VAASAN YLIOPISTO

Suomen kunnissa ensimmäiset johtajasopimukset on otettu käyttöön jo 1990-luvulla, ja ilmiö on vain yleis- tynyt 2000-luvulle tultaessa. Aiemmin johtajasopimukset ovat velvoittaneet sopimusosapuolia yksityisoi- keudellisesti, mutta vuoden 2015 kuntalain uudistuksen myötä johtajasopimusten luonne muuttui julkisoi- keudelliseksi. Kuntalain (410/2015) 42 §: n johdosta johtajasopimus on pakollinen kaikissa kunnissa 1.6.2017 lähtien.

Tässä tutkielmassa tutkitaan johtajasopimuksen vaikutusta kunnanjohtajan oikeusturva-asemaan virkasuh- teen päättämisen yhteydessä. Näin ollen ristiriitatilanteita ja erokorvausta koskevat sopimusmääräykset ovat merkittävässä roolissa tässä tutkimuksessa. Tavoitteena on löytää vastaus kysymykseen, onko johta- jasopimuksella vaikutuksia kunnanjohtajan oikeusturva-asemaan virkasuhteen päättyessä ja kuinka ristirii- tatilanteet ja erokorvaukset on otettu huomioon kirjallisissa johtajasopimuksissa käytännössä.

Tutkimusmetodina on oikeustieteille tavanomainen oikeusdogmaattinen eli lainopillinen tutkimusmene- telmä. Oikeusdogmaattisessa menetelmässä tulkitaan ja systematisoidaan voimassa olevaa lainsäädäntöä suhteessa valittuun tutkimuskysymykseen. Tutkielma sijoittuu kunnallisoikeuden alalle. Tutkielman aineis- tona käytetään Suomen lainsäädäntöä, hallituksen esityksiä, oikeuskirjallisuutta, Kuntaliiton julkaisuja ja oikeustapauksia.

Kunnanjohtajan asemaa ja tehtäviä säädellään sitovasti laeissa ja kunnallisessa virka- ja työehtosopimuk- sessa, eikä johtajasopimuksessa voi sopia näiden kanssa ristiriitaisesti. Keskeisimpänä havaintona voidaan pitää, että kuntalain 42 §:n yleisluontoisuuden ja kuntien harkintavallan johdosta ei ole yhtä oikeaa tapaa toteuttaa johtajasopimusta. Näin ollen myöskään vaikutukset, eivät ole kunnanjohtajia kohtaan täysin samat eikä yksiselitteisiä vaikutuksia ole mahdollista havaita. Xxxxxxx kuitenkin sanoa, että kunnissa on tapana sopia jossain laajuudessa menettelytavoista ristiriitatilanteissa sekä erokorvauksista ja näillä on tapauskoh- taisesti vaikutusta siihen, kuinka virkasuhteen päättämisen tilanteissa toimitaan.

AVAINSANAT: kunnanjohtaja, kuntalaki, johtajasopimus

1. JOHDANTO

”Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itse- hallintoon.” (PL 121.1 §.)

1.1. Tutkimuksen aihe ja tausta

Tutkimukseni sijoittuu kunnallishallinnon alalle. Keskityn kunnan johtamiseen ja erityi- sesti kunnanjohtajan asemaan kyseisessä kokonaisuudessa. Tutkimuksen ydin on uuden kuntalain (410/2015) mukaisessa kunnanjohtajan johtajasopimuksessa. Kokonaisuuden ymmärtämiseksi on tarpeen ottaa tiivis katsaus Suomen kunnallishallinnon nykytilaan ja kuntalain uudistuksen taustalla vaikuttaneisiin muutoksiin, kuitenkin kuntajohtamisen näkökulma säilyttäen.

Kuntaliiton kotisivujen mukaan Suomessa on tällä hetkellä 311 kuntaa, joista kaupunki- nimitystä käyttää 1061. Kuntien määrä Suomessa on vähentynyt valtavasti 2000- luvulla yleistyneiden kuntaliitosten myötä. Kuntien määrä oli 452 kuntaa 2000- luvun alussa ja tämän jälkeen kuntien määrä on ollut vähenemään päin.2 Etenkin kunta- ja palveluraken- neuudistuksella on ollut vaikutusta kuntaliitosten määrään3. Kuntaliitokset ovat vaikutta- neet kuntien määrän lisäksi myös kuntakokoon Suomessa, nipistäen pois kaikkein pie- nimpiä kuntia kuntakartalta. Tästä huolimatta Suomen kunnat ovat kooltaan pääasiassa melko pieniä, eivätkä niiden käytössä olevat resurssit ole kovinkaan suuria. Pirstaleisuus ja erilaisuus kuvastavat kuntarakenteen nykytilaa.4

Uusi kuntalaki astui voimaan pääosin 1.5.2015 (KuntaL 145 §). Tarve kuntalain uudista- miselle syntyi kuntien toimintaympäristön muutoksista ja monimutkaistumisesta. Muu- toksista voitaneen mainita ainakin muuttoliikkeen suuntautuminen suuriin kaupunkeihin,

1 Kuntaliitto 2017.

2 HE 268/2014 vp s. 11.

3 Harjula& Prättälä 2015: 5.

4 HE 268/2014 vp s. 11.

kuntakoon muutokset sekä kuntien erilaistuminen, mitkä ovat vaikuttaneet kuntien toi- mintatapoihin ja sitä kautta tuoneet muutoksia kunnan johtamiseen ja toimielinten rooliin. Kuntien monimutkaistuneen rakenteen ja muutoksessa olevan toimintaympäristön joh- dosta kunnilta vaaditaan vahvaa ammatillista ja poliittista johtamista. Toimivan kunnan johtamisjärjestelmän saavuttamiseksi vaaditaan työjaon selkeyttä sekä kunnan johtami- sen kokonaisuuden huomioon ottamista.5

Kunnissa voidaan toteuttaa johtamista valitsemalla pormestarijärjestelmä. Valtuusto va- litsee pormestarin, joka toimii kunnanhallituksen puheenjohtajana ja on kunnallinen luot- tamushenkilö. Pormestarinvaali on toimitettava ennen kunnanhallituksen vaalia, ja vali- tuksi tuleminen edellyttää yli puolta annetuista äänistä. (KuntaL 44 §.) Kuntalaki ei vielä mahdollista pormestarin valintaa suoraan vaalituloksen perusteella, vaan vaatii kunnan- valtuuston päätöksen tuekseen6. Pormestarin toimikausi kestää korkeintaan valtuuston toimikauden verran, ja siihen asti, kunnes kuntaan valitaan uusi pormestari tai vaihtoeh- toisesti kunnanjohtaja. Pormestarilla on oikeus kunnanhallituksen puhevallan käyttöön ja viranomaisten asiakirjojen sekä tietojen nähtäväksi saamiseen salassapitosäännösten niin salliessa. (KuntaL 44 §.) Pormestarijärjestelmän valinnalla korostetaan poliittisen johta- juuden ja vastuun merkitystä kunnassa7.

Aiheeni taustalla vaikuttava muutostekijä on kunta-alan henkilöstön eläköityminen8. Kuntien johdossa on tapahtumassa sukupolvenvaihdos, kun suurten ikäluokkien kunta- johtajat jättäytyvät pois työelämästä9. Suuri osa kuntahenkilöstöstä on eläköitynyt tai elä- köitymässä lähivuosien aikana, tämän vuoksi osaavan henkilöstön kysyntä kasvaa kunta- sektorilla. Johtamisjärjestelmän toimivuus on yksi houkuttelevuustekijä, jolla kunta voi vastata kilpailuun osaavista kuntajohtajista.10 Kunnanjohtajan paikan vetovoimaisuus työmarkkinoilla onkin hiipunut aiempaan nähden11, mikä on näkynyt hakijoiden vähen-

5 HE 268/2014 vp s. 9–12.

6 HE 268/ 2014 vp s. 170.

7 HE 268/2014 vp s. 70.

8 HE 268/2014 vp s. 10.

9 Haveri, Airaksinen& Paananen 2015: 3.

10 Miettinen toim. 2001: 10.

11 Xxxxxx& Majoinen 2008: 5.

tymisenä sekä hakuaikojen jatkamisen tarpeena. Eroja hakijamäärissä näkyy maakunta- kohtaisesti. Lisäksi on havaittu, että maakunnittain ja kuntakokoon suhteutettuna löytyy eroja siinä, kuinka usein kunnanjohtajan viran hakuaikaa on jatkettu.12 Kunnanjohtajan virkaa on 2000-luvulla hakenut keskimäärin noin 10 pätevää hakijaa, kun aikaisemmin hakijoita on ollut virkaa kohden lähemmäs 20.13

Edellä kuvatussa Jäntin tutkimuksessa kunnanjohtajan saatavuuteen vaikuttavina teki- jöinä otettiin huomioon vain kuntakoko ja kunnan maatieteellinen sijainti. Kuntaliiton mukaan yhtenä kunnanjohtajien saatavuuteen vaikuttavana tekijänä ja kilpailuvalttina voidaan pitää hyvää johtamista kunnassa14. Myös kuntien johtajasopimukseen velvoitta- misen ounastellaan parantavan kunnanjohtajien saatavuutta15.

Kuntasektorilla johtajasopimuksia on otettu käyttöön ensimmäisen kerran 1990-luvulla16. Johtajasopimukset kunnissa ovat kuitenkin 2000-luvun ilmiö. Niiden suosio on kasvanut merkittävästi, sillä vuosituhannen vaihteessa johtajasopimuksia oli solmittu vain 20:ssä Suomen kunnassa. Kuntalain valmistelun aikaan, vuonna 2014, johtajasopimuksia käy- tettiin jo noin 60 prosentissa Suomen kuntia.17 Kunnanjohtajan johtajasopimusta koskeva pykälä kuntalaissa on uusi18, mistä voimme päätellä, ettei aiemmin ole ollut kuntia oikeu- dellisesti sitovaa velvoitetta solmia johtajasopimusta. Johtajasopimuksen solmiminen on siis perustunut vapaaehtoisuuteen ja ollut Kuntaliiton suosittelemaa19. Kuntalain uudis- tuksen myötä kunnan ja kunnanjohtajan välinen johtajasopimus muuttuu pakolliseksi (KuntaL 42 §). Kuntalain seitsemänteen lukuun sisältyvää 42 §:ää aletaan soveltaa lain siirtymäsäännöksen mukaan seuraavaksi valittavan kunnanvaltuuston toimikauden alusta alkaen (KuntaL 147.1 §). Johtajasopimus on siis tullut olla laadittuna kunnissa 1.6.2017 mennessä20, jolloin viimeksi valitut kunnanvaltuustot ovat aloittaneet toimintansa.

12 Jäntti 2009: 16.

13 Jäntti 2009: 7.

14 Xxxxxx& Majoinen 2008: 4.

15 HE 268/2014 vp s. 120.

16 Xxxxxxxx-Xxxxxxx 2016: 18.

17 HE 268/2014 vp s. 71.

18 HE 268/2014 vp s. 169.

19 Xxxxxxxx-Xxxxxxx 2016: 18.

20 Harjula& Prättälä 2015: 356.

1.1.1. Keskeiset käsitteet

Tutkimuksen avainkäsitteiden määrittely tässä vaiheessa helpottaa sekä omaa kirjoitus- prosessiani että lukijan ymmärrystä. Seuraavat määritelmät pohjautuvat pääasiassa lakiin. Pyrin pitämään määritelmät tässä vaiheessa tiiviinä ja etenkin johtajasopimus- käsite saa laajempaa huomiota tutkimukseni myöhemmässä sopimuksen sisältöön pureutuvassa vai- heessa.

Johtajasopimus

Johtajasopimus on sopimus, jossa sovitaan kunnan johtamisen edellytyksistä, työnjaolli- sista seikoista hallintosäännön sallimissa rajoissa sekä kunnanjohtajan irtisanomiseen ja mahdolliseen erokorvaukseen liittyvistä käytännöistä. Johtajasopimus muodostetaan kun- nanjohtajan ja kunnan välillä. (KuntaL 42 §.) Tutkimuksessa tarkoitan johtajasopimuk- sella vain kunnan ja kunnanjohtajan välistä johtajasopimusta, ellei erikseen mainita tar- koitettavan muuta, kuten toimitusjohtajan tai muun kuntajohtajan johtajasopimusta.

Kunnanjohtaja

Ylin viranhaltija kunnassa on kunnanjohtaja21, joka valitaan kunnanvaltuuston toimesta joko määräaikaiseen tai toistaiseksi jatkuvaan virkasuhteeseen (KuntaL 41.1 §). Virka- suhteesta johtuen kunnanjohtajan asemasta, palvelussuhteen ehdoista ja tehtävistä mää- rätään virkaehtosopimuksissa ja lainsäädännössä22. Kunnanjohtajan toimeen kuuluu kun- nanhallituksen alaisena kunnan taloudenhoidon, hallinnon ja muun toiminnan johtaminen (KuntaL 38.3 §). Kunnanjohtaja toimii kunnan ammatillisena johtajana23. Termillä kun- nanjohtaja tarkoitetaan tutkimuksessani myös kaupunginjohtajaa.

21 HE 268/2014 vp s. 168.

22 HE 268/2014 vp s. 71.

23 Xxxxxxxx-Xxxxxxx 2016: 16.

Poliittinen johto

Kunnan johtamisen kokonaisuus koostuu ammatillisesta ja poliittisesta johtamisesta. Po- liittisesta johtamisesta vastaavat henkilöt tai toimielimet ovat vastuussa kuntalaisille. Po- liittinen johto kunnassa asettaa tavoitteita ja suuntaviivoja kunnan toiminnalle sekä tekee linjaratkaisuja. Kunnan poliittiseen johtoon kuuluu kunnanvaltuusto. Myös kunnanhalli- tuksen sekä valtuuston puheenjohtajan voidaan ajatella kuuluvan poliittiseen johtoon, xxx- xxxx niiden rooli ei ole yhtä selvä kuin valtuuston.24

Luottamushenkilöillä on vastuu kunnan poliittisesta johtajuudesta25.Valtuutetut ja vara- valtuutetut, kunnan ja kuntayhtymän toimielinten jäsenet sekä muita kunnan luottamus- toimia hoitavat henkilöt kuuluvat kunnan luottamushenkilöihin. Henkilö, joka on virka- tai työsuhteessa kuntaan ei ole luottamushenkilö, vaikka tulisi tehtävänsä perusteella va- lituksi toimielimen jäseneksi. (KuntaL 69. 1 §.)

1.2. Tutkimusongelma ja sen rajaus

Tutkimukseni sijoittuu yksiselitteisesti kunnallisoikeuden oikeudenalalle, sillä käsittelyn keskiössä on voimassa oleva kuntalaki sekä sen oikeusnormien vaikutukset käytännössä. Velvoite johtajasopimuksen laatimiseen kunnissa on tullut voimaan vuonna 2017, joten tutkimusaiheen ajankohtaisuutta ei siis ole kiistäminen. Etenkin aiheen tuoreus tekee siitä tutkimuksellisesti mielenkiintoisen. Kunnanjohtajia koskevia tutkimuksia on tehty run- saasti, mutta kunnanjohtajan johtajasopimuksia koskevaa tutkimustietoa löytyy niukasti, joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta. Xxx Xxxxxxxx-Xxxxxxxx vuoden 2016 väitöskirja: Kunnanjohtajan johtajasopimus, sen rooli ja merkitys kunnan johtamisessa, on yksi kun- tasektorin johtajasopimuksia käsittelevä tutkimus. Johtajasopimuksia on tutkittu pääasi- assa yksityisen sektorin toimitusjohtajan johtajasopimusten osalta.

24 HE 268/2014 vp s. 70.

25 Stenvall, Majoinen& Harisalo 2009: 170.

Kunnanjohtajan asema kunnan johtamisen kokonaisuudessa on yllättävän monisäikeinen. Puhutaan yhtä lailla yhteistyöstä poliittisen johdon kanssa ja samalla siitä, että kunnan- johtaja toimii kunnanhallituksen alaisuudessa. Myös kunnanjohtajan ja kunnanhallituk- sen puheenjohtajan roolien suhteessa on nähty epäselvyyksiä. Näiden ohella kunnanjoh- tajuuteen ja siihen, mihin suuntaan kunnanjohtajuus kehittyy saattavat vaikuttaa kunnan- johtajien ikäkehitys ja kuntien toiminnan yksilöllistyminen.

Näihin kunnanjohtajan asemaa ja johtajasopimusten konkreettista sisältöä koskeviin seik- koihin lähden etsimään selvyyttä seuraavien tutkimuskysymysteni kautta.

1. Vaikuttaako uuden kuntalain mukainen johtajasopimus kunnanjohtajan oikeus- turva-asemaan irtisanomistilanteessa?

2. Xxxxxxxxx menettelytapoja ja ehtoja erokorvauksen maksamiseksi on johtajasopi- muksiin kirjattu?

Tutkimusongelmani keskittyessä nimenomaan kunnanjohtajaan ja kunnanjohtajan johta- jasopimukseen, rajautuu pormestarimalli luonnollisesti käsittelyn ulkopuolelle. Yksityi- sen sektorin toimitusjohtajan johtajasopimuksia en myöskään tule tutkimuksessani käsit- telemään lainkaan. Euroopan valtioihin ja muihin Pohjoismaihin verrattuna suomalainen kunnanjohtajajärjestelmä on erilainen26. Tästä syystä jätän tutkimukseni ulkopuolelle myös muiden valtioiden paikallishallintoa säännöstelevän lainsäädännön, sillä oikeusver- tailu ei tuo lisäarvoa tutkimukselleni tutkimuskysymysteni asettelu ja Suomen yksilölli- nen itsehallinnon järjestäminen huomioiden. Tutkimukseni kohdistuu ainoastaan Suomen lainsäädäntöön. Pääsääntöisesti käsittelyni rajautuu vain uuden kuntalain (410/2015) sääntelyyn, sillä johtajasopimus tuli vasta kyseisessä laissa oikeudellisesti sitovaksi. Joi- takin kunnanjohtajan asemaa koskevia säännöksiä saatan vertailun vuoksi käsitellä myös kumotun kuntalain (365/1995) puolelta.

26 Leinonen 2012: 57.

1.3. Tutkimusmetodi ja lähdeaineisto

Tukeudun tutkimuksessani yhteen julkisoikeuden keskeisimmistä tutkimusmetodeista: oikeusdogmatiikkaan. Oikeusdogmatiikka eli lainoppi tutkimusmetodina koostuu lain säännösten tulkinnasta ja systematisoinnista. Oikeusdogmatiikassa on erotettavissa tie- teellinen ja praktinen suuntaus.27 Oikeusdogmatiikan ajatellaan antavan vastauksen ky- symykseen siitä, mikä on voimassa olevan oikeuden sisältö28. Myös oman tutkimukseni keskiössä on uuden kuntalain johtajasopimusta koskevan sääntelyn sisältö eli nykyisen voimassa olevan lain sisällön tulkinta. Voimassa olevan oikeuden sisällön kuvaamisen ohella tarkastelen voimassaolevien oikeusnormien vaikutuksia käytännössä. Systemati- sointi tapahtuu valitsemani näkökulman kannalta ensisijaisesti suhteessa kunnanjohtajan asemaa määrittävään oikeusnormistoon sekä lopulta syvällisemmin kuntien itsehallintoon ja kunnanjohtajan oikeusturvaan.

Oikeusdogmaattista lähestymistapaa käyttäessä tärkeimmät oikeuslähteeni löytyvät laista, tässä tutkimuksessa kuntalaista ja sen esitöistä. Hallituksen esityksen kautta ilme- nee, mitä lainsäätäjä on lain säännöksillä tosiasiallisesti tarkoittanut. Lakiuudistuksen voimaantultua vasta hiljattain, suoraan siihen kohdistuvia oikeustapauksia ei ole löydet- tävissä. Oikeuskäytäntöä löytyy kuitenkin melko runsaasti kunnanjohtajaan, mahdollisiin irtisanomistapauksiin, johtajasopimuksiin ja erokorvauksiin liittyen aikaisemmilta vuo- silta. Myös muita kuntajohtajia saman tyyppisissä konteksteissa sivuavia oikeustapauksia on löydettävissä. Oikeuskäytäntö tuo esiin tuomioistuinten soveltamiskäytäntöä, mitä omassa tutkimuksessani voin käyttää hyödyksi pohtiessani kuntalain johtajasopimusta koskevan pykälän aiheuttamia muutoksia vallitsevaan tilaan.

Lähdeaineistoa johtajasopimuksiin ja kunnan johtamiseen liittyen on Kuntaliiton julkai- suina saatavissa runsaasti. Teemasta on myös jonkin verran aiempia tutkimuksia, muun muassa Xxx Xxxxxxxx-Xxxxxxxx väitöskirja: Kunnanjohtajan johtajasopimus, sen rooli ja merkitys kunnan johtamisessa (2016). Xxxxxxxx-Xxxxxxxx väitöskirja painottaa kuitenkin

27 Husa 1995: 133–134.

28 Husa 1995: 143.

oikeudellisen näkökulman sijasta sopimuksellisuutta sekä dualistista kuntajohtamista29, mikä poikkeaa omasta oikeudellisesta sekä erityisesti kunnanjohtajan asemaa painotta- vasta näkökulmastani. Lisäksi yleisemmin kunnanjohtajaa koskevia tutkimuksia on tehty, niistä mainittakoon Xxxxx Xxxxxxxx väitöskirja: ”Monelta suunnalta on suitsia suussa, mutta niiden kanssa on elettävä”: Johtamisen liikkumavara kunnanjohtajan silmin (2012). Oikeuskirjallisuuden osalta suurinta roolia näyttelevät oikeusturvaa, kunnanjoh- tajaa ja kunnallista itsehallintoa koskevat teokset.

Tutkimukseni empiirisenä aineistona pidän kuntien konkreettisia johtajasopimuksia, joita keräsin tutkimukseeni satunnaisesti internetistä. Aineistonani tarkastelen 10 kappaletta johtajasopimuksia. Erityisesti Kuntaliiton mallisopimuksesta poikkeavat johtajasopimuk- set ovat sisällöltään tutkimuksellisesti mielenkiintoisia. Todellisten johtajasopimusten kautta tutkimukseni oikeudellisen sääntelyn vaikutusten käytännöllinen vaikutus saadaan näkyväksi, mikä parantaa tutkimukseni laatua. Tämän lisäksi tutkimalla kirjallisia johta- jasopimuksia tutkimuksessa käy ilmi myös se, kuinka kunnissa käsitetään johtajasopi- musilmiö.

1.4. Tutkimuksen rakenne ja tavoitteet

Johdantoa seuraavassa toisessa luvussa käsittelen kunnanjohtajasopimusta ja sen oikeu- dellista luonnetta. Lain taustalla on aina tarpeiden lisäksi tavoitteita, joihin lakiuudistuk- silla pyritään vastaamaan. Lain esitöiden kautta lainsäätäjän asettamien tavoitteiden esiin nostaminen ja analysointi mahdollistuvat. Kokonaisuuden ymmärtämiseksi ja empiirisen aineiston hyödyntämisen mahdollistamiseksi lainsäädännön asettamien sisällöllisten vaa- timusten tarkastelu on myös välttämätöntä tutkimuksen tässä vaiheessa. Aloitan käsitte- lemällä yleisemmällä tasolla johtajasopimukseen kuuluvia käytäntöjä kuntasektorilla, esimerkiksi sopijaosapuolten ja sopimuksen julkisuuden osalta. Tämän jälkeen käyn ko- konaisuudessaan ja yksityiskohtaisemmin läpi uuden kuntalain 42 §:n sisältöä, eritellen

29 Xxxxxxxx-Xxxxxxx 2016: 8.

omiksi kokonaisuuksikseen palvelussuhteen ehtoja, erokorvauksia ja työjakoa koskevia sisällöllisiä erityispiirteitä.

Kolmannen luvun sisältö koostuu kunnanjohtajan aseman oikeudellisesta tarkastelusta eli siitä, kuinka lainsäädäntömme vaikuttaa kunnanjohtajan rooliin, asemaan ja oikeustur- vaan. Tutkin kunnanjohtajan oikeusturva-asemaa irtisanomis- ja purkamistilanteissa, joi- hin johtajasopimus ja erokorvaukset sen osana aiheuttavat muutoksia. Näkökulman kes- kittyessä irtisanomis- ja purkamistilanteisiin käyn luvussa läpi sekä viranhaltijalain että kuntalain mukaiset irtisanomisperusteet, painottaen kuntalain mukaista luottamuspulan perusteella tapahtuvaa irtisanomista. Tarkastelen kunnanjohtajan aseman muotoutumista ja kunnanjohtajaan kohdistuvia rajoituksia eri lakien kautta, keskeisimpiä kuntalaki sekä laki kunnallisesta viranhaltijasta. Myöskään virkaehtosopimusten vaikutusta kunnanjoh- tajan pestiin ei sovi unohtaa. Luvussa käsittelen myös oikeusturvan toteutumisen kannalta keskeisiä oikeussuojakeinoja.

Neljännessä luvussa siirryn tarkastelemaan varsinaisten kuntien ja kaupunkien laatimien kirjallisten johtajasopimusten sisältöä niiden ristiriitatilanteita ja erokorvauksia koske- vilta osin. Sopimusmääräyksistä havainnoin, kuinka kuntalain 42 §:ää on kunnissa sovel- lettu käytäntöön johtajasopimuksissa. Erityisesti yksityiskohtaiset ja tarkkarajaiset sopi- musmääräykset ovat tutkimuksellisesti kiinnostavia, sillä niiden avulla päästään pintaa syvemmälle johtajasopimuskäytäntöön lain antaessa vain yleisluontoiset raamit.

Viimeisessä luvussa esitän johtopäätökseni valitsemani näkökulman kannalta. Tavoit- teenani on havaita johtajasopimuksesta seuraavia muutoksia kunnanjohtajan oikeusturva- asemaan. Eroavaisuudet johtajasopimusten sisällöissä ja niihin vaikuttavat tekijät ovat kiinnostavia. Kokonaiskuvan muodostuminen lainsäädännön vaikutuksesta kunnanjohta- jan oikeusturva-asemaan, johtajasopimukseen ja näiden näyttäytyminen käytännössä kunta-alalla on tutkimuksellinen tavoitteeni.

2. KUNNANJOHTAJAN JOHTAJASOPIMUS

Johtajasopimus tuli vuoden 2015 kuntalain uudistuksen myötä kuntia oikeudellisesti si- tovaksi, ennen lakiuudistusta johtajasopimuksesta ei ole ollut laintasoisia säännöksiä.30 Aiemmin johtajasopimuksen sitovuus on ollut poliittista tai moraalista oikeudellisen si- tovuuden sijaan31. Johtajasopimuksen tekemisestä ei synny merkittäviä taloudellisia tai hallinnollisia kustannuksia kunnille32.

Pohja kunnanjohtajasopimukseen on otettu yksityiseltä sektorilta, jonkin yksityisoikeu- dellisen yhteisön, kuten esimerkiksi osakeyhtiön, toimitusjohtajan johtajasopimuksesta. Sopimisen alaa kuntasektorilla kuitenkin rajoittavat lait ja virkaehtosopimukset, jotka määrittelevät kunnallisiin viranhaltijoihin kuuluvan kunnanjohtajan tehtävät, aseman ja palvelusuhteeseen sovellettavat ehdot. Toisin kuin yksityisellä sektorilla, jossa yhtiön toi- mielimenä toimivan johtajan tehtävä ja asema määräytyvät suurimmaksi osaksi johtaja- sopimuksen mukaisesti.33

2.1. Johtajasopimus kuntalaissa

Kuntalain 42 § johtajasopimuksesta kuuluu seuraavasti:

”Kunnan ja kunnanjohtajan on tehtävä johtajasopimus, jossa sovitaan kunnan joh- tamisen edellytyksistä.

Johtajasopimukseen voidaan ottaa määräyksiä kunnanjohtajan ja kunnanhallituk- sen puheenjohtajan työnjaosta kunnan johtamisessa ottaen huomioon, mitä hallin- tosäännössä määrätään.

Johtajasopimukseen voidaan ottaa määräyksiä menettelytavoista, joilla kunnan- johtajan viran hoitamiseen liittyvät erimielisyydet ratkaistaan 43 §:ssä tarkoitetun menettelyn sijasta. Johtajasopimuksessa voidaan sopia kunnanjohtajalle maksetta- vasta erokorvauksesta, jolloin sopimuksen hyväksyy valtuusto.” (KuntaL 42 §.)

30 HE 268/2014 vp s. 22.

31 Koskinen 2011: 4; Xxxxxxxxxx& Paavilainen 2010: 1.

32 HE 268/2014 vp s. 114.

33 HE 268/2014 vp s. 71.

Lain säännösten sanamuoto kertoo paljon siitä, mitä vaatimuksia säännös asettaa sovel- tajilleen. Näitä vaatimuksia ja tarkoituksia tarkennetaan hallituksen esityksessä ja myö- hemmin oikeuskäytäntö tuo esiin, mitä oikeusnormin lainmukaiselta soveltamisella käy- tännössä odotetaan.

Kuntalain seitsemännen luvun 42 §:n ensimmäisen momentin sanamuodosta ”on teh- tävä” voidaan päätellä, että johtajasopimuksen solmiminen on pakollista kunnissa. Pa- kollisuus käy selvästi ilmi kuntalain säädöksestä, mikä tekee kunnanjohtajasopimuksesta myös oikeudellisesti sitovan34. Kuntalain uuden säädöksen myötä kunnanjohtajasopimus saa selvästi julkisoikeudellisen sopimuksen luonteen, ja täten se on siis lakisääteinen35. Ensimmäisessä momentissa säädetään myös, että johtajasopimuksessa tulee sopia kunnan johtamisen edellytyksistä (KuntaL 42.1 §). Näitä edellytyksiä ovat kuntajohdon pelisään- nöt sekä työnjako kunnanjohtajan ja kunnan poliittisen johdon kesken36. Sopimuksen si- sällön sääntely on siten hyvin yleisluontoista ja jättää harkintavaltaa sopimuksen sisäl- löstä kunnille itselleen37.

Kuntalain 42 §:n toisen momentin mukaan kunnat voivat sopia kunnanhallituksen pu- heenjohtajan ja kunnanjohtajan välisestä työnjaosta. Lain sanamuoto ”voidaan ottaa” huomioiden, velvoittavaa tällaisten määräysten sisällyttäminen johtajasopimukseen ei kuitenkaan ole, vaan kunta voi käyttää tilanteessa omaa harkintaansa. Momentissa tar- kennetaan, että kunnan hallintosääntö on sitovampi kuin johtajasopimus. Hallintosäännön määräykset on otettava huomioon sovittaessa edellä mainittujen toimijoiden välisestä työnjaosta. (KuntaL 42.2 §.) Hallintosäännön olemassaolon pakko ja sisältö on tarkkaan määrätty kuntalain 90 §:ssä38. Uuden kuntalain myötä hallintosääntöön kootaan kaikki johtosäännöissä esiintyvät määräykset, ja täten hallintosäännöstä tulee kunnan ainoa joh- tosääntö, joka ohjaa kunnan toimintaa ja hallintoa sitovasti.39

34 Kurkinen-Supperi 2016: 188.

35 Harjula& Prättälä 2015: 354.

36 Harjula& Prättälä 2015: 354.

37 HE 268/2014 vp s. 169; Xxxxxxx& Prättälä 2015: 354.

38 Myllymäki 2016: 3.

39 Myllymäki 2016: 5.

Kolmannessa momentissa (KuntaL 42.3 §) keskiössä on irtisanomis- ja irtisanoutumisti- lanteet ja erokorvaukset. Momentin mukaan johtajasopimukseen on mahdollista ottaa määräyksiä kuntalain 43 §:n korvaavista menettelytavoista. Kuntalain 43 §:ssä säädetään kunnanjohtajan irtisanomisesta tai siirtämisestä muihin tehtäviin tilanteissa, joissa luotta- mus kunnanjohtajaan menetetään. Johtajasopimuksessa voidaan lisäksi sopia kunnanjoh- tajalle maksettavasta erokorvauksesta (KuntaL 42.3 §). Kunnalla on oikeus päättää ero- korvauksen määrästä, koska laissa korvauksen määrästä ei säädetä40.

2.2. Johtajasopimuksen valmistelu ja julkisuus

Kunnanjohtajasopimuksen toisena sopijaosapuolena on aina kunnanjohtaja, joka tekee sopimuksen kunnan kanssa (KuntaL 42.1 §). Selvennystä vaatii se, mikä kunnan toimie- limistä edustaa kuntaa johtajasopimusasiassa. Erokorvaus kuuluu kunnanvaltuuston ta- lousarviovallan piiriin. Tämän vuoksi johtajasopimus, jossa on erokorvausta koskeva so- pimusehto, tulee hyväksyttää kunnanvaltuustossa. Kun valtuusto on hyväksynyt sopi- muksen, kunnanhallitus voi päättää erokorvauksen maksamisesta. Xxxxxxxxxx roolia joh- tajasopimuksen hyväksyjänä tukee talousarviovallan lisäksi se, että kunnanjohtajan va- linnan virkaansa tekee kunnanvaltuusto. Lisäksi kuntalain 42 §:n kolmannessa momen- tissa mainittu luottamuspulan perusteella tapahtuva kunnanjohtajan irtisanominen tai siir- täminen muihin tehtäviin kuuluu valtuuston toimialaan. Laissa edellytetään johtajasopi- muksen hyväksyntää kunnanvaltuustolta ainoastaan tilanteessa, jossa sopimukseen ote- taan määräyksiä erokorvauksesta, ja muussa tapauksessa kunnanhallitus on oikeutettu hy- väksymään kunnanjohtajasopimuksen.41

Kunnanjohtaja toimii kunnanhallituksen alaisena johtaessaan kunnan taloudenhoitoa, hallintoa ja muuta toimintaa (KuntaL 38 §). Kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan yhteis- työ käytännön johtamistyössä sekä johtamisen edellytyksistä ja työnjaollisista seikoista

40 HE 268/2014 vp s. 169.

41 HE 268/2014 vp s. 169–170.

koostuva kunnanjohtajasopimus, tukevat kunnanhallituksen roolia kuntaa edustavana so- pijaosapuolena42.

Johtajasopimuksen valmistelun osalta tilanne saattaa poiketa sopimuksen hyväksymi- sestä. Kunnan johtamiskulttuurista riippuen mahdollista on, että johtajasopimusta valmis- tellaan kunnanjohtajan ja kunnanhallituksen puheenjohtajan tai puheenjohtajiston kes- ken. Toisaalta prosessiin saatetaan ottaa mukaan edellisten lisäksi myös kunnanvaltuus- ton puheenjohtaja tai puheenjohtajisto.43 Johtajasopimuksen valmistelun tapoja on siis monia ja tässäkin mielessä kuntien erilaisuus ja yksilölliset toimintatavat on mahdollista ottaa huomioon. Käytännössä kuntien yksilöllisyys voidaan ottaa huomioon valmistelusta aina sopimuksen sisältöön ja hyväksymiseen saakka. Kuntalaki ei velvoita kuntia hoita- maan kunnanjohtajasopimuksen valmistelua minkään määrätyn kaavan mukaan.

Kysymys kunnan edustajuudesta sopijaosapuolena heijastelee osittain myös aiemmin esillä olleen hallintosäännön asemaan. Kunnanhallituksen puheenjohtaja ei ole varsinai- sena osapuolena kunnanjohtajasopimuksessa, vaikka osallistuisikin sopimuksen valmis- teluun. Tämän vuoksi katsotaan, että määräykset työnjaosta kunnanjohtajan ja kunnan- hallituksen puheenjohtajan välillä olisi parempi sisällyttää hallintosääntöön kuin johtaja- sopimukseen. Näkemystä tukee osaltaan myös johtamisjärjestelmää koskevien määräys- ten luonne ja se, että hallintosäännössä on muutkin johtamista käsittelevät määräykset.44

Johtajasopimus on julkinen asiakirja, kuten laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta (JulkisuusL 621/1999) säädetään.45 Kunnalliset viranomaiset ovat julkisuuslain piiriin kuuluvia viranomaisia (JulkisuusL 4 §), ja näin ollen kunnanjohtajasopimus sekä päätös erokorvauksesta ovat viranomaisen asiakirjoja ja tämän johdosta myös julkisia asiakir- joja46. Xxxxxx toimielinten, kuten valtuuston ja hallituksen, pöytäkirja esityslistoineen ja

42 Harjula& Prättälä 2015: 355–356.

43 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 147.

44 Harjula& Prättälä 2015: 355.

45 Xxxxxxxxxx& Paavilainen 2010: 4.

46 Tarukannel& Xxxxxxxxxxx 2010: 4.

liitteineen ei ole saman tien julkinen, vaan vaatii ensin tarkastuksen ja sen jälkeisen alle- kirjoituksen (JulkisuusL 6 §).47 Julkisuuslain tarkoituksena on mahdollistaa julkisen val- lan ja julkisten varojen käytön valvonta yhteisöille ja yksilöille, tässä tapauksessa kunta- laisille, sekä edistää hyvää tiedonhallintatapaa ja avoimuutta viranomaistoiminnassa (Jul- kisuusL 3 §).

Viranomaisen asiakirja voi olla julkisuuslain taikka jonkin muun lain nojalla salassa pi- dettävä (JulkisuusL 22 §). Johtajasopimus tai erokorvauspäätös saattaa sisältää joitakin yksittäisiä salassa pidettäviä tietoja, jotka voivat olla esimerkiksi kunnanjohtajan yksi- tyiselämää tai terveydentilaa koskevia asioita. Kokonaisuudessaan näitä asiakirjoja ei kui- tenkaan voida pitää salassa pidettävinä. Xxxxxxx pidettäviä tietoja viranomainen ei saa luo- vuttaa eikä näyttää sivulliselle (JulkisuusL 22 §), mutta muilta kuin salassa pidettäviltä osiltaan johtajasopimus ja erokorvauspäätös tulevat julkiseksi lain määräämällä tavalla.48

Kuinka pian uuden kunnanjohtajan valinnan jälkeen johtajasopimus sitten tulee olla sol- mittuna, tähän kysymykseen ei kuntalain 42 § anna vastausta. Jo virantäytön yhteydessä neuvotteluja johtajasopimuksen sisällöstä on perusteltua käydä, sillä näillä seikoilla voi olla merkitystä lopulliseen virantäytön tulokseen. Molempien sopimusosapuolten edun kannalta järkevää olisi muodostaa sopimus pian sen jälkeen, kun virkaan valittu kunnan- johtaja on aloittanut hoitamaan virkaansa.49 Näkisin, että varhaisessa virantäytön vai- heessa solmittu johtajasopimus mahdollistaa sovittujen pelisääntöjen ja työnjaollisten määräysten iskostumisen kunnanjohtajan työhön heti alusta alkaen, mikä sekä helpottaisi tehtävien hoitamisen aloittamista että toisi sovitut käytännöt kunnan johdon yleiseen tie- toon.

47 Tarukannel& Xxxxxxxxxxx 2010: 4–5.

48 Tarukannel& Paavilainen 2010: 5.

49 Harjula& Prättälä 2015: 354.

2.3. Johtajasopimuksen sisältö ja tavoitteet

Lakiuudistuksen taustalta löytyy lähes aina jonkinlaisia ongelmia tai haasteita, joihin uu- distuksella pyritään vastaamaan. Uudistamalla lakia halutaan saavuttamaan lakiuudistuk- selle asetetut tavoitteet. Nämä tavoitteet ja lainsäätäjän tarkoitus käyvät ilmi lain esitöistä, jossa kuvataan nykytilaa, muutostarpeita sekä tavoitteita. Muutostarpeet kuntalain uudis- tuksen taustalta käsittelin johdannossa, joten tässä kappaleessa keskityn ainoastaan lain- säätäjän asettamiin tavoitteisiin ja sitä kautta muotoutuviin sisältövaatimuksiin, joita kun- nanjohtajasopimukselle on lainsäätäjän toimesta asetettu.

Johtajasopimusta koskevan sääntelyn tavoitteeksi on asetettu muun muassa ammatillisen ja poliittisen johdon työnjaon selventäminen ja kuntajohtajien välisen yhteistyön edistä- minen. Kunnanjohtajan asemasta tarkasteltuna keskeisiä tavoitteita ovat kunnanjohtajan palkkauksen sekä työn tulosten arvioinnin kehittäminen ja helpottaminen. Kunnanjohta- jan asemaa halutaan lain avulla kohentaa erityisesti ristiriitatilanteissa.50 Lisäksi jo ennen kuntalain uudistusta Kuntaliitto on nähnyt kunnanjohtajasopimuksen yhtenä välineenä kunnanjohtajien toimintaedellytyksien parantamiseksi sekä kunnanjohtajien saatavuutta edistävänä välineenä.51 Kuten johdannossa toin esiin, kunnanjohtajien saatavuus on yksi kuntasektorin toimintaympäristöä kohdanneista muutoksista ja haasteista, mistä johtuen voidaan lainsäätäjän ja Kuntaliiton tavoitteiden nähdä kietoutuvan tiiviisti yhteen kun- nanjohtajien saatavuus-ongelmasta puhuttaessa.

Laissa määritellään sisältövaatimukset kunnanjohtajasopimukselle hyvin yleisluontoi- sesti, jotta kunnat voivat rakentaa johtajasopimuksen omia tarpeitaan mukaillen52. Olen- naista on, että sisällön tulisi tukea uudistukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Ensisijaista on sopia johtamisen edellytyksistä. Lisäksi sopimukseen voidaan kirjata ta- voitteita, joita kunnan johtamiselle asetetaan ja näiden tavoitteiden saavuttamiseen vaa-

50 HE 268/2014 vp s. 169.

51 Jäntti& Majoinen 2008: 5.

52 HE 268/2014 vp s. 169.

dittavia edellytyksiä. Sopimukseen voidaan ottaa määräyksiä kunnanjohtajan työn arvi- oimisen keinoista. Johtajasopimuksen johdosta kunnan johtamisen kokonaisuus, toimi- vallan, roolien ja vastuunjaon osalta, tulisi olla selvä.53

Tärkeän osan johtajasopimuksesta muodostavat irtisanomistilanteet ja niihin liittyvät so- pimuksenvaraiset seikat. Irtisanomisaika on sopimuksenvarainen, mikä saattaa vaikuttaa osaltaan myös erokorvauksesta sopimiseen.54 Johtajasopimuksen puitteissa voidaan sopia tavoista, joilla menetellään ristiriitatilanteissa, kuten esimerkiksi kunnanjohtajan epäluot- tamuksen toteamisen tavoista. Johtajasopimuksessa sovitaan myös kunnanjohtajalle mak- settavasta erokorvauksesta ja sen määrästä.55 Palaan erokorvauksesta sopimiseen ja siihen liittyviin erityispiirteisiin myöhemmin tässä luvussa.

2.3.1. Palvelussuhteen ehdot johtajasopimuksessa

Kunnanjohtaja on ylin kunnallinen viranhaltija, ja tämän johdosta kunnanjohtajaan sovel- letaan kuntalain lisäksi kunnallisesta viranhaltijasta annettua lakia (myöhemmin viran- haltijalaki, 304/2003), muun muassa irtisanomisperusteiden ja palvelussuhteen ehtojen osalta.56 Viranhaltijalaissa korostuu kunnan viranhaltijan laintasoinen oikeussuoja57. Pal- velussuhteen ehdoista kunnanjohtajaa koskien säädetään kunnallisen virkaehtosopimus- lain (669/1970) mukaisesti myös kunnallisessa virka- ja työehtosopimuksessa (KVTES)58.

Kunta- ja viranhaltijalain ja KVTES:n lisäksi palvelussuhteen ehdoista sopimiseen johta- jasopimuksessa vaikuttavat kunnan harkintavallan rajoitukset. Käsittelen kunnan harkin- tavaltaa seuraavaksi kuntajohtajien virkasuhteen päättymistä koskevan oikeuskäytännön kautta. Hämeenlinnan hallinto-oikeus linjasi kuntayhtymän johtavan ylilääkärin palkal- lista virkavapaata koskevassa ratkaisussaan seuraavasti:

53 HE 268/2014 vp s. 169.

54 Koskinen 2011: 5.

55 HE 268/2014 vp s. 169.

56 Xxxxxxxxxx& Xxxxxxxxxxx 2010: 2; Koskinen 2011: 4–5.

57 Xxxxxxxx& Xxxxxxx 2006:10.

58 Koskinen 2011: 4–5; Xxxxxxxx& Xxxxxxx 2006: 7–8.

Kuntayhtymän yhtymähallitus neuvotteli johtavan ylilääkärin kanssa sopimuksen johta- valle ylilääkärille myönnettävästä palkallisesta virkavapaasta, jonka päättyessä tämän vir- kasuhde päättyisi. Virkavapaa aiheutti kuntayhtymälle 263 477, 51 €:n kustannukset, kun- tayhtymän kokonaisbudjetin ollessa 22 000 000 €. Olosuhteet sopimuksentekohetkellä oli- vat ulkopuolisen konsultin järjestämästä koulutuksesta huolimatta kuntayhtymän johtoryh- mässä ristiriitaiset, eikä yhteistyö toiminut. Virkavapaalle jääneen johtavan ylilääkärin ti- lalle ei palkattu uutta henkilöä, vaan tehtävää siirtyi hoitamaan ylilääkäri kuntayhtymän sisältä. Hämeenlinnan hallinto-oikeus linjasi, että ongelmien jatkuessa seuraukset ja haitat olisivat saattaneet johtaa ongelmiin kuntayhtymän henkilökunnan jaksamisessa ja palkkaa- misessa. Näin ollen kuntayhtymän yhtymähallitus oli toimi- ja harkintavaltansa nojalla oi- keutettu hyväksymään johtavan ylilääkärin ja kuntayhtymän välisen virkasuhteen päätty- mistä koskevan sopimuksen.59

Korkein hallinto-oikeus (KHO) puolestaan päätyi ratkaisussaan KHO: 2006:34 toisenlai- seen lopputulokseen kaupungin harkintavallan käytön osalta.

Kaupunginjohtaja A oli irtisanoutunut vapaaehtoisesti ja esittänyt samalla erokorvauksen maksamiseen liittyvän sopimuksen laatimista. Kaupunki J:n ja kaupunginjohtaja A:n vä- lillä muodostettiin sopimus 260 000 €:n korvauksen maksamisesta A:n irtisanoutuessa va- paaehtoisesti. Asiassa tehtyjen oikaisuvaatimusten johdosta A:lle maksettavaa korvausta alennettiin 200 000 euroon. Sopimuksen solmimista perusteltiin tarpeella välttää negatii- vista julkisuutta, joka sekä kaupunginjohtajaa ja kaupunkia olisi kohdannut, mikäli irtisa- noutumisprosessi olisi hoidettu toisella tavalla. KHO linjasi, että päätöksen perusteluista ja valmisteluvaiheista olisi tullut käydä selväksi harkintavallan käyttöä rajoittavien periaat- teiden huomioon ottaminen sopimuksen taustalla. Kaupunginhallitus ei kuitenkaan ollut päätöksen osalta menetellyt edellä mainitulla tavalla. Tapauksessa tehdystä päätöksestä ei myöskään käynyt ilmi, että valtuusto olisi menettänyt luottamuksen tai ollut menettämässä luottamusta kaupunginjohtaja A:han, vaikka kaupunginhallitus hallinto-oikeuden päätök- sestä tekemässään valituksessaan näin väittikin. Täten korkein hallinto-oikeus ei nähnyt kaupungin edun mukaista tarvetta korvauksen maksamiseen kaupunginjohtaja A:n vapaa- ehtoisen irtisanoutumisen johdosta. Sopimuksen katsottiin myös syntyneen nopealla aika- taululla ja jättäneen kaupunginhallituksen roolin vaihtoehdottomaksi. Kaupunginhallituk- sen katsottiin käyttäneen harkintavaltaansa väärin ja ylittäneen näin ollen toimivaltansa asi- assa. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen, ja pysytti hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen ennallaan. (Äänestys 3-2)60.

Edellä esitetyistä oikeustapauksista käy ilmi erityisesti toimivallan ja harkintavallan vä- linen yhteys. Tuomioistuimet käsittelevät ratkaisujensa lopputuloksissa toimivaltaa ja harkintavaltaa rinnakkain, ja täten voidaan ajatella, että ylittäessään harkintavaltansa vi- ranomainen ylittää usein myös toimivaltansa rajat. Harkintavallan käyttöä rajoittaviksi periaatteiksi eli toisin sanoen harkintavallan rajoitusperiaatteiksi kuuluvat tarkoitussidon- naisuuden ja yhdenvertaisuuden periaatteet, suhteellisuus- ja objektiviteettiperiaate sekä

59 Hämeenlinnan HAO 18.2.2005 05/0098/3.

60 KHO 2006:34.

luottamuksensuojan periaate61. Nämä harkintavallan rajoitusperiaatteet ovat hallinnon oi- keusperiaatteita, ja harkintavallan väärinkäytöllä tarkoitetaan näiden periaatteiden rikko- mista62. Tarkoitussidonnaisuuden periaatteella tarkoitetaan, ettei viranomaisella harkin- tavaltaa käyttäessään, muodollisesti toimivaltansa puitteissa ja positiivisen oikeuden ra- joissa, ole oikeutta suorittaa toimenpiteitä tai tehdä päätöksiä tehtävälleen ja toimivallal- leen vierasta tarkoitusta tavoitellen.63 Luottamuspulatilanteessa tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaan syy kunnanjohtajan erottamiselle ei voi olla hankala luonne. Yhden- vertaisuusperiaate estää erottamasta kunnanjohtajaa syrjivästi tai mielivaltaisesti, ja ob- jektiviteettiperiaatteen mukaan epäasiallisilla syillä ei voi olla painoarvoa luottamuspulaa arvioitaessa. Suhteellisuusperiaate takaa kohtuullisuusvaatimuksen lisäksi myös muulla tavoin turvaa kunnanjohtajalle luottamuspulatilanteessa, sillä periaatteen mukaan erotta- mispäätöksen on oltava kunnan edun mukaista ja näin ollen kunnan etu huomioon ottaen kunnanjohtajan erottamisen on oltava välttämätöntä tilanteessa.64

Harkintavallan ollessa osittain tai kokonaan oikeudellisesti sidottua, ainoastaan oikeus- perusteet voidaan ottaa huomioon päätöksenteon hetkellä. Mikäli viranomaisella on oi- keus osittaiseen tai kokonaisvaltaiseen tarkoituksenmukaisuusharkintaan, voidaan pää- töksessä ottaa huomioon esimerkiksi taloudellisia näkökohtia oikeudellisten perusteiden rinnalla.65 Harkintavallan käyttöä rajoittavien periaatteiden noudattamisen pitäisi näkyä päätöksen valmistelussa ja perusteluissa66, jotta objektiivinen arviointi ulkopuolisen ta- hon, kuten tuomioistuimen, toimesta periaatteiden noudattamisen suhteen mahdollistuu. Tämä näkyy KHO:n päätöksessä muun muassa siinä, ettei jälkikäteen annettua kaupun- ginhallituksen ilmoitusta siitä, että kaupunginjohtaja oli menettänyt taikka menettämässä valtuuston luottamusta enää voitu ottaa huomioon.67 Epäluottamukseen johtaneiden syi- den tulee olla riittävät ja asialliset, sekä lisäksi objektiivisesti arvioitavissa68.

61 Hautamäki 2004: 76.

62 Kulla 2015: 94.

63 Merikoski 1958 s. 58-59.

64 Virikko 2018: 157–158.

65 Kulla 2015: 94–95; Merikoski 1958: 53–58.

66 KHO 2006:34.

67 KHO 2006:34.

68 Harjula& Prättälä 2015: 358–359.

Kunnanjohtajasopimukseen on mahdollista ottaa kunnan oman harkintavallan ja KVTES:n asettamissa rajoissa määräyksiä muun muassa kunnanjohtajan avain- ja luotta- mustehtävistä ja koulutuksesta sekä luottamustehtävistä, jotka ovat kunnanjohtajalta kiel- lettyjä.69 Lisäksi KVTES:n rajoissa johtajasopimuksessa on mahdollista sopia palkan suu- ruudesta ja siitä, kuinka se muodostuu henkilökohtainen ja tehtäväkohtainen palkanosa huomioiden, sekä mahdollisista tulospalkkioista. Myös kunnanjohtajan palkkauksen pe- rusteista ja tarkastamisajankohdasta on mahdollista ottaa määräyksiä kunnanjohtajasopi- mukseen.70 Kunnanjohtajan palkkaus kuuluu kunnanhallituksen harkinta- ja toimivallan piiriin71. Xxxxxxx ja Prättälä tuovat teoksessaan esiin sen, että palvelussuhteen ehdoista on tavanomaista sopia johtajasopimuksessa. He kuitenkin korostavat, että usein kyse on neu- votteluista ja lopulta kunnan yksipuolisesta päätöksestä. Tällainen palvelussuhteen eh- doista sopiminen näkyy johtajasopimuksessa lähinnä informatiivisella tasolla, eikä niin- kään yksityiskohtaisina sopimusehtoina.72

2.3.2. Kunnanjohtajan erokorvaus

Ennen johtajasopimusta koskevaa laintasoista säännöstä kuntalaissa, on nimenomaan ero- korvausten maksaminen aiheuttanut oikeudellisen epäselvyytensä vuoksi oikaisuvaati- muksia kunnille sekä valituksia tuomioistuimiin. Erokorvauksen on kuitenkin katsottu kuuluvan kunnan toimialaan jo ennen kuin kuntalakiin otettiin varsinainen johtajasopi- musta koskeva pykälä, kunhan päätös on täyttänyt siltä vaaditut edellytykset.73 Kunnan- johtajan erokorvauksesta ei ole säännelty muissa oikeuslähteissä pakottavasti, joten siitä on voitu sopia kunnanjohtajasopimuksessa74. Kuntalain 42 §:n myötä erokorvausten oi- keudellinen luonne selventyi entisestä75.

Kuntalaista ei ole erokorvauksen määrää koskevaa pakottavaa säännöstä. Lain esitöissä todetaan erokorvauksen rahallisen määrän jäävän kunnan oman harkintavallan piiriin,

69 Koskinen 2011: 4–5, 12.

70 Jäntti& Majoinen 2008: 7–8.

71 Xxxxxxx& Xxxxxx 2009.

72 Harjula& Prättälä 2015: 354.

73 Harjula& Prättälä 2015: 353.

74 Koskinen 2011: 5.

75 Harjula& Prättälä 2015: 353.

mutta samalla tarkennetaan aiemman käytännön mukaan erokorvausten olleen puolen vuoden palkasta kahden vuoden palkkaa vastaavia summia.76 Määrän osalta samoin to- detaan myös korkeimman hallinto-oikeuden erokorvausta koskevassa vuosikirjaratkai- sussa. Kuntakoko on yksi tekijä, jolla on vaikutusta johtajien palkkoihin. Näin ollen myös eroaville kunnanjohtajille maksettavien erokorvauksien suuruuksissa on huomattavia eroja.77 Koskisen mukaan yleinen käytäntö on oikeuttanut kunnanjohtajan vuoden palk- kaa vastaavan erokorvauksen saamiseen virkasuhteen päättyessä78. Erokorvauksen voi- daan ajatella myös olevan oikeastaan ylimääräinen irtisanomisajan palkka, josta kunta on voinut sopia yhtä lailla kuin irtisanomisajasta.79

Kunnanjohtajalle erokorvaus on veronalaista ansiotuloa, joten kunnanjohtajalle ei konk- reettisesta makseta koko summaa, vaan kunta pidättää verot maksaessaan erokorvausta. Erokorvauksen lasketaan olevan palkkaa tai palkan kaltaista etuutta, ja se voidaan maksaa osissa pidemmällä aikavälillä tai kokonaisuudessaan yhdellä kertaa. Sopimuksen sisäl- löllä on vaikutusta siihen, kertyykö erokorvauksesta eläkettä kunnanjohtajalle. Eläkettä ei kerry eikä eläkemaksuja tarvitse maksaa, mikäli erokorvaus maksetaan vain korvauk- sena virkasuhteen päättymisestä. Puolestaan korvaus palvelussuhteen aikana tehdystä työstä kerryttää eläkettä ja sitoo eläkemaksujen maksamiseen.80

Suhteellisuusperiaatteeseen yhtenä harkintavallan rajoitusperiaatteena kuuluu vaatimus kohtuudesta81. Erokorvauksen määrästä päätettäessä on huomioitava kohtuullisuuden vaatimus, vaikkei kohtuullista suuruutta korvaukselle voidakaan yksiselitteisesti määri- tellä.82 Kunnanjohtajalla on muita kunnallisia viranhaltijoita heikompi irtisanomissuoja, jota erokorvauksen katsotaan osaltaan tasoittavan83. Kunnanhallituksen yhtenä tehtävänä on kunnan edun valvominen (KuntaL 39 §), ja kunnan on päätöksissään toimittava kun-

76 HE 268/2014 vp s. 169.

77 KHO 2006:34.

78 Koskinen 2011: 12.

79 Koskinen 2011: 5. KHO 30.10.2015/3070.

80 Tarukannel& Paavilainen 2010: 5.

81 Kulla 2015: 107.

82 Harjula& Prättälä 2015: 355.

83 HE 268/2014 vp s. 169.

nan edun mukaisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan päätökselle mak- saa erokorvaus tulee olla kunnan edun mukainen peruste84. Kohtuullisen korvauksen voi- daan siis katsoa määrittyvän oikeuskäytännön mukaisen tavanomaisen määrän, kunnan- johtajalle riittävän kompensaation ja lisäksi kunnan edun muodostamasta kokonaisuu- desta. Virikko analysoi KHO:n ratkaisua 2006:34 nostaen esiin sen, että luottamuspulan menetyksen ollessa vailla luotettavaa näyttöä ei ollut myöskään perustetta maksaa ero- korvausta85.

Yksityisen sektorin tapaan myös kuntasektorilla johtajasopimuksessa sovittu erokorvaus lähtökohtaisesti kuuluu kaikkiin irtisanomistilanteisiin. Poikkeustapauksissa voi käydä niin, että työnantaja vapautuu erokorvauksen maksamisen velvoitteesta palvelussuhteen purkamistilanteessa.86 Johtajasopimukseen voidaan kirjata ylös menettely, jota noudate- taan erokorvauksen myöntämisessä. Esimerkiksi se, kenen kanssa neuvottelut kunnan- johtajan vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta käydään.87 Epäluottamuksen toteamisen tavat voidaan yhtä lailla kirjata johtajasopimukseen, ja tällöin on tarpeen sopia myös siitä, kuinka kunnanjohtajan tulee menetellä irtisanoutumisen suhteen menetettyään valtuuston luottamuksen.88

Kunnanjohtaja voi irtisanoutua epäluottamuksen synnyttyä vapaaehtoisesti sovittua ero- korvausta vastaan. Toisaalta myös tilanne, jossa epäluottamuksesta ja johtajasopimuk- sessa sovitusta huolimatta kunnanjohtaja ei eroakaan vapaaehtoisesti, on mahdollinen. Molemmat tilanteet ja niissä toimimisen edellytykset olisi hyvä kirjata johtajasopimuk- seen. Jälkimmäisessä tapauksessa oikeus erokorvaukseen ei päde.89 Kuntalain 43 § käsit- tää kunnanjohtajan siirtämisen muihin tehtäviin tai erottamisen kunnanvaltuuston luotta- muksen menetyksen jälkeen. Johtajasopimusta koskevassa 42 §:ssä todetaan, että johta- jasopimukseen voidaan kirjata 43 §:n menettelyn sijaan käytettäviä menettelytapoja, kun kunnanjohtajan viranhoidon suhteen on syntynyt erimielisyyksiä. Erimielisyydet ja irti- sanominen on siis mahdollista ratkaista vaihtoehtoisesti, usein käytännössä maksamalla

84 KHO: 2006:34.

85 Virikko 2018:161–162.

86 Koskinen 2011: 2.

87 Tarukannel& Paavilainen 2010: 1.

88 Harjula& Prättälä 2015: 355.

89 Xxxxxxxxxx& Paavilainen 2010: 1.

erokorvaus. Kuntalain 43 §:n menettely ja erokorvauksen maksaminen ovat siis toistensa vaihtoehdot, eikä erokorvauksen maksaminen valtuuston päätöksellä irtisanotulle kun- nanjohtajalle tule kysymykseen.90

Kuntalain 42 §:n nimenomaisesta maininnasta lain 43 §:n korvaavaan menettelyyn voisi päätellä, ettei vapaaehtoinen irtisanoutuminen ja erokorvauksen saaminen ole mahdollista muussa kuin kuntalain mukaisessa luottamuspulatilanteessa. Näin ollen kunnanjohtajaso- pimuksen erokorvauskäytäntö ei päde viranhaltijalain mukaisten irtisanomisperusteiden kohdalla. Myöskään tilanne, jossa kunnanjohtaja irtisanoutuu vapaaehtoisesti omasta tah- dostaan tilanteessa, jossa luottamushenkilöiden puolelta ei ole tehty aloitetta kunnanjoh- tajan epäluottamuksesta, ei mielestäni kuulu erokorvauskäytännön rajojen sisälle kunta- sektorilla. Näkemystäni tukee oikeuskäytäntö erokorvausta koskien.

Tapauksessa ei käynyt ilmi, että kaupunginvaltuusto olisi menettänyt tai ollut menettä- mässä luottamusta kaupunginjohtajaan tai että rahallisen korvauksen maksaminen olisi ol- lut kaupungin edun mukaista.91

Erokorvauksesta sopiminen ja sen maksaminen tulee kyseeseen vain silloin, kun kyseessä on kunnan tai kuntayhtymän viranhaltija, joka voidaan siirtää muihin tehtäviin tai irtisanoa luottamuksen menetyksen johdosta.92

Kuntalain erokorvausta koskevan sääntelyn on katsottu selkeyttävän erokorvauskäytän- töjä kunnissa, ja samalla auttavan ristiriitatilanteesta johtuvan irtisanomisprosessin hoita- misessa. Sekä kunnanjohtajan että kunnan edun mukaista on välttää tulokseltaan epä- varma ja pitkä irtisanomisprosessi sovintoratkaisun avulla. Jo ennen uuden kuntalain voi- maantuloa irtisanomisprosesseja on keskeytynyt tai jopa vältetty kokonaan sopimisen an- siosta.93 Tällä hetkellä kuntalain 42 §:n ansiosta erokorvauksesta ja ehdoista vapaaehtoi- sen irtisanoutumisen taustalla laajemminkin voidaan sopia, eikä asiassa pitäisi olla enää oikeudellisestikaan mitään epäselvyyttä. Pykälä ilmiselvästi selventää erokorvauskäytän- töä kunnissa, mutta painostaako se samalla kunnanjohtajia liikaa tiettyyn toimintamalliin epäselvissä irtisanomistilanteissa? Onko tällä lopulta vaikutusta oikeussuojakeinojen käyttöön ja sitä kautta kunnanjohtajien oikeusturvaan?

90 Harjula& Prättälä 2015: 355.

91 KHO: 2006:34.

92 KHO 30.10.2015/3070.

93 Harjula& Prättälä 2015: 361–362.

2.3.3. Työnjako kunnan johtamisessa

Kunnissa johtaminen organisoidaan aina kyseiselle kunnalle sopivaksi, ja tilanteet vaih- televat kunnittain. Johtamisen kokonaisuudessa työnjaon kannalta merkittävää on esimer- kiksi kunnanhallituksen puheenjohtajan toimen osa-aikaisuudella tai päätoimisuudella. Johtajasopimuksessa kuntien on oma tilanne huomioiden mahdollista täsmentää työnja- koa ammatillisen ja poliittisen johdon välillä, erityisesti kunnanjohtajan ja kunnanhalli- tuksen puheenjohtajan kesken. Selkeän vastuun ja toimivallan jaon yhteys parempaan yh- teistyöhön johtajien keskuudessa on olennainen.94

Täysin vapaasti työjaosta ei kuitenkaan voida sopia, sillä kuntalaki asettaa kunnanjohta- jan toimivallalle ja tehtäville puitteet, joiden sisällä tulee pysyä. Myös kunnan pakollisten toimielinten, kuten kunnanhallituksen ja -valtuuston sekä tarkastuslautakunnan (KuntaL 30§), toimivaltaa ja tehtäviä säännellään kuntalaissa sitovasti.

”Kunnan toimintaa johdetaan valtuuston hyväksymän kuntastrategian mukaisesti. Kunnanhallitus johtaa kunnan toimintaa, hallintoa ja taloutta.

Kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoi- toa ja muuta toimintaa. Valtuusto voi päättää, että kunnanjohtajan sijasta kuntaa johtaa pormestari.” (KuntaL 38 §.)

Kuntalaista käy ilmi, että kunnanhallitus kantaa päävastuun kunnan hallinnon, toiminnan ja talouden johtamisesta. Kunnanjohtajan tehtävät sijoittuvat samoihin vastuualueisiin, mutta kunnanjohtaja toimii kunnanhallituksen alaisena. (KuntaL 38 §.) Kunnan johtami- sessa keskeisin asema on kunnanhallituksella, joka vastaa kunnanvaltuuston päätösten valmistelun ja toteuttamisen lisäksi kokonaisuudessaan käytännön johtamisesta kun- nassa.95 Kunnanhallituksen tehtävät ja asema ovat siis normisidonnaisia. Hallitus moni- jäsenisenä kunnan toimielimenä toimii kunnanvaltuuston alaisena.96

Kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävän sisältö määräytyy kuntalain ja hallintosään- nön mukaisesti. Olennaista kunnanhallituksen puheenjohtajalle on poliittisen yhteistyön

94 HE 268/2014 vp s. 169.

95 HE 268/2014 vp s. 166.

96 Stenvall, Majoinen& Harisalo 2009: 168.

johtaminen tavalla, jolla kunnanhallituksen työn toteutumisen edellytykset täyttyvät. Spe- sifimmät määräykset tehtävistä löytyvät kunnan hallintosäännöstä. (KuntaL 40 §.) Sekä niin sovittaessa mahdollisesti myös kunnanjohtajasopimuksessa hallintosäännön li- säksi97. Hallintosäännön ja johtajasopimuksen avulla kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtäviä määriteltäessä on mahdollista ottaa huomioon kunnan erityispiirteet, joita erilai- set organisaatiot ja olosuhteet aiheuttavat98.

Kunnanvaltuusto käyttää kunnassa päätösvaltaa sekä vastaa kunnan taloudesta ja toimin- nasta (KuntaL 14 §). Strateginen päätösvalta on korostunut kunnanvaltuuston tehtävässä, kun taas valtaa päättää yksittäisissä asioissa on siirretty muille toimielimille, kuten lauta- kunnille ja kunnanhallitukselle, ja jopa viranhaltijoille.99 Kunnan johtamista ohjaa koko- naisuudessaan kuitenkin kunnanvaltuuston hyväksymä kuntastrategia (KuntaL 38 §), joka pitää sisällään tavoitteet pidemmälle aikavälille niin talouden kuin toiminnan suh- teen (KuntaL 37 §).

97 HE 268/2014 vp s. 169.

98 HE 268/2014 vp s. 168–169.

99 HE 268/2014 vp s. 11.

3. KUNNANJOHTAJAN ASEMA

Perustuslain mukaan kuntien hallinnon on perustuttava sen asukkaiden itsehallintoon (PL

121. 1 §). Edellisestä johtuen kunnan johtamisen voidaan ajatella koostuvan kuntalaisten itsehallinnosta ja kunnan perustehtävän hoitamisesta. Itsehallinnon ja tehtäväkentän laa- juuden vuoksi johtaminen on lisäksi täytynyt jakaa viranhaltijoiden ja luottamushenkilöi- den kesken.100 Kuntalaisten silmissä kunnanjohtaja näyttäytyy kuntaa johtavana hah- mona, ja kunnanjohtajan rooli onkin Suomessa erityisen vahva. Johtaminen henkilöityy kunnanhallituksen ja -valtuuston puheenjohtajien sijasta viranhaltijana toimivaan kun- nanjohtajaan.101

3.1. Kunnan johtamisen kokonaisuus

Kuntien johtaminen Suomessa on jakaantunut kaksinapaisesti päätösvallan omaavaan kunnanvaltuuston ja valmistelua sekä toimeenpanoa toteuttavan kunnanhallituksen kes- ken, mistä puhutaan kaksoisjohtamisena. Edellä mainitun jaon lisäksi toinen jako tehdään viranhaltijana toimivien ammattijohtajien ja poliittisten johtajien välillä.102. Täysin selvä- piirteistä jakoa poliittisen ja ammatillisen johdon ja niiden tehtäväalueiden välillä ei ole. Kunnanjohtajan rooli ei asetu ainoastaan ammatilliseksi johtajaksi, vaan kunnanjohtaja omaa myös huomattavan roolin poliittisen johtamisen saralla103. Kunnanjohtajalla on tässä kokonaisuudessa oma roolinsa, jota käsittelen tarkemmin seuraavassa kappaleessa.

Toisessa luvussa käsittelin kunnan toimielinten lakisääteisiä tehtäviä ja toimivaltoja työn- jaon näkökannalta tarkasteltuna. Seuraavaksi käsittelen erityisesti kunnanhallituksen ja - valtuuston toimivaltaa ja roolia osana kuntajohtamisen kokonaisuutta sekä suhteessa kun- nanjohtajan asemaan. Johtaminen ja hallinto rakentuvat kunnanhallituksen ja -valtuuston sekä kunnanjohtajan väliseen toimivaan yhteistyöhön. Kunnanhallitus ja -valtuusto ovat

100 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 133.

101 Harjula& Prättälä 2015: 331, 345.

102 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 57.

103 Harjula& Prättälä 2015: 331.

yhtäältä esimiesasemassa kunnanjohtajaa kohtaan ja toisaalta myös kannustamassa ja tu- kemassa kunnanjohtajaa työssään.104 Esimerkiksi kunnanjohtajan kehityskeskustelun pi- tää kunnissa usein kunnanhallituksen puheenjohtaja105. Poliittisten johtajien ja kunnan- johtajan välisen suhteen tasapainoisuudella on merkitystä poliittis–hallinnollisen järjes- telmän toimivuuteen kunnassa. Järjestelmän epätasapaino ja toimimattomuus heijastele- vat lopulta kuntalaisten kokemaan hyvinvointiin.106

Valtuuston johtamistehtäviin kuuluu päättää kunnan omistajapolitiikasta eli periaatteista, joilla kunnan toimintaa ohjataan, johdetaan ja valvotaan. Omistajapolitiikka kuuluu osaksi kuntastrategiaa. Omistajapolitiikka näkyy kunnassa valtuuston asettamina tavoit- teina ja investointi- ja rahoituspäätöksinä.107 Kunnan ylimpänä päätöksentekoelimenä kunnanvaltuusto tekee linjavetoja kuntastrategiaan ja hyväksyy sen108. Valtuusto määrit- telee kuntastrategiassa kunnan toiminnan kannalta pidemmän aikavälin keskeisiä tavoit- teita, minkä johdosta kunnanvaltuustolla on merkittävä rooli talouden ja toiminnan joh- tamisessa pitkällä aikavälillä109.

Kunnanhallituksen roolina on johtaa kunnassa toimintaa, taloutta ja hallintoa. Kunnan toimintaa yhteensovittaessaan ja omistajaohjauksesta vastatessaan kunnanhallitus toimii kunnanvaltuuston tekemän kuntastrategian asettamissa rajoissa. Kunnanhallituksen vas- tuu sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta kunnassa korostaa hallituksen kokonais- valtaista roolia kunnan toiminnan johtamisesta. Edellisten lisäksi kunnanhallituksen teh- täviin kuuluu kunnan puhevallan käyttäminen sekä kunnan edustaminen ja kunnan edun valvominen.110 Kunnanhallitus toimii kunnan poliittisen johtamisen ytimessä, jossa se kantaa vastuullaan suuren osan tehtäväalueesta. Johtamisen kokonaisuuden kannalta olennaista on huomioida kunnanhallituksen rooli kunnanjohtajan johtamiskumppanina sekä esimiehenä.111 Poliittisen yhteistyön johtaminen kuuluu kunnanhallituksen puheen-

104 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 57.

105 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 147.

106 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 58.

107 HE 268/2014 vp s. 102.

108 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 138.

109 HE 268/2014 vp s. 120.

110 HE 268/2014 vp s. 102.

111 Stenvall, Majoinen& Harisalo 2009: 167–168.

johtajalle, ja hallituksen puheenjohtajan muut tehtävät määritellään kunnan hallintosään- nössä (KuntaL 40 §). Kunnanjohtamisjärjestelmässä jokaisella toimielimellä on oma roo- linsa johtamisessa, mutta kokonaisuus koostuu yhteistyöstä samojen asioiden ja tavoittei- den parissa.

3.2. Kunnanjohtajan rooli ja asema kunnan johtamisjärjestelmässä

Kunnanjohtajan rooli ei asetu ainoastaan ammatilliseksi johtajaksi, vaan kunnanjohtaja omaa myös huomattavan roolin poliittisen johtamisen saralla112. Kunnanjohtaja toimii täytäntöönpanon ohella myös kunnan suuntaviivojen linjaajana sekä tavoitteenasette- lussa113. Voidaankin todeta, että myös strateginen johtaminen kunnassa rakentuu amma- tillisen johdon ja luottamushenkilöiden yhteistyön varaan kokonaisvaltaisesti valmiste- lusta lähtien aina toimeenpanoon ja seurantaan saakka114.

Kunnanvaltuusto valitsee kunnanjohtajan joko määräaikaiseen tai toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen (KuxxxX 00. 1 §). Kunnanjohtajan valintaa määräajaksi ei tar- vitse perustella, vaan kyseessä on kunnan omaan harkintaan kuuluva asia. Näin siksi, että kuntalaissa on erityissäännös kunnanjohtajan valinnasta määräaikaiseen virkasuhtee- seen.115 Kuntalain erityissäännökset kunnanjohtajaa koskien syrjäyttävät viranhaltijalain yleislakina niiltä osin kuin kuntalaki säätää asiasta tyhjentävästi, ja tämän johdosta esi- merkiksi viranhaltijain mukaiset määräaikaista nimittämistä koskevat rajoitteet eivät päde kunnanjohtajan nimittämiseen.116 Harkinnanvaraista on myös määräajan pituus, kuiten- kin niin, että yleensä kunnanjohtajan virkasuhteen määräaika on pidempi kuin kunnan- valtuuston toimikausi. Se, onko kunnassa toistaiseksi vai määräajaksi toimeen valittu kunnanjohtaja riippuu kunnan tarpeista, esimerkiksi tarve muutosjohtamiselle on peruste valita kunnanjohtaja määräaikaiseen virkasuhteeseen ja toinen mahdollinen syy on kun- nanjohtajan tulosvastuun tehostuminen määräaikaisessa toimessa.117

112 Harjula& Prättälä 2015: 331.

113 Harjula& Prättälä 2015: 345.

114 Xxxxxxxx, Xxxxxxxx& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 138.

115 Harjula& Prättälä 2015: 347.

116 Xxxxxxxx& Xxxxxxx 2006: 33, 45–46.

117 Harjula& Prättälä 2015: 347.

Kunnanjohtajan ja kunnan välillä on siis virkasuhde, joten kunnanjohtaja on kunnallinen viranhaltija. Kunnanjohtajan tehtävät määritellään laissa, kunnan johtosäännössä tai kun- nanhallituksen ja -valtuuston antamissa määräyksissä.118 Näiden ohella johtajasopimuk- sen rooli yhtenä kunnanjohtajan tehtäviä määrittävänä asiakirjana on kasvanut119. Kun- nanjohtaja ei pormestarista poiketen toimi kunnanhallituksen puheenjohtajana120, mutta kunnanjohtajalla on vahva rooli esittelijänä kunnanhallituksessa. Edellä mainitun roolin säilyminen juuri esittelyn ja valmistelun osalta on tärkeää säilyttää, eikä kunnanjohtajalle laissa määrättyjä tehtäviä voida delegoida muulle toimijalle tai poistaa tavalla, joka vai- kuttaisi heikentävästi kunnanjohtajan lakisääteiseen asemaan taloudenhoidon, hallinnon tai muun toiminnan johtajana.121

Suomessa kunnanjohtajalla on vahva asema, vaikkakin lainsäädännöllä kunnan poliittis- ten toimielinten asemaa on vahvistettu ja samalla kunnanjohtajan asemaa osittain heiken- netty122. Edelleen Suomessa kunnanjohtajalla on kansainvälisesti vertailtuna vahvasti oi- keudellisesti turvattu asema. Vuosien saatossa lakiuudistuksilla kunnanjohtajan asemaa on heikennetty muun muassa poistaen kunnanjohtajan oikeus toimia kunnanhallituksen puheenjohtajana, lisäämällä mahdollisuus irtisanoa kunnanjohtaja epäluottamuksen pe- rusteella ja mahdollistamalla päätoimisen kunnanjohtajan sijaan määräaikaiseen virka- suhteeseen nimitettävä kunnanjohtaja.123

Oikeus käyttää kunnan puhevaltaa kunnanhallituksen puolesta kuuluu kunnanjohtajan asemaan (KuntaL 41. 3 §). Kunnanjohtajan oikeudella käyttää kunnan puhevaltaa näen olevan merkitystä kunnan johtajuuden henkilöitymiseen juuri kunnanjohtajaan, erityisesti kuntalaisille avoimissa tilaisuuksissa. Ammattitaitoisen ja hyvän valmistelun vastuu ja tästä johtuen myös edellytysten luominen kunnanhallituksen työskentelylle asettuu kun- nanjohtajan harteille124. Lisäksi kunnanjohtajalla on rooli kunnanhallituksen rinnalla

118 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 57–58.

119 Leinonen 2012: 58.

120 Xxxxxxxx& Xxxxxxx 2006 :31; Xxxxxxx& Prättälä 2015: 333–332.

121 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 58.

122 Leinonen 2012: 57.

123 Harjula& Prättälä 2015: 331.

124 Stenvall, Majoinen& Harisalo 2009: 168.

mahdollisen kuntakonsernin johdossa kuntalain 48 §:n määräämällä tavalla (KuntaL 48

§)125.

Kunnanjohtajan toimivalta asettuu limittäin politiikan ja hallinnon välille ja siihen vai- kuttavat lukuisat eri tekijät ja tahot. Kuntalaki ja hallintosääntö muodostavat vain pienen osan siitä kokonaisuudesta, joka käytännössä vaikuttaa kunnanjohtajan asemaan. Kunnan organisaatiolla ja toimintaympäristöllä, kunnanjohtajalla itsellään ja valtiolla on vaiku- tusta asemaan myös. Lisäksi edellisiä täsmällisempiä kunnanjohtajan liikkumavaraan oman vaikutuksensa tuovia tekijöitä ovat esimerkiksi kuntalaisten asettamat odotukset, media, kunnassa vallitseva yhteistyö- ja päätöksentekokulttuuri, ohjeet, valtion juridiset normit, taloudelliset reunaehdot päätöksenteolle sekä suhde henkilöstö- ja luottamushen- kilöorganisaatioon.126 Oman lisänsä kunnanjohtajan asemaan vaikuttamiseksi voitaneen katsoa olevan myös kunnanjohtajasopimuksella.

Tarukannel ja Paavilainen ovatkin todenneet, että kunnanjohtaja toimii työssään viran- haltijoiden ja luottamushenkilöiden välissä tasapainotellen sekä julkisuuden asettamassa paineessa127. Myös Xxxxxxxx nostaa esiin median ja julkisuuden asettamien paineiden merkityksen, mutta korostaa paineiden jakautuvan sekä poliittiselle että ammatilliselle johdolle kunnassa. Media saattaa tarttua ongelmiin kuntajohdon yhteistyössä, mikäli luot- tamus rakoilee, eivätkä roolit ja yhteistyö kunnan johdossa ole kunnossa.128

3.2.1. Kunnanjohtajan tehtävät kuntalain mukaan

Kuntalain mukaan kunnanjohtajan tehtävä on johtaa kunnan hallintoa, taloutta ja muuta toimintaa kunnanhallituksen alaisuudessa (KuntaL 38.3 §). Tarkemmin kuntalaissa ei näi- den johtamisen osa-alueiden sisältämistä tehtävistä kunnanjohtajan osalta tietoa ainakaan suoraan löydy, vaan tarkemmat tiedot kunnan taloudenhoidosta, johtamisesta sekä hallin- non ja toiminnan järjestämisestä löytyvät hallintosäännöstä (KuntaL 90 §). Myös konser- nijohdon osalta kunnanjohtajan tehtävät osana sitä määrätään kunnan hallintosäännössä

125 Sallinen, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 51.

126 Xxxxxxxx, Majoinen& Xxxxxxxx (toim.) 2012: 58.

127 Tarukannel& Paavilainen 2010: 2.

128 Karhunen 2009: 182.

(KuntaL 48 §). Koska kunnanjohtaja johtaa hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa kunnanhallituksen alaisuudessa, voidaan ajatella kunnanjohtajan tehtävien kohdistuvan samoihin osa-alueisiin kuin kunnanhallituksen tehtävät, jotka määrätään kuntalain 39

§:ssä. Näistä seikoista päätellen kunnanjohtajan johtamistehtävät ovat laaja-alaisesti kun- nan toimintaan liittyviä.

Kunnanjohtajan tehtävänä on valmistella kunnanhallituksen asiat ja esitellä ne hallituk- selle129. Kunnanjohtajan tehtäviin kuuluu kunnan tilinpäätöksen allekirjoittaminen yh- dessä kunnanhallituksen jäsenten kanssa (KuntaL 113.4 §). Tilinpäätös on sisältää tiedot kunnan tuloksesta, rahoituksesta, toiminnasta sekä taloudellisesta tilanteesta (KuntaL

113.3 §), minkä johdosta katson tilinpäätöksen allekirjoittamisen kuuluvan osaksi kun- nanjohtajan taloudenhoidon johtamista.

3.3. Kunnanjohtajan oikeusturva ja oikeussuoja

Oikeusturvasta yhtenä perusoikeutena säännellään Suomen perustuslaissa (713/1999). Oikeusturvaan kuuluu yleinen muutoksenhakuoikeus, lakisidonnaisuuden periaate ja oi- keus saattaa viranomaispäätökset ja oikeusriidat riippumattoman tuomioistuimen ratkais- tavaksi. Perusoikeusuudistuksen myötä menettelyllistä oikeusturvaa, johon hyvän hallin- non takeet ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset erottamattomasti kuulu- vat, vahvistettiin entisestään. Oikeusturva koostuu oikeudesta saada velvollisuuksiaan tai oikeuksiaan koskeva asia riippumattoman tuomioistuimen ratkaistavaksi, oikeudesta oi- keudenmukaiseen ja hyvän hallinnon takeet täyttävään oikeudenkäyntiin sekä oikeudesta saada asia käsitellyksi viivytyksettä toimivaltaisessa tuomioistuimessa.130

Virkamiehellä ja kunnallisella viranhaltijalla on samat perusoikeudet kuin jokaisella kan- salaisella muutenkin. Tästä lähtökohdasta voidaan poiketa vain harvoissa tapauksissa, joissa viranhoidon onnistuminen vaatii perusoikeuksien rajoittamista. Perusoikeuksien

129 Harjula& Prättälä 2015: 346.

130 Hallberg 2011: 54–55.

rajoittaminen viranhaltijoilta nojaa tarpeellisuusvaatimukseen ja rajoituksen on oltava pe- räisin laintasoisesta säännöksestä.131 Tarpeellisuusvaatimus on määritelty laissa yksityi- syyden suojasta työelämässä (759/2004). Tarpeellisuusvaatimus rajoittaa työantajan oi- keutta käsitellä työntekijän henkilötietoja tarpeettomasta. Ainoastaan työsuhteen kannalta olennaisia henkilötietoja voidaan käsitellä, jos niillä on merkitystä työsuhteen osapuolten velvollisuuksien ja oikeuksien, työn erityisluonteen tai työantajan tarjoamien etuuksien suhteen. (YksTL 759/2004 3 §.) Edellisen lain lisäksi myös henkilötietolaki (523/1999) määrittää tarpeellisuusvaatimuksen, niin, että vain käsittelylle määritellyn tarkoituksen mukaan tarpeellisia henkilötietoja voidaan käsitellä (HenkilötietoL 9 §). Päättelen, että tarpeellisuusvaatimus konkretisoituu työelämässä lähinnä yksityisyydensuojaa koske- vissa tapauksissa, eikä viranhaltijan oikeusturvaa viranhoidon onnistumiseksi ole syytä rajoittaa.

Kunnanvaltuusto päättää kunnanjohtajan irtisanomisesta luottamuspulan perusteella (KuntaL 43 §), ja täten kunnanvaltuuston päätökseen tyytymättömän tulee tehdä kunnal- lisvalitus hallinto-oikeuteen (KuntaL 135 §). Kunnanhallituksen, valiokunnan tai lauta- kunnan päätökseen on ensin haettava oikaisua (KuntaL 134.1 §). Oikaisuvaatimuksesta annetusta päätöksestä voidaan tehdä hallinto-oikeudelle kunnallisvalitus (135 §). Valituk- sen voi tehdä, mikäli päätös on tehty virheellisessä järjestyksessä, viranomaisen toimi- valta on ylittynyt tai päätös on muulla tavoin lainvastainen (KuntaL 135 §). Kunnallisva- lituksen voi tehdä asianosainen, jonka oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen päätös suoraan vaikuttaa tai jolle päätös on kohdistettu. Asianosaisen lisäksi kunnan jäsen voi tehdä kun- nallisvalituksen. (KuntaL 137 §.) Tästä johtuen kunnanjohtaja on irtisanomistilanteessa oikeutettu valittamaan tuomioistuimeen kunnanvaltuuston tekemästä päätöksestä.

Kuntalain uudistuksen myötä johtajasopimuksen luonne julkisoikeudellisena sopimuk- sena on selvä. Kunnanjohtajasopimuksesta syntyvät erimielisyydet ratkaistaan hallinto- oikeuksissa hallintoriita-asioina.132 Julkisoikeudellista maksuvelvoitetta, julkisoikeudel- lisesta oikeussuhteesta johtuvaa oikeutta tai velvollisuutta tai hallintosopimuksesta syn-

131 Xxxxxxxx& Kulla 2016: 145–146.

132 Harjula& Prättälä 2015: 354.

tyvää riitaa käsitellään hallintoriita-asioina hallinto-oikeuksissa. Hallintoriita-asiat tule- vat vireille hakemuksen johdosta. Toimenpide, jota vaaditaan ja perusteet vaatimuksille on merkittävä hakemukseen. (HallintolainkäyttöL 69 §.) Valitus irtisanomispäätöksestä ja hakemus johtajasopimusta koskevaa erimielisyyttä koskien etenee samoja oikeussuo- jateitä noudattaen, vaikka muuten asiat poikkeavat toisistaan muun muassa vireille tulon osalta. Molemmissa tapauksissa hallinto-oikeuden päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen (HallintolainkäyttöL 586/1996 9 §, KuntaL 142 §).

Oikeusturvan lisäksi tutkielmani aiheen kannalta erityisen merkittävä perusoikeus liittyy oikeuteen työhön ja elinkeinon vapauteen. Ketään ei saa erottaa työstään ilman lakiin perustuvaa syytä (PL 18.3 §). Kunnanjohtajan virasta erottamisen laillinen syy voidaan löytää kahdesta laista, kuntalaista tai kunnallisesta viranhaltijalaista.

3.3.1. Kunnanjohtajan irtisanominen

Kunnanjohtaja voidaan irtisanoa kuntalain 43 §:n ja viranhaltijalain mukaisten irtisano- misperusteiden täyttyessä (KuntaL 43 §, KvhL 35 §). Vuodesta 1993 lähtien kunnanjoh- taja on voitu erottaa virasta valtuuston määräenemmistön ilmaisevan epäluottamuksen johdosta, ilman virkasäännöstä ilmeneviä taikka muitakaan yksilöityjä syitä. Säännöksen aiheutettua ongelmia kunnanjohtajan oikeusturvan kannalta ja lukuisia valituksia, lisättiin 1995 vuoden kuntalakiin luottamuksen menetys irtisanomisperusteeksi selkeämmin.133 Kunnanjohtajan kuntalain mukaisten tehtävien johdosta johtajalla on keskeinen asema kunnassa, mikä on vaikuttanut luottamuspulasäädöksen säätämiseen134.

Viranhaltijalain 35 §:n mukaisia viranhaltijasta johtuvia painavia ja asiallisia irtisanomis- perusteita ovat syyt, joiden johdosta virkaan kuuluvista tehtävistä suoriutuminen ei ole enää mahdollista. Nämä syyt voivat olla viranhoidon laiminlyönnistä tai velvoitteiden vakavasta rikkomisesta, viranhaltijaan liittyvien työnteon edellytysten heikkenemisestä tai laista, virkasuhteesta taikka määräyksistä johtuvia syitä. (KvhL 35.1 §.) Lain asetta-

133 Harjula& Prättälä 2015: 357.

134 Virikko 2018: 153.

essa vaatimuksen sille, että kunnassa tulee olla pormestari tai kunnanjohtaja, tekee se sa- malla mahdottomaksi irtisanoa kunnanjohtaja viranhaltijalain 37 §:n mukaisiin tuotan- nollisiin tai taloudellisiin syihin vedoten135.

Kuntalain 43 §:n säännös on viranhaltijalain irtisanomissäännöksiä täydentävä136.

”Valtuusto voi irtisanoa kunnanjohtajan tai siirtää hänet muihin tehtäviin, jos hän on menettänyt valtuuston luottamuksen.

Asia tulee vireille kunnanhallituksen esityksestä tai vähintään neljäsosan valtuute- tuista tehtyä sitä koskevan aloitteen. Asiaa valmisteltaessa kunnanjohtajalle on il- moitettava, mihin luottamuksen menetys perustuu, ja varattava hänelle tilaisuus tulla kuulluksi.

Edellä 1 momentissa tarkoitetun päätöksen tekemiseen vaaditaan, että sitä kannat- taa kaksi kolmasosaa kaikista valtuutetuista. Päätös voidaan panna heti täytäntöön. Samalla kunnanjohtaja voidaan vapauttaa tehtäviensä hoidosta.” (KuntaL 43 §.)

Kunnanvaltuuston tehtäviin kuuluu asettaa tilapäinen valiokunta valmistelemaan kunnan- johtajan irtisanomista. Tilapäinen valiokunta asetetaan kunnanjohtajan irtisanomista tai siirtämistä muihin tehtäviin koskevan asian vireille tultua hoitamaan valmistelua. Tila- päinen valiokunta valitaan kunnanvaltuuston keskuudesta, sillä valiokunnan jäsenten tu- lee olla joko varavaltuutettuja tai valtuutettuja. (KuntaL 35. 1 §.) Kunnanjohtajalla on irtisanomisprosessin valmistelun aloittamisen jälkeen oikeus saada tietoonsa epäluotta- mukseen johtanut syy ja oikeus tulla kuulluksi hallintolain 34 §:n mukaisesti asiassa. Kunnanjohtajan lausuttua mielipiteensä annetaan kunnanhallitukselle vielä mahdollisuus antaa lausunto. Tämän jälkeen kunnanvaltuuston kahden kolmasosan enemmistö voi tehdä päätöksen kunnanjohtajan kuntalain 43 §:n mukaisesta irtisanomisesta.137

Kunnanjohtajan oikeusturvan toteutuminen on luottamuspulatilanteessa tärkeää. Menet- telyvaatimusten, kuten kunnanjohtajan kuulemisen, noudattamisen ollessa puutteellista luottamuspula-asiassa, saattaa tämä johtaa irtisanomispäätöksen kumoamiseen. Oikeus-

135 Xxxxxxxx& Xxxxxxx 2006: 33–34.

136 Harjula& Prättälä 2015: 358.

137 Harjula& Prättälä 2015: 362–363.

käytännön mukaan luottamuspulan perusteiden oikeudelliselle arviolle ei ole edes tar- vetta, mikäli menettelyssä on tapahtunut virhe.138 Luottamuspulan perusteita ei laissa sää- detä yksilöidysti, joten perusteiden tulkinta käytännön tilanteissa saattaa aiheuttaa haas- teita. Irtisanomisperusteita luottamuspula-asiassa tulkittaessa tulee ottaa huomioon jo aiemmin esillä olleet harkintavallan käyttöä rajoittavat periaatteet. Oikeuskäytännössä esiintyvät syyt luottamuspulan perusteella tapahtuneissa kunnanjohtajan irtisanomisissa ovat liittyneet kunnanjohtajan taitoon ja käytökseen muun muassa kuntalain mukaisten tehtävien hoitamisessa ja kunnan edustamisessa esiintyneistä ongelmista sekä uskotta- vuuden ja arvostettavuuden heikentymisestä.139

Irtisanomismenettelyssä epäluottamukseen johtaneet syyt on tuotava ilmi, kuitenkaan vaatimusta laiminlyöntien tai tekojen yksilöityyn ilmoittamiseen ei ole. Epäluottamus kunnanjohtajaa kohtaan on voinut syntyä pidemmän ajan kuluessa ja kokonaisuuden ar- viointi ratkaisee.140 Luottamuspulan syntyminen vaatii aina aikaa, ja varsinaista irtisano- mista epäluottamuksen perusteella edeltää yleensä luottamushenkilöiltä saadut varoituk- set, huomautukset ja puhuttelut. Luottamuspula voi kuitenkin syntyä joko vähitellen pi- demmän ajan kuluessa tai lyhyemmän ajan sisällä merkitykseltään radikaalien yksittäis- ten tapahtumien johdosta. Pitkällä aikavälillä yksittäiset merkitykseltään vähäisemmätkin tapahtumat ja seikat kasaantuessaan saattavat aiheuttaa laajoja ongelmia kunnan joh- dossa, kun taas jokin merkitykseltään suuri asia voi synnyttää luottamushenkilöissä epä- luottamuksen kunnanjohtajaa kohtaan nopeastikin.141

Syiden tulee olla läpinäkyviä myös sen vuoksi, että kunnanjohtajan oikeusasemaan puu- tutaan selvästi erotettaessa kunnanjohtaja luottamuspulan perusteella. Oikeusasemaan puuttumisen johdosta kunnanjohtajalle tulee luottamuspulan perusteella tapahtuvaa irti- sanomista ennen antaa varoitus tai pitää kehityskeskustelu, jotta kunnanjohtajalla on mah- dollisuus muuttaa ja parantaa toimintatapojaan. Mikäli kunnanjohtajan käytös tai toiminta vaikeuttavat kunnan hallinnon toimintaa, voidaan kuntalain 43 §:n menettelyä soveltaa toimien kunnan edun mukaisesti.142

138 Virikko 2018: 156.

139 Virikko 2018: 156 –161

140 Harjula& Prättälä 2015: 358.

141 Ojala 1995: 124.

142 Virikko 2018: 162.

Tarukannel ja Paavilainen korostavat Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun (KHO 16.4.2009/924) nojaten, ettei luottamuspulan tarvitse syntyä edes yhden valtuustokauden aikana143. Tämä erottaa luottamuspulan perusteella tapahtuvan irtisanomisen viranhalti- jalain 35 §:n viranhaltijasta johtuvaan irtisanomisperusteeseen perustuvasta irtisanomi- sesta. Viranhaltijalain mukaan irtisanominen lain 35 §:n mukaisilla perusteilla tulee tehdä kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun asiasta päättävä viranomainen on saanut irtisanomis- perusteen tietoonsa (KvhL 36 §).

Vaihtelevien olosuhteiden vuoksi kohtuullista aikaa on vaikea määritellä tarkasti kaikkia sitovasti, tämän vuoksi säännös on jätetty juostavaksi. Kohtuullisena on pidetty muuta- man viikon mittaista harkinta-aikaa, jolloin työnantaja saa rauhassa pohtia omaako riittä- vät syyt irtisanomiselle. Irtisanomiseen liittyvien seikkojen tullessa irtisanomisesta päät- tävän yksittäisen viranhaltijan, monijäsenisen toimielimen tai työnantajan edustajan tie- toon, alkaa harkinta-aika juosta. Toisaalta myös syyn lakattua, mikäli kyseessä on jatkuva syy. Kohtuullista viranhaltijan, kuten esimerkiksi kunnanjohtajan, kannalta ei olisi kui- tenkaan vedota irtisanomisperusteisiin, jotka ovat tulleet työnantajan tietoon jo kuukausia sitten.144 Rajoittamalla aikaa irtisanomispäätöksen tekemiselle, puoleen tai toiseen, suo- jataan viranhaltijaa työnantajan pitkittämiltä käsittelyajoilta. Palvelussuhteen purkamisen yhteydessä nämä ajat ovat erityisen lyhyitä, mutta myöskään irtisanomistilanteessa ei ole tarkoituksenmukaista venyttää käsittelyaikaa pitkäksi.145

Luottamuspula prosessi ja syyt

Epäluottamuksen syntyminen alkaa, kun luottamushenkilöiden ja kunnanjohtajan välinen kahdensuuntainen, yhteistyötä, keskustelua ja kunnioitusta vaativa yhteistoimintasuhde alkaa rakoilla. Toimimattomuutta ilmenee myös kuntaorganisaation yhteisten tavoittei- den saavuttamisessa, ylläpitämisessä ja sopeuttamisessa. Lopulta vaikeudet kohdistetaan kunnanjohtajaan ja koko johtamisen kriisi henkilöityy häneen. Tapahtumasarjan ja syn- tyneen epäluottamuksen johdosta syntyy tarve irtisanoa kunnanjohtaja.146 Pitkällä ajalla

143 Tarukannel& Paavilainen 2010: 4.

144 HE 196/2002 vp s. 54.

145 Koskinen 2003: 787.

146 Ojala 1995: 119–121.

syntyneeseen ja todelliseen luottamuspulaan kunnanjohtajaa kohtaan ei ole löydettävissä muuta ratkaisua kuin kunnanjohtajan irtisanominen147.

Kunnanjohtajan keskeisen aseman ja kollegiaalisista luottamushenkilöistä koostuvista toimielimistä, kunnanvaltuusto ja- hallitus, poikkeavan ja niille vastakkaisen roolin vuoksi kriisi kunnan johtamisesta usein henkilöityy juuri kunnanjohtajaan. Tilanne näyt- täytyy samoin myös yksityisellä sektorilla, toimitusjohtajana ja hallintoneuvoston väli- sissä ristiriitatilanteissa. Monijäsenisten ja kollegiaalisten toimielinten vaihtaminen olisi huomattavasti työläämpää ja vaikeampaa, joten yksityisellä ja kuntasektorilla ristiriitati- lanteessa paineet kohdistetaan toimitus- tai kunnanjohtajan harteille riippumatta siitä, ovatko ongelmat heistä lähtöisin.148

Kunnan etu ja lainmukaisuus yhteisinä intresseinä näkyvät todellisen luottamuspulatilan- teen taustalla siihen johtaneita syitä arvioitaessa149. Ojalan mukaan epäluottamuksen taus- talla vaikuttavat poliittiset, hallinnolliset, taloudelliset tai henkilösidonnaiset syyt150. Syyt menetetyn luottamuksen taustalla voivat liittyä muun muassa kunnanjohtajan ja luotta- mushenkilöiden sekä sidosryhmien ja muun organisaation välillä lukkiutuneisiin suhtei- siin, johtamisessa esiintyviin puutteisiin, valtuusto- ja hallitusasioiden valmistelun lai- minlyöntiin tai kunnan edun valvonnassa todettuihin ongelmakohtiin.151 Ojalan tutkimus osoittaa, että tavanomaisimmin syyt kunnanjohtajan epäluottamukseen ovat henki- lösidonnaisia tai taloudellisia152.

Ojala tuo tutkimuksessaan vahvasti esiin sen, että kunnanjohtaja ja yrityksen toimitusjoh- taja ovat melko samanlaisessa roolissa johtajuuskriisin kohdatessa organisaatioita, mo- lemmat nähdään niin sanotusti syntipukkeina kriisin henkilöityessä juuri toimitus- tai kunnanjohtajaan ja molempien kohtaloksi koituu usein irtisanominen organisaatiosta. On kuitenkin olennaista ymmärtää, etteivät näiden johtajien roolit muuten ole toistensa kal-

147 Ojala 1995: 120–121.

148 Ojala 1995: 123.

149 Ojala 1995: 121.

150 Ks. tarkemmin Ojala 1995: 124–135.

151 Harjula& Prättälä 2015: 358.

152 Ojala 1995: 135.

taisia, sillä julkisella sektorilla toimivan kunnanjohtajan roolia ohjaavat voiton tavoitte- lemisen lisäksi monet muut laissa määrätyt tekijät. Kunnanjohtajalla ei myöskään ole yhtä merkittävää toimivaltaa ja välineitä johtaa kuntaa haluamallaan tavalla taikka muokata kuntaorganisaatiota haluamansa kaltaiseksi kuin toimitusjohtajalla yrityksessä.153 Mieles- täni tiivistetysti voidaan ajatella sekä kunnanjohtajan että toimitusjohtajan aseman olevan johtamisen ristiriitatilanteessa epävarma, vaikka muuten näiden roolit poikkeavat toisis- taan huomattavasti. Uskoisin edellä havaitun yhteneväisyyden olevan ainakin yksi tekijä yksityisen sektorin johtajasopimuskäytännön rantautumiselle myös kuntasektorin puo- lelle kunnanjohtajasopimuksina.

3.3.2. Kunnanjohtajan siirtäminen muihin tehtäviin

Kunnanjohtaja on mahdollista irtisanomisen sijaan myös siirtää muihin tehtäviin luotta- muksenmenetystilanteessa (KuntaL 43. 1 §). Siirtäminen muihin tehtäviin on välttämä- töntä myös tilanteessa, jossa kunta tai kaupunki siirtyy kuntalain 44 §:n mukaiseen por- mestarimalliin. Kunnanjohtajan viran ollessa täytettynä kuntaan valitun pormestarin toi- xxxxxxxx xxxxxxxx, tulee kunnanjohtaja siirtää hänelle soveltuvaan toiseen virkaan tai työsopimussuhteeseen. Myös määräaikainen kunnanjohtaja tulee siirtää jäljellä olevan määräajan ajaksi muuhun työsopimussuhteeseen tai virkaan. Valtuuston päätöksellä muu- hun työsopimussuhteeseen tai virkaan siirretyllä kunnanjohtajalla on oikeus saada työso- pimussuhteeseen tai virkaan kuuluvat edut samantasoisina kuin kunnanjohtajan virkaan kuuluneet edut. (KuntaL 41. 4 §.)

3.3.3. Kunnanjohtajan virkasuhteen purkaminen

Kunnanjohtajan virkasuhde voidaan päättää myös purkamalla virkasuhde, tällöin ei oteta huomioon määräajan pituutta tai noudateta irtisanomisaikaa. Virkasuhde voidaan purkaa vain erittäin painavan syyn johdosta, ja purkamisen yhteydessä virkasuhde päättyy heti. (KvhL 41 §.) Viranhaltijalaissa ei yksilöidä, mitä nämä virkasuhteen purkamiseen oikeut- tavat erittäin painavat syyt voivat käytännössä olla. Lain mukaan syyn tulee kuitenkin

153 Ojala 1995: 123–124.

olla sellainen, ettei työnantajan voida kohtuudella katsoa jatkavan virkasuhdetta edes ir- tisanomisajan verran. Syy voi olla esimerkiksi virkasuhteeseen lain tai määräyksen mu- kaan kuuluvien velvoitteiden vakava rikkominen ja laiminlyönti. (KvhL 41 §.) Virka- suhde voidaan purkaa myös koeajalla päättymään välittömästi. Huomioitavaa on, ettei virkasuhteen purkaminen myöskään koeaikana saa perustua syrjiviin tai epäasiallisiin pe- rusteisiin. (KvhL 8.3 §)

3.3.4. Jatkuvuusperiaate

Kunnallisen viranhaltijan oikeusturvaan osaltaan kuuluu myös jatkuvuusperiaate, jota säännellään viranhaltijalain 44 §:ssä. Jatkuvuusperiaatteella tarkoitetaan, että viranhalti- jan virkasuhde jatkuu katkeamattomana, mikäli virkasuhde on irtisanottu tai purettu lain- voimaisen päätöksen mukaan ilman laissa säädettyä irtisanomis- tai purkamisperustetta. Viranhaltijalla on oikeus palata suorittamaan virkaansa. Jatkuvuusperiaate pätee vain, jos virkasuhde päätetään työnantajan toimesta.154 Jatkuvuusperiaatteen toteutumiseksi päätös viranhaltijan virkasuhteen irtisanomisesta tai purkamisesta tulee lainvoimaisella päätök- sellä kumota purkamis-, purkautumis- tai irtisanomisperusteiden vastaisena155.

Jatkuvuusperiaatteen tarkoituksena on turvata viranhaltijan virassapysymisoikeus ja oi- keusturva niin, ettei virkasuhteen irtisanominen tai purkaminen ole mahdollista ilman laillista perustetta. Jatkuvuusperiaatteen kannalta keskeinen rooli on irtisanomis- tai pur- kamistoimenpiteen materiaalisilla perusteilla, eikä pelkän menettelyvirheen, kuten esteel- lisyyden, kuulemisvirheen tai muun muotovirheen perusteella kumottu päätös johda jat- kuvuusperiaatteen toteutumiseen. Viranhaltijan oikeusturvan ei siis katsota vaarantuvan tilanteessa, jossa peruste virkasuhteen päättämiselle on olemassa ja vain menettelyssä on tapahtunut virhe. Viranhaltijalla on kuitenkin oikeus irtisanomisajan palkkaan, mikäli säädeltyä irtisanomisaikaa ei olla noudatettu ja virkasuhde katsotaan päättyneeksi irtisa- nomisajan kuluttua loppuun.156

154 Xxxxxxxx& Xxxxxxx 2006: 308–309.

155 HE 196/2002 vp s. 59–60.

156 HE 196/2002 vp s. 60.

Viranhaltijalain 45 § täydentää jatkuvuusperiaatetta menetettyjen ansioiden korvaamisen osalta. Viranhaltijalla on lainvastaisen virkasuhteen päättämisen jälkeen oikeus saada säännöllisen työajan ansio, jonka hän on menettänyt (KvhL 45. 1 §). Ansioiden korvaus edellyttää, että viranhaltijan virkasuhde on päätetty ilman lainmukaista irtisanomis- tai purkamisperustetta ja tämä päätös on myöhemmin lainvoimaisella päätöksellä ku- mottu157. Lisäksi viranhaltijalla on velvollisuus toimittaa työnantajalle selvitys tuloista, joita hän on saanut samalta ajalta esimerkiksi muusta työstä tienaamistaan ansiotuloista, peruspäivärahasta, ansiopäivärahasta, sairausvakuutusmaksuista ja työmarkkinatuesta (KvhL 45. 2 §).

KHO:n lainvoimaisella päätöksellä lainvastaiseksi todetun irtisanomisen jälkeen, kuntayhtymä maksoi takautuvasti viranhaltijalle A palkan vähentäen siitä kuitenkin A:n saaman työttömyyskorvauksen määrän. Helsingin hallinto-oikeus vetosi perus- teluissaan viranhaltijan oikeuteen palata virkaansa, mikäli irtisanominen on tehty ilman lainmukaista irtisanomisperustetta. Jatkuvuusperiaatteen mukaisesti viran- haltijalla on tällöin myös oikeus saada takautuvasti menettämänsä palkkaedut, eikä työttömyyspäivärahojen voida katsoa vaikuttavan viranhaltijan katkeamattomana jatkuneesta virkasuhteesta maksamatta jäänen palkan suuruuteen. Takautuvasti maksettavien palkkojen ei voida katsoa olevan vahingonkorvausta. Näillä perus- teilla Helsingin HAO kumosi kuntayhtymän hallituksen päätöksen ja palautti sen uudelleen käsiteltäväksi.158

Kuntayhtymän rehtorille takautuvasti maksettavasta palkasta vähennettiin viranhal- tijalle irtisanomisen ollessa lainvoimaa vailla maksettuja koulutus- ja työttömyys- päivärahoja. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden mukaan täyden palkan ja työttö- myyspäivärahojen maksaminen ajalla, jolloin viranhaltija ei tosiasiassa ollut viran- toimituksessa, ei ole jatkuvuusperiaatteen mukaista. Hämeenlinnan HAO:n mukaan jatkuvuusperiaate toteutuu, kun viranhaltija palaa virkaansa. Menetetyt ansiot on korvattu, kun viranhaltija on samassa taloudellisessa tilanteessa kuin ilman virka- suhteen päättymistä. Edellä mainittujen perustelujen johdosta hallinto-oikeus piti kuntayhtymän hallintojohtajan päätöksen ennallaan ja katsoi, että takautuvasti mak- settavista menetetyistä ansioista tuli vähentää virkasuhteen päättämisen jälkeisenä aikana viranhaltijalle maksetut muut edut, kuten työttömyyspäivärahat. (Äänestys 2–1)159

157 HE 196/2002 vp s. 60.

158 Helsingin HAO 24.9.2003 03/0662/2.

159 Hämeenlinnan HAO 5.3.2003 03/0102/3.

Korkein hallinto-oikeus muutti päätöksellään (KHO 22.3.2004 04/663) Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä asiassa160.

Kunnanjohtajan irtisanoutuessa erokorvausta vastaan, luopuu hän samalla oikeudestaan palata virkaansa. Jatkuvuusperiaate ei siis päde tapauksissa, joissa viranhaltijana toimiva kunnanjohtaja eroaa vapaaehtoisesti ja ottaa vastaan sovitun erokorvauksen.161 Viranhal- tijalla ei ole velvollisuutta perustella irtisanoutumistaan. Kunnanjohtajan irtisanoutuessa vapaaehtoisesti, ei kyse ole palvelussuhteen irtisanomisesta taikka purkamisesta, jolle tu- lisi olla lainmukainen peruste.162

Kunnanjohtajan irtisanoutuessa vapaaehtoisesti erokorvausta vastaan, syy tyypillisimmin liittyy luottamuspulaan ja on siis tiedossa, mutta tällaisessa tilanteessa ei ole kyse virka- suhteen irtisanomisesta tai purkamisesta. Kunnanjohtajasopimuksen kannalta mielenkiin- toista on se, että kirjataanko ristiriitatilanteiden kohdalle täsmällisesti käytäntö irtisanou- tumisesta jatkuvuusperiaate huomioiden. Käykö sopimusehdoista nimenomaisesti ilmi, että vastaanottaessaan erokorvauksen kunnanjohtaja luopuu virastaan lopullisesti, vaikkei luottamuspulatilanne kaikilta osiltaan olisi täysin selvä ja vaikka asiasta myöhemmin teh- täisiin oikaisuvaatimus tai valitettaisiin.

160 Hämeenlinnan HAO 5.3.2003 03/0102/3.

161 Tarukannel& Paavilainen 2010: 3.

162 Xxxxxxxx& Xxxxxxx 2006: 309.

4. KIRJALLISET JOHTAJASOPIMUKSET KUNNISSA

Kaikissa kuntayhtymissä ja kunnissa on tullut olla 1.6.2017 mennessä solmittu kuntalain mukainen johtajasopimus. Kunnanhallituksessa 1.5.2015 jälkeen hyväksytty ja erokor- vausta koskevan sopimuskohdan sisältävä johtajasopimus tulee hyväksyttää vielä kun- nanvaltuustossa. Ennen kuntalain voimaantuloa (1.5.2015) solmitut sopimukset, erokor- vaus mukaan lukien, sitovat sopimusosapuolia yksityisoikeudellisesti, eikä valtuuston hy- väksyntä näin ollen ole välttämätön.163

4.1. Tutkimusaineiston esittely

Tutkimusaineistoni koostuu satunnaisesti internetistä kerätystä kymmenestä (10) kunnan- tai kaupunginjohtajan johtajasopimuksesta. Sopimuksien valintaan ei vaikuttanut mikään kuntiin liittyvä tekijä, kuten kuntakoko tai muu vastaava, vaan johtajasopimukset on ke- rätty satunnaisesti. Tutkimusaineistoni johtajasopimukset ovat seuraavista kunnista ja kaupungeista: Asikkala, Hämeenkyrö, Isokyrö, Järvenpää, Kirkkonummi, Kouvola, Pun- kalaidun, Raahe, Toholampi ja Vihti.

Johtajasopimukset on solmittu vuosina 2016–2017, ja näin ollen uskon, että tutkimukseni kohteina olevat johtajasopimukset on tehty kuntalain 42 §:n määräykset täyttäviksi. Ke- räsin johtajasopimukset tutkimukseen lokakuussa 2017. En ole ottanut selvää ovatko so- pimukset vielä tällä hetkellä voimassa kyseisissä kunnissa, sillä en näe tällä olevan mer- kitystä tutkimukseni tarkastelukohteen kannalta. Näiden johtajasopimusten sisältö kertoo siitä, kuinka kuntalain johtajasopimusta koskevaa oikeusnormia sovelletaan käytäntöön kuntasektorilla, mikä liittää nämä kunnissa tehdyt johtajasopimukset osaksi oikeusdog- maattista tutkimustani.

163 Suomen Kuntaliitto 2016: 22.

Aloitan esittelemällä Suomen Kuntaliiton johtajasopimusmallin, ja tämän jälkeen keski- tyn valitsemieni kymmenen kunnan johtajasopimusten sisältöön erityisesti ristiriitatilan- teita ja erokorvausta koskevien sopimusmääräysten osalta. Tarkastelen myös, ovatko joh- tajasopimukset noudatelleet Kuntaliiton mallia vai näkyykö kuntien yksilöllisyys sopi- musten sisällössä.

4.1.1. Kuntaliiton johtajasopimusmalli

Kuntaliiton vuonna 2016 julkaiseman johtajasopimusrungon mukaisesti johtajasopimuk- sessa voidaan sopia ainakin kuntajohtajan tehtävistä kuntalain, kuntastrategian ja hallin- tosäännön rajoissa sekä kuntajohtajan työn edellytyksistä ottaen huomioon muun muassa työnjako, toimivallat, tavoitteet ja niiden arviointi, osaamisen kehittäminen, työhyvin- vointi sekä palkkaus. Lisäksi voidaan sopia kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunta- johtajan välisestä työnjaosta vielä erikseen, ristiriitatilanteissa noudatettavasta menette- lystä ja erokorvauksesta sekä muista tarpeelliseksi katsotuista asioista. Lopuksi suositel- tavaa on kirjata ylös johtajasopimuksen kokonaisuuden arvioimisen käytäntöjä.164

Kuntaliiton julkaisema runko noudattaa kuntalain määräyksiä johtajasopimusta koskien. Näen Kuntaliiton johtajasopimusmallin auttavan kuntia soveltamaan lakia oikein, mutta en kuitenkaan usko rungon olevan ainoa oikea tai tyhjentävä tapa toteuttaa vaadittu joh- tajasopimus kunnassa.

4.2. Sopimuskohdat ristiriitatilanteista ja erokorvauksista

Aiheeni ja tutkimuskysymykseni mukaisesti kiinnitin erityistä huomiota, siihen kuinka ristiriitatilanteet ja erokorvaukset on otettu huomioon johtajasopimuksissa. Ensimmäinen havaintoni oli se, että jokaisessa kymmenessä (10) sopimuksessa oli jonkinlainen sopi-

164 Suomen Kuntaliitto 2016: 23.

muskohta ristiriitatilanteita, virkasuhteen päättymistä tai erokorvausta koskien. Sopimus- määräysten laajuudessa ja yksityiskohtaisuudessa puolestaan oli havaittavissa huomatta- via eroja kuntien välillä, mikä tekeekin valitsemasta näkökulmasta mielenkiintoisen.

Asikkalan kunnan johtajasopimuksessa virkasuhteen päättymisestä sovitaan niukasti, to- deten vain, että KVTES:n määräyksiä noudatetaan kunnanjohtajan virkasuhteen päätty- miseen. Tämän lisäksi on kuitenkin sovittu, että kunnanjohtaja on sitoutunut irtisanoutu- maan, jos yhdessä todetaan, ettei kunnanvaltuusto enää omaa luottamusta kunnanjohta- jaan. Edellä esitetyn menettelyn johdosta kunnanjohtajalle maksetaan kuuden kuukauden irtisanomisajalta palkka, mutta ei erillistä erokorvausta. Kunnanjohtajalla ei ole työvel- voitetta irtisanomisajalla.165 Asikkalan johtajasopimuksen kaltaisesti myös Isonkyrön kunnan johtajasopimuksessa johtamisen ristiriitatilanteita koskeva sopimuskohta on sup- peahko. Johtajasopimuksesta syntyvät erimielisyydet osapuolet pyrkivät ratkaisemaan neuvottelemalla. Erokorvauksesta, irtisanomisajan palkasta tai muustakaan korvauksesta ei ole mainintaa. Ainoastaan luottamuspulatilanteessa noudatettava menettely on kirjattu tiiviisti sopimukseen.166

Vihdin kunnan ja kunnanjohtajan välisen johtajasopimuksen ristiriitatilanteita koskevassa sopimusmääräyksessä kunnanjohtajalla on oikeus kuuden kuukauden palkkaa vastaavaan erorahaan, jos hän irtisanoutuu luottamuspulan tai kestämättömän ristiriitatilanteen joh- dosta. Viranhaltijalain 35 §:n ja 41 §:n mukaisten irtisanomis- tai purkuperusteiden pe- rusteella päätetyssä virkasuhteessa oikeutta erorahaan ei ole.167 Huomionarvoista mieles- täni on se, ettei menettelytapoja luottamuspulan tai kestämättömän ristiriitatilanteen to- teamiseksi ole kirjattu sopimukseen. Ainakin kestämättömän ristiriitatilanteen tulkinta yksiselitteisesti on hankalaa, eikä laista saa apua tilanteen toteamiseen.

Toholammin kunnassa on Vihdin tapaan määrätty, ettei kunnanjohtajalla ole oikeutta ero- korvaukseen, mikäli irtisanomiseen löytyy viranhaltijalain 35 §:n mukainen peruste. Joh- tajasopimuksessa on kuitenkin sovittu menettelytavasta, jota noudatetaan luottamuspulan

165 Asikkalan kunta 2016.

166 Isonkyrön kunta 2017.

167 Vihdin kunta 2017.

tai muun viranhoitoa vaikeuttavan syyn ilmettyä. Tällaisen syyn tultua kunnassa esiin voivat osapuolet neuvotella kunnanjohtajan vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta ja 12 kuu- kauden erokorvauksesta ennen kuin virallista kuntalain 43 §:n mukaista irtisanomisme- nettelyä aloitetaan.168

Järvenpään kaupungin johtajasopimukseen kirjatun menettelyn erottaa Toholammin kun- nan vastaavasta tilanteesta se, että Järvenpään sopimuksessa kaupunginjohtajalla on mah- dollisuus siirtymäkorvaukseen vapaaehtoisen irtisanoutumisen vastineeksi, vaikka irtisa- nomisprosessi luottamuspulan johdosta olisi jo käynnistetty. Yksilöllisenä piirteenä Jär- venpään kaupungin johtajasopimuksessa esiintyy myös, että kaupunginjohtajalla on oi- keus korvaukseen myös virkasuhteen päätyttyä purkamiseen kaupungin edun nimissä. Viranhaltijalain 41 § tai kaupunginjohtajan oma irtisanoutuminen eivät saa olla perusteita tilanteelle. Siirtymäkorvauksia maksetaan siis kahdessa mahdollisessa tilanteessa, mutta määrät eivät ole keskenään yhtenevät. Ensimmäisessä tilanteessa korvaus on 12 kuukau- den palkkaa vastaava summa, josta vähennetään kuuden kuukauden irtisanomisajan palkka. Jälkimmäisessä korvaus on puolestaan kuuden kuukauden palkkaa vastaava summa ja kahden kuukauden irtisanomisajan palkka. Kummassakaan tapauksessa kau- punginjohtajalla ei ole työvelvoitetta edes irtisanomisajan aikana.169

Raahessa kaupunginjohtaja on sitoutettu menettelyyn vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta kymmenen kuukauden palkkaa vastaavaa erokorvausta vastaan jo johtajasopimuksessa. Menettely on kirjattu sopimukseen seuraavalla tavalla: ”Mikäli kaupunginhallitus ja kau- punginjohtaja yhdessä toteavat, ettei kaupunginjohtaja nauti poliittisen johdon luotta- musta, kaupunginjohtaja sitoutuu irtisanoutumaan kymmenen (10) kuukauden palkkaa vastaavaa erokorvausta vastaan.”170 Vaikka sopimusmääräyksessä sidotaan kaupungin- johtaja merkittyyn toimintatapaan, ei sen voi katsoa käytännössä pakottavan kaupungin- johtajaa irtisanoutumaan, jollei hän koe luottamuspulaa syntyneen. Myös muilta osin Raahen kaupunginjohtajasopimus on aiemmin tarkastelemiani sopimuksia tarkempi, sillä

168 Toholammin kunta 2017.

169 Järvenpään kaupunki 2017.

170 Raahen kaupunki 2017.

sopimuksesta käy yksiselitteisesti ilmi, että irtisanomisajan palkka sisältyy erokorvauk- seen ja työvelvoitetta ei ole. Koeajalla päättyneessä virkasuhteessa erokorvausta ei mak- seta.171

Kirkkonummen kunnanjohtajasopimuksessa puolestaan sovitaan, että mikäli luottamus- pula on olemassa, ”on kunnanjohtajalla oikeus irtisanoutua virastaan ja saada irtisanou- tumisensa johdosta erokorvaus”. Kunnanjohtajalle maksetaan 14 kuukauden kokonais- palkkaa vastaava irtisanomisajan palkan sisältävä erokorvaus. Sopimuksessa on myös määräajat menettelylle, mikä tarkoittaa, että kunnanjohtajan tulee irtisanoutua neljän vii- kon kuluessa yhteisten neuvotteluiden päätyttyä ja kunnanhallituksen tulee tehdä päätös erokorvauksen maksamisesta viipymättä. Korvaus maksetaan neljän viikon kuluessa irti- sanoutumisilmoituksesta ja hallituksen päätöksestä. Osapuolten sopimuksella korvaus voidaan maksaa kahdessa erässä. Viranhaltijalain 35 §:n ja 41 §:n mukaisen irtisanomis- tai purkamisperusteen löytyessä oikeutta erokorvaukseen ei ole.172

Hämeenkyrön kunnan johtajasopimuksessa ristiriitatilanteita ja virkasuhteen päättämistä koskevissa sopimuskohdissa pääpaino on luottamuksen arvioinnissa, joka selvitetään yh- teisellä keskustelulla kunnanhallituksen ja -valtuuston puheenjohtajiston ja kunnanjohta- jan kesken. Silmiin pistävää Hämeenkyrön kunnanjohtajasopimuksessa on se, että kunta maksaa kunnanjohtajalle kuuden kuukauden palkkaa vastaavan siirtymäkorvauksen irti- sanoessaan kunnanjohtajan kuntalain 43 §:n perusteella, mutta myös kunnanjohtajan irti- sanoutuessa yhteisten neuvotteluiden tuloksena kuntalain 43 §:n menettelyn sijaan.173

Punkalaitumen kunnanjohtajasopimus lupaa kahdeksan kuukauden palkkaa vastaavaan siirtymäkorvauksen kunnanjohtajalle, jonka työnantaja irtisanoo tai joka irtisanoutuu luottamuspulamenettelyn sijasta. Korvausta ei makseta, jos virkasuhde irtisanotaan viran- haltijalain 35 §:n viranhaltijasta johtuviin irtisanomisperusteisiin vedoten. Toinen peruste korvauksen maksamatta jättämiselle on kunnanjohtajan siirtyminen toisen työnantajan palvelukseen kolmen kuukauden sisällä kunnanjohtajan pestin päättymisestä. Korvaus

171 Raahen kaupunki 2017.

172 Kirkkonummen kunta 2017.

173 Hämeenkyrön kunta 2017.

maksetaan kahdeksan kuukauden aikana, alkaen virkasuhteen päättymistä seuraavasta kuukaudesta.174

Kouvolan kaupunginjohtaja voi myös irtisanoutua vapaaehtoisesti välttääkseen kuntalain 43 §:n mukaisen menettelyn, tällöin hänellä on oikeus 12 kuukauden palkkaa vastaavaan erokorvaukseen ja kahden kuukauden irtisanomisajan palkkaan, ilman työvelvoitetta. Kaupunginjohtajan tulee tehdä irtisanoutumispäätös kahden viikon kuluessa ristiriitaa tai luottamuspulaa koskevien neuvotteluiden päätyttyä. Kaupungin edun niin vaatiessa vir- kasuhde voidaan yhteisellä sopimuksella myös purkaa, ja myös tällöin kaupunginjohta- jalle maksetaan 12 kuukauden palkkaa vastaava erokorvaus. Näin menetellään edellyt- täen, ettei kaupunginjohtaja siirry virkasuhteen purkamisen jälkeisen kolmen kuukauden aikana toisen työnantajan alaisuuteen. Viranhaltijalain 35 §:n ja 41 §:n mukaisissa tilan- teissa oikeutta erokorvaukseen ei ole. Virkasuhteen päättymisestä kolmen kuukauden ku- luttua Kouvolan kaupunki maksaa korvauksen.175

Kaikissa tutkimuksen kohteena olevissa johtajasopimuksissa odotetusti on Kuntaliiton johtajasopimusrungon kanssa yhteneviä sopimuskohtia, mutta sopimuksissa on myös yk- silöllisiä piirteitä. Tutkimukseni kohteena olevista johtajasopimuksista ainoastaan Raa- hen ja Punkalaitumen johtajasopimukset ovat Kuntaliiton mallisopimuksen mukaisia. Myös Kouvolan ja Isonkyrön johtajasopimukset noudattelevat sopimusrunkoa melko pit- kälti.

4.3. Koonti havainnoista

Tutkimuskuntien määrän ollessa pieni, ei yleistyksiä ole mahdollista tehdä. Johtajasopi- muksista on kuitenkin mahdollista havaita, kuinka kuntalain 42 §:ää sovelletaan käytän- nössä Suomen kunnissa ja kaupungeissa, mikä on tutkielmani kannalta arvokasta tietoa. Kuntien ja kaupunkien johtajasopimukset myös antavat sisältöä hyvin yleisluontoiselle lakipykälälle sekä hallituksen esitykselle.

174 Punkalaitumen kunta 2017.

175 Kouvolan kaupunki 2017.

Tutkimuksen kohteena olleista sopimuksista ainoastaan Asikkalassa ja Isossakyrössä kunnanjohtajalle ei makseta erokorvausta. Asikkalan kunnanjohtajasopimuksessa menet- telystä on nimenomainen maininta ”Irtisanoutumisajalta maksetaan normaali palkka, mutta erillistä erokorvausta ei makseta.”176, kun taas Isonkyrön johtajasopimuksessa ei tästä ole minkäänlaista mainintaa. Tutkimuksen muissa kunnissa kunnanjohtajalle mak- setaan erokorvaus, mutta Hämeenkyrön, Järvenpään ja Punkalaitumen johtajasopimuk- sissa puhutaan erokorvauksen sijaan siirtymäkorvauksesta. Siirtymäkorvaus voitaneen kuitenkin samastaa erokorvaukseksi käyttö- ja tilanneyhteys huomioiden. Johtajasopi- muksissa käytetään erokorvauksen ja siirtymäkorvauksen lisäksi myös käsitettä eroraha, jonka voidaan myös katsoa tarkoittavan edellisten kanssa samaa käyttöyhteytensä joh- dosta.

Erokorvausta maksavista kunnista Raahe, Järvenpää, Kouvola ja Punkalaiduin vapautta- vat kunnan- tai kaupunginjohtajan työvelvoitteesta. Erokorvaus maksetaan lähes puolessa tutkimukseni kunnista kunnanjohtajalle ilman työnvelvoitetta, ja kunnanjohtaja vapautuu virkansa hoitamisesta välittömästi irtisanouduttuaan. Mielenkiintoisena seikkana tähän liittyen pidän myös sitä, että joissakin kunnissa erokorvausta maksetaan myös kunnan- johtajalle, jonka virkasuhde päättyy koeajalla. Koeajalla molemmilla osapuolilla on oi- keus purkaa virkasuhde, ja tällöin virkasuhde päättyy välittömästi (KvhL 8.3 §). Koeajalla välittömästi päättyvässä virkasuhteessa ei luonnollisesti ole työvelvoitetta. Tutkimuskun- tieni johtajasopimuksissa ei pääsääntöisesti löydy mainintaa siitä, kuinka erokorvauksen suhteen toimitaan koeaikana puretun virkasuhteen osalta. Kaksi toistensa vastakohtaa kuitenkin löytyy. Kouvolassa kaupunginjohtajalle maksetaan erokorvaus, jos kaupunki purkaa virkasuhteen koeajalla177. Puolestaan Raahen kaupunginjohtajasopimuksen mu- kaan koeajalla päättyneessä kaupunginjohtajan virkasuhteessa oikeutta erokorvaukseen ei ole178.

176 Asikkalan kunta 2016.

177 Kouvolan kaupunki 2017.

178 Raahen kaupunki 2017.

Erokorvausten määrä vaihtelee kunnittain tutkimuskunnissani 6–14 kuukauden palkkaa vastaavien summien välillä. Tosiasiallisen erokorvauksen määrään vaikuttaa kunnanjoh- tajan palkan suuruuden lisäksi se, kuuluuko erokorvaukseen irtisanomisajan palkka vai maksetaanko se erikseen. Tutkimuskunnistani Raahessa, Punkalaitumella ja Kirkkonum- mella irtisanomisajan palkka yksiselitteisesti sisältyy erokorvaukseen. Järvenpään kau- pungin johtajasopimuksessa kaupunginjohtajan irtisanoutuessa luottamuspulatilanteessa määrätään maksettavaksi 12 kuukauden palkkaa vastaava summa, josta kuitenkin vähen- netään kuuden kuukauden irtisanomisajan palkka. Näin ollen tulkitsisin irtisanomisajan palkan olevan osa erokorvausta Järvenpään kaupungin johtajasopimuksessa, sillä kau- punginjohtajalle ei makseta sekä 12 kuukauden palkkaa vastaavaa erokorvausta että kuu- den kuukauden mittaisen irtisanomisajan palkkaa. Huomionarvoista kuitenkin on, että jos virkasuhde puretaan yhteisymmärryksessä muusta kuin viranhaltijalain 41 §:n mukaisesta syystä, maksetaan kaupunginjohtajalle kahden kuukauden irtisanomisajan palkan lisäksi kuuden kuukauden palkan suuruinen siirtymäkorvaus.179 Kouvolan kaupungin johtajaso- pimuksesta käy yksiselitteisesti ilmi, että erokorvaus maksetaan irtisanomisajan palkan lisäksi180. Vihdin ja Toholammin johtajasopimuksissa ilmoitetaan ainoastaan erokor- vauksen määrä, eikä irtisanomisajan palkasta ole kirjattu sopimukseen mitään181.

Erokorvauksen maksamisen yhteydessä esiin nousee kaksi johtajasopimuksia yhdistävää seikkaa. Ensimmäinen näistä on se, että erokorvausta ei makseta, jos kunnanjohtajan vir- kasuhde päätetään viranhaltijalain 35 §:n viranhaltijasta johtuviin perusteisiin vedoten tai viranhaltijalain 41 §:n erittäin painavien purkuperusteiden nojalla. Toinen puolestaan on kunnanjohtajan irtisanoutuminen luottamuspulan johdosta vapaaehtoisesti kuntalain 43

§:n menettelyn sijaan. Edellä mainituista seikoista ainakin toinen esiintyy kaikissa tutki- muksen kohteena olevissa sopimuksissa.

Myös muita menettelytapoja erokorvauksen maksamisen tai maksamatta jättämisen pe- rusteiksi on havaittavissa, ja tästä voi päätellä, ettei kunnanjohtajan aina tarvitse menettää

179 Järvenpään kaupunki 2017.

180 Kouvolan kaupunki 2017.

181 Toholammin kunta 2017, Vihdin kunta 2017.

tai olla menettämässä luottamusta saadakseen erokorvausta irtisanouduttuaan. Tutkimus- kuntien johtajasopimuksissa virkasuhteen päättämisen johdosta maksettavalle korvauk- selle nousi esiin seuraavia perusteita: laaja erimielisyys, kestämätön ristiriitatilanne, kun- nan tai kaupungin etu, kunnan tai kaupungin johtamisjärjestelmässä tai johtamisessa ta- pahtuneet muutokset ja muu viranhoitoa vaikeuttava perusteltu syy. Yhdistävänä tekijänä erokorvauksen maksamiseksi ovat neuvottelut ja yhteisymmärrys kunnanjohtajan irtisa- noutumisen tai virkasuhteen purkamisen taustalla.

5. JOHTOPÄÄTÖKSET

5.1. Kunnanjohtajasopimus oikeudellisena ilmiönä

Johtajasopimusten luonne kunnissa ja kaupungeissa muuttui vuoden 2015 kuntalain uu- distuksen johdosta poliittisesti ja moraalisesti sitovasta oikeudellisesti sitovaksi. Uudessa kuntalaissa on ensi kertaa johtajasopimusta koskeva pykälä, joka on sitonut Suomen kun- tia oikeudellisesti 1.6.2017 alkaen. Kuntien toimintaympäristö on muuttunut ja rakenteet monimutkaistuneet, minkä johdosta kuntien ammatilliselta ja poliittiselta johtamiselta vaaditaan paljon. Johtajasopimus on yksi johtamisen edellytyksiä tukeva asiakirja.

Johtajasopimuksia on laadittu Suomen kunnissa laajalti 2000- luvulla jo ennen kuntalain johtajasopimukseen pakottavaa säädöstä. Vaikka johtajasopimuksen lakisääteisyys kun- nissa on hyvin tuore ilmiö, on johtajasopimukseen mahdollisesti sisältyvä erokorvaus- käytäntö aiheuttanut jo aiemmin lukuisia erimielisyyksiä ja valituksia suomalaisessa oi- keuskäytännössä. Tämä onkin ollut yksi tekijä, joka on vaikuttanut siihen, että johtajaso- pimuksesta on säädetty laintasoisesti.

Johtajasopimuskäytännöissä malli on otettu yksityiseltä sektorilta, mutta sopimista kun- tasektorilla rajoittavat lait, kunnallinen virka- ja työehtosopimus sekä kuntien hallinto- säännöt. Erityisesti kuntalaki ja laki kunnallisesta viranhaltijasta määräävät kunnanjohta- jan asemasta ja tehtävistä sekä kunnanjohtajan virkasuhteen irtisanomisesta tai purkami- sesta. Aiemmin kuntien vapaaehtoisesti solmimat johtajasopimukset olivat osapuolia yk- sityisoikeudellisesti sitovia, ja siltä osin yksityisen sektorin johtajasopimusten kanssa yh- denmukaisia. Kunnanjohtajan asemasta ja tehtävistä on kuitenkin aina säädetty laein, jo- ten johtajasopimuksissa kunnanjohtajan asemasta ei ole voitu kuntasektorilla sopia täysin vapaasti koskaan. Tälläkin hetkellä johtajasopimuksen voidaan katsoa täydentävän la- keja, KVTES:ä ja kunnan hallintosääntöä näitä alemman asteisena asiakirjana. Merkittä- vää vaikutusta kunnanjohtajaan asemaan kunnan johtamisjärjestelmässä johtajasopimuk- sella ei edellä mainittujen ohella ole.

Uuden kuntalain 42 § asettaa joitakin sisältövaatimuksia johtajasopimukselle ja rajaa si- ten sopimisen alaa jonkin verran. Johtajasopimusta koskeva pykälä on kuitenkin hyvin yleisluontoinen ja jättää kunnille itselleen harkintavaltaa sopimuksen sisällön suhteen. Pykälästä käy ilmi, mistä kaikesta voidaan ainakin sopia lain estämättä, ja näin ollen so- pimuksen laillisuuden arvioiminen helpottuu. Esimerkiksi erokorvausten maksamisen mahdollisuus selventyy kuntalaisten silmissä, sillä mahdollisuudesta säädetään kunta- laissa eikä kyse enää ole vain yksityisoikeudellisesta sopimusvapauteen pohjautuvasta sopimuksesta.

5.2. Kunnanjohtajan oikeusturva-asema

Suomalaisen kunnanjohtajan asema on kansainvälisellä tasolla verrattuna oikeudellisesti vahva, vaikka asemaa onkin lainsäädännöllisillä toimenpiteillä heikennetty. Vahva asema korostuu myös suhteessa poliittiseen johtoon siinä mielessä, että kunnan johtaminen hen- kilöityy kuntalaisten silmissä erityisesti kunnanjohtajaan. Kunnanjohtajan palvelussuh- deturva on kuitenkin muita kunnallisia viranhaltijoita heikompi, erityisesti kuntalain 43

§:n mukaisen luottamuspulan perusteella tapahtuvan irtisanomisen johdosta. Erokorvauk- sen on katsottu osaltaan tasoittavan epätasaista palvelussuhdeturvaa kunnanjohtajan ja muiden kunnallisten viranhaltijoiden välillä.

Kunnanjohtajien virat, eivät ole viime vuosina houkutelleet päteviä hakijoita entiseen ta- paan, vaan hakijamäärät ovat vähentyneet. Lainsäätäjän mukaan johtajasopimus on väline kunnanjohtajien saatavuusongelmaan. Suuri vastuu ja heikko palvelussuhdeturva ovat varmasti ainakin osa syinä siihen, että kunnanjohtajan virka ei kiinnosta. Johtajasopimus parantaa kunnanjohtajan palvelussuhdeturvaa, ja vaikka sopimus ei estä irtisanomasta kunnanjohtajaa epäluottamukseen vedoten, ainakin käytännöt luottamuksenmenetyksen toteamisesta ja arvioimisesta ovat yhteisten neuvottelujen tuloksia ja siten paremmin en- nakoitavissa. Kunnanjohtajan paikka saattaa olla joskus hyvin ”tuulinen”, kun tittelin hal- tija vaihtuu usein. Erokorvaus turvaa kunnanjohtajan taloutta, jos virkasuhde päättyy yl-

lättäen. Viranhaltijan irtisanoutuessa tulee hänelle vaihtelevan mittainen karenssi työttö- myysetuudesta. Toisaalta myös irtisanomisprosessi kuluttaa taloudellisia, ajallisia ja hen- kisiä voimavaroja varsinkin pitkittyessään oikeudessa käytäväksi taisteluksi.

Kunnanjohtaja voidaan irtisanoa kunnallisen viranhaltijalain 35 §:n irtisanomisperustei- den lisäksi myös sitä täydentävän kunnanjohtajan luottamuspulaa koskevan kuntalain 43

§:n mukaisesti. Kunnanjohtajalla, kuten kaikilla kansalaisilla muutenkin, on perusoikeu- tena oikeus työhön ja elinkeinon vapauteen, eikä kunnanjohtajaa voida erottaa virkasuh- teestaan ilman lainmukaista perustetta. Luottamuspula-asiassa yksilöityjä irtisanomispe- rusteita ei lainsäädännöstä löydy ja kunnanvaltuustolla on näissä tapauksissa paljon har- kintavaltaa käytettävänään, mikä väistämättä vaikuttaa kunnanjohtajan oikeusturvaan. Jälkikäteiseen oikeusturvaan vaikutusta ei suuremmin ole. Johtajasopimus ja erokorvaus käytännön johdosta luottamuspula-asiassa tarkkaan vaadittujen menettelysäännösten noudattaminen ei ole mahdollista, mikä osaltaan heikentää kunnanjohtajan ennakollista oikeusturvaa.

Viranhaltijoita suojaa myös erityinen jatkuvuusperiaate, joka takaa viranhaltijalle viras- sapysymisoikeuden ja katkeamattoman virkasuhteen tilanteissa, joissa virkasuhde on pää- tetty laittomasti. Johtajasopimus ja erokorvaus vaikuttavat jatkuvuusperiaatteen toteutu- miseen kunnanjohtajan kohdalla siten, ettei vapaaehtoisesti erokorvausta vastaan irtisa- noutuneella kunnanjohtajalla ole enää oikeutta palata hoitamaan virkaansa jatkuvuuspe- riaatteen mukaisesti.

Kunnanvaltuuston irtisanomispäätökseen tyytymätön voi tehdä kunnallisvalituksen hal- linto-oikeuteen, ja saada sitä kautta oikeusturvansa kannalta olennaisen riippumattoman tuomioistuimen päätöksen asiasta. Näin toimien irtisanomispäätökseen tyytymätön kun- nanjohtaja voi laittoman irtisanomisen jälkeen jatkuvuusperiaatteen mukaisesti palata suorittamaan virkaansa. Oikeussuojatie johtajasopimusta koskevassa erimielisyydessä on yksiselitteisesti myös hallinto-oikeus, jossa erimielisyys käsitellään kuitenkin valituksen sijaan hallintoriita-asiana.

5.3. Ristiriitatilanteet ja erokorvaukset johtajasopimuksissa

Tutkielmassani tarkastelin vuosina 2016 ja 2017 tehtyjä johtajasopimuksia niiden ristirii- tatilanteita ja erokorvauksia koskevilta osin. Tutkimukseni aiheen kannalta lakiuudistuk- sen jälkeen tehdyillä sopimuksilla on keskeinen asema, sillä näistä sopimuksista on mah- dollista havaita, kuinka oikeusnormia sovelletaan käytännössä kuntasektorilla. Aiemmin tehdyt sopimukset sitovat osapuolia yksityisoikeudellisesti, eivätkä tämän vuoksi ole täy- sin verrattavissa julkisoikeudellisen luonteen omaavien tuoreempien johtajasopimusten kanssa. Tutkimukseni johtajasopimusten määrän vuoksi yleistyksiä ei voi tehdä, vaan tar- koitukseni on sopimusten sisältöjä tarkastelemalla havaita, kuinka kunnissa ja kaupun- geissa on sovellettu kuntalain 42 §:ää sekä kuinka paljon kunnat ja kaupungit ovat hyö- dyntäneet harkintavaltaansa sopimuksen sisällön yksilöllisyydessä ja yksityiskohtaisuu- dessa.

Kuntalaki mahdollistaa erokorvauksesta ja ristiriitatilanteiden menettelytavoista sopimi- sen johtajasopimuksessa. Laki ei kuitenkaan velvoita kuntia ottamaan näitä koskevia so- pimusmääräyksiä kunnanjohtajasopimukseen, mutta jokaisessa tutkimuskunnassa tällai- sia määräyksiä on jossain laajuudessa kirjattu sopimukseen. Kuntalaki antaa vain yleis- luontoisen raamin edellä mainituista seikoista sopimiselle, esimerkiksi erokorvauksen määrää ei laissa mitenkään rajoiteta. Tästä johtuen kunnat voivat käyttää harkintaval- taansa saavuttaakseen kunnan edun mukaisen täsmällisen sisällön johtajasopimukseensa. Tarkastelemieni kuntien sopimusten välillä on havaittavissa valtavasti eroja siinä, kuinka yksityiskohtaisesti ristiriitojen tai luottamuspulan toteamisen tavoista ja niitä seuraavista menettelytavoista on sopimukseen kirjattu.

Lain mukaan erokorvaus on vaihtoehto kuntalain 43 §:n menettelylle. Kunnanjohtajan on irtisanouduttava vapaaehtoisesti välttääkseen irtisanomismenettelyn ja saadakseen ero- korvauksen. Erokorvaus voidaan siis maksaa luottamuspulan johdosta vapaaehtoisesti ir- tisanoutuvalle kunnanjohtajalle. Vaikka kuntalaissa on maininta nimenomaisesti vain edellä esitetystä tilanteesta, on kunnanjohtajalla mahdollisuus erokorvaukseen myös muista syistä päättyvässä virkasuhteessa. Tällaisia syitä voivat olla esimerkiksi kunnan johtamisjärjestelmässä tapahtuneet muutokset, kunnan etu tai laaja erimielisyys.

Tarkastelemieni johtajasopimusten mukaan yksiselitteistä on, että viranhaltijalain 35 §:n ja 41 §:n kunnanjohtajasta johtuvien irtisanomisperusteiden tai purkamisperusteiden ol- lessa irtisanomisen tai purkamisen syynä, ei oikeutta erokorvaukseen ole. Virkasuhteen purkamistapauksissa erokorvaus on tietyn ehdoin mahdollista myös maksaa kunnanjoh- tajalle, esimerkiksi koeajalla puretusta virkasuhteesta tai kunnan edun mukaisessa purka- mistapauksessa. Yhteistä kaikille erokorvaukseen oikeuttaville tilanteille on se, että kunta tai kaupunki toimii tilanteessa asukkaidensa edun mukaisesti. Kunnanjohtaja ei voi siis tavoitella omaa etuaan erokorvausasiassa, esimerkiksi irtisanoutumalla virastaan vaih- taakseen toiseen virka- tai työsuhteeseen. Tämä on huomioitu myös joidenkin kuntien johtajasopimuksissa, jossa oikeus erokorvaukseen lakkaa kunnanjohtajan siirtyessä toi- sen työnantajan alaisuuteen pian virkasuhteen päättymisen jälkeen.

Erokorvauksen tavanomaiseksi määräksi on oikeuskäytännön myötä vakiintunut puolen vuoden palkasta kahden vuoden palkkaa vastaava summa. Käytännössä korvauksen määrä vaihtelee kunnittain, sillä kunnanjohtajien palkat eivät ole keskenään yhteneviä, vaan suuremman kaupungin kaupunginjohtaja tienaa enemmän kuin pienen maalaiskun- nan kunnanjohtaja. Tutkimuskunnissani erokorvausten määrä vaihteli kuuden kuukauden palkkaa vastaavasta summasta aina 14 kuukauden palkkaa vastaavaan summaan, eli näissä kunnissa erokorvauksen määrä pysyi vakiintuneiden rajojen sisällä. Huolimatta vakiintuneesta käytännöstä, ei mielestäni ole mahdollista sanoa, ettei suurempaa erokor- vausta voisi maksaa. Laki ei aseta rajoitusta korvauksen suuruudella, mutta kuntien tulee toimia kunnan edun mukaisesti ja ottaa huomioon kohtuullisuusvaatimus erokorvauksen yhteydessä. Tavanomaisen erokorvauksen määrä voi tulevaisuudessa olla nykyistä suu- rempi, mutta yksityisen yrityksen toimitusjohtajan ”kultaisen kädenpuristuksen” veroisia summia kunnan- tai kaupunginjohtajalla tuskin on tulevaisuudessakaan mahdollista saada kunnan edun rajoittaessa sopimista.

Edellä mainituista seikoista päätellen voidaan sanoa, että johtajasopimus ja erityisesti sen erokorvausta koskevat määräykset vaikuttavat kunnanjohtajan asemaan myönteisesti ris- tiriitatilanteissa. Kunnanjohtajan vapaaehtoinen irtisanoutuminen erokorvausta vastaan

on yhtä lailla kunnan etu, sillä näin toimien vältetään lopputulokseltaan epävarma irtisa- nomismenettely, jonka kesto saattaa venyä pitkäksikin. Tulevaisuuden kysymys kuiten- kin on, että johdatteleeko johtajasopimus kunnanjohtajan toimintaa liikaa vapaaehtoisen irtisanoutumisen ja erokorvauksen suuntaan epäselvissäkin ristiriita- tai luottamuspulati- lanteissa. Oikeusturva- ja oikeussuoja ovat turvaamassa kunnanjohtajaa laittomalta erot- tamiselta aivan kuten muitakin viranhaltijoita, mutta tuleeko kunnanjohtajien jatkossa tar- tuttua helppona vaihtoehtona erokorvaukseen sen sijaan, että he lähtisivät taistelemaan oikeuksistaan tilanteessa, jossa kokevat, ettei laillista irtisanomisperustetta ole. Pitkäkes- toinen ja raskas irtisanomisprosessihan saattaa olla kunnanjohtajalle lopputulokseltaan edukkaampi vaihtoehto, jos kunnalla ei todellisuudessa ole ollut laillista perustetta irtisa- noa kunnanjohtajaa.

LÄHDELUETTELO

Xxxxxxxx, Xxxxx (2011). Perusoikeusjärjestelmä: Perusoikeuksien sisältö. Teoksessa: Pe- rusoikeudet, 29–59. Toim. Xxxxxxxx, Xxxxx, Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxxxx, Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxx, Xxxxxx& Xxxx-Xxxxx Xxxxxxxx. Helsinki: WSOYpro.

Xxxxxxx, Xxxxxx& Xxxx Xxxxxxxx (2015). Kuntalaki: tausta ja tulkinnat. Helsinki: Talentum.

Xxxxxx, Xxxx; Xxxxx Xxxxxxxxxx& Xxxxx Xxxxxxxx (2015). Uuden sukupolven kuntajoh- tajat: Kuntajohtaminen, sen nykytila ja tulevaisuus nuorten kuntajohtajien näkö- kulmasta. Acta, nro 261. Helsinki: Tampereen Yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Saatavissa 17.10.2017: xxxx://xxxx.xxxxxx.xxx/xxxxxxxx.xxx?xx- lename=uploads/acta261_sisalto_ebook.pdf.

Xxxxxxxxx, Xxxx-Xxxxx (2004). Hyvän hallinnon toteuttaminen. Helsinki: Edita Pub- lishing Oy.

Xxxxxxxx, Xxxxxxx& Xxxx Xxxxxxx (2006). Kunnallinen viranhaltija: Oikeudellisen ase- man sääntely. Helsinki: Xxxxx Xxxxx Oy. Saatavissa 29.12.2017: xxxxx://xxx-xxx- xxx-xx.xxxxx.xxxxx.xx/xxxxxx/0000.xxx.

Xxxx, Xxxxxx (1995). Julkisoikeudellinen tutkimus: Tutkimus julkisoikeudessa harjoitet- tavan oikeusdogmatiikan metodologiasta. Tampere: Finnpublishers Oy.

Xxxxxxx, Xxxxxx& Xxxx Xxxxxx (2009). Kuntajohdon palkkausjärjestelmän kehittäminen. Yleiskirje 2/09, 6.2.2009. KT Kuntatyönantajat. Saatavissa 2.1.2018: xxxxx://xxx.xx.xx/xxxxxxxxxxxx/0000/0/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx-xxxxxxx- minen.

Xxxxxx, Xxxx (2009). Kunnanjohtajien saatavuus: Tilastollinen selvitys kunnanjohtajien hakumenettelystä 1996-2008. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Kuntaliiton verkko- julkaisu. Saatavissa 19.10.2017: xxxx://xxxx.xxxxxx.xxx/xxxxxxxx.xxx?xx- lename=uploads/p090203094812L.pdf.

Xxxxxx, Xxxx& Xxxxx Xxxxxxxx (2008). Johtajasopimus kuntajohtamisen välineenä. Hel- sinki: Suomen Kuntaliitto. Kuntaliiton verkkojulkaisu. Saatavissa 19.10.2017: xxxx://xxxx.xxxxxx.xxx/xxxxxxx/x000000000000X.xxx.

Xxxxxxxx, Xxxxx (2009). Luottamus yhteistyön perustana. Teoksessa: Haastava kunta- johtaminen, 182–183. Toim. Xxxx Xxxxxx, Xxxxx Xxxxxxxx& Xxxx Xxxxxx. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Xxxxxxxx, Xxxxx (2003). Kohtuullinen aika irtisanoa. Defensor Legis 2003: 5, 786–802.

Xxxxxxxx, Xxxxx (2011). Näkökohtia kunnanjohtajasopimuksessa sovitusta erokorvauk- sesta. Edilex 2011: 13. Saatavissa 28.7.2011: xxxxx://xxx-xxxxxx- xx.xxxxx.xxxxx.xx/xxxxxxxxxx/0000.xxx.

Xxxxxxxx, Xxxxx& Xxxxxx Xxxxx (2016). Virkamiesoikeuden perusteet. Helsinki: Talen- tum Pro.

Xxxxx, Xxxxxx (2015). Hallintomenettelyn perusteet. Helsinki: Talentum Pro.

Xxxxxxxx-Xxxxxxx, Anu (2016). Kunnanjohtajan johtajasopimus, sen rooli ja merkitys kunnan johtamisessa. Tampere: Tampereen yliopisto. Saatavissa 19.10.2017: xxxxx://xxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/xxxxxx/00000/00000/000-000-00-0000-0.xxx?xx- quence=1.

Xxxxxxxx, Xxxxx (2012). Xxxxxxx suunnalta on suitsia suussa, mutta niiden kanssa on elet- tävä: Johtamisen liikkumavara kunnanjohtajan silmin. Acta nro 232. Helsinki: La- pin yliopisto ja Suomen Kuntaliitto.

Xxxxxxxxx, Xxxx (1958). Vapaa harkinta hallinnossa. Helsinki: Lainopillisen ylioppilas- tiedekunnan kustannustoimikunta.

Xxxxxxxxx, Xxxxxx toim. (2001). Kunta– kahden johtajuuden areena. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Xxxxxxxxx, Xxxxxx (2016). Kunnan hallintosääntö. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Kunta- liiton verkkojulkaisu. Saatavissa 4.12.2017: xxxx://xxxx.xxxxxx.xxx/xxxx- load.php?filename=uploads/1768hallintosaantomalli_ebook.pdf.

Xxxxx, Xxxx (1995). Miksi kunnanjohtaja saa kenkää: Tutkimus kunnanjohtajan xxxxxxxx- xxxxxxx kymmenessä luottamuspulakunnassa. Acta, nro 47. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Xxxxxxxx, Xxxx, Xxxxx Xxxxxxxx& Xxxxx Xxxxxxxx toim. (2012). Elinvoimainen ja toimin- takykyinen kunta. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Xxxxxxxx, Xxxx, Xxxxx Xxxxxxxx& Xxxxx Xxxxxxxx (2009). Kunnanhallitus poliittisena xxxxx- xxxx. Teoksessa: Haastava kuntajohtaminen, 166–181. Toim. Xxxx Xxxxxx, Xxxxx Xxxxxxxx& Xxxx Xxxxxx. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.

Suomen Kuntaliitto (2016). Kuntajohtajan johtajasopimus– puitteet ja pelisäännöt johta- mistyölle. Kuntaliiton verkkojulkaisu. Saatavissa 29.3.2018: xxxxx://xxx.xxxxx- xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/xxxxx/xxxx/xxxxxxxxxxxxxx_xxxxxxxx- not2016ebook%20%281%29%20%281%29_0.pdf.

Suomen Kuntaliitto (2017). Kuntanumerot ja kuntapohjaiset aluejaot. Saatavissa 19.10.2017: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx-xx-xxx- tapohjaiset-aluejaot.

Xxxxxxxxxx, Xxxxx& Xxxx Xxxxxxxxxxx (2010). Kunnanjohtajien erorahat ja johtajasopi- mukset. Suositus 23.10.2010. Suomen Kuntaliitto.

Xxxxxxx, Xxxxxxxxxxx (2018). Kunnanjohtajaan kohdistuvan luottamuspulan tulkinta oi- keuskäytännössä. Lakimies 2018: 1, 153–163.

VIRALLISLÄHTEET

HE 196/2002 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta.

HE 268/2014 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

OIKEUSTAPAUKSET KHO 2006:34.

KHO 30.10.2015/3070.

Helsingin HAO 24.3.2003 03/0662/2. Hämeenlinnan HAO 5.3.2003 03/0102/3. Hämeenlinnan HAO 18.2.2005 05/0098/3.

JOHTAJASOPIMUKSET

Asikkalan kunta (2016). Johtajasopimus. Saatavissa 31.3.2018: xxxx://xx- xxxxx.xxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxx/00000000-0-0.XXX.

Hämeenkyrön kunta (2017). Johtajasopimus 2017–2018. Saatavissa 31.3.2018: xxxx://xx- xxxxxxxx.xxxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxx/%0X0xxx00x0-000x-00xx-000x- d4e73263bfc7%7D/20700.

Isonkyrön kunta (2017). Johtajasopimus. Saatavissa 31.3.2018:

xxxx://xxxxxxxxx.xx/00000000-Xxxxxxxxx-xxxxx-xxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxx-xxx- jempana-kunta-ja-kunnanjohtaja-tero-kankaanpaa-jaljempana-kunnanjoh- taja.html.

Järvenpään kaupunki (2017). Johtajasopimus. Saatavissa 31.3.2018: xxxx://xxxxxx- xxx.xxxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxx/%0X00x00xxx-00x0 4116-a321-

caab718faace%7D/13854.

Kirkkonummen kunta (2017). Johtajasopimus. Saatavissa 31.3.2018: xxxx://xxxxxx- xxxxx00.xxxxxxx.xxxxxxxxx.xx/xxxxxx/00000000-0-0.XXX.

Kouvolan kaupunki (2017). Johtajasopimus. Saatavissa 31.3.2018: xxxxx://xx.xxx- xxxx.xx/xxxxxx/00000000-0-0.XXX.

Punkalaitumen kunta (2016). Johtajasopimus. Saatavissa 31.3.2018: xxxx://xxxxxxxx- xxx.xxxxxxxxx.xxx/xxxxxx/00000000-0-0.XXX.

Raahen kaupunki (2017). Raahen kaupungin kaupunginjohtajan johtajasopimus. Saata- vissa 31.3.2018: xxxx://xxx.xxxxx.xx/xxxxxxxxx/xxxxxx/00000000-0-0.XXX.

Toholammin kunta (2017). Johtajasopimus. Saatavissa 31.3.2018: xxxx://xxxxx- xxxxx.xxxx.xx/xxxxxxxxx/xxxxxx/00000000-00-0.XXX.

Vihdin kunta (2017). Johtajasopimus. Saatavissa 31.3.2018: xxxx://xxxxx00.xxxxxxx.xxxx- xxxxx.xx/xxxxxx/0000000-0-0.XXX.

Document Metadata

Table of Contents

VAASAN YLIOPISTO

Document Metadata