JULKISET HANKINTASOPIMUKSET

JULKISET HANKINTASOPIMUKSET

Hankintaviranomaiset tekevät sopimuksia rakennusurakoista ja palvelujen tuottamisesta. Näiden sopimusten kaupallinen arvo on 2 448 miljardia euroa, mikä osoittaa, että eurooppalaiset julkiset hankinnat edistävät merkittävästi talouskasvua, työpaikkojen luomista ja innovointia. Parlamentin ja neuvoston vuonna 2014 hyväksymä julkisia hankintoja koskeva paketti tuo EU:n BKT:hen vuosittain 2,88 miljardin euron lisän. Lisäksi julkisia hankintoja koskevat EU:n direktiivit ovat lisänneet hankintasopimusten kokonaisarvoa alle 200 miljardista eurosta noin 525 miljardiin euroon.

OIKEUSPERUSTA

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 26 ja 34 artikla, 53 artiklan 1 kohta, 56, 57, 62 ja 114 artikla

TAVOITTEET

Julkisilla hankintasopimuksilla on merkittävä asema jäsenvaltioiden taloudessa, ja niiden arvioidaan muodostavan yli 16 prosenttia unionin BKT:stä. Ennen yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa vain kaksi prosenttia julkisista hankintasopimuksista tehtiin muiden kuin kotimaisten yritysten kanssa. Sopimuksilla on keskeinen asema tietyillä aloilla (rakentaminen, julkiset rakennusurakat, energia, televiestintä ja raskas teollisuus), ja perinteisesti niissä on suosittu lakisääteisten tai hallinnollisten määräysten perusteella kansallisia toimittajia. Avoimen ja tehokkaan kilpailun puuttuminen oli yksi este sisämarkkinoiden toteutumiselle, sillä se nosti hankintaviranomaisten kuluja ja rajoitti kilpailua eräillä tärkeillä aloilla.

Soveltamalla sisämarkkinoiden periaatteita näihin sopimuksiin varmistetaan taloudellisten voimavarojen parempi jakautuminen ja julkisten varojen järkevämpi käyttö, kun kovemman kilpailun ansiosta hankintaviranomaiset saavat mahdollisimman laadukkaita tuotteita ja palveluja kohtuuhintaan. Unionin markkinoiden parhaiden yritysten suosiminen lisää eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä ja vahvistaa avoimuuden, yhdenvertaisen kohtelun ja tehokkuuden periaatteiden noudattamista ja vähentää siten petosten ja korruption vaaraa.

SAAVUTUKSET

Yhteisössä hyväksyttiin kansallisten sääntöjen yhteensovittamiseen tähtäävää lainsäädäntöä, jossa velvoitettiin julkaisemaan tarjouspyynnöt ja arvioimaan tarjoukset puolueettomin perustein. Julkisia hankintoja koskevia normatiivisia säädöksiä on

hyväksytty 1960-luvulta lähtien, mutta myöhemmin alan lainsäädäntöä päätettiin yksinkertaistaa ja koordinoida ja siksi hyväksyttiin neljä direktiiviä (direktiivit 92/50/ ETY, 93/36/ETY, 93/37/ETY ja 93/38/ETY). Yksinkertaistamisen ja selkeyttämisen vuoksi kolme näistä direktiiveistä sulautettiin julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevista sopimuksista annetuksi direktiiviksi 2004/18/ EY ja vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alaa koskevaksi direktiiviksi 2004/17/EY. Muutamaa vuotta myöhemmin direktiivillä 2009/81/EY otettiin käyttöön puolustusalan hankintoja varten erityissäännöksiä, joiden on määrä helpottaa pääsyä muiden jäsenvaltioiden puolustusalan markkinoille.

UUDISTUS

Parlamentti ja neuvosto hyväksyivät vuonna 2014 uuden julkisia hankintoja koskevan paketin. Se sisältää direktiivin 2014/24/EU julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta sekä direktiivin 2014/25/EU vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta. Tätä julkisia hankintoja koskevaa pakettia täydennettiin käyttöoikeussopimusten tekemisestä annetulla uudella direktiivillä 2014/23/EU, jolla luotiin lainsäädäntökehys käyttöoikeussopimusten tekemiselle[1]. Sillä varmistetaan, että kaikilla EU:n talouden toimijoilla on todellinen ja syrjimätön pääsy EU:n markkinoille, sekä parannetaan varmuutta sovellettavista säännöksistä.

Myös julkisten hankintojen unionin ulkopuolinen ulottuvuus otettiin huomioon komission vuonna 2012 antamassa ehdotuksessa asetukseksi, joka koskee kolmansien maiden tavaroiden ja palvelujen pääsyä unionin sisämarkkinoille julkisten hankintojen alalla sekä menettelyjä, joilla tuetaan neuvotteluja unionin tavaroiden ja palvelujen pääsystä kolmansien maiden julkisten hankintojen markkinoille. Neuvottelujen ajauduttua umpikujaan komissio antoi vuonna 2016 uuden ehdotuksen. Lainsäädäntövallan käyttäjät saivat virallisen hyväksymismenettelyn päätökseen kesäkuussa 2022, ja lopullinen säädös allekirjoitettiin 23. kesäkuuta 2022.

Huhtikuussa 2012 komissio hyväksyi sähköisiä hankintoja koskevan strategian, jolla pyrittiin siirtymään kokonaan sähköisiin hankintoihin vuoden 2016 puoliväliin mennessä. Parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 16. huhtikuuta 2014 direktiivin 2014/55/EU sähköisestä laskutuksesta julkisissa hankinnoissa.

Komissio julkaisi 3. lokakuuta 2017 kaksi tiedonantoa: ”Julkiset hankinnat toimiviksi Euroopassa ja Euroopan hyväksi” (COM(2017)0572) ja ”Suurten infrastruktuurihankkeiden julkisia hankintoja koskevien näkökohtien vapaaehtoinen ennakkoarviointi investointien helpottamiseksi” (COM(2017)0573). Parantaakseen entisestään eurooppalaisia julkisia hankintoja osana julkisia hankintoja koskevaa strategiapakettia komissio julkaisi myös suosituksen julkisten hankintojen ammatillistamisesta – rakenne julkisten hankintojen ammatillistamista varten.

[1]”Käyttöoikeussopimuksilla” tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä sopimuksia, joilla yksi tai useampi hankintaviranomainen tai hankintayksikkö siirtää rakennusurakan tai palvelujen tarjoamisen ja hallinnoimisen yhdelle tai useammalle talouden toimijalle. Talouden toimijat, joille on myönnetty käyttöoikeus, saavat yksinomaisen käyttöoikeuden sopimuksen kohteena oleviin rakennusurakoihin tai palveluihin tai tällaisen oikeuden ja maksun.

JULKISIA HANKINTOJA KOSKEVAT SOPIMUSMENETTELYT

Kaikissa menettelyissä on noudatettava EU:n lainsäädännön periaatteita ja erityisesti tavaroiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta sekä näistä johtuvia periaatteita, joita ovat yhdenvertainen kohtelu, syrjimättömyys, vastavuoroinen tunnustaminen, suhteellisuus ja avoimuus. Myös kilpailu, luottamuksellisuus ja tehokkuus on otettava huomioon.

A. Menettelytyypit

Tarjouspyyntöjen on vastattava erityyppisiä menettelyjä, joita käytetään kynnysarvoihin perustuvan järjestelmän mukaisesti. Direktiiveissä täsmennetään myös kunkin julkista hankintaa[2] koskevan sopimuksen ennakoidun arvon laskentatapa ja osoitetaan käytettävät menetelmät. ”Avoimessa menettelyssä” kaikki halukkaat talouden toimijat voivat jättää tarjouksen. ”Rajoitetussa menettelyssä” ainoastaan hankintaviranomaisen kutsumat talouden toimijat voivat jättää tarjouksen. ”Tarjousperusteisessa neuvottelumenettelyssä” kaikki talouden toimijat voivat jättää osallistumispyynnön, mutta ainoastaan annettujen tietojen arvioinnin perusteella kutsutut hakijat voivat jättää alustavan tarjouksen. ”Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä” kaikki talouden toimijat voivat jättää osallistumispyynnön, mutta ainoastaan kutsutut hakijat voivat osallistua menettelyyn. Sitä käytetään, kun hankintaviranomaiset[3] eivät pysty määrittelemään, miten niiden tarpeet parhaiten täytetään tai mitä ratkaisuja markkinat voivat tarjota. Sopimus tehdään ainoastaan parhaan hinta-laatusuhteen perusteella. Uusi menettely, ”innovaatiokumppanuus”, on luotu sellaisia tapauksia varten, joissa tarvitaan innovatiivinen ratkaisu, jollaista ei vielä ole markkinoilla saatavilla. Hankintaviranomainen päättää perustaa innovaatiokumppanuuden yhden tai useamman erillistä tutkimus- ja kehitystoimintaa harjoittavan kumppanin kanssa neuvotellakseen uudesta innovatiivisesta ratkaisusta tarjousmenettelyn aikana. Erityistapauksissa ja -tilanteissa hankintaviranomaiset voivat tehdä julkisen hankintasopimuksen neuvottelumenettelyssä ilman sen julkistamista etukäteen.

B. Sopimuksentekoperusteet

Hankintaviranomaisten on tehtävä julkinen hankintasopimus kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen pohjalta. Julkisia hankintoja koskevien sääntöjen uudistuksella otettiin käyttöön tämä uusi arviointiperuste ”kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous”, jolla pyritään saamaan eniten vastinetta rahalle (mieluummin kuin edullisin hinta), eli siinä otetaan huomioon kyseisen urakan, tuotteen tai palvelun laatu ja hinta tai elinkaarikustannukset. Tässä arviointiperusteessa painotetaan laadullisia, ympäristöön liittyviä ja sosiaalisia seikkoja sekä innovatiivisuutta.

C. Julkisuutta ja avoimuutta koskevat säännöt

Hankintamenettelyjen kaikissa vaiheissa on varmistettava vaadittava avoimuus. Tämä saavutetaan erityisesti julkistamalla hankintamenettelyjen keskeiset osat ja tietoja

[2]”Julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla” tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman talouden toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran toimittaminen tai palvelun suorittaminen.

[3]”Hankintaviranomaisilla” tarkoitetaan valtion viranomaisia, alue- tai paikallisviranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman tällaisen viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä.

hakijoista ja tarjoajista sekä tarjoamalla riittävästi dokumentaatiota kaikista menettelyn vaiheista.

D. Muutoksenhakukeinot

Muutoksenhakudirektiivissä (direktiivi 2007/66/EY) säädetään tehokkaasta muutoksenhakujärjestelmästä, joka kattaa sekä julkisia hankintoja koskevat direktiivit että käyttöoikeussopimuksia koskevan direktiivin sellaisissa tapauksissa, joissa hankintaviranomaiset rikkovat julkisia hankintoja koskevia sääntöjä, ja siinä otetaan käyttöön kaksi tärkeää elementtiä, joista toinen on odotusaika. Odotusaika antaa hankintapäätöksen jälkeen tarjoajille mahdollisuuden tutustua päätökseen ja päättää, haluavatko ne aloittaa muutoksenhakumenettelyn. Näiden vähintään kymmenen päivän aikana hankintaviranomaiset eivät voi allekirjoittaa sopimusta.

E. Muita julkisten hankintojen näkökohtia

Uusilla säännöillä edistetään ympäristöä säästäviä julkisia hankintoja elinkaariajattelun kautta, ja niihin sisältyy mahdollisuus viitata erityiseen merkintään tai ympäristömerkintään. Myös sosiaaliset näkökohdat ovat tärkeitä, ja direktiiveihin onkin sisällytetty säännöksiä, jotka koskevat sosiaalista osallisuutta, sosiaalisia arviointiperusteita, alihankintaa ja palvelusopimuksia koskevaa yksinkertaistettua menettelyä. Byrokratian vähentäminen ja pk-yritysten paremmat mahdollisuudet saada julkisia hankintasopimuksia ovat myös keskeisiä seikkoja. Uusiin sääntöihin sisältyvät yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja ja omien ilmoitusten käyttö. Pk-yritysten mahdollisuuksia saada julkisia hankintasopimuksia parannetaan erityisesti mahdollisuudella jakaa sopimukset hankintaeriin ja rajoittamalla vuotuista liikevaihtoa koskevia vaatimuksia. Uusilla direktiiveillä tehdään sähköisten hankintojen vähittäisestä käyttöönotosta pakollista ja asetetaan erityisiä sääntöjä, jotka koskevat sähköisten ja koottujen hankintojen tekniikoita ja välineitä, kuten puitesopimukset, dynaamiset hankintajärjestelmät ja sähköiset huutokaupat. Direktiivit sisältävät myös sisäisiä suhteita koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön, joka antaa hankintaviranomaisille tietyin ehdoin mahdollisuuden tehdä sopimus yrityksen kanssa ilman hankintamenettelyä. Lisäksi uusilla säännöillä vahvistetaan nykyistä lainsäädäntöä eturistiriitojen, suosimisen ja korruption osalta.

Xxxxxxxx julkisti 11. maaliskuuta 2020 työasiakirjan ympäristöä säästäviä julkisia hankintoja koskevista kriteereistä datakeskuksia, palvelinhuoneita ja pilvipalveluja varten. Sen tavoitteena on varmistaa, että datakeskusten laitteet ja palvelut hankitaan ympäristöystävällisellä tavalla energiaa, ilmastonmuutosta ja resurssitehokkuutta koskevien EU:n tavoitteiden mukaisesti.

Covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen komissio antoi ehdotuksen asetukseksi EU:n terveysalan toimintaohjelman (EU4Health-ohjelma) perustamisesta (COM(2020)0405). Siinä kaavaillaan julkisia hankintoja koskevien sopimusten lisäämistä esimerkiksi lääkkeiden, rokotteiden, uusien hoitojen ja tietojen alalla. Lainsäätäjien puheenjohtajat allekirjoittivat lopullisen säädöksen 24. maaliskuuta 2021, ja se julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 26. maaliskuuta 2021. Asetus (EU) 2021/522 tuli voimaan seuraavana päivänä sen jälkeen, kun se oli julkaistu virallisessa lehdessä, ja sitä sovelletaan takautuvasti 1. tammikuuta 2021 alkaen. Lisäksi komissio on antanut uusia ohjeita julkisille ostajille auttaakseen

viranomaisia hyödyntämään EU:n julkisten hankintojen kehystä, jotta varmistetaan tarvittavien laitteiden ja tarvikkeiden nopeat hankinnat, ja käynnistänyt jäsenvaltioiden kanssa viisi yhteistä hankintamenettelyä henkilönsuojainten hankkimiseksi. Xxxxxxxx antoi 27. toukokuuta 2020 tiedonannon covid-19-pandemian jälkeisestä elpymissuunnitelmasta (COM(2020)0456) ja korosti siinä tarvetta digitalisoida julkiset hankinnat kehittämällä kansallisia sähköisiä hankintajärjestelmiä ja -alustoja.

EUROOPAN PARLAMENTIN ROOLI

Ennen kuin parlamentti hyväksyi julkisia hankintoja koskevan paketin

15. tammikuuta 2014, se oli antanut asiasta useita päätöslauselmia, muun muassa

18. toukokuuta 2010 julkisia hankintoja koskevasta viimeaikaisesta kehityksestä,

12. toukokuuta 2011 tasapuolisesta pääsystä julkisen sektorin markkinoille EU:ssa ja kolmansissa maissa ja 25. lokakuuta 2011 julkisten hankintojen uudistamisesta. Näissä päätöslauselmissa parlamentti kehotti toteuttamaan yksinkertaistamistoimia ja parantamaan oikeusvarmuutta sekä ottamaan sopimuksia tehtäessä huomioon kokonaistaloudellisen edullisuuden ja kestävyyden.

Parantaakseen eurooppalaisia julkisia hankintoja parlamentti antoi 4. lokakuuta 2018 julkisia hankintoja koskevasta strategiapaketista päätöslauselman, jossa se kehotti tehostamaan digitaaliteknologioiden käyttöönottoa unionin julkisissa hankinnoissa, toteuttamaan pk-yrityksiä ja yhteisötalouden yrityksiä koskevia helpottavia toimenpiteitä, parantamaan EU:n toimijoiden pääsyä kolmansien maiden julkisten hankintojen markkinoille ja ammatillistamaan julkisia hankintoja[4]. Marraskuussa vuonna 2020 tehdyssä tutkimuksessa jäsenvaltioissa esiintyvistä sisämarkkinasääntöjen oikeudellisista esteistä[5] todettiin, että erot julkisten hankintojen ammattimaisuudessa jäsenvaltioiden välillä olivat merkittävä syy sille, että julkiset hankinnat jakautuvat epätasaisesti.

Tutkimusten mukaan parlamentin viimeaikaisen lainsäädäntötoiminnan arvioitu hyöty saattaa olla jopa 2,88 miljardia euroa vuodessa. Samalla julkisia hankintoja koskevat EU:n direktiivit ovat lisänneet hankintasopimusten kokonaisarvoa alle 200 miljardista eurosta noin 525 miljardiin euroon[6].

Huhtikuussa 2020 julkaistiin EU:n julkisten hankintojen kehystä koskeva katsaus[7], jossa tarkastellaan sitä, kuinka EU:n kehys auttaa saavuttamaan Pariisin sopimuksen ja kiertotalousstrategian tavoitteet. Tutkimuksen tilasi sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunta, ja se liittyy parlamentin 25. marraskuuta 2020 hyväksymään valiokunta-aloitteiseen mietintöön aiheesta ”Kohti kestävämpiä sisämarkkinoita yritysten ja kuluttajien hyväksi”.

[4]Asiaan liittyvää tutkimusaineistoa, ks. muun muassa Bovis, C., Contribution to Growth: European Public Procurement – Delivering improved rights for European for citizens and businesses, talous-, tiede- ja elämänlaatuasioiden politiikkayksikön selvitys sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnalle, Euroopan parlamentti, Luxemburg, 2019.

[5]Xxxxxxxx, X. xx., Legal obstacles in Member States to Single Market rules, talous-, tiede- ja elämänlaatuasioiden politiikkayksikön selvitys sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnalle, Euroopan parlamentti, Luxemburg, 2020.

[6]Asiaan liittyvää tutkimusaineistoa, ks. muun muassa Xxxxxx, J. ym., Contribution to Growth: European Public Procurement

– Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses, talous-, tiede- ja elämänlaatuasioiden politiikkayksikön selvitys sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnalle, Euroopan parlamentti, Luxemburg, 2019.

[7]Xxxxx Xxxxxx, X., The EU’s Public Procurement Framework, talous-, tiede- ja elämänlaatuasioiden politiikkayksikön selvitys sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnalle, Euroopan parlamentti, Luxemburg, 2020.

Sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnalle esiteltiin 22. helmikuuta 2021 kattava tutkimus[8], jossa kartoitettiin covid-19-pandemian vaikutuksia sisämarkkinoihin. Siinä annetaan tulevien kriisien käsittelyä varten toimintasuosituksia, joihin kuuluvat muun muassa tarvittavien varojen varaaminen tulevien rokotteiden kehittämiseen ja hankintaan sekä sääntöjen jatkuva koordinointi EU:n tasolla. Tutkimuksessa todetaan, että kriisin vakavuuden vuoksi jäsenvaltiot havaitsivat nopeasti koordinoinnin ja yhteisvastuun tarpeen lääkinnällisten laitteiden ja henkilönsuojainten hankinnassa.

Sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunta järjesti 1. joulukuuta 2021 yhdessä ympäristön, kansanterveyden ja elintarvikkeiden turvallisuuden valiokunnan kanssa julkisen kuulemisen kestävistä julkisista hankinnoista. Kuulemisen tarkoituksena oli määrittää, kuinka julkisten hankintojen koko potentiaalin hyödyntäminen voisi auttaa saavuttamaan Euroopan vihreän kehityksen ohjelman tavoitteet. Kuulemistilaisuudessa eurooppalaisia korkeakouluja, liike-elämän järjestöjä, jäsenvaltioiden ministeriöitä ja kansalaisjärjestöjä edustavat asiantuntijat keskustelivat siitä, kuinka ympäristöä säästäviä julkisia hankintoja voitaisiin kohdentaa paremmin, kuinka sosiaalisesti vastuulliset toimijat voisivat lisätä niiden käyttöä ja kuinka voidaan helpottaa niiden mahdollisuuksia käyttää niitä ja kuinka voidaan parantaa tiedon levittämistä kestävistä julkisista hankinnoista.

Parlamentti hyväksyi 9. kesäkuuta 2022 päätöslauselman komission ehdotuksesta, joka koski kansainvälisten julkisten hankintojen välinettä. Lainsäädäntövallan käyttäjien väliset neuvottelut saatiin päätökseen kesäkuussa 2022, ja lopullinen säädös allekirjoitettiin 23. kesäkuuta 2022. Välineellä pyritään edistämään maailmanlaajuisten hankintamarkkinoiden avaamista. Toukokuussa 2022 julkistettiin sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnan tilaama tutkimus[9] digitaalisista sisämarkkinoista ja julkisen sektorin digitalisaatiosta. Siinä käsitellään mahdollisuuksia kehittää EU:n GovTech- alusta, jotta voidaan tukea julkisen sektorin nykyaikaistamista.

Xxxxxxxxx Xxxxxxxx / Xxxxxxx Xxxxxxxxxx / Xxxxxxxxx Xxxxx 07/2022

[8]Xxxxxx, X. X. xx., The Impact of COVID-19 on the Internal Market, talous-, tiede- ja elämänlaatuasioiden politiikkayksikön selvitys sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnalle, Euroopan parlamentti, Luxemburg, 2021.

[9]Xxxxxxxx, M. ym., The Digital Single Market and the digitalisation of the public sector, talous-, tiede- ja elämänlaatuasioiden politiikkayksikön selvitys sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnalle, Euroopan parlamentti, Luxemburg, 2022.