Contract

17.12.2021

OKV/1897/10/2020

OKV/1897/10/2020-OKV-5

Anonymisoitu Päätös 1 (5)

Vuokrauskohteen markkinaehtoisuuden selvittäminen

KANTELU

Kantelija on oikeuskanslerille 11.9.2020 osoittamassaan kantelussa arvostellut muun ohessa sitä, että Paltamon kunta ei ollut tehnyt päätöstä A:n nuorisotalon vuokraamisesta liiketilaksi. Kyseisen asemakaavatontin käyttötarkoituksen muutosta liiketilaksi koskeva poikkeamislupa oli kunnanhallituksen esityslistalla vasta kolme kuukautta vuokraamisen jälkeen ja vuokra oli alhai- nen.

SELVITYS JA LAUSUNTO

Paltamon kunnanhallitus on antanut selvityksen ja lausunnon 21.6.2021 § 165, joka lähetetään ohessa kantelijan tiedoksi.

RATKAISU

Arviointi

1 Vuokrauskohteen markkinaehtoisuuden selvittäminen

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

PL 20, 00023 Valtioneuvosto Puhelin 0295 16001 xxxxxxxx.xxx@xxx.xx

xxx.xxx.xx

Kuntalain 130 §:n 1 momentin mukaan kunta voi luovuttaa tai antaa vuokralle vähintään kym- meneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle tarjouskil- pailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Tarjouskilpailun on oltava avoin ja siitä on tiedotettava riittävästi. Momentin 2 mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuo- deksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman ar- vioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso. Momentin 3 mukaan kunnan on lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopi- muksen 107 ja108 artiklassa säädetään.

Kuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 268/2014 vp) mukaan pykälässä ehdotetaan säädettäväksi kunnan omistaman kiinteistön luovutuksessa ja vuokralle antamisessa noudatet- tavista menettelytavoista silloin, kun kiinteistö luovutetaan tai pitkäaikainen vuokrasopimus teh- dään kilpailutilanteessa markkinoilla toimivan tahon, esimerkiksi yrityksen kanssa. Menettelyta- poja noudattamalla voidaan varmistua, että kiinteistön luovutus ja vuokraus ovat markkinaeh- toisia ja että niihin ei sisälly kiellettyä valtiontukea. Menettelyn tavoitteena on turvata myös ta- sapuoliset kilpailun edellytykset eri toimijoiden välillä eli kansallinen kilpailuneutraliteetti. Kilpai- lutilanteessa markkinoilla toimivat esimerkiksi yritykset. Kilpailutilanne markkinoilla olisi määri- teltävä tapauskohtaisesti. Lain esitöissä (HaVM 55/2014 vp, s.17) on todettu, että säännöksen tarkoituksena on kiinnittää kuntien huomio EU-sääntelyn huomioon ottamiseen myös vuokraus- tapauksissa. Pitkäaikaisella vuokrasopimuksella tarkoitetaan säännöksessä yli 10 vuodeksi teh- täviä sopimuksia. Xxxxxx on kotimaista sääntelyä, ja valiokunta piti sitä tarpeellisena selkeyttä- mään kansallista oikeustilaa.1

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Nii- den on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Asiakirjaselvityksen mukaan Paltamon kunta on vuokrannut eräälle osakeyhtiölle toimitilan osoitteessa B. Toistaiseksi voimassa oleva vuokrasopimus on allekirjoitettu 15.6.2020 ja vuokra-aika on alkanut 1.7.2020. Vuokra on 5,50 euroa/m², alv 0 %. Sopimuksen mukaan vuok- rauskohteen käyttötarkoitus on sähkölaitteiden valmistus.

1 Xxxxxx Xxxxxxx–Xxxx Xxxxxxxx, Xxxxxxxxx –Tausta ja tulkinnat, Xxxx Xxxxxx Oy ja tekijät, 2015, s. 864 todetaan säännöksen taustasta, että ”Selvyyden vuoksi kuntalaissa säädetään kiinteistön luovutuksen ja vuokralle antamisen menettelytavoista siten, että siihen sisältyvät EU-komission tiedonannossa esitetyt vaihtoehdot. Tiedonannon menettelyt koskevat vain julkisessa omistuksessa olevien maa-alueiden ja ra- kennusten kauppaa. Kuntalain säännökseen on otettu myös kuntien omistamien maa-alueiden ja raken- nusten pitkäaikainen vuokralle antaminen, koska myös vuokraukseen voi sisältyä valtiontukea.” Euroo- pan komissio on antanut tiedonannon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä. (2016/C 262/01)

Saadun selvityksen perusteella kunta ei ole tehnyt erillistä päätöstä mainitun kohteen vuokraa- misesta. Kunta on todennut, että sen hallintosäännön 36 §:n mukaan rakennusmestari (kiinteis- töt ja rakennukset) allekirjoittaa tilapalvelun kiinteistöjen vuokrasopimukset.

Selvitys- ja lausuntopyynnössä Paltamon kuntaa oli erikseen pyydetty kiinnittämään huomiota vuokrasopimuksen tekemisessä käytettyyn menettelyyn suhteessa kuntalain 130 §:ssä säädet- tyyn menettelyyn. Kunta ei ole lausunut tästä asiasta. Kunta on kuitenkin katsonut, että se voi lähtökohtaisesti toimivaltansa puitteissa vuokrata omaisuuttaan tietylle valitsemalleen taholle, eikä hallintolain 6 § sellaisenaan edellytä, että vuokralainen tulisi valita aina avoimen tarjouskil- pailun kautta. Kunta on todennut, että sillä on ollut oikeus vuokrata entinen nuorisotila yritystoi- mintaa harjoittavalle yritykselle. Kunta on aloittanut hallintosäännön tarkastelun ja tekee tarvit- tavat muutokset niin, että jatkossa vuokraamisen prosessi on selkeämpi.

Viittaan tässä yhteydessä korkeimman hallinto-oikeuden 8.4.2020/1604 antamaan päätökseen (lyhyt ratkaisuseloste). Korkein hallinto-oikeus oli ratkaisussaan todennut, että kunta voi itsehal- lintonsa nojalla harkintavaltansa rajoissa päättää vuokrata omistamiaan kiinteistöjä ja liiketiloja valitsemilleen ostajille ottamalla kuitenkin huomioon muun ohella kuntalain 130 §:n ja unionin valtiontukisäännökset.

Tapauksessa kunnanhallitus oli päättänyt vuokrata osuuskunnalle entisestä kunnanvirastosta 370 neliömetrin suuruiset tilat kaupalliseen toimintaan päätöksen liitteenä olleen vuokrasopi- muksen mukaisesti. Kaavassa alue oli yleisten rakennusten korttelialuetta, jossa kaavamää- räysten mukaan enintään yksi kolmasosa saatiin käyttää asuin-, liike- ja toimistotilaksi. Hanke edellytti poikkeamisluvan hakemista. Liiketilan vuokrasopimus oli voimassa viisi vuotta, ja vuok- ralaisella oli optio jatkaa seuraavaksi viideksi vuodeksi yksi vuosi kerrallaan. Kunta oli katsonut, että vuokrasopimuksen kesto ei ylittänyt kuntalain 130 §:n 1 momentissa tarkoitettua kymmentä vuotta, joten vuokrauksesta ei ollut ollut tarpeen järjestää avointa tarjouskilpailua. Kunta ei ollut myöskään pyytänyt kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitettua kirjallista arviota markkinape- rusteisesta vuokratasosta ennen päätöksentekoa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kunnan ja osuuskunnan välisen vuokrasopimuksen pituus optioehto mukaan lukien oli 10 vuotta. Kysymys oli siten kuntalain 130 §:ssä tarkoitetusta tilan- teesta, jossa kunta antaa vuokralle vähintään 10 vuodeksi omistamastaan kiinteistöstä liiketilat. Koska kunta ei ollut toiminut kuntalain 130 §:n 1 ja 2 momentissa edellytetyllä tavalla, ei voitu myöskään sulkea pois EU:n valtiotukisäännösten ja -määräysten soveltuvuutta. Vasta hallinto- oikeudessa esitettyä laillistetun kiinteistönvälittäjän arviota ei voitu pitää riittävänä korjaamaan sitä menettelyllistä puutetta, että kunnanhallituksen päätöstä valmisteltaessa ei ollut selvitetty vuokran markkinaehtoisuutta.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa Paltamon kunta ei ollut selvittänyt ja arvioinut, olisiko nuorisotilan vuokraamisessa tullut noudattaa kuntalain 130 §:n mukaisia menettelytapoja. Kun kyseessä on ollut toistaiseksi voimassa oleva vuokrasopimus, kyseisen kuntalain säännöksen ja EU:n valtiontukisäännösten ja -määräysten soveltuvuutta nuorisotalon vuokraamisessa osa- keyhtiön tuotantotilaksi olisi tullut selvittää ja arvioida. Ei ole poissuljettua, etteikö kuntalain 130

§:n menettelytapasäännökset voisi tulla sovellettavaksi toistaiseksi voimassaolevaa vuokraopi- musta koskevassa tapauksessa.

Vaikka hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp) mukaan julkisyhteisö on yksityisoikeudelli- sessa sopimussuhteessa, kuten vuokrasopimuksessa, sopimussuhteen toinen osapuoli eikä julkisen vallan käyttäjä, julkisyhteisön sisällä joudutaan kuitenkin usein tekemään erikseen pää- tös tai päätöksiä oikeustoimeen ryhtymisestä ja oikeustoimen sisällöstä.

Edellä mainittu selvittäminen ja arviointi olisi käytännössä edellyttänyt kunnan päätöksen teke- mistä asiassa ennen itse oikeustoimeen ryhtymistä. Koska kunta ei ollut tehnyt erillistä päätöstä yksityisoikeudelliseen sopimussuhteeseen ryhtymisestä eli sen omistaman kohteen vuokraami- sesta, ei myöskään muutoksenhaku oikeusturvakeinona ole ollut tässä asiassa minkään tahon käytettävissä.

2 Vuokrauskohteen käyttötarkoituksen muutos

Asiakirjaselvityksen mukaan vuokrauskohde on ollut A:n nuorisotalo, joka sijaitsee Kontion- mäen asemakaavan Y-alueella (Yleisten rakennusten korttelialue) korttelissa 50 tontilla 3. Kaa- vamerkinnän Y mukaan korttelialueelle voidaan rakentaa julkisen hallinnon ja julkisten palvelu- jen rakennuksia. Vuokrasopimuksen mukainen vuokrauskohteen käyttötarkoitus on sähkölait- teiden valmistus. Kyseisen vuokrauskohteen käyttäminen tuotantorakennuksena on vaatinut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaisen poikkeamisen asemakaavan mukaisesta käyt- tötarkoituksesta.

Paltamon kunta on hakenut poikkeamislupaa asemakaavasta osoitetusta käyttötarkoituksesta ja vuokrata rakennus käytettäväksi tuotantotilana. Paltamon kunnanhallitus on 14.9.2020 teke- mällään päätöksellä (esityslistan kohta 11) päättänyt myöntää poikkeamisluvan käyttötarkoituk- sen muutokseen ja edellyttänyt, että muutokselle haetaan rakennuslupa 31.12.2020 mennessä. Kunnan lausunnon mukaan poikkeamispäätös on lainvoimainen. Kunta ei ole lausunnossaan tuonut esiin, onko kyseisellä vuokrauskohteella lainvoimainen käyttötarkoituksen muutosta kos- keva rakennuslupa.

Selvityksen perusteella kunnan omistama ja tuotantotilaksi vuokraama nuorisotalo on ollut ase- makaavan vastaisessa käytössä vuokrasopimuksen tekoajankohtana. Vuokrasopimuksessa ei ole merkintää tai ehtoa siitä, että vuokrakohteen käyttäminen siinä sovittuun käyttötarkoitukseen

vaatii maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen poikkeamis- ja rakennusluvan. Kunnan lausunnon mukaan poikkeamista koskeva asia on valmisteltu ja päätetty välittömästi, kun kaavaviranomai- nen oli huomauttanut asiasta.

Vaikka vuokrasopimuksessa itsessään on kysymys yksityisoikeudellisesta sopimussuhteesta kunnan ja kyseisen osakeyhtiön välillä, kunnan vuokranantajana olisi tullut olla tietoinen ase- makaavamerkinnästä ja maankäyttö- ja rakennuslain sisällöstä jo ennen vuokrasopimuksen te- kemistä. Kunta oli allekirjoittanut vuokrasopimuksen kohteesta, jota ei ollut oikeustoimeen ryh- dyttäessä voinut asemakaavamerkinnän mukaan käyttää vuokrasopimuksessa sovittuun käyt- tötarkoitukseen ennen käyttötarkoituksen muutosta koskevaa poikkeamis- ja rakennuslupaa.

Toimenpiteet

Viittaan ratkaisun kohdassa 1 esittämääni käsitykseen, jonka mukaan Paltamon kunnan olisi tullut selvittää ja arvioida kuntalain 130 §:n ja EU:n valtiontukisäännösten ja -määräysten sovel- tuvuutta nuorisotalon vuokraamisessa toistaiseksi voimassa olevalla vuokrasopimuksella osa- keyhtiön tuotantotilaksi ja että selvittämisen ja arvioinnin tekeminen olisi käytännössä edellyttä- nyt kunnan päätöksen tekemistä asiassa.

Viittaan ratkaisun kohdassa 2 esittämääni käsitykseen, että kunnan vuokranantaja olisi tullut olla tietoinen asemakaavamerkinnästä ja maankäyttö- ja rakennuslain sisällöstä jo ennen vuok- rasopimuksen tekemistä. Nyt kunta oli allekirjoittanut vuokrasopimuksen kohteesta, jota ei ollut oikeustoimeen ryhdyttäessä voinut asemakaavamerkinnän mukaan käyttää vuokrasopimuk- sessa sovittuun käyttötarkoitukseen ennen käyttötarkoituksen muutosta koskevaa poikkeamis- ja rakennuslupaa.

Xxxxxxx ei anna aihetta enempiin laillisuusvalvonnallisiin toimenpiteisiini.

Tämä asiakirja on allekirjoitettu sähköisesti.

Apulaisoikeuskansleri Xxxxx Xxxxxxxxxxx

Vanhempi oikeuskanslerinsihteeri Xxxxx Xxxxxxxxx