TAMPEREEN YLIOPISTO
TAMPEREEN YLIOPISTO
Johtamiskorkeakoulu
Xxxxxx Xxxxx
LAPSEN OIKEUKSIEN SOPIMUS JA LAPSEN ETU – ERITYISESTI HUOSTAANOTTOA KOSKEVISSA PÄÄTÖKSISSÄ
Pro gradu -tutkielma Julkisoikeus Tampere 2013
TIIVISTELMÄ
Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu
MARIEL, DUKPA: Lapsen oikeuksien sopimus ja lapsen etu – erityisesti huostaanottoa koske- vissa päätöksissä.
Pro gradu -tutkielma, XIII + 95 s. Julkisoikeus
Huhtikuu 2013
Tutkielmani tarkoituksena on selvittää, miten lapsen oikeuksien sopimus toimii vuorovaikutuk- sessa muiden ihmisoikeusasiakirjojen kanssa, turvaamassa lapsen oikeuksien toteutumista. Tar- kastelen myös sitä, millaisia vaatimuksia sopimus asettaa kansalliselle lainsäätämiselle ja lainso- veltamiselle, erityisesti huostaanottoa koskevissa tapauksissa. Tutkielmassani selvitän yleisellä tasolla YK:n yleissopimusta lapsen oikeuksista (SopS 59-60/1991), sekä sopimuksen ja ihmisoi- keusverkoston vuorovaikutussuhdetta. Tarkastelen sopimuksen valvonta- ja seurantamekanisme- ja sekä sitä mitä velvoitteita sopimus asettaa lainsäätäjälle sekä lainkäyttäjälle.
Lapsen etu on tutkimukseni tärkein oikeusperiaate. Lapsen etu on myös tärkein lapsen oikeuksi- en sopimuksen yleisperiaatteista, ja sen toteutuminen ja arviointi on huostaanoton ensisijainen edellytys. Lapsen edun toteutuminen on lähtökohtana huostaanotossa ja sitä koskevassa päätök- senteossa.
Erityisenä tarkastelun kohteena tutkimuksessani on YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista, joka on maailman laajimmin ratifioitu ihmisoikeussopimus. Lapsen oikeuksien sopimus muodostaa lähtökohdan tutkielmalleni ja se onkin tärkein tutkimuslähteeni. Sopimuksen lisäksi myös mää- räaikaisraportit sekä komitean antamat suositukset ovat tärkeä osa tutkielmani oikeuslähteitä, oikeuskäytäntöä unohtamatta. Lisäksi huostaanottoa tarkemmin määrittelevä lastensuojelulaki (417/2007) muodostaa osan tutkimuslähteistäni.
Tutkimusmenetelmäni on pääasiassa oikeusdogmaattinen eli lainopillinen. Tutkimuksen tavoit- teena on selvittää voimassa olevan oikeuden sisältöä lainsäädännön, lain esitöiden, oikeuskirjal- lisuuden ja oikeuskäytännön avulla. Perus- ja ihmisoikeusoikeuksia tarkasteltaessa, sekä lapsen oikeuksien sopimuksen kansallisia oikeusvaikutuksia tutkiessa liikutaan valtiosääntöoikeuden alueella. Lisäksi myös muun muassa hallinto-oikeus, rikosoikeus ja sosiaalioikeus sisältävät lap- sia koskevaa sääntelyä. Huostaanottoa ja lapsen oikeuksia tutkin tässä tutkielmassa kuitenkin julkisoikeudellisesta näkökulmasta ja perheen väliset suhteet jäävät tarkastelun ulkopuolelle.
SISÄLLYS
1.1 Tutkimuksen aihepiiristä 1
1.2 Tutkimustehtävä, rajaukset ja tutkimuksen rakenne 4
1.3 Tutkimusmetodi ja keskeisimmät lähteet 7
2 LAPSEN OIKEUKSIEN SOPIMUS JA VUOROVAIKUTUSSUHDE KANSAINVÄLISEEN IHMISOIKEUSVERKOSTOON 9
2.2 Sopimuksen pääperiaatteet 12
2.2.1 Syrjinnän kielto (artikla 2) 12
2.2.2 Xxxxxx etu (artikla 3) 14
2.2.3 Oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehitykseen (artikla 6) 16
2.2.4 Lapsen mielipiteen huomioon ottaminen (artikla 12) 17
2.3 Lapsen oikeudet Euroopan tasolla 19
2.3.1 Euroopan unionin toimielimet 19
2.3.2 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin 20
2.4 Sopimuksen suhde muihin ihmisoikeussopimuksiin ja kansalliseen lainsäädäntöön24
2.4.1 Lapsen oikeudet kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa 24
2.4.2 Lapsen oikeudet perustuslaissa 25
2.4.3 Sopimuksen suhde lastensuojelulakiin 27
3 SOPIMUKSEN VALVONTA- JA SEURANTAMEKANISMIT 29
3.1 Lapsen oikeuksien sopimuksen valvontakeinot 29
3.1.1 Kansainvälinen valvonta 29
3.1.2 Valvonta kansallisella tasolla 31
3.2.1 Seurantaprosessi ja sen haasteet 35
3.2.2 Suomen määräaikaisraportit 37
3.2.3 Huomioita komitean antamista suosituksista 40
3.3 Sopimuksen seurannan eri toimijoita 44
3.3.1 Lapsiasiavaltuutetun rooli 44
3.3.2 Kansalaisjärjestöt ja UNICEF 46
4 SOPIMUKSEN ASETTAMAT VELVOITTEET LAINSÄÄTÄJÄN JA LAINKÄYTTÄJÄN KANNALTA 49
4.1 Viranomaisen vastuu ja rooli lapsen oikeuksien toteutumisessa 49
4.2 Sopimuksen soveltamisen ongelmakohtia 59
5 SOPIMUKSEN ASETTAMAT VAATIMUKSET HUOSTAANOTOLLE 63
5.1 Lapsen oikeuksien sopimus ja huostaanotto 63
5.2 Huostaanoton edellytykset perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden valossa 66
5.2.1 Lapsen edun ensisijaisuus 66
5.2.2 Oikeus yksityisyyteen ja perhe-elämän suoja 67
5.2.3 Lasten osallistuminen ja kuuleminen päätöksenteossa 71
5.2.4 Vanhemmista erottaminen ja vapauden riisto 73
5.3 Huostaanoton keskeiset vaiheet 75
5.3.1 Huostaanoton valmistelu 75
5.3.3 Päätöksenteko huostaanotossa 80
5.3.4 Huostaanoton lakkaaminen 82
5.4 Huostaanottoon liittyviä ongelmia sopimuksen näkökulmasta 88
6 JOHTOPÄÄTÖKSET 92
LÄHTEET
Kirjallisuus
Xxxxxxxx, Xxxx-Xxxxx: Xxxxxxxxxxx ja lapsen oikeus tuomioistuimissa. Helsinki 2009.
Alila, Kirsi: Lapsivaikutusten arviointi – kansallisia ja kansainvälisiä näkökulmia. Lapsiasiaval- tuutetun toimiston julkaisuja 7/2011.
Xxxxx, Xxxxxx: Rights of the child. Xxxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxxxx – Xxxxxxxx, Xxxxxx: International Protection of Human Rights: Textbook, s. 227 – 246. Jyväskylä 2009.
de Godzinsky, Virve-Maria: Huostaanottoasiat hallinto-oikeuksissa. Tutkimus tahdonvastaisten huostaanottojen päätöksentekomenettelystä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia
260. Helsinki 2012.
Xxxxxxxx, Eeva: Perhesuhteet ja lainsäädäntö. Turun yliopisto 2011.
Eduskunnan oikeusasiamies: toimintakertomus vuodelta 2006. Helsinki 2007.
Hakalehto-Wainio, Suvianna: Lasten oikeudet lapsen oikeuksien sopimuksessa. Defensor Legis N:o 4/2011. s. 510 – 525.
Xxxxx-Xxxxxxxxxx, Miia – Huotari, Suvi: ”Valtio on yksi”: Analyysi YK:n ihmisoikeussopimus- ten määräaikaisraporttien synnystä. Oikeus 2012 (41); 4: 516–538.
Hauta-aho, Xxxxx: Huostaanottoprosessia sääntelevät perus- ja ihmisoikeudet. Edita Publishing Oy 2003.
Xxxxxxxx, Xxxxx – Sinko, Päivi: Sosiaalityöntekijät lastensuojeluprosessia johtamassa. Teokses- sa Xxxxx, Xxxxxxxx (toim.): Lastensuojelun ytimissä, s. 89 – 100. Terveyden ja hyvinvoinnin lai- tos, Helsinki 2009.
Xxxxxxxx, Xxxx (toim.): Lapsen oikeuksien sopimuksen käsikirja. Helsinki 2011.
Xxxxxxx, Xxxxxxx – Xxxxxxxx, Xxxxx: Xxxxxxxxxxxx ja oikeudellinen päätöksenteko. Hallinto- oikeuksien ratkaisut huostaanottoasioissa 2008. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 46/2009. Helsinki 2009.
Xxxx, Jaakko – Xxxxxxxxxxx, Teuvo: Julkisen vallan oikeudelliset perusteet. Helsinki 2008.
Jyränki, Antero: Valta ja vapaus: Valtiosääntöoikeuden yleisiä kysymyksiä. Helsinki 2003.
Xxxxx-Xxxxxx, Xxxxxx: Oikeusasiamies lapsen oikeuksien valvojana. Teoksessa Eduskunnan Oi- keusasiamies 90 vuotta, s. 297 – 310. Sastamala 2010.
Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2/2011: Raportti YK:n lapsen oikeuksien komitealle. Lisäraportti Suomen hallituksen neljänteen määräaikaisraporttiin. Tammikuu 2011.
Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 5/2012: Lasten ja nuorten kunta luo hyvinvointia. Lap- siasiavaltuutetun vuosikirja 2012.
Launis, Merja: Lapsen oikeuksien sopimuksen valvonta ja raportointi. Teoksessa Xxxxxxxx, Xxxxx & Xxxxxxx, Jaana (toim.): Lapsen oikeudet, s. 58 – 69. Helsinki 2000.
Xxxxxxxx, Xxxx: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen noudattamien tulkintaperiaatteiden kan- sallisesta sovellettavuudesta. Defensor Legis 4/2011, s. 467 – 480.
Xxxxxxxx, Xxxx: Lastensuojelu ja laki. Helsinki 2010.
Xxxxxxxx, Xxxxxxxx – Xxxxxx, Xxxx: Lasta kunnioittaen, 2009.
Moilanen, Paavo: Oikeus olla ihminen – Perusoikeuksien turvan kehityksestä Suomessa. Keuruu 1990.
Xxxxxxxx, Liisa: Lasten perus- ja ihmisoikeussuojan ajankohtaisia ongelmia. Lakimies 4/2004 s. 591 - 621.
Nieminen, Liisa: Lapsen oikeuksien sopimus –huomioita Suomen lainsäädännöstä. Teoksessa Xxxxxxxx, Xxxxx & Xxxxxxx, Jaana (toim.): Lapsen oikeudet, s. 36 – 45. Helsinki 2000.
Xxxxxx, Xxxx: Lapsi riidan kohteena – lapsen asemaa koskevien asioiden haasteita. Lakimies 7– 8/2010. s. 1166 – 1182.
Oikeusministeriö: Säädösehdotusten vaikutusten arviointi: Xxxxxx. Julkaisuja 6/2007.
Oikeusministeriö: Kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma 2012–2013. Selvityksiä ja ohjeita 18/2012.
Xxxxxx, Xxxxxx: EU-oikeuden perusteita. Helsinki 2010.
Xxxxxx, Xxxxxx: Perusoikeudet ja ihmisoikeudet Suomessa. Helsinki 2003.
Xxxxxxxxx, Xxxxx: Euroopan ihmisoikeussopimus. Helsinki 2005.
Xxxx, Xxxxx: Lastensuojelulaki. Käytäntö ja soveltaminen. Helsinki 2010.
Xxxxxxxx, Xxxxxx: Ihmisoikeudet Suomen oikeudessa. Jyväskylä 1991.
Sosiaali- ja terveysministeriö: Sosiaalihuollon asiakkaan asema ja oikeudet. Sosiaali- ja terve- ysministeriön oppaita 2011:11. Helsinki 2011.
Xxxxxxxx, Sirpa: Lapsiin kohdistuvien vaikutusten arvioiminen. Helsinki 2006.
Tigerstedt-Tähtelä, Xxxxxxxxx: Lapsen oikeuksien sopimuksen sisältö. Teoksessa Honkanen, Jus- si & Xxxxxxx, Jaana (toim.): Lapsen oikeudet, s. 47 – 57. Helsinki 2000.
Toivanen, Päivi: Väliaikainen määräys huostaanottoprosessissa. Lakimies 6/2010, s. 1061-1072.
Xxxxx, Kaarlo: Kriittinen oikeuspositivismi. Helsinki 2000.
Utriainen, Sirpa: Lasten oikeuksien historia. Teoksessa Xxxxxxxx, Xxxxx & Xxxxxxx, Jaana (toim.): Lapsen oikeudet, s. 22 – 35. Helsinki 2000.
Xxxxxxxx, Eeva: Lapsen oikeusturva lastensuojelussa. Defensor Legis N:o 4/2004 s. 664– 684.
Virallislähteet
Laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta (8.4.1983/361) Suomen perustuslaki (11.6.1999/731)
Hallintolaki (6.6.2003/434) Yhdenvertaisuuslaki (20.1.2004/21)
Laki lapsiasiavaltuutetusta (21.12.2004/1221) Lastensuojelulaki (13.4.2007/417)
HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muut- tamisesta.
HE 129/1997 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle Suomen Hallitusmuodon ja muiden perustus- lakien muuttamisesta kahden apulaisoikeusasiamiehen järjestelmään siirtymiseksi.
HE 163/2004 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lapsiasiavaltuutetusta.
HE 252/2006 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
HE 137/2010 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lastensuojelulain muuttamisesta.
HE 182/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan hy- väksymisestä sekä laiksi pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaatta- misesta ja pöytäkirjan soveltamisesta sekä laiksi eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain muuttamisesta.
PeVL 2/1990 vp.
PeVL 23/2004 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto Valtioneuvoston selonteosta Suomen ih- misoikeuspolitiikasta.
PeVL 58/2006 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle lasten- suojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
PeVL 7/2013 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle kidu- tuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan hyväksymisestä sekä laiksi pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja pöytäkirjan soveltamisesta sekä laiksi eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain muuttamisesta.
VNS 2/1995 vp. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle lastensuojelusta kohti lapsipolitiikkaa. VNS 7/2009 vp. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle Suomen ihmisoikeuspolitiikasta.
Suomen ensimmäinen määräaikaisraportti YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanosta, joulukuu 1994 (CRC/C/8/Add.22).
Suomen toinen määräaikaisraportti YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen täytän- töönpanosta, heinäkuu 1998 (CRC/C/70/Add.3).
Suomen kolmas määräaikaisraportti YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen täytän- töönpanosta, heinäkuu 2003 (CRC/C/129/Add.5).
Suomen neljäs määräaikaisraportti YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen täytän- töönpanosta, heinäkuu 2008 (CRC/C/FIN/4).
YK:n lapsen oikeuksien komitean ensimmäisen määräaikaisraportin suositukset ja päätelmät 1996 (CRC/C/15/Add.53).
YK:n lapsen oikeuksien komitean toisen määräaikaisraportin suositukset ja päätelmät 2000 (CRC/C/15/Add.132).
YK:n lapsen oikeuksien komitean kolmannen määräaikaisraportin suositukset ja päätelmät 2005 (CRC/C/15/Add.272).
YK:n lapsen oikeuksien komitean neljännen määräaikaisraportin suositukset ja päätelmät 2011 (CRC/C/FIN/CO/4).
Oikeuskäytäntö
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin:
Xxxxxx (tuomio 24.3.1988, A 130)
Keegan v. Irlanti (26.5.1994, A 290)
A. v. Yhdistynyt kuningaskunta (23.9.1998) K. ja T. v. Suomi (12.7.2001)
K.A. v. Suomi (14.3.2003) Sahin v. Saksa (8.7.2003)
Couillard Maugery v. Ranska (1.7.2004) R. v. Suomi (30.5.2006)
Korkein oikeus:
KKO 2008:69
Korkein hallinto-oikeus: KHO 11.5.1999/1070 KHO 19.9.2000/2302 KHO 12.4.2006 /874 KHO 26.6.1998/1228
Laillisuusvalvontakäytäntö EOA 18.8.1988 (Dnro 1389/4/87) EOA 30.4.2002 (Dnro 737/4/00) EOA 22.1.2007 (Dnro 3326/4/05) EOA 12.6.2007 (Dnro 1803/4/06)
Elektroninen aineisto
Eurooppatiedotuksen verkkosivu: EU:n perusoikeuskirja ja lapsen oikeudet. Saatavilla osoittees- ta xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx.xxxx?xxxxxxxxxx000000#.XXxxXxXx0Xx, viitat- tu 15.04.2013.
Eurooppatiedotuksen verkkosivu: Lasten oikeudet paremmin esiin Euroopan unionissa. Saatavil- la osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/ default.aspx?contentid=227116&contentlan=1&culture=fi, viitattu 16.03.2013.
Xxxxxxx, Xxxxx (toim.): Compasito: Lasten ihmisoikeuskasvatuksen käsikirja. 2.uudistettu pai- nos 2009. Suomennos Maijala, Kaisu – Tonteri, Marja-Liisa, 2012 Saarijärvi.
Saatavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxx/0000/Xxxxxxxxx_XX_000000_xxxxxx.xxx, viitattu 04.04.2013.
Komission tiedonanto: Tavoitteena lasten oikeuksia koskeva EU:n strategia, KOM(2006) 367 lopullinen versio. Saatavilla osoitteesta xxxx://xxxxxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx
/XxxXxxXxxx.xx?uri=COM:2006:0367:FIN:EN:PDF, viitattu 20.2.2013.
Lapsiasiavaltuutetun verkkosivu: Lapsiasiavaltuutetun lausunto Suomen ensimmäistä kansallista ihmisoikeustoimintaohjelmaa valmistelevalle työryhmälle, OM 156/03/2010. Saatavilla osoit- teesta xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxx/-/xxxx/0000000, viitattu 12.03.2013.
Lapsiasiavaltuutetun verkkosivu: Lapsiasiavaltuutettu Suomeen. Saatavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/000, viitattu 11.01.2013.
Lapsiasiavaltuutetun verkkosivu: Yleissopimus lapsen oikeuksista. Saatavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxxxxx_xxxxxxxx, viitattu 13.01.2013.
Lapsiasiavaltuutetun verkkosivu: Ulkoasiainministeriön lausuntopyyntö: YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen täytäntöönpanosta, Suomen neljännen määräaikaisraportin valmisteluun. Saa- tavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/x/xxxxxxxx_xxxxxxx/xxx_xxxx?xxxxxxXxx 93870&name=DLFE-8040.pdf, viitattu 12.04.2013.
/puheenvuorot/puheet/puhe/-/view/1415575, viitattu 22.02.2013.
Opetusministeriön verkkosivu: Lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelma 2007 - 2011. Saa- tavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxx/xxxxxxx/XXX/ Nuoriso
/nuorisopolitiikka/kehittaemisohjelma/liitteet/lapsi_ja_nuorisopolitiikan_kehittamisohjelma.pdf, viitattu 13.02.2013.
/default/OPM/Julkaisut/2010/liitteet/tr14.pdf?lang=fi, viitattu 11.02.2013.
Sosiaali- ja terveysministeriön tiedote 92/2010: Ministeri Xxxxxxx: Xxxxxx etu on tärkein. Saata- villa osoitteesta xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxx/xxxx/0000000, viitattu 12.01.2013.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 26/2012. Tilastoraportti, Lastensuojelu 2011. Saatavilla osoit- teesta xxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxxxxxxxx/xxxxxx/00000/00000/Xx00_00.xxx?xxxxxxxxx0, viitattu 15.04.2013.
Ulkoasiainministeriön verkkosivu: Euroopan ihmisoikeustuomioistuin. Saatavilla osoitteesta xxxx://xxxxxx.xxxxxxx.xx/Xxxxxx/xxxxxxx.xxxx?xxxxxxx 31465&contentlan=1&culture=fi-FI, viitattu 10.01.2013.
UNICEFin verkkosivu: Mikä on lapsen oikeuksien sopimus? Saatavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxxx-xx-xxxxxx-xxxxxxxxxx-xxxxxxx, viitattu 11.04.2013.
UNICEFin verkkosivu: sopimuksen lisäpöytäkirjoista. Saatavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxx.xx/XXX_xxxxxxxxxxxxxxx, viitattu 04.04.2013.
UNICEFin verkkosivu: lapsen oikeuksien sopimuksen lisäpöytäkirjoista. Saatavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxx.xx/XXX_xxxxxxxxxxxxxxx, viitattu 25.03.2013.
UNICEFin verkkosivu: Suomen Unicefin kannanotto kuntalain uudistamisen valmisteluun. Saa- tavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx-000000, viitattu 05.04.2013.
UNICEFin verkkosivu: Suomen UNICEF ry:n lausunto 9.8.2010 Oikeusministeriölle: ihmisoikeusinstituutiotyöryhmän mietintö kansallisen ihmisoikeusinstituution perustamisesta. Saatavilla osoitteesta xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx-000000, viitattu 22.02.2013.
/EE193E550D7C4A71C2257A8E0029ABF1?OpenDocument, viitattu 10.04.2013.
YK:n ihmisoikeusvaltuutetun verkkosivu: lapsen oikeuksien 3. lisäpöytäkirjan allekirjoitus -ja ratifiointitilanteesta. Saatavilla osoitteesta xxxx://xxxxxxxx.xx.xxx/Xxxxx/XxxxXxxxxxx.xxxx?xxxxXXXXXX&xxxxx_xxxXX-00- d&chapter=4&lang=en, viitattu 27.04.2013.
LYHENTEET
art. Artikla
EIS Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 18-19/1990)
EIT Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
EN Euroopan neuvosto
EOA Eduskunnan oikeusasiamies
HE Hallituksen esitys
KHO Korkein hallinto-oikeus
KKO Korkein oikeus
KP- sopimus Kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskeva Yhdistyneiden kansakunti- en yleissopimus (SopS 7–8/1976)
LOS YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista (SopS 59-60/1991)
LSL Lastensuojelulaki (417/2007)
PeVL Perustuslakivaliokunnan lausunto
PL Suomen perustuslaki (731/1999)
SopS Sopimussarja
TSS- sopimus Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva
Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus (SopS 6/1976)
YK Yhdistyneet kansakunnat
VNS Valtioneuvoston selonteko
Vp Valtiopäivät
1 JOHDANTO
1.1 Tutkimuksen aihepiiristä
Lapsen oikeudet ja niiden toteutuminen kansallisella tasolla on saanut viime aikoina paljon huomiota erilaisissa yhteiskunnallisissa keskusteluissa. Lastensuojelua ja lapsen oikeuksia koskevat tapaukset ovat nousseet puheenaiheeksi, ja huostaanottoa koskevat kysymykset ovat herättäneet huolen lapsen oikeuksien ja lapsen edun toteutumisesta. Huostaanotto on toimen- pide, jolla lapsen tai nuoren hoito ja kasvatus siirretään yhteiskunnan vastuulle. Huos- taanotossa vastuu lapsesta ja päätösvalta useimmista häntä koskevista asioista siirtyy huolta- jalta viranomaisille. Koska huostaanotolla puututaan Yhdistyneiden kansakuntien (YK:n) lap- sen oikeuksien sopimuksella (SopS 59-60/1991) turvattuihin oikeuksiin sekä perustuslaissa (731/1999) säädettyihin oikeuksiin, on erityisen tärkeää, että lapsen oikeudet ja lapsen etu on otettu huomioon huostaanottoa koskevissa päätöksissä. Huolestuttavaa on, että huostaanotet- tujen lasten määrä on jatkuvasti kasvanut. Vuoden 2011 aikana huostaanotettuja lapsia oli jo 10 5351.
Lainsäädännön tasolla lapsilla voidaan todeta olevan lähes samat oikeudet kuin aikuisillakin, mutta heidän mahdollisuutensa tuntea oikeutensa ja käyttää niitä riippuvat usein aikuisten halusta ja kyvystä toteuttaa oikeudet. Lapsioikeuden näkökulmasta katsottuna voidaan sanoa, että Yhdistyneiden kansakuntien (YK:n) yleissopimus lapsen oikeuksista (jäljempänä lapsen oikeuksien sopimus, SopS 59-60/1991) aloitti lapsen oikeuksien uuden aikakauden, sillä sen voidaan katsoa mullistaneen perinteistä näkemystä lapselle kuuluvista oikeuksista.2 Lapsen oikeuksien sopimuksen 1. artikla määrittää lapseksi jokaisen alle 18-vuotiaan ihmisen. Sopi- muksen sanamuoto jättää kuitenkin lapsuuden alkamisajankohdan avoimeksi.
Suomessa lapsen oikeudet on lainsäädännön tasolla kehittyneet paljon viimeisen 30 vuoden aikana. Suomalaisessa perheoikeudessa ryhdyttiin 1980-luvulla kiinnittämään aiempaa enemmän huomiota lasten oikeuksiin. Lasta koskevaa lainsäädäntöä syntyi runsaasti 1980- luvun alkupuolella, joista esimerkkeinä lastensuojelulaki (683/1983)3 sekä laki lapsen huol-
1 Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 26/2012, s. 1.
2 Hakalehto-Wainio 2011 s. 510.
3 Tämä lastensuojelulaki on korvattu uudella lastensuojelulailla (417/2007), johon jatkossa viittaan kun puhun lastensuojelulaista.
losta ja tapaamisoikeudesta (361/1983). Näiden lisäksi Suomi ratifioi lapsen oikeuksien kan- nalta merkittävän ihmisoikeussopimuksen, YK:n yleissopimuksen lapsen oikeuksista, joka hyväksyttiin YK:n yleiskokouksessa 20.11.1989. Suomessa sopimus tuli voimaan vuonna 1991.
Lapsen oikeuksien sopimusta edelsi Kansainliiton vuonna 1924 antama Lapsen oikeuksien julistus. Siinä todettiin lapsilla olevan oikeus saada suojelua, huolenpitoa ja koulutusta tule- van elannon hankkimista varten. YK laajensi julistusta vuosina 1948 ja 1959 siten, että lapsen tunnustettiin omaavan oikeuden kasvaa ja kehittyä, oikeuden nimeen ja oikeuden kansallisuu- teen. Aloitteen lapsen oikeuksien sopimuksesta teki Puola, joka laati sopimuksen raakaluon- noksen YK:n ihmisoikeuskomissiolle.4 Kesti pitkään, ennen kuin valtiot pääsivät yksimieli- syyteen sopimuksen sisällöstä. Erimielisyyttä herättivät erityisesti lapsuuden alkamisajankoh- dan määrittäminen, uskonnonvapauteen ja adoptioon liittyvät kysymykset sekä asepalveluk- sen alaikäraja. Lopputuloksena oli kansainvälisen lainsäädännön historian nopeimmin ja laa- jimmin ratifioitu asiakirja.5
YK:n lapsen oikeuksien sopimus on lapsia koskeva ihmisoikeussopimus. Sopimuksen tärkein tavoite on perusoikeuksien; terveyden, koulutuksen, tasa-arvon ja turvan takaaminen kaikille lapsille. Lapsen oikeuksien sopimuksen mallina käytettiin etenkin YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaa yleissopimusta (KP-sopimus, SopS 7-8/1976), sekä taloudelli- sia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaa yleissopimusta (TSS-sopimus, SopS 6/1976). Lapsen oikeuksien sopimusta valmisteltaessa kiinnitettiin huomiota myös Euroopan ihmisoikeussopimukseen (SopS 18-19/1990) vuodelta 1950, vuodelta 1961 olevaan Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan (SopS 44/1991) sekä YK:n naisten oikeuksien yleissopimukseen (SopS 67-68/1986) vuodelta 1979. Lapsen oikeuksien sopimuksessa korostetaan kansainvälis- tä yhteistyötä ja solidaarisuutta lapsen oikeuksien toteuttamiseksi maailmanlaajuisesti.6
Lapsen oikeuksien sopimusta voidaan pitää erikoisena kansainvälisenä instrumenttina. Toi- saalta se on poikkeuksellisen laaja, kattava ja yksityiskohtainen. Se sisältää lukuisia samoja oikeuksia kuin monet muut ihmisoikeussopimukset, mutta lausuu lisäksi useista muista oike- uksista. Sopimuksessa yhdistetään keskenään siviili- ja poliittiset oikeudet, sosiaaliset, talou-
4 Brett, 2009, s. 228.
5 Hakalehto-Wainio 2011, s. 513.
6 Nieminen 2000, s. 38–39.
delliset ja kulttuuriset oikeudet ja peruselintasoon liittyvät oikeudet. Lapsen oikeuksien sopi- muksesta on löydettävissä sekä ihmisoikeusaspekti että lapsiaspekti. Vaikka useat sopimus- määräyksistä heijastelevat muita ihmisoikeusinstrumentteja, sopimus sisältää myös uusia oi- keuksia kuten oikeuden identiteettiin, lapsen oikeuden tulla kuulluksi häntä koskevissa asiois- sa, oikeuden erityiseen suojeluun ja oikeuden leikkiin ja vapaa-aikaan.7
Lapsen oikeuksien sopimus on painoarvoltaan merkityksellinen oikeuslähde kaikissa tilanteis- sa, joissa on kyse lapsen oikeudellisesta asemasta. Lasten ihmisoikeudet muodostavat myös osan Suomen ihmisoikeuspolitiikan painopistealueista. Sopimusta ja sen merkitystä ei kuiten- kaan tunnuta tietävän vielä riittävästi huolimatta siitä, että se on ollut Suomessa voimassa jo yli kaksikymmentä vuotta. Suomen liittyessä sopimukseen ei todennäköisesti ajateltu, että sopimus muuttaisi juuri mitään suomalaisessa oikeudellisessa kentässä, sillä suomalaisen oi- keusjärjestyksen on ajateltu olevan sopusoinnussa ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa.8
Suomalaisessa lapsioikeudessa vallitsee perhekeskeinen näkökulma lapsen oikeuksiin. Lapsen oikeusasemaa koskevissa säädöksissä lapsen oikeudellista asemaa on hahmotettu lähinnä suh- teessa hänen vanhempiinsa sekä näiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Xxxxxx oikeudellisesti merkityksellisissä suhteissa ei kuitenkaan läheskään aina ole kyse hänen oikeuksistaan per- heessä. Moderni tapa hahmottaa lapsioikeutta lähtee ajatuksesta, jonka mukaan lapsi on paitsi perheensä jäsen myös yhteiskunnan jäsen. Xxxxx toimii aktiivisena yhteiskunnan jäsenenä esimerkiksi päivähoidossa, koulussa sekä harrastuksissaan. Hän on asiakkaana terveydenhuol- lossa, sairaanhoidossa ja lastensuojelussa. Lapsi on palvelujen ja hyödykkeiden kuluttaja. Perhe on vain yksi – joskin tietysti tärkeä – ulottuvuus lapsen juridisen aseman tarkastelussa.9 Jotta lapsen oikeuksien sopimuksessa turvatut oikeudet toteutuvat kansallisella tasolla, tulee niin lainsäätäjän kuin lainkäyttäjän tuntea sopimus ja sen asettamat velvoitteet. Sopimus tulee ottaa huomioon kaikessa lasta koskevassa päätöksenteossa, oli niillä sitten suora tai epäsuora vaikutus lapseen.
Lastensuojelun asiakkaana olevien lasten ja nuorten määrä on jatkuvasti kasvanut. Näin ollen voidaan siis todeta, että yhä lisääntyvissä määrin lapsen ja nuoren elämänpolku, kasvuolot ja tulevaisuus muotoutuvat viranomaisten päätösten varassa. Myös huostaanotetuilla lapsilla
7 Hakalehto-Wainio 2011, s. 510.
8 Hakalehto-Wainio 2011, s. 510–511.
9 Hakalehto-Wainio 2011, s. 512.
tulee olla oikeus hyvään lapsuuteen sekä pysyviin kasvuolosuhteisiin. Jotta nämä sopimuksel- la turvatut oikeudet toteutuvat, on sopimuksen asettamien velvoitteiden huomioiminen viran- omaisten toiminnassa välttämättömyys.
1.2 Tutkimustehtävä, rajaukset ja tutkimuksen rakenne
Tutkielmani tarkoituksena on selvittää, miten lapsen oikeuksien sopimus toimii vuorovaiku- tuksessa muiden ihmisoikeusasiakirjojen, kanssa turvaamassa lapsen oikeuksien toteutumista, ja millaisia vaatimuksia sopimus asettaa kansalliselle lainsäätämiselle ja lainsoveltamiselle erityisesti huostaanottoa koskevissa tapauksissa. Pyrin siis tarkastelemaan tarkemmin velvoit- teita, joita lapsen oikeuksien sopimus luo lainsoveltajille, jotka ovat osaltaan vastuussa lapsen perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta kansallisella tasolla.
Lapsen oikeudet on kirjattu sopimuksen 54 artiklaan. Artiklat voidaan jakaa sisällön perus- teella kolmeen pääteemaan. Sopimuksen osa-alueita ovat lapsen oikeus riittävään osuuteen yhteiskunnan voimavaroista (provision), lapsen oikeus erityiseen suojeluun ja hoivaan (pro- tection), sekä lapsen oikeus osallistua ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti itseään koskevaan päätöksentekoon (participation). Näistä käytetään myös termiä ”kolme kovaa p:tä”. Tutkiel- massani tarkempaan tarkasteluun olen ottanut yhden sopimuksen osa-alueen, lapsen oikeuden erityiseen suojeluun ja hoivaan (protection) ja erityisesti lastensuojelun kannalta huostaanot- toa koskevat tapaukset.
Tutkimusekonomisista syistä olen rajannut muut osa-alueet tarkemman tarkastelun ulkopuo- lelle, vaikka tulen myös niitä sivuamaan tutkielmassani, niiden ollessa tärkeä osa sopimusta, ja toimiessa vuorovaikutuksessa muiden osa-alueiden kanssa. Huostaanottoa koskevan näkö- kulman valitsin tarkastelun kohteeksi siitä syystä, että sillä puututaan voimakkaasti lapsen oikeuksiin ja perhe-elämän suojaan, ja on tärkeää että jokaisessa huostaanottoa koskevassa päätöksessä ja kaikissa huostaanoton eri vaiheissa lapsen oikeuksien sopimuksen asettamat oikeudet on turvattu ja lapsen etu on ensisijaisesti otettu huomioon. Huostaanottoa koskevien kysymysten ollessa ajankohtaisia mielenkiintoni kohdistui juurikin sopimuksen näkökulman kautta huostaanottoon ja sen toteutumiseen.
Tutkielmani pyrkii vastaamaan tarkemmin seuraaviin kysymyksiin:
• Millaisia vaatimuksia lapsen oikeuksien yleissopimus asettaa kansalliselle lainsovel- tamiselle ja lainsäädännölle erityisesti huostaanottoa koskevissa tapauksissa?
• Miten lapsen oikeuksien sopimus, vuorovaikutuksessa muiden ihmisoikeusasiakirjojen kanssa, turvaa lapsen oikeuksien toteutumisen?
Lapsen oikeuksien sopimuksessa vastuu lapsen oikeuksien toteuttamisesta jakautuu perheen ja viranomaisten kesken. Ensisijaisesti perhe on vastuussa lapsen kasvatuksesta ja huolenpi- dosta, ja viranomaisten tulee tarvittaessa tukea vanhempia tässä tehtävässä. Lasten ollessa kuitenkin myös osa yhteiskuntaa ja sen aktiivisia toimijoita, asettaa lapsen oikeuksien sopi- mus velvoitteita myös viranomaisille. Rajaan tutkielmani koskemaan pääasiassa lapsen oike- uksien sopimusta, joka on vain yksi – tosin keskeisin lasten oikeuksia turvaava ihmisoikeus- sopimus. Tulen kuitenkin sivuamaan tutkielmassani muitakin ihmisoikeussopimuksia, niiden toimiessa vuorovaikutuksessa lapsen oikeuksien sopimuksen kanssa. Koska kyseessä on jul- kisoikeudellinen tutkimus, on tarkastelu keskittynyt kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin ja kansalliseen lainsäädäntöön ja niiden asettamiin velvoitteisiin edistää lapsen oikeuksien ja lapsen edun toteutumista. Tästä syystä en myöskään käsittele lapsen oikeuksien suhdetta per- heeseen ja vanhempien vastuuta lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta, sekä lasten oikeuk- sia suhteessa muihin yksityisoikeudellisiin henkilöihin, koska niiden tarkastelu kuuluu yksi- tyisoikeudellisen tutkimuksen piiriin.
Tutkielmassani on johdanto, neljä käsittelylukua sekä lopuksi johtopäätökset. Tutkimus ete- nee rakenteellisesti siten, että johdannon jälkeen toisessa pääluvussa tuon esille lapsen oike- uksien sopimuksen yleisiä näkökohtia, sekä sopimuksen yleisperiaatteita. Lisäksi tarkastelen lapsen oikeuksien sopimuksen ja kansainvälisen ihmisoikeusverkoston vuorovaikutussuhdetta erityisesti eurooppalaisella tasolla. Tarkastelen Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antami- en päätösten ja ratkaisujen kautta sopimuksessa turvattujen oikeuksien toteutumista kansalli- sella tasolla.
Tutkielmani kolmas pääluku käsittelee sopimuksen valvontamekanismeja niin kansainvälisel- lä kuin kansallisellakin tasolla. Kolmas pääluku käsittelee sopimuksen seurantaprosessia, sekä lapsiasiavaltuutetun ja kansalaisjärjestöjen roolia sopimuksen seurannan ja edistämisen näkö- kulmasta. Valvonnan ja seurannan kannalta oleellisen osan muodostaa määräaikaisraportointi.
Tarkastelen sekä Suomen antamien raporttien että lapsen oikeuksien komitean antamien suo- situsten pohjalta sopimuksen toteutumista kansallisella tasolla.
Neljännessä pääluvussa tuon esille niitä velvoitteita joita sopimus asettaa niin lainsäätäjälle kuin lainsoveltajalle. Keskityn lainsäätäjän, tuomioistuinten, kuntien sekä lastensuojelussa työskentelevien henkilöiden näkökulmasta tutkimaan sopimuksen asettamia velvoitteita. So- pimus asettaa velvoitteita myös useille muille eri sektoreille ja viranomaisille kuten esimer- kiksi poliiseille, opetuksen ja koulutuksen järjestäjille sekä terveydenhuollosta vastaaville henkilöille. Tutkielmani aiheen kannalta olen kuitenkin rajannut tarkastelun koskemaan huos- taanoton kannalta oleellisesti lastensuojelussa työskenteleviä henkilöitä kuten sosiaalityönte- kijöitä. Neljännen pääluvun lopussa tuon esille minkälaisia ongelmakohtia sopimuksen nou- dattamisessa voidaan nähdä olevan.
Tutkielmani viidennessä pääluvussa olen erityisen tarkastelun kohteeksi ottanut huostaanotto- prosessin. Pohdin lapsen oikeuksien sopimuksen, ja sen kanssa vuorovaikutuksessa toimivien lapsen oikeuksia turvaavien perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden asettamia edellytyksiä huos- taanotolle. Selvitän tarkemmin mitä vaikutuksia sopimuksella on huostaanoton eri vaiheissa ja mitä ongelmia huostaanotosta voi aiheutua sopimuksen näkökulmasta katsottuna.
1.3 Tutkimusmetodi ja keskeisimmät lähteet
Oikeustieteessä on useita tutkimusmenetelmiä ja niiden osa-alueita. Yleisimmät tutkimusme- todit ovat lainoppi eli oikeusdogmatiikka, oikeushistoria, oikeusfilosofia, oikeussosiologia, oikeuspolitiikka sekä vertaileva oikeustiede.10 Tutkimukseni pääasiallinen metodi on oikeus- dogmaattinen, eli tutkimukseni tavoitteena on selvittää voimassa olevan oikeuden sisältöä lainsäädännön, lain esitöiden, oikeuskirjallisuuden sekä oikeuskäytännön avulla. Jyrängin mukaan oikeusdogmatiikka etsii vastausta siihen, miten asioiden pitäisi oikeusjärjestyksen mukaan olla ja mikä on voimassa olevan oikeuden kanta tietyssä kysymyksessä11. Xxxxx taas on puolestaan katsonut, että oikeusdogmatiikan tulkinnallisen puolen kohteena on oikeuden pintataso, kun taas voimassa olevan oikeuden systematisoinnin kautta pystytään ymmärtä- mään oikeudellista käsitejärjestelmää, joka auttaa myös hahmottamaan kokonaiskuvaa oikeu- dellisista järjestelyistä.12
Keskityn tutkielmassani siis tarkastelemaan niitä voimassa olevia oikeusnormeja, jotka ovat relevantteja lapsen oikeuksien sopimuksen asettamien velvoitteiden toteutumisen ja lapsen huostaanoton kannalta. Voimassa olevan oikeuden sisällön selvittämiseen tähtäävää toimintaa on perinteisesti kutsuttu oikeussäännösten tulkinnaksi, joka yhdessä oikeussäännösten syste- matisoinnin kanssa muodostaa lainopin ydinalueen. Kansainvälisoikeudellisista ja eurooppa- oikeudellisista oikeuslähteistä johtuen tutkimukseni sisältää myös oikeusvertailevia näkökan- toja.
Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten sisältämät määräykset ovat tyypillisesti yleisluontoi- seen ja korostuneen tulkinnanvaraiseen muotoon kirjoitettuja, mikä johtaa tulkinnan ja aiem- man tulkintakäytännön korostumiseen ihmisoikeuksia koskevassa soveltamiskäytännössä.13 Keskeiseen asemaan tutkielmassani nouseekin ns. ihmisoikeusystävällinen laintulkinta, jonka mukaan erilaisista perusteltavissa olevista vaihtoehdoista on pyrittävä omaksumaan sellainen, joka parhaiten edistää ihmisoikeusmääräysten toteutumista.14 Tulkintavaikutus lapsen oikeuk- sien sopimuksen ja erityisesti huostaanoton kohdalla viittaa siis siihen, että suomalaista nor- mia on tulkittava niin, että lapsen oikeuksien sopimuksen tarkoittama päämäärä saavutetaan.
10 Husa – Xxxxxxxxxxx 2008, s. 36–38.
11 Jyränki 2003, s. 15.
12 Tuori 2000, s. 303.
13 Xxxxxxxx 2011, s. 467.
14 PeVL 2/1990 vp, s. 3.
Perus- ja ihmisoikeusoikeuksia tarkasteltaessa, sekä lapsen oikeuksien sopimuksen kansallisia oikeusvaikutuksia tutkiessa liikutaan kansainvälisen oikeuden ja valtiosääntöoikeuden alueel- la. Lisäksi myös muun muassa hallinto-oikeus, rikosoikeus ja sosiaalioikeus sisältävät lapsia koskevaa sääntelyä. Lapsen oikeudet sijoittuvatkin yksityisoikeuden ja julkisoikeuden raja- pintaan. Xxxxxxxxxxxxx ja lapsen oikeuksia tutkin tässä tutkielmassa kuitenkin julkisoikeudel- lisesta näkökulmasta ja tästä syystä perheen väliset suhteet jäävät tarkastelun ulkopuolelle.
Keskeisin lähteeni on YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista (SopS 59-60/1991), jonka voi- daan sanoa olevan lapsen oikeuksien kannalta merkittävin ihmisoikeussopimus. Lapsen oike- uksien sopimus luo perustan myös huostaanoton kannalta keskeiselle kansalliselle lainsää- dännölle, lastensuojelulaille (417/2007). Lastensuojelulaki yhdessä lapsen oikeuksien xxxx- xxxxxx kanssa pitkälti määrittää huostaanoton kannalta keskeistä lapsen edun toteutumista, ja lapsen huostaanottoa koskevia säädöksiä. Tärkeän osan lähdeaineistoa muodostaa myös oike- uskäytäntö ja erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö. Omalta osal- taan myös määräaikaisraportit lapsen oikeuksien sopimusta kansainvälisesti valvovalle lapsen oikeuksien komitealle, sekä komitean antamat suositukset ovat oleellisia tutkittaessa lapsen oikeuksien toteutumista ja sen asettamia velvoitteita lainsäätäjälle ja lainkäyttäjälle. Lisäksi lain esityöt sekä oikeusasiamiehen julkaisut ovat myös merkittävä osa tutkielmani lähdeai- neistoa.
2 LAPSEN OIKEUKSIEN SOPIMUS JA VUOROVAIKUTUSSUHDE KANSAINVÄ- LISEEN IHMISOIKEUSVERKOSTOON
2.1 Yleisiä näkökohtia
Lapset ovat kolmenlaisten, toisiaan täydentävien perus- ja ihmisoikeuksien suojajärjestelmien piirissä Euroopassa. Suomen näkökulmasta katsottuna lapsen oikeuksia turvaavat kansallinen perusoikeusjärjestelmä, Suomen solmimat kansainväliset ihmisoikeussopimukset, sekä EU- oikeuden piiriin kuuluvat Euroopan unionin perusoikeudet, jotka on koottu Euroopan unionin perusoikeuskirjaan (EUVL C 303).15
Ensimmäinen askel kohti Lapsen oikeuksien yleissopimusta oli vuonna 1959 annettu Yhdis- tyneiden kansakuntien (YK:n) lapsen oikeuksien julistus.16 YK:n lapsen oikeuksien julistus tarkensi lapselle kuuluvia oikeuksia ja määritteli ne ihmisarvoiset olosuhteet, joita lapsi tarvit- see kehittyessään ja kasvaessaan. Julistuksen johdantoon sisällytetty periaate vaatii lapselle edellytyksiä ruumiillisesti, sielullisesti ja sosiaalisesti terveeseen ja normaaliin kehitykseen vapaissa ja ihmisarvoisissa olosuhteissa.17 Julistus jäi kuitenkin hyvin yleiseksi ja filosofisek- si, eikä sillä ollut varsinaista velvoittavaa vaikutusta, eivätkä sitä loukkaavat valtiot joutuneet vastuuseen toimistaan. Kesti 30 vuotta ennen kuin sitova sopimus saatiin aikaan ja YK:n lap- sen oikeuksien yleissopimus vuonna 1989 hyväksyttiin. Julistuksen arvoa ei voi kuitenkaan väheksyä, sillä sen asema asenteiden muokkaajana on ollut merkittävä.18
Lapsen oikeuksien sopimus hyväksyttiin siis YK:n yleiskokouksessa 20.11.1989 ja se astui kansainvälisesti voimaan seuraavana vuonna. Sopimukseen kuuluu kolme myöhemmin lisät- tyä valinnaista pöytäkirjaa: lasten osallistuminen aseellisiin konflikteihin, lapsikauppa ja las- ten hyväksikäyttö prostituutiossa ja pornografiassa sekä valitusoikeus. Suomi on allekirjoitta- nut kaikki kolme lisäpöytäkirjaa, mutta ratifioinut vasta kaksi ensimmäistä.19 YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen liitetty valinnainen pöytäkirja lasten osallistumisesta aseellisiin selkkauksiin hyväksyttiin vuonna 2000 ja se tuli Suomen osalta voimaan vuonna 2002. Suomi allekirjoitti toisen lisäpöytäkirjan 7.9.2000, jonka Eduskunta hyväksyi vuoden 2012 alussa ja
15 Ojanen 2010, s. 118.
16 Flowers 2009, s. 19.
17 Moilanen 1990, s. 82.
18 Utriainen 2000, s. 31.
19 UNICEFin verkkosivu lapsen oikeuksien sopimuksesta, <xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxxx-xx-xxxxxx-xxxxxxxxxx- sopimus>.
se astui voimaan 1.7.2012. Kolmannen lisäpöytäkirjan Suomi allekirjoitti ensimmäisten mai- den joukossa 28.2.2012. Lisäpöytäkirja astuu voimaan kun sen on ratifioinut 10 valtiota, mut- ta se kestänee vielä useita vuosia.20 Tällä hetkellä lisäpöytäkirjan on ratifioinut vasta neljä maata.21
Xxxxxxxxxxxx lapsen oikeuksista on maailman laajimmin ratifioitu YK:n ihmisoikeussopimus. Sopimuksen osapuolia ovat kaikki maat Yhdysvaltoja ja Somaliaa lukuun ottamatta. (Lisäksi 9.7.2011 perustettu Etelä-Sudanin valtio ei vielä ole ratifioinut lapsen oikeuksien sopimusta.) Suomi allekirjoitti sopimuksen yhdessä 57 muun valtion kanssa vuonna 1990, kun se avattiin allekirjoitettavaksi. Sopimus tuli Suomen osalta voimaan seuraavana vuonna, ja se saatettiin valtionsisäisesti asetuksen tasoisesti voimaan. Sopimusvaltiot sitoutuvat kunnioittamaan ja edistämään yleissopimuksessa tarkemmin määriteltyjä lapsen oikeuksia. Lapsen oikeudet ovat luonteeltaan sekä poliittisia ja kansalaisoikeuksia että sosiaalisia ja taloudellisia oikeuksia. Niiden lisäksi sopimukseen on otettu määräyksiä, jotka voidaan lukea humanitaarisen oikeu- den alaan.22
Sopimuksessa on neljä yleisperiaatetta; se sisältää yhteisesti sovitun näkemyksen siitä, mitä lapsen hyvä elämä pitää sisällään ”ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansallisuuteen, etniseen tai sosiaaliseen alkuperään, varallisuuteen, vammaisuuteen, syntyperään tai muuhun seikkaan perustuvaa erottelua” katsomatta (2. artik- la). Tämän syrjimättömyyden lisäksi muita pääperiaatteita ovat lapsen edun asettaminen ensi- sijalle (3. artikla), oikeus jäädä eloon ja kehittyä (6. artikla) sekä oikeus osallistua (12. artik- la). Lapsen oikeuksien sopimuksen tavoitteena on pyrkiä turvaamaan lapsen oikeudet lapsen näkökulmasta katsottuna ja lapsen etua silmällä pitäen mahdollisimman tehokkaasti.23
Sopimus velvoittaa Suomessa valtiota, kuntia, lasten vanhempia ja muita aikuisia. Viran- omaisten tulee kaikissa lasta koskevissa toimenpiteissään ja päätöksissään arvioida niiden vaikutukset lapseen, ottaa huomioon lapsen etu ja kuunnella lapsen mielipidettä. Vanhemmil- la ja huoltajilla on kuitenkin ensisijainen vastuu lapsensa huolenpidosta ja kasvatuksesta, jota
20 UNICEFin verkkosivu lapsen oikeuksien sopimuksen lisäpöytäkirjoista,
<xxxx://xxx.xxxxxx.xx/XXX_xxxxxxxxxxxxxxx>.
21 YK:n ihmisoikeusvaltuutetun verkkosivu,
<xxxx://xxxxxxxx.xx.xxx/Xxxxx/XxxxXxxxxxx.xxxx?xxxxXXXXXX&xxxxx_xxxXX-00-x&xxxxxxxx0&xxxxxxx>.
22 Nieminen 2000, s. 36.
23 Nieminen 2000, s. 36–37.
varten heillä on oikeus saada tukea, ohjausta ja neuvontaa. Xxxxxx vanhemmat tai huoltajat eivät pysty tuesta huolimatta huolehtimaan lapsensa hyvinvoinnista, on valtion turvattava lap- selle hyvä hoito sijaishoidon tai adoption kautta.24
Sopimuksen juridinen status eli asema kansallisessa lainsäädännössä riippuu valtion tavasta toteuttaa kansainvälisten ihmisoikeussopimusten velvoitteita. Lähtökohtaisesti ihmisoikeus- sopimusten asema Suomen oikeusjärjestyksessä määräytyy, kuten yleensä kansainvälisten sopimusten, eli niiden voimaansaattamissäädöksen hierarkkisen statuksen mukaan. Ihmisoi- keussopimuksilla ei siis lähtökohtaisesti ole ehdotonta ja yleistä etusijaa kotimaiseen oikeu- teen nähden. On kuitenkin huomattava, että ihmisoikeussopimusten muodollisella asemalla Suomen oikeudessa ei enää ole merkitystä, sillä perustuslain (731/1999) 22 §:ssä asetettu jul- kisen vallan velvollisuus turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen kattaa Suomen kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet kokonaisuudessaan ja riippumatta siitä missä muodossa ne on konkreettisesti voimaan saatettu osaksi Suomen oikeusjärjestystä.25 Suomes- sa lapsen oikeuksien sopimusta sovelletaan suoraan osana kansallista lainsäädäntöä. Mikäli ennen sopimusta voimaan tullut kansallinen lainsäädäntö on ristiriidassa sopimuksen kanssa, menee sopimus etusijalle. Sopimuksen voimaantulon jälkeen on kuitenkin pyritty huolehti- maan, ettei uusien säännösten ja sopimuksen välille synny ristiriitaa.26
24 Lapsiasiavaltuutetun verkkosivu, <xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxxxxx_xxxxxxxx> .
25 Ojanen 2003, s. 105.
26 Launis 2000, s. 60.
2.2 Sopimuksen pääperiaatteet
2.2.1 Syrjinnän kielto (2 artikla)
Jokaisella lapsella on oikeus syrjimättömyyteen. Lapselle taataan yleissopimuksen oikeudet ilman minkäänlaista lapsen tai hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittiseen tai muihin mielipiteisiin, kansalli- seen, etniseen tai sosiaaliseen alkuperään, varallisuuteen, vammaisuuteen tai muuhun seik- kaan perustuvaa erottelua. Valtion on ryhdyttävä toimenpiteisiin syrjinnän lopettamiseksi kai- killa sopimuksen aloilla. Syrjinnän kohteina voivat olla yksittäinen lapsi tai samoilla perus- teilla kokonainen lapsiryhmä. Syrjinnän kieltoa koskeva lainsäädäntö ei aina riitä syrjinnän lopettamiseksi ja valtion tulee silloin ryhtyä toimenpiteisiin tilanteen parantamiseksi.27 Tämä lasten keskinäisen tasa-arvon takaava periaate koskee sopimuksen jokaista oikeutta ja kaikkia yhteiskunnallisia tilanteita.28
Suomen perustuslain (731/1999) 6 §:n mukaan kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä, eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkupe- rän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lasten yhdenvertaisuudesta säädetään perustuslain 6 §:n
3. momentissa, jonka mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä, ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Säännöksellä halutaan ko- rostaa, että lapsia tulee kohdella sekä aikuisväestöön nähden tasa-arvoisina, periaatteessa yh- täläiset perusoikeudet omaavina ihmisinä että keskenään yhdenvertaisesti. Tämän ohella se osoittaa, että jokaista lasta tulee kohdella yksilönä, ei pelkästään passiivisena toiminnan koh- teena. Toisaalta, koska lapset kuitenkin tarvitsevat vajaavaltaisina ja aikuisväestöä heikompa- na ryhmänä erityistä suojelua ja huolenpitoa, tarjoaa säännös näin ollen perustan myös lasten positiiviselle erityiskohtelulle, jota tarvitaan lasten tasa-arvoisen aseman turvaamiseksi ai- kuisväestöön nähden.29
Syrjinnän kieltoa on pyritty myös omalta osaltaan tehostamaan vuoden 2004 alusta voimaan tulleella yhdenvertaisuuslailla (21/2004). Lain tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertai-
27 Ks. tarkemmin SopS 59-60/1991, artikla 2.
28 Tigerstedt-Tähtelä 2000, s. 48.
29 HE 309/1993 vp, yksityiskohtaiset perustelut kohta 1.1.
suuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain sovelta- misalaan kuuluvissa syrjintätilanteissa.
Suomessa riski yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden toteutumattomuudelle lasten ja nuor- ten keskuudessa liittyy etenkin maahanmuuttajaryhmiin, romaneihin, saamelaisiin, seksuaali- siin vähemmistöihin ja vammaisiin. Muun muassa suurin osa maahanmuuttajalapsista ja - nuorista on kotoutunut Suomeen hyvin. Maahanmuuttajanuorten kohdalla tärkein kotoutumis- ta edistävä väylä on oppivelvollisuuteen perustuva opetus. Romaninuorten kohdalla tärkein yksittäinen asemaan vaikuttava tekijä on koulutus. Romanilasten ja -nuorten ongelmia ovat muun muassa lasten vähäinen osallistuminen esiopetukseen, peruskoulun keskeyttäminen, hakeutumattomuus jatko-opintoihin ja korkeakouluihin sekä syrjintä esimerkiksi työhönotossa ja palveluissa. Myös vammaiset henkilöt kohtaavat yhdenvertaisuuden kannalta epäkohtia, jotka vievät osan mahdollisuuksista ja aiheuttavat syrjäytymistä. Vammaisten henkilöiden kohdalla esimerkiksi koulutus voi olla puutteellista tai yksipuolista tarvittavien tukitoimien puuttumisen vuoksi. Tämä vaikuttaa jatkossa mahdollisuuksiin työllistyä, kuten myös osallis- tua aktiivisesti yhteisöjen toimintaan.30
30 Opetusministeriö: lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelma 2007–2011, s. 19–20.
13
2.2.2 Xxxxxx etu (3 artikla)
Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan mukaan lapsen etu on otettava huomioon ensisijai- sena näkökohtana kaikissa lapsia koskevissa virallisissa toimissa, kuten julkisessa tai yksityi- sessä sosiaalihuollossa, tuomioistuimissa, hallintoviranomaisissa ja lainsäädäntöelimissä. So- pimuksessa ei tarkemmin kuitenkaan määritellä lapsen edun käsitettä, vaan jokaisen lapsen asioista päättävän tulisi aina erikseen pohtia, mikä lapsen etu kulloisessakin tilanteessa on. Xxxxxxxxxx ja Xxxxxxxx mukaan lapsen edun määrittely onkin aina sidonnainen aikaan, paik- kaan ja kulttuuriin sekä maan aineelliseen ja henkiseen kehitystasoon, yleiseen moraaliin ja lainsäädäntöön.31
Lapsen edun huomioonottamisen periaate perustuu lapsen ihmisarvon kunnioittamiseen. Lap- sen ja aikuisen ihmisarvot ovat yhtä tärkeitä. Haavoittuvaisuutensa vuoksi lapsi kuitenkin tarvitsee erityistä suojelua.32 Vuoden 2008 alusta voimaan tulleessa uudessa lastensuojelulais- sa (417/2007) määritellään lain tasolla ensimmäistä kertaa käsite lapsen etu. Lain 4 §:n mu- kaisesti lastensuojelun tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, mi- ten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle tasapainoisen kehityksen ja hy- vinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet. Huomiota tulee kiinnittää myös lapsen mahdollisuuteen saada ymmärtämystä ja hellyyttä, sekä iän ja kehitystason mukaista valvon- taa ja huolenpitoa. Lapsen etua arvioitaessa lapselle tulisi taata taipumuksia ja toivomuksia vastaava koulutus, turvallinen kasvuympäristö ja ruumiillinen sekä henkinen koskematto- muus. Huomiota tulisi kiinnittää lisäksi lapsen mahdollisuuteen itsenäistyä, osallistua ja vai- kuttaa omissa asioissaan.33
Xxxxxx etu yhdistyy moneen lapsen oikeuksien sopimuksen artiklaan. Lapsen edun päätök- senteossa voidaan katsoa pohjautuvan jo edelläkin mainittuun lasten oikeuksien julistuksen ”kolmen kovan p:n ohjelmaan” protection, provision, participation.34 Lapsen edun yleinen
31 Marshall, ja Parvis 2009, s. 89–90.
32 Tigerstedt-Tähtelä 2000, s. 51.
33 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 28.
34 Alila 2011, s. 15.
periaate luo perustan myös lastensuojelulain nojalla kuntakohtaisesti laadittavien lastensuoje- lun järjestämistä koskevien suunnitelmien laadinnassa.
Korkein oikeus on ottanut kantaa (KKO:2008:69) eroperheen lasten ja vanhempien tapaa- misajoista sopimiseen sekä lapsen edun tulkintaan huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevissa asioissa. Eroperheen lasten ja vanhempien tapaamisajat pitää korkeimman oikeuden kesä- kuussa 2008 antaman päätöksen mukaan sopia sitovasti, vaikka lapset vastustaisivatkin tiuk- koja aikatauluja. Xxxxxx perusteli päätöstään muun muassa sillä, että vastuu tapaamisista ei saa jäädä yksin lapselle vanhempien välisten mahdollisten ristiriitatilanteiden aikana. Korkein oikeus kumosi käräjäoikeuden ja hovioikeuden samassa asiassa antamat päätökset, joissa oli kieltäydytty vahvistamasta tapaamisoikeutta koskevaa sopimusta. Käräjäoikeus ja hovioikeus eivät olleet lapsen edun vastaisena vahvistaneet sopimusta, jossa määriteltiin tapaamisten vä- himmäismäärät ja ajankohdat, koska isällään asuneet 13- ja 16 -vuotiaat lapset olivat kerto- neet arvostavansa vapaata oikeutta tavata äitiään. Korkein oikeus katsoi kuitenkin, ettei ollut lapsen edun mukaista asettaa häntä sellaiseen tilanteeseen, jossa hänen olisi itse päätettävä asemastaan, jos vanhemmat riitaantuvat.35
Myös eduskunnan oikeusasiamies on lapsia koskevissa kanteluratkaisuissa kiinnittänyt toistu- vasti eri viranomaisten huomiota lapsen edun ensisijaisuuteen. Tästä esimerkkinä voidaan mainita tapaus, jossa apulaisoikeusasiamies kiinnitti poliisin huomiota lapsen edun huomioon ottamiseen poliisin kohdistettua pakkokeinoja alaikäiseen epäillessään tätä huumausaineri- koksesta (3326/4/05). Toisessa tapauksessa apulaisoikeusasiamies katsoi, että poliisi ei ollut kiinnittänyt huomiota ensisijaisesti lapsen etuun, sillä 11-vuotias lapsi oli kotikäynnin yhtey- dessä jätetty ulkopuolisen henkilön huostaan lapsen vanhemman ollessa vakavasti loukkaan- tunut (1803/4/06).36
Lapsen edun määrittely voi olla joskus vaikeaa. Eri ihmisillä voi olla erilaisia käsityksiä siitä, mikä on lapselle hyväksi. Huomiota tulee kuitenkin kiinnittää siihen, että lapsen etu ei tarkoi- ta sitä, että päätökset ja ratkaisut tehdään aina niin kuin lapsi itse tai hänen vanhempansa ha- luavat.
35 Ks. tarkemmin KKO:2008:69.
36 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 28–29.
2.2.3 Oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehitykseen (6 artikla)
Sopimuksen 6 artiklassa säädetyt oikeudet liittyvät läheisesti muihin yleissopimuksen määrit- telemiin oikeuksiin ja periaatteisiin, ja sen voidaankin sanoa olevan sopimuksen punainen lanka. Tarkoituksena on taata lapselle henkiinjäämisen ja kehittymisen edellytykset mahdolli- simman täysimääräisesti, sekä mahdollisimman täysimääräiset edellytykset lapsen harmoni- selle kehitykselle.
Sopimuksen tärkeänä tavoitteena onkin luoda lapselle sellainen yhteiskunnallinen ympäristö, joka takaa maksimaaliset kehittymisen mahdollisuudet. Oikeus henkiinjäämiseen laajentaa lapsen oikeutta elämään siten, että se velvoittaa valtiot ryhtymään kaikkiin mahdollisiin en- naltaehkäiseviin toimenpiteisiin lapsikuolleisuuden estämiseksi kansallisesti ja kansainvälisen yhteistyön kautta. Kehittyminen tarkoittaa fyysistä, psyykkistä, moraalista, psykologista ja sosiaalista kehittymistä, joka valmistaa lasta itsenäiseen elämään vapaassa yhteiskunnassa.37
Suomen perustuslain 7 § turvaa jokaisen oikeuden elämään. Perusoikeusuudistuksen esitöiden (HE 309/1993 vp) mukaan perusoikeudet kuuluvat ihmisille heidän elinaikanaan. Oikeusjär- jestys antaa kuitenkin eri tavoin suojaa myös ennen syntymää, joka osittain toteutuu äidin perusoikeusturvan välityksellä.38 Lisäksi perustuslain 1 §:n mukaan valtiosäännön perusarvoja on ihmisarvon loukkaamattomuuden turvaaminen. Siten esimerkiksi sikiöön ja alkioon koh- distuvat ihmisarvoa loukkaavat lääketieteelliset ja tieteelliset kokeilut ovat perustuslain vas- taisia.39
37 Tigerstedt-Tähtelä 2000, s. 51.
38 HE 309/1993 vp, kohta 3.3.
39 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 31.
2.2.4 Lapsen mielipiteen huomioon ottaminen (12 artikla)
Lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklan mukaan lapsen esittämät näkemykset tulee ottaa huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Lapsilla ja nuorilla on oikeus osallistu- miseen ja vaikuttamiseen kaikissa heitä koskevissa asioissa sekä myös muissa heitä kiinnos- tavissa yleisissä ja julkisissa asioissa.
Lapsen oikeus osallistua häntä itseään koskevaan päätöksentekoon on lapsen etua koskevan periaatteen ohella yksi tärkeimmistä lapsen oikeuksista. Aikuiset, ennen muuta huoltajat, käyttävät yleensä lapsen puhevaltaa, mutta lapsen oma osallistumisoikeus merkitsee sitä, että lapsella on myös itse oikeus osallistua oman asiansa ratkaisuun oman ikäkautensa ja kypsyy- tensä mukaisesti. Lapsen osallistumisoikeuden toteutumista voi kuitenkin olla vaikea valvoa laillisuusvalvonnan keinoin. Siitä, onko lapselle annettu tilaisuus tulla kuulluksi silloin, kun hän on sitä toivonut, on vaikea saada selvyyttä kirjallisessa menettelyssä. Vaikka lasta olisikin kuultu, ei kirjallinen selvitys aina välttämättä kuitenkaan kerro kaikkea olennaista siitä, millä tavoin kuuleminen on tapahtunut.40
Lapsen oikeuksien sopimusta valvova lapsen oikeuksien komitea onkin ilmaissut huolensa siitä, että lasten, erityisesti alle 12-vuotiaiden lasten, näkemyksiä ei aina oteta täysin huomi- oon lapsen huostaanoton yhteydessä ja tapaamisoikeuksia koskevissa oikeuden käsittelyyn tulleissa riitatapauksissa. Komitea on suositellut, että sopimusvaltio ryhtyisi tekemään sään- nöllisiä katsauksia siitä, missä laajuudessa lasten mielipiteet otetaan huomioon ja siitä, miten ne vaikuttavat menettelytapoihin ja tuomioistuinten päätöksiin, ohjelmien toimeenpanoon ja lapsiin itseensä.41
Uudella lastensuojelulailla (417/2007) selkiytettiin säännöksiä, jotka koskevat lapsen osalli- suuden vahvistamiseksi lapsen mielipiteen selvittämistä, kuulemista ja puhevallan käyttöä. Lakiin otettiin myös lapselle määrättävää edunvalvojaa koskeva säännös. Säännösten tavoit- teena on varmistaa, että jokaisella lapsella on mahdollisuus vaikuttaa itseään koskeviin pää- töksiin. Lapsen mielipide on selvitettävä niin, ettei siitä aiheudu tarpeettomasti haittaa lapsen ja hänen vanhempiensa tai muiden läheisten ihmisten välisille suhteille. Kaksitoista vuotta
40Kurki-Suonio 2010, s. 7.
41 Lapsen oikeuksien komitean 2. raportti (CRC/C/15/Add.132) 2000, kohta 29–30.
täyttäneelle lapselle on myös varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain (423/2003) 34 §:n mukaisesti häntä itseään koskevassa lastensuojeluasiassa.
Huostaanoton näkökulmasta katsottuna lastensuojeluasiassa lapsen mielipiteen selvittäminen on pääsääntö, josta voidaan poiketa vain erityisin syin. Lapsen mielipide voidaan jättää selvit- tämättä ainoastaan jos selvittäminen vaarantaisi lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos se muu- toin olisi ilmeisen tarpeetonta. Mielipiteen selvittämisen yhteydessä lapselle ei kuitenkaan saa antaa sellaisia tietoja, jotka vaarantavat hänen kehitystään tai ovat vastoin muuta erittäin tär- keää yksityistä etua.42
Lapsi on aina asianosaisen asemassa lastensuojeluasiassa riippumatta siitä, onko hänelle oike- us käyttää puhevaltaansa itsenäisesti vai laillisen edustajan avulla. Siitä, kuka lapsen puheval- taa tuomioistuimessa käyttää, on uudessa lastensuojelulaissa (417/2007) erityisiä säännöksiä. Xxxx mukaan lapselle on määrättävä lastensuojeluasiassa edunvalvoja huoltajan tilalle hänen puhevaltaansa käyttämään, jos on perusteltua syytä olettaa, ettei huoltaja voi puolueettomasti valvoa lapsen etua ja edunvalvojan määrääminen on tarpeen asian selvittämiseksi tai muutoin lapsen edun turvaamiseksi.43
42 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 31.
43 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 31.
2.3 Lapsen oikeudet Euroopan tasolla
2.3.1 Euroopan unionin toimielimet
Vaikka YK:n ihmisoikeussopimusten sisältämät oikeudet ovat universaaleja, joitakin maantie- teellisiä alueita varten on luotu täydentäviä ihmisoikeusmekanismeja. Alueelliset ihmisoike- ussopimukset on tarkoitettu vahvistamaan YK-sopimuksia, jotka tässäkin tapauksessa toimi- vat edelleen kehyksenä ja määrittelevät minimivaatimukset kaikkialla.44 Suomen ollessa osa Euroopan unionia (EU), tulee Suomen noudattaa myös Euroopan unionissa hyväksyttyjä so- pimuksia ja niiden mukanaan tuomia velvoitteita. Kaikki Euroopan unionin jäsen- ja hakija- maat ovat ratifioineet YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen ja sitoutuneet Euroopan neu- voston ihmisoikeustyöhön.45 Lapsen oikeuksien sopimuksen määräyksiä ja periaatteita onkin pidettävä ohjenuorana lapsen oikeuksiin vaikuttavissa EU:n politiikoissa ja toimenpiteissä.46
Lissabonin sopimuksen (EUVL C 306/2007) myötä Euroopan unionin kansalaiset voivat va- littaa Euroopan neuvoston ihmisoikeustuomioistuimen lisäksi Euroopan unionin tuomiois- tuimeen, mikäli EU jollain tapaa on polkenut kansalaisen oikeuksia. Lapsen aseman ja oike- uksien kannalta Lissabonin sopimuksen voimaan tulolla oli suuri vaikutus lapsen oikeuksien edistämisen kannalta. Sopimuksen voimaan tulon myötä lasten oikeuksien edistäminen kuu- luu EU:n sisä- ja ulkopoliittisiin tavoitteisiin ja lapsen etu tulee ottaa huomioon myös kaikes- sa EU:n päätöksenteossa.47
EU:n perusoikeuskirjan (EUVL C 303) mukaan lapsen oikeudet ovat osa perusoikeuksia ja lapsen oikeuksien suojeluun on kiinnitettävä entistä enemmän huomiota EU:ssa.48 EU:n tulee seurata, arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Xxxxxx etu on otettava huomioon kaikissa EU:n toimissa, joilla on välittömiä tai välillisiä vaikutuksia lapsiin. EU:n sitoutumi- nen lapsen oikeuksiin edellyttää johdonmukaista lähestymistapaa kaikilla asiaan liittyvillä EU:n toiminnan aloilla. Tähän tavoitteeseen voidaan päästä ottamalla perussopimukset, EU:n
44 Flowers 2009, s. 19.
45 Mäkinen 2009, <xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxx /puheenvuorot/puheet/puhe/-/view/1415575>.
46 Komission tiedonanto, KOM(2006) 367 lopullinen versio, s. 3,
<xxxx://xxxxxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx/XxxXxxXxxx.xx?xxxxXXX:0000:0000:XXX:XX:XXX>.
47 Eurooppatiedotus: EU:n perusoikeuskirja ja lapsen oikeudet,
<xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx.xxxx?xxxxxxxxxx000000#.XXxxXxXx0Xx> .
48Eurooppatiedotus: Lasten oikeudet paremmin esiin Euroopan unionissa,
<xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx.xxxx?xxxxxxxxxx000000&xxxxxxxxxxx0&xxxxxxxxxx>.
perusoikeuskirja ja YK:n lapsen oikeuksien sopimus yhteiseksi perustaksi kaikissa lapsiin liittyvissä EU:n toimissa.49
EU onkin sitoutunut kunnioittamaan erityisesti lasten oikeuksia, se tukee YK:n toimintasuun- nitelmaa lapsille sopivasta maailmasta ”A World Fit for Children”. Lasten oikeuksien suojelu on tärkeällä sijalla myös EU:n kolmansiin maihin soveltamassa ihmisoikeuksia ja demokrati- soitumista koskevassa toimintapolitiikassa, erityisesti kun pannaan täytäntöön EU:n suunta- viivoja lapsista aseellisten selkkausten yhteydessä sekä lasten oikeuksien edistämisestä ja suo- jaamisesta. Myös laajentumisprosessi ja humanitaarinen apu luovat mahdollisuuksia edistää lasten oikeuksia.50
Xxxxx lapsen oikeudet otettaisiin tulevaisuudessa paremmin huomioon EU:n politiikassa, Xx- xxxxxx komissio antoi kesällä 2006 tiedonannon "Tavoitteena lapsen oikeuksia koskeva EU:n strategia", joka pohjautuu lapsen oikeuksien sopimukseen. Strategian tavoitteina on muun muassa lapsia koskevien keskeisten kysymysten nostaminen EU:n asialistalle ja lasten oike- uksien sisällyttäminen kaikkiin EU:n toimenpiteisiin. Komission mukaan lapsen etu on jat- kossa otettava huomioon kaikessa suoraan tai epäsuorasti lapsiin vaikuttavassa päätöksenteos- sa EU:ssa. Tähän kuuluu mm. lapsen aseman ja suojan parantaminen oikeudenkäynneissä. Erityisesti huomio tulee kiinnittää muita haavoittuvammassa asemassa oleviin lapsiin.51 Hyvi- en periaatteiden toteuttamiseen voidaan nähdä kuitenkin liittyvän myös haasteita. Miten esi- merkiksi käytännössä lasten osallistumismahdollisuuksia lisätään EU:n päätöksenteossa?
2.3.2 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella (EIT) on tärkeä rooli ihmisoikeuksien noudattamisen turvaamisessa ja sitä kautta myös lapsen oikeuksien turvaamisessa. Lapsen oikeuksien kannal- ta tärkeä Euroopan ihmisoikeussopimus takaa yksilöille mahdollisuuden valittaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle ihmisoikeusloukkauksista. EIT:n rooli lapsen oikeuksien kan- nalta on ollut merkittävä siitäkin syystä, että aikaisemmin lapsen oikeuksien sopimuksessa ei
49 Komission tiedonanto, KOM(2006) 367 lopullinen versio, s. 4,
<xxxx://xxxxxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx/XxxXxxXxxx.xx?xxxxXXX:0000:0000:XXX:XX:XXX>.
50 Eurooppatiedotus: EU:n perusoikeuskirja ja lapsen oikeudet,
<xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxx.xxxx?xxxxxxxxxx000000#.XXxxXxXx0Xx.>.
51 Komission tiedonanto, KOM(2006) 367 lopullinen versio, s. 4,
<xxxx://xxxxxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx/XxxXxxXxxx.xx?xxxxXXX:0000:0000:XXX:XX:XXX>.
ole ollut yksilövalitusmahdollisuutta, joka nyt 3. lisäpöytäkirjalla sopimukseen lisättiin. Vali- tusoikeus Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen edellyttää, että kaikki valtionsisäiset oikeus- suojakeinot on käyty läpi.52 Ihmisoikeustuomioistuimesta onkin kehittynyt merkittävä tekijä ihmisoikeuksien turvaajana. Ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot ovat käytännössä ennen muuta vahvistustuomioita. Sen perustehtävänä on ratkaista yksilövalitus, onko ihmisoikeus- sopimusta rikottu vai ei. Ihmisoikeustuomioistuin antaa jäsenvaltioita sitovia tuomioita. Tuo- mioistuimella ei kuitenkaan ole suoraan valtaa määrätä kansallista lainsäädäntöä muutettavak- si. Tuomion saaneen sopijavaltion omana asiana on päättää se, xxxxx tavoin se huolehtii valti- onsisäisesti ihmisoikeusloukkaukseen johtaneen epäkohdan korjaamisesta.53
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on hyödyntänyt myös muiden valvontaelinten kannanotto- ja ja hakenut vahvistusta tulkintaansa esimerkiksi YK:n KP-sopimusta valvovan ihmisoikeus- komitean ja kansainvälisen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Lisäksi EIT on viitannut eri- tyiskysymyksiä käsitteleviin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, kuten lapsen oikeuksien sopimukseen. Näistä esimerkkinä tapaus Keegan v. Irlanti (1994),54 jossa oli kyse Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan tulkinnasta. EIT viittasi ratkaisussaan lapsen oikeuksien sopimukseen ja sen 7 artiklaan. Toinen esimerkki lapsen oikeuksien sopimukseen liittyvistä kysymyksistä EIT:n ratkaisukäytännössä on tapaus A v. Yhdistynyt kuningaskunta (1998)55, jossa EIT viittasi ratkaisussaan lapsen oikeuksien sopimukseen ja sen 19 ja 37 artikloihin.56
Vaikka itse Euroopan ihmisoikeussopimus ei sisällä erityistä lapsinäkökulmaa, Euroopan ih- misoikeustuomioistuin on kehittänyt laajan lasten oikeuksia koskevan käytännön, joka koskee erityisesti lapsen suhdetta perheeseen, kiellettyjä rankaisumenetelmiä, koulutusta ja lasta ri- kosoikeudellisissa yhteyksissä.57 Esimerkiksi ratkaisussa Sahin v. Saksa Euroopan ihmisoike- ustuomioistuimen suuri jaosto totesi lapsen oikeuksien sopimuksen sisältävän lasten ihmisoi- keudet ja ne standardit, joihin kaikkien valtioiden tulee pyrkiä toteuttaessaan lasten oikeuk-
52 Ojanen 2003, s. 116.
53 Ojanen 2003, s. 126–127.
54 Ks. tarkemmin Keegan v. Irlanti, kohta 50.
55 Ks. tarkemmin A. v. Yhdistynyt kuningaskunta, kohta 22.
56 Xxxxxxxxx 2005, s. 218–219.
57 Hakalehto-Wainio 2011, s. 523–525.
sia.58 Voidaankin todeta, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen on havaittu viittaavan yhä useammin lapsen oikeuksien sopimukseen.
Lapsen edun periaate näkyy erityisesti ihmisoikeustuomioistuimen 8 artiklaa koskevassa oi- keuskäytännössä, jossa on kysymys lapsen huollosta, tapaamisoikeudesta, adoptiosta ja las- tensuojelusta. Euroopan ihmisoikeussopimuksen luonne dynaamisena instrumenttina antaa mahdollisuuden soveltaa sitä ottaen huomioon lapsen erityiset tarpeet ja oikeudet. Ihmisoike- uksien merkityksen vahvistuminen kansainvälisesti on nostanut myös lapsen oikeuksien so- pimuksen statusta.59 Näin ollen voidaan todeta, että lapsen oikeuksien sopimus on osa suu- rempaa ihmisoikeusverkostoa ja se toimii vuorovaikutuksessa muiden ihmisoikeussopimusten kanssa lapsen oikeuksia koskevissa tulkintakysymyksissä.
Lapsen oikeuksien ja erityisesti huostaanottoa koskevien tapausten näkökulmasta katsottuna, voidaan tarkastella Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antamia ratkaisuja. EIT on antanut useita Suomea koskevia ratkaisuja, jotka ovat koskeneet lapsen oikeuksia ja erityisesti perhe- elämän suojaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin antoi vuonna 2006 Suomea koskevan rat- kaisun, jossa se totesi huostaanotetun lapsen ja vanhemman välistä perhe-elämän suojaa lou- katun muun muassa sen vuoksi, ettei tapaamisoikeuden rajoittamisesta ollut tehty virallista valituskelpoista päätöstä. Tapauksessa päätöksiä oli alettu tehdä vasta, kun valittaja oli kan- nellut menettelystä oikeusasiamiehelle, ja tämä oli puuttunut asiaan (R. v. Suomi, 30.5.2006).60
Lapsen oikeuksien kannalta huomioon on otettava myös EIS 6 artiklan oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevat määräykset. Ratkaisukäytännössään EIT on katsonut, että kansalli- silla viranomaisilla on laaja, kansalliseen lainsäädäntöön perustuva harkintavalta päättää siitä, onko lapsen huostaanotto tarpeellinen. Niinpä itse huostaanoton ei ole useinkaan todettu lou- kanneen 8 artiklaa, kunhan lapsen ja vanhempien prosessuaaliset oikeudet on riittävällä taval- la huomioitu päätöksenteossa. Sen sijaan lähempään tarkasteluun on usein otettu kansallisten oikeusturvakeinojen kattavuus, erilaiset rajoitustoimenpiteet sijaishuollossa ja perheen jäl- leenyhdistämisen tavoite.61
58 Ks. tarkemmin Sahin v. Saksa, kohta 39.
59 Hakalehto-Wainio 2011, s. 523–525.
60 Kurki-Suonio 2010, s. 300.
Lisäksi EIT on korostanut huostaanoton luonnetta lähtökohtaisesti väliaikaisena toimenpitee- nä ja sitä, että kaikkien siihen liittyvien toimenpiteiden tulisi tähdätä perheen jälleenyhdistä- miseen. Vaikka Euroopan ihmisoikeussopimus ei itsessään sisällä lapsen edun käsitettä, on sille kuitenkin annettu paljon painoa EIT:n ratkaisukäytännössä. Esimerkiksi punnitessaan lapsen intressissä tapahtuvaa huostaanottoa puoltavia näkökohtia ja vanhempien intressissä olevaa perheen jälleenyhdistämistä, EIT on antanut erityistä painoa lapsen edulle, joka tapa- uksen luonteen ja vakavuuden perusteella saattaa olla painavampi kuin vanhemman etu. Eri- tyisesti EIT on katsonut, etteivät vanhemmat voi olla 8 artiklan nojalla oikeutettuja toimenpi- teisiin, jotka saattaisivat haitata lapsen terveyttä ja kehitystä.62
2.4 Sopimuksen suhde muihin ihmisoikeussopimuksiin ja kansalliseen lainsäädäntöön
2.4.1 Lapsen oikeudet kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa
Lapsen oikeuksien sopimus on läheisesti yhteydessä myös muihin kansainvälisiin ihmisoike- ussopimuksiin. Se tuleekin nähdä muita ihmisoikeussopimuksia ja asiakirjoja täydentävänä säännöstönä. Lapsen oikeuksien sopimuksen mallina on käytetty etenkin YK:n kansalaisoike- uksia ja poliittisia oikeuksia koskevaa yleissopimusta (KP-sopimusta) sekä taloudellisia, sosi- aalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevaa yleissopimusta (TSS-sopimusta). Molemmissa sopimuksissa on artikloja, jotka koskevat erityisesti lapsen oikeuksia.63 Näistä esimerkkeinä voidaan mainita KP-sopimuksen 24 artikla, jonka mukaan jokaisella lapsella on oikeus ala- ikäisyytensä edellyttämään suojeluun perheensä, yhteiskunnan ja valtion taholta. TSS- sopimuksen 10 artiklan mukaan kaikkiin lapsiin ja nuoriin henkilöihin nähden on ryhdyttävä erityisiin suojelu- ja avustustoimiin ilman syrjintää.
Lapsen oikeuksien sopimusta valmisteltaessa huomiota kiinnitettiin myös Euroopan neuvos- ton ihmisoikeussopimukseen (EIS).64 Vuonna 1950 solmittu ja 1990 Suomessa voimaan tullut Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus on lapsen oikeuksien kannalta merkittävä kansain- välinen sopimus.65 Lapsen oikeuksien näkökulmasta voidaan pitää tärkeänä EIS 1 artiklaa, joka takaa sopimuksessa mainitut oikeudet ja vapaudet kaikille. Euroopan ihmisoikeussopi- muksen artikloita voidaan tulkita lapsen oikeuksien sopimuksen sisältämien, lasta kattavasti suojaavien periaatteiden ja määräysten näkökulmasta.66
Erityisesti lastensuojelun kannalta merkittäväksi on osoittautunut Euroopan ihmisoikeussopi- muksen 8 artikla, joka korostaa perhe-elämän suojaa. Vaikka 8 artikla etupäässä suojaakin yksilön vapauspiiriä viranomaisten taholta tulevaa puuttumista vastaan, on tämän artiklan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä katsottu edellyttävän myös valtiolta aktii- visia toimenpiteitä artiklan tarkoittamien oikeuksien turvaamiseksi, myös yksityisten taholta tulevaa puuttumista vastaan.67 EIS 8 artikla onkin läheisesti yhteydessä lapsen oikeuksien sopimuksen 16 artiklaan, jonka mukaan lapsen yksityisyyteen, perheeseen, kotiin tai kirjeen-
63 Nieminen 2000, s. 37–38.
64 Nieminen 2000, s. 38.
65 Xxxxxxxxx 2005, s. 6.
66 Hakalehto-Wainio 2011, s. 523–525.
vaihtoon ei saa puuttua mielivaltaisesti tai laittomasti eikä hänen kunniaansa tai mainettansa saa laittomasti halventaa.
Euroopan neuvoston jäsenmaiden laatimaan Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan ja sen kor- vaavaan Suomessa ensimmäisenä päivänä elokuuta 2002 voimaan tulleeseen uudistettuun Euroopan sosiaaliseen peruskirjaan (SopS 80/2002) sisältyy myös lasten ja nuorten oikeuksiin liittyviä säännöksiä. Peruskirjalla on haluttu vahvistaa oikeudet, jotka perustuvat paljolti jo entuudestaan jäsenvaltioiden kansainvälisiin velvoitteisiin ja kansalliseen valtiosääntöperin- teeseen68.
Uudistettuun sosiaaliseen peruskirjaan sisältyy muun muassa lasten ja nuorten oikeutta sosiaa- liseen, oikeudelliseen ja taloudelliseen suojeluun koskeva 17 artikla, joka sisältää myös las- tensuojelua koskevia velvoitteita. Artiklan mukaan sopimusvaltiot sitoutuvat ryhtymään muun muassa kaikkiin tarvittaviin toimiin, joiden tarkoituksena on taata valtion taholta suojelu ja erityinen apu lapsille ja nuorille, jotka väliaikaisesti tai pysyvästi eivät saa perheensä tukea. Lastensuojelun tulee muiden lapsille tarkoitettujen instituutioiden tavoin toiminnoiltaan täh- dätä lapsen persoonallisuuden sekä fyysisten ja psyykkisten ominaisuuksien tasapainoiseen kehittämiseen69.
Lasten oikeuksien toteutuminen Suomen alueella ei siis ole pelkästään kansallinen projekti, jota Euroopan ihmisoikeustuomioistuin tai YK:n lapsen oikeuksien komitea välillä sohaisee, vaan osa eurooppalaista ja laajemmin koko ihmiskuntaa koskevasta oikeudellisesta kehityk- sestä.70
2.4.2 Lapsen oikeudet perustuslaissa
Lapsia koskevaa tai vaikutuksiltaan lapsiin ulottuvaa lainsäädäntöä on lähes kaikilla hallin- nonaloilla. Lasten asemaa, lapsen etua ja oikeuksia sekä hyvinvointia koskevat asiat ulottuvat miltei kaikille yhteiskuntasektoreille. Kansallisessa lainsäädännössämme lasten asemaa ja oikeuksia koskevia säännöksiä on sisällytetty esimerkiksi Suomen perustuslakiin (731/1999), lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annettuun lakiin (361/1983), lastensuojelulakiin
68 Xxxxxxxxx 2005, s. 77.
69 HE 252/2006, s. 46.
70 Kurki-Suonio 2010, s. 308.
(417/2007), nuorisotyölakiin (235/1995), perusopetuslakiin (628/1998) sekä lasten päivähoi- dosta annettuun lakiin (36/1973). Näistä tarkemmin tulen seuraavaksi keskittymään tutkimuk- seni aiheen kannalta olennaisimpiin lakeihin eli perustuslakiin ja lastensuojelulakiin.
Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten lisäksi myös Suomen perustuslakiin (731/1999) sisäl- tyy lapsen oikeuksia koskevia sopimuksia.71 Perusoikeusuudistukseen johtaneen perustuslaki- en perusoikeussäännösten muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) mu- kaan uudistuksella pyrittiin, paitsi muuhun, lähentämään sisällöllisesti toisiinsa kotimaista perusoikeusjärjestelmää ja kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita.
Suomen perustuslaki onkin saanut paljon aineksia kansainvälisistä sopimuksista etenkin pe- rus- ja ihmisoikeuksien osalta. Kansainväliset sopimukset ja perustuslaki eivät kuitenkaan ole suoraan verrattavissa toisiinsa, eikä perustuslain perus- ja ihmisoikeusosio ole myöskään suo- ra kopio kansainvälisistä sopimuksista, vaan sopimusten sisältöä on muokattu omaan oikeus- kulttuuriimme istuvaksi ja oman lainsäädäntömme mukaiseksi.72 On kuitenkin myös muistet- tava, ettei kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja Suomen perustuslain säännöksiä tule nähdä toisistaan erillisinä, vaan ne vaikuttavat yhdensuuntaisesti lasten oikeuksia ja asemaa edistävästi.73
Perusoikeudet kuuluvat lähtökohtaisesti kaikille Suomen oikeudenkäyttöpiirissä oleville hen- kilöille ikään katsomatta. (Poikkeuksena ainoastaan 14 §, jonka mukaan kunnallinen ja valti- ollinen äänioikeus kuuluu vain 18 vuotta täyttäneille henkilöille). Lapsen oikeuksien kannalta erityisesti huomioitavia perusoikeuksia ovat yhdenvertaisuus (6 §), oikeus elämään sekä hen- kilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen (7 §), liikkumisvapaus (9 §) yksityiselämän suoja (10 §), omaisuuden suoja (15 §), sivistykselliset oikeudet, erityisesti oikeus perusope- tukseen (16 §), oikeus sosiaaliturvaan (19 §), oikeusturva (21 §) ja perusoikeuksien turvaami- nen (22 §).
71 Nieminen 2000, s. 39.
72 Nieminen 2004, s. 593.
73 Nieminen 2000, s. 39.
2.4.3 Sopimuksen suhde lastensuojelulakiin
Lastensuojelulain (417/2007) lähtökohtana voidaan pitää lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan periaatetta lapsen edusta, ja sen huomioimisesta kaikessa lasta koskevassa päätöksen- teossa. Erityisesti vuoden 1995 perusoikeusuudistus ja vuoden 2000 maaliskuun alusta voi- maan tullut perustuslaki (731/1999) sekä Suomessa vuonna 1991 voimaan saatettu lapsen oikeuksien sopimus edellyttivät lastensuojelulain säännösten uudelleen arvioimista ja täsmen- tämistä.74 Uusi lastensuojelulaki (417/2007) tuli voimaan 2008 vuoden alusta. Omalta osal- taan laki edistää oikeusturvan toteutumista lapsi- ja perhekohtaisessa lastensuojelussa.
Lastensuojelulain 1 §:n mukaisesti lain tarkoituksena on turvata lapsen oikeus turvalliseen kasvuympäristöön, tasapainoiseen ja monipuoliseen kehitykseen sekä erityiseen suojeluun. Xxxxxx etua ja sen huomioon ottamista lastensuojelutyössä on entisestään korostettu uudessa laissa. Lasten aseman turvaaminen pelkän lastensuojelulain voimin ei kuitenkaan ole mahdol- lista, ja julkisen vallan onkin kaikissa toimissaan otettava huomioon lapsen etu.75 Tähän viita- taan myös lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklassa, jonka mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskeva lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.
Tämän lisäksi lastensuojelulain 2 §:n mukaan lähtökohtana on, että lasten vanhemmilla ja muilla huoltajilla on ensisijainen vastuu huolehtia lapsen hyvinvoinnista ja turvata tälle tur- vallinen ja tasapainoinen kasvuympäristö. Jos vanhemmat tai muut lapsen huoltajat eivät tästä tehtävästä pysty huolehtimaan, tulee julkisen vallan taata lapsen kehitykselle turvallinen ym- päristö. Tähän viitataan myös perustuslain 19.3 §:ssä, jonka mukaan julkisen vallan velvolli- suuksiin kuuluu vanhempien tukeminen lapsen huolenpidossa. Näiden voidaan nähdä pohjau- tuvan lapsen oikeuksien sopimuksen 18 artiklaan.
Lastensuojelulaissa on pyritty kiinnittämään erityistä huomiota lapsen ja nuoren osallisuuteen. Lain 5 §:n mukaan lapsen ja nuoren mielipiteeseen ja toivomuksiin tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Lapsen mielipiteen selvittämistä ja kuulemista sekä lapsen puhevaltaa koskevista säännöksistä on säädetty erityisesti lastensuojelulain 20 ja 21 §. Sääntely kiinnittyy keskeises-
74 HE 252/2006, s. 6.
75 Räty 2010, s. 17.
ti perustuslain 6.3 §:n ja lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklaan joka velvoittaa ottamaan lapsen mielipiteen huomioon kaikessa lasta koskevassa päätöksenteossa.
Voidaankin siis todeta, että lastensuojelulaki on keskeisesti rakentunut lapsen oikeuksien so- pimuksen pohjalta, ja sopimuksen asettamat velvoitteet huomioon ottaen. Kuten edellä on jo todettu, on lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artikla, lapsen edusta, myös johtavana periaattee- na lastensuojelulaissa. Jotta lastensuojelun kannalta 3 artiklan asettamat edellytykset lasten- suojelussa toteutuvat, tulee myös muut sopimuksen muut artiklat ottaa huomioon, niiden ra- kentuessa tiiviisti lapsen edun toteutumisen ympärille.
3 SOPIMUKSEN VALVONTA- JA SEURANTAMEKANISMIT
3.1 Lapsen oikeuksien sopimuksen valvontakeinot
3.1.1 Kansainvälinen valvonta
Suomen ihmisoikeustilannetta arvioidaan ja valvotaan myös kansainvälisesti. Kun valtio si- toutuu kansainväliseen ihmisoikeussopimukseen, sitoutuu se myös toimittamaan määräaikais- raportteja sopimuksessa määritetylle kansainväliselle valvontaelimelle. Suomi toimittaa mää- räaikaisraportteja eri valvontaelimille, joista osa kuuluu YK:n alaisuuteen ja osa toimii Eu- roopan neuvoston puitteissa. Yhdessä raportointivelvoitteet muodostavat taukoamattoman syklin, joka sitoo Suomen tiiviisti kansainväliseen ihmisoikeusdialogiin.76
Yleissopimuksen osapuolen on siis annettava määräajoin raportti sopimusvalvontaelimelle niistä lainsäädännöllisistä, oikeudellisista, hallinnollisista ja muista toimista, joihin se on ryh- tynyt pannakseen täytäntöön sopimusvelvoitteensa. Määräaikaisraportit käsitellään sopimus- valvontaelinten julkisissa ja suullisissa kuulemistilaisuuksissa, joiden käsittelyn päätyttyä val- vontaelin suljetussa istunnossaan hyväksyy loppupäätelmät. Valvonta perustuu siten sopi- musosapuolten rakentavaan vuoropuheluun riippumattomien, yleissopimuksilla perustettujen sopimusvalvontaelinten kanssa. Sopimusosapuolten tulee tutkia saamansa suositusluonteiset loppupäätelmät ja omalta osaltaan harkita, mihin toimenpiteisiin niiden johdosta olisi mahdol- lisesti syytä ryhtyä.77
YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen ja sen valinnaisten pöytäkirjojen täytäntöönpanoa, toteuttamista ja noudattamista eri maissa valvoo Genevessä istuva YK:n lapsen oikeuksien komitea. Komitea koostuu 18 asiantuntijasta eri puolilta maailmaa, joiden toimikausi on neljä vuotta. Sopimusvaltiot valitsevat komitean jäsenet keskuudestaan ja he toimivat komiteassa henkilökohtaisessa ominaisuudessaan. Komitean jäsenien valinnassa tulee kiinnittää huomiota tasapuoliseen maantieteelliseen jakaumaan ja siihen, että keskeisimmät oikeusjärjestelmät ovat edustettuina.78
76 Xxxxx-Xxxxxxxxxx – Huotari 2012, s. 518.
77 Oikeusministeriön julkaisuja 18/2012, s. 8.
78 Ks. tarkemmin SopS 59-60/1991, 43 art.
Lapsen oikeuksien komitea ei kuitenkaan ole ainoa lapsen oikeuksia valvova kansainvälinen valvontaelin, vaan toiminta Suomen ulkopuolella lapsen oikeuksien valvonnassa ja edistämi- sessä on tullut aktiivisemmaksi. Ihmisoikeuksien valvonnan huomattavin ulkomainen auktori- teetti on jo edelläkin mainittu Euroopan neuvoston yhteydessä toimiva Euroopan ihmisoikeus- tuomioistuin. Se on erityisesti 2000-luvulla kehittänyt ihmisoikeussopimuksen tulkintaa lap- sen oikeuksien näkökulmasta ratkaisuissaan, joista monet ovat koskeneet myös Suomea.79 Lapsen oikeuksien komitean, sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen lisäksi myös esi- merkiksi Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu ja YK:n ihmisoikeusneuvosto ovat vuo- rovaikutuksessa lapsen oikeuksia valvovien toimielinten kanssa ja näin osaltaan vaikuttavat lapsen oikeuksien toteutumiseen.
Erityisjärjestöillä, UNICEFilla ja muilla Yhdistyneiden kansakuntien elimillä on oikeus olla edustettuina lapsen oikeuksien sopimuksen sellaisten määräysten täytäntöönpanon arvioinnis- sa, jotka kuuluvat niiden toimialaan. Komitea voi tarvittaessa pyytää erityisjärjestöjä, UNI- CEFia ja muita sopiviksi katsomiaan toimivaltaisia yhteisöjä antamaan asiantuntija-apua so- pimuksen täytäntöönpanoa koskevissa kysymyksissä, kunkin omalla toimialalla.80
Kansainvälisellä tasolla valtiot voivat myös painostaa toisia valtioita ihmisoikeussopimusten toteuttamiseksi muun muassa diplomaattisten neuvottelujen avulla tai tuomitsemalla jonkin valtion toimet julkisesti. Valtioiden välillä voidaan lapsen oikeuksien toteuttamiseen vaikuttaa muun muassa erilaisten yhteistyöhankkeiden, asiantuntija-avun ja kansalaistoiminnan tukemi- sen kautta. Ylikansallinen valvonta tapahtuu kuitenkin pääosin kansainvälisten järjestöjen ja YK:n alueellisten elinten kautta.81
YK:n yleiskokous hyväksyi 19.12.2011 kolmannen lisäpöytäkirjan YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen. Lisäpöytäkirja edistää lapsen oikeuksien toteutumista merkittävästi vahvista- malla sopimuksen valvontaa. Lisäpöytäkirjan myötä lapset voivat valittaa oikeusloukkauksis- ta, joko yksilöinä tai ryhminä. Lisäksi YK:n lapsen oikeuksien komitea voi puuttua valtion toimiin jo ennen lopullista päätöstä ja näin ollen minimoida uhrille koituvat mahdolliset va- hingot. Valtioiden keskinäiset valitukset ovat mahdollisia ja sen lisäksi komitea voi tehdä tar-
79 Kurki-Suonio 2010, s. 305.
80 Ks. tarkemmin SopS 59-60/1991, 45 art.
81 Launis 2000, s. 63–64.
kastuksia sopimusvaltiossa.82 Sopimukseen lisättyyn 3. pöytäkirjaan sisältyvä yksilövalitus- mekanismi ei vielä ole käytössä. Lapsiin kohdistuvia ja ihmisoikeuksien lapsinäkökulman esiin nostavia ihmisoikeusloukkauksia ei siten ole mahdollista vielä saada lapsen oikeuksiin erikoistuneen asiantuntijaelimen tutkittaviksi. Kansainvälisellä tasolla on parhaillaan kuiten- kin käynnissä ratifiointi lapsen oikeuksien yleissopimuksen täydentävästä yksilövalitusoikeu- desta.
Vaikka yksilövalitusoikeus saattaa johtaa uuden ja kansallisia tuomioistuimia tärkeällä tavalla ohjaavan oikeuskäytännön syntyyn, on syytä kuitenkin huomioida, että Euroopan ihmisoike- ustuomioistuin on antanut useita ratkaisuja, joilla on ollut vastaava merkitys. On huomionar- voista, että lapsen oikeuksia koskevien valitusten kautta yleisten ihmisoikeussopimusten val- vontaelimet ovat usein tehneet ratkaisuja, joissa on korostettu valtioiden positiivisia toiminta- velvoitteita. Nähtäväksi kuitenkin jää, minkälainen vaikutus yksilövalituksen mahdollisuudel- la tulee olemaan lapsen oikeuksia ohjaavassa oikeuskäytännössä tulevaisuudessa?
3.1.2 Valvonta kansallisella tasolla
Lapsen oikeuksien sopimuksen kannalta on erityisen tärkeää, että sopimuksessa turvattuja oikeuksia valvotaan myös kansallisella tasolla. Suomen ensimmäisen raportin pohjalta anta- massaan lausunnossa lapsen oikeuksien komitea suositteli hallinnosta riippumattoman valvon- tamekanismin perustamista seuraamaan lapsen oikeuksien toteutumista Suomessa.83 Komite- an antamien suositusten pohjalta Eduskunta vahvisti 1990-luvun lopulla eduskunnan oikeus- asiamiehen voimavaroja, parantaakseen lapsen oikeuksien valvontaa.84
Lasten oikeuksien toteutumisen kannalta keskeisin valvova viranomainen on eduskunnan oi- keusasiamies. Oikeusasiamies valvoo riippumattomana viranomaisena laillisuutta julkisen vallan käytössä ja julkisten tehtävien hoitamisessa. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä oike- usasiamiehen tehtäväksi tuli myös perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen huomioon ottami- nen.85 Eduskunnan oikeusasiamiehen ja lapsiasiavaltuutetun välisen toimivallanjaon mukaan eduskunnan oikeusasiamies voi ottaa vastaan lapsen oikeuksien loukkauksia koskevia valituk-
82 UNICEFin verkkosivu lapsen oikeuksien sopimuksen lisäpöytäkirjoista,
<xxxx://xxx.xxxxxx.xx/XXX_xxxxxxxxxxxxxxx>.
83 Lapsen oikeuksien komitean 1. raportti (CRC/C/15/Add.53) 1996, kohta 22–23.
84 Lapsiasiavaltuutetun verkkosivu: Lapsiasiavaltuutettu Suomeen, <xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/000>.
85 HE 163/2004, s. 5.
sia, myös lapsilta itseltään, kun taas lapsiasiavaltuutettu vastaa lapsipolitiikan seurannasta.86 Oikeusasiamies onkin toistuvasti viitannut ratkaisuissaan komitean suosituksiin. Oikeusasia- miehen keskeisin tehtävä on kansalaisten tekemien kanteluiden ratkaiseminen. Oikeusasia- mies voi puuttua lainvastaiseen tai muuten moitittavaan kohteluun myös omasta aloitteestaan ja oikeusasiamiehellä on oikeus tehdä valtioneuvostolle aloitteita lainsäädännössä havaitsemi- ensa puutteiden korjaamiseksi.87
Oikeusasiamiehen toiminnassa onkin kiinnitetty erityistä huomiota lapsen oikeuksien valvon- taan. Lasten asemaa laillisuusvalvonnassa vahvistettiin uuden apulaisoikeusasiamiehen viran perustamisen yhteydessä vuonna 1998 siten, että lapsen oikeuksia koskeva asiaryhmä koottiin yhdeksi asiakokonaisuudeksi. Lapsen oikeuksien asiaryhmä on nykyisin eräs oikeusasiamie- hen laillisuusvalvonnan painopistealueista. Oma-aloitteiseen laillisuusvalvontaan on panostet- tu erityisesti lapsen oikeuksien valvonnassa tekemällä muun muassa tarkastuksia alan viran- omaistoimintaan.88 Lapsen oikeuksia koskevan asiaryhmän perusaineiston muodostavat tapa- ukset, jotka liittyvät muun muassa lastensuojeluun, vanhempien riitoihin lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta tai elatuksesta, lapsikaappauksiin tai adoptiomenettelyyn. Koska kantelun määrittely lapsen oikeuksia koskevaksi asiaksi ei ole aina yksiselitteistä, lapsen oikeuksien näkökulmaa pidetään esillä kaikissa muissakin asioissa.89
Esimerkkinä siitä, miten oikeusasiamies valvoo lapsen suojelua sen laajemmassa merkityk- sessä, voidaan tuoda esiin ratkaisu vuodelta 2000, joka koski yksin maahan tulleiden alaikäis- ten turvapaikanhakijoiden eräiden oikeuksien toteutumista. Oikeusasiamies piti puutteena muun muassa sitä, että osa näistä lapsista sai prosessin tuloksena oleskeluluvan, joka ei oike- uttanut lasten ja vanhempien jälleenyhdistämiseen Suomessa. Menettely ei sen vuoksi turvan- nut lapsen oikeuksien sopimuksen 10 artiklan mukaisia oikeuksia (2822/99). Oikeusasiamies seurasi asian kehitystä seuraavina vuosina ja pyysi muun muassa sisäasiaministeriöltä selvi- tyksiä asiasta. Vuonna 2004 voitiin todeta tilanteen parantuneen olennaisesti muiden epäkoh- tien, kuten pitkien käsittelyaikojen ja lasten puhuttelun suorittavien asianmukaisen kouluttau-
86 Lapsen oikeuksien komitean 4. raportti (CRC/C/FIN/CO/4) 2011, kohta 14.
87 HE 163/2004, s. 5.
88 HE 163/2004, s. 5.
89 Kurki-Suonio 2010, s. 299–301.
tumisen osalta. Toimintaa kehitettiin edelleen perheen yhdistämistä koskevien hakemusten käsittelyn nopeuttamiseksi. (2726/02).90
Oikeusasiamiehen yhteys kansainväliseen kehitykseen ei rajoitu pelkästään muiden toiminnan seuraamiseen ikään kuin ulkoa käsin. Parhaillaan on käynnissä muutosehdotus, jonka toteu- tuminen merkitsee oikeusasiamiehen toiminnan entistä virallisempaa yhteyttä eräisiin kan- sainvälisiin ihmisoikeusvalvojiin. Suomi on allekirjoittanut YK:n kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen valin- naisen pöytäkirjan (OPCAT) vuonna 2003 ja se on tullut kansainvälisesti voimaan 2006. Li- säpöytäkirjan ratifiointiin tähtäävät lainvalmistelutoimet ovat käynnissä91. Niiden yhteydessä on esitetty, että oikeusasiamies toimisi lisäpöytäkirjan edellyttämänä kansallisena valvonta- elimenä, minkä on arvioitu merkitsevän erilaisiin laitoksiin kohdistuvien tarkastusten tuntuvaa lisäystä. Soveltamisalaan kuuluisivat muun muassa lastensuojelulaitokset, ryhmä- ja perhe- ryhmäkodit alaikäisiä yksin tulleita turvapaikanhakijoita varten sekä esimerkiksi lastenosastot psykiatrisissa sairaaloissa.92
Oikeusasiamiehen perustehtävä, kanteluiden tutkiminen ja laitosten tarkastaminen, tuottaa ensiarvoisen tärkeää tietoa siitä, miten nämä oikeudet toteutuvat yksilötasolla. Kun tämä tieto tulee riippumattomalta oikeusasiamieheltä eikä esimerkiksi hallituksen alaiselta viranomaisel- ta, sen luotettavuus on lähtökohtaisesti eri tasolla. Kansainvälisesti määritellyillä ja arvioiduil- la lapsen ihmisoikeuksien toteutumisen mittapuilla ei ole kovin paljoa merkitystä ilman ruo- honjuuritason riippumatonta informaatiota siitä, miten lasten asiat esimerkiksi Suomessa ovat.93
Lisäksi kansalaisjärjestöillä on myös merkittävä rooli lapsen oikeuksien sopimuksen valvon- nassa. Sopimuksen seuranta ja valvonta perustuukin eri toimijoiden väliseen yhteistyöhön. Kansalaisjärjestöjen asema on kirjattu myös lapsen oikeuksien sopimukseen (art. 45). Artiklan mukaan erityisjärjestöillä, Unicefilla ja YK:n elimillä on oikeus olla edustettuina sopimuksen toteutumisen arvioinnissa. YK:n lapsen oikeuksien sopimus onkin ainoa ihmisoikeussopimus,
90 Kurki-Suonio 2010, s. 299–301.
91 Ks. tarkemmin esim. PeVL 7/2013 vp ja HE 182/2012 vp.
92 Kurki-Suonio 2010, s. 308.
93 Kurki-Suonio 2010, s. 309.
joka nimenomaisesti tarjoaa kansalaisjärjestöille roolin sopimuksen toteuttamisessa ja val- vonnassa.94
94 Launis 2000, s. 64.
3.2 Sopimuksen seuranta
3.2.1 Seurantaprosessi ja sen haasteet
Kuten edellä on todettu, sopimuksen seurannan kannalta määräaikaisraportit muodostavat tärkeän osan sopimuksen valvonnassa, ja sen arvioimisessa miten sopimusvaltio on toteutta- nut ja edistänyt sopimuksen asettamia velvoitteita. Lapsen oikeuksien sopimuksen 44 artikla edellyttääkin, että sopimusvaltiot antavat komitealle määräaikaisraportin viiden vuoden vä- lein. Määräaikaisraporttien tarkoituksena on kertoa, minkälaisin lainsäädännöllisin ja poliitti- sin toimin valtio on pyrkinyt edesauttamaan sopimuksen täytäntöönpanoa.95 Komitean on saatava mahdollisimman kattava käsitys sopimuksen toteutumisesta ja mahdollisista vaikeuk- sista, jotka vaikuttavat yleissopimuksen mukaisten velvoitteiden täyttämiseen. Lisäksi rapor- tointiin tulee liittää ajankohtaisia tilastotietoja.96
Suomessa lapsen oikeuksien sopimuksen määräaikaisraportit laatii ulkoasiainministeriön ih- misoikeustuomioistuin- ja sopimusasioiden yksikkö. Raportti valmistellaan kuulemalla muita ministeriöitä, UNICEFia ja kansalaisyhteiskuntaa. Kaikki lausunnon antajat voivat osallistua myös raporttia koskeviin keskustelutilaisuuksiin. Raportissa tulee vastata komitean antamiin suosituksiin yleissopimuksen ja pöytäkirjojen täytäntöönpanosta. Suomi on antanut määräai- kaisraporttinsa vuosina 1993, 1998, 2003 ja 2008. Tämän lisäksi järjestöt ja lapsiasiavaltuutet- tu antavat myös omat lisäraporttinsa, ja niille järjestetään suullinen kuulemistilaisuus kuten valtiovallallekin. Kuulemisen jälkeen komitea esittää saamiensa määräaikaisraporttien pohjal- ta valtiolle loppupäätelmänsä, joihin valtion on vastattava seuraavassa raportissa.97 Valtiot raportoivat komitealle lainsäädännöllisistä, oikeudellisista ja hallinnollisista toimistaan, joilla yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia on saatettu täytäntöön.98
Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelimille säännöllisesti annettavat määräai- kaisraportit sopimusmääräysten täytäntöönpanosta ovat tärkeä osa ihmisoikeussopimusjärjes- telmää. Määräaikaisraportointiin perustuva lapsen oikeuksien sopimus asettaa sopimusvaltiol-
95 Xxxxx-Xxxxxxxxxx – Huotari 2012, s. 518.
96 SopS 59-60/1991, 44 artikla.
97 Opetusministeriö 14/2010, s. 12.
98 Lapsiasiavaltuutetun verkkosivu: Yleissopimus lapsen oikeuksista, <xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxxxxx_xxxxxxxx>.
le velvoitteen seurata sopimusta ja kehittää jatkuvasti lapsen oikeuksien toteutumista komite- an antamien suositusten pohjalta.
Tarkasteltaessa määräaikaisraportointiin perustuvaa lapsen oikeuksien yleissopimuksen val- vonta- ja seurantajärjestelmää, voidaan sitä pitää toisaalta kuitenkin myös yhtenä sopimuksen heikkona kohtana. Vaikka jäsenvaltion tehtävänä onkin viiden vuoden välein toimittaa komi- tealle raportti edellisten suositusten ja päätelmien pohjalta, voidaan käytännössä kuitenkin todeta, että useissa tapauksissa komitea on toistuvasti joutunut huomauttamaan Suomea sa- man epäkohdan tiimoilta.
Määräaikaisraportoinnin ongelmana voidaankin nähdä se, että valvontaelinten suositukset päätyvät julkisen keskustelun jälkeen helposti lepotilaan ja aiheet nostetaan esille vasta laadit- taessa uutta määräaikaisraporttia.99 Koska lapsen oikeuksien komitean antamien suositusten noudattamatta jättämisestä ei seuraa sopimusvaltiolle mitään varsinaista sanktiota, ja määräai- kaisraporttien pohjalta tapahtuva komitean valvonta on enemmänkin yleisellä tasolla tapahtu- vaa ohjausta ja neuvontaa voidaan myös pohtia sitä, mitä tosiasiallisia vaikutuksia komitean antamilla suosituksilla ja päätelmillä on, jos niiden toteuttaminen ei kansallisella tasolla te- hokkaasti toteudu?
Keskeisenä haasteena voidaan myös pitää raportoinnin perusteella annettujen suositusten kä- sittelyä koko hallitusta sitouttavasti. Suosituksia ja niiden toimeenpanoa on seurattava jatku- vasti, aktiivisesti ja kattavasti, eikä näin ollen pelkkä sopimuksella turvattujen oikeuksien yl- läpitoon tähtäävä toiminta riitä. Vuoropuhelua ihmisoikeussopimusten valvontaelinten kanssa tulisi edistää edelleen ja määräaikaisraportoinnin avoimuutta sekä kansalaisten mahdollisuuk- sia osallistua siihen tulisi kehittää. Perustuslakivaliokunta on todennut, että suosituksista ja niiden toimeenpanosta tulisi tehdä eduskunnalle selkoa vuosittain annettavassa hallituksen toimenpidekertomuksessa. Tämä tarjoaisi eduskunnalle ja sen valiokunnille mahdollisuuden osallistua suositusten toimeenpanon aktiiviseen seurantaan.100
Koska komitean antamat suositukset ja päätelmät ovat kuitenkin vain yleisiä neuvoja ja ohjei- ta, eikä niiden toteuttamatta jättäminen aiheuta mitään sanktioita, voi sopimuksen edistäminen ja havaittujen puutteiden korjaaminen olla paljon kiinni sopimusvaltion halusta ja sen hetki-
99 PeVL 23/2004 vp, s. 3.
100 PeVL 23/2004 vp, s. 3.
sistä mahdollisuuksista edistää sopimuksen ja siinä turvattujen oikeuksien toteutuminen. Näin ei kuitenkaan saisi olla, vaan sopimuksessa turvatut lapsen oikeudet tulisi ottaa mahdollisim- man hyvin sopimusvaltiossa huomioon, eikä niiden toteutumisen pitäisi olla esimerkiksi kun- tien suuntaamien määrärahojen painotuksista kiinni.
Lapsen oikeuksien sopimuksen toteutumisen seurantaan tarvitaan monessa suhteessa huomat- tavasti enemmän tietoa sopimuksen toteutumisesta käytännön tasolla. Puutteelliset tiedot sekä puutteellinen raportointi voivat hankaloittaa työn kohdistamista ongelmakohtiin. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen toteutumista valvomaan ja seuraamaan tarvitaan riippumaton valvon- taelin, joka kykenee tarkkailemaan, että hallitus toimii vastuullisesti.
3.2.2 Suomen määräaikaisraportit
Suomen antamien määräaikaisraporttien pohjalta voidaan tarkastella sopimuksella turvattujen lasten oikeuksien kehittymistä ja huomioita siitä miten sopimuksen vaikutukset näkyvät kan- sallisella tasolla. Määräaikaisraporttien pohjalta voidaan myös tarkastella sitä, miten sopimuk- sen asettamat velvoitteet lapsen oikeuksien sopimuksessa ovat toteutuneet.
Ensimmäisen määräaikaisraporttinsa Suomi jätti YK:lle joulukuussa 1994. Kun Suomi alle- kirjoitti sopimuksen, katsottiin että Suomen lainsäädäntö takasi sopimuksessa mainitut lapsen oikeudet merkittävissä määrin.101 Lapsen oikeuksien sopimuksen voimaantulon aikana, vuon- na 1991, Suomessa koettiin kuitenkin poikkeuksellisen suuri lama, jonka vaikutukset näkyivät myös lapsen oikeuksien toteuttamisessa. Kunnat joutuivat leikkaamaan muun muassa lapsille suunnattuja palveluitaan, ja sitä kautta myös lapsen oikeuksien toteutumisen turvaaminen heikkeni.102
Suomen toinen lapsen oikeuksien sopimuksen määräaikaisraportti käsitteli ajanjaksoa tammi- kuusta 1995 kesäkuuhun 1998. Se valmistettiin laaja-alaisena viranomaisyhteistyönä, jota ulkoministeriö koordinoi. Raportoinnissa hyödynnettiin kansalaisjärjestöjen näkemyksiä so- pimuksen toteutumisesta. Merkittävin toiseen raportointijaksoon ajoittuva lainsäädännöllinen uudistus Suomessa oli vuonna 1995 voimaan tullut hallitusmuodon perusoikeussäännöksien uudistaminen. Vuonna 1995 toteutetun perustuslakiuudistuksen yhtenä tavoitteena oli täyden-
101 Suomen ensimmäinen määräaikaisraportti (CRC/C/8/Add.22) 1994, kohta 19.
102 Suomen ensimmäinen määräaikaisraportti (CRC/C/8/Add.22) 1994, kohta 45.
tää vuonna 1919 säädettyä hallitusmuotoa niin, että perustuslain säännökset entistä selkeäm- min sisältävät myös ne ihmisoikeusvelvoitteet, joihin Suomi kansainvälisissä yleissopimuk- sissa on sitoutunut. Erityisesti säädettiin, että lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja lasten tulee sallia kehitystään vastaavasti osallistua itseään koskevien asioiden käsittelyyn. Julkisen vallan on tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuk- sia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Näiden periaatteiden sisällyttäminen pe- rustuslakiin oli merkittävää sikäli, että täten ne tulivat huomioonotetuiksi kaikessa lapsia kos- kevassa lainsäädäntötyössä.103
Suomen toiseen raportointijaksoon sijoittui myös valtioneuvoston vuonna 1995 antama las- tensuojelua ja lapsipolitiikkaa koskevassa selonteko (VNS 2/1995 vp). Selonteossa todettiin, että Suomeen on tarpeen perustaa valtakunnallisen lapsiasiavaltuutetun virka, jonka haltijan tehtävänä olisi valvoa ja edistää lasten ja lapsiväestön oikeuksia ja etuja yleisellä hallinnon, yhteiskuntapolitiikan ja lainsäädännön tasolla.104
Toisen raportointijakson aikana eduskunnan oikeusasiamiehen instituution kehittämistä kos- kevassa hallituksen esityksessä (HE 129/1997 vp) ehdotettiin perustettavaksi toinen apulais- oikeusasiamiehen virka, jolloin eduskunnan oikeusasiamiehellä olisi apunaan kaksi apulaisoi- keusasiamiestä. Uudistuksen eräänä tavoitteena oli pyrkiä lapsen oikeuksien toteuttamisen valvonnan kehittämiseen. Tarkoituksena oli määrätä lapsen oikeuksia koskevat asiat työjärjes- tyksessä toisen apulaisoikeusasiamiehen tehtäviksi.105
Suomen ensimmäisen ja toisen raportin antamisen jälkeen 1.3.2000 tuli voimaan uusi Suomen perustuslaki (731/1999). Se kumosi vanhat perustuslait: Suomen hallitusmuoto vuodelta 1919, valtiopäiväjärjestys vuodelta 1928, valtakunnanoikeudesta annettu laki (273/1922) vuodelta 1922 ja samoin vuodelta 1922 oleva laki eduskunnan oikeudesta tarkastaa valtioneuvoston jäsenten ja oikeuskanslerin sekä eduskunnan oikeusasiamiehen virkatointen lainmukaisuutta (274/1922). Kolmannen raportointijakson aikana Suomi myös ratifioi yleissopimuksen valin-
103 Suomen toinen määräaikaisraportti (CRC/C/70/Add.3) 1998, kohta I A.
104 VNS 2/1995 vp, kohta viranomaiset ja lapsiasiavaltuutettu.
105 HE 129/1997 vp, kohta 2.1.
naisen pöytäkirjan lasten osallistumisesta aseellisiin selkkauksiin 28.3.2002 ja pöytäkirja tuli Suomessa voimaan 10.5.2002 (SopS 31/2002).106
Suomen kolmannen määräaikaisraportin jälkeen tapahtunut keskeinen lainsäädännön uudis- taminen koski erityistä tukea tarvitsevien lasten päivähoitoa, lastensuojelua ja vammaisten lasten palveluita. Lisäksi kansanterveyslakiin (66/1972) liitettiin velvoite seurata lasten ja nuorten terveydentilaa ja panostaa ennaltaehkäisyyn. Lainsäädäntömuutoksilla muun muassa isyysvapaata parannettiin ja päivärahoja korotettiin. Lakia lähestymiskiellosta (898/1998) täydennettiin perheen sisäisellä lähestymiskiellolla sekä uusi ulkomaalaislaki (301/2004) tuli voimaan toukokuussa 2004. Rikoslakia (39/1889) muutettiin vuosina 2004–2006 muun muas- sa lisäämällä ihmiskauppaa sekä lapsikaappauksia koskevat kriminalisoinnit.107
Uusi lastensuojelulaki (417/2007) tuli voimaan vuoden 2008 alusta lähtien. Xxxx tarkoitukse- na on parantaa lapsen oikeuksien ja edun huomioon ottaminen lastensuojelua toteutettaessa, sekä turvata lapsen ja hänen perheensä tarvitsemat tukitoimet ja palvelut mahdollisimman varhain. Xxxxxx pyritään edistämään viranomaisten yhteistyötä lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseksi normaalipalveluissa. Lisäksi tarkoituksena on parantaa lapsen, vanhempien ja
huoltajien osallisuutta ja oikeusturvaa erityisesti lastensuojeluun liittyvässä päätöksenteos- sa.108
Lapsen oikeuksien kannalta merkittävänä huomiona on vuonna 2005 voimaan tullut laki lap- siasiavaltuutetusta (1221/2004). Laissa määritellään muun muassa lapsiasiavaltuutetun toimi- alat ja tehtävät.109 Valtioneuvosto hyväksyi joulukuussa 2007 nuorisolain (72/2006) nojalla ensimmäisen lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelman vuosille 2007–2011. Vuosina 2007–2011 lapsi- ja nuorisopolitiikan kehittämisohjelman toimeenpanoa varmisti ja koordinoi erillinen hallituksen lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin politiikkaohjelma. Politiikka- ohjelman painopisteissä näkyivät myös YK:n lapsen oikeuksien komitean yleisissä päätelmis- sään esittämät kehittämistarpeet.110
106 Suomen kolmas määräaikaisraportti (CRC/C/129/Add.5) 2003, s. 5.
107 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 6.
108 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 6.
109 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 9.
110 Suomen neljäs määräaikaisraportti (CRC/C/FIN/4) 2008, s. 9.
Kuten Suomen antamien raporttien pohjalta voidaan todeta, lapsen aseman ja oikeuksien pa- rantamiseen tähtäävää uutta lainsäädäntöä on säädetty ja lapsen oikeuksien kannalta toimintaa on tehostettu. Tärkeää olisi kuitenkin varmistaa, että toiminta lapsen aseman parantamiseksi ei jää pelkästään suunnittelun ja ”kirjoitetun” varaan, vaan myös tosiasiallisesti toteutuisi.
3.2.3 Huomioita komitean antamista suosituksista
Tarkasteltaessa lapsen oikeuksien komitean antamia suosituksia ja päätelmiä, voidaan huo- miota kiinnittää komitean toistuviin huomautuksiin lapsen oikeuksien kansallisessa toteutumi- sessa. Komitean antamat toistuvat suositukset ja huomautukset ovat koskeneet muun muassa lapsen oikeuksien koordinoinnin hajanaisuutta sekä sopimuksen pääperiaatteiden ja erityisesti lapsen edun näkökulman riittämätöntä huomioimista. Lisäksi komitea on toistuvasti kiinnittä- nyt huomiota siihen että lasten oikeuksien toteutuminen eri kunnissa ei ole yhdenvertaista sekä siihen, että lapsen oikeuksien sopimuksen tunnettavuutta tulisi lisätä.
Lapsen oikeuksien komitea on jo ensimmäisen määräaikaisraportin pohjalta antamissaan pää- telmissä suositellut, että Suomi ryhtyisi lisätoimiin, joilla tehostetaan lasten oikeuksien koor- dinointia valtion eri mekanismien välillä, sekä hallinnollisella että paikallisella tasolla. Suo- men toista määräaikaisraporttia koskevissa päätelmissään YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli, että Suomen tulisi vakavasti harkita itsenäisen kansallisen lapsiasiamiehen viran perustamista. Samalla komitea kehotti luomaan mekanismeja sekä ministeriöiden keskinäisen että keskushallinnon ja paikallistason viranomaisten välisen yhteistyön koordinoimiseksi. Komitea myös suositteli, että Suomi vahvistaisi yhteistyötään kansalaisjärjestöjen kanssa.111
Sopimuksen yleisperiaatteiden osalta voidaan todeta, että komitea ilmaisi huolensa Suomen ensimmäisen määräaikaisraportin pohjalta myös siitä, että Suomi ei ole vielä täysin ottanut lainsäädännössään ja politiikassaan huomioon sopimuksen perusperiaatteita, erityisesti artik- loita 2, 3 ja 12.112 Näihin samoihin seikkoihin komitea kiinnitti huomiota myös toisen ja kol- mannen raportin pohjalta.113 Suomen antaman neljännen määräaikaisraportin suosituksissa komitea piti myönteisenä tietoja siitä, että lastensuojelulakiin (417/2007) sisältyy periaate lapsen edun huomioon ottamisesta arvioitaessa hänen tarvettaan lastensuojelutoimiin. Valitet-
111 Ks. esim. lapsen oikeuksien komitean 2. raportti (CRC/C/15/Add.3) 2000, kohta 11–14.
112 Lapsen oikeuksien komitean 1. raportti (CRC/C/15/Add.53) 1996, kohta 23.
113 Ks. esim. lapsen oikeuksien komitean 3. raportti (CRC/C/15/Add.272) 2005, kohta 18–22.
tavana komitea piti kuitenkin sitä, ettei sopimusvaltion muussa lainsäädännössä viitata katta- vasti lapsen etuun ja ettei periaatetta riittävästi ymmärretä tai oteta huomioon lapsia koskevas- sa päätöksenteossa. Komitea onkin kehottanut Suomea tehostamaan pyrkimyksiään varmistaa, että lapsen edun periaate otetaan asianmukaisesti huomioon kaikissa lainsäädäntö-, hallinto- ja oikeudenkäyntimenettelyissä sekä kaikissa lapsia koskevissa ja lapsiin vaikuttavissa toiminta- politiikoissa, ohjelmissa ja hankkeissa ja että sitä sovelletaan niissä johdonmukaisesti. Myös kaikkien tuomioistuinten ja hallintoviranomaisten olisi perustettava tuomioidensa ja päätös- tensä oikeudelliset perustelut tähän periaatteeseen.114
Xxxxxx kuulemista ja mielipiteen huomioon ottamista on vahvistettu myös erityisesti lasten- suojelulaissa. Kaikkien lastensuojelun asiakkaana olevien lasten ja nuorten mielipide tulee selvittää häntä koskevan asian käsittelyssä. Lisäksi 12 vuotta täyttäneellä lapsella on oikeus tulla kuulluksi häntä koskevassa hallinnollisessa päätöksenteossa esimerkiksi tuomioistuimes- sa. Kyseinen kuulemisvelvoitteen 12 vuoden ikäraja on toisaalta herättänyt huolen, joutuuko lapsi liian varhain keskelle oikeuskäsittelyä, jossa saatetaan tuoda esille häntä vahingoittavaa tietoa. Lapsen kuulemista hallintotuomioistuimen ratkaisuissa täsmennettiin 1.3.2010 voi- maan tulleella lastensuojelulain muutoksella. Lastensuojelulain 20 §:ssä on säädetty lapsen mielipiteen selvittämisestä ja kuulemisesta. Lasta voidaan kuulla henkilökohtaisesti, jos lapsi sitä pyytää tai siihen suostuu. Xxxxxxxx ei kuitenkaan saa antaa tietoja, jotka voisivat vakavasti vaarantaa hänen terveyttään tai kehitystään. Alle 12-vuotiaan lapsen henkilökohtaisen kuule- misen edellytys on, että kuuleminen tuomioistuimessa on välttämätöntä asian ratkaisemiseksi ja siitä ei arvioida aiheutuvan lapselle merkittävää haittaa.115
Yleissopimuksen 6 artiklan osalta lapsen oikeuksien komitea huomautti, että Suomen toisessa määräaikaisraportissa ei ole selkeätä mainintaa siitä, millä tavoin sopimusvaltio toteuttaa oi- keutta kehitykseen. Tästä johtuen komitea kehotti sopimusvaltiota toimintaohjelmissaan, stra- tegioissaan, menettelytavoissaan ja ohjelmissaan tarkastelemaan näkökulmaa, jonka mukaan jokaisella lapsella on oikeus fyysiseen, henkiseen, hengelliseen, moraaliseen, psykologiseen ja sosiaaliseen kehitykseen.116
114 Lapsen oikeuksien komitean 4. raportti (CRC/C/FIN/CO/4) 2011, kohta 26–29.
115 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2/2011, s. 21.
116 Lapsen oikeuksien komitean 2. raportti (CRC/C/15/Add.132) 2000, kohta 28.
Toista määräaikaisraporttia koskevissa huomioissa komitea suositteli, että sopimusvaltio ot- taisi tehtäväkseen yleissopimuksen kaikkien näkökohtien toimeenpanon arvioimisen kuntavi- ranomaisten osalta ja että yleissopimuksen täytäntöönpanon takaamiseksi kuntatasolla tehtäi- siin kaikki voitava. Se toisti myös suosituksensa integroidun valvontajärjestelmän tai - mekanismin perustamisesta takaamaan, että lapsilla olisi kaikissa kunnissa mahdollisuus saa- da yhtä hyvät peruspalvelut.117 Kuntien rooli sopimuksen ja siinä turvattujen oikeuksien toteu- tumisen kannalta on merkittävä, ja siksi olisikin tärkeää, että kuntaviranomaiset huomioisivat sopimuksen kaikki näkökohdat. Lisäksi komitean huoli kuntien välisestä lasten epätasa- arvoisesta kohtelusta on todellinen. Esimerkiksi lasten mahdollisuudet saada henkilökohtai- sempaa ja juuri heidän asioihinsa keskittyneen sosiaalityöntekijän apua voivat vaihdella kun- tien välillä paljonkin, riippuen esimerkiksi kuntien taloudellisesta tilanteesta ja määrärahojen suuntaamisesta.
Komitea on myös toistuvasti ilmaissut huolensa muun muassa lapsia koskevien huoltoriitojen pitkistä kestoista, laitoksiin sijoitettavien lasten määrän kasvusta ja kasvattiperhesijoituspaik- kojen määrän vähäisyydestä, masennuksen ja itsemurhien korkeasta lukumäärästä ja lasten riittämättömistä mielenterveyspalveluista.118 Koska lapsuus kestää suhteessa hyvin lyhyen aikaa, olisi erityisen tärkeää että esimerkiksi huostaanottoa koskevat tapaukset käsiteltäisiin mahdollisimman nopeasti, jotta lapsen lapsuusaika kärsisi mahdollisimman vähän. Jo kaksi- kin vuotta on suhteellisen pitkä aika lapsen näkökulmasta katsottuna. Huostaanotto voi olla erityisesti pitkittyessään lasta haavoittava ja lapsen etu voi niissä jäädä helposti sivuun.
Komitea on kehottanut Suomea myös lisäämään yleistä tietoisuutta ja erityisesti lasten tietoi- suutta kansallisten järjestelmien mahdollistamista eri valitusmenettelyistä sekä tehostamaan eduskunnan oikeusasiamiehen ja lapsiasiavaltuutetun välistä yhteistyötä, riittävien resurssien jakamista kunnille lasten oikeuksien toimeenpanemiseksi, tietoisuuden ja koulutuksen lisää- mistä lapsen oikeuksien sopimuksesta ja lapsen edun periaatteen integroimisesta kaikkeen lainsäädäntöön.119 Lapsen oikeuksien sopimuksen kannalta olisi erittäin tärkeää että sopimus tunnettaisiin paremmin kansalaisten keskuudessa. Mikäli lapset eivät tiedä sopimuksen ja sitä
117 Lapsen oikeuksien komitean 2. raportti (CRC/C/15/Add.132) 2000, kohta 14.
118 Lapsen oikeuksien komitean 4. raportti (CRC/C/FIN/CO/4) 2011, kohta 30–33.
119 Lapsen oikeuksien komitean 4. raportti (CRC/C/FIN/CO/4) 2011, kohta 14–16 ja 20.
kautta heille kuuluvien oikeuksiensa olemassa olosta, miten sopimuksella turvatut oikeudet voivat silloin kunnolla toteutua?
3.3 Sopimuksen seurannan eri toimijoita
3.3.1 Lapsiasiavaltuutetun rooli
Edellä mainitun lapsen oikeuksia valvovan eduskunnan oikeusasiamiehen lisäksi lapsiasiaval- tuutetulla on myös tärkeä rooli sopimuksen edistämisen ja seurannan kannalta. Sosiaali- ja terveysministeriössä valmisteltiin, YK:n lapsen oikeuksien komitean toista määräaikaisraport- tia koskevien suosituksien pohjalta, hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lapsiasiavaltuutetus- ta (HE 163/2004 vp). Lakiesityksessä esitettiin, että lapsiasiavaltuutettu olisi hallinnosta riip- pumaton valtakunnallinen ja valtiollinen toimija, joka vaikuttaa yleisellä yhteiskuntapolitiikan ja lainsäädännön tasolla ennakoivasti.120
Komitean toistuvien huomautusten pohjalta Suomeen perustettiinkin lapsiasiavaltuutettu, joka aloitti toimintansa 1.9.2005. Tuolloin astui voimaan laki lapsiasiavaltuutetusta (1221/2004).121 Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on, yhteistyössä muiden viranomaisten sekä toimialansa järjes- töjen ja vastaavien muiden toimijoiden kanssa, edistää lapsen edun ja oikeuksien toteutumista sekä yleissopimuksen toimeenpanoa monin erilaisin keinoin. Lapsiasiavaltuutettu ei viran- omaisena kuitenkaan käsittele tai ratkaise yksittäistä lasta tai perhettä koskevia asioita tai anna niistä kannanottoja, vaan se kuuluu oikeusasiamiehen tehtäviin.122
Lapsiasiavaltuutetun tehtävä onkin luonteeltaan ennakoivaa. Lapsiasiavaltuutettu edistää koko lapsiväestön etuja, tuomalla asioita yhteiskunnalliseen keskusteluun ja vaikuttamalla ennakol- ta päätöksentekoon. Mikäli lapsiasiavaltuutettu havaitsee työssään puutteita viranomaisten toimissa, jotka koskevat lainmukaisten oikeuksien toteutumista, ei lapsiasiavaltuutetulla ole toimivaltuuksia puuttua niihin vaan se kuuluu oikeusasiamiehelle. Hyvällä yhteistyöllä lap- siasiavaltuutettu ja oikeusasiamies voivat kuitenkin edistää lasten oikeuksien toteutumista koskevien tietojen vaihtoa ja parantaa kummankin viranomaisen toimintaedellytyksiä ja lasten
120 HE 163/2004 vp, s. 1.
121 Ks. tarkemmin laki lapsiasiavaltuutetusta (1221/2004).
/view/1571217>.
oikeuksien toteutumisen seurantaa.123 Lain valmistelussa lähdettiinkin siitä, että lapsiasiaval- tuutetun ja oikeusasiamiehen tehtävät täydentävät toisiaan (HE 163/2004)124.
Lapsiasiavaltuutettu raportoi vuosittain valtioneuvostolle lasten ja nuorten hyvinvoinnin ja oikeuksien toteutumisesta. Vaikuttamistyössään lapsiasiavaltuutettu arvioi valtionhallinnossa vireillä olevia hankkeita lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulmasta. Lapsiasiavaltuutetun tärkeänä tehtävänä on myös välittää lasten mielipiteitä päättäjille.125 Valtioneuvostossa toimii myös useita neuvottelukuntia, joiden tehtäviin kuuluu perus- ja ihmisoikeuksiin liittyviä asioi- ta. Neuvottelukuntien kannanotot tuovatkin tärkeän lisän kansalliseen keskusteluun perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta.126
Lapsiasiavaltuutettu on riippumaton ja itsenäinen viranomainen, vaikka kuuluu hallinnollises- ti sosiaali- ja terveysministeriön alaisuuteen. Lapsiasiavaltuutetun toiminnan tukena on lap- siasiainneuvottelukunta, joka kokoaa edustajia eri hallinnonaloilta, järjestöistä ja alue- ja pai- kallistasoilta sekä lasten olosuhteiden ja lapsuuden asiantuntijoita. Neuvottelukunnasta sääde- tään erillisellä valtioneuvoston asetuksella. Neuvottelukunta rakentaa tarpeellista yhteistyö- verkkoa sekä kotimaisiin että kansainvälisiin toimijoihin. Neuvottelukunnan tehtävänä onkin vaikuttaa aktiivisesti siihen, että asenteita yhteiskunnassa kehitetään ja lapsen oikeuksista le- vitetään tietoa.127 Lapsiasiavaltuutettu toimii neuvottelukunnan puheenjohtajana. Lapsiasia- valtuutettu tekee myös kansainvälistä yhteistyötä YK:n lapsen oikeuksien edistämiseksi, mm. yhteistyössä pohjoismaisten lapsiasiavaltuutettujen kanssa ja Euroopan lapsiasiavaltuutettujen verkoston, ENOCin puitteissa.128
Tarkasteltaessa lapsiasiavaltuutetun toimivaltaa lapsen oikeuksien kannalta, voidaan siis tode- ta, että ennen kaikkea lapsiasiavaltuutettu pyrkii edistämään sopimuksen ja lapsen oikeuksien toteutumista yleisellä tasolla. Lapsiasiavaltuutetulla ei siis ole toimivaltaa puuttua yksittäistä lasta koskeviin asioihin. Voidaankin pohtia sitä, riittääkö yleisellä tasolla lapsen oikeuksien
123 Lapsiasiavaltuutetun lausunto ulkoasiainministeriölle 2008, s. 9,
<xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/x/xxxxxxxx_xxxxxxx/xxx_xxxx?xxxxxxXxx00000&xxxxxXXXX-0000.xxx>.
124 Kurki-Suonio 2010, s. 305.
125 Lapsiasiavaltuutetun verkkosivu: lapsiasiavaltuutetun tehtävät, <xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxx>.
126 Oikeusministeriön julkaisuja 18/2012, s. 13.
127 HE 163/2004, yleisperustelut kohta 3.
/view/1571217>.
esiin tuominen tehostamaan ja edistämään oikeuksien toteutumista kansallisella tasolla vai tulisiko lapsiasiavaltuutetun toimivaltaa lisätä? Vaikka lapsiasiavaltuutettu onkin lähtökohtai- sesti riippumaton ja itsenäinen, kuuluu se silti hallinnollisesti sosiaali- ja terveysministeriön alaisuuteen. Näin ollen herää kysymys siitä, onko lapsiasiavaltuutetulla mahdollisuuksia toi- mia kuitenkaan täysin itsenäisesti?
3.3.2 Kansalaisjärjestöt ja UNICEF
Kansalaisjärjestöillä ja erityisesti myös UNICEFilla (United Nations Children’s Fund) on tärkeä rooli lapsen oikeuksien sopimuksen asettamien velvoitteiden toteutumisen ja edistämi- sen kannalta. Kansalaisjärjestöillä on ollut merkittävä rooli jo lapsen oikeuksien sopimuksen valmisteluvaiheessa, ja niiden asema on kirjattu lapsen oikeuksien sopimuksen 45 artiklaan. Sopimuksen 45 artiklan mukaan erityisjärjestöillä, UNICEFilla ja YK:n elimillä on oikeus olla edustettuina sopimuksen toteutumisen arvioinnissa. Lapsen oikeuksien komitea voi myös tarvittaessa pyytää erityisjärjestöiltä ja muilta sopiviksi katsomiltaan toimivaltaisilta yhteisöil- tä asiantuntija-avun antamista. Näitä yhteisöjä ovat myös kansalaisjärjestöt. Lapsen oikeuksi- en sopimus onkin ainoa ihmisoikeussopimus, joka nimenomaisesti tarjoaa kansalaisjärjestöille roolin sopimuksen toteuttamisessa ja valvonnassa. Lapsen oikeuksien komitea onkin rohkais- sut kansalaisjärjestöjä lähettämään omia raportteja ja muuta tietoa saadakseen hyvän koko- naiskuvan sopimuksen toteutumisesta kussakin maassa.129
Kansalaisjärjestöt ovat monissa maissa muodostaneet yhteenliittymiä lapsen oikeuksien toteu- tumisen valvomiseksi. Näitä ryhmiä kutsutaan nimellä National Coalitions. Tavoitteena on, että nämä yhteistyöryhmät kokoaisivat yhteen eri näkökulmia, maantieteellistä, etnistä ja kult- tuurista jakaumaa edustavia järjestöjä ja toisivat esiin myös lasten kokemuksia ja näkemyksiä. Näillä ryhmien laatimilla raporteilla on myös enemmän painoarvoa komitean silmissä kuin yksittäisten järjestöjen raporteilla.130
Suomessa lapsiasiatyötä ovat tehneet lukuisat lapsijärjestöt, jotka kiinnittävät tiedotusvälinei- den sekä hallinnon ja poliittisten päättäjien huomiota lasten asemassa havaittuihin epäkohtiin ja lasten tarpeisiin. Tehtävä on tyypillisesti lasten ja lapsiperheiden asioiden ajamista. Man-
129 Launis 2000, s. 64.
130 Launis 2000, s. 65.
nerheimin lastensuojeluliitto on myös organisoinut valtakunnallisen lasten palvelevan puhe- limen sekä asianajajatyyppisesti toimivan juristin, lapsiasiamiehen. Kansalaisjärjestöt ovat toimineet aktiivisesti lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen tunnetuksi tekemiseksi. Seuraamalla sopimuksen määräysten toteutumista ja ylläpitämällä julkista keskustelua ne ovat tehokkaalla tavalla tuoneet lapsen oikeuksien peruskysymyksiä yleiseen tietoisuuteen.131 Huo- limatta kansalaisjärjestöjen aktiivisista toimista tuoda lapsen oikeuksien sopimusta yhä ylei- sempään tietouteen, ei lapsen oikeuksien sopimusta ja sen sisältöä edelleenkään kuitenkaan tunneta tarpeeksi kansalaisten, eikä etenkään lapsen asioista päättävien tahojen keskuudessa. Monet saattavat tietää sopimuksen olemassa olosta, mutta sen varsinaista sisältöä ei välttämät- tä kuitenkaan tunneta.
UNICEF on perustettu vuonna 1946 auttamaan Euroopan lapsia. Se on maailmanlaajuinen lastenjärjestö, joka toimii yli 190 maassa. Työn pohjana on lapsen oikeuksien sopimus ja ta- voitteena onkin perusoikeuksien (terveys, koulutus, tasa-arvo, turva) takaaminen kaikille lap- sille. Järjestö suunnittelee ja toteuttaa kehitysapuohjelmia, tukee maiden hallituksia lapsen oikeuksien sopimuksen toimeenpanossa ja osallistuu tarvittaessa hätäapuun. Työ tehdään pai- kallisten viranomaisten, päättäjien sekä muiden kansalaisjärjestöjen kanssa.132
Suomen UNICEFin yksi tärkeimmistä tehtävistä on tiedottaa lapsen oikeuksista. Järjestö jul- kaisee raportteja ja tuottaa esitteitä sekä havaintomateriaalia kansalaisten käyttöön. Suomen UNICEF toimii verkostoissa muiden järjestöjen kanssa ja tekee yhteistyötä viranomaisten, vaikuttajien ja päätöksentekijöiden kanssa. Pysyvä asiantuntijapaikka on lapsiasiavaltuutetun tueksi perustetussa lapsiasianeuvottelukunnassa, jossa keskeistä on nostaa lapsen asemaa esil- le yhteiskunnassa sekä jakaa vastuuta lasten hyväksi tehtävästä työstä eri hallinnonaloilla. Suomen UNICEF edustaa myös lapsijärjestöjä ulkoministeriön tukena toimivassa kansainvä- lisessä ihmisoikeusasiain neuvottelukunnassa. Järjestö tuottaa myös erilaisia lausuntoja ja
kannanottoja, joilla on merkittävä vaikutus esimerkiksi määräaikaisraporttien valmisteluis- sa.133
Yleisesti ottaen maan hallituksessa lapsen oikeuksiin sitoutuminen ja monialainen, eri hallin- nonalat yhdistävä lapsipolitiikka on kuitenkin vahvistunut etenkin vuoden 2007 jälkeen. Lap-
131 HE 163/2004, s. 6.
132 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 7/2011, s. 30.
133 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 7/2011, s. 26.
siasiavaltuutetun, kansalaisjärjestöjen ja ministeriöiden yhteistyö on toiminut ja myös kunnis- sa on vahvistunut monialainen lasten hyvinvoinnin strateginen suunnittelu.134 Tärkeää on kui- tenkin huomioida, että lapsipolitiikan vahvistuminen näkyisi myös käytännön työssä. Voi- daankin pohtia onko lapsipolitiikan vahvistaminen tuonut mitään konkreettisia toimia sopi- muksen asettamien velvoitteiden huomioimiseen, vai onko se jäänyt vain suunnittelun ja asi- oiden kirjaamisen tasolle.
134Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2/2011, s. 4.
4 SOPIMUKSEN ASETTAMAT VELVOITTEET LAINSÄÄTÄJÄN JA LAINKÄYTTÄJÄN KANNALTA
4.1 Viranomaisen vastuu ja rooli lapsen oikeuksien toteutumisessa
4.1.1 Lainsäätäjät
Jotta lapsen oikeuksien sopimus ja siinä turvatut lapsen oikeudet toteutuisivat, tulee sopimuk- sen asettamat velvoitteet ottaa huomioon jo lainsäädäntövaiheessa. YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artikla velvoittaa, että kaikissa julkisen ja yksityisen sosiaalihuollon, tuomiois- tuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi- sijaisesti otettava huomioon lapsen etu.
Suomen perustuslain mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Lait valmistellaan siinä ministeriössä, jonka toimialaan asia kuuluu. Eri intressitahojen näkemyksiä kuullaan lausun- tokierroksin ja erityisissä kuulemistilaisuuksissa. Lapsen oikeuksien sopimuksen kannalta kuulemisella, eli sidosryhmien näkemysten, tietojen ja kokemusten hankkimisella, on oikeus- sääntöjen valmistelussa, lapsen näkökulma ja lapsen oikeudet huomioon ottaen, suuri merki- tyksensä. Sidosryhmillä voidaan käsittää esimerkiksi viranomaiset, asiantuntijat, järjestöt, yritykset ja kansalaiset.135 Esimerkiksi lapsiasiavaltuutettu antoi vuonna 2011 ministeriöille ja eduskunnalle yhteensä 31 lausuntoa koskien lapsen oikeuksia.136
Suomen perustuslaki pohjautuu pitkälti kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin ja siinä tur- vattuihin oikeuksiin. Näin ollen on aiheellista tarkastella lapsen oikeuksien toteutumista myös lakien perustuslainmukaisuuden valvonnan näkökulmasta. Lakien perustuslainmukaisuuden valvonta keskittyy lainvalmisteluvaiheeseen. Kukin ministeriö vastaa siten perus- ja ihmisoi- keuksien turvaamisesta oman hallinnonalansa lainvalmistelussa. Lakiesitystä tulee arvioida suhteessa perustuslakiin (erityisesti perusoikeuksiin) ja ihmisoikeussopimuksiin, jotta voidaan huolehtia siitä, että lakiesitys on perustuslain ja ihmisoikeussopimusten mukainen. Perustus- lakivaliokunnan käytäntö on otettava huomioon, ja tarvittaessa lakiehdotuksessa esitellään ihmisoikeussopimusten noudattamista valvovien lainkäyttö- ja tutkintaelinten käytäntöä. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien
135 Oikeusministeriön verkkosivu, <xxxx://xxx.xx.xx/Xxxxxxx/Xxxxxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxxxxxxxx>.
136 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 5/2012, s. 58.
lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmis-oikeussopimuksiin (PL 74 §). Perustuslakivaliokunnan lausuntoja perustuslaki- ja ih- misoikeuskysymyksissä pidetään sitovina eduskuntakäsittelyn eri vaiheissa (PeVM 10/1998).137 Perustuslakivaliokunnan käytäntö on siten keskeinen lähde arvioitaessa sitä mi- ten muun muassa lapsen oikeudet ja lapsen oikeuksien sopimus toteutuu Suomessa.
Vaikutusten arviointi on myös osa säädösvalmisteluprosessia. Arviointi tuottaa tietoa valmis- telijoille, päättäjille ja sidosryhmille suunnitteilla olevan lainsäädännön vaikutuksista, niiden merkittävyydestä ja mahdollisista haitallisten vaikutusten lieventämismahdollisuuksista. Vai- kutusarvioinnin keskeiset tulokset kuvataankin hallituksen esityksen perusteluosassa.138 YK:n lapsen oikeuksien sopimus suosittaakin lapsivaikutusten ennakkoarvioinnin (ex ante) tekemis- tä kaikista lapsiin vaikuttavista ja kohdistuvista päätöksistä. Lapsen edun näkökulma tulee sopimuksen 3 artiklan mukaan huomioida päätösten suunnitteluvaiheessa, lainvalmistelussa, määrärahojen ja muiden resurssien jaossa sekä näiden prosessien arvioinnissa. Artiklan mu- kaan lapsen edun kriteerit tulee määrittää lainsäädännössä tai lain perusteosassa.
Lapsiin kohdistuvilla vaikutuksilla tarkoitetaan suoria ja epäsuoria vaikutuksia, joita päätök- sellä on lapsiväestön tai sen osan jokapäiväiseen elämään. Arvioinnissa tulee selvittää yleises- ti edistääkö hanke ja miten lapsen etua sekä tunnistaa ennakolta erityisesti lasten kannalta kielteiset vaikutukset, jotta ne voitaisiin välttää. Havainnollisimmin erilaisia vaikutuksia las- ten elämään voidaan mieltää elinympäristöön kohdistuvissa päätöksissä. Tämän vuoksi lapsiin kohdistuvia vaikutuksia tulee tarkastella seuraavien seikkojen suhteen: terveys, ihmissuhteet, asuminen ja liikkuminen, arjen sujuvuus, osallistuminen ja tasa-arvo. Välillisesti lapsiin voi- vat vaikuttaa myös muutokset perheen taloudessa ja palveluissa, yhteisö- ja aluetason muu- tokset sekä sosiaalisia suhteita koskevat seikat.139
Uusien perusoikeussäännösten säätämisen yhteydessä harkittiin myös sitä mahdollisuutta, että lapsia koskeva sääntely olisi koottu omaan pykäläänsä. Tästä ajatuksesta kuitenkin luovuttiin, koska katsottiin, että lapsia koskevat säännökset sijoittuvat luontevammin kuhunkin asiayh- teyteen. Mikäli perustuslakiin olisi otettu oma säännös lasten oikeuksista, olisi se voinut ko- rostaa lasten oikeuksien merkitystä ja luoda mahdollisesti nykyistä paremmin sisäistetyn vel-
137 Oikeusministeriö 18/2012, s. 12.
138 Oikeusministeriön verkkosivu, <xxxx://xxx.xx.xx/Xxxxxxx/Xxxxxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx>.
139 Oikeusministeriö 6/2007, s. 35.
voitteen ottaa lapsen oikeuksien sopimus aktiivisesti huomioon lainsäädännössä, lainkäytössä ja hallinnossa.140
Suomessa on viime vuosina päätetty useista merkittävistä lapsen asemaa parantavista lainsää- däntöuudistuksista. Erityisesti vuonna 2008 voimaan tullut lastensuojelulaki (417/2007) täs- mensi aikuisten vastuuta lasten hyvinvoinnista ja suojelemisesta sekä velvoitti ottamaan lap- sen mielipiteet huomioon tehtäessä häntä koskevia päätöksiä. Sosiaali- ja terveysministeriö onkin seurannut aktiivisesti lastensuojelulain toimivuutta, minkä johdosta siihen on tehty lisä- yksiä ja muutoksia.141 Merkille pantava on myös nuorisolaki (72/2006), joka astui voimaan vuonna 2006. Lain tarkoituksena on tukea nuorten hyvinvointia ja osallistumista. Laki sisältää velvoitteen kuulla nuoria kaikessa heitä koskevassa kunnallisessa päätöksenteossa. Lain pe- rusteella valtioneuvosto hyväksyi ensimmäisen lapsi- ja nuorisopoliittisen ohjelman vuonna 2007.142 Lastensuojelulain 12 §:n mukaan jokaisen kunnanvaltuuston tulee hyväksyä monia- lainen lasten ja perheiden hyvinvointisuunnitelma neljän vuoden välein. Lisäksi kunnan tulee perustaa monialainen yhteistyöryhmä nuorten palveluiden kehittämiseksi.
4.1.2 Tuomioistuimet
Lapsia koskevilta oikeudellisilta ratkaisuilta edellytetään todellista lapsen oikeuksien näkö- kulmaa. Lapsia koskevassa päätöksenteossa lapsi tulee ottaa huomioon toisaalta muiden yh- teiskunnan jäsenten kanssa tasa-arvoisena yksilönä, toisaalta erityistä huolenpitoa ja suojelua tarvitsevana henkilönä.143 Suomessa lapsen asemaa koskeville asioille ei ole luotu erillistä tuomioistuinmenettelyä tai omia erityissäännöksiä, lukuun ottamatta lapsen edun selvittämistä ja sosiaalilautakunnan selvityksen hankkimista. Lähtökohtaisesti lapsen oikeuksia koskeva oikeudenkäyntimenettely on siis samanlainen kuin muissakin riita- ja hakemusasioissa.144
Käytännössä kuitenkin lapsen asemaa koskevat asiat muodostavat oman erillisen ryhmänsä. Osa lasta koskevista asioista on hakemusasioita ja osa riita-asioita, toisaalta osa asioista on vain relatiivisesti dispositiivisia eli niissä sovinto on sallittu, tai kokonaan indispositiivisia eli niissä sovinto ei ole sallittu. Usein tapaukset ovatkin lähtökohtaisesti sekamuotoisia. Tärkeä
140 Hakalehto-Wainio 2011, s. 523–524.
141 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2/2011, s. 5. 142 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2/2011, s. 5. 143 Hakalehto-Wainio 2011, s. 523.
144 Nylund 2010, s. 1166–1167.
seikka kuitenkin on lapsen edun asema oikean ratkaisun ensisijaisena ohjenuorana ja mitta- puuna. Sovinnollista ratkaisua ja sovittelua pidetäänkin usein lapsen edun kannalta parhaim- pana ratkaisuna, joten tuomarit ovat käytännössä soveltaneet hyvin joustavaa menettelyä ja sovitelleet asioita.145 Vaikka joustavuus onkin hyvä asia, niin herää kysymys siitä, tulisiko selkeät menettelysäännökset luoda lasten asiaa koskevien asioiden käsittelyyn, jotta oikeus- varmuus ja yhdenvertaisuus varmistettaisiin.
Kun lapsen edun mukaista ratkaisua tehdään, lapsen etua punnitaan suhteessa muiden asiassa merkityksellisten tahojen intresseihin. Vastassa voi olla toisen lapsen tai toisten lasten etu, huoltajan etu tai esimerkiksi laajempi sosiaalinen etu. Lapsen oikeuksien sopimus ei anna kuitenkaan selkeää vastausta etujen punnintaan ja usein lakiin perustuvien intressien tasapai- nottaminen on hienovaraista ja vaikeaa. Tavallisesti on vertailtava ratkaisujen etuja ja haittoja. Olennaista on kuitenkin ottaa lapsen intressit keskeiseksi lopputulosta määrääväksi tekijäksi. Lapsen oikeuksia koskevan ratkaisun on otettava niin pitkälle kuin mahdollista huomioon lapsen erilaisten oikeuksien toteutuminen. Ratkaisijan tulee kiinnittää huomiota siihen, rajoit- taako ratkaisu mahdollisesti joitain lapsen oikeuksia ja ovatko rajoitukset välttämättömiä lap- sen edun näkökulmasta.146
Lapsen oikeuksien komitea on toistuvasti esittänyt huolensa siitä, ettei Suomessa ole ymmär- retty lapsen edun ensisijaisuuden merkitystä eikä periaatetta ole sovellettu säännönmukaisesti. Kaikilla lasten kanssa työskentelevillä tulisi olla riittävät tiedot ottaa periaate huomioon ja soveltaa sitä asianmukaisesti. Kysymys on sekä säännönmukaisesta toimien ja päätösten lap- sivaikutusten arvioinnista yleisellä tasolla että lapsen edun ensisijalle asettamisesta kaikissa yksittäisiä lapsia koskevissa ratkaisuissa. Päätöksentekijöiden on pystyttävä tarvittaessa näyt- tämään, että he ovat tehneet lapsen etua koskevan analyysin.147
Tutkiessaan hallinto-oikeuksien tekemiä huostaanottopäätöksiä, de Xxxxxxxxx on kiinnittänyt huomiota siihen, että päätöksistä puuttuu lähes kokonaan eri toimenpidevaihtoehtojen vertailu lapsen edun kannalta. Se koskee muun muassa sen arvioimista, millä tavoin ja miksi kodin ulkopuolelle sijoittaminen turvaa lapsen kehityksen paremmin kuin kotiin jääminen. Lisäksi de Xxxxxxxxx on kiinnittänyt huomiota siihen, että myös keskeinen ratkaisuperuste eli lapsen
145 Nylund 2010 s. 1166–1167.
146 Hakalehto-Wainio 2011, s. 517.
147 Hakalehto-Wainio 2011, s. 517.
etu jää poikkeuksetta arvioimatta. Ratkaisun todetaan sinänsä olevan lapsen edun mukainen, mutta päätöksestä ei selviä, miten tähän johtopäätökseen on päädytty. Laissa on lueteltu seik- koja, jotka tulee ottaa huomioon lapsen etua arvioitaessa. Koska oikeudenkäynnissä on aina kyse lapsesta yksilönä, on tärkeää, että käsittelyn aikana on selvitetty, mikä on juuri tämän lapsen kannalta paras ratkaisu. Arviointia vaikeuttaa se, että siinä on huomioitava myös rat- kaisun tulevaisuuteen kohdistuvat vaikutukset. Ongelmallisissa tulkintatilanteissa ohjenuora- na voidaan pitää sitä, että päätöksentekijän tulee valita se ratkaisu, joka hänen mielestään par- haiten vastaa lapsen elämän ja tulevaisuuden kannalta parasta tai ainakin vähiten huonoa vaih- toehtoa.148
Käytettäessä lapsen etua ratkaisuperusteena on siis tuotava esiin se, millä tavoin ratkaisu to- teuttaa lapsen etua paremmin kuin muut ratkaisuvaihtoehdot. Pelkkä viittaaminen lapsen etuun ei ole riittävä osoitus siitä, että tapauksessa olisi pohdittu lapsen edun sisältöä, vaan lapsen edun merkitystä kyseisessä asiassa tulisi myös tarkemmin tarkastella ja perustella. Huostaanottoryhmä on todennut, että lyhyellä aikavälillä merkkejä lapsen edun mukaisesta ratkaisusta voivat olla vaikkapa lapsen rauhoittuminen, psyykkisten tai käytösoireiden lieven- tyminen, ja kyky keskittyä koulunkäyntiin. Pitkällä aikavälillä huostaanoton tulisi varmistaa lapsen kasvaminen tasapainoiseksi ja vastuulliseksi aikuiseksi, joka kykenee läheisiin ihmis- suhteisiin ja työntekoon.149 Tuomioistuinten ja viranomaisten tulisi harkita lapsen etua muun muassa näiden kriteerien perusteella. Näiden pohjalta tulisi myös arvioida mitä myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia päätöksellä ja sen eri vaihtoehdoilla on lapsiin.150 Ennakkoarvioinnilla on siis suuri merkitys lapsen edun kannalta ja siihen velvoittaa myös lapsen oikeuksien sopi- mus.
4.1.3 Kuntien rooli
Lapsen oikeuksien sopimuksen huomioon ottaminen lainsäätäjän näkökulmasta ei kuitenkaan riitä, vaan sopimus tulee myös huomioida lainkäyttäjän näkökulmasta, jotta sopimuksessa turvatut oikeudet toteutuvat. Suomessa julkinen valta on poikkeuksellisen vahvasti hajautettu kuntatasolle, jolloin voidaan sanoa, että kunnat käytännössä vastaavat suuresta osasta lapsen oikeuksien yleissopimuksessa turvattujen oikeuksien toteuttamisesta, esimerkiksi juuri lasten-
148 de Xxxxxxxxx 2012, s. 119.
149 Huostaanottotyöryhmä 2004, s. 3.
150 Alila 2011, s. 15.
suojelun toteuttamisesta. Tästä huolimatta on kuitenkin hyvä muistaa, että valtiovalta on vii- me kädessä vastuussa siitä, että kunnat noudattavat lapsen oikeuksien sopimuksen periaatteita ja määräyksiä toiminnassaan ja valtiovallan on valvottava sitä myös.
Tarkasteltaessa kunta-valtio suhdetta lapsen näkökulmasta, voidaan pohtia sitä, tuleeko lap- sesta helposti usein varsin jännitteisen kunta-valtio suhteen pelinappula? Etenkin niissä tapa- uksissa, kun kysymys on lapsioikeudellisten uudistusten aikaansaamisesta ja resurssienjaosta uudistusten toteuttamiseksi. Uoti onkin todennut, että monessa kunnassa pitäisi panostaa ny- kyistä tuntuvammin lapsen aseman parantamiseen päätöksenteossa jo päätösten valmistelu- vaiheessa. Erityisesti lapsia ja nuoria koskevien kunnallisten tehtävien ja toimenpiteiden vai- kuttavuuteen pitäisi pureutua nykyistä vakavammin ja suunnitelmallisemmin. Lapsen aseman ja oikeuksien edistäminen kunnallisessa päätöksenteossa on välttämätöntä, jotta lapsen oike- uksien sopimuksessa turvatut oikeudet toteutuvat.151
Uoti on kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, että perinteiset kunnallisen päätöksenteon rakenteet ja toimintatavat eivät aina ota erityisen hyvin huomioon lapsen ja lapsiperheiden tarpeita. Esimerkkinä tästä Uoti on todennut, että ”talousarvio(vuosi) kunnallisten asioiden tarkasteluperspektiivinä on monesti aivan liian lyhyt ajanjakso osoittamaan ennaltaehkäisevän työn tuloksellisuutta”. Jotta aikaansaadaan kestäviä, lapsen ja nuoren positiivista kehitystä tukevia tuloksia, edellyttää se paitsi paljon tietoa lapsen maailmasta, niin myös paljon kärsi- vällisyyttä asetettujen tavoitteiden toteutumisesta. Ennaltaehkäisevä työ kuitenkin kannattaa. Siitä löytyy vahvoja todisteita mm. kuntien lastensuojeluun käytetyistä menovertailuista. 152
Kunta on usein lapsen arjessa sekä fyysinen että sosiaalinen toimintaympäristö. Tästä syystä on perusteltua, että erityisesti kuntatasolla lapsen osallistumista tuetaan lapsen oikeuksien sopimuksen velvoitteiden mukaisesti. Lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artikla takaa lapsille oikeuden vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystasoaan vastaavasti. Tämä oikeus koskee sekä lapsia yleisesti että yksittäistä lasta erityisesti koskevia asioita. Nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa kuitenkin tulkinnan, jonka mukaan lasten ja nuorten osallistumista ja kuulemista ryhmänä ei kuntatasolla tarvitse erityisesti huomioida, vaan yleisesti tarjolla olevat osallistu- mismahdollisuudet ovat riittävät myös lasten osallistumisoikeuksien näkökulmasta. Tällainen
151 Uoti 2012.
152 Uoti 2012.
tulkinta on ristiriidassa lapsen oikeuksien sopimuksen kanssa, sillä sopimuksen keskeinen viesti on lapsen oikeus erityiseen tukeen, minkä lisäksi sen 42 artiklassa on myös muista ih- misoikeussopimuksista poiketen erityinen tiedottamisvelvoite.153
Lapsen oikeuksien komitea on suosituksissaan tarkentanut, että jokaisen lapsen oikeus tulla kuulluksi ja otetuksi vakavasti, on yksi yleissopimuksen perusarvoista. Lapsen oikeuksien komitea tulkitsee sopimuksen 12 artiklan velvoittamaan, sekä varmistamaan, että käytössä on menettelyt lapsen näkemyksen kysymistä varten kaikissa häneen vaikuttavissa asioissa, sekä näiden näkemysten huomioon ottamista varten. Siten ei voida olettaa, että lapsilla, saati jokai- sella lapsella, on tiedolliset ja toiminnalliset edellytykset käyttää oikeuttaan tulla kuulluksi, mikäli lapsia ei kuulemismenettelyjen osalta erityisesti huomioida. Xxxxx velvoite lapsen nä- kemyksen huomioon ottamisesta täyttyisi, on kuulemisen lisäksi tapahduttava riittävän var- haisessa vaiheessa.154
Lapsen oikeuksien komitea on lisäksi moittinut Suomea siitä, että lapsen edun periaatetta ei riittävästi toimeenpanna ja että lapsiin vaikuttavat asiat ymmärretään liian kapeasti; myös pää- töksenteon epäsuora vaikutus lapsiin on huomioitava. Kuntien laaja itsehallinto julkisten pal- veluiden järjestämisessä mahdollistaa sen, että kuntien välillä ja sisällä voi olla osallistumis- oikeuksien toteutumisen osalta suuriakin eroja. Suomen UNICEF katsoo, että kirjaamalla las- ten osallistumisoikeudet lainsäädäntöön nykyistä vahvemmin edistetään myös yhdenvertaisia osallistumisoikeuksia. Lisäksi, jotta lapsen oikeuksien sopimuksen 2 artiklan mukainen syrji- mättömyysperiaate toteutuisi täysimääräisesti, on osallistumisoikeuksien osalta erikseen huo- mioitava lasten moninaisuus ja siten erilaiset tarpeet esimerkiksi juuri kodin ulkopuolelle si- joitettujen lasten kohdalla.155
Lastensuojelun laatu ja yleensä lapsipolitiikan hajanaisuus ovat olleet lapsen oikeuksien ko- mitean huolenaiheita. Huostaanoton näkökulmasta komitea ilmaisi huolen siitä, että suomalai- sen lastensuojelu on laitoskeskeistä ja kehotti lisäämään sijaishuollossa perhesijoituksia sekä
153 Uoti 2012.
154 Suomen UNICEFin kannanotto kuntalain uudistamisen valmisteluun,
<xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx-000000>.
155 Suomen UNICEFin kannanotto kuntalain uudistamisen valmisteluun,
<xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxx-000000>.
kehittämään järjestelmällisemmin lastensuojelun laatua ja valvontaa. Komitean toiveena on kuitenkin lapsipolitiikan selkeämpi koordinaatio eri ministeriöiden sekä kuntien kesken.156
Uudessa lastensuojelulaissa ei kuitenkaan riittävällä tavalla säädetä esimerkiksi kunnan vel- voitteista ehkäisevän lastensuojelun ja lapsi- ja perhekohtaisen lastensuojelun palveluiden mitoituksessa. Tästä esimerkkinä mainittakoon se, ettei sosiaalityöntekijöiden määrästä suh- teessa lastensuojelun asiakasperheiden määrään ole säädetty. Näin ollen kuntien väliset erot sosiaalityötekijöiden määrästä, suhteessa lastensuojelun asiakasperheiden määrään voi vaih- della paljonkin, ja sitä kautta lapsen oikeuksien toteutuminen ja lasten tasapuolinen kohtelu voi riippua siitä missä kunnassa lapsi asuu.
On tärkeää, että kaikki kansalliset ihmisoikeustoimielimet työskentelevät tiiviisti yhdessä lap- sen oikeuksien edistämiseksi. Siksi myös kunnilla on erittäin tärkeä tehtävä lapsen oikeuksien toteuttamisessa. Loppujen lopuksi olisi hyvä muistaa, että lapsen oikeudet kuten kaikki muut- kin ihmisoikeudet, toteutuvat jokaisen arjessa ja vasta viime kädessä oikeussaleissa.157
156 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 5/2012, s. 29.
157 Suomen UNICEF ry:n lausunto Oikeusministeriölle 2010, <xxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx-000000>.
4.1.4 Sosiaaliviranomaiset
Tarkempaan tarkasteluun sopimuksen soveltamisen osalta olen ottanut sosiaalityöntekijät ja muut lastensuojelualalla työskentelevät henkilöt, jotka päättävät lapsen huostaanottoa koske- vista asioista. Sopimus asettaa siis muun muassa sosiaalityöntekijöille velvollisuuden noudat- taa sopimuksen asettamia velvoitteita työssään, ja siitä syystä sosiaalityöntekijöiden tulisi olla myös tietoisia sopimuksen sisällöstä ja sen mukanaan tuomista velvoitteista. Näin ei kuiten- kaan aina välttämättä ole, ja lapsen oikeuksien sopimuksella turvatut oikeudet saattavat jäädä toteutumatta.
Sosiaalityöntekijä on kuntaan palvelussuhteessa oleva työntekijä, jolla on lakiin perustuva toimivalta toimia lastensuojelun tarpeeseen joutuneen lapsen edun ajajana. Lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulmasta sosiaalityöntekijän tulee siis huomioida sopimuksessa turvattujen oikeuksien toteutuminen jokaisen lastensuojelun tarpeessa olevan lapsen kannalta. Tämä tar- koittaa mm. sitä, että sosiaalityötekijä huomioi lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artiklan mu- kaisen kuulemisvelvoitteen ja sopimuksen 3 artiklan edellyttämän lapsen edun ensisijaisuu- den. Sosiaalityöntekijän tehtävänä huostaanotossa on siis toimia lapsen edun ajajana, perustel- len lapsen etua ja toimien lapsen tulkkina. Sosiaalityöntekijät ovat keskeisessä asemassa kun selvitetään lapsen mielipidettä ja etua viranomaisratkaisuissa. Kuntien tulisikin huolehtia siitä, että lapsia koskevista sosiaalihuollon toimenpiteistä vastaavat asianmukaisen ammatillisen koulutuksen saaneet viranhaltijat, ja että heillä on mahdollisuus saada konsultaatio- tai virka- apua esimerkiksi perheneuvolasta tai lastenpsykiatrisesta yksiköstä.158
Lapsen edun toteuttamisesta säädetään lapsen oikeuksien sopimuksen lisäksi tarkemmin las- tensuojelulain 4 §:ssä. Lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän on valvottava lapsen edun toteuttamista, avustettava virkansa puolesta lasta sekä ohjattava häntä tarvittaessa saa- maan riittävää apua. Sosiaalityöntekijän tehtävänä on siis lapsen iästä riippumatta huolehtia siitä että lapsen etu toteutuu muun muassa juuri huostaanottoprosessissa. Lastensuojelun työn- tekijä arvioi lapsen etua lain mukaan. Xxxxxx sosiaalityöntekijä joutuu tekemään päätöksiä, joista vanhemmat tai lapsi ovat eri mieltä. Lapsen mielipide on kuitenkin tärkeä aina selvittää ja siihen lapsen oikeuksien sopimus sosiaalityöntekijät myös velvoittaa. On kuitenkin hyvä
158 Sosiaali- ja terveysministeriö 2011, s. 39.
muistaa, että lapsen mielipide ja lapsen etu eivät silti aina tarkoita samaa asiaa, ja tämä saattaa joskus aiheuttaa ongelmia lapsen edun tulkinnassa.
Lapsen asioista päättäminen lasta kuullen, ja hänen etunsa mukaista ratkaisua etsien, onnistuu sosiaalityöntekijän ja lapsen välisen riittävän luottamuksellisen suhteen avulla. Siksi onkin tärkeää, että sosiaalityöntekijöiden määrä on suhteutettu lastensuojelun asiakkaana olevien lasten ja perheiden määrään, jotta lapsen kuuleminen ja lapsen edun kokonaisvaltainen arvi- ointi ja selvittäminen toteutuu lastensuojelulain ja lapsen oikeuksien sopimuksen asettamien velvoitteiden mukaisesti.
Lastensuojelutyön ydin on lapsen ja hänen läheistensä tilanteelle herkistyminen niin, että avun ja suojelun tarpeisiin voidaan vastata. Lastensuojelun tulee entistä enemmän rakentua huolella tehtyihin tilannearvioihin, joissa lapsen ja hänen läheistensä tuottama tieto on keskeisellä si- jalla.159 Vaikka lapsen oikeuksien sopimus on Suomessa lakina voimassa, tulee kuitenkin huomioida, että sopimuksen vaikutustapa poikkeaa perinteisen lainsäädännön vaikutuksista. Materiaalisesti sovellettavien säännösten ohella sopimus velvoittaa kaikkia viranomaisia ot- tamaan toiminnassaan ja ratkaisuissaan huomioon muun muassa lapsen edun, sekä lapsen erityiset oikeudet suojeluun ja turvaan. Sopimus ohjaa siis sekä oikeudellisten toimijoiden laintulkintaa -ja soveltamista, että lainvalmistelua.160
159 Heinonen ja Sinko 2009, s. 89.
160 Gottberg 2011, s. 142.
4.2 Sopimuksen soveltamisen ongelmakohtia
Lapsen oikeuksien toteuttamisessa ja soveltamisessa on huomattavissa joitakin läpileikkaavia ongelmakohtia. Lapsen oikeuksien sopimuksen artikloissa on osin kysymys yksilöllisistä oi- keuksista ja osin kollektiivisista perheen oikeuksista. Sopimuksen osalta voidaan kuitenkin todeta, että niiden sääntely on melko väljää.
Tarkasteltaessa esimerkiksi lapsen mielipiteen huomioon ottamista (12 artikla) voidaan huo- mata että siinä korostetaan suositusluonteisesti määrättyjä pyrkimyksiä. Mitään pakkoa pois- taa jokin selvä epäkohta ei kuitenkaan ole. Artikloihin on myös mahdollisuus tehdä varaumia tai selityksiä. Suomi ei varaumia ole tehnyt ja näin ollen sopimus on sellaisenaan kokonaisuu- dessaan osa suomalaista oikeusjärjestystä. Kaikki artiklat sitovat siis esimerkiksi lastensuoje- lutyötä tekeviä. Koska velvoitteet ovat kriteereiltään väljiä, saattaa se kuitenkin vähentää las- tensuojelua koskevien artikloiden tosiasiallista sitovuutta kansallisella tasolla.161
Sopimuksen soveltamisen osalta on myös hyvä huomioida vaikeuksia joita saattaa esiintyä käytännön valvontatyössä. Vaikeuksia on esimerkiksi lapsen taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien valvomisessa. Tämä johtuu siitä, että yleismaailmallisella sopi- muksella ei ole voitu luoda näille oikeuksille sellaisia sitovia standardeja, joiden pohjalta ko- timaista toteutusta olisi mahdollista arvioida, vaan jokaisen jäsenvaltion tulee tahollaan pyrkiä sopimuksen mukaisten lapsen oikeuksien mahdollisimman täysimääräiseen toteuttamiseen käytettävissä olevien resurssiensa mukaisesti. Mahdollisimman täysimääräinen toteutuminen merkitsee käytännössä sen arvioimista, onko julkiset määrärahat budjetoitu lainmukaisesti ja perus- ja ihmisoikeusnäkökohdat huomioon ottaen.162
Yleissopimuksen 3 artiklan osalta tarkasteluun voidaan ottaa lapsen etua koskevan periaatteen soveltamiseen liittyvät vaikeudet. Vaikeuksia käytännön soveltamisessa voi tulla siinä, että lapsen etu on käsitteenä avoin ja sen sisältö jää yksittäistapauksessa kulloinkin tapahtuvan arvioinnin varaan. Käytännön soveltamisessa vaikeaa voi olla lapsen osallistumisoikeuden ja
161 Mahkonen 2010, s. 86–87.
162 Kurki-Suonio 2010, s. 299.
lapsen edun yhdistäminen kussakin yksittäistapauksessa samoin kuin kysymys siitä, milloin lapsen ja hänen vanhempiensa etujen voidaan arvioida olevan ristiriidassa keskenään.163
Vastuun delegoiminen paikallisille ja alueellisille viranomaisille voi lisätä paikallisten yhtei- söjen mukana oloa, mutta samalla se saattaa estää lasten oikeuksien yleissopimuksen periaat- teiden ja määräysten täyden ja tasapuolisen täytäntöönpanon paikallisten ja alueellisten tulkin- ta- ja soveltamiserojen sekä erilaisen budjetoinnin takia. Komitea onkin ollut edelleen huolis- saan lapsiasioihin keskittyvän tahon puuttumisesta hallituksen sisällä ja sellaisten mekanismi- en puuttumisesta sekä keskushallinnossa että paikallistasolla, jotka koordinoisivat lapsia kos- kevia laajakantoisia ohjelmia ja valvoisivat yleissopimuksen voimaansaattamista. Komitea on kehottanut Suomea toistuvasti harkitsemaan jatkotoimenpiteitä eri ministeriöiden välisten, samoin kuin keskushallinnon ja paikallistason viranomaisten välisten koordinaatiomekanis- mien luomista lasten oikeuksien toteuttamiseen liittyvien menettelyjen ja toimien koordinoi- miseksi paremmin.164
Huomiota tulee näin ollen kiinnittää myös siihen, että koska päätöksentekoa, hallintoa ja pal- veluja on sopimusvaltiossa laajamittaisesti hajautettu, valtaa on siirtynyt merkittävästi kes- kushallinnosta kuntatasolle. Kaikki kunnat eivät kuitenkaan harjoita samanlaista sosiaalipoli- tiikkaa eivätkä tarjoa samantasoisia yhteiskunnallisia palveluja kaikkein haavoittuvimmassa asemassa oleville ryhmille, joita ovat erityisesti köyhät perheet, yksinhuoltajaperheet, samoin kuin vammaiset lapset, pakolaislapset ja vähemmistöihin kuuluvat lapset. Komitea onkin huo- lissaan siitä, että paikallisviranomaisten vähävaraisille perheille ja vammaisten lasten perheil- le jakamat hyvinvointipalvelut ovat eritasoisia ja erilaatuisia eri puolilla maata johtuen osittain siitä, että kunnilla on käytettävissään hyvin erilaiset taloudelliset voimavarat, päättävät viran- omaiset priorisoivat asioita eri tavoin, ja tarpeiden arviointi- ja avun myöntämisjärjestelmät ovat erilaiset. Näistä eroista johtuen lapset, erityisesti vammaiset lapset, pääsevät käyttämään tai saavat eritasoisia hyvinvointipalveluja sen mukaan, millä alueella he asuvat.165
Huolimatta siitä, että vuonna 2008 voimaan astunut lastensuojelulaki asettaa kunnille aikai- sempaa selkeämmät velvoitteet lastensuojelupalveluiden järjestämisessä on lapsiasiavaltuutet- tu kuitenkin erityisen huolissaan lasten hyvinvointipalveluiden laadun suurista vaihteluista.
163 Kurki-Suonio 2010, s. 299.
164 Lapsen oikeuksien komitean 2. raportti (CRC/C/15/Add.132) 2000, kohta 11–12.
165 Lapsen oikeuksien komitean 2. raportti (CRC/C/15/Add.132) 2000, kohta 13.
Lapset ovat eriarvoisessa asemassa asuinkunnasta riippuen. Lastensuojelun avohuollon asiak- kaana olevien lasten määrä on edelleen kasvanut: vuonna 2009 asiakkaana oli 62 886 alle 18- vuotiasta, joista 45 prosenttia oli uusia asiakkaita. Erityisen paljon on kasvanut 16–17- vuotiaiden lastensuojelun avohuollon asiakaslasten ja kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten osuus oman ikäisistään. Valtakunnallisten selvitysten, lapsiasiavaltuutetulle tulleiden yhtey- denottojen ja kunnista saatujen tietojen perusteella voidaan päätellä, että osassa kuntia lasten- suojelun sosiaalityöntekijöillä on aivan liian suuret asiakasmäärät ja että myös työntekijöiden koulutus- ja osaamistaso vaihtelee kunnittain. Lasten ja nuorten kannalta lastensuojelun laatua on sosiaalityöntekijän joustava tavoitettavuus ja se, että hänellä on aikaa ja osaamista vuoro- vaikutukseen lapsen kanssa.166
Suomea on YK:n komitean taholta kehotettu tutkimaan, millä tavoin kaikille lapsille voidaan taata tasa-arvoiset mahdollisuudet voida käyttää samantasoisia palveluja asuinpaikasta riip- pumatta esimerkiksi vakiinnuttamalla maanlaajuiset vähimmäisvaatimukset ja määrärahat yleissopimuksen määräysten voimaansaattamiseksi erityisesti terveydenhuollon, koulutuksen ja muiden yhteiskunnallisten hyvinvointipalvelujen alueilla ja 2 artiklan mukaisesti.167
Lapsiin kohdistuvan suoranaisen syrjinnän kannalta eniten ongelmia on erilaisiin kieli- ja et- nisiin vähemmistöihin kuuluvien (romani-, saamelais- ja viittomakieliset sekä maahanmuutta- jalapset) sekä vammaisten lasten elämässä. Moniperustaiseen syrjintään voi kytkeytyä myös toisen kansalliskielen asema (esim. ruotsinkielinen viittomakielinen lapsi) ja sukupuoli.168
Lastensuojelulaki kohensi merkittävästi lapsen oman mielipiteen selvittämisen velvoitteita. Sen käytännön toteutumista saattaa kuitenkin rajoittaa sosiaalityöntekijöiden liian vähäinen määrä. Lapsia koskevasta erityislainsäädännöstä vain lasten päivähoitoa koskevasta laista puuttuu lasten mielipiteiden selvittämiseen velvoittava säännös. Lasten osallistumisen ja kuul- luksi tulemisen merkittävin este Suomessa ovat aikuisten ajan puute sekä aikuisten riittämät- tömät vuorovaikutustaidot eri-ikäisten lasten kanssa. Lisäksi aikuiset eivät aina tiedosta, kuin- ka paljon hyötyä lasten kokemustiedosta olisi palveluiden kehittämisessä. Suomessa tarvitaan
166 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2/2011, s. 27.
167 Lapsen oikeuksien komitean 2. raportti (CRC/C/15/Add.132) 2000, kohta 16.
168 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2/2011, s. 14.
siis etenkin lasten ja nuorten osallistumista tukevan toimintatavan ja kulttuurin kehittämistä kaikissa palveluissa.169
Lapsen fyysisen ja kognitiivisen kehittymisen edellytykset ovat Suomessa hyvin turvatut. Sen sijaan kuitenkin sosiaalisessa ja psyykkisessä kehityksessä on esiintynyt ongelmia, joita ei ole pystytty vielä ratkaisemaan riittävän tehokkaasti. Ongelmakohtia on muun muassa työn ja perheen yhteensovittamisessa ja siitä johtuva vanhempien läsnäolon puute lastensa elämässä, jolloin lapsi ei ole saanut vanhemmiltaan riittävää tukea ja ohjausta kehitykseensä.170
169 Lapsiasiavaltuutetun toimiston julkaisuja 2/2011, s. 19.
170 Suomen kolmas määräaikaisraportti (CRC/C/129/Add.5) 2003, s. 21.
5 SOPIMUKSEN ASETTAMAT VAATIMUKSET HUOSTAANOTOLLE
5.1 Lapsen oikeuksien sopimus ja huostaanotto
Kuten jo aikaisemmin on todettu, lapsen oikeuksien sopimusta voidaan tarkastella eri osa- alueiden näkökulmasta. Yksi sopimuksen osa-alue muodostuu lasten oikeudesta suojeluun ja huolenpitoon (protection). Lastensuojelua tarkemmin tarkasteltaessa voidaan todeta, että huostaanotolla puututaan kaikista voimakkaimmin lapsen oikeuksien sopimuksella turvattui- hin lapsen perusoikeuksiin. Tästä syystä onkin ensiarvoisen tärkeää huomioida vaatimukset, joita sopimus huostaanotolle asettaa.
Lapsen oikeuksien sopimuksen 5 ja 18 artiklat asettavat ensisijaisesti vanhemmille vastuun lapsen ohjaamisesta ja neuvonnasta, sekä kasvatukseen ja kehitykseen liittyvistä asioista. Tätä sopimusvaltion tulee kunnioittaa ja tarvittaessa tukea lapsesta oikeudellisesti vastuussa olevia tässä tehtävässä. Mikäli kuitenkin katsotaan, että on lapsen edun mukaista erottaa hänet van- hemmistaan, on sopimuksen 9 artiklassa mainittu edellytykset sille. Tämä erottaminen voi tulla kyseeseen esimerkiksi huostaanotossa, jota seuraavaksi tarkemmin tarkastelen.171
Huostaanotolla tarkoitetaan toimenpidettä, jolla lapsen tai nuoren hoito ja kasvatus siirretään yhteiskunnan vastuulle. Huostaanotossa vastuu lapsesta ja päätösvalta useimmista häntä kos- kevista asioista siirtyy huoltajalta viranomaisille. Sosiaalitoimi päättää, mahdollisuuksien mu- kaan yhteistoiminnassa lapsen huoltajien kanssa, huostaanotetun lapsen hoidosta, kasvatuk- sesta, valvonnasta ja muusta huolenpidosta sekä olinpaikasta.172 Koska vastuu lapsesta siirtyy huoltajalta viranomaisille, on tärkeää että viranomaiset omalta osaltaan tuntevat ja noudattavat sopimusta ja sen asettamia velvoitteita huostaanottoa koskevassa toiminnassaan.
Huostaanotto on lastensuojelutyön viimesijaisin keino turvata lapsen kasvu ja kehitys. Se on toimenpide, jossa puututaan voimakkaasti lapsen oikeuksien sopimuksessa turvattuihin oike- uksiin. Tämän lisäksi huostaanotto puuttuu myös lapsen perustuslaissa säädettyihin oikeuksiin kuten henkilökohtaiseen vapauteen (PL 7 §), sekä toisaalta myös Euroopan ihmisoikeussopi- muksen takaamaan perheen itsemääräämisoikeuteen (artikla 8). Siten lapsen huostaanotto on oikeusturvakysymys niin lapsen, perheen kuin työntekijöidenkin kannalta. Huostaanotto voi-
171 Ks. tarkemmin SopS 59-60/1991, 5, 9 ja 18 artiklat.
172 Räty 2010, s. 295.
xxxx toteuttaa, joko tahdonvastaisena tai suostumukseen perustuvana. Tahdonvastaisella huostaanotolla tarkoitetaan tilannetta, jossa 12 vuotta täyttänyt lapsi itse tai hänen huoltajansa vastustaa huostaanottoa.
Huostaanottotilanteissa on tärkeää, että asiasta neuvotellaan tiiviisti lapsen, hänen vanhempi- ensa ja huoltajiensa kanssa. Tähän liittyy tiiviisti myös lapsen oikeuksien sopimuksen artikla 12, jonka mukaan lapsen näkemyksiä tulee kunnioittaa ja ottaa ne huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Huostaanoton edellytykset on arvioitava sekä lapsen että vanhempi- en kannalta. Lapsen kannalta on varmistuttava siitä, että huostaanotto on se vaihtoehto, joka parhaiten turvaa lapsen kehityksen. Sijaishuoltoa järjestettäessä ei voida tyytyä lapsen ”säilyt- tävään” hoitoon. Sen on oltava lapsen nykytilanteeseen nähden parempi vaihtoehto ja vastat- tava lapsen edun mukaisella tavalla hänen yksilölliseen hoidon ja huollon tarpeeseen- sa. Vanhempien kannalta tulee varmistua siitä, että kaikki mahdollinen on tehty perheen tu- kemiseksi. Arvioinnin tulee olla lapsilähtöistä ja tapahtua lapsen näkökulmasta.173
Huostaanoton ja sijaishuollon järjestämisen tulee siis aina olla lapsen edun mukaista. Se mer- kitsee muun muassa sitä, että huostaanottopäätöstä tai huostaanottoa koskevaa hakemusta hallinto-oikeudelle tehtäessä, on kuvattava, millä tavalla huostaanotto ja siihen liittyvä sijais- huoltoon sijoittaminen vastaa lapsen tuen tarpeisiin ja tarjoaa paremman vaihtoehdon kuin kotiin jääminen. Selvitettäväksi tulee myös se, miksi asiassa ei ole voitu ryhtyä esimerkiksi lapsen huollon siirtoon.174 Xxxxxx oikeuksien sopimuksen pääperiaate lapsen edusta asettaa siis ensisijaisen vaatimuksen sille, että huostaanotto on toteutettu lapsen oikeudet huomioon ottaen.
Huostaanoton lähtökohtana on, että se on aina väliaikainen toimenpide. Se merkitsee sitä, että viranomaisen on asian kaikissa vaiheissa työskenneltävä aktiivisesti perheen kanssa lapsen kotiuttamiseksi ja huostaanoton lopettamiseksi. Lapsen oikeuksien sopimus ja lastensuojelu- laki lähtevät vanhemmuuden tukemisesta ja viranomaisen on väliintulon jälkeenkin työsken- neltävä aktiivisesti perheen jälleenyhdistämiseksi. Näiden lähtökohtien toteuttamiseksi on vanhemmille tarjottava ja heille järjestettävä sellaisia kuntouttavia tukitoimia, jotka tähtäävät perheen jälleenyhdistämiseen. Huostaanottopäätöksessä tai hakemuksessa lastensuojeluviran-
173 Räty 2010, s. 295–296.
174 HE 137/2010 vp, s. 9.
omaisen tulisi arvioida, mitkä ovat edellytykset tai ajateltavissa olevat vaihtoehdot perheen jälleenyhdistämiselle.175
Huostaanoton perusteet voidaan jakaa kahteen itsenäiseen perusteeseen: lapsen kasvuoloissa oleviin puutteisiin tai lapsen omaan käyttäytymiseen. Huostaanottopäätöksestä tai hallinto- oikeudelle esitettävästä hakemuksesta on ilmettävä konkreettisella tasolla ne puutteet lapsen huolenpidossa tai muissa lapsen kasvuolosuhteissa, jotka vaikuttavat säännöksessä tarkoite- tuilla tavoin lapsen terveyteen tai kehitykseen. Mikäli huostaanottoon ryhdytään lapsen oman käyttäytymisen johdosta, tulee lapsen käyttäytymisen vakavasti vaarantaa hänen terveyttään tai kehitystään.176
175 Räty 2010, s. 304.
176 Räty 2010, s. 296–299.
5.2 Huostaanoton edellytykset perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden valossa
5.2.1 Lapsen edun ensisijaisuus
Xxxxxx edun periaatteen ollessa lapsen oikeuksien sopimuksen johtava periaate sekä sopi- muksen artiklat yhdistävä periaate, on sen huomioiminen erityisen tärkeää sopimuksessa tur- vattujen oikeuksien toteutumiselle. Ensisijainen edellytys huostaanoton toteuttamiselle on lapsen edun ensisijaisuus ja lapsen edun huomioiminen huostaanotossa. Tätä vaatimusta on myös huostaanottoa sääntelevässä lastensuojelulaissa (417/2007) korostettu.
Lapsen oikeuksien sopimus velvoittaa myös omalta osaltaan lapsen asioista päättäviä punnit- semaan yksittäisten lasten etua ja sen arviointia. Erityisesti lapsen oikeuksien sopimuksen 9 ja 20 artiklat määrittelevät huostaanoton kannalta tilanteita, jolloin voidaan katsoa olevan erityi- sen tärkeää arvioida lapsen etua. Lapsen edun arviointiperusteista lastensuojelussa säädetään tarkemmin lastensuojelulain 4 §:n 2 momentissa. Lapsen edun tulee olla keskeinen arviointi- peruste kaikissa lasta koskevissa lastensuojelutoimenpiteissä. Lapsen etua tulee arvioida eri tilanteissa, sekä lapsen asuessa kotona että ollessa sijoitettuna kodin ulkopuolelle. Lastensuo- jelulain 4 §:n mukaisten seikkojen huomioon ottamista lapsen etua arvioitaessa on syytä ko- rostaa, lapsen oikeuksien sopimuksen sisältämien oikeuksien toteuttamiseksi. Kaikilla sään- nöksessä mainituilla eri kohdilla tulee olla merkitystä lapsen etua koskevaa kokonaisarviota tehtäessä.177
Lapsen etua arvioitaessa tulee selvittää, mitkä ovat ne seikat ja tosiasiat, jotka vaikuttavat ky- seessä olevassa tilanteessa lapsen edun toteutumiseen. Huostaanottopäätöstä tehtäessä on punnittava muun muassa sitä, voidaanko sijaishuollossa huolehtia paremmin lapsen hoidosta ja huolenpidosta, järjestää valvontaa ja rajoja, varmistaa lapsen kasvuympäristön turvallisuus, turvata lapsen koulunkäynti, tarjota lapselle enemmän ymmärtämystä ja hellyyttä, turvata lapsen henkinen ja ruumiillinen koskemattomuus, valmentaa lasta itsenäistymiseen tai saada lapsi lopettamaan vahingollinen elämäntapansa.178 Näiden seikkojen punnitseminen ei kuiten- kaan aina ole helppoa. Mikäli lapsen etua ei punnita riittävän huolellisesti kaikista mahdolli- sista näkökulmista, voi lapsen edun arviointi perustua liikaa huostaanotosta päättävän henki-
177 HE 137/2010 vp, s. 9.
178 HE 252/2006 vp, s. 164.
lön mielikuvien varaan, eikä silloin lapsen oikeudet tule sopimuksessa asetettujen vaatimusten mukaisesti toteutetuiksi.
Lapsen oikeuksien sopimus suosittaakin lapsivaikutusten ennakkoarvioinnin (ex ante) teke- mistä kaikista lapsiin vaikuttavista ja kohdistuvista päätöksistä. Viranomaisten tulisi arvioida päätöksen ja sen eri vaihtoehtojen mahdolliset myönteiset ja kielteiset vaikutukset lapsiin. 179 Koska lapsen oikeuksien sopimuksesta ei kuitenkaan suoranaisesti käy ilmi mitä lapsen edulla yksityiskohtaisemmin tarkoitetaan, vaan sen tarkempi määrittely on jätetty kansallisille tahoil- le, saattaa se useissa lasta koskevissa tapauksissa muodostaa haasteen lapsen edun tosiasialli- selle toteutumiselle.
Lapsen edun voidaan nähdä koskevan lapsia kolmitasoisesti; jokaista lasta yksilönä, määrättyä lapsiryhmää tai lapsia yleisesti eli koko lapsiväestöä. Lapsivaikutusten arviointi pyrkii edis- tämään lapsen etua vahvistamalla lasten, nuorten ja perheiden osallisuutta ja osallistumista päätöksenteossa ja tuomaan täten näkyväksi erilaisten lapsi- ja nuorisoryhmien sekä lapsiper- heiden olemassaolon, mielipiteet ja tarpeet. Lapsen edun osalta on tärkeää kuitenkin tuoda esiin se, että lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulmasta lapsen etu ja lapsen mielipide ovat eri asioita. Lapsen edun määrittelyssä pyritään mahdollisimman laaja-alaiseen arvioon lapsen tilanteesta. Tässä arvioinnissa lapsen mielipide on yksi tärkeä osatekijä. Xxxxxx etua määritel- täessä on aina otettava selvää lapsen mielipiteestä, mutta on myös huomioitava, että lapsen edun mukainen päätös tai ratkaisu ei kuitenkaan aina tarkoita samaa kuin lapsen mielipide.180
5.2.2 Oikeus yksityisyyteen ja perhe-elämän suoja
Lapsen oikeuksien sopimuksen näkökulmasta huostaanotto voi merkitä puuttumista sopimuk- sen 16 artiklassa turvattuun oikeuteen lapsen yksityisyydestä ja perheestä. Xxxxx huostaanotto ei olisi sopimuksen vastaista, tulee huostaanotossa huomioida ne edellytykset jotka lapsen oikeuksien sopimus yhdessä muiden ihmisoikeusasiakirjojen kanssa huostaanoton toteutumi- selle asettaa.
179Alila 2011, s. 15.
180Alila 2011, s. 15–16.
Tarkasteltaessa asiaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen näkökulmasta, voidaan todeta, että EIT:n selkeän kannan mukaan huostaanotto merkitsee aina perhe-elämän suojaan puut- tumista (art. 8). Xxxxx huostaanotto ei loukkaisi ihmisoikeussopimusta, jälkikäteisessä arvioin- nissa on merkityksellistä se, onko huostaanotto perustunut EIS 8 artiklan 2 kohdassa mainit- tuihin hyväksyttäviin syihin.
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 (2) artikla sisältää ne edellytykset, joiden vallitessa puut- tuminen henkilökohtaiseen vapauteen on sallittua. 8 artikla määrittelee oikeudesta nauttia yk- sityis- ja perhe-elämän kunnioitusta seuraavasti: ”Jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja per- he-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattises- sa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden ja moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.181
Vaikka 8 artikla etupäässä suojaakin yksilön vapauspiiriä viranomaisten taholta tulevaa puut- tumista vastaan, on tämän artiklan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä katsottu edellyttävän myös valtiolta aktiivisia toimenpiteitä artiklan tarkoittamien oikeuksien turvaa- miseksi myös yksityisten taholta tulevaa puuttumista vastaan.182 Artikla 8 luo siis sopimusval- tioille sekä positiivisen että negatiivisen velvoitteen. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännön mukaan valtioilla on velvollisuus olla puuttumatta henkilöiden yksityis- tai perhe- elämään (negatiivinen velvoite), mutta toisaalta valtioilla on myös 8 artiklasta johdettu velvol- lisuus tukea perhe-elämää (positiivinen velvoite).183
Kyseinen artikla korostaa perhe-elämän suojaa, johon puuttumista lapsen huostaanotto ilman asianomaisten suostumusta merkitsee. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on 8 artiklan sovel- tamista koskevassa käytännössään korostanut sitä, että vanhempien ja lasten yhdessäolo kuu- luu keskeisenä osana perhe-elämään ja että perheen hajottaminen muodostaa hyvin vakavan puuttumisen perhe-elämän suojaan. Siten sellaisen toimenpiteen on perustuttava lapsen etuun sekä muun ohella riittävän painaviin ja päteviin syihin. (Couillard Maugery v. Ranska
181 HE 252/2006, s. 212.
182 HE 252/2006, s. 44.
183 Hauta-aho 2003, s. 45–46.
1.7.2004). Ihmisoikeustuomioistuin on kuitenkin jättänyt yksittäistapauksissa huostaanoton edellytysten toteutumisen arvioinnin kansallisten viranomaisten tehtäväksi.184
Xxxxxxxx on esittänyt väitöskirjassaan mallin, jonka avulla voidaan arvioida tiettyä ihmisoike- utta (kuten esim. oikeutta yksityisyyteen) rajoittavan kansallisen lain (esim. lastensuojelulaki) hyväksyttävyyttä. Tässä mallissa esimerkkinä on jo edelläkin mainittu EIS 8 artikla. Ratkaisu voidaan Scheinin mukaan jäsentää kolmivaiheiseksi: Ensimmäisessä vaiheessa arvioidaan, kuuluuko laki EIS 8 (1) artiklan sääntöluonteisen soveltamisalan piiriin, kun määräystä tar- kastellaan rajoituslausekkeesta erillisenä (prima facie). Mikäli vastaus on myöntävä, lakiehdo- tus voidaan hyväksyä vain, jos se kuuluu 8 (2) artiklan rajoituslausekkeessa ilmaistun ja pää- säännön alaa supistavan poikkeussäännön soveltamisalan piiriin. Toisena vaiheena arvioi- daan, missä yhteydessä ratkaistavia sääntöjen tulkintaongelmia ovat mm. rajoituksen täsmälli- syys ja sen suhde johonkin rajoituslausekkeessa mainittuun perusteeseen. Kolmanneksi seuraa periaatteiden punninta sen osalta, onko ehdotettu yksityisyyden rajoitus hyväksyttävä sillä suojattavan oikeushyvän painon vuoksi.185
Erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntöä tarkasteltaessa voidaan todeta, että EIT:ssä on painotettu sitä seikkaa, onko huostaanotto ollut ”demokraattisessa yh- teiskunnassa välttämätöntä” esimerkiksi terveyden tai moraalin suojaamiseksi tai lasten oike- uksien ja vapauksien turvaamiseksi. Ihmisoikeustuomioistuin on korostanut ratkaisuissaan kansallisten viranomaisten harkintavallan laajuutta itse huostaanottopäätöksessä, kun taas ihmisoikeuksien loukkaukset tulevat herkemmin esiin päätöksen täytäntöönpanoon liittyvissä seikoissa.186
Xxxxxx-tapauksessa (tuomio 24.3.1988, A 130) oli kysymys pakkohuostaanotosta, jossa kaksi perheen lapsista oli sijoitettu sadan kilometrin etäisyydelle toisistaan olleisiin sijaiskoteihin ja noin 600 kilometrin päähän vanhemmistaan. Perheen kolmannen lapsen sijoituspaikkana vaihte- livat laitokset ja sijaiskoti. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että pakkohuostaanotto ja sen jatkaminen merkitsivät 8 (1) artiklan tarkoittamaa perhe-elämään puuttumista. Pakkohuos- taanottopäätös oli sinänsä kuitenkin 8 (2) artiklan mukainen, mutta päätöksen toteutus, lasten erottaminen toisistaan, pitkät välimatkat ja tästä aiheutuneet yhteydenpitovaikeudet, eivät olleet em. sopimuskohdan edellyttämällä tavoin ”välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa”.
184 HE 252/2006 vp, s. 44.
185 Scheinin 1991, s. 317–318.
186 Xxxxxxxxx 2005, s. 457–458.
Ratkaisulla haluttiin tuoda esiin kaksi seikkaa; ensinnäkin se, että silloinkin, kun puuttuminen perheeseen on välttämätöntä esim. siitä syystä, että vanhemmat eivät pysty huolehtimaan lapsis- taan, ei puuttuminen saa kuitenkaan merkitä lapsen ja vanhempien suhteen täydellistä katkaise- mista. Toiseksi muistutettiin siitä, että vaikka julkisen vallan onkin pakko puuttua perheen asioi- hin, ei tämä saa tapahtua miten tahansa. Asianosaisille on aina taattava tietyt oikeusturvan ta- keet.
Tapauksessa K. & T. vastaan Suomi viranomaiset pakkohuostaanottivat K:n lapsen suoraan syn- nytyssairaalasta ja sijoittivat tämän lastensuojelulaitokseen. Myös K:n toinen lapsi, jossa viran- omaisten mukaan oli alkanut näkyä ongelmia, pakkohuostaanotettiin. Huostaanottoja perusteltiin K:n mielenterveydellisillä ongelmilla sekä ennen raskautta että raskauden aikana. Kantajien mu- kaan viranomaiset puuttuivat liian voimakkaasti heidän perhe-elämänsä suojaan, eikä heille ollut annettu mahdollisuutta ratkaista ongelmiaan sukulaistensa ja toisaalta sosiaali- ja terveydenhuol- lon ammattilaisten avustuksella. Ihmisoikeustuomioistuin katsoikin, etteivät näin raskaat toi- menpiteet olisi olleet ihmisoikeussopimuksen 8 (2) artiklan mukaan välttämättömiä, ja lasten terveyden turvaamiseksi olisi ensin tullut löytää muita vaihtoehtoja.
Valtiolta edellytettävä yksityis- tai perhe-elämän kunnioitus saattaa kuitenkin tietyissä tilan- teissa kääntyä siten, että valtiolta edellytetään positiivisena velvoitteena ryhtymistä yksilöiden tai perheen suojaamiseksi toimiin, jotka normaalisti nähtäisiin laittomana (so. negatiivisen velvoitteen vastaisena) puuttumisena perhe-elämään. Varsinaisen säädöstekstin lisäksi sitou- tuminen noudattamaan Euroopan ihmisoikeussopimusta velvoittaa ottamaan huomioon myös joukon sopimuksen soveltamiseen liittyviä periaatteita. Näistä eräs on suhteellisuusperiaate, joka tarkoittaa sitä, että keinon ja sillä tavoitellun päämäärän tulee olla järkevässä suhteessa keskenään. Suhteellisuusperiaate on toki jo ennen ihmisoikeussopimukseen liittymistäkin kuulunut yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiimme, joiden avulla punnitaan mm. viran- omaisten harkintavallan rajoja.187
Eduskunnan oikeusasiamiehen 18.8.1988 antamassa ratkaisussa (Dnro1389/4/87) todetaan seu- raavasti: ”Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 17 ja 23 artik- lassa turvataan jokaiselle oikeus perhe-elämän suojaan. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että viranomaisten pitää mahdollisuuksien mukaan välttää sellaisia hallintoratkaisuja, joiden seura- uksena läheiset perheenjäsenet joutuvat vastoin tahtoaan elämään erossa toisistaan.”
187 Hauta-aho 2003, s. 45–46.
Huostaanoton kannalta myös perustuslain 10 § on erityisen merkittävä. PL 10 §:ssä säädetään yksityiselämän, kunnian ja kotirauhan suojasta. Vaikka säännöksessä ei ole erityistä mainintaa perhe-elämän suojasta, (toisin kuin EIS 8 artiklassa) kuuluu perhe-elämä hallituksen esityk- sen188 mukaan kuitenkin 10 §:ssä tarkoittaman yksityiselämän suojan piiriin.
5.2.3 Lasten osallistuminen ja kuuleminen päätöksenteossa
Lapsen osallistuminen ja hänen omien näkemystensä huomioiminen on yksi lapsen oikeuksi- en sopimuksen pääperiaatteista. Sopimuksen 9 (2) artiklassa lausutaan, että niissä tapauksissa, kun lapsi erotetaan vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti, kaikille asianosaisille on an- nettava mahdollisuus osallistua asian käsittelyyn ja tuoda siinä julki näkökantansa. Lisäksi sopimuksen 12 artiklassa taataan lapsen oikeus tulla kuulluksi häntä itseään koskevassa asias- sa.189 Jotta edellä tarkasteltu lapsen etu voi toteutua, tulee lasta kuulla ja antaa lapselle mah- dollisuus osallistua asian käsittelyyn.
Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja KP-sopimuksessa on oikeutta tulla kuulluksi käsitelty ainoastaan oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevissa artikloissa. Huostaanottoja ensi asteessa käsittelevien viranomaismenettelyjen osalta ei näissä sopimuksissa ole lausuttu kuu- lemisesta mitään. Euroopan unionin perusoikeuskirjan lapsen oikeuksia koskevassa 24 artik- lassa lausutaan, että ”lapsen mielipide on otettava huomioon häntä koskevissa asioissa, hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti”.
Perustuslaissa kuulemisvelvollisuus ilmenee 21 §:stä, jonka mukaan jokaisella on oikeus saa- da asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltai- sessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvolli- suuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsitel- täväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
Lastensuojelulaissa on myös säädetty lapsen mielipiteen selvittämisestä ja kuulemisesta. Las- tensuojelulain 20 §:n mukaan lastensuojelua toteutettaessa on selvitettävä lapsen toivomukset
188 HE 309/1993, s. 53.
189 Ks. tarkemmin SopS 59-60/1991, 9 ja 12 artiklat.
ja mielipide ja otettava ne huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Erityi- sesti kun tehdään lastensuojelulain mukaisia päätöksiä, korostuu lapsen mielipiteen selvittä- misvelvollisuus. Lapsen mielipiteen selvittämisellä on läheinen yhteys lapsen edun toteutumi- seen ja sen huomioimiseen. Kun lapsen mielipidettä selvitetään, on aina otettava huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa sekä erityisesti lapsen valmius itsensä ilmaisemiseen. Lasta kuultaessa on varmistuttava siitä, että lapsi voi aidosti ja vapaasti ilmaista käsityksensä asias- ta. Lapsen tulee aina tietää miksi ja mitä asiaa varten häntä kuullaan sekä se, mihin tarkoituk- seen kuulemisessa kerättyjä tietoja käytetään. Huomioitavaa kuitenkin on, että lapsella tulee olla myös oikeus olla ilmaisematta mitään käsitystä asiasta, lasta ei siis voida pakottaa tai pai- nostaa ilmaisemaan omaa käsitystään ja mielipidettään asiasta.190
Siitä, onko lapselle annettu tilaisuus tulla kuulluksi silloin, kun hän on sitä toivonut, voi kui- tenkin olla vaikea saada selvyyttä kirjallisessa menettelyssä. Vaikka lasta olisi kuultu, ei kir- jallinen selvitys aina kerro kaikkea olennaista siitä, millä tavoin kuuleminen on tapahtunut. Huostaanottoprosessissa on siis kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen kuulemisen toimitta- miseen hänen ikä- ja kehitystasonsa huomioon ottaen sopivalla tavalla.
190 Räty 2010, s. 157–159.
5.2.4 Vanhemmista erottaminen ja vapauden riisto
Lapsen oikeuksien sopimuksen 9 (1) artiklan mukaan lapsen saa erottaa vanhemmistaan vain silloin, ”kun toimivaltaiset viranomaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettelytapojen mukaisesti sen olevan lapsen edun mukaista.” Sopimuskohdan mukaan lapsen erottaminen vanhemmistaan saattaa olla tar- peellinen esimerkiksi, kun vanhemmat pahoinpitelevät tai laiminlyövät lasta. Kaikkien pro- sessien, jotka erottavat lapsen vanhemmistaan, tulee kuitenkin olla oikeudenmukaisia.191 Ar- tikla vahvistaa kuitenkin lapsen oikeuden ylläpitää suhteita ja yhteyttä molempiin vanhem- piinsa, ja asettaa valtiolle velvollisuuden kertoa lapselle ja vanhemmalle kummankin olinpai- kan, jos valtio on aiheuttanut heidän eronsa. Poikkeuksena on kuitenkin tilanne, jossa tiedon antaminen saattaisi vahingoittaa lapsen hyvinvointia.192
Lapsen oikeuksien sopimuksen 20 artikla asettaa sopimusvaltiolle velvollisuuden taata lapsel- le, joka on tilapäisesti tai pysyvästi vailla alkuperäisen, oman perheensä turvaa, mahdollisuu- den erityiseen suojeluun ja tukeen, joka Suomessa määräytyy lastensuojelulain (417/2007) ja lapseksiottamislain (153/1985) mukaisesti.193
Kysymys siitä, voidaanko lapsen huostaanottoa pitää myös vapauden riistona, on herättänyt ristiriitaisia näkemyksiä ja mielipiteitä asiasta. Eduskunnan perustuslakivaliokunta194 on kat- sonut, että lapsen huostaanotto merkitsee myös voimakasta puuttumista PL 7 §:ssä turvattuun henkilökohtaiseen vapauteen. Toisaalta taas oikeuskirjallisuudessa on esitetty, ettei lastensuo- jelulain mukainen huostaanotto aina sellaisenaan merkitse vapaudenriistoa, vaan vasta laitos- sijoitus ja erilaiset rajoitustoimenpiteet huostaanoton yhteydessä saattavat täyttää vapauden- riistolle asetetut edellytykset. Tällä kannalla on ollut myös Korkein hallinto-oikeus, joka on ratkaisussaan (KHO 2006:17) todennut, ettei huostaanottoa sellaisenaan voida pitää vapau- denriistona, vaan lapsen hoitoa, kasvatusta, valvontaa ja huolenpitoa sekä olinpaikkaa koske- van päätösvallan siirtymistä sosiaalilautakunnalle. Vapaudenriiston kriteerit voivat kuitenkin
191 de Xxxxxxxxx 2012, s. 34.
192 Hetemäki 2011, s. 97–98.
193 Hetemäki 2011, s. 221.
194 Ks. tarkemmmin PeVL 58/2006 vp, s. 3.
KHO:nkin mukaan täyttyä silloin, kun sijaishuolto on järjestetty lapselle erityisrajoituksia merkitsevänä laitoshuoltona.195
Mikäli huostaanottoa tarkastellaan vapaudenriiston näkökulmasta, asettaa KP-sopimuksen 12
(3) artikla oikeutetulle vapaudenriistolle seuraavat edellytykset: ”rajoitusten tulee olla välttä- mättömiä valtion turvallisuuden, yleisen järjestyksen, yleisen terveydenhoidon tai moraalin tai muiden oikeuksien ja vapauksien takia sekä sopusoinnussa muiden sopimuksessa mainittujen oikeuksien kanssa”. Lisäksi sopimuksen 9 artiklassa säädetään, että vapaudenriiston tulee tapahtua laissa säädetyillä perusteilla ja lain määräämässä järjestyksessä.196
Perustuslaissa laillisen vapaudenriiston edellytyksistä on sanottu ainoastaan, ettei kenenkään vapautta saa riistää mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta (PL 7 §). Pykälän perusteluissa lausutaan, että pykälän tulkinnassa on merkitystä perusoikeussäännösten ja ih- misoikeussopimusten tarjoaman suojan yhteisvaikutuksella. Lisäksi painotetaan, että mielival- taisten vapaudenmenetysten kielto rajoittaa lainsäätäjän mahdollisuuksia määrätä vapauden- riiston perusteista sekä edellyttää, että laissa varmistetaan oikeusturvan säilyminen myös va- paudenmenetyksen yhteydessä.197
Perustuslaki ei siis kuitenkaan nimenomaisesti määrittele, mielivallan kiellon lisäksi, niitä sisällöllisiä perusteita, joiden nojalla vapaudenriisto voidaan sallia laissa. Esitöissä oleva viit- taus Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan tyhjentävään luetteloon sallituista vapauden- riistoperusteista täydentää kuitenkin harmonisoivan tulkinnan periaatteen mukaisesti perustus- lainsäännöstä.198 Euroopan ihmisoikeussopimuksen näkökulmasta tarkasteltuna, sallittuna vapaudenriistoperusteena sopimuksen 5 (1) artiklan d-kohta mainitsee sen, että alaikäiseltä riistetään vapaus hänen kasvatuksensa valvomiseksi.
195 de Xxxxxxxxx 2012, s. 31.
196 Katso tarkemmin KP-sopimus, artiklat 9 ja 12.
197 HE 309/1993, s. 47–48.
198 Hauta-aho 2003, s. 49.
5.3 Huostaanoton keskeiset vaiheet
5.3.1 Huostaanoton valmistelu
Xxxxx myös huostaanottoprosessi toteutuisi lapsen oikeuksien sopimuksen asettamien velvoit- teiden mukaisesti, tulee huostaanotossa ottaa huomioon sopimuksen asettamat vaatimukset, erityisesti lapsen edun toteutuminen ja arviointi, jokaisessa huostaanoton vaiheessa.
Lastensuojelulain 41 §:n mukaan lapsen huostaanottoa sekä sijaishuoltoa koskevat asiat val- mistelee lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä yhteistyössä toisen sosiaalityöntekijän tai muun lastensuojeluun perehtyneen työntekijän kanssa. Valmistelutyön tukena tulee olla käy- tettävissä oikeudellista asiantuntemusta ja muuta lastensuojelun toteuttamisessa tarvittavaa asiantuntemusta. Näin ollen huostaanoton valmistelun kannalta on tärkeää, että sosiaalityön- tekijä tuntee lapsen oikeuksien sopimuksen ja sen asettamat velvoitteet, ja ottaa ne huomioon huostaanottoa koskevassa päätöksenteossaan.
Viranomaisella on velvollisuus käsitellä asia huolellisesti ja puolueettomasti. Tämä merkitsee silloin sitä, että päätettäessä lasta koskevista asioista tai niitä valmisteltaessa, tässä päätöksen- teossa tai valmistelussa on huomioitava kaikki lapsen etuun vaikuttavat seikat. Huostaanottoa koskevassa päätöksenteossa on kyse aina kokonaisarviosta, eikä esimerkiksi viranomaisen etukäteen päättämän tai tavoitteleman ”lopputuloksen” saavuttamisesta.199 Siksi jo valmiste- luvaiheessa on tärkeä huomioida kaikki mahdolliset seikat, jotka voivat osaltaan vaikuttaa lapsen edun toteutumiseen.
Sosiaalityöntekijälle säädetyissä tehtävissä on kysymys viranomaiselle kuuluvan lakisääteisen tehtävän hoitamisesta, jolloin asiasta päävastuussa olevan tahon – lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän – on kaikilta osin valmisteltava lasta koskevat asiat ensisijaisesti lapsen edun mukaisella tavalla. Lapsen, eikä myöskään työntekijän, oikeusturva voi toteutua siinä tapauksessa, että asian valmistelussa sivuutetaan perustuslain 21 §:ssä säädetyt hyvän hallin- non vaatimukset. Näihin periaatteisiin kuuluvat yhdenvertaisuusperiaate, objektiviteettiperiaa- te, suhteellisuusperiaate sekä tarkoitussidonnaisuuden periaate.200
199 Räty 2010, s. 306.
200 Ibid.
Hallintolain 6 § edellyttää, että viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viran- omaisen toimien tulee olla puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään näh- den. Niiden on sen lisäksi suojeltava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Lapsen oikeuksien sopimuksen 2 artiklan mukaan lapsella on oikeus saada puolueetonta ja tasapuolista kohtelua ilman minkäänlaista syrjintää. Tämä merkitsee myös sitä, että kaikkien lasten tulisi saada tasapuolinen kohtelu muun muassa huostaanoton valmistelun osalta. Sosi- aalihuollon asiakkaan oikeus hyvään hallintoon merkitsee samalla myös viranhaltijan velvol- lisuutta menetellä hyvän hallinnon vaatimalla tavalla, johon kuuluu käsiteltävänä olevan asian objektiivinen arviointi. Puolueettomuusvaatimuksen mukaan viranomaisen toiminnan tulee olla puolueetonta ja objektiivisesti perusteltavissa.201
Huostaanottoasian ja siihen liittyvien päätösten valmistelussa on aina pyrittävä objektiivisuu- teen ja asiat on valmisteltava siten, että kaikki asiaan vaikuttavat seikat ja näkökohdat tulevat päätöksenteossa tai hallinto-oikeudelle esitettävässä hakemuksessa tuoduksi esiin. Oleellista valmistelun kannalta on se, että hankittavat tiedot ja selvitykset ovat sellaisia, joilla on merki- tystä asian käsittelyssä tai asiaa koskevaa päätöstä tehtäessä. Asiaa valmisteltaessa, perheen kannalta myönteiset seikat on otettava huomioon ja kirjattava asiakasasiakirjoihin samalla tavoin, kuin perhettä tai lasta koskevat kielteisetkin seikat.202
EOA 30.4.2002, Dnro 737/4/00. Xxxxxxxxxx mukaan perusturvalautakunnan sosiaalityöntekijöi- den laatima käräjäoikeudelle annettu selvitys lasten asumista ja tapaamisoikeutta koskevassa asiassa oli puutteellinen ja yksipuolinen. Tuolloin 8- ja 10-vuotiaita lapsia ei kantelijan mukaan kuultu. Selvityksessä todettiin, että "useat yksityishenkilöt olivat olleet yhteydessä sosiaalityön- tekijään lasten asioissa", mutta sosiaalityöntekijä ei kantelijan mukaan ollut suostunut kertomaan yhteydenottajien henkilöllisyyttä ja yhteydenottojen sisältöä. Lasten kuuleminen oli edellä mai- nitussa tilanteessa kuulunut sosiaalityöntekijöiden harkintavaltaan. Selvityksestä olisi kuitenkin tullut ilmetä, miksi lasten mielipidettä ei katsottu aiheelliseksi kirjata. Mikäli "useiden yksityis- henkilöiden yhteydenotoilla" ei ollut merkitystä tässä lasten asumista ja tapaamisoikeutta koske- vassa asiassa, ei yhteydenotoista olisi tullut mainita selvityksessä. Mikäli yhteydenotoilla oli merkitystä, olisi niiden sisältö tullut ilmetä selvityksestä.
201 Räty 2010, s. 306–307.
202 Räty 2010, s. 307.
Huostaanoton valmisteluvaiheessa kerätään ja saadaan tietoja muilta viranomaisilta kuten esimerkiksi terveydenhuollon viranomaisilta, koulusta tai päivähoidosta ja poliisilta. Valmis- telun yhteydessä saadaan paljon sekä lasta, että lapsen lähipiiriin kuuluvia henkilöitä koskevia tietoja. Tietoja saadaan niin lapselta ja perheeltä itseltään, kuin perheen lähipiiriltä, esimerkik- si lasta koskevissa lastensuojelulain 31 §:n mukaisissa neuvotteluissa tai lastensuojelulain 32
§:n mukaisen läheisverkoston kartoittamisen yhteydessä. Huostaanottoasian sekä sijaishuol- toon liittyvän asian, ylipäätään lastensuojeluasiaa koskevan päätöksen valmistelussa joudu- taan arvioimaan, miten ja millä edellytyksillä tietoja perheestä ja lapsesta hankitaan, miten ja millä edellytyksillä salassa pidettäviä tietoja voidaan kolmannelle luovuttaa, millä edellytyk- sillä yhteistyötä muiden viranomaisten tai yksityisten henkilöiden kanssa voidaan tehdä, ja miten turvataan asianosaisen oikeudet valmistelussa saatavaan tietoon.203
Lastensuojeluasian päätöksenteon valmistelussa on myös huomioitava lastensuojelulain 33
§:n mukaiset velvollisuudet asioiden kirjaamisesta lasta koskeviin asiakirjoihin. Lapsen huos- taanottoa koskevat asiat valmistelee lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä yhteistyössä toisen sosiaalityöntekijän tai muun lastensuojeluun perehtyneen työntekijän kanssa. Parityös- kentelyvelvollisuus koskee lapsen huostaanottoa sekä sijaishuoltoa koskevia asioita. Parityös- kentelyä valmistelussa edellytetään siis myös päätettäessä lapsen huostaanotosta, joka perus- tuu yhteisymmärrykseen lapsen ja hänen vanhempansa kanssa sekä päätettäessä huostaanoton lopettamisesta.204
Parityöstä vastuussa oleva toinen työntekijä voi olla sosiaalityöntekijä tai esimerkiksi kasva- tus- ja perheneuvolan sosiaalityöntekijä tai psykologi. Parityö voidaan myös järjestää esimer- kiksi lastensuojelun erityistuntemusta omaavan kiertävän sosiaalityöntekijän avulla. Valmiste- lutyön tukena tulee olla riittävästi oikeudellista ja muuta tarvittavaa asiantuntemusta. Oleellis- ta on, että lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä voi kaikissa tilanteissa huolellisesti val- mistella asian, jotta lapsen oikeudet ja lapsen edun huomioiminen toteutuisi mahdollisimman hyvin.205
203 Räty 2010, s. 307.
204 Räty 2010, s. 307–308.
205 Räty 2010, s. 308.
5.3.2 Kuulemisvelvoite
Lapsen oikeuksien sopimus korostaa velvollisuutta kuulla kaikkia asianosaisia, silloin kun toimivaltainen viranomainen päättää lapsen erottamisesta vanhemmistaan (9 art.). Ennen pää- töstä lapsen huostaanotosta, sijaishuollosta ja huostassapidon lakkaamisesta on selvitettävä lapsen oma mielipide ja varattava hänelle mahdollisuus tulla kuulluksi myös lastensuojelulain 20 §:n mukaisesti.
Kuuleminen voidaan kuitenkin jättää suorittamatta lastensuojelulain 42 §:n mukaan, jos kuu- lematta jättämistä voidaan pitää perusteltuna lapsen ja kuultavan puuttuvan yhteydenpidon vuoksi. Muita perusteltuja syitä on myös se, että kuulemisesta saattaa aiheutua vakavaa vaaraa lapsen kehitykselle tai turvallisuudelle ja kuulematta jättämistä on pidettävä lapsen edun to- teutumisen kannalta välttämättömänä. Lasta koskeviin asiakirjoihin on kirjattava syyt kuule- misen suorittamatta jättämiselle. Henkilölle, joka on jätetty 42.3 §:ssä tarkoitetusta syystä kuulematta, on kuitenkin annettava tiedoksi lapsen huostaanottoa, sijaishuoltoa tai huostassa- pidon lopettamista koskeva päätös siten kuin hallintolaissa säädetään todisteellisesta tiedok- siannosta.
Kun kysymys on huostaanotosta tai sen lopettamisesta tai huostaanotosta ja siihen välittömäs- ti liittyvästä sijaishuoltoon sijoittamisesta ja sijaishuoltoa koskevasta muutospäätöksestä, säännöksen tarkoittama kuuleminen on aina suoritettava. Lasta, joka on täyttänyt 12 vuotta, on siten kuultava asianosaisena huostaanottopäätöksessä.206
Hallintolain 34 §:n mukaan asianosaisille on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lau- sua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jot- ka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallintolaissa ei ole säädetty siitä, miten kuuleminen on käytännössä järjestettävä. Olennaista on, että asianosaiselle varataan tilaisuus lausua mieli- piteensä asiasta sekä antaa selityksensä kaikista sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Kuuleminen ei siten ole pelkkä muodollisuus, vaan kuul- tavalle on varattava tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa asian ratkaisemiseen. Kuulemisen on oltava sekä laadultaan että laajuudeltaan riittävän tehokasta.207
206 Räty 2010, s. 334
207 Räty 2010, s. 337.
Asianosaisen kuuleminen on yksi keskeisimpiä menettelylliseen oikeusturvaan liittyviä yksit- täisiä kysymyksiä laillisuusvalvonnassa. Hallintolain 34 §:n mukaan kuulemisperiaatteella tarkoitetaan sitä, että asianosaisten tulee saada ajoissa tieto kaikista heidän asiansa ratkaisuun mahdollisesti vaikuttavista selvityksistä ja lausunnoista, sekä heille tulee varata tilaisuus osal- listua heidän asiassaan toimitettavaan katselmukseen. Myös itse kuulemismenettelyn on täy- tettävä laissa säädetyt vaatimukset muun muassa siten, että asianosaiselle varataan todellinen tilaisuus esittää näkemyksensä asiasta riippuen joko suullisesti tai kirjallisesti. Asianosaispro- sesseissa kuulemisperiaatteeseen liittyy keskeisenä lisäehtona se, että molempia asianosaisia on kohdeltava yhdenmukaisesti siten, ettei kumpaakaan osapuolta aseteta toiseen nähden pa- rempaan asemaan.208
Hallintolain 36 §:n mukaan asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiselle varattu määräaika. Kuulemista koskevassa pyynnössä on tarvittaessa yksilöitävä mistä seikoista selitystä pyydetään. Asianosaiselle on toimitettava kuulemisen kohteena olevat asiakirjat alkuperäisinä tai jäljennöksinä taikka varattava muutoin tilaisuus tutustua niihin. Asianosaiselle voidaan lähettää asiassa kertyneet päätösehdotukseen vaikuttavat asiakirjat joko hänelle itselleen jäljennöksinä tai hänen osoittamalleen asiamiehelle. Asianosaiselle voi- daan varata myös mahdollisuus tutustua asiakirjoihin asian omaisessa viranomaisessa tai muussa tarkoitukseen sopivassa paikassa. Tällaisista asiakkaalle lähetettävästä ilmoituksesta on selvästi käytävä ilmi se, missä ja milloin asianosaisella on mahdollisuus tutustua asiakir- joihin.209
Kuuleminen tarkoittaa käytännössä siis sitä, että asianosaiselle varataan mahdollisuus tutustua kaikkeen siihen materiaaliin, selvityksiin ja lausuntoihin, jotka viranomainen on itse laatinut tai saanut muilta viranomaisilta tai yksityisiltä tahoilta. Mikäli kuulemisen jälkeen asiassa tulee uutta selvitystä, tästä uudestakin selvityksestä on kuultava asianosaisia. Kuulemistilan- teessa ja asianosaisia muutoin kuultaessa, on asianosaisilla oikeus käyttää avustajaa tai asia- miestä. Asianosaisten tai muiden kuultavien mielipiteet ja niiden pääasiallinen sisältö on mer- kittävä asiakirjoihin myös silloin, kun viranomainen kuulee asianosaista suullisesti.210
208 Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus 2006, s. 61.
209 Räty 2010, s. 338.
210 Ibid.
5.3.3 Päätöksenteko huostaanotossa
Lapsen oikeuksien sopimus korostaa nimenomaisesti lapsen edun periaatetta huostaanotosta päätettäessä. Sopimuksen 9 (1) artiklan mukaan lapsen saa erottaa vanhemmistaan vain sil- loin, ”kun toimivaltaiset viranomaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkit- tavaksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettelytapojen mukaisesti sen olevan lapsen edun mukaista.”
Hallinto-oikeuksien rooli lastensuojeluasioissa muuttui vuoden 2008 alussa uuden lastensuo- jelulain tullessa voimaan. Xxxx mukaan lapsen huostaanotosta ja sijaishuollosta päättää sosiaa- litoimen viranhaltija, jos huoltaja tai 12 vuotta täyttänyt lapsi ei kumpikaan vastusta huos- taanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista. Jos lapsen huoltaja tai 12 vuotta täyt- tänyt lapsi vastustaa huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista, asian ratkai- see hallinto-oikeus sosiaalihuollon johtavan viranhaltijan hakemuksesta. Hallinto-oikeus toi- mii siten vastentahtoisten huostaanottojen osalta ensiasteen päätöksentekijänä. Samoin hallin- to-oikeudelle tehdään kiireellisen sijoittamisen jatkamista koskeva hakemus. Lastensuojelu- lain päätöksentekojärjestelmä huostaanottojen osalta on siis kaksijakoinen.211
Huostaanottoasioiden käsittelymenettely eroaa siten valtaosasta hallinto-oikeuksissa käsiteltä- vistä asioista, joissa käsitellään toisessa asteessa viranomaisen päätöksestä tehtyä valitusta. Aiempaan lakiin verrattuna muutokset menettelykäytännöissä edellyttävät selkeästi enemmän suullisia käsittelyjä. Aiemmin myös näiden päätösten tekeminen kuului sosiaalilautakunnan toimivaltaan ja päätökset alistettiin hallinto-oikeuden vahvistettavaksi. Lastensuojelulain muutoksilla parannettiin lapsen ja hänen vanhempansa oikeusturvaa täsmentämällä menettely- tapoja sekä erityisesti lastensuojeluun liittyvää päätöksentekoa ja muutoksenhakua koskevaa sääntelyä.212
Ennen lapsen huostaanottoa lastensuojelulain 32 § velvoittaa myös kartoittamaan lapsen lä- heisverkoston, jonka tarkoituksena on selvittää läheisten mahdollisuudet ottaa lapsi hoitoonsa tai tarjota muutoin tukea lapselle. Selvittäminen voidaan jättää tekemättä, jos sitä ei asian kii-
211 Toivanen 2010, s. 1062.
212 Hiitola ja Xxxxxxxx 2009, s. 6.
reellisyyden tai muun perustellun syyn vuoksi ole tarpeen tehdä. Lapsen asumista ja sijoitus- paikkaa koskeva asia on ratkaistava lain mukaan aina lapsen edun mukaisella tavalla.213
Lapsen oikeuksien sopimuksen, sekä lastensuojelulain mukaan vastuu lapsen hyvinvoinnista on ensisijaisesti lapsen vanhemmilla ja huoltajilla. Jos vanhemmat eivät jostain syystä kykene huolehtimaan kasvatustehtävästään, julkisen vallan velvollisuus on puuttua perheen tilantee- seen. Huostaanottopäätöksen yhteydessä tulee arvioida, ovatko avohuollon tukitoimet tarkoi- tuksenmukaisia tai mahdollisia taikka ovatko ne osoittautuneet riittämättömiksi. Avohuollon tukitoimet ovat ensisijaisia huostaanottoon ja sijaishuoltoon nähden. Avohuollon tukitoimien on oltava lapsen edun mukaisen huolenpidon toteuttamiseksi sopivia, mahdollisia ja riittäviä. Avohuollon tukitoimina voidaan järjestää esimerkiksi taloudellista tukea, terapiaa, loma- ja virkistystoimintaa, tukea koulunkäynnissä, lapsen kuntoutumista tukevaa hoitoa sekä koko perheen sijoittamista perhe- tai laitoshoitoon.214
Edeltävät avohuollon tukitoimet eivät kuitenkaan kaikissa tapauksissa ole välttämätön edelly- tys huostaanotolle. Hallituksen esityksen (HE 252/2006) mukaan avohuollon tukitoimet eivät ole mahdollisia muun muassa silloin, kun lapsen huoltajat tai lapsi itse, jos hän on täyttänyt 15 vuotta, eivät suostu niihin tai lapsen huoltajia ei tavoiteta tai joku muu olosuhde estää toi- menpiteiden toteutumisen. Perhe- tai laitoshoitoa ei voida avohuollon tukitoimena antaa vas- toin huoltajan tai 12-vuotiaan lapsen tahtoa, jos sijoitus kohdistuu yksin 12 vuotta täyttänee- seen lapseen. Avohuollon tukitoimet eivät ole lapsen edun kannalta tarkoituksenmukaisia esimerkiksi silloin, kun sijaishuoltoa voidaan pitää lapsen edun kannalta parhaana ratkaisuna. Toimenpiteet ovat säännöksessä tarkoitetulla tavalla riittämättömiä silloin, kun niillä ei ole saatu aikaan tarvittavaa muutosta tilanteen korjaamiseksi.215
Huostaanotto on lastensuojelutyön viimesijaisin keino turvata lapsen kasvu ja kehitys. Huos- taanottoon ja sijaishuoltoon turvaudutaan vain, jos kodin olosuhteet tai lapsen oma käyttäy- tyminen uhkaavat vaarantaa vakavasti lapsen terveyttä tai kehitystä. Ennen kuin huostaanot- toon ryhdytään, tulee lapsen ja perheen tilannetta arvioida monipuolisesti. Ensisijaisesti on pyrittävä siihen, että lapsi voisi asua vanhempiensa luona. Ennen lapsen sijoittamista kodin ulkopuolelle on selvitettävä sukulaisten ja muiden lapselle läheisten henkilöiden mahdollisuus
213 Hiitola ja Xxxxxxxx 2009, s. 9.
214Sosiaali- ja terveysministeriön tiedote 92/2010, <xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxx/xxxx/0000000>.
215 HE 252/2006, s. 20.
ottaa lapsi luokseen asumaan tai muutoin osallistua lapsen tukemiseen. Huostaanotto voidaan toteuttaa vain, jos se on lapsen edun mukainen.216
5.3.4 Huostaanoton lakkaaminen
Lastensuojelulain 47 §:n mukaan huostaanotto on aina lähtökohtaisesti voimassa toistaiseksi. Kun lastensuojelulain 40 §:n mukaista huostassapidon ja sijaishuollon tarvetta ei enää ole, viranhaltijan tulee tehdä päätös huostassapidon lopettamisesta lapsen asioista vastaavan sosi- aalityöntekijän valmisteltua asian. Huostaanoton edellytysten lakkaamisesta huolimatta huos- tassapitoa ei kuitenkaan saa lopettaa, jos lopettaminen on selvästi vastoin lapsen etua. Huos- tassapito lakkaa kuitenkin viimeistään silloin, kun lapsi täyttää 18 vuotta.
Lastensuojelulain 47 § edellyttää, että lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän on arvioi- tava huostassapidon jatkamisen edellytykset asiakassuunnitelman tarkistamisen yhteydessä, lapsen tai huoltajan hakiessa huostassapidon lopettamista tai kun se muutoin osoittautuu tar- peelliseksi. Harkittaessa lapsen etua huostassapidon lopettamista koskevassa asiassa on otet- tava 4 §:n 2 momentissa mainitun lisäksi huomioon sijaishuollon kestoaika, lapsen ja sijais- huoltoa antavan välillä vallitsevan kiintymyssuhteen laatu, lapsen ja hänen vanhempiensa välinen kanssakäyminen sekä lapsen mielipide.
Huostaanottopäätös tehdään yleensä toistaiseksi, mutta säännös sisältää myös määräaikaise- lementin. Lastensuojelulain 4 §:n 3 momentissa on säädetty sijaishuoltoa järjestettäessä kes- keiseksi tavoitteeksi perheen jälleenyhdistäminen. Perheen jälleenyhdistämisen päämäärä on oikeudellinen seikka, joka on otettava huomioon harkittaessa huostaanoton kestoa ja sen aika- na toimeenpantavissa olevia rajoituksia. Viranomaisen harkittavissa kuitenkin on, jatketaanko huostassapitoa lapsen etuun tukeutuvilla perusteilla tilanteessa, jossa 40 §:n mukaisia huos- taanoton edellytyksiä ei enää ole käsillä. Huostassapitoa voidaan jatkaa vain, jos toimenpiteen lopettaminen on "selvästi" lapsen edun vastaista.217
Perustuslakivaliokunta on todennut (PeVL 58/2006), että Perustuslain 10 §:n 1 momentin lisäksi myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla suojaa jokaisen oikeutta nauttia yksi- tyis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ar-
216 Sosiaali- ja terveysministeriön tiedote 92/2010, <xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxxxxx/xxxx/0000000>.
217 Räty 2010, s. 369.
tiklan soveltamiskäytännössä korostanut lapsen huostaanoton luonnetta väliaikaisena toimen- piteenä, joka on lopetettava niin pian kuin olosuhteet sen sallivat ja jonka aikana käytettävien erityistoimenpiteiden tulee olla sopusoinnussa perheen jälleenyhdistämiseen tähtäävän pe- rimmäisen päämäärän kanssa. Viranomaisten velvollisuus toimia perheen jälleenyhdistymisen helpottamiseksi vahvenee huostaanoton jatkuessa, mutta kuitenkin niin, että velvollisuutta punnitaan kaikissa tilanteissa suhteessa lapsen etuun.218
Huostaanoton kestettyä pitkään voivat lapsen elämäntilanteen uusia muutoksia vastaan puhu- vat seikat painavampina syrjäyttää hänen vanhempiensa odotuksen saada perhe jälleen yhdis- tettyä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin arvioi näistä lähtökohdista tarkemmin huostaanoton aikana toimeenpantuja lapsen ja hänen vanhempiensa yhteydenpitoon kohdistuvia rajoituksia kuin itse huostaanottoa, josta päättävillä sopimusvaltion viranomaisilla on parhaat edellytyk- set harkita toimenpiteen välttämättömyyttä.219 Perheen jälleenyhdistämispäämäärään liittyvä vähimmäisvaatimus tuomioistuimen mukaan on, että viranomaiset arvioivat aika ajoin xxxxx- xxxx, onko perheen tilanne parantunut huostaanoton aikana. Tästä esimerkkeinä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot tapauksissa K. ja T. v. Suomi (12.7.2001), tuomion koh- dat 155 ja 178, K.A. v. Suomi (14.1.2003), tuomion kohdat 138–139, R. v. Suomi (30.5.2006), tuomion kohdat 89–90.
Periaatteen ilmaiseminen sopivalla tavalla laissa on perustuslakivaliokunnan mielestä tärkeää. Tätä puoltaa myös se, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Suomea koskevissa langet- tavissa tuomioissa on ollut kysymys ennen muuta viranomaisten laiminlyönnistä toimia jäl- leenyhdistämispäämäärän riittävästi huomioon ottavalla tavalla. Xxxxx K. ja T. v. Suomi (12.7.2001), tuomion kohta 179, K.A. v. Suomi (14.1.2003), tuomion kohdat 142–146, R. v.
Suomi (30.5.2006), tuomion kohdat 91–94.220
Kuten jo edellä on todettu, huostassapito on lopetettava heti, kun huostassapidon ja sijaishuol- lon tarvetta ei enää ole. Toimielimellä itsellään on velvollisuus pyrkiä tähän päämäärään, per- heen jälleenyhdistämiseen, arvioimalla muun muassa huostaanoton aikana vanhemmille teh- tävässä asiakassuunnitelmassa, minkälaisia tukitoimia ja palveluja vanhemmille voidaan jär- jestää silmällä pitäen nimenomaan perheen jälleenyhdistämispäämäärää. Toimielimellä on
218 PeVL 58/2006 vp, kohta lapsen huostaanotto ja sijaishuolto. 219 PeVL 58/2006 vp, kohta lapsen huostaanotto ja sijaishuolto. 220 Ibid.
itsellään velvollisuus oma-aloitteisesti lakkauttaa huostaanotto, jos edellytyksiä siihen ei enää ole. Päätöksen huostaanoton lakkauttamisesta tekee sosiaalihuollon johtava viranhaltija lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän valmistelusta ja esityksestä. Vaikka huostaanoton edel- lytyksiä ja sijaishuollon tarvetta ei enää asiassa olisi, huostassapitoa ei kuitenkaan poikkeuk- sellisesti saada lopettaa, jos lopettaminen on sijaishuollon kestoaika, lapsen ja sijaishuoltoa antavan välillä vallitsevan kiintymyssuhteen laatu, lapsen ja hänen vanhempiensa välinen kanssakäyminen sekä lapsen mielipide huomioon ottaen selvästi vastoin lapsen etua.221
Ratkaisevaa huostaanoton lopettamisen suhteen on siis arvioida sitä, minkälainen emotionaa- linen suhde lapselle on muodostunut sijaishuoltopaikan aikuisiin tai muihin hänelle siellä ole- viin läheisiin ihmisiin. Se, missä ja miten sijaishuoltoa on järjestetty, on otettava myös huo- mioon. Jos lapsi on ollut sijoitettuna laitokseen, jossa on vaihtuva henkilökunta, säännöksen tarkoittamaa kiintymyssuhdetta ei laitoksen aikuisiin välttämättä synny. Sen sijaan perhehoi- dossa, perhehoidon luonne huomioon ottaen tällainen lämmin suhde perhehoitajan ja lapsen välillä voi syntyä.222
Huostaanoton lopettamista koskevaan ratkaisuun vaikuttavat myös lapsen ikä, hänen koulun- käyntinsä, harrastuksensa sekä sijaishuollon lopettamisen mahdolliset vaikutukset lapsen ter- veydentilalle. Lapsen vanhempien suhtautuminen ja halu palauttaa lapsi-vanhempi -suhde tai korjata siinä olevat puutteet on otettava huomioon ratkaisua tehtäessä. Xxxxxxxxxxxxx aikana toimielimen velvollisuutena on tukea ja edistää lapsen ja hänen vanhempansa myönteistä kanssakäymistä. Tämä tapahtuu erityisesti edistämällä lapsen oikeutta yhteydenpitoon hänen ja hänelle läheisten ihmisten välillä. Lapsen sisarussuhteilla; lapsen ja sisarusten välisellä kiintymyssuhteella, heidän välisellä yhteydenpidollaan, sisarusten välisellä ikäerolla, sisarus- ten asuinpaikalla (asuisivatko yhteisessä kodissa) on myös merkitystä arvioitaessa, onko huostassapidon lopettaminen lapsen edun mukaista.223
Lapsen oma mielipide on asiassa aina selvitettävä. Mitä vanhemmasta tai kehittyneemmästä lapsesta on kyse, sen vahvempi painoarvo lapsen mielipiteelle tulee antaa.
221 Räty 2010, s. 370.
222 Räty 2010, s. 371.
Lääninoikeus (Turun ja Porin LO 7.5.1997 T 207/2) katsoi, että huostassapidon tarve ei olosuh- teiden muuttumisen johdosta ollut enää perusteltavissa samalla syyllä kuin huostaanoton tapah- tuessa. Asiassa oli arvioitava sitä, olisiko huostassapidon lopettaminen selvästi vastoin lapsen etua. Lapsi oli 5-vuotiaana otettu huostaan ja sijoitettu sijaisperheeseen äidin sairastumisen joh- dosta. Sijaishuolto oli jatkunut jo yli kuusi vuotta. Xxxxxx isä vaati huostassapidon lopettamista ja lapsen palauttamista asumaan äitinsä luokse. Äiti oli toipunut sairaudestaan ja kahden muun lapsen huostaanotto oli lopetettu. Näillä lapsilla oli eri isä. Lääninoikeudessa esitettyjen asian- tuntijalausuntojen mukaan lapsen psyykkinen tila oli sillä tavoin poikkeava, että hän tarvitsi ta- vanomaista enemmän huolenpitoa, säännöllistä ja rajat asettavaa kasvatusta ja ohjausta. Lapselle oli neljä vuotta annettu edelleen jatkuvaa viikoittaista yksilöterapiaa. Asuin- ja elinolosuhteiden muuttuminen uhkasi vakavasti vaarantaa hänen psyykkistä kehitystään. Lähestymässä oleva ja alkava murrosikä on joka tapauksessa vaikea kehitysvaihe. Tulevan persoonallisuuden kehityk- sen kannalta vakaiden olojen muuttaminen tässä vaiheessa olisi ollut lääninoikeuden käsityksen mukaan haitaksi. Huostassapidon lopettaminen aiheuttaisi lähikasvattajien ja asuinpaikan muu- toksen lisäksi paikkakunnan, koulun ja koulutovereiden vaihtumisen. Lääninoikeus katsoi, että huostassapidon lopettaminen olisi selvästi ollut vastoin lapsen etua.
Huostassapidon jatkamisen edellytyksiä on 47 §:n 2 momentin mukaan arvioitava asiakas- suunnitelman tarkistamisen yhteydessä samoin kuin lapsen tai huoltajan hakiessa huostassa- pidon lopettamista sekä silloin, kun se muutoin osoittautuu tarpeelliseksi. Asiakassuunnitel- man tarkistamista koskevasta 30 §:n 2 momentin säännöksestä johtuu, että huostassapidon jatkamisen edellytykset on arvioitava uudelleen vähintään kerran vuodessa. Huoltajalla ja 12 vuotta täyttäneellä lapsella on aina mahdollisuus vaatia huostassapidon lopettamista. Lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän on puolestaan arvioitava huostassapidon jatkamisen edellytykset asiakassuunnitelman tarkistamisen yhteydessä tai silloin, kun lapsi tai huoltaja hakee huostassapidon lopettamista, tai jos olosuhteet muutoin osoittavat arvioinnin olevan tarpeellista.224
Mikäli lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä, lapsi tai hänen huoltajansa ovat asiasta eri- mielisiä, lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän on neuvottava ja osoitettava huoltaja tai lapsi hakemaan huostassapidon lopettamista. Tämän jälkeen asiasta on tehtävä valituskelpoi- nen päätös, jonka siis tekee lastensuojelulain 13 §:n 1 momentin mukaan määräytyvä viran- haltija. Lapsella tai lapsen huoltajalla on oikeus valittaa tästä päätöksestä. Perustuslakivalio- kunnan lausunnon mukaan huostassapidon jatkamisesta ei asiakassuunnitelman tarkistamisen
yhteydessä ole ehdotuksen perusteella välttämättä tehtävä päätöstä, josta olisi mahdollista hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Tämä ei sellaisenaan muodostu asianosaisten oikeusturvan kannalta ongelmalliseksi, koska lapsen huoltaja tai 12-vuotias lapsi voi ehdote- tun sääntelyn perusteella aina hakea huostassapidon lopettamista ja hakemuksen johdosta an- nettavaan päätökseen on mahdollista hakea muutosta. Viranomaistoiminnan oikeudellisten valvontamahdollisuuksien näkökulmasta saattaisi kuitenkin olla aiheellista edellyttää huostas- sapidon jatkamisesta tehtäväksi asiakassuunnitelman tarkistamisen yhteydessä valituskelpoi- nen hallintopäätös ainakin sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen ja asianosaiset ovat asiasta eri mieltä.225
Mikäli lapsen huostaanottoa ei vielä juuri siinä tilanteessa voida lopettaa, lapsen asioista vas- taavan sosiaalityöntekijän on arvioitava, voitaisiinko sijaishuollon lakkauttamisen asemasta lisätä lapsen ja hänen vanhempansa välistä yhteydenpitoa esimerkiksi kotilomia järjestämällä tai muutoin niitä lisäämällä. Tällaisella menettelyllä pyritään osaltaan toteuttamaan viran- omaiselle kuuluvaa perheen jälleenyhdistämistavoitetta ja vaikutetaan myönteisellä tavalla siten siihen, että huostassapito voidaan ehkä myöhemmässä vaiheessa purkaa.226
KHO 26.6.1998 T 1228. Tapauksessa 18-vuotias äiti sai lapsen. Lapsi sijoitettiin aluksi päivys- tysperheeseen ja tämän jälkeen erääseen perheeseen adoptiotarkoituksessa. Xxxxxx äiti peruutti 1996 suostumuksensa adoptioon ja ilmoitti haluavansa saada lapsen takaisin itselleen. Lapsi otettiin kiireellisesti huostaan, jonka jälkeen hänet otettiin lastensuojelulain 16 §:n tarkoittamin tavoin lautakunnan huostaan ja sijoitettiin perheeseen. Lautakunta perusteli päätöstään sillä, että huostaanotolla pyrittiin turvaamaan lapsen tilanne. Sijoituksen jatkaminen samassa perheessä ta- kaisi lapselle pitkäaikaiset, vakaat ja turvalliset ihmissuhteet. Lapsi-vanhempi -suhde oli jo ole- massa sijaisvanhempien ja lapsen välillä. Lääninoikeus hylkäsi äidin valituksen. Korkein hallin- to-oikeus katsoi puolestaan, että ottaen huomioon huostaanottamiseen johtaneet syyt ja sen, että lapsi oli ollut jo lähes kolmen vuoden ajan sijaisperheessä ja että hän oli myös tavannut äitiään ja äidin puolisoa suhteellisen vähän, huostaanottamisen edellytykset olivat edelleen olemassa ja hylkäsi valituksen lapsen huostaanottamista koskevalta osalta. Korkein hallinto-oikeus totesi kuitenkin, että huostaanottaminen on lähtökohtaisesti väliaikainentoimenpide, joka tulee lasten- suojelulain mukaisten edellytysten täyttyessä lopettaa. Lastensuojelulain mukaan lapsi voidaan huostaanoton kestäessäkin sijoittaa väliaikaisesti myös vanhempiensa tai muiden huoltajiensa hoidettavaksi ja kasvatettavaksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että saadun selvityksen mukaan
225 PeVL 58/2006, kohta lapsen huostaanotto ja sijaishuolto.