Valitse kohde.

Kunnilta hyvinvointialueille siirtyvien sopimusten ja velvoitteiden selvittäminen on yksi hyvinvointialueita koskevan voimaanpanolain 10 §:n mukaisista väliaikaiselle valmistelutoimielimelle asetetuista lakisäätei- sistä tehtävistä. Tämän tehtävän täyttämiseksi Pirkanmaan sote-valmistelussa koottiin projektiryhmä, johon kuului kaksi henkilöä valmisteluorganisaatiosta ja yhteyshenkilöt jokaisesta Pirkanmaan kunnasta. Tässä sopimusanalyysissä on osana tätä tehtävää koottu keskeisimpiä huomioita siirtyvästä sopimuskannasta erityisesti huomioiden Pirkanmaan hyvinvointialueen näkökulma. Huomiota on kiinnitetty erityisesti sopi- musehtoihin, joilla on tai voi olla vaikutusta toiminnan siirron kannalta. Toissijaisesti on kartoitettu sopimu k- siin ja niiden taustalla oleviin käytäntöihin liittyviä yleisiä sopimuksellisia riskejä. Sopimusanalyysi on toteu- tettu kahdessa osassa, joista ensimmäinen käsittelee Pirkanmaan sairaanhoitopiirin sopimuksia ja toinen kunnilta siirtyviä sopimuksia.

Analyysiä varten Pirkanmaan kunnat siirsivät tätä tarkoitusta varten hankittuun Cloudia-järjestelmään oman arvionsa mukaan hyvinvointialueelle siirtyvät sopimukset, jotka on solmittu helmikuun 2018 jälkeen. Ana- lyysi jatkaa siis ajallisesti suoraan sopimusselvitystä siitä, mihin aikaisempi maakuntavalmistelussa tehty sopimusselvitys päättyi ja tämä analyysi on laadittu osin päivittämällä maakuntavalmistelussa tehtyä raport- tia. Analyysin teossa on huomioitu aikaisemman valmistelun tulokset ja tuossa keräyksessä koottu sopi- musaineisto siltä osin kuin se on edelleen voimassa. Verrattuna aikaisempaan maakuntavalmistelussa teh- tyyn selvitykseen uusi analyysi on suppeampi ja luonteeltaan edellistä täydentävä, johtuen selvästi lyhyem- mästä valmisteluun osoitetusta ajasta. Huomio on tässä analyysissä keskitetty kiinteämmin toiminnan siir- toon liittyviin kysymyksiin.

Tarkka sopimusvelvoitteiden selvittäminen edellyttäisi myös sopimusten tausta-aineiston selvittämistä. Tämä sopimusanalyysi perustuu kuitenkin lähes yksinomaan kuntien toimittamaan aineistoon, eikä tätä ole täydennetty lisäselvityksillä esimerkiksi vertailemalla sopimuksia kuntien laskutukseen ja kirjanpitoon. Joil- tain osin aineistoa on täydennetty vertailemalla sitä aikaisemmassa maakuntavalmistelussa syntyneeseen aineistoon sekä haastattelemalla kuntien sopimuksista vastaavia henkilöitä. Tausta-aineiston suppeudesta johtuen tässä analyysissä ei oteta kantaa seikkoihin, jotka liittyvät sopimusten käyttöön ja sopimuskauden aikaisiin toimenpiteisiin. Poikkeuksena tästä lähtökohdasta kunnilta pyydettiin kuitenkin nimenomaista ilmoi- tusta, mikäli johonkin sopimukseen liittyy oikeudellinen riitaprosessi tai käsittely muussa riidanratkaisueli- messä. Yhtään tällaista ilmoitusta ei annettu.

1.2 Keräyksessä koottu aineisto ja analyysin rakenne

Sopimusten siirron projekti käynnistyi sopimusten siirrolla kuntien arkistoista ja asianhallintajärjestelmistä hyvinvointialueen nimenomaisesti tätä tarkoitusta varten hankkimaan Cloudia-järjestelmään. Sopimusten siirtotyö alkoi lokakuussa 2021 ja sen takarajaksi oli asetettu tammikuun loppu 2022. Kaksi kuntaa siirsi so- pimukset järjestelmien välisenä teknisenä integraationa ja muut kunnat siirsivät sopimukset manuaalisesti. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin sopimukset analysoitiin tästä poiketen käyttäen sairaanhoitopiirin omaa jär- jestelmää, eikä näitä sopimuksia siirretty Cloudiaan. Tästä syystä ne eivät myöskään ole osana tätä analyy- siä. Lisäksi valmistelussa oli käytössä aikaisemmassa maakuntavalmistelussa kerätty sopimusaineisto, jo- hon tässä analyysissä viitataan jatkossa nimellä vanha sopimusaineisto.

Keräyksessä kunnat siirsivät Cloudia-järjestelmään yhteensä 2415 sopimusta. Tämän lisäksi vanhassa so- pimusaineistossa on noin 2500 sopimusta, joista alustavan selvityksen mukaan kuitenkin selvä enemmistö on päättynyt tai muutoin vanhentunutta. Tästä voidaan yleisenä huomiona todeta, että kuntien sopimus- kanta on suurelta osin uudistunut maakuntavalmistelun päättymisen jälkeen ja olemassa oleva sopimus- kanta on siis verrattain tuoretta. Näiden siirrettyjen sopimusten lisäksi osa kunnista on jo etukäteen ilmoitta- nut, että keräyksen ulkopuolelle on jäänyt yksittäisiä sopimuksia ja he tulevat täydentämään omaa aineisto- aan kevään kuluessa. Tämä analyysi on kuitenkin laadittu sen tiedon perusteella mikä aineistossa oli helmi- kuun aikana.

Sopimukset on järjestelmässä jaoteltu yhdeksään sopimustyyppiin ja tässä analyysissä on pääsääntöisesti noudatettu tuota jaottelua. Pääpiirteissään sopimukset on jaettu kolmeen pääasialliseen kategoriaan, joita ovat sosiaalipalveluihin liittyvät sopimukset, terveydenhuoltoon liittyvät sopimukset sekä viimeisenä tukipal- veluita koskevat sopimukset. Analyysiä ei ole toteutettu kuntakohtaisesti erotellen, vaan huomioina on kir- jattu yleisiä piirteitä, jotka vaikuttavat toistuvan useammassa kunnassa. Kuntien tallentamien sopimusten määrä vaihtelee kuitenkin niin suuresti, että Tampereen alueen kuntien painoarvo selvityksessä korostui.

Eniten sopimuksia tallentaneen kunnan tallentamien sopimusten määrä oli 834 ja vähiten tallentaneen 4. Huomattavan suurten erojen taustalla on paitsi kuntien kokoerot niin myös erilaiset ratkaisut toteuttaa kun- tien sote-palvelut joko yksin tai yhdessä muiden kuntien kesken.

2 Sopimusprosessit ja sopimusten hallinta

Aikaisemmassa maakuntavalmistelussa kiinnitettiin kriittistä huomiota kuntien sopimustenhallintaan erityi- sesti sopimusten elinkaarten hallinnan ja asiakirjahallinnan osalta. Tämän analyysin perusteella näillä osa- alueilla vaikuttaisi tapahtuneen kunnissa selvää parannusta. Lähes kaikki kunnat joitain pienimpiä kuntia lukuun ottamatta ovat ottaneet käyttöön sähköisen järjestelmän sopimustensa hallinnassa. Tämä olikin ai- kataulun sanelema edellytys analyysin toteutumiselle annetussa aikataulussa.

Suurimmat parannukset vaikuttaisivat keskittyvän asiakirjahallintoon. Haastatteluiden perusteella kunnissa ei ole juurikaan uudistettu sopimusten hallintaan liittyviä käytäntöjä. Tältä osin on tosin todettava, että haas- tattelemalla saadut tiedot eivät kata kaikkia kuntia. Sopimushallinnan haasteet näkyvät esimerkiksi siinä, miten sopimusten noudattamista valvotaan ja ennen kaikkea, miten tätä valvontaa mutta myös sopimusten muutoksia dokumentoidaan. Suurimmalla osalla kunnista itse sopimusdokumentit on asianmukaisesti saa- tavilla alkuperäisinä liitteineen. Sen sijaan tietoja sopimuskautena tehdyistä muutoksista ei ole saatavissa ilman huomattavan työlästä lisäselvitystä. Esimerkkinä voidaan mainita toimittajien ilmoittamat muutokset yleisissä ehdoissaan, hinnoittelussa tai tietosuojakäytännöissään. Näiden tyyppisiä muutoksia koskevia do- kumentteja oli toimitetussa aineistossa erittäin vähän, vaikka yleisen alan toimintatavan perusteella voidaan olettaa, että näitä on erityisesti esimerkiksi ICT-sopimuksissa.

Siirretyn aineiston joukossa ei myöskään ollut lainkaan sopimuksiin liittyviä erimielisyyksiä koskevia doku- mentteja kuten esimerkiksi reklamaatioita. Sopimuksellisia riitoja koskien on mahdotonta sanoa, onko kyse siitä, että näitä reklamaatioita ja muita niihin liittyviä dokumentteja kuten pöytäkirjoja ja kirjeenvaihtoa ei ole dokumentoitu sopimusten yhteyteen, vai onko kyse siitä, että näitä ei ole ollut siirtyvien sopimusten osalta. Kunnilla on perinteisesti koettu olevan melko korkea kynnys puuttua virheisiin sopimusten noudattami- sessa, mikä saattaa selittää tilannetta. Sen sijaan on varsin epätodennäköistä, että yhteenkään noin 2400 sopimuksesta ei olisi liittynyt minkäänlaisia toimittajan laiminlyöntejä.

3 Yleisiä huomioita kuntien sopimuksista

Tähän kappaleeseen on koottu yleisesti siirtyvää sopimuskantaa kuvaavia huomioita. Jäljempänä eritellään tarkemmin sopimuksista tehtyjä huomioita sopimustyypeittäin.

3.1 Sopimuksen taustoitus

Hyvin laadittu sopimus alkaa aina sopimuksen taustaa kuvaavalla osiolla. Tässä osiossa sopimusosapuolet yhdessä tai vähintään tilaaja kuvaavat sopimuksen tavoitteita, tarkoitusta ja taustalla olleita menettelyitä.

Julkishallinnon organisaatioiden kohdalla tässä osiossa on perusteltua selostaa myös sopimuksen taustalla olevaa hankintamenettelyä. Erityisesti mikäli kyseessä on poikkeuksellinen hankintamenettely kuten esi- merkiksi kiireperusteella tehty kilpailutuskynnyksen ylittävä suorahankinta, olisi tässä osiossa ehdottomasti hyvä mainita asiasta ja esittää sille perustelu. Tällä taustoitusosiolla on olennainen informatiivinen merkitys, mutta sillä on myös konkreettinen vaikutus sopimuksen tulkintaan mahdollisissa riitatilanteissa. Tyypillinen sopimusriita voi olla esimerkiksi tilanne, jossa tilattu tuote ei sovellukaan sille suunniteltuun käyttöön jonkin teknisen ominaisuutensa takia, kuten liian suuren massansa tai vääränlaisten liitäntöjen takia. Tilaajan asema tällaisessa riitatilanteessa on huomattavasti edullisempi, jos sopimuksen taustoituksessa on suo- raan mainittu laitteelle suunniteltu käyttötarkoitus ja toimittajan olisi tästä pitänyt ymmärtää laitteen soveltu- mattomuus suunniteltuun käyttötarkoitukseen. Sopimuksen taustoilla on hyvin olennainen sopimuksen tul- kintaa ohjaava merkitys. Tämä tulkintavaikutus näkyy parhaiten, kun arvioidaan sellaisia sopimuksen pe- rustason kysymyksiä kuten, mistä osapuolet ovat olleet tietoisia sopimusta laadittaessa ja mikä on sopi- muksen taustalla olevan alkuperäisen yhteisymmärryksen sisältö. Nämä seikat ohjaavat kaikkea sopimuk- sen muun sisällön tulkintaa. Erityisen korostunut tällaisten taustoitukseen liittyvien tulkinnallisten kysymys- ten merkitys on silloin, jos hankittava laite on sellainen, ettei tilaajan henkilöstöllä ole kovin hyviä edellytyk- siä arvioida laitteen soveltuvuutta esimerkiksi informaatioepäsymmetrian takia, eli tilaajalle ei ole käytös- sään riittäviä mahdollisuuksia varmistua itse tuotteen sopivuudesta. Tällöin toimittajalla on korostunut lojali- teettivelvollisuus tilaajaa kohtaa, joka velvoittaa vähintään huomauttamaan mahdollisista havaituista yh- teensopivuusongelmista. Tämä kuitenkin edellyttää luonnollisesti, että toimittaja on tietoinen käyttötarkoi- tuksesta.

Sopimusten taustoitus kuntien sopimuksissa

Siirretyissä sopimuksissa taustoja on avattu hyvin niukasti. Tämä on yksi yleisimpiä puutteita siirrettyjen sopimusten sisällöissä. Tarjouskilpailun kautta toteutetuissa hankinnoissa on yleensä mainittu mihin tar- jouskilpailuun kyseinen hankinta perustuu ja koska se on toteutettu. Suorahankintoja ei ole perusteltu yh- dessäkään sopimuksessa, eikä sovelluttu hankintamenettely pääsääntöisesti käy muutoinkaan ilmi itse so- pimuksesta. Sopimuksissa on hyvin harvoin taustoitettu sopimuksen tavoitteita millään tavalla ja jos on, niin tämä on hyvin suppeasti muotoiltu. Tyypillinen taustoitus on esimerkiksi toteamus, että hankinnan kohteena oleva auto hankitaan kotipalveluiden käyttöön. Toinen tyypillinen ratkaisu on ilmaista lakiviitteellä, minkä lakisääteisen tehtävän täyttämiseksi kyseinen hankinta on tarkoitettu. Nämä taustoitukset ovat kuitenkin aivan liian yleisiä, että toimittajan voitaisiin näiden perusteella olettaa olevan tietoinen oman tuotteensa so- pivuudesta kyseiseen käyttötarkoitukseen. Poikkeuksen sopimuksen tavoitteiden taustoituksessa tekevät yhteistyösopimukset ja laajemmat ulkoistussopimukset, joissa sopimuksen tausta ja tavoitteet on pääsään- töisesti kuvattu. Ulkoistussopimusten osalta taustoitus on jopa varsin kattava. Yleisenä havaintona voidaan kuitenkin todeta, että kunnat pystyisivät varautumaan mahdollisiin riitatilanteisiin nykyistä paremmin taus- toittamalla yksityiskohtaisemmin hankintojensa taustoja ja tavoitteita.

3.2 Sopimusten muuttaminen sopimuskaudella

Erityisesti pitkissä sopimussuhteissa päädytään monesti tilanteeseen, jossa sopimuksen sisältöä on perus- teltua muuttaa joltain osin. Tyypillistä on, että sopimuksiin tehdään vähintään hinnan tarkistuksia, jos sopi- mussuhde kestää useita vuosia. Sopimusmuutoksia koskevista menettelyistä on kuitenkin tärkeää sopia etukäteen. Muussa tapauksessa ongelmaksi saattavat muodostua tilanteet, jossa toimittaja vetoaa sopi- musmuutoksen syntyneen vakiintuneen käytännön kautta. Esimerkiksi tällainen tilanne voi syntyä, jos pal- velu ei joltain osin vastaa täysin sovittua, mutta toimittaja väittää tilaajan olleen tästä tietoinen ja passiivi- suutensa kautta hyväksyneen muutoksen. Tämän tyyppiset tilanteet voivat olla tilaajalle hyvin ongelmalli- sia, jos toimittajia on paljon ja tilaajan edellytykset valvoa toimintaa yksityiskohtaisesti ovat rajalliset. Lisäksi tällaisiin tilanteisiin saattaa liittyä ongelmia myös hankintalain näkökulmasta, jos muutosta on pidettävä luonteeltaan merkittävä muutoksena sopimuksen sisältöön. Tämän tyyppisiä muutoksia ei saisi lähtökohtai-

sesti tehdä ilman uutta kilpailutusta, eikä sillä seikalla, miten sopimusmuutos on syntynyt ole tämän hankin- taoikeudellisen arvion kannalta ole merkitystä. Myös konkludenttinen sopimusmuutos on sopimuksen muut- tamista hankintalain näkökulmasta. Nämä ongelmat on kuitenkin mahdollista ratkaista sopimalla yksityis- kohtaisesti niistä kriteereistä, joiden on täytyttävä, jotta sopimusmuutos olisi osapuolia sitova.

Sopimusten muuttamisesta sovittaessa ehdoton lähtökohta tulisi olla, että sopimusmuutos on tehtävä kirjal- lisena. Tällä suljetaan mahdollisuus väittää sopimusmuutoksen syntyneen passiivisuuden perusteella. Vaa- timusta on mahdollista täydentää määrittelemällä sopimuksessa se taho, jolla on toimivalta päättää sopi- musmuutoksista. Oikeudesta allekirjoittaa kunnan tai hyvinvointialueen puolesta sopimuksia on luonnolli- sesti säädetty kyseisen organisaation hallintosäännössä ja osin myös suoraan niitä koskevissa laeissa.

Nämä määrittelevät kelpoisuuden rajat julkisorganisaatioissa. On kuitenkin huomattava, että näitä alemman tasoiset delegointimääräykset, joiden perusteella tehdään ja hallinnoidaan suurta osaa vähäisemmistä han- kinnoista eivät ole vaikutuksiltaan suoraan näihin rinnastettavissa. Sopimus saattaa sitoa, vaikka sen tehnyt viranhaltija olisi ylittänyt esimerkiksi hänelle asetetun euromääräisen hankintarajan, jos toimittaja on ollut asian suhteen perustellusti vilpittömässä mielessä. Toimittaja ei kuitenkaan voi olla asiassa perustellulla tavalla tietämätön, jos sopimuksessa on määritelty, että ainoastaan tietyn tason viranhaltijalla on oikeus hy- väksyä muutokset. Sopimusehdolla on siis mahdollista puuttua välillisesti myös tilaajan omiin virheellisiin menettelyihin, mutta samalla sillä on myös informatiivinen merkitys, joka ehkäisee aitoon väärinymmärryk- seen perustuvia virheitä.

Muita mahdollisia menettelyä koskevia ehtoja voi olla esimerkiksi muutosten sitominen johonkin tiettyyn ajankohtaa tai säännöllisesti pidettäviin neuvotteluihin. Erityisesti hintamuutosten kohdalla on tyypillistä so- pia, että toimittaja ilmoittaa muutoksista tiettynä ajankohtana kerran vuodessa. Laajojen hankintojen koh- dalla voi olla perusteltua käydä esimerkiksi kerran vuodessa toimittajan kanssa neuvottelut, jossa hyväksy- tään toimittajan väliraportti sopimuksen mukaisesta toiminnasta ja samalla sovitaan mahdollisista sopimus- muutoksista alkavalle sopimuskaudelle. Muutosten ajoittaminen ennalta sovittuun ajankohtaan helpottaa sopimusten elinkaaren hallintaan liittyviä tehtäviä, kun olennaiset hallintaan liittyvät tehtävät on aikataulu- tettu.

Sopimuksen muuttamisesta sopiminen kuntien sopimuksissa

Noin puolessa kuntien sopimuksista ei ole sovittu sopimuksen muuttamiseen liittyvistä menettelyistä mi- tään. Lopuissa sopimuksissa on maininta, jonka mukaan muutoksesta on sovittava kirjallisesti ja kumman- kin sopijaosapuolen yhteisellä päätöksellä. Tämän tarkempia menettelyä koskevia ehtoja on hyvin vähän. Poikkeuksen muodostavat kuitenkin palvelun hintaa koskevat muutosehdot, joista on sovittu verrattain usein. Tyypillistä on, että hinta tarkistetaan kerran vuodessa. Tämä on yleisesti sovellettu käytäntö erityi- sesti toistaiseksi voimassa olevien sopimusten kohdalla. Myös pitkät määräaikaiset sopimukset sisältävät joissain tapauksissa tämän kaltaisia ehtoja mutta ne ovat selvästi harvinaisempia. Määräaikaisissa sopi- muksissa vallitsevana lähtökohtana vaikuttaisi olevan, että sopimus sitoo koko sopimuskauden saman si- sältöisenä, eikä muutoksia lähtökohtaisesti tehdä. Tätä lähtökohtaa voidaan pitää sinänsä perusteltuna, koska ylivoimainen enemmistö kuntien määräaikaisista sopimuksista on sopimuskaudeltaan lyhyitä. Täl- löinkin sopimuksessa tulisi kuitenkin sopia aina sopimusmuutosmenettelystä siten, että sopimuksella torju- taan mahdollisuudet toimittajasta lähtöisin oleville muutospyrkimyksille.

3.3 Poikkeustilanteet

Poikkeustilanne käsitteenä

Poikkeustilanteet tarkoittavat sopimusten kohdalla normaalista toiminnasta poikkeavia tilanteita, joilla on vaikutusta sopimuksen mukaisten velvoitteiden täyttämiselle. Poikkeustilanteille on mahdotonta antaa täy- sin kattavaa yleistä listausta, koska kysymys siitä, mikä on poikkeavaa tai haitallista, vaihtelee sopimuksen luonteen perusteella. Tietyt tilanteet ovat kuitenkin vaikutustensa tasolla niin yleisiä ja ilmeisellä tavalla hai- tallisia, että niihin on perusteltua varautua jokaisessa sopimuksessa. Nämä tilanteet ovat tyypillisesti jollain tavalla huomioitu lähes jokaisen suuremman yrityksen käyttämissä omissa vakioehdoissa ja myös julkisen

sektorin toimijoiden tulisi toimia samoin. Yleisimmät poikkeustilanteet onkin huomioitu muun muassa ylei- sissä JYSE-vakioehdoissa. Yksittäisen poikkeustilanteen merkitys voi kuitenkin korostua tietyn palvelun tuottamisessa. Tällaisissa tilanteissa tästä poikkeustilanteesta on syytä sopia tarkemmin erikseen. Esimer- kiksi mikäli kyse on palvelusta, jonka käytön kannalta on äärimmäisen tärkeää, että palvelu ei saa katketa, tulisi ylivoimaista estettä koskevaa force majeure -ehtoa yleensä rajata, niin että se korostaa tuottajan vel- vollisuutta varautua poikkeustilanteisiin. Riittävää ei myöskään ole pelkästään se, että nämä tilanteet tun- nistetaan, vaan niistä seuraavista toimenpiteistä on sovittava riittävän yksityiskohtaisesti. Tyypillisiä seu- rauksia voivat olla esimerkiksi sopimuksen purkaminen tai vahingonkorvaus.

Tyypillisiä sopimista edellyttäviä poikkeustilanteita

Xxxxxxx seuraavista poikkeustilanteita olisi hyvä sopia:

• Ylivoimainen este:

Ylivoimaista estettä koskeva ehto on luonteeltaan vastuunrajoituslauseke. Sopimuskumppaneiden ei katsota olevan vastuussa virheistä tai viivästyksistä, jotka johtuvat heidän vaikutusmahdollisuuk- sien ulkopuolisista seikoista. Ylivoimainen este on kuitenkin aina määriteltävä. Monet tilanteet, jotka itsessään ovat sopimuskumppaneiden vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella voivat keskeyttää pal- velun tuotannon, mutta monesti näihin riskeihin on kuitenkin mahdollista varautua. Esimerkiksi raaka-aineiden lyhytkestoisiin saatavuusongelmiin voi varautua varastoinnilla ja sähkökatkoksiin va- rageneraattorilla. Nämä varautumistoimenpiteet kuitenkin nostavat palvelun hintaa, joten laajaa va- rautumista tulisi edellyttää vain silloin, kun se on aidosti tarpeen. Tämä rajanveto tulisi kuitenkin aina olla tietoista ja käydä ilmi sopimuksesta.

• Laiton toiminta liiketoiminnassa:

Palveluntuottajan ja tämän alihankkijoiden laiton ja pahimmassa tapauksessa suoranainen rikollinen toiminta on ennen kaikkea merkittävä maineriski tilaajalle. Tämän tyyppisiin tilanteisiin tulisi varau- tua vähintään niin, että sopimus mahdollistaa sopimussuhteen päättämisen välittömästi tällaisessa tilanteessa. Olennaista on muotoilla ehto niin, että purkuperuste kattaa myös muun laittoman toimin- nan kuin pelkästään kyseisen sopimuksen piiriin kuuluvan toiminnan.

• Kartelliehto:

Kartelli on toki itsessään laitonta toimintaa ja siinä mielessä laitonta toimintaa koskevan sopimuseh- don voitaisiin katsoa kattavan myös kartellit. Kartelliin liittyy kuitenkin tiettyjä ominaispiirteitä, minkä takia siitä on syytä sopia erikseen. Kartellit aiheuttavat kartellissa toimivien yritysten sopimuskump- paneille taloudellisia menetyksiä normaalista poikkeavien hintojen kautta. Tästä vahingosta on mah- dollista saada korvaus vahingonkorvauslain perusteella, jos kartelli paljastuu. Vahingonkorvauksen saamisen edellytys on kuitenkin, että siihen vetoava pystyy näyttämään aiheutuneen vahingon ja sen määrän toteen. Erityisesti vahingon määrän laskeminen on erittäin haastavaa ja edellyttää run- saasti asiantuntemusta. Tästä syystä kartellioikeudenkäynnit ovat erittäin kalliita. Jos sopimuksessa on sopimussakko, joka on sidottu kartellin olemassa oloon, ei vahingon määrää tarvitse pystyä osoittamaan. Pelkkä kartellin paljastuminen riittää. Tämä on merkittävä etu vahinkoa kärsineelle osapuolelle.

• Palveluntuottajan konkurssi:

Palveluntuottajan konkurssi johtaa lähes aina sopimusvelvoitteiden laiminlyömiseen ainakin osittain. Hyvin usein seurauksena on toiminnan päättyminen kokonaan kesken sopimuskauden. Tilaajan kannalta on usein edullista, jos sopimuksesta pystyy irtautumaan jo ennen varsinaisen konkurssin alkamista. Tällöin pystytään minimoimaan aiheutuvat tappiot maksuista, joille ei saada katetta. Tyy- pillinen ongelma konkurssiehdoissa on, että ne muotoillaan niin, että niihin on mahdollista turvautua vasta konkurssin alettua. Tämä on usein aivan liian myöhään. Xxxxxxx kriittisimmissä sopimuksissa jo palveluntuottajan taloudellisen tilanteen vakava heikkeneminen pitäisi olla irtisanomisperuste.

Toinen konkurssissa huomioitava seikka on toimittajan hallussa olevat tiedot ja immateriaalioikeu- det. Toimittajan konkurssi on erityisen merkittävä riski sellaisissa ICT-sopimuksissa, joihin liittyy asi- akkaalle tehtyä suunnittelu- ja kehitystyötä. Riskinä on, että kehitystyö jää kesken, eikä sitä pystytä

jatkamaan toisen toimittajan kanssa, koska työ perustuu konkurssipesälle jäävään suljettuun lähde- koodiin. Näissä sopimuksissa pitäisi aina sopia nimenomaisesti toimittajan konkurssista ja pääsy keskeneräiseen kehitystyöhön pitäisi turvata niin sanotulla escrow-sopimuksella, joka mahdollistaa keskeneräisen koodin käytön konkurssin jälkeen.

• Merkittävät muutokset palveluntuotantoon liittyvien hyödykkeiden hinnoissa tai muissa sopimuksen reuna- ehdoissa:

Erityisesti pitkissä sopimussuhteissa on mahdollista, että esimerkiksi jonkin olennaisen raaka-ai- neen hinnassa tapahtuu merkittäviä muutoksia sopimuskaudella, mikä vaikuttaa lopullisen tuotteen hintaan. Näissä tapauksissa on perusteltua sopia niistä reunaehdoista, jonka mukaan hintaa voi- daan tarkistaa. Hinta voi olla sidottu esimerkiksi johonkin ennalta määriteltyyn indeksiin. Ehtojen tu- lisi olla selkeitä ja perustua todennettavissa oleviin muutoksiin. Palveluntuottajat usein pyrkivät itse ehdoissaan huomattavasti epämääräisempiin muotoiluihin, jotka saattavat muodostua käytännössä vuosittaisiksi tasokorotuksiksi, joille ei ole todellista perustetta. Lyhytkestoisissa sopimuksissa ei yleensä ole tarvetta suostua hinnanmuutosehtoihin. Palveluntuottajan normaaliin huolellisuuteen ja liiketoimintariskiin kuuluu pystyä arviomaan toiminnan kannattavuutta vähintään vuosi tai kaksi eteenpäin.

Poikkeustilanteiden huomioiminen kuntien sopimuksissa

Kuntien siirtämissä sopimuksissa poikkeustilanteista on sovittu suurimmassa osassa ainakin osittain puut- teellisesti. Ylivoimaista estettä koskeva ehto on verrattain yleinen, mutta muista poikkeustilanteista on sovittu vain pienessä vähemmistössä sopimuksista. Myös ylivoimaista estettä koskeva ehto on monesti puutteellinen, koska siinä ei ole yksilöity riittävällä tarkkuudella, mitä kyseissä sopimuksessa on pidettävä ylivoimaisena esteenä. Sopimukset vaihtelevat sen osalta, mistä poikkeustilanteista on sovittu. Joukossa on vain kourallinen sopimuksia, joissa olisi huomioitu kaikki edellä mainitut poikkeustilanteet. Harvinaisim- pia ovat kartelliehto ja muutokset sopimuksen reunaehdoissa. Poikkeustilanteiden huomioimisessa näkyy kuitenkin selvästi, että niihin on kiinnitetty huomiota lähinnä taloudelliselta arvoltaan merkittävimmissä sopi- muksissa.

Suurimmat poikkeustilanteiden huomioimiseen liittyvät ongelmat on kuitenkin mahdollista korjata liittämällä sopimukseen kattavat yleiset sopimusehdot. Kuntien sopimuksissa tämän tehtävän täyttää yleensä JYSE- vakioehdot, jotka huomioimat yleisimmät poikkeustilanteet. Vakioehtojen käytöllä onkin sopimuksissa kor- jattu merkittävimmät puutteet. Erityisesti pienemmissä hankintasopimuksissa poikkeustilanteiden huomioi- minen nojaa lähes kokonaan näihin. Monesti poikkeustilanteiden yksityiskohtaisempi ja kyseisen sopimuk- sen tapauskohtaiset erikoispiirteet paremmin huomioivat ehdot olisivat kuitenkin perusteltuja sopimuksellis- ten riskienhallinnan kannalta.

3.4 Varautuminen sopimusrikkomuksiin ja sopimussakot

Sopimuksen rikkomisen seuraukset ovat, ellei asiasta ole toisin sovittu sopimuksen purkaminen ja mahdol- linen vahingonkorvaus sopimusrikkomuksen aiheuttamasta vahingosta. Laki suojaa sopimuksen osapuolia sopimusrikkomuksen varalta, mutta käytännössä tämä on usein riittämätöntä varautumisen näkökulmasta. Sopimusrikkomusten kohdalla ensisijainen keino ratkaista ongelma tulisi olla toimittajan yritys korjata virhe ja vasta tämän jälkeen sopimuksen purkaminen. Purku on kuitenkin mahdollista, jos virhe on niin vakava, ettei kohtuudella voida olettaa tilaajan jäävän sopimuksen osapuoleksi. Tähän liittyy kuitenkin hankalia tul- kinnallisia kysymyksiä. Keskeinen kysymys on, milloin virhe on niin vakava, että sopimuksen jatko on koh- tuutonta. Lisäksi aiheutuneen vahingon määrä on pystyttävä näyttämänä toteen, jotta se voidaan tuomita maksettavaksi. Näyttötaakka sekä aiheutuneen vahingon määrästä että sen syy-yhteydestä toimittajan so- pimusrikkomukseen on siihen vetoavalla tilaajalla. Vahingonkorvausten saamiseen liittyy siis sekä tulkinnal- lisia haasteita että vaikeita näyttökysymyksiä.

Sopimusrikkomuksiin on mahdollista varautua usealla tavalla. Sopimusrikkomuksen kohtuuttomuuteen liit- tyvä tulkintavaikeus on mahdollista ratkaista useimmissa tapauksissa määrittelemällä sopimuksessa ne

olennaiset tilanteet ja sopimusrikkomukset, joita on pidettävä niin vakavina, että sopimuksen purkaminen on mahdollista. Kaikkien mahdollisten sopimusrikkomusten listaaminen ei kuitenkaan ole mahdollista eikä edes tavoiteltavaa. Riittävää on listata olennaisimmat tilanteet ja päättää listaus kohtaan ”muu näihin rin- nastettava sopimusrikkomus”. Vahingonkorvauksiin taas on mahdollista varautua sopimussakoin. Tämä on perusteltua erityisesti tilanteissa, joissa vahinko on vaikeaa näyttää toteen esimerkiksi siitä syystä, että va- hinko on luonteeltaan sellainen, että sitä ei tarkalleen pystytä laskemaan. Erityisesti salassapidon laimin- lyönnin aiheuttamat vahingot kuten myös sopimuksen ennenaikaisen päättymisen aiheuttamat vahingot ovat yleensä hyvin vaikeasti määriteltävissä. Tyypillistä onkin näissä tapauksissa, että sinänsä perusteena oleva sopimusrikkomus on helposti näytettävissä mutta riitaisuus kohdistuu vahingon määrään. Esimerkiksi palvelun asiakkaan yksityiselämää koskevien tietojen vuotaminen on selvästi tilaajalle haitallista mutta sille on erittäin vaikea määritellä rahassa laskettava arvo. Tämän riskin välttämiseksi yksityisellä sektorilla esi- merkiksi salassapitovelvollisuus ja myöhästymissanktio ovat sopimussakkoluonteisia.

Sopimussakko voi olla myös sopimuksen noudattamisen tehoste. Vahingonkorvauslakia ohjaa niin sanottu rikastumiskielto. Vahingonkorvauslain mukainen vahingonkorvaus on aina enintään tosiasiallisen vahingon määrä. Punitiiviset vahingonkorvaukset, eli rangaistusluontoiset vahingonkorvaukset eivät ole vahingonkor- vauslain nojalla mahdollisia edes tahallisten laiminlyöntien kohdalla. Sopimuksista sanotaankin joskus kär- jistäen, että sopimus sitoo niin kauan, kun sen noudattaminen on taloudellisesti kannattavaa. Tämä pätee myös kuntien sopimusten kohdalla. Palveluntuottaja voi laiminlyödä sopimusvelvoitteensa, jos se laskee, että vahingonkorvauksien maksaminen on edullisempaa kuin sopimuksen noudattaminen. Tämä voi kuiten- kin olla tilaajalle hyvin haitallista esimerkiksi palvelun keskeytymisen kannalta. Tähän sopimusrikkomuksen kannattavuuteen on kuitenkin mahdollista vaikuttaa sopimussakolla. Sopimussakolla on myös olennainen vaikutus siinä tilanteessa, jos palveluntuottajan kapasiteetti loppuu kesken. On täysin selvää, että palvelun- tuottaja priorisoi rajallisen tuotannon kannattavuuden perusteella, eli palvelua tuotetaan ensin niille tilaajille, joiden sopimuksissa on mukana sopimussakko ja vasta sen jälkeen niille, joiden sopimuksesta se puuttuu. Esimerkiksi Pirkanmaalla toteutetuissa ateriapalveluhankinnoissa yksi palveluntuottaja tuottaa palveluita laajalle alueelle eteläisellä Pirkanmaalla. Ainoastaan yhden alueen kunnan sopimuksessa on mukana sopi- mussakko palvelun viivästyksestä. Mikäli kyseisällä palveluntuottajalla ilmenisi toimitusongelmia, on tässä tilanteessa selvää, että toimitukset hoidetaan sen sopimuksen mukaisesti, jossa on sopimussakko ja toimi- tusongelmat kohdistuvat niihin, missä sitä ei ole.

Sopimusrikkomuksiin varautuminen kuntien sopimuksissa

Kuntien sopimuksissa vahingonkorvauksia koskeva sopimusehto on hyvin yleinen. Vahingonkorvauksia ja vastuita koskevat sopimusehdot liittyvät olennaisella tavalla sopimusrikkomustilanteisiin, sillä mikäli sopi- musrikkomuksista ei ole muuta sovittu, ratkaistaan myös sopimusrikkomustilanteet tyypillisesti näitä ehtoja soveltaen. Tyypillinen vahingonkorvauksia koskeva sopimusehto on kuitenkin pelkästään vastuunrajoitus- ehto, jossa on rajattu pois vastuu välillisistä vahingoista. Joissain määrin esiintyy myös laajempia vas- tuurajoituslausekkeita, joissa korvauksen enimmäismäärille on asetettu rajoja. Tyypillinen vastuurajoitus voi olla esimerkiksi korvauksen kokonaismäärän rajaaminen enintään palvelusta maksettuun määrään. Vas- tuurajoitukset ovat käytännössä aina palveluntuottajan etujen turvaamiseen tähtääviä. Suuri osa hankinta- sopimuksista on sellaisia, että kunnan ainoa todellinen velvoite on maksaa sovittu korvaus. Tällöin kunnalla ei ole tarvetta suojata itseään vastuurajoituksilla. Sopimussakko on kuntien sopimuksessa erittäin harvinai- nen ja sen käyttö rajautuu lähinnä sopimussuoritteen viivästymiseen. Asumispalvelusopimuksissa ja jois- sain ohjelmistosopimuksissa on tämän lisäksi käytössä sanktiomenettely, joka oikeuttaa hinnanalennuksiin, jos palvelu ei täytä sopimuksessa määriteltyjä laatukriteerejä. Sopimusvelvoitteiden täyttämistä tehostavia rangaistusluontoisia sopimussakkoja sopimuksissa ei ole ensimmäistäkään. Yleisellä tasolla voidaan to- deta, että kunnat ovat varautuneet heikosti sopimuksen laiminlyönnistä aiheutuviin vahinkoihin. Ehdotto- mana vähimmäisvaatimuksena sopimuksissa tulisi ainakin torjua mahdollisuus vastuurajoituksiin tahalli- sissa tai törkeästä huolimattomuudesta aiheutetuissa vahingoissa. Xxxxx huomattavista vahingonkorvauk- sista voi itsessään toimia sopimuksen noudattamista tehostavana keinona, mutta se ei ole läheskään yhtä tehokas kuin sopimussakko.

3.5 Riidanratkaisu, sovellettava lainsäädäntö & oikeudenkäyntipaikka

Kuntien sopimuksissa kaksi selvästi yleisintä vaihtoehtoa riidanratkaisun ja sovellettavan lainsäädännön osalta ovat joko, että sopimuksessa ei ole lainkaan sovittu näistä asioista tai, että riidat ratkaistaan Suomen lainsäädännön mukaisesti paikallisessa käräjäoikeudessa, mikä onkin kunnan intressien kannalta pääsään- töisesti paras ratkaisu. Yleisesti riidanratkaisun yksityiskohdista olisi hyvä sopia nimenomaisesti, joten tätä taustaa vasten näiden seikkojen jättämistä pois sopimuksesta voi pitää puutteena. Puute ei kuitenkaan ole suurimmassa osassa sopimuksista suuri, eikä se johda merkittäviin oikeudellisiin riskeihin, koska lähes kaikki sopimuskumppaneista ovat joko kokonaan suomalaisia toimijoita tai ulkomaisten yritysten paikallisia tytäryhtiöitä. Yleiset prosessioikeuden lainvalintaa koskevat säännökset johtavat siis näissä tapauksissa täysin samaan lopputulokseen.

Riskienhallinnan näkökulmasta poikkeuksen muodostavat välityslausekkeet, joihin liittyy riski selvästi suu- remmista oikeudenkäyntikuluista. Lisäksi välimiesmenettelyssä riidanratkaisun pitäminen poissa julkisuu- desta palvelee useimmiten enemmän yksityisen palveluntuottajan intressiä kuin julkishallinnollisen tilaajan. Välityslausekkeet ovat harvinaisia siirtyvässä sopimusaineistossa mutta eivät täysin poikkeuksellisia. Erityi- sesti näitä oli terveydenhuollon palvelusopimuksissa ja työvoiman vuokrausta koskevissa sopimuksissa.

Välimiesmenettelyissäkin sovelletaan kuitenkin poikkeuksetta Suomen lakia ja yleisin foorumi on keskus- kauppakamarin välimieslautakunnan kautta tapahtuva välimiesmenettely tai vaihtoehtoisesti välimiesme- nettelyn yksityiskohdista ei ole sovittu.

3.6 Tietosuoja

Tietosuojaa koskevat lakimuutokset ovat todennäköisesti merkittävin sote-uudistukseen suoraan liittymätön muutos kuntien sote-sopimusten sektorilla. Maakuntauudistusta koskevaa sopimusanalyysiä tehtäessä voi- massa oli Euroopan unionin yleisen tietosuoja-asetusta koskeva siirtymäaika, eikä tietosuoja-asetus vielä näkynyt juuri lainkaan vuonna 2018 tehdyssä analyysissä. Tietosuoja-asetuksen lisäksi voimaan on tämän jälkeen tullut asetusta täydentävä kansallinen tietosuojalaki (1050/2018) ja laki sosiaali- ja terveystietojen (552/2019) toissijaisesta käytöstä, joilla on osaltaan merkitystä potilastietojen ja sosiaalitietojen käytössä.

Kansallisten lakien merkitys liittyy kuitenkin suurelta osin erityistilanteisiin kuten tutkimustoimintaan, joka Pirkanmaan alueella koskettaa lähinnä Pirkanmaan sairaanhoitopiiriä.

Tietosuoja-asetus asetti henkilötietojen rekisterinpitäjälle tiukemmat vaatimukset siitä, miten henkilötietojen käsittely tulisi huomioida sopimuksissa. Erityisesti tämä koskee kuntien sote-toiminnan kontekstissa tilan- teita, joissa ulkopuolinen henkilötietojen käsittelijä käsittelee kunnan rekistereissä olevia henkilötietoja kun- nan lukuun. Näissä tilanteissa kunta on rekisterinpitäjänä vastuussa kaikesta kyseisen rekisterin tietojen käsittelystä riippumatta siitä, kuka käsittelytoimenpiteet toteuttaa ja missä järjestelmässä tämä käsittely ta- pahtuu. Kunnalla on siis erityinen intressi turvata asemansa sopimusehdoin rajoittamalla käsittelijän mah- dollisuus käyttää aineistoa omiin tarkoituksiinsa ja varmistaa kunnalle tehokas mahdollisuus valvoa henkilö- tietojen käsittelyä. Käsittelijäsuhteiden merkitystä korostaa myös se, että se vaikuttaisi olevan sopimuskan- nan perusteella kaikkein yleisin yhteistyön muoto, johon liittyy henkilötietojen käsittelyä. Toisin päin olevat tilanteet, joissa kunta käsittelisi ulkopuolisen rekisterinpitäjän tietoja ja tilanteet, jossa sovittaisiin henkilötie- tojen luovuttamisesta rekisterinpitäjien välillä ovat sopimuskannassa hyvin harvinaisia ja liittyvät lähes yk- sinomaan julkishallinnollisten organisaatioiden väliseen toimintaan.

Tietosuojasta sopiminen on erityisesti rekisterinpitäjän intressissä. Tästä syystä yleinen käytäntö on, että rekisterinpitäjänä toimiva taho tuo sopimukseen oman tietosuojapolitiikkansa mukaiset ehdot, joita tarvitta- essa muokataan vastaamaan kunkin sopimuksen yksilöllisiä tarpeita. Erityisesti suuremmat organisaatiot sekä julkishallinnossa että yksityisellä sektorilla käyttävät tätä tarkoitusta varten yleisesti vakiomuotoisia tietosuojaliitteitä tai tietosuojasopimuksia. Samalla vakiomuotoisuus auttaa pitämään tietosuojaan liittyvän sopimuskannan yhtenäisempänä ja siihen liittyvät oikeudelliset velvoitteet ja riskit paremmin hallittavina.

Analyysin perusteella tällaiset vakiomuotoiset tietosuojaehdot ja liitteet ovat Pirkanmaan kunnissa hyvin harvinaisia. Ainoastaan muutamalla yksittäisellä kunnalla vaikuttaisi olevan käytössä vakioituja tietosuojaa koskevia ehtoja, jotka liitetään sopimuksiin ja nämäkin ovat sisällöltään melko suppeita ottaen huomioon toimialalle tyypillinen käsiteltävän henkilötiedon arkaluontoisuus. Vanhemmasta sopimusaineistosta tieto-

suojaa koskevat ehdot puuttuvat joissain tapauksissa kokonaan tai ovat selvästi nykylainsäädännön va- lossa puutteellisia. On erittäin harvinaista, että vanhoihin sopimuksiin olisi jälkikäteen lisätty tietosuojaeh- toja. Mikäli näin on toimittu, on kyseessä suurimmassa osassa käsittelijänä toimivan toimittajan omat vakio- ehdot. On kuitenkin huomioitava, että osittain tietosuojaan liittyvissä puutteissa saattaa olla kyse myös asiakirjojen hallintaan liittyvistä haasteista. On mahdollista, että kaikkia tietosuojaa koskevia sopimuksia tai muutoksia ei ole kunnissa tallennettu alkuperäisten sopimusten yhteyteen, mistä syystä ne eivät ole pääty- neet osaksi sopimusten keräystä. Yhteenvetona voidaan kuitenkin todeta, että sopimuskannassa on merkit- tävän paljon tarvetta tietosuojaan liittyville jatkotoimenpiteille sekä jatkoselvitysten että sopimusneuvottelui- den muodossa.

3.7 Salassapito

Salassapito ja tietosuoja liittyvät kiinteästi sote-alalla toisiinsa ja monesti näistä asioista sovitaan samoissa ehdoissa. Tästä liitännästä huolimatta kyseessä on kaksi toisistaan selvästi erillistä kokonaisuutta, ja salas- sapitoon liittyy olennaisia huomioitavia seikkoja, joilla ei ole suoraa liitäntää henkilötietojen käsittelyyn. Sa- lassapitoa koskevien ehtojen tulisi olla muotoiltu siten, että ne huomioivat riittävän laajasti ja kattavasti kai- ken sellaisen arkaluontoisen tiedon, joka päätyy sopimuskumppanille kyseisen yhteistyön kautta. Tämä voi tarkoittaa käytännössä hyvin laajasti erilaisia tapoja ja eri tyyppisiä tietoja.

Ilmeisin salassapitolausekkeita edellyttävä tilanne on kyseessä, kun sopimuskumppani luovuttaa suoraan tai välillisesti sopimuskumppanille joitain hallussaan olevia arkaluontoisia tietoja. Pääsääntöisesti tämä ti- lanne on kuntien sopimuksissa huomioitu verrattain hyvin, joskin jotkin ehtojen sanamuodot on kirjoitettu siten, että ne huomioivat lähinnä arkaluontoisia tietoja sisältävien asiakirjojen salassapidon. Tällaisesta ti- lanteesta on kyse tyypillisesti silloin, kun salassapitoehto on kirjoitettu käyttäen viittauksia julkisuuslain py- käliin. Tieto voi kuitenkin olla myös suullisesti annettua tai sopimuskumppanin itse havainnoimaa siten, ettei se missään vaiheessa saa kirjallista muotoa.

Toinen salassapitoon liittyvä toimialalle erityinen haaste on, että kaikki arkaluontoinen tieto, jota sopimus- kumppanille voi päätyä, ei koske suoraan tilaajaa vaan tämän asiakkaita ja potilaita tai näiden omaisia.

Konkreettisesti tämä tilanne liittyy palveluhankintoihin, joita palveluntuottaja tarjoaa joko sote-palveluiden asiakkaiden kotona tai kunnan tiloissa, joissa samanaikaisesti tuotetaan edellä mainittuja palveluita. Näissä tilanteissa on mahdollista, että palveluntuottaja saa havainnoimalla arkaluontoista tietoa sote-palveluiden asiakkaista. Tällaisten tietojen paljastamista rajoittaa osaltaan suoraan lainsäädäntö, joka mahdollistaa jois- sain tapauksissa jopa rikosprosessin käynnistämisen. Nämä lainsäädännöstä seuraavat toimenpiteet koh- distuvat kuitenkin useimmissa tapauksissa rikkomukset toteuttaneisiin henkilöihin. Tilaajana kunnan olisi hyvä varmistaa sopimusehdoin tarvittavat sanktiot myös palvelutuottajaa kohtaan organisaationa.

Huomiot sopimustyypeittäin

4 Sosiaalihuollon palvelusopimukset

4.1 Yleiskuva kuntien sosiaalipalveluiden palveluhankinnasta

Kokonaisuutena sosiaalipalveluiden palvelusopimukset on huomattavan suuri, hajanainen ja ehdoiltaan kir- java kokonaisuus. Yhteensä sopimuksia on tässä ryhmässä noin 650 ja ne jakautuvat kattamaan laajan joukon eri tyyppisiä palveluita. Sosiaalihuollon palvelusopimukset koskevat pääasiallisesti asumispalveluita, jotka voivat olla joko osa ikääntyneiden palveluita tai vammaispalveluita, lastensuojelua tai vammaispalve- luita. Xxxxxxx määrin joukossa on myös sopimuksia, jotka yhdistävät samaan sopimukseen eri palvelukoko- naisuuksia. Esimerkiksi vammaispalveissa on sopimuksia, jotka sisältävät sekä asumispalveluita että muita

vammaispalveluita. Muita sopimusmäärältään pienempiä kokonaisuuksia ovat päihdekuntoutuksen palve- lut, perhe- ja nuorisotyö sekä valmentava kuntouttava työtoiminta.

Sosiaalipalveluiden palvelusopimuksille erityinen piirre on erilaisten kolmannen sektorin toimijoiden suuri rooli palvelutuottajina. Erityisesti päihdekuntoutukseen ja asumispalveluihin liittyy paljon säätiöiden tai jär- jestöjen kautta tapahtuvaa toimintaa. Kolmannen sektorin rooli näkyy osaltaan myös näitä palveluita koske- vissa sopimuksissa. Monen kolmannen sektorin toimijan kanssa takana on pitkiä keskeytyksettä jatkuneita yhteistyösuhteita, mistä syystä osa kolmannen sektorin toimijoiden kanssa solmituista sopimuksista on ver- rattain vanhoja. Nämä sopimukset ovat myös monesti sisällöltään selvästi suppeampia kuin sopimukset, joita tehdään yhtiömuotoisten yhteistyökumppaneiden kanssa.

4.2 Sosiaalipalveluiden sopimusten sisältö

4.2.1 Asumispalvelut

Kuntien asumispalveluita koskevat palvelusopimukset voidaan jakaa ikääntyneiden ja kehitysvammaisten palveluita koskeviin sopimuksiin. Pääsääntöisesti kumpaakin palvelukokonaisuutta koskevat asumispalve- luiden sopimukset ovat sisällöltään samankaltaisia. Mainittavana erona on kuitenkin se, että kehitysvam- maisten asumispalveluita koskevissa sopimuksissa on joissain tapauksissa mukana samassa sopimuk- sessa myös päivätoimintaa koskevaa toimintaa. Tämän lisäksi asumispalvelut jakautuvat eri ryhmiin sen mukaan, kuinka intensiivistä tukea palvelun asiakkaat tarvitsevat asumisensa tueksi. Olennainen jako tältä osin jako tehostettuun palveluasumiseen ja tuettuun palveluasumiseen. Sopimusten yleisten huomioiden osalta tällä erolla ei kuitenkaan ole suurta merkitystä. Ero näkyy lähinnä hankittavan palvelun kuvauksina.

Asumispalveluita hankitaan poikkeuksetta puitesopimuksilla. Tämän puitesopimuksen perusteella kunta tekee yksittäistä asiakasta koskevan päätöksen palveluasumisesta ja laaditaan erillinen sopimus koskien tätä asiakasta. Yleisesti käytetty tapa on laatia kolmen sopijaosapuolen kesken vuokrasopimus, jossa osa- puolina on asukas, kunta ja palveluntarjoaja. Joissain tapauksissa asukas tekee itse vuokrasopimuksen palveluntarjoajan kanssa ja muutamassa tapauksessa järjestely on toteutettu alivuokrausketjuna, jossa kunta vuokraa tilat ja vuokraa ne sen jälkeen asukkaalle. Sopimukset laaditaan pääsääntöisesti määräai- kaisina. Sopimuskaudet ovat yleensä viisi vuotta tai alle ja niihin sisältyy tyypillisesti mahdollisuus vuoden tai kahden vuoden optiokauteen. Sopimukset, jotka jatkuisivat sopimuskauden jälkeen toistaiseksi voi- massa olevina ovat asumisen palveluissa melko harvinaisia. Toistaiseksi voimassa olevia sopimuksia on laadittu lähinnä säätiöiden ja muiden kolmannen sektorin toimijoiden kanssa. Osa näistä säätiöiden kanssa solmituista toistaiseksi voimassa olevista sopimuksista oli myös hyvin vanhoja. Markkinaehtoisesti toimivien yhtiöiden kanssa solmitut sopimukset ovat lähes poikkeuksetta määräaikaisia.

Eritysesti tehostetun palveluasumisen sopimuksille tyypillistä on varsin yksityiskohtaisten laatukriteerien käyttäminen. Näissä kriteeristöissä määritellään sisältyvän palvelun minimitasot muun muassa ravitsemuk- sen ja siivouksen osalta. Lisäksi osassa sopimuksista on sisällytetty tämän lisäksi mahdollisuus asukkaalle hankkia omalla kustannuksella lisäpalveluita. Monissa sopimuksissa nämä laatukriteerit on myös yhdistetty palvelusta maksettavaan korvaukseen joko niin, että tietyn tason ylittävästä palvelusta maksetaan bonus tai niin, että laiminlyönneistä seuraa maksun pienennys. Osa sopimuksista sisältää kumpiakin kannusteita.

Erityisenä huomiona voidaan todeta, että Cloudia-järjestelmään tallennetussa sopimusaineistossa oli sel- västi vähemmän asumispalveluita koskevia sopimuksia kuin aikaisemmin maakuntavalmistelussa kerä- tyssä vanhassa sopimusaineistossa. Saadun selvityksen perusteella tämä johtuu näiden sopimusten siirtä- misestä Tampereen kehyskuntien osalta kyseisten kuntien käyttämälle hankintayhtiölle KuHa Oy:lle.

4.2.2 Lastensuojelu

Lastensuojelun hankinnat on suurelta osin Pirkanmaalla toteutettu Tampereen kaupungin toteuttamana yh- teishankintana. Yhteishankintana toteutettujen sopimusten kohteena on muun muassa perhehoidon perus- tason tukipalvelut. Lisäksi hankinnat ovat koskeneet sijaishuollon palveluita ja hankinta sisältää luvanvarai- sen perhehoidon, perustason laitoshoidon, erityistason laitoshoidon sekä vaativan laitoshoidon. Näitä pal- veluita koskevia sopimuksia on tehty useiden eri palveluntuottajien kanssa, joista monet tuottavat yhtä tai

kahta palvelua ja esimerkiksi vaativan laitoshoidon järjestäminen on keskittynyt vain muutamalle palvelun- tuottajalle. Yhteishankintana toteutetut hankintasopimukset ovat tavallisesti voimassa ensin tietyn määrä- ajan ja niihin sisältyy toistaiseksi voimassa oleva optiokausi. Sopimukset eivät yleensä sisällä määrä- tai vähimmäisostovelvoitetta eikä tilaaja sitoudu tietyn kapasiteetin hankkimiseen palveluntuottajalta sopimus- kauden aikana. Yhteishankintojen lisäksi joillakin kunnilla on tämän ohella yksittäisiä omia laitoshuoltoa koskevia sopimuksia.

Lastensuojelun sopimuksissa on jossain määrin ollut käytössä JYSE-vakioehdot. Joissakin lastensuojelua koskevissa sopimuksissa on huomioitu sote-uudistus ja sopimuksissa on sovittu, että tilaajalla on oikeus siirtää sopimus sen sijaan tulevalle palveluiden järjestämisvastuussa olevalle taholle.

4.2.3 Vammaispalvelut

Vammaispalveluita koskevat sopimukset ovat poikkeuksetta puitesopimuksia. Lähtökohta on, että palve- luita ostetaan puitesopimusten kautta tarpeen mukaan ja niistä maksetaan toteutuneen käytön perusteella. Sopimuksissa ei ole minimiostovelvoitteita eikä niillä perusteta yksinoikeuksia millekään palveluntuottajalle. Vastaavasti palveluntuottajat eivät ole sopimuksissa pääsääntöisesti sitoutuneet tarjoamaan mitään tiettyä kapasiteettia. Tämä voi olla ongelma, koska osa palveluista on luonteeltaan sellaisia, että palvelun tarvetta ei ole mahdollista arvioida tarkalleen etukäteen kuten esimerkiksi sijaishuollon kohdalla. Pienempien kun- tien kohdalla myös asiakkaiden määrät ovat niin pieniä, että palveluiden kysyntä ei jakaudu tasaisesti pi- demmälläkään aikavälillä.

Vammaispalveluita koskevien sopimusten kohdalla on selkeästi havaittavissa suurta vaihtelua sopimusten laadussa ja kattavuudessa. Yleisesti voidaan sanoa, että hankinnoista, jotka on toteutettu avoimen tarjous- kilpailun kautta, laaditaan kattavat sopimukset mutta muiden hankintojen kohdalla sopimusten taso on sel- västi alempi. Sopimusten parempi taso näkyy erityisesti palvelukuvauksissa ja laatukriteereissä. Avoimen tarjouskilpailun kautta toteutetuissa hankinnoissa nämä on kuvattu tarkasti osana tarjouspyyntöä ja liitetty sopimukseen yleensä liitteenä. Muissa tapauksissa sen sijaan palvelukuvaus on tyypillisesti vain viittaus johonkin lainkohtaan, jonka mukaiset tehtävät kunta ostaa palveluntarjoajalta. Sopimuksissa näkyy osal- taan myös kuntien huomattavan suuri luottamus vakiintuneisiin kolmannen sektorin toimijoihin. Näiltä toimi- joilta ei edellytetä yhtä pitkälle meneviä sitoumuksia palvelun laadun varmistamiseksi ja tämä näkyy sup- peina sopimuksina. Osin näiden erojen taustalla vaikuttaisi olevan se, että osa vammaispalveluita koske- vista sopimuksista on verrattain vanhoja.

4.3 Yleisiä huomioita sosiaalipalveluiden palvelusopimuksista

Sosiaalipalveluiden palvelusopimuskantaa yleisesti kuvaa parhaiten sopimusten kirjavuus. Sopimuksissa on poikkeuksellisen suurta hajontaa sekä sopimusten iän että niissä käytettyjen ehtojen osalta. Osin tätä selittää kolmannen sektorin suuri painoarvo tässä sopimusluokassa. Toinen yleinen huomio kiinnittyi sopi- musten päällekkäisyyteen. Tyypillistä on, että palveluita hankitaan puitesopimuksilla ilman minimiostovel- voitteita ja sopimus laaditaan monesti kaikkien kilpailutukseen osallistuneiden kanssa kilpailutuksen määri- tellessä tilausten etusijajärjestyksen. Kun suurin osa kunnista toimii tällä samalla tavalla, on lopputuloksena tilanne, jossa jokaisella palveluntuottajalla on sopimus useamman kunnan kanssa koskien samaa palvelua. Useissa sopimuksissa on määritelty jokin tuotettavan palvelun maksimimäärä. Kun kaikki kuvatulla tavalla päällekkäiset sopimukset lasketaan yhteen, on siis tuloksena hyvin todennäköisesti tilanne, jossa sopimus- ten laskennallinen maksimäärä ylittää selvästi sen, mitä palveluntuottajat todellisuudessa pystyvät tuotta- maan.

Toinen seuraus tavasta tehdä sosiaalipalveluiden palvelusopimuksia kuvatun tapaisina laajoina puitesopi- muksina on, ettei itse sopimusdokumenteista pysty päättelemään juuri mitään niiden taloudellisesta paino- arvosta. Sopimuksesta käy ilmi hinnoittelun perusteet ja joissain tapauksissa laskennalliset maksimäärät palvelun tuottamiselle. Tilausten määrää ei yleensä kuitenkaan ole määritelty edes arviona. Yleisesti voi- daan sanoa, että erityisesti asumispalveluita koskevat sopimukset ovat painoarvoltaan merkittävä koko- naisuus, mutta tarkemman selvityksen tekeminen talouden osalta edellyttää laajempaa selvitystä kunnan laskutustietojen osalta.

Sopimusten sisällöllisten seikkojen osalta huomiota kiinnitettiin erityisesti salassapitoa koskeviin seikkoihin. Monet sosiaalipalvelut ovat luonteeltaan sellaisia, että palveluntuottaja saa väistämättä palvelua tuottaes- saan havainnoimalla tietoja sosiaalihuollon asiakkaiden ja usein myös näiden omaisten yksityiselämästä.

Salassapito on suurimmassa osassa sopimuksista huomioitu jonkinlaisilla ehdoilla. Poikkeuksen tähän muodostaa lähinnä yksittäiset joukossa olleet hyvin vanhat sopimukset. Salassapitoehdot on kuitenkin tyy- pillisesti kirjoitettu lähinnä lakiviitteinä sosiaalihuollon asiakastietojen salassapitoa koskeviin lainkohtiin. Eh- doissa on hyvin harvoin esimerkiksi määritelty, mitkä ovat salassapitovelvoitteen rikkomisen seuraukset so- pimuksen kannalta.

5 Terveydenhuollon palvelusopimukset

5.1 Yleiskuva kuntien terveydenhuollon palveluhankinnasta

Tallennettujen sopimusten perusteella kunnat ovat käyttäneet palveluhankintaa terveydenhuollon palvelui- den osalta selvästi vähemmän kuin sosiaalipuolen palveluissa. Siirrettyjä terveydenhuollon palvelusopimuk- sia tallennettiin keräyksessä noin 350 kun sosiaalipalveluiden puolella vastaava luku on noin 650. Tyypilli- siä terveydenhuollon palvelusopimuksia ovat hankinnat, jotka koskevat erilaisia erityissairaanhoidon rutiini- toimenpiteitä. Tyypillisiä ovat esimerkiksi erilaisiin kuvauksiin ja seulontoihin liittyvät hankintasopimukset.

Lisäksi joukossa on huomattavan paljon lääkäreiden vuokratyötä koskevia sopimuksia, joista osa on nimen- omaisesti yhden tietyn lääkärin työpanosta koskevia ja osa laajemmin vuokratyövoiman välittämistä esimer- kiksi viikonloppupäivystykseen koskevia. Muita laajemmin palveluhankinnoilla toteutettuja kokonaisuuksia ovat suun terveydenhuolto ja lääkinnällinen kuntoutus.

Suurin osa terveydenhuollon palvelusopimuksista vaikuttaisi koskevan melko pienimuotoista palveluhankin- taa. Tämä osaltaan kuvastaa sitä, että palveluhankinta on selvästi kunnan omaa tuotantoa täydentävää, eikä niinkään ensisijainen palvelutuotannon väline. Tyypillistä vaikuttaisi olevan, että palveluhankintaa käy- tetäänkin monesti täydentävänä kiireapuna tarvittaessa purkamaan syntyviä hoitojonoja tai täydentämään omaa palvelutuotantoa tilanteissa, joissa omaa työvoimaa on vaikeasti saatavilla kuten esimerkiksi juhlapy- hinä.

5.2 Terveydenhuollon palvelusopimusten sisältö

Terveydenhuollon palvelusopimukset ovat lähes aina puitesopimuksia. Sopimukset on muotoiltu hinnoitte- lun ja käytön osalta samalla tavalla kuin sosiaalipalveluissa. Sopimus ei velvoita osapuolia mihinkään kiin- teisiin määriin mutta palvelulle on määritelty sopimuksessa hinnat. Lopullinen laskutus tapahtuu yksin- omaan toteutuneen käytön perusteella jälkikäteen. Sopimuksen ehtoja on terveydenhuollon palvelusopi- muksissa tyypillisesti täydennetty sisällyttämällä sopimukseen yleiset JYSE-vakioehdot.

5.2.1 Suun terveydenhuolto

Suun terveydenhuollon sopimukset koskevat suurelta osin tiettyjä rajattuja erikoisaloja. Suurin osa sopi- muksista koskee oikomishoitoa tai suukirurgian palveluita. Kokonaisuutena suun terveydenhuollon sopi- muksia on siirretty tietokantaan verrattain pieni määrä. Pirkanmaalla on useita kuntia, jotka eivät ole siirtä- neet yhtään suun terveydenhuoltoon liittyvää sopimusta.

Sopimukset ovat lähes aina hyvin suppeita. Palvelukuvaukset on muotoiltu melko laajasti ja palvelun todel- lisesta sisällöstä sovitaan vasta jokaisen tilauksen kohdalla. Joissakin sopimuksissa on sovittu suuntaa an- tavia arviota joidenkin sopimusten mukaisten palveluiden määristä. Hankinnat on usein toteutettu myös suun terveydenhuollon osalta puitejärjestelyinä, jossa on tehty sopimus useamman palveluntuottajan kanssa. Sopimukset eivät pääsääntöisesti sisällä määräostovelvoitteita vaan palveluita hankitaan tarpeen mukaan. Yleisiä sopimusehtoja on todella niukasti. Muun muassa vastuukysymykset ja poikkeustilanteet

ovat lähes aina sopimatta. Hammashoidon sopimukset ovat keskenään poikkeuksellisen yhtenäinen sopi- musjoukko. Tämä johtuu siitä, että palveluntarjoajia on tietyillä aloilla vähän. Parhaiten tämä näkyy suuki- rurgiassa, jossa jokaisessa kuntien siirtämässä sopimuksessa on sama palveluntarjoaja. Oikomishoidon kohdalla palveluntarjoajia on selvästi enemmän, mutta myös oikomishoidon kohdalla samat yritykset tuotta- vat palveluita useampiin kuntiin.

Suun terveydenhuollon palveluita tuottavat yritykset ovat suurelta osin pienehköjä paikallisia yrityksiä, joista melko suuri osa on toiminimellä toimivia yksityisiä elinkeinonharjoittajia. Palveluntuottajien pieni koko selit- tää osin myös sopimusten suppeita muotoiluja. Joukossa on myös suurempien terveyspalveluiden yritysten kanssa tehtyjä sopimuksia mutta nämä koskevat pääasiassa hammaslääkäreiden vuokratyön hankkimista.

5.2.2 Lääkinnällistä kuntoutusta koskevat palvelut

Kuntoutuspalveluita koskee suurelta osin samat huomiot kuin suun terveydenhuoltoa. Alan palveluntuotta- jat ovat kaikki pieniä yrityksiä ja huomattava osa toimii yksityisinä elinkeinonharjoittajina. Tämä näkyy kun- toutusta koskevissa sopimuksissa samankaltaisena suppeana muotoiluna. Kuntoutuksen ostopalvelut eroa- vat kuitenkin siinä, että niitä koskevat hankinnat on joissain tapauksissa toteutettu laajoina kilpailutuksina, joissa on hankittu useaa eri tyyppistä kuntoutuspalvelua ja muuta hoitoa samalla kilpailutuksella. Tällaisia palveluita ovat esimerkiksi veteraanien kuntoutuspalvelut, fysioterapia, jalkahoidot ja niin edelleen. Tällai- sessa kilpailutuksessa on kuitenkin hyväksytty osatarjoukset, jolloin lopputuloksena on sopimus lukuisten pienten toimijoiden kanssa. Näissä hankinnoissa yksittäiset sopimukset eivät ole arvoltaan merkittävän suuria, mutta niitä on tehty kerralla paljon ja niiden yhteen laskettu arvo voi olla kokonaisuutena huomat- tava.

5.3 Yleisiä huomioita terveydenhuollon palvelusopimuksista

Sopimusten siirtämisen kannalta terveydenhuollon palvelusopimuksissa kiinnitettiin huomiota sopimuksen siirtämistä rajoittavien ehtojen yleisyyteen. Suuri osa terveydenhuollon palveluhankinnasta on luonteeltaan sellaista, että palveluntuottajan vaihtuminen kesken sopimuksen sisältää erityisiä riskejä. Tästä syystä sopi- muksen siirtämisen rajoittaminen palveluntuottajan suuntaan on perusteltua. Monesti nämä ehdot ovat kui- tenkin kahdensuuntaisia ja rajoittavat myös kuntaa. Uudemmissa sopimuksissa on kuitenkin käytetty jonkin verran erityisiä sote-uudistuksen huomioivia ehtoja, jotka pääsääntöisesti antavan ennakollisen hyväksyn- nän sopimuksen siirtämiselle hyvinvointialueelle.

Toinen terveydenhuollon palvelusopimuksille erityinen piirre liittyy välityslausekkeiden yleisyyteen. Erityi- sesti alan suuremmat yksityiset palveluntarjoajat käyttävät varsin laajasti sopimuksissaan riidanratkaisun foorumina välimiesmenettelyä. Sopimusten ala ja sisältö huomioiden tätä on pidettävä tilaajan kannalta epäedullisen ja taloudellisia riskejä lisäävänä piirteenä sopimuksissa. Pienempien toiminimiyrittäjien koh- dalla välityslausekkeita ei sopimuksissa ole.

Yleisesti terveydenhuollon palvelusopimukset ovat melko suuri ja kirjava joukko arvoltaan ja volyymiltaan verrattain pieniä sopimuksia. Lisäksi näissä on sisällöltään huomattavan paljon päällekkäisyyttä, eli useilla kunnilla on sisällöltään hyvin samankaltaisia sopimuksia rajallisen joukon kanssa palveluntuottajia. Pirkan- maan hyvinvointialueen näkökulmasta terveydenhuollon palvelusopimuksissa on edessä pitkälti samankal- taisia jatkotoimenpiteitä, joissa siirtyvää sopimuskantaa tulee yhtenäistää sopimusehdoiltaan ja poistaa so- pimusten päällekkäisyyttä. Tämä tulee oletettavasti tapahtumaan aikanaan uusien kilpailutusten kautta.

Suurin osa sopimuksista on sopimuskaudeltaan verrattain lyhyitä ja joukossa on myös jonkin verran sopi- muksia, jotka tulevat päättymään ennen toiminnan siirtymistä Pirkanmaan hyvinvointialueelle.

6 Sosiaali- ja terveydenhuollon ulkoistussopimukset

6.1 Parkanon ja Kihniön alueen kokonaisulkoistus

6.1.1 Taustaa

Parkanon alueen kokonaisulkoistusta koskeva sopimus on laadittu vuonna 2014. Sopimuksella Parkano siirtää kaiken oman sote-palveluntuotantonsa Pihlajalinnalle kymmeneksi vuodeksi. Tämän lisäksi sopimuk- sessa on viiden vuoden jatko-optio, jonka Parkano on käyttänyt. Pääsopimus sisältää ehdot varsinaisesta palveluhankinnasta ja tämän lisäksi Parkanon omaa sote-toimintaa koskevat liikkeenluovutuksen ehdot.

Pääsopimuksen lisäksi ulkoistuskokonaisuuteen liittyy ainakin Parkanon ja Kihniön yhteistoiminta-aluetta koskeva sopimus ja oletettavasti myös jonkinlainen ulkoistukseen liittyvää projektiyhtiötä Kolmostien Ter- veys Oy:tä koskeva osakas- tai perustamissopimus, joka ei kuitenkaan ole mukana toimitetussa aineis- tossa. Yleisten vakioehtojen osalta sopimukseen sovelletaan JYSE-vakioehtoja.

Sopimuksen sisällöllinen määrittely

Sopimuksen alaksi on määritelty sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden tuottaminen sopimuksessa mai- nittujen kuntien osalta. Palveluiden tarkempi aineellinen sisältö määritellään erillisellä liitteellä tai liitteillä.

Palvelukokonaisuutta rajaa kaksi keskeistä ehtoa, joista toinen on palvelun piirissä olevien kuntien maantie- teelliset rajat ja toinen on palvelun piirissä olevien asiakkaiden maksimimäärä, joka on sopimuksessa

40 000. Näiden kahden ehdon keskinäinen suhde on määritelty niin, että sopimus mahdollistaa palvelun piirissä olevan alueen laajentamisen liittämällä sen piiriin uusia kuntia tai alue voi laajentua kuntaliitosten kautta. Alkuperäisessä sopimuksessa ei kuitenkaan oltu otettu huomioon hyvinvointialueen kaltaista hallin- nolliseen rakenteeseen kohdistuvaa muutosta. Sopimus sisältää kuitenkin ehdot ainoastaan koskien ulkois- tusalueen laajentumista. Sopimuksessa ei ole otettu huomioon sitä mahdollista tilannetta, että vastaavien muutosten kautta, jokin kunta irtautuisi tästä ulkoistuksesta.

Sopimuksen taustaosio antaa ymmärtää, että alun perin Parkanon alueen ja Mänttä-Vilppulan alueen koko- naisulkoistuksia olisi valmisteltu yhtenä kokonaisuutena ja mahdollisesti näiden sopimukset olisi ollut jollain tavoin koota yhdeksi kokonaisuudeksi. Tähän ratkaisuun ei kuitenkaan päädytty, vaan näiden alueiden pal- veluntuotannot muodostavat toisistaan erilliset, itsenäiset ja osittain ehdoiltaan toisistaan poikkeavat koko- naisuudet.

Sopimukseen liittyvä yhtiörakenne

Sopimuskumppani pääsopimuksessa on Pihlajalinna Terveys Oy (jäljempänä Pihlajalinna). Palveluntuotan- nosta vastaa kuitenkin kyseistä ulkoistusta varten perustettu erillinen projektiyhtiö Kolmostien terveys Oy, joka on Parkanon kaupungin ja Pihlajalinnan yhdessä omistama. Ulkoistuksen alkuvaiheessa Parkanon kaupungin osuus yhtiöstä on ollut noin kolmannes, mutta tätä kaupungin osuutta on vaiheittain myyty Pihla- jalinnalle palvelumaksujen kuittaamiseksi. Tätä analyysiä laadittaessa Parkanon kaupungin omistus yhti- östä oli 4 % ja Pihlajalinnan 96 %. Yhtiön perustamisesta, omistuksesta tai omistajaohjauksesta ei ole sovittu osana pääsopimusta. Tämän analyysin osaksi ei ole toimitettu kyseistä yhtiötä koskevaa osakasso- pimusta ja on epäselvää, onko tällaista olemassa.

Ulkoistussopimuksen näkökulmasta Kolmostien terveys on Pihlajalinnan alihankkija. Parkanon kaupungilla ei ole ainakaan pääsopimuksen kautta suoraa sopimussuhdetta Kolmostien terveyteen, vaan sopimukselli- set vastuut palveluntuotannosta ovat emoyhtiö Pihlajalinnalla.

Kihniön kunnan osalta osuus kokonaisulkoistuksessa perustuu Parkanon kaupungin kanssa solmittuun yh- teistoiminta-aluesopimukseen. Sopimusoikeudellisista velvoitteista suhteessa Pihlajalinnaan vastaa Par- kano myös Kihniön osalta, eikä Kihniöllä täten ole suoraa sopimussuhdetta Pihlajalinnaan.

6.1.2 Sisällölliset huomiot

Palvelusta maksettavat korvaukset ja niiden laskentaperusteet

Pääsopimuksessa määritellään maksettavan korvauksen lähtötaso, joka perustuu Parkanon kaupungin ai- kaisempiin sote-kustannuksiin, ja joka kattaa lähtökohtaisesti kaikkien sopimuksissa määriteltyjen palvelui- den tuottamisen. Sopimuksessa on tämän lisäksi määritelty etukäteen, miten hintaa tullaan tarkastamaan tulevaisuudessa. Hinnan korotukset on sidottu osittain hintaindeksiin ja osittain palvelualueen väestönmuu- toksiin sopimuksessa tarkemmin määritellyillä prosenttiosuuksilla. Hintaa ei ole sidottu miltään osin tehtyjen hoitotoimenpiteiden tai muiden vastaavien toimenpiteiden määrään. Näiden lisäksi sopimus sisältää erilli- sen kannustinjärjestelmän, jolla korvausta voidaan korottaa asiakastyytyväisyyden perusteella.

Maksujen määräytymisperuste on melko selkeästi määritelty mutta tehdyn ratkaisun heikkous on ollut sen määrittelyssä, mitä kaikkea tämän kiinteän korvaukseen piiriin kuuluu ja mitä ei. Tämä kysymys on jossain määrin ollut epäselvä sopimuksen osapuolille ja maksujen määräytymisperusteita on tarkennettu tai muu- tettu ainakin kahteen kertaan sopimuskauden aikana. Tehdyt muutokset ovat olleet merkittäviä ja ilmeisesti nostaneet Pihlajalinnalle maksettavaa korvausta enemmän kuin alkuperäisen laskentaperusteen noudatta- minen olisi nostanut. Lisäksi on huomautettava, että pitkälti vastaavalla tavalla määritellyistä maksuperus- teista on tuomioistuimessa vireillä oikeudellisia riitoja tätä analyysiä kirjoitettaessa. Ainakin osaltaan nämä erimielisyydet liittyvät luonteeltaan yllättävien kustannuserien korvaamiseen.

Henkilöstö

Ulkoistuksen yhteydessä Parkanon kaupungin sote-alan henkilöstö siirtyi käytännössä kokonaan peruste- tun projektiyhtiön palvelukseen liikkeenluovutuksena. Henkilöstöä koskevia järjestelyitä jouduttiin kuitenkin joiltain osin tarkastelemaan myöhemmin uudelleen siltä osin kuin työtehtävissä oli kyse julkisen vallan käy- töstä, joka voi perustuslain 124 §:n mukaan kuulua yksinomaan viranhaltijan tehtäviin. Tältä osin virkasuh- teisia tehtäviä palautettiin Parkanon kaupungin tehtäviin.

Henkilöstöä koskeva kappale on pääsopimuksen pisimpiä ja sisällöltään yksityiskohtaisimpia osuuksia. Kappale sisältää sekä liikkeenluovutukseen liittyvät ehdot että Pihlajalinnan omaa henkilöstöä koskevat vaatimukset liittyen muun muassa henkilöstön pätevyyteen, riittävyyteen ja työssä suoriutumisen vähim- mäistasoon. Henkilöstön vaatimusten osalta on lisäksi huomattava, että näitä ehtoja on tehostettu sopimus- sakoilla, joiden suuruus vaihtelee sopimusrikkomuksen sisällöstä riippuen 1500 - 5000 per jokainen alkava viikko.

Kunnan sote-omaisuus ja ICT-järjestelmät

Pääsopimuksessa on ehdot kolmen keskeisen omaisuuserän osalta, jotka ovat kiinteistöt, laitteet ja ir- taimistot sekä ICT-järjestelmät. Irtaimistosta on sovittu pääsopimuksessa yleisellä tasolla ja sitä on täyden- netty liitteenä olevalla irtaimistoluettelolla. Kiinteistöjen käytöstä on lisäksi olemassa erillinen vuokrasopi- mus, jolla Parkanon kaupungin omistamat toimitilat vuokrataan palveluntuottajalle kyseistä toimintaa var- ten.

Laitteiden, kalusteiden ja muun kunnan oman sote-palvelutuotannon käytössä aikaisemmin olleen irtaimis- ton osalta periaate sopimuksessa on, että Pihlajalinna saa tämän omaisuuden vastikkeetta käyttöönsä ja vastaa sen ylläpidosta koituvista kustannuksista. Irtaimiston omistusoikeus kuitenkin säilyy kunnalla. Eri- laisten palveluntuotantoon liittyvien kulutustarvikkeiden hankinnoista Pihlajalinna vastaa itse.

ICT-järjestelmien osalta sopimuksen periaate on vastaava kuin laitteiden osalta. Omistusoikeus lisenssei- hin säilyy Parkanon kaupungilla mutta näiden järjestelmien hallinta ja pääkäyttäjyys siirretään Pihlajalin- nalle. Järjestelmien lisenssimaksuista vastaa kuitenkin edelleen Parkanon kaupunki. Sopimuksessa on ni- meltä mainittu kolme järjestelmää: potilastietojärjestelmä Mediatri, potilashälytysjärjestelmä Miratel ja sosi- aalihuollon järjestelmä Pro Consona. Sopimuksen sanamuoto kuitenkin viittaa siihen, että tämä lista on esi- merkinomainen eikä siten tyhjentävä. Pääsopimuksesta ei ole pääteltävissä, miten tämä siirto on toteutettu suhteessa järjestelmien toimittajiin.

Irtaimen omaisuuden osalta ehdot ovat varsin suppeat. Sopimukseen on kirjattu lähinnä palveluntuotannon siirtoon liittyvään tilanteeseen sovellettavat yleiset periaatteet ja listattu erilliseen liitteeseen, mitä omai- suutta sopimus koskee. Sopimuksessa ei oteta lainkaan kantaa muun muassa siihen, miten irtaimisto tar- vittaessa siirretään takaisin tilaajalle tai aikanaan mahdollisesti jollekin toiselle palveluntuottajalle. Erityisesti ICT-järjestelmien osalta tämä tilanne voi olla ongelmallinen, koska sopimus ei sisällä edes yleistä velvoi- tetta Pihlajalinnalle myötävaikuttaa siirron toteutukseen.

Potilastietorekisterit ja tietosuoja

Pääsopimuksessa on todettu, että kunta omistaa potilastiedot ja palveluntuottajalla on käyttöoikeus toimin- nan edellyttämässä laajuudessa palveluntuotannon ajan. Lisäksi todetaan, että palveluntuottaja pitää rekis- tereitä tilaajan lukuun tilaajan järjestelmissä. Sopimuksen sanamuodoista on huomatta, että ne on laadittu ennen tietosuoja-asetuksen voimaantuloa. Sopimuksen ehdoista on tunnistettavissa Parkanon kaupungin rooli potilastietojen rekisterinpitäjänä ja Pihlajalinnan rooli henkilötietojen käsittelijänä. Muilta osin tietosuo- jaan liittyvät seikat ovat sopimatta. Pääsopimus sisältää tämän lisäksi hyvin suppeat ehdot tietoturvan osalta.

Huomioiden henkilötietojen käsittelyn laajuus ja rekistereiden sisältämien tietojen arkaluontoisuus, on sel- vää, että tietosuojaa koskevat ehdot ovat nykyisen muuttuneen lainsäädännön valossa puutteelliset ja niitä tulisi täydentää erillisellä tietosuojasopimuksella palveluntuottajan kanssa. Nykyisestä sopimuksesta puut- tuvat muun muassa yleisen tietosuoja-asetuksen määrittelemät rekisterinpitäjän oletusarvoisen tietosuojan asettamat vaatimukset huomioivat kontrollikeinot suhteessa henkilötietojen käsittelijään.

6.1.3 Yleisiä huomioita Sopimukseen tehdyt muutokset

Kokonaisulkoistussopimukset ovat sisällöltään erittäin laajoja ja niillä on suoria ja epäsuoria vaikutuksia laa- jasti muuhunkin kunnon toimintaan kuin suoranaiseen sote-palvelutuotantoon. Tätä taustaa vasten kysei- nen ulkoistussopimus on melko suppea, eikä kaikkiin toiminnan kannalta merkityksellisiin kysymyksiin ole pystytty ottamaan sopimuksen ehdoissa etukäteen kantaa. Tämä on näkynyt tarpeena tehdä melko usein muutoksia sopimuksen sisältöön, joista osa on myös ollut sisällöltään merkittäviä. Erityisesti maksuperus- teita koskevien muutosten osalta on tulkinnanvaraista, onko kyseessä ollut sellainen muutos, joka ylittää hankintalain sallimien vähäisten muutosten kynnyksen. On kuitenkin todettava, että hankintalain määrittele- mät valitusajat näistä muutoksista ovat jo umpeutuneet.

Hankintalain kannalta tulkinnanvaraiset ratkaisut ovat kuitenkin Pirkanmaan hyvinvointialueen kannalta riski, joka voi aktualisoitua uudelleen, mikäli sopimusta joudutaan uudelleen muuttamaan merkittävällä ta- valla, kun toiminta siirtyy hyvinvointialueelle. Tässä analyysissä ei ollut mukana kaikkia muutoksiin liittyviä asiakirjoja, joten näiden tarkkaa sisältöä ei pystytty määrittelemään. Tunnistettuna jatkotoimenpiteenä onkin tarpeen tehdä näistä muutoksista yksityiskohtaisempi selonteko.

Palvelutuotannon konsepti hyvinvointialueen näkökulmasta

Kokonaisulkoistuksen rakenne on laadittu kuntamallisen palvelutuotannon näkökulmasta, eikä sellaisenaan vastaa tulevaa hyvinvointialueen mallia. Palvelu ja sen hinnoittelu perustuvat sopimuksessa kuntarajoihin, sopimuksessa määriteltyjen kuntien asukasmääriin ja niiden väestörakenteeseen. Siirryttäessä sovelta- maan uutta lainsäädäntöä, ei hyvinvointialueen asukkaan palvelunsaanti tai niiden sisältö voi enää olla si- dottu kuntarajoihin. Tämä muutostarve sopimuksessa kohdistuu ulkoistuksen kannalta keskeisimpiin perus- asioihin ja on siten altis erimielisyyksille sopijaosapuolten välillä.

ICT-kokonaisuus Pirkanmaan hyvinvointialueen näkökulmasta

Sopimuksen ICT-kokonaisuutta koskevat ehdot ovat suppeat ja tämän osakokonaisuuden selvittäminen edellyttää yksityiskohtaisempaa jatkoselvitystä. On kuitenkin selvää, että ulkoistuksesta johtuen Parkanon alueen ICT-ratkaisut poikkeavat merkittävällä tavalla muiden kuntien vastaavista. Analyysin perusteella Pir- kanmaan hyvinvointialueelle on siirtymässä Parkanosta ohjelmistolisenssejä sote-palvelutuotannossa käy- tettävistä järjestelmistä mutta laitteet, joilla näitä on käytetty, ovat ilmeisesti Pihlajalinnan omaisuutta. Haas- tatteluina saatujen tietojen perusteella palvelujen tuotannossa käytetään lisäksi myös joitain Pihlajalinnan omia järjestelmiä. Ulkoistuskuntien osalta voidaan todeta, että ICT-kokonaisuuden konsolidointiin liittyy eri- tyisiä haasteita, joiden ratkaiseminen saattaa aiheuttaa lisäkustannuksia.

6.2 Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kokonaisulkoistus

6.2.1 Taustaa

Mänttä-Vilppulan ulkoistussopimus on solmittu saman toimittajan kanssa ja on sisällöltään hyvin pitkälti yh- tenevä Parkanon alueen sopimuksen kanssa. Myös Mänttä-Vilppulan ulkoistus on toteutettu käyttäen eril- listä projektiyhtiötä Mäntänvuoren Terveys Oy, jonka osakeomistusta Mänttä-Vilppulan kaupunki on sopi- muskautena myynyt Pihlajalinnalle. Sopimus on laadittu noin kaksi vuotta myöhemmin vuonna 2016 ja Mänttä-Vilppulan sopimuksessa on huomioitu osa niistä tulkinnavaraisuudelle alttiista kohdista, joita Parka- non sopimuksessa jouduttiin tarkentamaan pian sopimuksen laatimisen jälkeen. Myös Mänttä-Vilppulan so- pimus on kymmenen vuoden määräaikainen sopimus, jossa on viiden vuoden mittainen optiokausi.

Koska Parkanon ja Mänttä-Vilppulan sopimukset ovat sisällöltään niin lähellä toisiaan, keskitytään tässä kappaleessa lähinnä tuomaan esille näiden kahden sopimuksen eroja. Muilta osin Parkanon sopimuksesta esitetyt huomiot pätevät myös Mänttä-Vilppulan sopimukseen.

6.2.2 Palvelun ja sen laajuuden määrittely

Mänttä-Vilppulan ulkoistussopimuksessa on jo sopimusta laadittaessa huomioitu, että ulkoistus tulee laaje- nemaan koskemaan myös Juupajoen kuntaa ja tälle on sopimuksessa määritelty myös aikataulu. Sopimus sisältää myös Parkanon sopimuksesta poiketen ehdot siihen tilanteeseen, että palvelu supistuu, mikäli Juu- pajoki irtautuisi ulkoistuksesta.

Palvelun sisällön osalta sopimuksessa on huomioitu Parkanon kohdalla haasteita aiheuttanut julkisen val- lan käyttöä sisältävä viranomaistoiminta siten, että se on rajattu sopimuksen ulkopuolelle ja jää täten Mänttä-Vilppulan vastuulle. Lisäksi palvelun sisältö on muutoinkin kuvattu sopimuksessa hieman yksityis- kohtaisemmin.

6.2.3 Sote-uudistusta koskeva ehto

Mänttä-Vilppulan ulkoistussopimusta laadittaessa valmistelu koskien maakuntauudistusta oli jo aloitettu. Tämä on huomioitu ottamalla sopimukseen nimenomaisesti tätä tilannetta koskeva erityisehto. Ehdon kes- keinen sisältö on, että ulkoistussopimus sitoo sopimuksessa määritellyssä laajuudessa myös kunnan tilalle tulevaa toimijaa. Siirto siis osaltaan hyväksytään etukäteen mutta ehto on muotoiltu niin, ettei se jätä tilalle tulleelle organisaatiolle mahdollisuutta irtautua sopimuksesta tai supistaa sitä. Sopimuksen sitovuutta on tehostettu palvelunpäättämismaksulla, joka on nimestään huolimatta käytännössä sopimussakko sopimuk- sen ennenaikaisesta päättämisestä. Sopimussakko on yksipuolinen ja koskee ainoastaan tilaajaa tai tämän tilalle tullutta tahoa.

Sote-uudistusta koskevissa ehdoissa on turvattu tilaajana toimineen kunnan sekä palveluntuottajan intressit muutostilanteessa pitkälti tilalle tulevan organisaation kustannuksella. Tilaajana toimivalle kunnalle on va- rattu mahdollisuus irtautua osaltaan sopimuksesta, mikäli sote-uudistus johtaisi tilanteeseen, jossa osa so- pimuksesta jäisi kunnalle. Tilalle tulleella organisaatiolla ei tätä mahdollisuutta ole.

Kokonaisuutena sote-uudistusta koskevissa ehdoissa on silmiinpistävää ehtojen epäsymmetrisyys alkupe- räisen tilaajan ja tämän tilalle tulevan organisaation välillä. Tätä sote-uudistusta koskevaa ehtoa voidaan pitää keskeisimpänä erona Parkanon ja Mänttä-Vilppulan ulkoistussopimuksissa.

6.2.4 Tietosuoja

Mänttä-Vilppulan ulkoistussopimus on tehty ajankohtana, jolloin tietosuojalainsäädäntö oli käymässä läpi merkittävää muutosta tietosuoja-asetuksen tullessa voimaan. Tietosuojaa koskevat ehdot ovatkin Mänttä- Vilppulan sopimuksessa yksityiskohtaisemmat ja ne noudattavat nykyistä tietosuoja-asetuksen terminolo- giaa. Tästä huolimatta ne ovat puutteelliset suurelta osin Parkanon sopimuksen kanssa yhtenevillä perus- teilla. Erityisesti henkilötietojen käsittelijän vastuut ja rekisterinpitäjän oikeus ohjata ja valvoa henkilötietojen käsittelyä on puutteellisesti määritelty ja edellyttää pääsopimusta täydentävää tietosuojasopimusta.

6.2.5 Poikkeamat palvelutuotannossa ja poikkeustilanteet

Mänttä-Vilppulan sopimuksessa on määritelty huomattavasti yksityiskohtaisemmin, mitä tarkoitetaan poik- keamalla palvelutuotannossa ja mikä on sen seuraus. Sopimuksessa on määritelty vähäinen ja merkittävä poikkeama ja kummallekin taulukko, jonka mukaan maksettavaa korvausta pienennetään poikkeamasta johtuen.

Lisäksi sopimuksessa on määritelty sopimuksen purkamistilanteet sekä ylivoimaista estettä koskevat tilan- teet ja niissä noudatettavat ehdot.

6.2.6 Yhteenveto

Kokonaisuutena Mänttä-Vilppulan sopimus on yksityiskohtaisempi kuin Parkanon sopimus ja siinä on otettu huomioon vuosien 2014 ja 2016 välillä tapahtuneet olennaiset muutokset sote-palvelutoimintaa koskevassa lainsäädännössä ja tätä koskevat muutossuunnitelmat. Myös Mänttä-Vilppulan sopimus on uuden lainsää- dännön näkökulmasta haasteellinen, koska se noudattaa samanlaista kuntarajoihin ja määrättyjen kuntien asukkaisiin perustuvaa toiminta- ja hinnoitteluperiaatetta. Sopimuksen ongelmallisuus on kuitenkin Mänttä- Vilppulan sopimuksen kohdalla tunnistettu jo laatimisvaiheessa ja siihen on otettu etukäteen kantaa organi- saatiomuutosta koskevilla ehdoilla. Nämä ehdot on kuitenkin laadittu pääasiallisesti turvaamaan sopimuk- sen allekirjoittaneiden osapuolten intressejä, eivätkä poista tarvetta tehdä sopimukseen huomattavia muu- toksia toiminnan siirtyessä Pirkanmaan hyvinvointialueelle.

6.3 Keiturin Sote Oy

6.3.1 Taustaa

Keiturin Sote Oy on Virtain kaupungin konserniin kuuluva yhtiö, joka tuottaa sote-palvelut Virtain ja Ruove- den alueella. Yhtiö on kokonaan Virtain kaupungin omistama ja palvelutuotanto perustuu Virtain ja Ruove- den väliseen yhteistoiminta-aluetta koskevaan sopimukseen. Yhtiö vastaa sote-palveluiden tuotannosta mutta Virtain kaupunki tuottaa osittain yhtiölle sen toiminnassaan tarvitsemia tukipalveluita. Yhtiömuotoi- sesta toiminnasta huolimatta kyse on siis kunnan omaan palvelutuotantoon rinnastuvasta toiminnasta.

6.3.2 Ulkoistuksen vaikutus sote-toiminnan siirrossa Pirkanmaan hyvinvointialueelle

Hyvinvointialuetta koskevan muutoksen näkökulmasta Virtain alueen ulkoistus poikkeaa olennaisesti Par- kanon ja Mänttä-Vilppulan ulkoistuksista. Keiturin Sote Oy:n osakekanta on voimaanpanolain tarkoittamaa hyvinvointialueelle siirtyvää sote-irtaimistoa. Hyvinvointialueen tullessa yhtiön ainoaksi omistajaksi, on sillä mahdollisuudet hyvin laajasti määritellä palvelutuotannon reunaehdot haluamallaan tavalla riippumatta

Keiturin Sote Oy:n ja tilaajakuntien välisistä sopimuksista omistajaohjauksen keinoin. Tämän sopimusana- lyysin näkökulmasta Keiturin Sote Oy:n nykyisen sopimuksen tarkempi läpikäynti ei ole tarkoituksenmu- kaista mutta havaintona voidaan todeta, että mikäli Pirkanmaan hyvinvointialue jatkaa palveluntuotantoa alueella yhtiömuodossa, tulee sen laatia Keiturin Sote Oy:n kanssa uusi sopimus, joka huomioi muuttuneen lainsäädännön asettamat reunaehdot.

6.4 Tesoman allianssisopimus

6.4.1 Taustaa

Tesoman allianssi on Tampereen kaupungin, Mehiläinen Oyj:n kahden tytäryhtiön (jäljempänä yhdessä Mehiläinen) ja Barona Group Oy:n välinen osaulkoistussopimus, joka koskee palveluntuotantoa yhdessä Tampereen kaupungin alueellisessa yksikössä, joka kulkee nimellä Tesoman hyvinvointikeskus. Sopimus on solmittu vuonna 2017 ja palvelutuotanto alkoi vuonna 2018. Sopimus on voimassa toistaiseksi. Teso- man hyvinvointikeskus on palveluntuotannon yksikkö, jossa on samoissa tiloissa laajasti erilaisia kunnallisia palveluita, joista osan tuottaa Tampereen kaupunki itse ja osan yksityiset yhteistyökumppanit. Lisäksi sa- moissa tiloissa toimii Fimlab Oy:n laboratoriopalveluiden toimipiste, mutta tämä ei ole osa allianssisopi- musta. Kaikki hyvinvointikeskuksen palveluista eivät ole sote-palveluita, vaan samoissa tiloissa toimii myös esimerkiksi kirjasto, mikä tekee Tesoman allianssista osaltaan poikkeuksellisen kokonaisuuden myös Pir- kanmaan hyvinvointialueen näkökulmasta. Sote-palveluiden osalta Tesoman hyvinvointikeskukseen on keskitetty terveydenhoidon, suun terveydenhuollon, lasten ja lapsiperheiden hyvinvointineuvola ja nuoriso- työn palveluita.

6.4.2 Tesoman allianssin palvelukonsepti

Tesoman allianssilla on yhteistä Pihlajalinnan kanssa solmittujen kokonaisulkoistusten kanssa se, että pal- velukokonaisuuden on määritelty kattavan tietyn maantieteellisen alueen. Alue on Tampereen kaupungin läntinen osa ja sen on määritelty kattavan kuuden postialueen kokoinen alue. Kokonaisulkoistuksiin nähden Tesoman allianssimallissa on kuitenkin hyvinvointialueen näkökulmasta kaksi merkittävää eroa. Ensinnäkin määritelty alue kattaa vain osan yhden kunnan alueesta. Toiseksi tälläkään alueella kaikkea palvelutuotan- toa ei ole yksityistetty, vaan Tampereen kaupungilla on rinnalla myös omaa palvelutuotantoansa. Tästä syystä Tesoman allianssi on määriteltävissä osaulkoistukseksi.

Allianssisopimukseen kuuluu liitteenä palvelusuunnitelma, jonka mukaan tehtävät allianssissa jakautuvat seuraavasti:

Mehiläinen tuottaa:

- terveysaseman palvelut

- suun terveydenhuollon palvelut aikuisille

- tehostetun palveluasumisen palvelut

Tampereen kaupunki tuottaa:

- suun terveydenhuollon palvelut lapsille

- lasten ja perheiden palvelut

- kotihoidon palvelut

- nuorisopalvelut

- lisäksi Tampere tuottaa muita kuin sote-palveluita

6.4.3 Tesoman allianssin hallintorakenne Hallintorakenteen kuvaus

Sopimus sisältää varsin yksityiskohtaisen hallintomallin yhteistyölle. Tesoman allianssimallissa palveluntuo- tantoa ohjaa tätä tarkoitusta varten perustettu johtoryhmä. Päivittäisiä asioita johtaa tästä erillinen ohjaus-

ryhmä. Lisäksi sopimuksessa on määritelty hyvinvointipalveluista vastaava henkilö, joka toimii samalla oh- jausryhmän puheenjohtajana. Kummallakin sopimuksen osapuolella on oltava edustaja johtoryhmässä ja johtoryhmä tekee päätöksensä yksimielisesti. Ohjausryhmä palvelujen edustajista ja sen kokoonpanosta päättää johtoryhmä. Hallintomallin yksityiskohdista on vielä tarkempi kuvaus sopimuksen liitteessä.

Yleisesti ratkaisuihin, joissa julkishallinnon toimijat siirtävät päätäntävaltaa erillisille ohjausryhmille tai muille vastaaville organeille liittyy tiettyjä huomioitavia seikkoja ja erityisiä riskejä. Näille orgaaneille ulkoistettava päätöksenteko ei saa sisältää julkisen vallan käyttöä, mikäli päätöksiä on tekemässä muut kuin viranomai- set, eikä ryhmä voi tehdä päätöksiä, joihin siihen kuuluvat kunnan edustajat eivät olisi toimivaltaisia teke- mään. Tesoman allianssin kohdalla näitä rajoja ei vaikuta olevan ylitetty. Lisäksi Tesoman allianssimallissa valittu hallintomalli, joka nojaa osapuolten yksimielisyyteen, pienentää yhteiseen päätöksentekoon liittyviä riskejä kunnan näkökulmasta. Yksimielisyyden saavuttaminen edellyttää kuitenkin luottamusta ja toimivaa yhteistyötä osapuolten välillä ja on mallina ongelmallinen, mikäli osapuolille myöhemmin ilmenee erimieli- syyksiä. Pahimmassa tapauksessa tämä voi halvaannuttaa yhteistyöhön liittyvän päätöksenteon.

Hallintorakenne siirtymän jälkeen

Suuri osa Tampereen kaupungille allianssissa kuuluvista tehtävistä on siirtymässä Pirkanmaan hyvinvointi- alueen vastuulle. Osa sopimuksessa kuvatusta palvelusta jää kuitenkin Tampereen kaupungille. Tästä syystä oletettavissa on, että hallintorakennetta koskevia ehtoja on muutettava vähintään siltä osin, että joh- toryhmän jäsenyydet jaetaan jatkossa kolmen tahon kesken. Yleisesti voidaan sanoa, että yksimielisyyden saavuttaminen on sitä vaikeampaa, mitä suuremman joukon kesken se tulee saavuttaa. Lisäksi yksimieli- syyden saavuttamiseen voi vaikuttaa se, että osapuolten roolit yhteistyössä ovat jatkossa epäsuhtaisempia hyvinvointialueen ollessa Tampereen kaupunkia selvästi suuremmalla osuudella mukana yhteistyössä.

Tällä muutoksella saattaa olla päätöksenteon sujuvuuteen negatiivinen vaikutus.

6.4.4 Sopimuksen rakenne ja sisältö

Tesoman allianssia koskeva sopimus poikkeaa olennaisesti Pihlajalinnan kanssa tehdyistä kokonaisulkois- tuksista. Tesoman allianssisopimuksessa on kootusti kaikki yhteistyöhön liittyvät ehdot osana yhtä sopi- musta tai sen liitteitä. Osin tämän mahdollistaa se, ettei allianssiin liity kokonaisulkoistuksissa käytettyä pro- jektiyhtiörakennetta, vaan hallinnointiin liittyvät rakenteet ovat osana sopimusta. Allianssisopimus on ehdoil- taan selvästi yksityiskohtaisempi ja se sisältää liitteenä varsin yksityiskohtaisen palvelukuvauksen. Tämän seurauksena sopimus on liitteineen huomattavan pitkä yli 120-sivuinen dokumentti.

Tuotettavan palvelun sisältö on kuvattu yksityiskohtaisemmin erillisessä palvelukuvaus-liitteessä. Lisäksi sopimukseen kuuluu toinen liite, jossa on yksityiskohtaisempi kuvaus palvelusta maksettavista korvauksista ja allianssiyhteistyön budjetti. Pääsopimus sisältää yleisen tason kuvauksen osapuolten keskinäisistä vas- tuista ja velvollisuuksista, poikkeustilanteita koskevat ehdot sekä sopimuksen päättämistä koskevat ehdot. Lisäksi sopimuksessa on poikkeuksellisesti myös yhteistyöhön liittyviä immateriaalioikeuksia koskevat eh- dot. Huomionarvoista on kuitenkin, ettei sopimukseen sisälly lainkaan mitään yleisiä ehtoja.

6.4.5 Poikkeustilanteet

Allianssisopimuksessa on sovittu muihin ulkoistussopimuksiin nähden kattavasti poikkeustilanteista. Tyypil- listen force majeure -ehtojen lisäksi sopimuksessa on ehdot koskien palveluntuottajan konkurssia, sopi- musrikkomuksia ja näiden perusteella tapahtuvaa sopimuksen irtisanomista koskien. Poikkeustilanteita koskevat ehdot ovat sisällöltään melko väljiä. Suoranaisia sanktioluontoisia ehtoja sopimuksessa ei ole.

Tyypillinen seuraus laiminlyönneistä on, että tilaaja voi irtautua sopimuksesta. Kynnys tälle on kuitenkin jä- tetty melko korkeaksi. Esimerkiksi konkurssiehdon osalta tilaaja voi purkaa sopimuksen vasta palveluntuot- tajan mentyä konkurssiin. Vakava taloudellisen aseman heikentyminen tai maksukyvyttömyys ei siis vielä riitä. Taloudellisia riskejä on sopimuksessa kuitenkin hallittu sisällyttämällä sopimukseen ehdot tilaajalle an- nettavista vakuuksista. Sopimuksen mukaan tilaajalla on oikeus vaatia palveluntuottajalta vakuus tämän sopimuksen mukaisista ennakkomaksuista. Toimitetusta aineistosta ei kuitenkaan voida päätellä, onko tätä mahdollisuutta vaatia vakuutta käytetty.

6.4.6 Tietosuoja

Myös Tesoman allianssimalliin liittyy keskeisesti henkilötietojen käsittely. Tietosuojaa koskevat ehdot ovat sopimuksessa kuitenkin määritelty pitkälti yhtä suppeasti kuin kokonaisulkoistuksissa. Allianssisopimuksen mukaan Tampereen kaupunki tarjoaa yhteistyössä käytettävän ICT-infrastruktuurin ja toimii potilastiedon rekisterinpitäjänä. Palveluntuottajan rooli on täten myös tässä osaulkoistuksessa toimia henkilötietojen kä- sittelijänä. Rekisterinpitäjä-käsittelijäsuhteessa henkilötietojen käsittelyn velvollisuuksista kuten esimerkiksi oikeudesta valvoa käsittelijän toimia ja velvollisuudesta avustaa tietoturvaloukkausten käsittelyssä tulisi so- pia etukäteen nimenomaisesti. Sopimukseen tulisi täten lisätä jälkikäteen erillinen tietosuojaliite, jossa nämä asiat määriteltäisiin.

6.4.7 Tesoman allianssimalli Pirkanmaan hyvinvointialueen näkökulmasta

Tesoman allianssimallin palvelukonseptiin liittyy osittain samankaltaisia haasteita kuin kokonaisulkoistuk- siin. Myös tässä tapauksessa palvelumalli on määritelty käyttäen maantieteellistä rajausta, joskaan se ei tässä tapauksessa ole kuntaraja. Palvelua ei kuitenkaan ole rakenteellisesti sidottu samalla tavalla tietyn kunnan asukkaisiin ja väestörakenteeseen kuten on tehty kokonaisulkoistusten kohdalla. Tästä syystä Te- soman allianssimalli on siirrettävissä hyvinvointialuemalliin pienemmillä rakenteellisilla muutoksilla kuin ko- konaisulkoistukset.

Allianssisopimus sisältää lisäksi mahdollista sote-muutosta ennakoivan sopimusehdon, jonka pääperiaat- teen mukaan sopimuksen ehdot sitovat vastaavalla tavalla Tampereen kaupungin sijalle tulevaa tahoa.

Tällä ehdolla palveluntuottajan voidaan samalla katsoa antaneen tällaiselle siirrolle etukäteisen suostumuk- sensa. Nykyisen hyvinvointialueisiin perustuvan ratkaisun valossa tässä ehdossa on kuitenkin se haaste, ettei se huomio sitä tosiasiaa, että vain osa sopimuksessa kuvatusta toiminnasta siirtyy hyvinvointialueelle. Tästä syystä sopimusta ei ole mahdollista siirtää täysin sellaisenaan, vaan siitä täytyy vaihtoehtoisesti pyr- kiä joko erottamaan Tampereen kaupungille jäävä osuus tai muuttaa sopimus kolmikantaiseksi, jossa on mukana Tampereen kaupunki, Mehiläinen ja Pirkanmaan hyvinvointialue.

7 Kuntien ICT-sopimukset

7.1 Siirtyvä ICT-sopimuskokonaisuus

ICT-sopimukset muodostavat hyvinvointialueen toiminnan kannalta keskeisen kokonaisuuden, joka jaettiin tässä analyysissä kolmeen osakokonaisuuteen; terveydenhuollon järjestelmiin, sosiaalipalveluiden järjestel- miin sekä ICT-tukipalveluihin. Yleisesti kuntien ICT-sopimuskokonaisuudesta voidaan todeta, että kuntien sopimuskokonaisuudet muistuttavat suurelta osin toisiaan. Pääsääntöisesti jokaisella kunnalla on käytös- sään yksi järjestelmä kuhunkin tiettyyn tehtävään. Olennaiset erot liittyvät siihen, minkä toimittajan järjestel- mästä on kyse noin kahdesta tai kolmesta toimittajasta. Sopimuksia tarkemmin analysoitaessa voi kuitenkin huomata, että samaa järjestelmää koskevat sopimukset vaihtelevat suuresti kunnasta toiseen. Eroja luo ennen kaikkea vaihtelevat käytännöt sen suhteen, kuinka paljon kunta on hankkinut erilaisia laajennuksia ja lisäpalveluita käyttämiinsä järjestelmiin.

ICT-sopimuksista voidaan myös todeta, että erityisesti arvoltaan suuremmat sopimukset ovat todella mitta- via kokonaisuuksia. Sopimuksiin on tehty sopimuskautena lukuisia muutoksia ja monissa tapauksessa näi- den kaikkien muutosten tarkan kronologian määritteleminen osoittautui käytettävissä olevan aineiston puit- teissa mahdottomaksi. ICT-sopimuksista voidaan siis sanoa, että niiden kohdalla korostuu poikkeukselli- sella tavalla asiakirjahallinnon merkitys.

7.2 ICT-tukipalvelut, laitteet & tukipalveluita koskevat järjestelmät

7.2.1 Tuki- ja neuvontapalvelut

Kuntien siirtämien sopimusten joukossa ei ole yhtään yleistä ICT-tukea koskevaa palvelusopimusta. Tähän voi olla syynä se, että kunnat eivät pidä tätä siirtyvänä tai jakautuvana sopimuksena tai vaihtoehtoisesti kunta tuottaa tämän palvelun omana tuotantonaan. Lisäksi osa Pirkanmaan kunnista tuottaa nämä palvelut sairaanhoitopiirin tavoin sidosyksikköasemassa olevan Istekki Oy:n kautta.

Yksittäisten ICT-sopimusten sisälle on kuitenkin joissain tapauksissa sisällytetty sitä kyseistä tuotetta kos- keva tukipalvelu. Erityisesti suurempiin ohjelmistohankintoihin tämä tukipalvelu sisältyy lähes aina mutta lisäksi osassa laitehankintoja koskevissa sopimuksissa on teknistä tukea koskevia ehtoja. Useimmissa so- pimuksissa tarjottava tukipalvelu on sisällöltään väljästi määritelty tai jopa kokonaan määrittelemättä ja lä- hes poikkeuksetta palvelusta laskutetaan toimittajan sopimuksen ulkopuolella määrittelemän palveluhinnas- ton mukaan.

7.2.2 Televiestintäpalvelut

Televiestintäpalvelut ovat osa ICT-kokonaisuuden peruspalveluita ja jokaisella kunnalla on sopimus näistä palveluista. Cloudiaan näitä sopimuksia on kuitenkin siirretty vain muutama. Aikaisemmin maakuntavalmis- telun yhteydessä toteutetun keräyksen yhteydessä näitä sopimuksia siirretiin huomattavasti enemmän. Siir- rettyjen televiestintäsopimusten pienelle määrälle syy saattaa olla niiden jakamiseen liittyvät haasteet. Kun- nat tulevat jatkossakin tarvitsemaan näitä palveluita jäljelle jäävässä toiminnassaan ja toiminnan kannalta on olennaista, ettei palveluntuotanto missään vaiheessa katkea.

Televiestintäpalveluita koskevien sopimusten sisällöt vaihtelevat kunnittain melko paljon. Osa kunnista on saattanut hankkia esimerkiksi puhelinliittymät ja puhelimet osana samaa hankintaa, kun osalla kunnista nämä ovat erillään. Verkkoyhteyksiä koskevissa sopimuksissa saattaa olla mukana myös joitain tietoturvaa koskevia lisäpalveluita. Näistä eroavuuksista johtuen, ei ole mahdollista kovin helposti yhdistää esimerkiksi yleisimmän operaattorin sopimuksia yhdeksi maakunnan sopimukseksi, koska samalla on pakko muuttaa ainakin osin hankinnan sisältöä.

Eräs televiestintäpalvelusopimuksiin liittyvä erityispiirre on, että niistä poikkeuksellisen suuri osa perustuu johonkin yhteishankintaan. Vanhempien sopimusten osalta yleisin hankintakanava on KL-Kuntahankintojen toteuttamat yhteishankinnat, mutta myös suuremmat kunnat ovat tehneet yhteishankintoja naapurikun- tiensa kanssa. Nämä yhteishankinnatkaan eivät kuitenkaan ole johtaneet aina identtisiin sopimuksiin. Kil- pailutuksissa on tyypillisesti jätetty erilaisia palvelun sisältöön liittyviä optioita, joita kunnat ovat käyttäneet vaihtelevasti.

Televiestintäsopimukset eroavat suuresta osasta ohjelmistosopimuksia siinä mielessä, että ne ovat yleensä tulkinnasta riippuen joko kunnan ja hyvinvointialueen kesken jakautuvia sopimuksia tai sopimuksia, jotka eivät siirry ollenkaan hyvinvointialueelle. Joukossa on joitain yksittäisiä sopimuksia, joissa on yksilöity, että palvelut kohdistuvat johonkin siirtyvään toimintaan liittyvään yksikköön, mutta selvästi yleisempää on, että esim. puhelinliittymät hankintaa kerralla kaikille kunnan työntekijöille.

7.2.3 Laitehankinnat

Jokaisella kunnalla on sote-palveluissa käytössään vähintään perustietotekniikan laitteet, joihin lukeutuu vähintään tietokoneet, puhelimet, tulostimet ja muut tämän tyyppiset tavanomaiset toimistotyössä käytettä- vät laitteet. Näiden lisäksi toiminta edellyttää palvelinkapasiteettia, joskaan näiden osalta laitteiden ei välttä- mättä tarvitse olla kunnan omia. Siirrettyjen sopimusten kohdalla tilanne laitteiden osalta on kuitenkin lähes identtinen verkkopalveluita koskevien sopimusten osalta. Useista kunnista ei ole siirretty tällaisia peruslait- teita koskevia sopimuksia. Aikaisemman maakuntavalmisteluun liittyneen selvityksen perusteella voidaan todeta, että laitteita on kunnissa tyypillisesti hankittu leasing-järjestelyillä. Yhdessäkään kunnassa ei tuossa selvityksessä kuitenkaan oltu toteutettu erillistä sote-palveluita koskevaa laitehankintaa, vaan kaikki kunnan laitteet hankittiin samalla sopimuksella. Laitteiden osalta jääkin jatkovalmisteluun selvitettäväksi, millaisilla

sopimuksilla laitteet on hankittu ja onko hyvinvointialueelle mahdollisesti siirtymässä näihin liittyviä leasing- vastuita.

7.2.4 Tukipalveluita koskevat järjestelmät

Tukipalveluiden järjestelmillä tarkoitetaan tässä yhteydessä erityisesti sellaisia ohjelmistoja, joita käytetään sote-palveluiden työn organisoimiseen ja tukemiseen varsinaisen hoito- tai sosiaalityön sijaan. Tällaisia jär- jestelmiä ovat muun muassa HR-järjestelmät ja työn johtamisessa käytettävät muut järjestelmät. Näiden järjestelmien osalta kunnissa on tulkittu hyvin vaihtelevalla tavalla, mitkä ovat siirtyviä sopimuksia ja mitkä eivät. Osa kunnista on vienyt Cloudia-järjestelmään muun muassa henkilöstöhallinnon ja palkkalaskennan ohjelmistosopimuksia ja vastaavasti osasta kunnista ei ole tullut lainkaan tähän kategoriaan luokiteltavia sopimuksia. Yleisesti näitä sopimuksia on siirretty melko vähän ja tämän aineiston perusteella hyvinvointi- alueelle on siirtymässä niin vähän erilaisia lisenssejä, että näiden sopimusten käytettävyys tässä tilan- teessa on hyvinvointialueen näkökulmasta kyseenalainen. Tukipalveluiden järjestelmien osalta onkin jatko- toimenpiteenä hyvinvointialueen valmistelussa selvitettävä, mitä järjestelmiä hyvinvointialue tarvitsee ja aloitettava neuvottelut kuntien kanssa näitä koskevien lisenssien siirtämisestä.

7.3 Terveydenhuollon järjestelmät

Terveydenhuollon järjestelmiä koskevat sopimukset on jaettu tässä analyysissä kahteen kokonaisuuteen, joista ensimmäinen on perusterveydenhuollon potilastietojärjestelmien sopimukset ja toiseen kategoriaan on koottu kaikkia muita terveydenhuollon järjestelmiä koskevat sopimukset. Sopimusten määrällä mitattuna muita järjestelmiä on selvästi enemmän mutta taloudelliselta painoarvoltaan terveydenhuollon potilastieto- järjestelmät ja niihin liittyvät erilaiset tukipalvelut muodostavat selkeän enemmistön terveydenhuollon ICT- kokonaisuudesta.

7.3.1 Potilastietojärjestelmät

Potilastietojärjestelmät ovat sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmien ohella kuntien suurimpia ohjelmisto- hankintoja. Pienempienkin kuntien kohdalla ohjelmistohankinnat ovat potilastietojärjestelmien käyttöönotto- projektit, henkilöstön koulutukset ja tukipalvelut huomioiden olleet pitkälti yli 100 000 € hankintoja. Tämän päälle tulevat vuosittaiset lisenssimaksut, jotka ovat pienilläkin kunnilla yli 10 000 € vuodessa. Suurilla kun- nilla hankittavien lisenssien määrä on suurempi ja maksut tätä myötä huomattavasti suurempia. Hinta näyt- täisi skaalautuvan kuntien välillä melko pitkälti asukasluvun mukaisesti, mutta täysin tarkkaa vertailua ei ole mahdollista tehdä, koska hintatiedot eivät ole ajantasaisia. Potilastietojärjestelmien sopimukset ovat lähes kaikissa kunnissa yli 12 vuotta ja osa jopa 20 vuotta vanhoja. Täten maksuihin voidaan olettaa tehdyn tänä aikana useita indeksikorotuksia. Lisäksi järjestelmiin on tehty lähes jokaisessa kunnassa vähintään pieniä laajennuksia käyttöönoton jälkeen, eikä näistä kaikista muutoksista ja niiden hinnasta ole tietoa sopi- musanalyysiin toimitetussa aineistossa.

Potilastietojärjestelmät ovat sopimuksina laajoja kokonaisuuksia. Tyypillistä on, että peruslisenssi, jota var- sinainen pääsopimus koskee, ei ole itsessään vielä käyttökelpoinen järjestelmä, vaan sitä on täydennettävä erilaisilla osasovelluksilla ja lisäpalveluilla. Lopputuloksena on parhaillaan hyvin monimutkainen sopimusko- konaisuus. Ohjelmistotoimittajilla on selviä eroja valittujen sopimusteknisten ratkaisujen osalta. Osa käyttää kolmiportaista rakennetta, joka rakentuu pääsopimuksesta, sen alasopimuksista ja näiden liitteistä. Osalla on vain pääsopimus, ja sen varsin laaja joukko liitteitä. Yhteistä näille kaikille on kuitenkin se, että sopimuk- set ovat selvästi toimittajan laatimia.

Runsaat liitteet ja mahdolliset alasopimukset kuten erilliset palvelusopimukset tekevät kokonaisuuksista hy- vin laajoja. Kaikkine liitteineen potilastietojärjestelmän sopimus voi olla pitkälti toista sataa sivua pitkä. Pi- tuutta tuovat lisäpalveluita ja osasovelluksia koskevien lisäliitteiden lisäksi sopimukseen liitetyt yleiset va- kioehdot, joita voi olla useita. Osassa sopimuksista on yleisinä ehtoina mukana ohjelmiston tuottajan omat vakioehdot, ulkopuolisen aineiston tuottajan ehdot (esim. Microsoft) sekä viimeisenä yleiset IT2000 tai JIT-

vakioehdot. Tästä syntyy tilanne, jossa samoista asioista on sovittu useissa eri yhteyksissä ja nämä sopi- muskohdat ovat keskenään monesti ristiriidassa. Liitteiden keskinäisen hierarkian sisäistäminen on koko- naisuuden hahmottamisen kannalta keskeisen tärkeää. Tämän tyyppiseen moninkertaiseen sopimiseen liittyy kuitenkin aina väärinymmärryksen riski. Esimerkkinä tilanne, jossa pääsopimuksessa ja alasopimuk- sessa on eri liitteet yleisten ehtojen osalta, on olemassa huomattava riski siitä, että syntyy väärä käsitys joistain keskeisistä yleisistä sopimusehdoista.

Asiakirjahallinta ja asianmukainen arkistointi ovat osoittautuneet hyvin haasteelliseksi kunnissa näiden laa- jojen asiakirjakokonaisuuksien osalta. Esimerkiksi yksikään kunta ei ole tallentanut kaikkia Pegasos-järjes- telmään kuuluvia liitteitään ja melkein kaikkia muitakin järjestelmiä koskevista sopimuksista puuttuu ainakin yksi liite. Ohjelmistotoimittajien liitteet ovat kuitenkin suurelta osin identtisiä, joten sopimuskokonaisuuksista on onnistuttu muodostamaan melko tarkka kuva vertailemalla eri kuntien samoja järjestelmiä koskevia sopi- muksia. Lisäksi sopimuksiin tehdyt muutokset kuten hinnan tarkistukset on dokumentoitu puutteellisesti ja osasta alasopimuksista puuttuu allekirjoitukset. Nämä puutteet aiheuttavat osaltaan epätarkkuutta myös tälle analyysille näiden järjestelmien osalta.

7.3.2 Muut terveydenhuollon järjestelmät

Kategoriaan muut terveydenhuollon järjestelmät lukeutuu sekalainen joukko erilaisia pienempiä järjestel- miä, joita käytetään osana terveydenhuollon palvelutuotantoa. Esimerkkeinä tällaisista järjestelmistä mainit- takoon hoidontarpeen arviointijärjestelmät ja potilasluokittelujärjestelmät. Osa näistä järjestelmistä on luon- teeltaan sellaisia, että niitä ei ole suoraan mahdollista täysin yksiselitteisesti jakaa terveydenhuollon ja sosi- aalipalveluiden järjestelmiksi. Esimerkkinä tällaisesta palvelukokonaisuuksien rajapinnasta voidaan mainita kotipalveluina tuotettavaan terveydenhuoltoon liittyvät järjestelmät. Tässä analyysissä näitä rajapinnalle asettuvia järjestelmiä on käsitelty kootusti terveydenhuollon järjestelminä.

Taloudelliselta painoarvoltaan nämä muita terveydenhuollon järjestelmiä koskevat sopimukset ovat pääasi- assa pieniä tai jopa hyvin pieniä. Yhteenlaskettunakaan niiden lisenssimaksut eivät nouse lähellekään poti- lastietojärjestelmien laskutusta. Hyvinvointialueen näkökulmasta on kuitenkin huomioitava, että näiden jär- jestelmien käyttöönotto ja sen edellyttämät muutostyöt saattavat kuitenkin nostaa näistä järjestelmistä ai- heutuneet kustannukset huomattavasti lisenssimaksuja suuremmiksi johtuen järjestelmien suuresta mää- rästä.

Muiden terveydenhuollon järjestelmien osalta huomionarvoista on niiden käytön vaihtelevuus kunnittain. Toimitetun sopimusaineiston perusteella kunnissa on suuria eroja sen suhteen, kuinka montaa erilaista jär- jestelmää kunta käyttää palvelutuotannossaan. Pienemmillä kunnilla näitä muita järjestelmiä on monesti alle viisi kappaletta, kun taas suuremmilla kunnilla niitä voi 20. Käytössä olevien järjestelmien määrän las- keminen on kuitenkin haastavaa, koska osa järjestelmistä on hankittu kuntien yhteishankintoina, eikä tämä aina käy selkeästi sopimuksesta ilmi.

7.4 Sosiaalipalveluiden järjestelmät

Sosiaalipalveluiden asiakastietojärjestelmien sopimukset ovat monilta osin samankaltaisia potilastietojärjes- telmien kanssa. Kumpiakin järjestelmiä koskevia sopimuksia leimaa runsaat jälkikäteen tehdyt muutokset, mahdollisuudet erilaisiin maksullisiin lisäpalveluihin sekä runsas liitteiden käyttäminen. Sopimusten raken- teiden samankaltaisuutta osaltaan selittää myös se, että ohjelmistotoimittajat ovat osin samoja. Samankal- taisuudesta johtuen sosiaalipalveluiden asiakastietojärjestelmiä koskee suurelta osin samat havainnot kuin potilastietojärjestelmiä sillä erotuksella, että sosiaalipuolen järjestelmien sopimukset ovat keskimäärin hie- man uudempia, mistä syystä sopimusmuutoksia ei ole aivan yhtä paljon. Xxxxxxx kuitenkin sanoa, että tästä huolimatta myös sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmien sopimuksissa on puutteita liitteiden ajanta- saisuudessa erityisesti hintaliitteiden osalta ja myös näistä puuttuu suurelta osin tietosuojaa koskevat päivi- tetyt ehdot.

Muita pienempiä selvästi sosiaalipalveluihin liittyviä järjestelmiä oli selvityksessä melko vähän. Suurin osa näistä oli sellaisia, että niissä vaikutti olevan kyse samanaikaisesti sekä terveydenhuollosta että sosiaalipal- veluista, mistä syystä nämä järjestelmät on tässä analyysissä käsitelty kootusti aikaisemmassa kohdassa Muut terveydenhuollon järjestelmät.

7.5 Ohjelmistojen ja tietokantojen sisältämät tiedot

Pirkanmaan hyvinvointialueelle on siirtymässä runsaasti erilaisia ohjelmistoja ja muita ICT-palveluita, joille hyvinvointialueella ei oletettavasti ole käyttöä toiminnassaan esimerkiksi siitä syystä, että kyseinen palvelu on suunniteltu paljon pienemmälle mittakaavalle. Nämä sopimukset on perusteltua irtisanoa turhien kustan- nusten välttämiseksi. Vaikka näille ohjelmistoille ei ole käyttöä, ne voivat kuitenkin sisältää sellaisia olennai- sia tietoja, jotka on syytä siirtää hyvinvointialueen käyttämiin järjestelmiin.

Monissa sopimuksissa on jonkinlainen maininta palveluntarjoajan velvollisuudesta avustaa siirtymisessä uuteen järjestelmään sopimuksen päättyessä. Tämä on valitettavasti kuitenkin usein hyvin epämääräinen velvoite toimia yhteistyössä tilaajan kanssa. Sopimuksissa on hyvin harvoin yksiselitteinen sopimuskohta esimerkiksi oikeudesta saada itseään koskevat tiedot järjestelmistä. Käytännössä jokaisessa sopimuksessa tästä seuraa myös joitain kustannuksia. Palveluntarjoaja on lähes poikkeuksetta varannut itselleen oikeu- den laskuttaa tästä tehdystä työstä hinnastonsa mukainen lisätyön hinta joko nimenomaisella ehdolla tai varaamalla yleisemmin oikeus saada tarkemmin määrittelemättömät kulunsa korvattua.

Järjestelmät sisältävät tietoja, joista hyvinvointialue tulee olemaan vastuussa. Näistä merkittävä osa on ar- kaluontoista henkilötietoa. Tiedot tulee tarpeellisilta osin saada kerättyä sellaisessa muodossa ja sellaiseen järjestelmään, jossa niiden avulla pystytään lakisääteiset tehtävät toteuttamaan. Niiden tietojen osalta, joille hyvinvointialueella ei ole käyttöä, tulee varmistaa, että ne hävitetään asianmukaisesti tietoturvallisella ta- valla. Analyysin perusteella vaikuttaisi siltä, että hyvinvointialue tulee toimintansa alkuvaiheen aikana luo- pumaan mahdollisesti kymmenistä ohjelmistoista. Poistuvien järjestelmien sisältämien tietojen tietoturvalli- sen hävittämisen voidaan olettaa aiheuttavan huomattavia lisäkustannuksia.

7.6 Yleisiä huomioita

7.6.1 Sopimusten yleinen rakenne

ICT-sopimukset poikkeavat useimmista muista hankintasopimuksista siten, että toimittajalla on sopimuksen laatimisessa huomattavasti suurempi rooli. ICT-sopimuksista enemmistö on laadittu käyttäen toimittajan sopimuspohjia ja lähes kaikista sopimuksista on nähtävissä, että sopimuksiin on tehty allekirjoittamista edeltäneissä neuvotteluissa huomattavan paljon tapauskohtaisia lisäyksiä ja muutoksia ehtoihin. Lisäksi ICT-sopimuksille on tyypillistä, että sopimuksiin on tehty runsaasti jälkikäteisiä laajennuksia ja muita muu- toksia. Erityisesti tämä koskee keskeisimpiä suuria ohjelmistoja kuten terveydenhuollon potilastietojärjestel- miä ja sosiaalihuollon asiakastietojärjestelmiä, joiden sopimuksissa voi olla kymmeniä jälkikäteisiä muutok- sia.

Sopimusten tapauskohtaisen muokkaamisen takia, siirtyvä ICT-sopimusten sopimuskanta on poikkeukselli- sen heterogeeninen kokonaisuus. Täsmälleen samaa ohjelmistoa koskeva sopimus voi poiketa merkittä- västi ehdoiltaan kahden kunnan välillä. Tapauskohtaisen muokkaamisen syyt ovat osin eri kuntaorganisaa- tioiden tarpeissa mutta suurelta osin tämä johtuu myös siitä tosiasiasta, että suuri osa järjestelmistä ei ole sellaisenaan valmiita tuotteita, vaan edellyttävät toimittajalta huomattavan paljon järjestelmän muokkausta kunkin asiakkaan tarpeisiin.

7.6.2 Tietosuoja

Suureen osaan ohjelmistosopimuksista liittyy henkilötietojen käsittelyä joko siten, että järjestelmää käyte- tään suoraan henkilötietoja sisältävän aineiston käsittelyyn kuten esimerkiksi potilastietojärjestelmien koh- dalla. Lisäksi joukossa on myös sellaisia sopimuksia, joissa henkilötietojen käsittely tarkoittaa tietojen säi- lyttämistä tai siirtoa käyttäen toimittajan tuottamia järjestelmiä tai palveluita. ICT-sopimuksissa tyypillistä

henkilötietojen käsittelyn näkökulmasta on kuitenkin se, että toimittaja ei itse suoranaisesti käsittele aineis- toa, vaan tarjoaa alustan tai välineet tilaajalle toteuttaa omaa käsittelyään. Tästä erosta huolimatta kyse on näissäkin tilanteissa tietosuoja-asetuksen näkökulmasta rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän väli- sestä suhteesta, joka edellyttää nimenomaista sopimista tietosuojaan liittyvistä seikoista.

Enemmistö tärkeimmistä ICT-sopimuksista on laadittu ennen EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen ja tietosuo- jalain voimaantuloa. Näiden sopimusten tietosuojaa koskevat ehdot on laadittu tuolloin voimassa olleen lainsäädännön asettamien vaatimusten mukaisesti. Muuttunut lainsäädäntö kuitenkin edellyttää nykyään huomattavasti yksityiskohtaisempaa sopimista erityisesti niissä tilanteissa, joissa ulkopuolinen henkilötieto- jen käsittelijä käsittelee henkilötietoja rekisterinpitäjän lukuun. Kuntien ICT-sopimuksissa on suurelta osin kyse juurikin tästä tilanteesta.

Alalla yleisesti käytetty tapa reagoida uuden lainsäädännön tuomiin vaatimuksiin on ollut laatia joko erillinen henkilötietojen käsittelyä koskeva tietosuojasopimus tai liittää jälkikäteen vanhoihin sopimuksiin tietosuoja- liite. Erityisesti suurempien yritysten käyttämä toimintatapa on ollut, että nämä tietosuojaehdot on tuotu jäl- kikäteen sopimuksiin mukaan osana yleisten ehtojen uusimista. Toimitetussa aineistossa on mukana hyvin vähän kuvatun tyyppisiä muutoksia. Kyse voi olla siitä, että suuressa osassa sopimuksista tietosuojaehdot ovat päivittämättä tietosuoja-asetuksen edellyttämälle tasolla, mutta on myös mahdollista, että ehtoja on päivitetty toimittajan aloitteesta, mutta näitä muutoksia ei ole dokumentoitu asianmukaisesti. Jatkovalmiste- lussa hyvinvointialueen tulee joka tapauksessa muodostaa omat tietosuojakäytäntönsä ja selvittää toimitta- jien kanssa järjestelmäkohtaisesti, millaiset ehdot henkilötietojen käsittelyyn niiden osalta liittyy.

7.6.3 Tietoturva

Tietoturvaan liittyvät ehdot korostuvat ICT-sopimuksissa selvästi poikkeavalla tavalla. Osin tietoturvan ko- rostuminen johtuu ilmeisistä syistä. Monien sopimusten kohdalla kyse on siitä, että tilaaja ostaa alustan, jonne se siirtää tietojansa, ja jossa se käsittelee näitä tietoja. Huomioiden hyvinvointialueen toimiala, suuri osa tästä tiedosta on luonteeltaan arkaluontoista ja suoraan lain nojalla salassa pidettävää. Tietoturvan ko- rostamisen takana on myös alalla yleisesti vakiintuneet tavat ja käytännöt. Ero tietoturvan merkityksen huo- mioimisessa on merkittävä verrattaessa käytettyjen ehtojen yksityiskohtaisuutta tietosuojaan liittyviin ehtoi- hin. Erityisesti tämä korostuu noin viisi vuotta ja tätä vanhemmissa sopimuksissa, joita enemmistö siirty- vistä ICT-sopimuksista on.

Selvästi yleisin erityisesti arvoltaan pienemmissä sopimuksissa käytetty malli sopia tietoturvasta on sisällyt- tää sopimukseen yleiset JIT- tai IT2000-vakioehdot. Näitä vakioehtoja voi olla tehostettu ja täsmennetty eri- laisilla tietoturvasertifikaateilla ja toimittajan antamilla järjestelmäkuvauksilla, joihin on sisällytetty myös ku- vaus tietoturvan tasosta. Tietoturvaa koskeville ehdoille on kuitenkin tyypillistä, että niiden konkreettisen sisällön määrittelee toimittaja ja tilaajan tehtäväksi jää lähinnä varmistaa, että tarjottu taso vastaa tarjous- pyynnössä asetettuja vaatimuksia. Ainoastaan potilastietojärjestelmissä ja sosiaalihuollon asiakastietojär- jestelmien kohdalla sopimuksissa on selvästi viitteitä siitä, että tietoturvan toteutuksen yksityiskohdista on sovittu nimenomaisesti osapuolten välillä.

Tietoturvaa koskevat ehdot ovat yleisesti erityisesti suurempien järjestelmien kohdalla kattavia. Mahdolliset riskit vaikuttaisivat analyysin perusteella kohdistuvan pienempiin järjestelmiin, joissa tietoturva perustuu yk- sinomaan vakioehtoihin ilman, että konkreettisista yksityiskohdista olisi sovittu. Nämä sopimukset ovat tyy- pillisesti taloudelliselta arvoltaan vähäisiä, mutta niihinkin liittyy monesti arkaluontoisen henkilötiedon käsit- telyä, mistä syystä tietoturvaan olisi kiinnitettävä erityistä huomiota.

Tietoturvaa koskevista laiminlyönneistä on tyypillisesti sovittu erikseen ja lisäksi yleiset vakioehdot sisältä- vät osin tätä koskevia ehtoja. Tietoturvan laiminlyöntiin liittyy monissa sopimuksissa punitiivinen ehto kuten sopimussakko tai velvollisuus kustantaa auditoinnin tai virheen korjaamisen kuluja. Näitä sanktioita kuiten- kin rajaa monissa sopimuksissa olennaisesti se, että erityisesti suurempien järjestelmien kohdalla on lähes poikkeuksetta yleinen tai nimenomainen vastuunrajoitusehto, joka rajaa toimittajan vastuuta tietoturvan lai- minlyönnin vahingoista tilaajalle. Vastuu on yleisesti sidottu järjestelmästä maksettavaan korvaukseen ja on pisimmille menevissä rajoituksissa enintään vain vuoden laskutusta vastaava summa. Parhaimmillaan se on sopimuksen kokonaisarvoa vastaava summa.

7.6.4 Poikkeustilanteet

ICT-sopimuksissa ja niistä erityisesti kriittisiä ohjelmistoja koskevissa sopimuksissa korostuu erilaisia toi- mintahäiriöitä koskevat tilanteet. Näitä ovat paitsi toimittajasta itsestään johtuvat häiriöt kuten järjestelmien kaatumiset, niin myös tietoturvaan liittyvät tilanteet, joissa ulkopuolelta pyritään nimenomaisesti vahingoitta- maan järjestelmän käyttöä tai saamaan haltuun sinne tallennettuja tietoja. ICT-sopimusten kohdalla nämä poikkeustilanteet on poikkeuksetta huomioitu jollain tavalla sopimuksen ehdoissa ja yleensä myös sellai- sella yksityiskohtaisuudella, joka poikkeaa huomattavasti muista sopimustyypeistä.

Poikkeustilanteisiin liittyy ICT-sopimusten kohdalla myös riskejä poikkeuksellisen suurista vahingoista, jotka voivat olla taloudellisia, oikeudellisia tai maineeseen liittyviä. Tästä syystä sopimuksissa on tyypillisesti pit- källe meneviä vastuunrajoituksia. Tilaajan näkökulmasta tämä tarkoittaa, ettei sopimusten itsessään voida katsoa antavan täyttä turvaa, vaan tilaajan on myös itse valvottava toimittajan toimintaa. Lisäksi on huomat- tava, että tilaajalla on itsellään merkittävä rooli näiden poikkeustilanteiden torjunnassa erityisesti tietoturvan osalta.

7.6.5 Sopimusten irtisanominen ja purkaminen

Pirkanmaan hyvinvointialueelle siirtyy useita järjestelmiä, jotka ovat joko käyttötarkoitukseltaan päällekkäi- siä, tai jotka eivät muusta syystä ole tarkoituksenmukaisia hyvinvointialueen toiminnassa. Tämä päällekkäi- syys koskee erityisesti ohjelmistolisenssejä koskevia sopimuksia. Tästä syystä ICT-sopimusten analyysissä kiinnitettiin erityistä huomiota siihen, miten ja millaisilla ehdoilla sopimukset ovat irtisanottavissa.

7.6.6 Yleiset vakioehdot

ICT-sopimuksissa yleisillä vakioehdoilla on korostunut merkitys. Lähes jokaiseen ICT-sopimukseen liittyy jotkin vakioehdot. Yleisimpiä ovat yleisesti käytetyt JIT- ja IT2000-vakioehdot, joita on käytetty yleisesti jul- kisissa hankinnoissa. Erityisesti suurempiin ohjelmistosopimuksiin liittyy näiden lisäksi toimittajan omat va- kioehdot ja näiden lisäksi joihinkin voi liittyä vielä alihankkijana toimivan kolmannen tahon vakioehdot. Usei- den vakioehtojen samanaikainen käyttäminen tekee sopimuksista hajanaisia vaikealukuisia ja vaikeasti tul- kittavia. Hyvin yleistä on, että eri vakioehdoissa sovitaan samoista asioista moneen kertaan keskenään ris- tiriitaisesti. Keskeistä näissä tilanteissa on, millaiseksi näiden ehtojen keskinäinen etusijajärjestys on määri- telty. Tyypillistä on, että toimittajan omat vakioehdot ovat toimittajalle selvästi edullisemmat kuin alalla ylei- sesti käytetyt vakioehdot. Erot näkyvät ennen kaikkea toimittajan vastuuseen virhetilanteissa. Tilaajan kan- nalta olisikin tärkeää, että toimittajan ehdot ovat ehdoista viimesijaisia, mikä onkin analyysin perusteella yleisin tilanne siirtyvissä sopimuksissa.

Vakioehtoihin liittyy keskeisenä kysymyksenä niiden pitäminen ajan tasalla. Myös vakioehtoihin pätee läh- tökohta, että sopimusmuutokset ovat mahdollisia vain kummankin sopijaosapuolen yhteisellä päätöksellä. Erityisesti ohjelmistotoimittajien kohdalla yleinen käytäntö on kuitenkin, että yhtiön yleisiin ehtoihin voidaan tehdä ainakin vähäisiä muutoksia kesken sopimuskauden ja tilaajan katsotaan hyväksyneen muutos, mikäli tämä ei vastusta muutosta. Lisäksi alalla on tyypillistä, että näitä muutoksia tehdään verrattain usein. Suu- rimmassa osassa siirretyssä sopimuksissa oli mukana vain ne vakioehdot, mitkä olivat sopimuksen osana sopimusta solmittaessa. Näiden osalta voi kuitenkin olla hyvinkin mahdollista, että ohjelmistojen toimittajilla on erilainen näkemys siitä, mikä versio yleisistä vakioehdoista kyseiseen sopimukseen soveltuu.

7.7 Jatkotoimenpiteistä

7.7.1 Lisäselvitykset

ICT-sopimuksissa havaittiin puutteellisia tietoja ja mahdollisesti puutteellisia tietoja, jotka edellyttävät lisä- selvityksiä. Erityisesti tämä koskee siirtyviä laitteita, tietosuojakäytäntöjä ja sopimuksien liitteitä kuten vakio- ehtoja. Osin kyse on siitä, että sopimusdokumentit eivät ole ajantasaisia mutta osin myös siitä, että sopi- musdokumentteja ei ole siirretty. Erityisesti puuttuvien sopimusdokumenttien kohdalla on yhdessä kuntien

kanssa selvitettävä, onko kyse siitä, että sopimusdokumentit ovat jääneet siirtämättä Clodia-järjestelmään vai siitä, että kunta tulkitsee, ettei kyseinen sopimus ole hyvinvointialueelle siirtyvä.

7.7.2 Ohjelmistosopimusten konsolidaatiot

Hyvinvointialueelle siirtyy runsaasti käyttötarkoitukseltaan päällekkäisiä järjestelmiä sekä useita sopimuksia koskien samoja järjestelmiä. Tarpeettomien järjestelmien osalta sopimukset on irtisanottava ylimääräisten kulujen välttämiseksi ja käyttöön jäävien järjestelmien osalta useat samaa järjestelmää koskevat sopimuk- set on konsolidoitava yhdeksi hallittavissa olevaksi sopimukseksi. Tämä tulee edellyttämään sopimusneu- votteluita useiden toimittajien kanssa, joissa eri sopimusten toisistaan poikkeavat ehdot saadaan vakioitua.

Konsolidaation kannalta hankintalaki tulee asettamaan olennaisia rajoitteita neuvotteluille. Hankintalain läh- tökohdan perusteella hankintasopimuksiin ei ole mahdollista tehdä kuin vähäisiä muutoksia ilman uutta kil- pailutusta, eikä toiminnan siirto hyvinvointialueelle tarjoa yleistä perustetta poiketa näistä vaatimuksista.

Konsolidaatioissa joudutaan pääsääntöisesti tekemään kahdenlaisia muutoksia. Järjestelmiä voidaan jou- tua laajentamaan kattamaan enemmän toimipisteitä ja hankkimaan enemmän lisenssejä kuin, mitä alkupe- räisiin sopimuksiin kuului. Lisäksi useiden sopimusten ehdot täytyy yhtenäistää, mikä voi tarkoittaa esimer- kiksi sitä, että vain osassa kunnissa käytössä olleet lisäpalvelut laajennetaan koskemaan koko hyvinvointi- aluetta. Nämä toimenpiteet voivat olla kritiikille alttiita ja niiden osalta on syytä varautua tilanteeseen, jossa näitä muutoksia käsitellään hankintalain mukaisessa valitusmenettelyssä.

7.8 Yhteenveto

Siirtyvä ICT-kokonaisuus koostuu muutamista keskeisistä toiminnan kannalta avainasemassa olevista oh- jelmistoista ja näiden lisäksi vaihtelevasta määrästä sekalaisia pienempiä järjestelmiä. Toiminnan siirtämi- sen kannalta keskeistä tulee olemaan sopimusten siirtäminen siten, että toimintaa voidaan jatkaa keskey- tyksettä ilman, että siirtymässä vaiheessa oltaisiin sopimuksettomassa tilassa. Tämä tulee edellyttämään huomattavaa määrää sopimusmuutoksia, jotka ovat sisällöltään merkittäviä. Tästä syystä ICT-sopimusko- konaisuus tulee tarvitsemaan jatkovalmistelussa selvästi enemmän valmisteluresursseja kuin mikään muu sopimustyyppi. Lisäksi ICT-kokonaisuuteen saattaa myöhemmin liittyä myös hankintalainsäädäntöön pe- rustuvaa jatkokäsittelyä valitusten muodossa.

8 Vakuutussopimukset

8.1 Yleiskuva kuntien vakuutussopimuksista

Cloudiaan tallennettiin keräyksessä ainoastaan neljä vakuutussopimusta ja vanhassa sopimusaineistossa näitä on vajaa kymmenen, joista osa saattaa olla edelleen voimassa. Vakuutussopimuksia koskeva ana- lyysi jouduttiin tekemään varsin pitkälti puutteellisella aineistolla, mikä vaikeuttaa tarkan kokonaiskuvan hahmottamista.

Vajaankin aineiston perusteella voitiin kuitenkin tehdä havainto, että eri kuntien vakuutuspolitiikat vaihtele- vat huomattavasti. Osassa kunnista on käytössä lähinnä yleiset lakisääteiset vakuutukset kuten liikenneva- kuutukset sekä työnantajan velvollisuuksiin liittyvät vakuutukset ja näiden lisäksi sote-toimialaa koskevat erityiset lakisääteiset vakuutukset kuten potilasvakuutus. Omaisuuden osalta käytössä on lähinnä palova- kuutus ja mahdollisesti suppea vahinkovakuutus. Osassa kunnista sen sijaan käytössä on hyvin laaja va- kuutusturva, joka kattaa myös toimintaan liittyviä riskejä vastuuvakuutusten, keskeytysvakuutusten ja oi- keusturvavakuutusten muodossa.

8.2 Vakuutussopimukset Pirkanmaan hyvinvointialueen näkökulmasta

Oletettavaa on, että kunnissa on huomattavasti enemmän voimassa olevia vakuutussopimuksia kuin siir- retty aineisto sisältää. Kunnat ovat oletettavasti tulkinneet näiden sopimusten jäävän kunnille itselleen. Mi- käli hyvinvointialue aikoo tukeutua kuntien olemassa oleviin vakuutussopimuksiin, tulee näiden jakamisesta

käydä kuntien kanssa erilliset neuvottelut. Kuntien vakuutussopimusten käyttöä vaikeuttaa kuitenkin merkit- tävästi niiden toisistaan poikkeavat ehdot ja se tosiasia, että vakuutuksia on otettu melko suuresta joukosta eri vakuutusyhtiöitä. Vakuutusten hallinta on jatkossa haastavaa, mikäli hyvinvointialueella on voimassa päällekkäin suuri joukko vakuutussopimuksia. Jatkovalmistelussa tuleekin ensin määritellä hyvinvointialu- eelle sen oma vakuutuspolitiikka ja arvioida kuntien vakuutussopimuksia tätä politiikkaa vasten.

9 Yhteistyösopimukset

9.1 Kuntien ja kuntien ja sairaanhoitopiirin väliset yhteistyösopimukset

Kuntien tallentamat yhteistyösopimukset ovat aihealueiltaan kirjava joukko. Kuntien väliset sekä kuntien ja sairaanhoitopiirin väliset palveluostoja koskevat sopimukset on tässä analyysissä luettu yhteistyösopimuk- siin kuuluviksi. Yhteistyösopimuksissa on muun muassa sovittu kuntien välisellä sopimuksella lakisääteis- ten tehtävien ja palvelujen toteuttamisesta yhteistoimintana. Sopimuksella on esimerkiksi voitu sopia ter- veydenhuollon palvelun järjestämisestä siten, että yksi suurempi kunta järjestää palvelun useammalle Pir- kanmaan alueen kunnalle. Lisäksi on kahden kunnan välisiä sopimuksia, joissa kunnat sopivat yhteistyöstä palveluiden järjestämisessä. Näissä sopimuksissa pienempi kunta monesti hankkii palveluita suuremmalta naapurikunnaltaan. Samoin on sovittu myös sosiaalipalveluiden järjestämisestä yhteistoiminnassa kuntien kesken. Nämä sopimuksen koskevat muun muassa ympärivuorokautisen sosiaalipäivystyksen järjestämistä yhteistoimintana ja vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestämistä. Joissakin kuntien välisissä yhteistyösopimuksissa palveluiden alueellisesta järjestämisestä on sopimusosapuolena myös Jämsän kaupunki, joka tulee kuulumaan Keski-Suomen hyvinvointialueeseen.

9.2 Koulutusyhteistyösopimukset

Kunnat ovat tallentaneet oppilaitosten kanssa solmittuja yhteistyösopimuksia, jotka koskevat opintoihin kuu- luvaa työharjoittelua. Näitä sopimuksia on solmittu ammattikoulujen, ammattikorkeakoulujen sekä yliopisto- jen kanssa. Tallennetut sopimukset koskevat pääosin sosiaali- ja terveysalan koulutusaloja, mutta myös esimerkiksi liikunta-ala on mukana joissakin sopimuksissa. Lisäksi on yksittäinen sopimus, jossa on kyse matkailu-, ravitsemis- ja talousalan koulutuksesta. Sopimuksia on laadittu niin Pirkanmaalla sijaitsevien op- pilaitosten kanssa kuin myös kauempien oppilaitosten kanssa.

Koulutusyhteistyösopimukset koskevat yleensä käytännön työtehtävien yhteydessä järjestettävää koulu- tusta eli työssäoppimista, ammattiosaamisen näyttöjä tai valmistavaan koulutukseen sisältyvää ammattitai- don hankkimista. Samassa sopimuksessa on monesti sovittu useammastakin näistä edellä mainituista. Toi- minnan siirtyessä hyvinvointialueelle oppilaitosyhteistyötä koskevat käytännöt olisi yhtenäistettävä. Tarkoi- tuksenmukaisin tapa toteuttaa yhtenäistäminen olisi todennäköisesti irtisanoa voimassa olevat yhteistyöso- pimukset ja laatia hyvinvointialueen omat sopimukset jokaisen oppilaitoksen kanssa.

Koulutusyhteistyösopimuksissa irtisanomisajat ovat pääsääntöisesti lyhyitä, muutamien kuukausien pituisia. Joissakin yksittäisissä sopimuksissa ei ole sovittu irtisanomisajasta. Joissakin harvoissa koulutusyhteistyö- sopimuksissa on sopimuksen liitteenä yleiset sopimusehdot, joissa on sovittu riidanratkaisusta välimiesme- nettelyssä.

9.3 Kuntien muut yhteistyösopimukset

Lisäksi kunnat ovat tallentaneet joitain hankkeita tai projekteja koskevia sopimuksia. Yleisenä huomiona tällaisista sopimuksista voidaan todeta, että niissä sopimuksen voimassaoloaika on monesti sidottu projek- tin tai hankkeen valmistumiseen ja esimerkiksi loppuraportin toimittamiseen. Monet hankkeet päättyvät vuo- den 2022 loppuun, mutta niitä koskevissa sopimuksissa on saatettu sopia, että jotkin sopimuksen ehdot jäävät voimaan sopimuksen päättymisestä tai purkautumisesta huolimatta.

9.4 Yleisiä havaintoja

Kuntien yhteistyösopimuksista suurin osa on julkihallinnon organisaatioiden välisiä ja huomattava osa niistä liittyy suoraan lakisääteisten tehtävien hoitoon, kuten esimerkiksi sairaanhoitopiirin kanssa tehdyt sopimuk- set. Lisäksi on huomattava, että suuri osa yhteistyösopimuksista on päällekkäisiä. Esimerkiksi kaikilla kun- nilla on oma sisällöltään identtinen sopimus Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kanssa ja monilla myös identtisiä sopimuksia eri oppilaitosten kanssa. Julkishallinnollisten organisaatioiden välisissä yhteistyösopimuksissa voidaan havaita organisaatioiden välillä olevan huomattava molemminpuolinen luottamus, joka sopimusten ehtojen kohdalla näkyy varsin suppeana varautumisena erilaisiin ongelmatilanteisiin. Sopimukset ovat ylei- sesti varsin lyhyitä, eivätkä yleensä sisällä yksityiskohtaisia ehtoja muun muassa erityistilanteista eikä sopi- musrikkomuksista. Toisaalta yhteistyösopimusten riskejä vähentää niiden tyypillisesti pieni taloudellinen painoarvo.

10 Tavara- ja tarvikehankinnat

10.1 Hankintayhtiöiden rooli

Huomattava osuus kuntien tilaamista kulutushyödykehankinnoista toteutetaan hankintayhtiöiden kautta. Tuomi logistiikka Oy toimittaa kunnilla valtaosan terveydenhuollon palveluihin liittyvistä perushyödykkeistä, joita ovat muun muassa erilaiset sidontatarvikkeet ja muut tekstiilit, puhdistusaineet, lääkeruiskut. Yleisem- män tason perushyödykkeitä kuten esimerkiksi perus ICT-laitteita on hankittu Hansel Oy:n (vanhoissa sopi- muksissa KL-Kuntahankinnat) kautta. Lisäksi Tampereen ympäryskunnat ovat hankkineet vähäisiä määriä sosiaali- ja terveyshuollon tarvikkeita oman hankintayksikkönsä Kuntien hankintapalvelut Oy:n kautta.

Näistä hankintayksiköiden kautta toteutetuista tavarahankinnoista ei joko ole kunnissa kattavaa sopimusdo- kumentaatiota tai sitä ei ole tallennettu osaksi sopimusdokumentteja. Hanselin kautta toteutetuista hankin- noista kunnilla on olemassa asiakirjat, joita nimitetään sitoumukseksi yhteishankintaan. Käytännössä kyse on tilausvahvistuksesta. Muiden hankintayksiköiden kautta toteutetuista hankinnoista ei ole olemassa lain- kaan sopimukseen rinnastettavissa olevia asiakirjoja. Hankintayksiköiden rooli tavara- ja tarvikehankin- noissa on hyvin merkittävä. Tästä syystä näiden hankintojen analysointi pelkästään kuntien sopimusten pe- rusteella antaa selvästi puutteellisen kuvan kokonaisuudesta. Kuntien tavara- ja tarvikehankintojen tar- kempi selvitys edellyttääkin jatkovalmistelussa sopimusdokumenttien analysoimisen lisäksi jatkovalmiste- lussa tutustumista näiden yhtiöiden kautta tapahtuvaan konkreettiseen tilaus- ja hankintatoimeen.

10.2 Tavara- ja tarvikesopimusten sisältö

Hankinnat on lähes poikkeuksetta toteutettu puitejärjestelyinä ja tyypillistä on, että samassa kilpailutuk- sessa on tehty sopimus useamman toimittajan kanssa. Toimittajan ei tarvitse varata palvelua vain tilaajan käyttöön eikä vastaavasti tilaaja sitoudu tietyn kapasiteetin hankkimiseen toimittajalta sopimuskauden ai- kana. Puitejärjestelyt eivät sisällä määrä- tai vähimmäisostovelvoitetta. Joissain sopimuksissa on sovittu, että tilaaja ei sitoudu tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vähimmäismääriin tuotteiden tai palvelun osalta vaan pidättää itsellään oikeuden hankkia niitä ainoastaan tarvitsemansa määrän.

Tavarahankintojen joukossa on runsaasti sopimuksia, jotka sisältävät myös palveluhankintaa. Tyypillistä on esimerkiksi, että laitteita koskevat hankinnat sisältävät myös takuun aikaiset huollot ja takuuajan jälkeiset huollot sopimuksessa määritellyltä ajanjaksolta, joka on yleensä muutaman vuoden mittainen. Sopimuksen päättyminen on usein sidottu laitteiden hyväksyttyyn toimitukseen ja asennukseen sekä takuuajan kulumi- seen. Tällaisissa sopimuksissa toimittaja on sitoutunut huoltamaan myymänsä tuotteet sekä toimittamaan tuotteiden varaosia sovitun pituisen ajan käyttöönoton jälkeenkin.

Joissakin huolto- ja korjauspalvelun sisältävissä sopimuksissa on sovittu, että kyseisen palvelun tulee toi- mia koko sopimuskauden niin, että laitteet ovat puhtaita ja käyttökunnossa. Vikatilanteissa huollon on sovittu saapuvan kohteeseen sopimuksessa määritellyn vasteajan puitteissa.

Suhteellisen suuressa osassa tavara- ja tarvikehankintasopimuksia on käytetty JYSE-vakioehtoja. Isossa osassa sopimuksia on sovittu takuuajoista sekä viivästymissakosta. Lisäksi joissakin sopimuksissa on sovittu tavarahankinnan ohessa myös hankintaan sisältyvästä käyttö- ja huoltokoulutuksesta. Tavara- ja tarvikehankintasopimuksissa on jonkin verran käytetty toimittajan omia sopimusehtoja. Sopimuksista puut- tuu suhteellisen paljon niihin kuuluvia liitteitä, kuten esimerkiksi tarjouspyyntö ja tarjous liitteineen. Osassa tavaroita ja laitteita koskevissa hankintasopimuksissa on sovittu, että toimittaja sitoutuu toimittamaan vas- taavan korvaavan tuotteen tilaajan käyttöön veloituksetta, jos toimittajan toimittama tuote joudutaan poista- maan käytöstä tavarassa ilmenneen takuupiiriin kuuluvan virheen vuoksi.

Tavara- ja tarvikesopimuksissa on jonkin verran käytetty sote-uudistuksen huomioivaa ehtoa, jonka mu- kaan tilaajalla on oikeus siirtää sopimus sellaiselle kolmannelle osapuolelle, jolle tilaajan tehtävät ja velvolli- suudet siirtyvät.

10.3 Yleisiä huomioita

Tavara- ja tarvikehankintoja koskevat sopimukset ovat hyvin suurelta osin vakioidun oloisia dokumentteja, joissa käytetään paljon lomakemallisia pohjia. Sopimusten muoto puhuu vahvasti sen puolesta, että kyse on rutiininomaisesta hankintatoimesta, jossa on hyvin vähän tapauskohtaista sopimusten muokkausta.

Tästä syystä sopimukset ovat myös hyvin pitkälti toistensa kaltaisia. Lisäksi tähän ohjaa näiden hankintojen keskittäminen suurelta osin tähän erikoistuneille hankintayksiköille. Hankinnan keskittäminen on samalla keskittänyt tämän tyyppiseen toimintaan liittyvää osaamista, mikä näkyy myös sopimusten sisällöissä. Ta- vara- ja tarvikesopimuksiin liittyy edellä mainituista syistä johtuen myös varsin vähän ilmeisiä sopimukselli- sia riskejä.

11 Yhteenveto

Sopimusten siirron projektille asetettiin ensisijaiseksi tehtäväksi kerätä Pirkanmaan hyvinvointialueelle siir- tyvät sopimukset ja kartoittaa sopimusanalyysilla kokonaiskuva siirtyvästä sopimuskannasta. Erityistä huo- miota kiinnitettiin sopimusten siirrettävyyteen ja siirron mahdollisesti edellyttämiin jatkotoimenpiteisiin. Ana- lyysissä havaittiin neljä keskeistä jatkotoimenpiteitä edellyttävää kokonaisuutta. Näistä ensimmäiset ovat sopimusten päällekkäisyys ja tietosuojaan liittyvät puutteet, jotka liittyvät sopimuksiin yleisesti. Muut koko- naisuudet ovat ICT-sopimukset sekä ulkoistussopimukset, joihin liittyvät haasteet ovat näille sopimustyy- peille erityisiä.

Kuntien siirtyvä sopimuskanta on verrattain suuri ja sisältää paljon sisällöltään päällekkäisiä sopimuksia. Hajanainen sopimuskanta on vaikea hallita ja aiheuttaa merkittävän riskin tarpeettomista kustannuksista. Sopimuskannan jatkovalmistelussa onkin kiinnitettävä huomiota näiden haasteiden ratkaisemiseen. Toi- menpiteet tältä osin tulevat olemaan päällekkäisten sopimusten karsiminen irtisanomalla tarpeettomia sopi- muksia sekä yhtenäistämällä samojen toimittajien kanssa tehtyjä useita sopimuksia yksiksi sopimuksiksi.

Hyvinvointialueen toiminnan kannalta tämä tulee olemaan kriittinen tehtävä erityisesti ICT-sopimusten osalta mutta sopimuskannan hajanaisuus ja päällekkäisyys on kuitenkin sopimuskannan läpileikkaava piirre ja jatkotoimenpiteiden tarve koskee lähes kaikkia sopimustyyppejä.

Tietosuojan osalta sopimuksissa havaittiin runsaasti puutteita. Erityisesti vanhojen sopimusten osalta pää- sääntö on, ettei sopimukseen ole jälkikäteen lisätty tietosuoja-asetuksen edellyttämiä ehtoja henkilötietojen käsittelyn osalta. Yksi sopimuksiin liittyvistä jatkovalmistelun tehtävistä onkin muodostaa Pirkanmaan hyvin- vointialueelle omat tietosuojakäytännöt sopimusten osalta ja pyrkiä aktiivisesti tuomaan nämä osaksi hyvin- vointialueen sopimuskantaa. Tämä tehtävä tulee suurelta osin korjaantumaan ajan myötä, kun vanhoja so- pimuksia korvautuu uusilla erityisesti hankintojen osalta, mutta ainakin keskeisimpiin vanhoihin sopimuksiin nämä ehdot tulisi pyrkiä lisäämään jälkikäteen.

Kokonaisulkoistusten osalta sopimukset tulevat edellyttämään sopimusten muuttamista neuvotteluteitse. Muutostarpeet ovat poikkeuksellisen merkittäviä, koska ne kohdistuvat suoraan palvelukonseptiin ja heijas- tuvat täten koko sopimuksen sisältöön. Huomioiden hankinnan poikkeuksellisen suuri laajuus, neuvotelta- via yksityiskohtia tulee olemaan huomattavan paljon. Lisäksi muutoksista neuvoteltaessa on huomioitava hankintalain asettamat reunaehdot sille, kuinka laajoja muutoksia sopimuksiin on mahdollista tehdä ilman uutta kilpailutusta. Kokonaisulkoistuksiin liittyvät muutokset tulevat edellyttämään jatkovalmistelussa tark- kaa jatkoselvitystä ja tähän tulee varata työn edellyttämä henkilöstöresurssi.

ICT-sopimusten osalta jatkovalmistelun työtehtävät liittyvät ennen kaikkea sopimusten konsolidointiin. Kun- tien lukuisat samoja järjestelmiä koskevat lisenssisopimukset tulisi kokonaisuuden hallittavuuden paranta- miseksi saada korvattua yhdellä sopimuksella per järjestelmä. Tämä edellyttää varsin yksityiskohtaisia so- pimusneuvotteluita järjestelmätoimittajien kanssa ja myös tämän kokoisuuden osalta hankintalain asetta- mat reunaehdot tulevat olemaan keskeinen huomioitava asia.

Document Metadata

Table of Contents

Valitse kohde.

Document Metadata