Luonnos pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi

Luonnos pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi

Arvio sopimusluonnoksen suhteesta Suomen perustuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin

Luonnos pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi

Arvio sopimusluonnoksen suhteesta Suomen perustuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin

ISSN 1458-6452

ISBN 978-952-466-942-9 (nid.)

ISBN 978-952-466-943-6 (PDF)

Oikeusministeriö Helsinki 2009

Xxxxx Xxxxx Oy

KUVAILULEHTI

O I K E U S M I N I S T E R I Ö Julkaisun päivämäärä 30.11.2009

Tekijät (toimielimestä: toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Saamelaissopimustyöryhmä Puheenjohtaja: xxxxxxxxxxx Xxxx X. Aarnio Sihteerit: hallitusneuvos Xxxxx Xxxxxxxx ja lainsäädäntösihteeri Xxxxx Xxxxxxxx		Julkaisun laji Arvio
		Toimeksiantaja Oikeusministeriö
		Toimielimen asettamispäivä 8.1.2009
Julkaisun nimi Luonnos pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi. Arvio sopimusluonnoksen suhteesta Suomen perustuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin
Julkaisun osat
Tiivistelmä Työryhmän tehtävänä oli laatia arvio suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 16.11.2005 luovuttaman pohjoismaisen saamelaissopimusluonnoksen suhteesta Suomen perustuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä Suo- mea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. Arviointi on tarpeen Suomen kannan muodostamiseksi pohjoismaista saamelaissopimusta koskevia mahdollisia sopimusneuvotteluja silmällä pitäen. Arviossa sopimusluonnoksen artikloita on tarkasteltu luonnoksen mukaisessa järjestyksessä. Määräyksiä tarkastellaan ensin suh- teessa perustuslakiin ja sen jälkeen arvion kannalta keskeiseen kansalliseen lainsäädäntöön ja keskeisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. Lopuksi esitetään kunkin artiklan osalta johtopäätös. Xxxxxxxx käsitellään Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden lisäksi YK:n syyskuussa 2007 hyväksymää alku- peräiskansojen oikeuksia koskevaa julistusta (UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples), joka ei ole oikeudellisesti Suomea sitova velvoite. Suomi osallistui aktiivisesti julistuksen neuvotteluihin ja tuki sen keskeisten periaatteiden hyväksymistä. Arviossa käsitellään myös saamelaissopimusluonnoksen suhdetta Kansainvälisessä työjärjestössä (ILO) 1989 hyväksytyn itse- näisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleissopimuksen nro 169 määräyksiin, joita on käsitelty laajasti saamelais- sopimusluonnoksen perusteluissa. Suomi päätti vuonna 1990 olla ratifioimatta sopimusta, koska Suomen lainsäädännön ei voitu katsoa vastaavan yleissopimuksen määräyksiä lähinnä saamelaisten maahan kohdistuvien oikeuksien osalta. Sopimusluonnoksen lukuja sinänsä ei ole pääsääntöisesti kommentoitu erikseen. Poikkeuksen muodostavat luonnoksen saame- laisten yleisiä oikeuksia koskeva I luku, jonka otsikon alla esitetään huomautuksia luonnoksen eri kieliversioiden välisistä eroa- vaisuuksista, sekä saamelaisten maa- ja vesioikeuksia koskeva IV luku, jonka otsikon alla vastaavasti selvitetään, miten Suomessa on yritetty löytää kansallista lainsäädännöllistä ratkaisua saamelaisten maa- ja vesioikeuskysymyksiin. Sopimusluonnoksessa on muutamia yleisiä piirteitä, jotka ovat osaltaan vaikeuttaneet luonnoksen arviointia. Sopimusluonnokses- sa käytetty kieli on paikoin epätäsmällistä, ja luonnos on osin sikäli sisäisesti ristiriitainen, etteivät artiklan otsikot aina vastaa artiklan sisältöä. Luonnos sisältää valtiosopimukselle vierasta yksityiskohtaisuutta, ja artiklojen määräykset ovat paikoin toisiaan toistavia ja päällekkäisiä. Lisäksi luonnoksessa on osin käytetty uusia, määrittelemättömiä käsitteitä. Sopimusluonnos sisältää useita määräysehdotuksia, jotka ovat sopusoinnussa Suomen lainsäädännön kanssa. Sopimusluonnok- sessa on kuitenkin myös monia määräysehdotuksia, jotka ovat ristiriidassa joko perustuslain tai muun kansallisen lainsäädännön kanssa. Osa luonnoksessa esitetyistä ehdotuksista laajentaisi Suomen voimassa olevia kansainvälisiä velvoitteita.
Avainsanat: (asiasanat) Saamelaiset, alkuperäiskansa, Pohjoismainen saamelaissopimus
Muut tiedot tiedot (Oskari- ja HARE-numero, muu viitenumero) 5/559/2008
Sarjan nimi ja numero Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2009:18		ISSN 1458-6452	ISBN 978-952-466-942-9 (nid.) 978-952-466-943-6 (PDF)
Kokonaissivumäärä 110	Kieli suomi	Hinta 20,00 €	Luottamuksellisuus julkinen
Xxxxxx Xxxxx Xxxxx Oy		Kustantaja Oikeusministeriö

PRESENTATIONSBLAD

J U S T I T I E M I N I S T E R I E T Utgivningsdatum 30.11.2009

Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare) Arbetsgruppen för samekonventionen Ordförande: vicehäradshövding Xxxx X. Aarnio Sekreterare: regeringsråd Xxxxx Xxxxxxxx och lagstiftningssekreterare Xxxxx Xxxxxxxx		Typ av publikation Bedömning
		Uppdragsgivare Justitieministeriet
		Datum då organet tillsattes 8.1.2009
Publikation (även den finska titeln) Ett utkast till en nordisk samekonvention. En bedömning av konventionsutkastets förhållande till Finlands grundlag och till övrig nationell lagstiftning samt till internationella människorättsförpliktelser som binder Finland (Luonnos pohjoismaiseksi saamelaissopimukseksi. Arvio sopimusluonnoksen suhteesta Suomen perustuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin)
Publikationens delar
Referat Arbetsgruppens uppgift var att uppgöra en bedömning av förhållandet av ett nordiskt samekonventionsutkast till Finlands grundlag och övrig nationell lagstiftning samt till de internationella människorättsförpliktelser som binder Finland. Konventionsutkastet överlämnades av den finsk-norsk-svensk-samiska expertarbetsgruppen 16.11.2005. Bedömningen är nödvändig för att Finlands uppfattning kan bildas med tanke på de eventuella förhandlingarna angående den nordiska samekonventionen. Konventionsutkastets artiklar har betraktats i bedömningen i den ordning de förekommer i utkastet. Bestämmelserna betraktas först i förhållande till grundlagen och därefter i förhållande till den nationell lagstiftning och de mänskliga rättigheter som är centrala med avseende på bedömningen. Till slut dras slutsatser av var och en artikel. Vid sidan av de internationella människorättsförpliktelserna som binder Finland behandlas i bedömningen även FN-deklarationen om urfolks rättigheter (UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples), godkänt av FN i september 2007, som inte binder Finland juridiskt. Finland deltog aktivt i förhandlingarna om deklarationen och stödde godkännandet av dess centrala principer. I bedömningen behandlas också konventionsutkastets förhållande till de bestämmelser i Internationella arbetsorganisationen ILO:s konvention nr. 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder (godkänts 1989) som har i stor utsträckning behandlats i motiveringarna av utkastet till samekonvention. År 1990 beslutade Finland att inte ratificera konventionen, för Finlands lagstiftning kunde inte anses motsvara bestämmelserna i konventionen främst med avseende på samernas rätt till land. Konventionsutkastets egentliga kapitel har inte i regel kommenterats separat i bedömningen. Det finns två undantag: under rubriken för I kapitel, som gäller samernas allmänna rättigheter, framställs anmärkningar om diskrepanser mellan utkastets olika språkversioner, och under rubriken för IV kapitel, som gäller samernas rätt till land och vatten, utreds hur man på nationella nivån har försökt hitta en legislativ lösning till frågor gällande samernas rätt till land och vatten. Det finns några allmänna drag i konventionsutkastet som för sin del har gjort bedömningen av utkastet svårare. Språkbruket i konventionsutkastet är ställvis inexakt och utkastet är delvis internt motstridigt så att rubrikerna för artiklarna inte alltid motsvarar artiklarnas innehåll. Utkastet innehåller utförlighet som inte är typisk för en konvention, och bestämmelserna i artiklarna är ställvis upprepade och överlappande. Dessutom har nya, icke definierade begrepp delvis använt i utkastet. Konventionsutkastet innehåller flera bestämmelseförslag som står i samklang med Finlands lagstiftning. I utkastet finns det dock också många bestämmelseförslag som är i strid med antingen grundlagen eller övrig nationell lagstiftning. En del av bestämmelserna förslagit i utkastet skulle utvidga de internationella förpliktelser som är i kraft i Finland.
Nyckelord: samer, urfolk, Nordisk samekonvention
Övriga uppgifter (Oskari- och HARE-nummer, andra referensnummer) OM 5/559/2008
Seriens namn och nummer Justitieministeriets arbetsgruppsbetänkanden 2009:18		ISSN 1458-6452	ISBN 978-952-466-942-9 (häft.) 978-952-466-943-6 (PDF)
Sidoantal 110	Språk finska	Pris 20,00 €	Sekretessgrad Offentligt
Distribution Xxxxx Xxxxx Ab		Förlag Justitieministeriet

SISDOALLOSIIDU

VUOIGATVUOHTAMINISTERIIJA Prentosa beaivemearri 30.11.2009

Dahkkit (doaibmaorgánas: doaibmaorgána namma, ságajođiheaddji, čálli) Sámekonvenšuvdnabargojoavku Ságajođiheaddji: várreduopmár Xxxx X. Aarnio Čállit: ráđđehusráđđi Xxxxx Xxxxxxxx ja láhkaásahančálli Xxxxx Xxxxxxxx		Prentosa šládja Árvvoštallan
		Bargogohččosa addi Vuoigatvuohtaministeriija
		Doaibmaorgána ásahanbeaivi 8.1.2009
Prentosa namma Hámus davviriikkalaš sámekonvenšuvdnan. Árvvoštallan konvenšuvdnahápmosa gaskavuođas Suoma vuođđoláhkii ja eará álbmotlaš láhkaásaheapmái ja lassin Suoma čadni riikkaidgaskasaš olmmošvuoigatvuohtageatnegasvuođaide
Prentosa oasit
Čoahkkáigeassu Bargojoavkku bargun lei ráhkadit árvvoštallama suopmelaš-norgalaš-ruoŧŧelaš-sápmelaš áššedovdibargojoavkku 16.11.2005 luohpadan davviriikkalaš sámekonvenšuvdnahápmosa gaskavuođas Suoma vuođđoláhkii ja eará álbmotlaš láhkaásaheapmái ja lassin Suoma čadni riikkaidgaskasaš olmmošvuoigatvuohtageatnegasvuođaide. Árvvoštallan lea dárbbašlaš Suoma oaivila ráhkadeapmin davviriikkalaš sámekonvenšuvnna guoski vejolaš soahpamušráđđádallamiid dáfus. Árvvoštallamis konvenšuvdnahápmosa artiklat leat guorahallon hápmosa mieldásaš ortnegis. Mearrádusat guorahallojit vuos vuođđolága ektui ja das maŋŋá árvvoštallama dáfus mearkkašahtti álbmotlaš láhkaásaheapmái ja guovddáš olmmošvuoigatvuohtageatnegasvuođaide. Loahpas ovdanbuktojuvvo artikla oasil jurddaboađus. Árvvoštallamis gieđahallo Suoma čadni riikkaidgaskasaš olmmošvuoigatvuohtageatnegasvuođaid lassin ON:id čakčamánus 2007 dohkkehan eamiálbmogiid vuoigatvuođaid guoski julggaštus (UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples), mii ii leat vuoigatvuođalaččat Suoma čadni geatnegasvuohta. Suopma oassálasttii aktiivvalaččat julggaštusa ráđđádallamiidda ja xxxxxxxx dan guovddáš prinsihpaid dohkkeheami. Árvvoštallamis gieđahallo maiddái sámekonvenšuvdnahápmosa gaskavuohta Riikkaidgaskasaš bargoorganisašuvnna (ILO) 1989 dohkkehan iehčanas riikkaid eamiálbmogiid ja čearddaid guoskevaš oktasašsoahpamuša nr 169 mearrádusaide, mat leat gieđahallon viidát sámekonvenšuvdnahápmosa vuođustusain. Suopma mearridii jagi 1990 leat ratifierekeahttá soahpamuša, go Suoma láhkaásaheami eai sáhttán geahččat vástidit oktasašsoahpamuša mearrádusaid lagamustá sámiid eanavuoigatvuođaid oasil. Konvenšuvdnahápmosa logut daninassii eai leat váldoáššis kommenterejuvvon sierra. Spiehkastaga ráhkadit hápmosa sámiid almmolaš ovdduid guoski I lohku, man bajilčállaga vuolde ovdanbuktojit fuopmášahttimat hápmosa sierra giellaveršuvnnaid gaskasaš erohusain, ja sámiid eana- ja čáhcevuoigatvuođaid guoski IV lohku, man bajilčállaga vuolde fas čielggaduvvo, mo Suomas leat geahččalan gávdnat álbmotlaš láhkaásahusa čoavdosiid sámiid eana- ja čáhcevuoigatvuohtagažaldagaide. Konvenšuvdnahápmosis leat muhtin almmolaš sárgosat, mat leat bealisteaset váttásmahttán hápmosa árvvoštallama. Konvenšuvdnahápmosis geavahuvvon giella lea báikkuid eahpedárkil, ja hámus manná muhtin muddui ruossalassii siskkáldasat, nu ahte artikla bajilčállagat eai álot vástit artikla sisdoalu. Hámus sisttis doallá stáhtasoahpamuššii vieris detáljavuođa, ja artiklaid mearrádusat báikkuid geardduhit nuppiid ja mannet badjálagaid. Lassin hápmosis leat muhtin muddui geavahuvvon ođđa, meroštalakeahtes doahpagat. Konvenšuvdnahámus sisttis doallá máŋggaid mearrádusevttohusaid, mat leat vuogálaččat Suoma láhkaásahemiin. Konvenšuvdnahápmosis leat goittotge maiddái máŋggat mearrádusevttohusat, mat leat ruossalágaid jogo vuođđolágain dahje eará álbmotlaš láhkaásahemiin. Oassi hápmosis ovdanbuktojuvvon evttohusain viiddidivčče Suoma gustojeaddji riikkaidgaskasaš geatnegasvuođaid.
Guovddášsánit: (áššit) Sápmelaččat, eamiálbmot, Davviriikkalaš sámekonvenšuvdna
Eará dieđut (Oskari- ja HARE-nummir, eará čujuhannummir) 5/559/2008
Xxxxxx xxxxx ja nummir 2009:18		ISSN 1458-6452	ISBN 978-952-466-942-9 978-952-466-943-6 (PDF)
Ollessiidomearri 110	Giella suomagiella	Haddi 20,00 €	Luhtolašvuohta almmolaš
Juohkki		Goasttideaddji Vuoigatvuohtaministeriija

Oikeusministeriölle

Oikeusministeriö asetti 8.1.2009 työryhmän laatimaan arvion pohjoismaisen saamelaissopimus- luonnoksen suhteesta perustuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä Suomea sito- viin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin.

Pohjoismaista saamelaissopimusluonnosta valmistellut asiantuntijatyöryhmä luovutti norjankie- lisen mietintönsä saamelaisasioiden yhteensovittamisesta Suomessa, Ruotsissa ja Norjassa vas- taaville ministereille (saameministerit) ja näiden maiden saamelaiskäräjien puheenjohtajille (saamepresidentit) Helsingissä 16.11.2005. Saameministerit ja saamepresidentit päättivät myö- hemmin samana päivänä pidetyssä kokouksessa, että mietintö lähetetään laajalle lausuntokier- rokselle mietinnön suomen- ja saamenkielisten käännösten valmistuttua. Kansalliset lausunto- kierrokset päättyivät kesällä 2006.

Saameministerit ja saamepresidentit käsittelivät lausuntopalautetta Oslon-kokouksessa 18.10.2006 ja päättivät jatkaa pohjoismaisen saamelaissopimuksen hyväksi tehtävää työtä, ensi vaiheessa jatkamalla lausuntopalautteen kansallista käsittelyä ja mahdollisten vaikutusarvioin- tien tekemistä. Helsingissä 12.11.2008 pidetyssä kokouksessa saameministerit ja saamepresi- dentit totesivat saamelaissopimuksen jatkovalmistelun pitkittyneen. Työtä päätettiin jatkaa sel- vittämällä vuoden 2009 aikana, miltä pohjalta ja millä tavoin mahdolliset sopimusneuvottelut tulisi käytännössä toteuttaa. Ehdotuksen oli tarkoitus valmistua saameministerien ja saamepre- sidenttien seuraavaan, vuoden 2009 loppupuolella pidettävään kokoukseen. Tämä kokous on sittemmin siirtynyt tammikuuhun 2010.

Saameministerien ja saamepresidenttien Tukholman-kokouksen 14.11.2007 jälkeen oikeusmi- nisteriö antoi Lapin yliopiston julkisoikeuden professorin Xxxxx Xxxxxxxxx tehtäväksi laatia selvitys pohjoismaisen saamelaissopimuksen suhteesta kansalliseen lainsäädäntöön. Niemivuo luovutti selvityksensä oikeusministeriölle 30.4.2008. Selvityksessään Xxxxxxxx nosti esille kysymyksenasetteluja ja ongelmia, joita hänen mukaansa tulisi selvittää Suomen saamelaiskärä- jien sekä ministeriöiden ja muiden viranomaisten välisissä keskusteluissa sekä myöhemmin ratkaista saamelaissopimusta koskevissa virallisissa sopimusneuvotteluissa.

Työryhmän tehtäväksi annettiin Xxxxxxxxx selvitystä tarkemmin käydä läpi pohjoismainen saamelaissopimusluonnos ja arvioida ehdotettuja sopimusmääräyksiä suhteessa Suomen perus- tuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoi- keusvelvoitteisiin. Arviointi on tarpeen Suomen kannan muodostamiseksi mahdollisia sopimus- neuvotteluja silmällä pitäen.

Oikeusministeriö kutsui työryhmän puheenjohtajaksi varatuomari Xxxx X. Aarnion sekä jäseniksi lainsäädäntösihteeri Xxxxx Xxxxxxxxx (10.1.2009–10.3.2009) ja hänen tilalleen (10.3.2009 alka- en) lainsäädäntösihteeri Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx ulkoasiainministeriöstä, hallitusneuvos Xxxxx Xxx- kisen oikeusministeriöstä, hallitusneuvos Xxxx Xxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxx, hallitusneuvos Xxxx Xxxxxx maa- ja metsätalousministeriöstä, hallitusneuvos Xxxxx Xxxxxxxxxxxx työ- ja elin- keinoministeriöstä, hallitusneuvos Xxxxx Xxxxxxxxxxx ympäristöministeriöstä ja varapuheenjoh- taja Xxxx Xxxxxxxxxx-Xxxxx saamelaiskäräjiltä sekä määräsi työryhmän sihteereiksi hallitusneuvos Xxxxx Xxxxxxxx ja lainsäädäntösihteeri Xxxxx Xxxxxxxx oikeusministeriöstä. Eri aikoina estynei- den jäsenten sijaisina toimivat työryhmän kokouksissa lainsäädäntöneuvos Xxxx Xxxxxxx ulko- asiainministeriöstä, suunnittelija Xxxxxxxx Xxxxx opetusministeriöstä, projektipäällikkö Xxxxx Xxxxxxxx maa- ja metsätalousministeriöstä, vanhempi hallitussihteeri Xxxxx Xxxxxxxx ja van- hempi hallitussihteeri Xxxxx Xxxxxxxxxxxx työ- ja elinkeinoministeriöstä sekä ylitarkastaja Mar- kus Xxxxxxx ympäristöministeriöstä.

Johdanto

Oikeusministeriö asetti 8. tammikuuta 2009 työryhmän, jonka tehtäväksi annettiin laatia arvio suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelaisen asiantuntijatyöryhmän 27. lokakuuta 2005 luovuttaman pohjoismaisen saamelaissopimusluonnoksen suhteesta Suomen pe- rustuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä Suomea sitoviin kansainväli- siin ihmisoikeusvelvoitteisiin.

Arviossa sopimusluonnoksen artikloja tarkastellaan luonnoksen mukaisessa järjestyk- sessä. Määräyksiä tarkastellaan ensin suhteessa perustuslakiin ja sitten arvion kannalta keskeiseen kansalliseen lainsäädäntöön ja keskeisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. Lopuksi esitetään kunkin artiklan osalta johtopäätös. Työryhmän tehtävänä ei ole ollut esittää muutosehdotuksia artikloihin.

Xxxxxxxx käsitellään Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden ohella myös YK:n syyskuussa 2007 hyväksymää alkuperäiskansojen oikeuksia koskevaa julis- tusta (UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples; jäljempänä alkuperäiskan- sajulistus), joka ei ole oikeudellisesti Suomea sitova velvoite. Suomi osallistui aktiivi- sesti julistuksen neuvotteluihin ja tuki sen keskeisten periaatteiden hyväksymistä. Arvi- ossa käsitellään lisäksi saamelaissopimusluonnoksen suhdetta Kansainvälisessä työjär- jestössä (ILO) 1989 hyväksytyn itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koske- van yleissopimuksen nro 169 (jäljempänä ILO-yleissopimus) määräyksiin, joita on käsi- telty laajasti saamelaissopimusluonnoksen perusteluissa. Suomi päätti vuonna 1990 olla ratifioimatta sopimusta, koska Suomen lainsäädännön ei voitu katsoa vastaavan yleisso- pimuksen määräyksiä lähinnä saamelaisten maahan kohdistuvien oikeuksien osalta. Kaiken kaikkiaan yleissopimuksen on ratifioinut vain 20 ILO:n jäsenvaltiota. Norja on ratifioinut yleissopimuksen, Ruotsi ei. Mietinnön artiklakohtaisissa johtopäätöksissä ei ole kuitenkaan kiinnitetty huomiota ILO-yleissopimusta koskeviin kysymyksiin, vaan huomioitu vain Suomea oikeudellisesti sitovat kansainväliset velvoitteet.

Maahan ja perinteisiin elinkeinoihin liittyvien alkuperäiskansaoikeuksien järjestämisek- si saamelaisten kotiseutualueella on etsitty ratkaisua lainsäädäntöteitse jo pitkään. Ny- kyisen hallituksen tavoitteena on saavuttaa ILO-yleissopimuksen täyttävä ratkaisu. Val- tioneuvostossa valmistellaan parhaillaan perusteita sille, miltä pohjalta lainsäädäntörat- kaisussa voidaan edetä. Hallituskaudella oikeusministeriö on jatkanut asiakokonaisuu- den valmistelua yhteistyössä maa- ja metsätalousministeriön kanssa sen selvittämiseksi, onko eri aikoina tehdyistä ehdotuksista tai muulla tavoin löydettävissä voimassa ole- vaan lainsäädäntöön sovitettavissa oleva ratkaisu saamelaisten kotiseutualueen valtion- maiden hallinnosta ja saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien elinkeinojen tukemises- ta. Xxxxxxxxxxx pyrkimyksenä on, että neuvottelut saamelaiskäräjien kanssa voitaisiin käynnistää mahdollisimman pian.

Sopimusluonnoksen lukuja sinänsä ei ole pääsääntöisesti kommentoitu erikseen. Poik- keuksen muodostavat luonnoksen saamelaisten yleisiä oikeuksia koskeva I luku, jonka otsikon alla esitetään huomautuksia luonnoksen eri kieliversioiden välisistä eroavai- suuksista, sekä saamelaisten maa- ja vesioikeuksia koskeva IV luku, jonka alla vastaa-

vasti selvitetään, miten Suomessa on yritetty löytää kansallista lainsäädännöllistä ratkai- sua saamelaisten maa- ja vesioikeuskysymyksiin.

Xxxxxxxx ei ole erikseen käsitelty sopimusluonnoksen johdantoa. Sopimusluonnoksen artiklojen yhteydessä on kuitenkin esitetty näkökohtia sopimusluonnoksessa käytetyistä käsitteistä, joita käytetään myös sopimusluonnoksen johdannossa. Suomen näkökulmas- ta keskeisiä ongelmakohtia ovat johdannossa esitetyt toteamukset saamelaisten asemas- ta kansana, saamelaisten itsemääräämisoikeudesta kansana sekä saamelaisten oikeuksis- ta maa- ja vesialueisiin luonnonvaroineen.

Tässä yhteydessä on syytä kiinnittää huomiota muutamiin sopimusluonnoksen yleisiin piirteisiin, jotka ovat osaltaan vaikeuttaneet luonnoksen arviointia. Sopimusluonnokses- sa käytetty kieli on paikoin epätäsmällistä, ja luonnos on osin sikäli sisäisesti ristiriitai- nen, etteivät artiklan otsikot aina vastaa artiklan sisältöä. Luonnos sisältää valtiosopi- mukselle vierasta yksityiskohtaisuutta, ja artiklojen määräykset ovat paikoin toisiaan toistavia ja päällekkäisiä. Lisäksi luonnoksessa on osin käytetty uusia, määrittelemättö- miä käsitteitä.

Lisäksi on syytä huomioida, että asiantuntijaryhmän mietinnössä ei ole käsitelty luon- noksen suhdetta muuhun kansalliseen itsehallintoon kuten kunnalliseen itsehallintoon. Ehdotuksessa tai sen perusteluissa ei ole myöskään käsitelty niitä taloudellisia velvoit- teita, joita valtiolle sopimuksen johdosta aiheutuisi.

Sopimusluonnos sisältää useita määräysehdotuksia, jotka ovat sopusoinnussa Suomen lain-säädännön kanssa. Sopimusluonnoksessa on kuitenkin myös monia määräysehdo- tuksia, jotka ovat ristiriidassa joko perustuslain tai muun kansallisen lainsäädännön kanssa. Osa luonnoksessa esitetyistä ehdotuksista laajentaisi Suomen voimassa olevia kansainvälisiä velvoitteita.

I luku Saamelaisten yleiset oikeudet

*****

Sopimusluonnoksen ruotsin- ja norjankielisten tekstiversioiden I luvun otsikossa ja luonnoksen artikloissa (1, 6, 7, 9, 13, 14 ja 22) käytetään ilmaisua ”det samiska folket”. Suomenkielisen tekstiversion vastaavissa kohdissa käytetään sitä vastoin Suomessa saamelaisesta kansanryhmästä vakiintuneesti käytettyä ilmaisua ”saamelaiset”. Vastaa- valla tavalla on menetelty esimerkiksi EU:n liittymissopimuksen saamelaispöytäkirjan nro 3 kohdalla. Pöytäkirjan ruotsinkielisen tekstiversion eri kohdissa on käytetty ilmai- sua ”det samiska folket” ja suomenkielisen tekstiversion asianomaisissa kohdissa vas- taavasti ”saamelaiset” (esim. ”Protokoll 3 om det samiska folket / Pöytäkirja N:o 3 saamelaisista”). Suomenkielistä ilmaisua sopimusluonnoksessa käytetylle folk-sanalle pohdittaessa lieneekin pantu painoa yhtäältä saamelaisesta kansanryhmästä Suomessa vakiintuneesti käytetylle ilmaisulle ”saamelaiset”, mutta toisaalta myös folk-sanalla kansa-käsitteen ohella olevalle merkitykselle väki, ihmiset, asukkaat, väestö: det samis- ka folket, saamelainen kansanryhmä, saamelaisväestö, saamelaiset. Kansallisessa lain- säädännössä (perustuslaki, muu lainsäädäntö) käytetään ilmaisuja ”saamelaiset alkupe- räiskansana” ja ”samerna såsom urfolk” tai ”saamelaiset”, ”samerna”.

Valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus (SopS 33/1980; jäljempänä Wie- nin yleissopimus) sisältää kahdella tai useammalla kielellä todistusvoimaisen valtioso- pimuksen tulkintasäännöt. Xxxxxxxxxx mukaan pohjoismainen saamelaissopimus teh- täisiin yhtenä suomen-, norjan-, ruotsin- ja saamenkielisenä kappaleena, joiden kaikkien tekstit olisivat yhtä todistusvoimaisia. Tällaisessa tilanteessa valtiosopimuksen teksti on yhtä todistusvoimainen kullakin näistä kielistä, jollei valtiosopimus määrää asiasta toi- sin tai osapuolet siitä toisin sovi. Valtiosopimuksessa käytetyillä sanonnoilla edellyte- tään olevan sama merkitys jokaisessa todistusvoimaisessa tekstissä (33 artiklan 1 ja 3 kappale).

Saamelaiset on tunnustettu alkuperäiskansaksi Suomessa, Ruotsissa ja Norjassa. Tähän nähden ja Wienin yleissopimuksen 33 artikla huomioon ottaen sopimuksessa voidaan käyttää kussakin sopimusvaltiossa vakiintu- neita ilmaisuja edellyttäen, että niillä on sama merkitys jokaisessa todis- tusvoimaisessa tekstissä.

*****

1 artikla Sopimuksen tarkoitus

Sopimuksen tarkoituksena on vahvistaa ja lujittaa saamelaisten oikeuksia siten, että he voivat säilyttää ja kehittää kieltään, kulttuuriaan, elinkeinojaan ja yhteiskuntaelämäänsä niin, että valtionrajat mahdollisimman vähän häiritsevät tätä.

Artiklan perustelujen mukaan sopimuksella on useita tarkoituksia. Sillä pyritään muun muassa vahvistamaan saamelaisten asemaa alkuperäiskansana kolmessa sopimusvalti- ossa ja tekemään sellaiset oikeudelliset johtopäätökset, joita saamelaisten asemasta al- kuperäiskansana seuraa. Sopimuksella pyritään myös vahvistamaan tietyt vähimmäisoi- keudet, joiden on määrä olla voimassa kyseisissä kolmessa sopimusvaltiossa, ja siten yhdenmukaistamaan saamelaisten kannalta merkittäviä oikeussäännöksiä. Lopuksi so- pimuksen tarkoituksena on vähentää maan rajojen merkitystä saamelaisille niin, että he voivat harjoittaa toimintaansa niiden yli ja nauttia yhteiskunnan palveluista kolmessa sopimusvaltiossa kansalaisuuden tai asuinpaikan estämättä. Artiklassa tai sen peruste- luissa ei ole kuitenkaan käsitelty sitä, mikä vaikutus saamelaisten oikeuksien vahvista- misella ja lujittamisella on muihin saamelaisalueilla asuviin väestöryhmiin.

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus yl- läpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisilla on saamelaisten kotiseu- tualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään (perustuslain 121 § 4 momentti). Perussäännökset saamelaisten kulttuurisen itsehallin- non tarkemmasta toteuttamisesta sisältyvät saamelaiskäräjistä annettuun lakiin (974/1995; jäljempänä saamelaiskäräjälaki).

Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevasta hallituksen esityksestä (HE 248/1994 vp) antamassaan mietinnössä (PeVM 17/1994 vp) perustuslakivaliokunta totesi, että kulttuuri-käsite tulee esityksessä ymmärtää perusoikeusuudistuksen (HE 309/1993 vp) tapaan. Saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvat siten nimenomaan saamelaisten perin- teiset elinkeinot kuten poronhoito, kalastus ja metsästys. Saamelaiskulttuuriin kuuluvat myös perinteisten elinkeinojen nykyaikaiset soveltamismuodot (PeVL 38/2004 vp).

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 8/1976; jäljempänä KP-sopimus) 27 artiklassa tähdennetään, että niissä valtiois- sa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmis- töihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään. Sopimuksen täytäntöönpanoa valvovan ihmisoikeuskomitean (jäljempä- nä ihmisoikeuskomitea) vuonna 1994 antaman yleiskommentin nro 23 ja komitean Suomea koskevien näkökantojen mukaan artikla edellyttää sanamuodostaan huolimatta myös positiivisia erityistoimenpiteitä vähemmistöihin kuuluvien kulttuurioikeuksien suojelemiseksi. Yleiskommentissaan ihmisoikeuskomitea käsitteli myös kulttuurin käsi- tettä. Komitean mukaisesti 27 artiklalla suojatun alkuperäiskansojen kulttuurimuodon katsotaan erityisesti alkuperäiskansojen osalta kattavan myös niiden maan käyttöön pe- rustuvan elämäntavan ja siihen liittyen niiden perinteiset elinkeinot kuten kalastuksen ja

metsästyksen. Komitean näkökantojen mukaan myös saamelaisten poronhoito kuuluu artiklassa tarkoitetun perinteisten elinkeinojen suojan piiriin.

Euroopan neuvoston kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuk- sen (SopS 2/1998; jäljempänä puiteyleissopimus) 1 artiklan mukaan kansallisten vä- hemmistöjen sekä näihin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeuksien ja vapauk- sien suojelu on kiinteä osa ihmisoikeuksien kansainvälistä suojelua, joka sellaisenaan kuuluu kansainvälisen yhteistyön piiriin. Tässä tarkoituksessa sopimuspuolet pyrkivät tarvittaessa tekemään kahden- ja monenvälisiä sopimuksia toisten valtioiden, varsinkin naapurivaltioiden kanssa varmistaakseen asianomaisiin kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden suojan ja ryhtyvät tarpeen mukaan toimenpiteisiin rohkaistak- seen yhteistyötä yli rajojen (18 artikla). Saamelaiset ovat Suomessa sekä alkuperäiskan- sa että puiteyleissopimuksessa tarkoitettu kansallinen vähemmistö.

Alkuperäiskansajulistus on tavoitteellinen, poliittinen asiakirja, jolla pyritään edistä- mään alkuperäiskansojen oikeuksia sekä kehittämään valtioiden ja alkuperäiskansojen välistä yhteistyötä. Julistuksessa ei ole luotu uusia ihmisoikeusvelvoitteita, vaan koros- tettu, että olemassa olevat ihmisoikeudet kuuluvat myös alkuperäiskansoille. Alkupe- räiskansajulistus sisältää valtionrajat ylittävää yhteistyötä koskevan artiklan (36 artikla), jonka 1 kappale koskee alkuperäiskansojen oikeutta ylläpitää ja kehittää valtionrajat ylittäviä yhteyksiä, suhteita ja yhteistyötä sekä omien jäsentensä että muiden kansojen kanssa. Artiklan 2 kappaleen mukaan asianomaisten valtioiden on alkuperäiskansojen kanssa neuvotellen ja heidän kanssaan yhteistyössä toimien helpotettava tämän oikeu- den toteutumista ja varmistettava sen toteutuminen. Myös ILO-yleissopimus sisältää valtionrajat ylittävää yhteistyötä koskevan määräyksen (32 artikla).

Vain saamelaisten perinteisten elinkeinojen, kuten kalastuksen, metsästyk- sen ja poronhoidon, katsotaan kuuluvan heidän perustuslaissa turvatun kulttuurimuotonsa piiriin. Tällä rajoituksella artiklaehdotuksen voidaan todeta olevan sopusoinnussa Suomen kansallisen lainsäädännön kanssa ja vastaavan myös Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita. Artiklassa tai sen perusteluissa ei ole kuitenkaan käsitelty sitä, mikä vaikutus saamelais- ten oikeuksien vahvistamisella ja lujittamisella on muihin saamelaisalueil- la asuviin väestöryhmiin.

2 artikla Saamelaiset alkuperäiskansana

Saamelaiset ovat alkuperäiskansa Suomessa, Norjassa ja Ruotsissa.

Saamelaisten asema alkuperäiskansana on tunnustettu perustuslain 17 §:n 3 momentissa. Ehdotus on siten sopusoinnussa kansallisen lainsäädännön kanssa.

3 artikla Itsemääräämisoikeus

Xxxxxxxxxxxxx on kansana itsemääräämisoikeus kansainvälisen oikeuden sääntöjen ja tämän sopimuksen määräysten mukaisesti. Niin pitkälle kuin näistä säännöistä ja määräyksistä seuraa, saamelaisilla on oikeus itse päättää taloudelli- sesta, sosiaalisesta ja kulttuurisesta kehityksestään ja omia tarkoituksiaan varten itse määrätä luonnonvaroistaan.

Suomi on täysivaltainen tasavalta, jonka valtiosääntö on vahvistettu Suomen perustus- laissa. Perustuslain 2 §:n 1 momentin (kansanvaltaisuus) mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle (folket), jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Kansanval- taan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen (perustuslain 2 §:n 2 momentti). Säännöksessä kansalla tarkoitetaan val- takunnan alueella saman hallinnon alla toimivaa ihmisryhmää (väestöä), johon myös saamelaiset kuuluvat.

Saamelaisten asema alkuperäiskansana on tunnustettu perustuslaissa, lain oikeutta omaan kieleen ja kulttuuriin koskevassa 17 §:ssä (3 momentti), ja heille on turvattu saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään (121 §:n 4 momentti). Tämä kulttuurinen itsehallinto on perusteil- taan kansalle kuuluvaa itsemääräämisoikeutta suppeampi ja laadultaan erillislainsäädän- töön perustuva. Itsehallintoonsa kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät (saamelaiskäräjälaki, 1 §). Saamelaisten kotiseutualu- eella tarkoitetaan Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueita sekä Sodankylän kunnan alueella sijaitsevaa Lapin paliskunnan aluetta (lain 4 §).

Artiklassa käsitellään saamelaisten itsemääräämisoikeutta. Artiklassa tai sen peruste- luissa ei ole käsitelty sopimusluonnoksen suhdetta esimerkiksi kunnalliseen itsehallin- toon.

Kunnallisesta itsehallinnosta ja saamelaisten kulttuurisesta itsehallinnosta säädetään perustuslain 121 §:ssä. Säännöksen mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla (121 §:n 1 ja 2 momentti). Kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään kuntalaissa (365/1995). Kunnille asetetuista tehtävistä säädetään myös muualla laissa kuten opetusta, sosiaali- ja terveyspalveluja sekä alueiden käyttöä ja rakentamista koskevassa lainsäädännössä. Lisäksi kunnilla on verotusoikeus (121 §:n 3 momentti). Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään niin ikään lailla (121 §:n 4 momentin 1 virke). Momentin 2 virkkeellä on turvattu saamelaisten kulttuurinen itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella.

Asiantuntijaryhmän mietinnössä käsitellyt kansainväliset sopimukset eivät sisällä ylei- sesti hyväksyttyä määritelmää alkuperäiskansasta. YK:n kaksi yleissopimusta vuodelta 1966 eli KP-sopimus sekä taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 6/1976; jäljempänä TSS-sopimus), sisältävät kanso- jen itsemääräämisoikeutta koskevan määräyksen, mutta sopimusten historiallinen tausta liittyy läheisesti siirtomaiden itsenäistymiseen ja uusien kansallisvaltioiden syntymi-

seen. Tämä lähtökohta näkyy myös sopimusten muussa sisällössä: kansojen itsemää- räämisoikeutta käsitellään vain sopimusten I osassa (1 artiklassa). Sopimusten muissa osissa käsitellään sen osapuolina olevien itsenäisten valtioiden velvoitteita ja näiden valtioiden oikeuspiiriin kuuluvien yksilöiden oikeuksia sekä sopimusten täytäntöönpa- non valvontaa.

Alkuperäiskansajulistus koskee nimensä mukaisesti alkuperäiskansojen (ja tiettyjen artiklojen osalta myös alkuperäiskansoihin kuuluvien yksilöiden) oikeuksia. Julistuksen 3 artiklan mukaan alkuperäiskansoilla on itsemääräämisoikeus, ja tämän oikeuden nojal- la ne määräävät vapaasti poliittisesta asennoitumisestaan ja harjoittavat vapaasti talou- dellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä. Julistuksen 4 artiklassa alkuperäiskansojen oikeutta itsemääräämiseen on kuitenkin täsmennetty niiden sisäisiä ja paikallisia asioita koskevaksi. Edelleen julistuksen 5 artiklan mukaan alkuperäiskan- soilla on oikeus ylläpitää ja lujittaa poliittisia, oikeudellisia, taloudellisia ja kulttuurisia toimielimiään sekä säilyttää samalla oikeus niin halutessaan osallistua asianomaisen valtion poliittiseen, taloudelliseen, sosiaaliseen ja kulttuuriseen elämään. Julistuksen 46 artiklan 1 kappaleessa itsemääräämisoikeuteen perustuvat toimet rajataan tiukasti YK:n peruskirjan mukaisiksi. Julistuksessa alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeus on näin laadullisesti määritelty ja siten omintakeinen kansan itsemääräämisoikeuteen verrattuna.

Sopimusluonnoksen 3 artiklasta on yhtäältä jätetty pois KP- ja TSS-sopimusten 1 artik- lan 1 kappaleessa sekä alkuperäiskansajulistuksen 3 artiklassa oleva määräys kansan / alkuperäiskansan oikeudesta vapaasti päättää poliittisesta asennoitumisestaan ja toisaal- ta lisätty ehdoton oikeus omia tarkoituksiaan varten määrätä (omista) luonnonvaroistaan (sine naturresursser / sina naturtillgångar). Jälkimmäinen artiklanosa kytkeytyy erityi- sesti sopimusluonnoksen IV lukuun, ja koko artikla itsemääräämisoikeuden laatua ja laajuutta koskeviin artiklaehdotuksiin.

YK:n yleissopimusten 1 artikloiden 2 kappaleiden mukaan kansat "voivat vapaasti omiin tarkoituksiinsa käyttää luonnonrikkauksiaan ja -varojaan, mikäli se ei vahingoita yhteisen edun periaatteeseen perustuvan kansainvälisen taloudellisen yhteistyön ja kan- sainvälisen oikeuden velvoituksia. Missään tapauksessa ei kansalta voida riistää sen omia elinehtoja." Nämä oikeudet on KP-sopimuksen 1 artiklan sanamuodon mukaan taattu ”kansoille”.

ILO-yleissopimus koskee itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja. Vaikka näistä alkuperäis- ja heimokansoista käytetään sopimuksessa myös ilmaisua ”kansat”, sopi- muksen 1 artiklan 3 kappaleen mukaan ilmausta ei ole kuitenkaan tulkittava siten, että sillä olisi vaikutuksia niihin oikeuksiin, joita tähän ilmaisuun saattaa liittyä kansainväli- sen oikeuden mukaan.

Sopimusluonnoksen 2 artiklassa saamelaiset on määritelty alkuperäiskan- saksi. Luonnoksen 3 artiklassa saamelaisten itsemääräämisoikeuden laa- juus on kuitenkin määritelty alkuperäiskansa-käsitettä laajemman kansa- käsitteen kautta. Tähän nähden ehdotus 3 artiklaksi ei yhtäältä seuraa 2 artiklassa todettua saamelaisten alkuperäiskansa-asemaa ja toisaalta on soveltamisalaltaan alkuperäiskansojen oikeuksia koskevaa ja YK:n puit- teissa yleisesti hyväksyttyä alkuperäiskansajulistusta laajempi. Laajan so-

veltamisalansa vuoksi artikla on ristiriidassa myös Suomen perustuslain kanssa ja menee pitemmälle kuin ne kansainväliset velvoitteet, joihin Suomi on alkuperäiskansa-asioissa sitoutunut. Artiklassa ei ole käsitelty sopimusluonnoksen suhdetta muuhun itsehallintoon kuten kunnalliseen it- sehallintoon.

4 artikla

Henkilöt, joita sopimus koskee

Sopimus koskee Suomessa, Norjassa tai Ruotsissa asuvia henkilöitä, jotka pitävät itseään saamelaisina, ja:

1. joilla on saamen kieli kotikielenä tai joilla on vähintään yksi vanhempi tai isovanhempi, jonka kotikieli on tai on ollut saamen kieli, tai

2. joilla on oikeus harjoittaa saamelaista poronhoitoa Norjassa tai Ruotsissa, tai

3. jotka täyttävät äänioikeuden edellytykset saamelaiskäräjien vaaleissa Suomessa, Norjassa tai Ruotsissa, tai

4. joka on 1, 2 tai 3 kohdassa tarkoitetun henkilön lapsi.

Sopimuksen henkilöllinen ulottuvuus on sidottu sopimusluonnoksessa sekä asianomai- sissa valtioissa asumiseen että yhteen subjektiiviseen (itseidentifikaatio) ja neljään ob- jektiiviseen edellytykseen. Objektiiviset edellytykset ovat vaihtoehtoisia: henkilöä pide- tään sopimuksessa tarkoitettuna saamelaisena, jos myös joku niistä täyttyy. Subjektiivi- set ja objektiiviset edellytykset ovat yleisesti ottaen sopusoinnussa Suomen lainsäädän- nön ja Suomen kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

Sopimuksen soveltaminen on sidottu sopimusvaltiossa asumiseen. Artiklasta ei kuiten- kaan ilmene, mitä asumisella siinä tarkoitetaan; perustelujen mukaan henkilön tulisi asua jossakin sopimusvaltiossa säännöllisesti huomattavan osan vuodesta säilyttääkseen yhteytensä saamelaiskulttuuriin. Ongelmia saattaa syntyä tilanteissa, joissa saamelainen esimerkiksi työn tai opiskelun vuoksi asuu pitempiä jaksoja Suomen, Norjan ja Ruotsin ulkopuolella.

Saamelaiskäräjälain 3 §:n mukaan saamelaisella tarkoitetaan tässä laissa henkilöä, joka itse pitää itseään saamelaisena ja edellyttäen muun ohella että hän itse tai ainakin yksi hänen vanhemmistaan tai isovanhemmistaan on oppinut saamen kielen ensimmäisenä kielenään. Sopimusluonnoksesta antamassaan lausunnossa saamelaiskäräjät on toden- nut, että artiklan kotikieli käytännössä vastaa saamelaisen määritelmän yhteydessä käy- tettyä ensiksi opitun kielen käsitettä, mitä käsitettä sopimuksella ei lausunnon mukaan ole tarkoitettu muuttaa.

Saamelaiskäräjälain 21 §:ssä säädetään, että saamelaiskäräjien vaaleissa on asuinpaik- kaan katsomatta äänioikeutettu jokainen viimeistään vaalitoimituksen viimeisenä päivä- nä (vaalivuoden syyskuussa) 18 vuotta täyttävä saamelainen, joka on Suomen kansalai- nen tai jolla ulkomaan kansalaisena on ollut kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu koti- kunta Suomessa silloin, kun pyyntö vaaliluetteloon ottamisesta on viimeistään tehtävä (vaaleja edeltävän vuoden viimeinen päivä). Jokainen äänioikeutettu saamelainen, joka

ei ole vajaavaltainen, on myös vaalikelpoinen eli voidaan asettaa ehdokkaaksi saame- laiskäräjien vaaleissa (lain 22 §). Pysyvästi ulkomailla, myös Norjan ja Ruotsin ulko- puolella, asuva Suomen saamelainen voi äänestää ja olla ehdokkaana saamelaiskäräjien vaaleissa, ja tulla valituksi saamelaiskäräjien jäseneksi. Pohjoismaisen saamelaissopi- muksen näkökulmasta tällainen Suomen saamelainen ei kuitenkaan ole saamelaissopi- muksessa tarkoitettu saamelainen, koska artiklassa edellytetty asumisvelvoite ei täyty.

Sopimusluonnoksessa käsitellään myös yksilön oikeuksia. Ongelmaksi saattaa muodos- tua sen selvittäminen, keitä sopimus yksilötasolla käytännössä koskisi tai keihin sitä tulisi soveltaa. Perustelujen mukaan henkilön ei tarvitse ilmoittaa lukeutuvansa saame- laisväestöön kuuluakseen sopimuksen piiriin; riittävää on, että henkilö täyttää saame- laisväestöön lukeutumisen ehdot. Perusteluissa todetaan edelleen, että vaatimus saame- laisväestöön rekisteröimisestä puolestaan sulkisi pois sellaiset henkilöt, jotka kieltäyty- vät mainitusta rekisteröimisestä, mutta kuitenkin pitävät itseään saamelaisina.

Puiteyleissopimuksen 3 artiklassa turvataan jokaiselle kansalliseen vähemmistöön kuu- luvalle oikeus vapaasti valita, kohdellaanko häntä sellaisena vai ei. Valinnasta määritel- lä itsensä kansalliseen vähemmistöön kuuluvaksi ja siihen liittyvien oikeuksien käyttä- misestä ei myöskään saa koitua haitallisia seuraamuksia.

Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 37/1970; jäljempänä rotusyrjintäsopimus) valvontaelimen, rotusyrjinnän poista- mista käsittelevän komitean (jäljempänä rotusyrjintäkomitea), mukaan henkilöä on pi- dettävä tiettyyn etniseen tai rodulliseen ryhmään kuuluvana, jos hän itse identifioi itsen- sä tähän ryhmään kuuluvaksi (yleissuositus VIII). Rotusyrjintäkomitea on vahvistanut alkuperäiskansoihin kohdistuvan syrjinnän kuuluvan rotusyrjintäsopimuksen sovelta- misalaan (yleissuositus XXIII).

Artiklaehdotuksessa sopimuksen soveltaminen on sidottu sopimusvaltiossa asumiseen. Ehdotuksesta ei ilmene, mitä asumisella siinä tarkoitetaan.

Perustelujen mukaan henkilön tulisi asua jossakin sopimusvaltiossa säännölli- sesti huomattavan osan vuodesta säilyttääkseen yhteytensä saamelaiskulttuu- riin. Ongelmia saattaa sen vuoksi syntyä esimerkiksi tilanteissa, joissa henkilö työn tai opiskelun vuoksi asuu pitempiä jaksoja ulkomailla, siis myös Ruotsin ja Norjan ulkopuolella. Kun artikla on ymmärretty myös yhteispohjoismaiseksi saamelaisen määritelmäksi, asumisedellytys saattaa olla ongelmallinen Suo- men saamelaiskäräjälain 21 ja 22 §:n näkökulmasta. Saamelaiskäräjälain 3

§:ssä olevaa saamelaisen määritelmää ehdotus ei sinällään muuta, mutta yh- teispohjoismaiseksi saamelaisen määritelmäksi ymmärrettynä saattaisi velvoit- taa muuttamaan.

Sopimusluonnoksen henkilöllistä ulottuvuutta koskevat objektiiviset edellytyk- set näyttävät sinänsä selkeästi muotoilluilta; käytännössä määrittely kuitenkin on niin avoin, että sopimuksen henkilöllisen ulottuvuuden ratkaiseminen artik- lan pohjalta ja perustelujen valossa voi muodostua erittäin haasteelliseksi teh- täväksi.

5 artikla

Valtion vastuun ulottuvuus

Valtioiden tämän sopimuksen mukaiset velvollisuudet koskevat kaikkia val- tiollisia toimielimiä valtakunnallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Myös muita julkisen hallinnon ja julkisen toiminnan toimielimiä koskevat nämä velvolli- suudet. Sama koskee yksityisoikeudellisia oikeussubjekteja silloin, kun ne käyttä- vät julkista valtaa tai hoitavat muita julkisia tehtäviä.

Tätä sopimusta sovellettaessa saamelaiskäräjiä ja muita saamelaistoimieli- miä, riippumatta niiden kansallisen tai kansainvälisen oikeuden mukaisesta ase- masta, ei pidetä valtioon kuuluvina paitsi milloin ne käyttävät julkista valtaa.

Artiklaehdotuksen ensimmäisen kappaleen mukaan valtioiden nyt käsiteltävän sopimus- luonnoksen mukaiset velvollisuudet koskisivat kaikkia julkista valtaa käyttäviä kansalli- sia toimielimiä ja oikeussubjekteja ja riippumatta siitä, missä laajuudessa ne julkista valtaa käyttävät.

Suomen kansallinen lainsäädäntö sisältää säännökset julkisen vallan käytön delegoin- nista. Näitä säännöksiä sovelletaan myös pantaessa täytäntöön Suomea velvoittavia kansainvälisiä sopimuksia. Toimivallan jaon toteuttaminen saattaa kuitenkin edellyttää lainsäädäntötoimia, jotta sopimuksiin sisältyvät artiklat voidaan panna Suomessa täytän- töön sisältönsä mukaisesti. Ehdotettu artikla ei poista velvollisuutta selvittää kunkin yksittäisen artiklan osalta sen kansallisen täytäntöönpanon mahdollisesti edellyttämät lainsäädäntötoimet.

Wienin yleissopimuksen 26 artiklan mukaan valtioilla on velvollisuus panna kansainvä- liset sopimukset täytäntöön vilpittömässä mielessä. Valtioiden on näin ollen huolehdit- tava siitä, että sopimuksessa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet toteutuvat myös käy- tännössä.

Kansallisilla toimielimillä siten ei ole kansainvälisoikeudellista vastuuta toimenpiteis- tään, vaan tätä vastuuta kantaa yksinomaan Suomen valtio eli Suomen hallitus kansain- välisenä toimijana. Valtion vastuu käsittää muun muassa valtionhallinnon, mukaan luki- en eduskunnan ja tuomioistuinten, toimet sekä kuntahallinnon ja valtiokirkot. Suomen valtion tehtävänä on lainsäädäntö- tai muiden toimenpiteiden kautta kansallisesti huo- lehtia ja kansainvälisesti vastata siitä, että kansalliset elimet noudattavat kansainvälisen sopimuksen määräyksiä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan Pabla KY

v. Suomi (47221/99; 22.6.2004, § 29) katsonut, että ihmisoikeussopimuksen oikeuden- mukaista oikeudenkäyntiä koskevan 6 artiklan toteutumisen kannalta oleellista on aino- astaan ihmisoikeussopimuksesta johtuvien valtiota sitovien velvoitteiden tosiasiallinen toteutuminen yksittäistapauksessa, ei valtion sisäinen toimivallan jako.

Wienin yleissopimuksen 26 artiklan mukaan valtioiden on huolehdittava siitä, että niitä sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvoitteet toteutuvat myös käytännössä. Suomen lainsäädännön sisäl- tämiä julkisen vallankäytön delegointisääntöjä sovelletaan myös kansain- välisiä sopimuksia toimeenpantaessa. Kansallisilla elimillä ei kuitenkaan

ole kansainvälisoikeudellista vastuuta toimenpiteistään, vaan tätä vastuu- ta kantaa yksinomaan Suomen hallitus kansainvälisenä toimijana.

Artiklaehdotus on luonteeltaan toteava eikä sellaisena ongelmallinen Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kannalta. Ehdotus ei kuiten- kaan poista velvollisuutta selvittää kunkin yksittäisen artiklan osalta sen kansallisen täytäntöönpanon mahdollisesti edellyttämät lainsäädäntötoi- met.

6 artikla

Valtioiden toimenpiteet suhteessa saamelaisiin

Sopimusvaltioiden tulee tehokkaasti luoda saamelaisille edellytykset säilyttää ja kehittää kieltään, kulttuuriaan, elinkeinojaan ja yhteiskuntaelämäänsä.

Valtioiden tulee luoda suotuisat edellytykset saamelaisten paikallisyhteisöjen ylläpitämiselle ja kehittämiselle.

Valtioiden vastuu tämän sopimuksen mukaisista toimenpiteistä käsittää koh- tuullisissa määrin myös ne saamelaiset, jotka asuvat perinteisten saamelaisaluei- den ulkopuolella.

Artiklaehdotuksen 1 kappale vastaa sinänsä perustuslain 17 §:n 3 momenttia ja 121 §:n 4 momenttia, joihin sisältyvää kulttuurikäsitettä on selvitetty tarkemmin 1 artiklan koh- dalla.

Artiklaehdotuksesta tai sen perusteluista ei ilmene, mitä suotuisilla edellytyksillä ja/tai saamelaisilla paikallisyhteisöillä (de samiska lokalsamhällena) artiklan 2 kappaleessa tarkoitetaan. Saamelaisilla paikallisyhteisöillä ei tässä kohtaa tarkoitettane kolttalaissa (253/1995) mainittuja kolttien kyläkokouksia (42 §) eikä kolttaneuvostoja (43 §), koska nämä elimet on huomioitu erikseen sopimusluonnoksen 21 artiklassa (muut saamelaiset yhteisöt). Kolttalain tavoitteena on edistää kolttaväestön ja –alueen elinolosuhteita ja toimeentulomahdollisuuksia sekä ylläpitää ja edistää kolttakulttuuria. Kolttalain mukai- sia toimenpiteitä suoritetaan laissa määritellyn koltta-alueen kehittämiseksi. Alue sijait- see saamelaisten kotiseutualueella Inarin kunnassa.

Artiklan 3 kappaleessa mainituilla perinteisillä saamelaisalueilla tarkoitetaan Suomessa saamelaisten kotiseutualuetta. Mainitun 3 kappaleen mukaan valtioiden vastuu sopi- muksen mukaisista toimenpiteistä käsittää kohtuullisessa määrin myös ne saamelaiset, jotka asuvat perinteisten saamelaisalueiden ulkopuolella. Perustelujen mukaan kolman- nen kappaleen tarkoituksena on varmistaa, että myös perinteisten saamelaisalueiden ulkopuolella asuvat saamelaiset voivat kehittää kieltään, kulttuuriaan ja elinkeinoelä- määnsä ja saavat mahdollisuuden osallistua saamelaisten yhteiskuntaelämään. Epäsel- väksi kuitenkin jää, kuinka laajalle valtioiden vastuu tässä kohtaa ulottuu.

Merkittävin saamelaisiin / alkuperäiskansaan kohdistuvia toimenpiteitä koskeva sopi- musmääräys on KP-sopimuksen 27 artikla, jonka mukaan kansallisiin, uskonnollisiin tai kielellisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä "ei saa kieltää oikeutta yhdessä mui-

den ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään".

Oma kulttuuri ilmenee ihmisoikeuskomitean mukaan muun muassa alkuperäiskansaan kuuluvan henkilön perinteisenä elämäntapana. Ihmisoikeuskomitea on 27 artiklaa kos- kevassa yleiskommentissaan nro 23 katsonut, että vähemmistön oikeus nauttia kulttuu- rista koskee myös kulttuurin aineellista perustaa eli elinkeinoja ja soveltuu myös vä- hemmistöryhmään kuuluviin yksilöihin. Artikla velvoittaa näin ollen valtiota turvaa- maan vähemmistöön kuuluvalle henkilölle kulttuuristen oikeuksien käyttömahdollisuu- det. KP-sopimuksen 27 artiklan kanssa sisällöltään lähes identtinen on lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 60/1991) 30 artikla, joka käsittelee alkuperäiskansaan kuuluvien lasten oikeutta harjoittaa alkuperäiskansan kulttuuria.

Puiteyleissopimuksen 5 artiklassa sopimuspuolet sitoutuvat edistämään olosuhteita, jotka ovat tarpeellisia, jotta kansallisiin vähemmistöihin kuuluvat henkilöt voivat ylläpi- tää ja kehittää kulttuuriaan sekä säilyttää identiteettinsä oleelliset perustekijät, nimittäin heidän uskontonsa, kielensä, perinnäistapansa ja kulttuuriperintönsä. Perinnäistavat ja kulttuuriperintö kuuluvat artiklassa suojattuihin tekijöihin.

Puiteyleissopimuksen 3 artiklan 2 momentti puolestaan takaa kansallisiin vähemmistöi- hin kuuluville henkilöille oikeuden käyttää puiteyleissopimukseen sisältyvistä periaat- teista johtuvia oikeuksia ja vapauksia yksin ja yhdessä toisten kanssa. Jokaisen kansalli- seen vähemmistöön kuuluvan henkilön on kuitenkin näin toimiessaan kunnioitettava kansallista lainsäädäntöä ja muiden, erityisesti muihin kansallisiin vähemmistöihin tai valtaväestöön kuuluvien henkilöiden oikeuksia (puiteyleissopimuksen 20 artikla).

ILO-yleissopimuksen 2 artiklan mukaan hallituksille kuuluu vastuu kysymyksessä ole- vien kansojen oikeuksia puolustavien ja heidän koskemattomuutensa takaavien yhteen sovitettujen ja järjestelmällisten toimien kehittämisestä yhteistyössä näiden kansojen kanssa (1 kappale). Mainittujen kansojen jäsenten, instituutioiden, omaisuuden, työvoi- man, kulttuurin ja ympäristön suojelemiseksi on tarvittaessa ryhdyttävä erityistoimenpi- teisiin (4 artikla 1 kappale).

Artiklan 1 kappale vastaa perustuslain 17 §:n 3 momenttia ja 121 §:n 4 momenttia, joskin vain saamelaisten perinteisten elinkeinojen katsotaan kuuluvan perustuslaissa turvatun saamelaisen kulttuurimuodon piiriin ja on tällä rajoituksella sopusoinnussa kansallisen lainsäädännön ja Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Artiklan 2 kappaleelle ei löydy vastinetta kansallisesta lainsäädännöstä. Artiklan 3 kappaleesta tai sopimusluonnoksen perusteluista ei ilmene kuinka laajalle tässä kappa- leessa tarkoitettu valtion vastuu perinteisten saamelaisalueiden ulkopuo- lella käytännössä ulottuu.

7 artikla Syrjimättömyys ja erityistoimenpiteet

taan.

Saamelaisille kansana ja yksilöinä tulee turvata suoja kaikkea syrjintää vas-

Valtioiden tulee tarvittaessa ryhtyä erityisiin saamelaisia koskeviin positiivi-

siin toimenpiteisiin saamelaisten tämän sopimuksen mukaisten oikeuksien toteut- tamiseksi.

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Edelleen perustuslain 22 §:ssä säädetään julkista valtaa koskevasta yleisestä velvollisuudesta turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 6 §:ssä on taattu ihmisten yhdenvertaisuus lain edessä, eikä ketään sen mu- kaan saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä. Sukupuolten tasa-arvoa edistetään yhteiskunnallisessa toiminnassa sekä työelämässä sen mukaan kuin lailla säädetään.

Perustuslain esitöiden (HE 309/1994 vp) mukaan yhdenvertaisuutta koskeva säännös ei estä sitä, että tarvittaessa turvaudutaan myös positiivisiin erityistoimenpiteisiin. Esityk- sen perusteluissa on nimenomaisesti todettu, että suhteellisuusperiaatteeseen sidottu erityiskohtelu on linjassa sen kanssa, että perustuslain ei ymmärretä estävän ”tosiasialli- sen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän (esimerkiksi naiset, lapset, vähemmistöt) asemaa ja olosuhteita parantavia toimia.”

Perustuslain yhdenvertaisuussäännös konkretisoituu yhdenvertaisuuslaissa (21/2004), jonka tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertaisuuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain soveltamisalaan kuuluvissa syrjintäti- lanteissa. Laki sisältää perustuslain 6 §:ää vastaavan säännöksen syrjinnän kiellosta sekä lisäksi syrjinnän määritelmän. Laissa asetetaan viranomaiselle velvollisuus edistää yh- denvertaisuutta. Lailla on pantu täytäntöön Euroopan unionin neuvoston direktiivi ro- dusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta (2000/43/EY) ja neuvoston direktiivi yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa kos- kevista yleisistä puitteista (2000/78/EY). Kiihottaminen kansanryhmää vastaan, syrjintä ja työsyrjintä ovat rikoslain mukaan rangaistavia tekoja (rikoslain 11 luvun 10 ja 11 § sekä 47 luvun 3 §).

Euroopan neuvoston yleissopimuksessa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaami- seksi (SopS 63/1999; jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) on perustuslain 6 §:ää vastaava määräys (14 artikla), joka koskee ihmisoikeussopimuksessa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien yhteydessä epäiltyä syrjintää. Perustuslain perusoikeussään- nökset on laadittu sopimuksessa tunnustettujen ja turvattujen ihmisoikeuksien ja perus- vapauksien pohjalta. Euroopan ihmisoikeussopimusta on täydennetty kahdennellatoista pöytäkirjalla, joka tuli Suomen osalta voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2005. Pöytäkirjan 1 artikla sisältää soveltamisalaltaan yleisen kaikkinaisen syrjinnän kiellon, joka velvoittaa valtioita takaamaan laissa tunnustetut oikeudet ilman minkäänlaista henkilön asemaan

perustuvaa syrjintää. Artiklan 2 momentissa kielletään vastaavanlainen syrjintä viran- omaistoiminnassa.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artikla velvoittaa ihmisoikeustuomioistuimen oi- keuskäytännön mukaan valtioita ryhtymään tarvittaessa positiivisiin erityistoimiin. Syr- jintäkiellon vastaista on näin ollen jättää ilman objektiivista ja hyväksyttävää syytä koh- telematta eri tavalla henkilöitä, joiden tosiasialliset tilanteet poikkeavat toisistaan huo- mattavalla tavalla (Thlimmenos v. Kreikka, no. 34369/97, § 44).

KP-sopimuksen 26 artiklan mukaan kaikki ihmiset ovat oikeudellisesti yhdenvertaisia ja oikeutettuja yhtäläiseen lain suojaan ilman syrjintää. Kansallisella lailla tulee vastaavas- ti kieltää kaikki syrjintä sekä taata kaikille yhtäläinen ja tehokas suojelu muun muassa rotuun, kieleen, kansalliseen tai yhteiskunnalliseen alkuperään, tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää vastaan. Ihmisoikeuskomitean yleiskommentin nro 23 ja komitean Suomea koskevien näkökantojen mukaan KP-sopimuksen 27 artikla, sanamuodostaan huolimatta, saattaa edellyttää myös positiivia erityistoimenteitä vähemmistöihin kuulu- vien kulttuurioikeuksien suojelemiseksi. Positiivisen syrjinnän tarkoituksena on vähen- tää niitä tekijöitä tai hävittää ne tekijät, jotka aiheuttavat tai pitkittävät yleissopimuksen vastaista syrjintää. Valtio voi tässä tarkoituksessa esimerkiksi kohdella tiettyä väestö- ryhmää muusta väestöstä poikkeavasti tiettyjen, määrättyjen asioiden osalta. Positiivi- nen syrjintä on ihmisoikeuskomitean mukaan kuitenkin sallittua vain niin kauan, kuin se on tarpeen tosiasiallisen syrjinnän poistamiseksi (yleiskommentti nro 18).

Rotusyrjintäsopimuksessa käytetään laajalti ilmaisua ”rotusyrjintä”. Rotusyrjinnän mää- ritellään tarkoittavan sopimuksessa kaikkea rotuun, ihonväriin, syntyperään tahi kansal- liseen tai etniseen alkuperään perustuvaa erottelua, poissulkemista tai etuoikeutta, jonka tarkoituksena on ihmisoikeuksien tai perusvapauksien tasapuolisen tunnustamisen, naut- timisen tai harjoittamisen mitätöiminen tai rajoittaminen poliittisella, taloudellisella, sosiaalisella, sivistyksellisellä tai jollakin muulla julkisen elämän alalla (1 artiklan 1 kohta). Rotusyrjintäkomitea on alkuperäiskansoja koskevassa yleissuosituksessaan ni- menomaisesti todennut alkuperäiskansoihin kohdistuvan syrjinnän kuuluvan rotusyrjin- täsopimuksen soveltamisalaan (yleissuositus XXIII). Sopimuksen 1 artiklan 4 momentin mukaan rotusyrjintänä ei ole pidettävä erityisiä toimenpiteitä, joiden ainoana tarkoituk- sena on taata riittävä edistys tietyille rodullisille tai etnisille ryhmille tai yksilöille, jotka tarvitsevat välttämättömänä pidettävää suojelua sen varmistamiseksi, että nämä ryhmät tai yksilöt voivat yhtäläisesti nauttia ja käyttää ihmisoikeuksia. Positiivisen kohtelun edellytyksenä on kuitenkin, että erityistoimet eivät johda erilaisten oikeuksien voimassa pitämiseen eri roturyhmille ja että erityistoimia ei jatketa sen jälkeen, kun tavoite, jonka vuoksi niihin ryhdyttiin, on saavutettu.

Puiteyleissopimuksen sopimusvaltiona Suomi on sitoutunut kansallisten vähemmistöjen sekä näihin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojeluun kiinteänä osana ihmisoikeuksien kansainvälistä suojaamista (1 artikla). Sopimusvaltiona Suomi on myös sitoutunut takaamaan kansallisiin vähemmistöihin kuuluville henkilöille oikeuden yhdenvertaisuuteen lain edessä ja tasavertaisen lain suojan. Tässä suhteessa kaikki syrjintä kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen perusteella on kielletty (4 artik- la). Myös alueellisia kieliä tai vähemmistökieliä koskevan eurooppalaisen peruskirjan (SopS 23/1998; jäljempänä vähemmistökieliperuskirja), 7 artiklan 2 kappaleeseen (alu-

eellisia kieliä ja vähemmistökieliä koskevat erityistoimet) liittyy positiivisen erityiskoh- telun velvoite.

Artiklaehdotusta vastaavat määräykset sisältyvät myös kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevaan yleissopimukseen (SopS 68/1986) ja lapsen oikeuksia koskevaan yleissopimukseen. KP-sopimus (26 artikla) ja TSS-sopimus (2 artikla) sisältävät niin ikään syrjintäkiellon. Alkuperäiskansajulistus sisältää yhdenvertaista kohtelua ja syrji- mättömyyttä koskevan artiklan (2 artikla). ILO-yleissopimuksen 3 §:ssä määrätään, että alkuperäis- ja heimokansojen tulee voida nauttia täysimääräisesti ihmisoikeuksista ja perusvapauksista ilman rajoituksia ja syrjintää.

Perustuslain 22 §:ssä säädetään julkista valtaa koskevasta yleisestä vel- vollisuudesta turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perusoike- usuudistusta koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan perustus- lain yhdenvertaisuussäännöksen on tarkoitettu kattavan myös tietyt ryhmät (esimerkiksi lapset, vanhukset ja vähemmistöt) *. Tähän nähden ja Suo- men varsin kattavan yhdenvertaisuus- ja syrjimättömyyslainsäädännön huomioon ottaen ehdotuksen ei voida katsoa säännöksen 1 virkkeeseen si- sältyvää kansa-käsitettä lukuun ottamatta olevan ristiriidassa kansallisen lainsäädännön tai Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

8 artikla Vähimmäisoikeudet

Oikeudet, joita suojataan tässä sopimuksessa, ovat vähimmäisoikeuksia. Ne eivät estä yksittäistä sopimusvaltiota laajentamasta saamelaisten oikeuksia tai ryh- tymästä pidemmälle meneviin toimenpiteisiin, eikä niitä voida käyttää perusteena rajoittaa sellaisia saamelaisten oikeuksia, jotka seuraavat muista oikeussäännöistä.

Useimmissa Suomea sitovissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa on ehdotusta vastaava määräys. Tällainen määräys sisältyy esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopi- muksen 53 artiklaan, KP-sopimuksen ja TSS-sopimuksen 5 artikloihin, puiteyleissopi- muksen 22 artiklaan ja vähemmistökieliperuskirjan 4 artiklaan. Vastaava artikla on myös alkuperäiskansajulistuksen 43 artiklassa ja ILO-yleissopimuksen 35 artiklassa.

Useimmissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa on ehdotettua 8 ar- tiklaa vastaava määräys, joten ehdotus on sopusoinnussa Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden ja kansallisen lainsäädännön kanssa.

9 artikla Saamelaisten perinnäistavat

Valtioiden tulee osoittaa asiaankuuluvaa kunnioitusta saamelaisten oikeuskä- sityksille, oikeudellisille perinteille ja perinnäistavoille.

Sen mukaisesti, mitä 1 kappaleessa määrätään, tulee sopimusvaltioiden, val- mistellessaan lainsäädäntöä sellaisilla aloilla, joilla saattaa olla saamelaisia perin- näistapoja, erityisesti selvittää, onko perinnäistapoja olemassa ja tulisiko niille sii- nä tapauksessa antaa suojaa tai tulisiko ne muuten ottaa huomioon lainsäädännös- sä. Myös lainkäytössä tulee saamelaiset perinnäistavat ottaa asianmukaisesti huo- mioon.

Ehdotuksen mukaan saamelaisten oikeuskäsityksiä, oikeudellisia perinteitä ja perinnäis- tapoja tulee kunnioittaa sekä perinnäistapojen mahdollinen olemassaolo selvittää ja tar- vittaessa ottaa huomioon. Perinnäistapojen mahdollinen olemassaolo ja sisältö tulisi ehdotuksen perustelujen mukaan selvittää viran puolesta ja lisäksi ”arvioida, ovatko saamelaiset perinnäistavat oikeudellisesti kelvollisia eli onko niistä kehittynyt tapaoike- us, vai tuleeko perinnäistapaa tai oikeuskäsitystä soveltaa jollakin muulla tavalla lain- tulkinnassa ja muissa konkreettisissa ratkaisuissa”. Artiklan 1 kappaleessa mainittuja oikeuskäsityksiä tai oikeudellisia perinteitä ei ole ehdotuksen yhteydessä tarkemmin selvitetty. Perustelujen mukaan perinnäistapoja on erityisesti poronhoidossa.

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus yl- läpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain esitöiden (HE 309/1993 vp) mukaan perustuslain 17 § 3 momentti velvoittaa yhdessä perustuslain 22 §:n kanssa ”julkista valtaa sallimaan ja tukemaan siinä tarkoitettujen ryhmien oman kielen ja kult- tuurin kehittämistä. Säännös tarjoaa valtiosääntöisen perustan myös siinä tarkoitettujen ryhmien elinolosuhteiden kehittämiselle niiden omaa kulttuuriperinnettä kunnioittaen. Toisaalta säännös ei merkitsisi siinä tarkoitettujen ryhmien oikeutta omaan kulttuuriinsa vedoten poiketa suomalaisen oikeusjärjestyksen asettamista säännöistä.”

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lain ja maan tavan eli tapaoikeuden suhteesta lainkäytössä on säädetty oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 11

§:ssä: ”Tuomarin tulee tarkoin tutkia lain oikeata tarkoitusta ja perustusta sekä tuomita sen mukaan, mutta ei vastoin sitä, oman mielensä mukaan. Maan tapa, jos se ei ole koh- tuuton, olkoon hänellä myös ohjeena tuomitessaan, kun säädettyä lakia ei ole.”

Suomen oikeusjärjestelmässä lainsäädäntö on painavin oikeuslähde. Sen puuttuessa myös maan tapa eli tapaoikeus voi toimia merkittävänä oikeuslähteenä. Siihen liittyy kuitenkin kaksi erityistä näkökohtaa: milloin tapaoikeus on niin yhdenmukainen ja pit- käkestoinen, että voidaan puhua tapaoikeudesta. Tähän ilmeisesti viittaa artiklan perus- telujen maininta perinnäistavan oikeudellisesta kelvollisuudesta. Toinen näkökohta kos- kee tapaoikeudelta edellytettyä kohtuullisuutta: tapa voi olla myös mielivaltainen taikka vanhentunut yhteiskunnallisen tai oikeudellisen kehityksen myötä. Tämäkin on huomi- oitu artiklaehdotuksen perusteluissa: ”Perinnäistavan mahdollisen torjumisen syynä on tavan luonne eli esimerkiksi se, että perinnäistapa rikkoo muita perusperiaatteita.”.

Artiklassa ehdotettu selvittämisvelvollisuus poikkeaa erityisesti tuomioistuinten osalta varsin paljon niistä säännöistä, joita Suomen oikeusjärjestykseen sisältyy lainkäytöstä ja todistelusta. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 1 §:n mukaan riita-asiassa kantajan tulee näyttää toteen ne seikat, jotka tukevat kannetta. Jos vastaaja edukseen tuo esiin jonkin seikan, hänen on vahvistettava se todisteilla. Rikosasiassa kantajan tulee näyttää toteen ne seikat, joihin hänen vaatimuksensa nojautuu. Kaikkia esille tulleita seikkoja huolelli- sesti harkittuaan oikeuden tulee päättää, mitä asiassa on pidettävä totena (17 luvun 2 §).

Tuomioistuin voi myös omasta aloitteestaan päättää hankittavaksi todisteita, milloin tarpeelliseksi harkitaan. Se ei kuitenkaan saa vastoin asianosaisten yhteistä tahtoa, omasta aloitteestaan määrätä uutta todistajaa kuulusteltavaksi tai uutta asiakirjaa esitet- täväksi asiassa, jossa sovinto on sallittu tai jos asianomistaja vaatii rangaistusta asian- omistajarikoksesta, mistä ei ole säädetty muuta tai kovempaa rangaistusta kuin sakkoa tai enintään neljä vuotta vankeutta (17 luvun 8 §).

Puiteyleissopimuksen 5 artiklassa Suomi on sitoutunut edistämään olosuhteita, jotka ovat tarpeellisia, jotta kansallisiin vähemmistöihin kuuluvat henkilöt voivat ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä säilyttää identiteettinsä oleelliset perustekijät nimittäin heidän uskontonsa, kielensä, perinnäistapansa ja kulttuuriperintönsä. Puiteyleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa sopimuspuolet ovat sitoutuneet ryhtymään tehokkaisiin toimenpi- teisiin edistääkseen keskinäistä kunnioitusta, ymmärtämystä ja yhteistyötä erityisesti koulutuksen, kulttuurin ja viestinnän alalla kaikkien alueellaan asuvien henkilöiden kesken riippumatta heidän etnisestä, sivistyksellisestä, kielellisestä tai uskonnollisesta identiteetistään. Vähemmistökieliperuskirjan 9 artikla sisältää määräyksiä saamelaisten oikeudesta käyttää omaa kieltään oikeusviranomaisissa.

Alkuperäiskansajulistuksen 34 artiklassa on tunnustettu alkuperäiskansoille oikeus yllä- pitää ja kehittää myös oikeudellisia järjestelmiä ja käytäntöjä (judicial systems and cus- toms) siellä, missä niitä on. Myös ILO-yleissopimuksessa on alkuperäiskansojen tapo- jen ja tapaoikeuden huomioimista koskevia määräyksiä. Kansallista lainsäädäntöä ky- symyksessä oleviin kansoihin sovellettaessa on niiden tavat tai tapaoikeus otettava asianmukaisesti huomioon. Lisäksi mainitulla kansoilla on oltava oikeus säilyttää omat tapansa ja instituutionsa, elleivät ne ole ristiriidassa valtion lainsäädännön määrittelemi- en perusoikeuksien ja kansainvälisesti tunnustettujen ihmisoikeuksien kanssa (8 artiklan 1 ja 2 kohdat).

Perinnäistapojen huomioimisen osalta voitaneen käytännön esimerkkinä viitata nykyistä poronhoitolakia (848/1990) koskevaan hallituksen esitykseen (HE 244/1989 vp). Sen sivulla 4 on todettu, että poronhoito on saamelaisen kulttuurin säilyttämisen välttämätön edellytys, ja pidetty poronhoidon merkitys huomioon ottaen tärkeänä, että poronhoidon harjoittamisen edellytyksiä parannetaan. Esityksessä tuotiin lisäksi esille, että poronhoi- toon liittyvät olosuhteet ja menettelytavat ovat erilaiset poronhoitoalueen eri osissa (”tunturialueilla poronhoito on saamelaiskulttuurin osa, ja siellä sillä on omat erityispiir- teensä”), mutta päädyttiin kuitenkin siihen, että poronhoidossa on kokonaisuutena niin paljon yhteisiä piirteitä, ettei lakiin oteta erilaisia säännöksiä poronhoitoalueen eri aluei- ta varten.

Esityksestä antamassaan lausunnossa eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVL 3/1990 vp) totesi muun ohella, että ”paliskuntajohtoinen poronhoitomalli ulotetaan ehdotukses- sa myös alueille, joissa poroja valiokunnan saman selvityksen mukaan hoidetaan perin- teisesti toisella tavalla. Esimerkiksi Käsivarren paliskunta toimii jakautuneena kolmeen erilliseen kyläkuntaan, ja kunkin kyläkunnan poroja hoidetaan erillään. Paliskuntajoh- toisen poronhoitomallin toteuttaminen saattaa osoittautua hankalaksi ja epätarkoituk- senmukaiseksi tällaisilla alueilla, minkä vuoksi valiokunta kiinnittää maa- ja metsätalo- usvaliokunnan huomiota siihen, että yhdenmukaiseen järjestelyyn ei tältä osin välttä- mättä pidäkään pyrkiä”. Porotalouden ja luontaiselinkeinojen rahoituslain muuttamises- ta antamassaan lausunnossa (PeVL 21/2007 vp - HE 112/2007 vp) perustuslakivalio- kunta, käsiteltyään ehdotusta perustuslain 17 §:n 3 momentin valossa, piti ”tärkeänä, että valtioneuvoston piirissä ryhdytään kokonaisuudistukseen, jossa saamelaisten kult- tuurinen ja oikeudellinen erityisasema otetaan asianmukaisesti huomioon (PeVM 17/1994) unohtamatta muun paikallisen väestön oikeuksia (PeVL 8/1993 vp), ja että saamelaiskäräjien edustus lainvalmistelussa varmistetaan alusta lähtien.”

Artiklaehdotus on muotoiltu varsin väljästi. Jos ehdotuksella on tarkoitettu korostaa kansalliseen lainsäädäntöön ja kansainvälisiin sopimuksiin pe- rustuvia velvoitteita sekä niiden parempaa huomioimista hallinnossa, lainkäytössä ja lainvalmistelussa, sanamuodoltaan perusteluitaan suppe- ampaa artiklaehdotusta voidaan pitää luonteeltaan julistuksenomaisena, Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita heijastelevana tavoitemääräyk- senä.

Jos taas ehdotuksella on tarkoitettu Suomen nykyisestä oikeusjärjestykses- tä poikkeavien menettelytapojen luomista, ehdotus on ongelmallinen kan- salliseen lainsäädäntöön sen eri osa-alueilla sisältyvien menettelytapa- säännösten suhteen.

10 artikla Oikeussääntöjen harmonisointi

Valtioiden tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa edistää saamelaisten yli valtionrajojen suuntautuvan toiminnan kannalta merkityksellisen lainsäädän- nön ja muun sääntelyn jatkuvaa harmonisointia.

Pohjoismaisella lainsäädäntöyhteistyöllä on pitkät perinteet. Lainsäädännön harmo- nisointiin ja rajaesteiden poistamiseen tähtäävää työ on ollut keskeisesti esillä myös Pohjoismaiden neuvostossa ja sen toiminnassa. Neuvoston toimintaa säätelevän yhteis- työsopimuksen (SopS 28/1962) mukaan sopimuspuolten on pyrittävä säilyttämään ja kehittämään maiden välistä yhteistyötä oikeudellisella, sivistyksellisellä, sosiaalisella ja taloudellisella alalla sekä liikenne- ja ympäristönsuojelukysymyksissä, ja neuvoteltava keskenään niistä yhteisesti kiinnostavista kysymyksistä, joita käsitellään eurooppalaisis- sa ja muissa kansainvälisissä konferensseissa.

Valtioiden rajat ylittävää yhteistyötä koskevia määräyksiä on myös muissa Suomea si- tovissa kansanvälisissä sopimuksissa. Puiteyleissopimuksen 18 artiklan 1 kappale kos-

kee kahden- ja monenvälisiä kansainvälisten sopimusten tekemistä tarvittaessa toisten valtioiden kanssa ja 2 kappale tarpeellisiin toimenpiteisiin ryhtymistä rajat ylittävän yhteistyön rohkaisemiseksi. Vähemmistökieliperuskirjan 14 artiklassa on vastaavat, vähemmistökieliä koskevat yhteistyömääräykset.

Alkuperäiskansajulistuksen 36 artiklaan on kirjattu sekä alkuperäiskansojen oikeus val- tioiden rajat ylittävään yhteistyöhön että valtioiden velvollisuus helpottaa tämän oikeu- den toteutumista. Myös ILO-yleissopimuksen 32 artiklan mukaan hallitusten on ryhdyt- tävä tarkoituksenmukaisiin toimiin, muun muassa solmimalla kansainvälisiä sopimuk- sia, helpottaakseen alkuperäiskansojen yhteydenpitoa ja yhteistyötä rajojen yli.

Tavoitemääräykseksi ymmärrettynä ehdotus ei ole ristiriidassa Suomea si- tovien kansainvälisten velvoitteiden tai kansallisen lainsäädännön kanssa.

11 artikla

Yhteistyö kulttuuriin ja elinkeinoihin liittyvissä järjestelyissä

Valtioiden tulee ryhtyä toimenpiteisiin helpottaakseen saamelaisten elinkei- nojen harjoittamista ja saamelaisten kulttuuristen tarpeiden tyydyttämistä yli val- tionrajojen. Tässä tarkoituksessa valtioiden tulee pyrkiä poistamaan saamelaisten elinkeinotoiminnalla vielä olevia esteitä, jotka johtuvat saamelaisten kansalaisuu- desta tai asuinpaikasta taikka muutoin siitä, että saamelaisten asuinalue ulottuu useiden valtioiden alueelle, sekä antamaan saamelaisille mahdollisuus kulttuuritar- jontaan siinä maassa, jossa he milloinkin oleskelevat.

Artiklaehdotuksen osalta voidaan viitata 10 artiklan kohdalla mainittuihin kansainvälis- oikeudellisiin normeihin. Lisäksi kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan pui- teyleissopimuksen 17 artikla sisältää määräyksiä valtioiden velvollisuudesta olla puut- tumatta kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeuteen solmia ja ylläpi- tää vapaita ja rauhanomaisia yhteyksiä yli rajojen toisissa valtioissa laillisesti oleskele- viin henkilöihin. Määräys koskee erityisesti yhteyksiä henkilöihin, joiden kanssa vä- hemmistöihin kuuluvilla on sama etninen, sivistyksellinen, kielellinen tai uskonnollinen identiteetti tai yhteinen kulttuuriperintö.

Artiklaehdotuksen 1 virkkeessä valtioille asetetaan velvoite ryhtyä toimenpiteisiin hel- pottaakseen saamelaisten elinkeinojen harjoittamista ja saamelaisten kulttuuristen tar- peiden tyydyttämistä yli valtion rajojen. Ehdotuksen 2 virkkeessä sitä vastoin valtiot velvoitetaan vain pyrkimään saamelaisten elinkeinotoiminnan esteiden poistamiseen. Ehdotuksen velvoitteet näyttävät näin ollen olevan ristiriidassa keskenään. Ehdotuksen määräykset liittyvät läheisesti myös sopimusluonnoksen V luvun määräyksiin ja edellyt- tänevät muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön.

Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä kiinnittää huomiota myös EU:n alueellista yhteis- työtä koskeviin vaatimuksiin, EU:n tukipolitiikkaan ja siihen, että esimerkiksi porota- louden tukijärjestelmät poikkeavat eri maissa toisistaan. Artikla saattaa edellyttää mer- kittäviä muutoksia kansallisiin säädöksiin kuten poronhoitolakiin ja kalastuslakiin. Ar-

tiklan 1 virkkeessä ja muuallakin sopimusluonnoksessa olisi syytä puhua vain saame- laisten perinteisistä elinkeinoista eikä elinkeinoista yleensä.

Artiklaehdotuksen 1 ja 2 virkkeet näyttävät olevan ristiriidassa keskenään, koska ehdotuksen 1 virkkeessä valtioille asetetaan vahvempi velvoite kuin 2 virkkeessä. Ehdotuksen 2 virke voidaan ymmärtää myös tavoitemäärä- ykseksi (valtionrajat ylittävän yhteistyön edistäminen), joka ei olisi risti- riidassa Suomen lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden kannalta. Ehdotuksen 1 virke puolestaan asettaa ehdottoman toimintavelvoitteen. Siltä osin artikla edellyttää mahdollisesti voimassa olevan lainsäädännön muuttamista ja eräiden kansainvälisten sopimusten tarkistamista (ks. esim. 43 artikla).

Edellä 1 artiklan kohdalla selvitetyistä syistä artiklaehdotuksen 1 virk- keessä olisi syytä käsitellä vain saamelaisten perinteisiä elinkeinoja.

12 artikla

Yhteistyö opetuksessa ja hyvinvointijärjestelyissä

Valtioiden tulee ryhtyä toimenpiteisiin antaakseen sopimusvaltiossa asuville saamelaisille mahdollisuuden saada opetusta, terveydenhoitoa ja sosiaalihuoltoa toisessa sopimusvaltiossa, jos se on tarkoituksenmukaisempi ratkaisu.

Artiklaehdotuksen väljästä sanamuodosta on vaikea päätellä, mitä artikla käytännössä tarkoittaa, kun artiklassa tarkoitetun yhteistyön edellytykseksi on asetettu saajan kannal- ta ”tarkoituksenmukaisempi ratkaisu”. Artiklaehdotuksesta ei ilmene, mihin nähden ratkaisun tulisi olla tarkoituksenmukaisempi.

Perusopetuslain (628/1998) mukaan opetuksessa noudatetaan valtakunnallisia yhtenäi- siä perusteita, mutta varsinaisina opetuksen järjestäjinä toimivat kunnat. Perusopetuslaki ei aseta esteitä kuntien väliselle ja rajat ylittävälle yhteistyölle. Lapin lääninhallituksesta saatujen tietojen mukaan muutamia oppilaita on tullut Ruotsista ja Norjasta Suomeen, mutta suomalaisia oppilaita ei tällä hetkellä ole naapurimaiden kouluissa. Kunnilla on yhteistyöhankkeita opetusalalla ja ne vastaavat lisäkuluistaan, joita aiheutuu lähinnä kuljetuksista.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta artiklan otsikossa, artiklatekstissä ja muualla sopi- musluonnoksessa käytetyt termit poikkeavat toisistaan. Otsikossa käytetty ilmaisu ”hy- vinvointijärjestelyt” ei ole Suomessa vakiintunut termi. Sosiaalihuoltolaissa (710/1982) määritelty sosiaalihuollon käsite taas on sisällöltään varsin laaja: sillä tarkoitetaan sosi- aalipalveluja, toimeentulotukea, sosiaaliavustuksia, sosiaalista luottoa ja niihin liittyviä toimintoja, joiden tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksityisen henkilön, perheen se- kä yhteisön sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä (1 §). Sosiaalipalveluilla laissa puolestaan tarkoitetaan muun muassa sosiaalityötä, kasvatus- ja perheneuvontaa, koti- palveluita, asumispalveluita, laitoshuoltoa, perhehoitoa sekä vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevaa toimintaa ja vammaisten henkilöiden työtoimintaa. Sosiaalipalve- lua on lain 17 §:n 2 momentin mukaan myös lasten ja nuorten huolto, lasten päivähoito,

kehitysvammaisten erityishuolto, vammaispalvelut, päihdepalvelut, lastensuojelu, isyy- den selvittäminen, elatusavun turvaaminen, ottolapsitoiminta, perheasioiden sovittelu, lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskeva täytäntöönpano sekä omaishoito. Kansan- terveyslaissa (66/1972) tarkoitettuun kunnan kansanterveystyöhön kuuluvat esimerkiksi neuvolapalvelut, kunnan asukkaiden sairaanhoidon järjestäminen, sairaankuljetuksen järjestäminen, suun terveydenhuollon ylläpitäminen ja kouluterveydenhuolto (lain 14

§).

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tuottamisesta vastaavat kunnat pääsääntöisesti julkisen rahoituksen avulla. Sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät kunta voi järjestää hoitamalla toiminnan itse, sopimuksin yhdessä toisen kunnan tai muiden kuntien kanssa taikka hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityisestä palveluntuottajalta (laki sosiaali- ja terveyden- huollon suunnittelusta ja valtionosuudesta, 4 §; 733/1992). Yhteistyö sosiaali- ja terve- ysalalla on kaiken kaikkiaan monimuotoista, perustuu yhteistyösopimuksiin ja sitä kaut- ta myös ostopalveluihin. Asiakokonaisuutta koskeva lainsäädäntö on laaja ja sisältää pakottavia säännöksiä.

Kuntien ja sairaanhoitopiirien kesken on ollut rajat ylittävää yhteistyötä myös sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta. Esimerkiksi Utsjoen kunta on ostanut saamenkielisiä palve- luita Norjan puolelta päivähoitoasioissa (Tana). Lisäksi Lapin sairaanhoitopiirin ja Hel- se Finnmarkin kesken vuonna 2007 tehdyn sopimuksen perusteella on ostettu lapsi- ja nuorisopsykiatrisia palveluita (Karasjoki), aikuispsykiatrisia palveluita (Tana) ja eri- koissairaanhoidon palveluita (Kirkkoniemen sairaala / synnytykset).

Myös tämän artiklan kohdalla voidaan viitata 10 artiklan yhteydessä mainittuihin kan- sainvälisoikeudellisiin normeihin.

Artiklaehdotuksessa käytetyn terminologian ja valitun esitystavan vuoksi artiklan todellista sisältöä on vaikea päätellä. Opetuksen osalta sopi- musehdotuksen 12 artikla on toteuttavissa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen kohdalla käytetty terminologia ei vastaa muualla sopimusluonnoksessa käytettyä terminologiaa.

13 artikla Saamelaissymbolit

Valtioiden tulee kunnioittaa saamelaisten oikeutta määrätä saamen lipun ja muiden saamelaisten kansallisten symbolien käytöstä. Valtioiden tulee lisäksi yh- teistyössä saamelaiskäräjien kanssa edistää saamelaissymbolien näkyväksi teke- mistä sellaisella tavalla, joka viittaa saamelaisten asemaan omana kansanaan kol- messa sopimusvaltiossa.

Suomen lipusta säädetään Suomen lipusta annetussa laissa (380/1978) ja Ahvenanmaan lipusta Ahvenanmaan lipusta annetussa maakuntalaissa (Ahvenanmaan säädöskokoelma 13.8.1992/41). Liputuksesta Suomen lipulla säädetään samannimisessä asetuksessa (383/1978). Saamen lipusta tai sen käytöstä ei ole olemassa säännöksiä.

On asianmukaista, että saamelaisilla on valta määrätä saamen lipusta sekä sen ja muiden saamelaissymbolien käytöstä. Muina saamelaissymboleina artiklan perusteluissa maini- taan saamelaisten kansallislaulu ja saamelaisten kansallispäivä. Esimerkkinä saamelais- symbolien näkyväksi tekemisestä perusteluissa on mainittu saamelaisten kansallispäivän

6. helmikuuta määrääminen Norjassa viralliseksi liputuspäiväksi.

Suomen virallista liputuspäivistä on säädetty liputuksesta Suomen lipulla annetun ase- tuksen 2 §:ssä. Asetuksessa annetaan muitakin määräyksiä liputuksesta, Suomen lipun käytöstä ja Suomen lipun asemasta (arvokkain), kun Suomen lippua käytetään muun lipun ohella. Saamelaisten kansallispäivä ei ole virallinen liputuspäivä Suomessa, mutta Suomen lainsäädäntö ei estä liputusta Suomen ja/tai saamen lipulla sanottuna päivänä.

Artiklan 1 virke ei ole ristiriidassa kansallisen lainsäädännön kanssa. Mi- käli artiklan 2 virkkeessä mainittu saamelaissymbolien näkyväksi tekemi- nen tarkoittaa esimerkiksi saamelaisten kansallispäivän määräämistä vi- ralliseksi liputuspäiväksi, artiklan täytäntöönpano edellyttää muutoksia liputuksesta Suomen lipulla annettuun asetukseen. Kansa-käsitteen osalta viitataan aikaisemmin esitettyyn.

II luku Saamelaishallinto‌

14 artikla Saamelaiskäräjät

Kaikissa sopimusvaltiossa on saamelaiskäräjät, joka on maan korkein saa- melaistoimielin. Saamelaiskäräjät edustaa maassa saamelaisia ja se valitaan ylei- seen äänioikeuteen perustuvilla vaaleilla saamelaisten keskuudesta.

Tarkemmat säännökset saamelaiskäräjien vaaleista vahvistetaan laissa, joka valmistellaan 16 artiklan mukaisin neuvotteluin saamelaiskäräjien kanssa.

Saamelaiskäräjillä tulee olla sellaisia tehtäviä, jotka mahdollistavat tehok- kaan myötävaikuttamisen saamelaisten itsemääräämisoikeuden toteutumiseksi kansainvälisen oikeuden ja tämän sopimuksen määräysten mukaisesti. Tarkem- mat säännökset saamelaiskäräjien toimivallasta vahvistetaan laissa.

Saamelaiskäräjät tekee aloitteita ja antaa lausuntoja kaikista tarpeellisiksi katsomistaan asioista.

Saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä (saamelaiskäräjälain 6 §). Saamelaiskäräjien jäsenet ja va- rajäsenet valitaan saamelaiskäräjien vaaleilla (10 §). Vaaleissa on asuinpaikkaan katso- matta äänioikeutettu jokainen viimeistään vaalitoimituksen viimeisenä päivänä 18 vuot- ta täyttävä saamelainen, joka on Suomen kansalainen tai jolla ulkomaan kansalaisena on ollut kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta Suomessa silloin, kun pyyntö vaaliluetteloon ottamisesta on viimeistään tehtävä (21 §). Saamelaiskäräjien vaaleissa vaalikelpoinen on jokainen äänioikeutettu, joka on suostunut ehdokkaaksi ja joka ei ole vajaavaltainen (22

§). Äänioikeus saamelaiskäräjien vaaleissa on saamelaisten keskuudessa yleinen ja yhtä- läinen. Artiklan 1 kappaleen määräykset ovat sopusoinnussa Suomen lainsäädännön kanssa.

Artikla 2 kappaleen mukaan tarkemmat säännökset saamelaiskäräjien vaaleista vahvis- tetaan laissa, joka valmistellaan 16 artiklan mukaisin neuvotteluin saamelaiskäräjien kanssa. Kappaleen mukaiset vaaleja koskevat tarkemmat säännökset on Suomessa vah- vistettu saamelaiskäräjälaissa, joka valmisteltiin tiiviissä yhteistyössä saamelaisia Suo- messa edustaneen saamelaisvaltuuskunnan kanssa. Kyse on yhtäältä 16 artiklan 1 kap- paleen mukaisesta neuvottelumenettelystä, johon sovellettaisiin neuvotteluvelvollisuutta koskevaa saamelaiskäräjälain 9 §:ää. Saamelaiskäräjien vaaleja koskeva sääntely on sellainen 9 §:ssä tarkoitettu toimenpide, josta viranomaisten on neuvoteltava saamelais- käräjien kanssa. Toisaalta menettelyyn tulee sopimusluonnoksen perustelujen mukaan sovellettavaksi tietyissä tilanteissa myös 16 artiklan 2 kappaleen määräys erityisestä suostumusmenettelystä. Kuten 16 artiklan kohdalla jäljempänä todetaan, tällainen suos- tumusmenettely on ongelmallinen perustuslain kannalta ja edellyttäisi uutta lainsäädän- töä.

Saamelaiskäräjien tehtävistä ja toimivallasta säädetään saamelaiskäräjälain 5 §:ssä. Saamelaiskäräjät hoitaa saamelaisille Suomessa perustuslaissa taatun kulttuuri- itsehallinnon puitteissa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa

alkuperäiskansana koskevat asiat. Artiklan 3 kappaleen ensimmäisen virke saa sisältön- sä sekä sopimusehdotuksen 3 artiklasta että ehdotuksen muista artikloista. Sopimus- luonnoksen 3 artiklaa koskevissa huomautuksissa on todettu, että sopimusluonnoksessa ehdotettu saamelaisten itsemääräämisoikeus on ristiriidassa myös Suomen perustuslain kanssa ja menee pitemmälle kuin ne kansainväliset velvoitteet, joihin Suomi on alkupe- räiskansa-asioissa sitoutunut.

Saamelaiskäräjät voi tehdä ”tehtäviinsä kuuluvissa asioissa” viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja (ks. saamelaiskäräjälain 5 §). Artiklan 4 kappaleessa määrätään näin ollen nykylainsäädäntöä laajemmasta aloiteoikeudesta.

Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa ei ole erityisiä määräyksiä artiklassa tarkoitetuista asioista.

Alkuperäiskansajulistuksen 5 artiklan mukaan alkuperäiskansoilla tulee olla oikeus yl- läpitää ja vahvistaa erityisiä poliittisia, oikeudellisia, taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuu- risia instituutioitaan. Samalla niillä tulee olla oikeus halutessaan osallistua täysimääräi- sesti valtion poliittiseen, taloudelliseen, sosiaaliseen ja kulttuuriseen elämään.

ILO-yleissopimuksen osalta ks. sopimusluonnoksen 16 artiklaa koskevat huomiot.

Artiklan 1 kappaleen määräykset ovat sopusoinnussa perustuslain ja Suo- men lainsäädännön kanssa.

Artiklan 2 kappaleen viittaus 16 artiklan mukaiseen suostumusmenettelyyn on ongelmallinen perustuslain kannalta, koska perustuslaissa ei ole täl- laista suostumusmenettelyä mahdollistavaa säännöstä.

Myös artiklan 3 kappaleen viittaus kansainvälisen oikeuden ja sopimus- luonnoksen mukaiseen saamelaisten itsemääräämisoikeuteen on ongel- mallinen perustuslain kannalta, kuten mietinnön sopimusluonnoksen 3 ar- tiklan yhteydessä on todettu.

Saamelaiskäräjälain mukaan saamelaiskäräjät voi tehdä ”tehtäviinsä kuu- luvissa asioissa” viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausunto- ja. Artiklan 4 kappaleen määräys edellyttäisi näin ollen lainmuutosta.

Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa ei ole erityisiä määräyk- siä artiklassa tarkoitetuista asioista.

15 artikla Saamelaiskäräjien itsenäiset päätökset

Saamelaiskäräjät tekee itsenäisiä päätöksiä niissä asioissa, joissa sillä kansal- lisen tai kansainvälisen oikeuden mukaan on toimivalta tehdä sellaisia päätöksiä.

Saamelaiskäräjät voi sopia valtakunnallisten, alueellisten ja paikallisten yk- siköiden kanssa yhteistyöstä saamelaisen kulttuurin ja yhteiskuntaelämän vahvis- tamiseksi.

Saamelaiskäräjät voi tehdä päätöksiä saamelaisten edustajana kaikissa so- pimusvaltioissa siinä laajuudessa, jossa saamelaisten oikeus itsenäisesti päättää tietyistä asioista johtuu kansainvälisestä oikeudesta.

Saamelaiskäräjälain 5 §:n mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Näis- sä asioissa saamelaiskäräjät käyttää päätösvaltaa siten kuin lainsäädännössä säädetään. Saamelaiskäräjät on pääasiassa kansallisille viranomaisille aloitteita ja esityksiä tekevä sekä lausuntoja antava toimielin. Saamen kielilain (1086/2003) 28 §:n mukaan saame- laiskäräjät seuraa kielilain soveltamista ja voi antaa suosituksia kielilainsäädäntöön liit- tyvissä kysymyksissä sekä tehdä aloitteita havaitsemiensa epäkohtien korjaamiseksi. Saamelaiskäräjillä on saamelaiskäräjälain mukaan oikeus käyttää päätösvaltaa saame- laisten yhteiseen käyttöön osoitettujen varojen käytöstä (8 §).

Artiklan 1 ja 3 kappaleissa määrätään saamelaiskäräjien oikeudesta tehdä sellaisia pää- töksiä, jotka kuuluvat sen toimivaltaan kansainvälisen oikeuden nojalla. Edellä mainit- tujen kappaleiden määräykset kansainvälisen oikeuden sitovuudesta ovat toteavia ja sopusoinnussa perustuslain ja Suomen lainsäädännön kanssa. Artiklan 2 kappaleen mää- räykset saattavat edellyttää toimivallasta säätämistä kansallisessa lainsäädännössä.

Artiklassa tarkoitettuja asioita käsitellään yleisesti alkuperäiskansajulistuksen 4 artiklas- sa. Sen mukaan käyttäessään itsemääräämisoikeuttaan alkuperäiskansoilla on oikeus autonomiaan tai itsehallintoon sisäisiin ja paikallisiin asioihin liittyvissä kysymyksissä.

Lisäksi saamelaiskäräjien päätöksenteosta määrätään ILO-yleissopimuksen 6 artiklassa (ks. saamelaissopimusluonnoksen 14 artikla) ja 7 artiklassa, jonka mukaan alkuperäis- kansojen edellytetään saavan itse päättää niiden elämää, uskomuksia, instituutioita, henkistä hyvinvointia sekä niiden asuttamaa tai muutoin käyttämää maata koskevien kehittämisohjelmien tärkeysjärjestyksestä sekä hallita mahdollisimman laajasti omaa taloudellista, sosiaalista ja kulttuurikehitystään.

Artiklan määräykset eivät ole ongelmallisia Suomen kansainvälisten vel- voitteiden kannalta.

Artiklan 2 kappaleen määräykset saattavat edellyttää toimivallasta säätä- mistä kansallisessa lainsäädännössä.

16 artikla Saamelaiskäräjien neuvotteluoikeus

Ennen kuin julkinen viranomainen tekee päätöksen asiassa, jolla on olennai- nen merkitys saamelaisille, tulee saamelaiskäräjien kanssa neuvotella. Näiden neu- vottelujen tulee tapahtua riittävän aikaisin, jotta saamelaiskäräjät voisi vaikuttaa asian käsittelyyn ja lopputulokseen.

Valtioiden ei ilman asianomaisten saamelaiskäräjien suostumusta tule ryhtyä sellaisiin toimenpiteisiin tai sallia sellaisia toimenpiteitä, jotka voivat merkittävästi vahingoittaa saamelaisten kulttuurin, elinkeinojen tai yhteiskuntaelämän perusta- vanlaatuisia elinehtoja.

Artiklan 1 kappaleessa määrätään erityisestä neuvotteluvelvoitteesta. Saamelaiskäräjä- lain 9 §:ssä säädetään, että viranomaiset neuvottelevat saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja jotka koskevat saamelais- ten kotiseutualueella säännöksessä lueteltua toimintaa. Lain esitöiden (HE 248/1994 vp) mukaan tavoitteena oli eduskunnan sosiaalivaliokunnan lausunnon (SoVL 11/1990 vp) mukaisesti luoda osaltaan edellytykset ILO-yleissopimuksen ratifioinnille. Yleissopi- muksen 6 artikla edellyttää neuvotteluja alkuperäiskansan edustajien kanssa aina, kun harkitaan lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimenpiteitä, joilla voi olla näihin kansoi- hin välitön vaikutus. ILO-yleissopimusta koskevassa hallituksen esityksessä esitetään, että näissä neuvotteluissa tulee vilpittömästi pyrkiä saavuttamaan yhteisymmärrys tai hyväksyntä ehdotetuille toimille (HE 306/1990 vp). Sopimusluonnoksen perusteluissa myös todetaan, että yksimielisyys ei ole tässä yhteydessä ehdoton edellytys.

Sopimusluonnoksen perustelujen mukaan saamelaiskäräjien neuvotteluoikeus koskisi kaikentyyppisiä asioita, sekä lainsäädäntöä että hallintoa. Saamelaiskäräjälain 9 §:stä johtuu, että viranomaisina ministeriöiden tulee kuulla saamelaisia ja neuvotella heidän kanssaan valmisteltaessa hallituksen esitystä eduskunnalle asiasta, joka vaikuttaa saa- melaisten asemaan alkuperäiskansana ja koskee mainitussa 9 §:ssä tarkoitettua toimin- taa saamelaisten kotiseutualueella.

Sopimusluonnoksen neuvotteluvelvoitteen sisältö ja laajuus on määritelty väljästi ja epäselvästi. Neuvotteluvelvoite on artiklassa rajattu sellaisiin asioihin, joilla on "olen- nainen merkitys saamelaisille". Käsitettä ei ole täsmennetty esimerkiksi saamelaiskärä- jälain 9 §:n tapaan. Neuvotteluvelvoitetta ei ole myöskään rajattu alueellisesti kuten saamelaiskäräjälain 9 §:ssä. Velvoite ei voi ehdotetuin tavoin asiallisesti täsmentämät- tömänä koskea koko valtakunnan alueella tapahtuvaa toimintaa.

Artiklan 1 kappaleen neuvotteluvelvoite koskee ”julkisia viranomaisia”. Sopimusluon- noksen perustelujen mukaan tällä tarkoitetaan kaikkia luonnoksen 5 artiklan määräyk- sen piiriin kuuluvia viranomaisia. Ehdotetusta sanamuodosta ei käy selkeästi ilmi, tar- koitetaanko julkisilla viranomaisilla myös 5 artiklan piiriin kuuluvia lainkäyttöviran- omaisia eli lähinnä tuomioistuimia. Tuomioistuimille asetettava neuvotteluvelvollisuus olisi ristiriidassa perustuslaissa säädetyn tuomioistuinten riippumattomuuden kanssa (ks. perustuslain 3 ja 21 §). Saamelaiskäräjien osallistumisesta eduskunnassa käsiteltä- vien asioiden valmisteluun määrätään sopimusluonnoksen 18 artiklassa.

Artiklan 2 kappaleessa määrätään valtiota koskevasta suostumusmenettelystä. Perustus- laissa ei ole tällaista suostumusmenettelyä mahdollistavaa säännöstä (vrt. Ahvenanmaan erityislakeja koskeva 75 §). Määräys on ristiriidassa perustuslain kanssa. Perustuslain 17 §:n 3 momentissa on säädetty saamelaisten oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perus- oikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Näiden säännösten voidaan katsoa turvaa- van pitkälle sen, ettei julkinen valta ryhdy sellaisiin toimenpiteisiin, jotka voivat merkit- tävästi vahingoittaa saamelaisten kulttuurin, perinteisten elinkeinojen tai yhteiskunta- elämän perustavanlaatuisia elinehtoja. Saamelaiskäräjien mahdollisella suostumuksella ei ole näiden säännösten velvoittavuuden kannalta merkitystä.

Alkuperäiskansajulistuksen 18 artiklan mukaan alkuperäiskansoilla on oikeus osallistua oikeuksiaan koskevien asioiden päätöksentekoon omien menettelyjensä mukaisesti va- littujen edustajien kautta, kuten myös ylläpitää ja kehittää omia päätöksentekoelimiään. Julistuksen 19 artiklassa määrätään, että valtioiden tulee neuvotella ja tehdä yhteistyötä vilpittömin mielin asianomaisten alkuperäiskansojen edustuslaitosten kanssa saadakseen heidän vapaan, etukäteisen ja tietoisen suostumuksen ennen kuin valtio hyväksyy ja toimeenpanee sellaisia lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimenpiteitä, jotka voivat koskea heitä. Viimeksi mainitun artiklan ei voida katsoa tarkoittavan sitä, että alkupe- räiskansojen edustuslaitoksilla olisi veto-oikeus artiklassa tarkoitettuihin toimenpitei- siin.

ILO-yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaan hallitusten on ”neuvotel- tava kyseisten kansojen kanssa asianmukaisella tavalla ja erityisesti näiden kansojen edustuselinten kanssa aina, kun harkitaan lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimenpi- teitä, joilla voi olla näihin kansoihin välitön vaikutus”. Edelleen kappaleen c kohdan mukaan hallitusten on luotava mahdollisuudet ja tarvittaessa taattava varat alkuperäis- kansojen omien instituutioiden ja aloitteiden täysimittaiselle kehittämiselle. Neuvottelut on artiklan 2 kappaleen mukaan käytävä vilpittömin mielin ja olosuhteisiin katsoen asianmukaisella tavalla pyrkimyksenä saavuttaa yhteisymmärrys tai hyväksyntä ehdote- tuille toimenpiteille. Artiklan 2 kappaleessa ei siten määrätä ehdottomasta suostumus- menettelystä.

Sopimusluonnoksen 16 artiklan 2 kappaleen määräys näyttäisi näin ollen luovan Suo- melle uuden kansainvälisen velvoitteen.

Artiklan 1 kappaleen neuvotteluvelvoitteen sisältö ja laajuus on määritelty väljästi ja epäselvästi verrattuna saamelaiskäräjälaissa omaksuttuun rat- kaisuun. Artikla edellyttäisi ehdotetussa muodossaan lainsäädännöllisiä muutoksia ja on ongelmallinen perustuslaissa säädetyn tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta, mikäli määräyksen tarkoitetaan koskevan myös tuomioistuimia.

Perustuslaissa ei ole artiklan 2 kappaleen mukaista suostumusmenettelyä mahdollistavaa säännöstä. Määräys olisi ristiriidassa perustuslain kanssa ja sisältäisi uuden kansainvälisen velvoitteen.

17 artikla

Saamelaiskäräjien oikeus muun asian valmistelun aikana

Saamelaiskäräjillä on oikeus olla edustettuna julkisissa neuvostoissa ja komi- teoissa, kun nämä käsittelevät saamelaisten etuihin liittyviä asioita.

Saamelaisten etuja koskevat asiat tulee esittää saamelaiskäräjille ennen kuin julkinen viranomainen päättää asiasta.

Valtion tulee selvittää, tarvitaanko saamelaiskäräjien edustusta tai ennakko- lausuntoa. Xxxx tulee selvittää riittävän aikaisin, jotta saamelaiskäräjät voisi vai- kuttaa asian käsittelyyn ja lopputulokseen.

Saamelaiskäräjät päättää itse, milloin saamelaiskäräjät haluaa olla edustet- tuna tai antaa lausunnon asian käsittelyn aikana.

Sopimusluonnoksen 17 artiklan 1 kappaleesta ei käy ilmi, mitä saamelaiskäräjien oikeus olla edustettuna tarkoittaa. Määräys voi tarkoittaa läsnäolo-oikeutta, puheoikeutta tai oikeutta nimetä jäsen kulloinkin kyseessä olevaan elimeen.

Edelleen artiklan 1 kappaleesta ei liioin ilmene, mitä julkisilla neuvostoilla, komiteoilla ja viranomaisilla tarkoitetaan. Määräystä tulisi tältä osin selkeyttää, tosin kaikkien mah- dollisten elinten luetteleminen on kuitenkin lakiteknisesti vaikeaa. Artiklan perusteluista ilmenee, että kyse on kansallisista neuvostoista ja komiteoista. Perusteluista ei voi pää- tellä, tehdäänkö tällä ero kansallisten ja kunnallisten elinten välillä vai käytetäänkö ter- miä selventämään, että kyse on kansallisen tason elimistä kansainvälisen tason elinten sijasta.

Kunnallisesta ja muusta alueellisesta itsehallinnosta sekä saamelaisten kotiseutualueel- laan olevasta kieltään ja kulttuuriaan koskevasta itsehallinnosta säädetään perustuslain 121 §:ssä. Säännöksen sisältönä on estää puuttumasta tavallisella lailla kunnallisen itse- hallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi. Perustuslaki vaatii kunnallishallinnon pysyttämistä sellaisena, että tietyt ominaispiirteet säilyvät siinä. Artiklan määräyksiä voidaan tulkita siten, että saa- melaiskäräjillä olisi oikeus asettaa edustajansa esimerkiksi kunnallishallituksiin ja lau- takuntiin silloin, kun nämä käsittelevät saamelaisten etuihin liittyviä asioita. Tällainen määräys synnyttää vaikeita kunnalliseen itsehallintoon liittyviä perustuslaillisia kysy- myksiä, eikä ole lainkaan selvä, että saamelaisten artiklassa tarkoitetuista oikeuksista voitaisiin säätää tavallisella lailla.

Suomessa artiklassa mahdollisesti tarkoitettuja elimiä olisivat lähinnä komiteat, toimi- kunnat ja työryhmät. Näiden elinten asettamista koskevia yleisiä toimivaltasäännöksiä on valtioneuvostosta annetussa laissa (175/2002) ja valtioneuvoston ohjesäännössä (262/2003). Saamelaiskäräjien toimivallasta ja tehtävistä säädetään saamelaiskäräjälais- sa.

Artiklan 1 ja 2 kappaleessa tulisi määritellä, mitä saamelaisten etuihin liittyvillä tai etuja koskevilla asioilla tarkoitetaan.

Artiklan 2 kappaleessa olevan esittämisvelvoitteen suhde 16 artiklan mukaiseen neuvot- telu-/suostumusmenettelyyn jää epäselväksi. Velvoite ei voi Suomen voimassa olevan

oikeuden valossa koskea tuomioistuimia ”julkisina viranomaisina” (ks. myös 16 artiklan 1 kappale).

Ehdotuksen 4 kappaleen osalta avoimeksi näyttää jäävän, mitä seuraa, jos saamelaiskä- räjät asian käsittelyn jälkeen katsoo, että sen olisi tullut olla käsittelyssä edustettuna tai siltä olisi tullut pyytää asiassa lausunto ja näin ei ole tapahtunut. Ehdotettua määräystä vaivaava epäselvyys saattaakin määräyksen tarpeen kysymyksenalaiseksi.

Artiklan määräykset edellyttäisivät useita muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön. Kos- ka kappaleiden määräykset on muotoiltu väljästi ja tulkinnanvaraisesti, on mahdotonta antaa kattavaa luetteloa muutettavista säädöksistä. Kysymykseen tulisi oletettavasti ai- nakin kuntalaki (365/1995) ja saamelaiskäräjälaki.

Puiteyleissopimuksen 15 artiklan mukaan sopimuspuolet luovat tarpeelliset olosuhteet kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden tehokkaalle osallistumiselle kulttuu- ri-, yhteiskunta- ja talouselämään sekä erityisesti heitä koskeviin julkisiin asioihin. Al- kuperäiskansajulistuksen 18 artiklassa ja YK:n vähemmistöjen oikeuksia koskevan ju- listuksen 2 artiklan 2 ja 3 kappaleessa määrätään myös alkuperäiskansoihin tai vähem- mistöihin kuuluvien henkilöiden osallistumisoikeudesta heitä koskevien asioiden pää- töksentekoon kansallisella ja alueellisella tasolla.

ILO-yleissopimuksen 6 ja 7 artiklojen määräykset antavat alkuperäiskansoille mahdolli- suuden osallistua vapaasti päätöksentekoon kaikilla tasoilla vaaleilla valituissa instituu- tioissa sekä hallinnollisissa ja muissa elimissä, jotka ovat vastuussa näitä kansoja kos- kevista toimintaperiaatteista ja -ohjelmista.

Käsillä olevan artiklan määräykset näyttäisivät menevän näitä yleisemmin muotoiltuja kansainvälisiä määräyksiä pidemmälle.

Artiklan määräykset edellyttäisivät useita muutoksia kansalliseen lainsää- däntöön, kuten kunnallista itsehallintoa koskevaan lainsäädäntöön.

Koska kappaleiden määräykset on muotoiltu väljästi ja tulkinnanvaraises- ti, on mahdotonta antaa kattavaa luetteloa muutettavista säädöksistä.

Artiklan määräykset menevät Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita pidemmälle.

18 artikla

Suhde kansanedustuslaitokseen

Sopimusvaltioiden kansanedustuslaitoksen, niiden valiokuntien tai muiden toimielimien tulee pyynnöstä ottaa vastaan saamelaiskäräjien edustajia, jotta nä- mä voivat tehdä selkoa saamelaisille merkityksellisistä kysymyksistä.

Saamelaiskäräjille tulee antaa mahdollisuus tulla kuulluksi kansanedustus- laitoksen käsitellessä sellaisia asioita, jotka erityisesti koskevat saamelaisia.

Sopimusvaltioiden kansanedustuslaitokset vahvistavat tarkemmat säännöt siitä, mitä asioita kuuleminen koskee ja minkälaista menettelyä sovelletaan.

Artiklan 1 kappaleen määräys näyttää sisältävän eduskunnan velvoitteen ottaa vastaan ja kuulla saamelaiskäräjien edustajan silloinkin, kun eduskunta ei käsittele asioita, jotka erityisesti koskevat saamelaisia. Perustuslain 39 §:n mukaan asia tulee eduskunnassa vireille hallituksen esityksellä tai kansanedustajan aloitteella taikka muulla perustuslais- sa tai eduskunnan työjärjestyksessä säädetyllä tavalla. Perustuslaki ei sisällä säännöksiä saamelaiskäräjien aloiteoikeudesta. Eduskunnan työjärjestyksen (40/2000) 37 §:n mu- kaan käsiteltäessä sellaista lakiehdotusta tai muuta asiaa, joka koskee erityisesti saame- laisia, valiokunnan on varattava saamelaisten edustajille tilaisuus tulla kuulluiksi, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Säännös koskee siis ainoastaan valiokuntia.

Muiden kuin kansanedustajien oikeuteen olla läsnä ja osallistua keskusteluun eduskun- nan täysi-istunnossa on perinteisesti suhtauduttu varsin pidättyvästi (PeVM 5/2005 vp). Nykyisin läsnäolo- ja puheoikeus on perustuslain 48 §:n nojalla eduskunnan jäsenyyttä vailla olevan ministerin lisäksi vain oikeusasiamiehellä ja valtioneuvoston oikeuskans- lerilla. Artiklan 1 kappaleen määräyksen mukaan saamelaiskäräjien puheoikeus koskisi asian käsittelyä eduskunnassa (täysi-istunnossa), valiokunnissa ja muissa toimielimissä. Määräys on näin ollen ristiriidassa perustuslain kanssa, jos määräyksellä luodaan aloite- oikeus tai jos puheoikeus koskee eduskunnan täysi-istuntoa.

Artiklan 2 kappaleessa määrätään saamelaiskäräjille annettavasta mahdollisuudesta tulla kuulluksi. Toisin kuin eduskunnan työjärjestyksen 37 §, artiklan 2 kappale sisältää eh- dottoman kuulemisoikeuden. Määräys edellyttäisi tältä osin eduskunnan työjärjestyksen muuttamista.

Artiklan 1 ja 2 kappaleet sisältävät yhdenmukaistamista vaativia ilmaisuja: ”etuihin liit- tyvät”, ”merkitykselliset” ja ”erityisesti koskevat”. Vastaavanlaisia ilmaisuja on käytetty 16 artiklan 1 (”olennainen merkitys”)ja 2 kappaleessa (”merkittävästi vahingoittaa”) ja 17 artiklan 1 kappaleessa (”etuihin liittyvät asiat”). Eduskunnan työjärjestyksen 37 §:n 2 momentissa on käytetty ilmaisua ”erityisesti koskevat”.

Artiklan 3 kappaleen määräyksen mukaan sopimusvaltioiden kansanedustuslaitokset vahvistavat tarkemmat säännöt siitä, mitä asioita kuuleminen koskee ja minkälaista me- nettelyä sovelletaan. Eduskunta näin ollen päättää, mitkä asiat ”erityisesti koskevat” saamelaisia. Käsitellessään hallituksen esitystä valtiopäiväjärjestyksen uudeksi 52 a

§:ksi, johon eduskunnan työjärjestyksen 37 §:n 2 momentissa oleva säännös alun perin sisältyi, perustuslakivaliokunta katsoi, että asian tulee koskea saamelaisia jollain tavoin tavallisesta poiketen. Kysymyksessä voi valiokunnan mukaan olla esimerkiksi saame-

laisten asemaa alkuperäiskansana yleisesti sääntelevä taikka heidän metsästys-, kalas- tus- tai poronhoitomahdollisuuksiinsa oleellisesti vaikuttava lakiehdotus (PeVM 1/1991 vp).

Alkuperäiskansajulistuksen 5 artiklassa on yleinen määräys siitä, että alkuperäiskansoil- la on oikeus ylläpitää ja vahvistaa erityistä poliittisia, oikeudellisia, taloudellisia, sosiaa- lisia ja kulttuurisia instituutioitaan samalla pidättäen oikeutensa halutessaan osallistua täysimääräisesti valtion poliittiseen, taloudelliseen, sosiaaliseen ja kulttuuriseen elä- mään. YK:n vähemmistöjen oikeuksia koskevan julistuksen 2 artiklan mukaan vähem- mistöön kuuluvilla ihmisillä on oikeus osallistua vähemmistöään koskevaan päätöksen- tekoon kansallisella tasolla.

ILO-yleissopimus edellyttää neuvotteluja alkuperäiskansan edustuselimen kanssa aina, kun harkitaan lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimenpiteitä, joilla voi olla näihin kansoihin välitön vaikutus (6 artikla). Sopimusluonnoksen 18 artiklan 1 kappaleen ylei- nen kuulemisoikeutta koskeva määräys näyttäisi näin ollen menevän yleissopimusta pidemmälle.

Artiklan 1 kappaleen määräys on ristiriidassa perustuslain kanssa, jos kappaleessa tarkoitettu saamelaiskäräjien edustajan puheoikeus koskee eduskunnan täysi-istuntoa tai jos määräyksellä luodaan aloiteoikeus.

Eduskunnan työjärjestyksen 37 §:stä poiketen artiklan 2 kappale sisältää ehdottoman kuulemisoikeuden. Määräys edellyttäisi tältä osin eduskunnan työjärjestyksen muuttamista.

Artiklan 2 ja 3 kappaleet ovat muilta osin sopusoinnussa perustuslain ja kansallisen lainsäädännön sekä Suomen kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

19 artikla

Saamelaiset ja kansainvälinen edustus

Saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia valtioidenvälisissä asioissa.

Valtioiden tulee edistää saamelaisten edustusta kansainvälisissä instituutiois- sa sekä saamelaisten osallistumista kansainvälisiin kokouksiin.

Perustuslain 93 §:n mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteis- toiminnassa valtioneuvoston kanssa. Artiklan 1 kappaleen määräys, jonka mukaan saa- melaisille annettaisiin virallinen asema ulkopolitiikassa valtion rinnalla tai valtion edus- tuksen pois sulkien, olisi ristiriidassa perustuslain kanssa. Saamelaiskäräjälain 6 §:ssä on omaksuttu tässä suhteessa perustuslain kannalta ongelmaton ratkaisu. Sen mukaan saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä.

Saamelaiskäräjälain 6 §:n perustelujen (HE 248/1994) mukaan muilla elimillä kuin saamelaiskäräjillä ei ole kansanvaltaan perustuvaa asemaa ja siten saamelaiskäräjien

tulisi edustaa Suomen saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa kansainvälisissä yhteyksissä. Nykykäytännön mukaan YK:n järjestelmässä saamelaisia on edustanut kansalaisjärjes- tönä saamelaisneuvosto saamelaiskäräjien sijasta ja neuvosto on ilmaissut huolensa oi- keudestaan osallistua kansalaisjärjestönä mm. YK-kokouksiin.

Voimassa olevat Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet, alkuperäiskansajulistus tai sen enempää ILO-yleissopimuskaan ei sisällä 19 artiklan mukaisia velvoitteita. Artiklan 2 kappaleen määräyksessä olisi kyse uudesta kansainvälisoikeudellisesta velvoitteesta, joka tosin ei olisi ongelmallinen Suomen perustuslain tai lainsäädännön kannalta.

Artiklan 1 kappale on ristiriidassa perustuslain kanssa, koska perustuslain 93 §:ssä määritellään tyhjentävästi ne tahot, jotka ovat vastuussa Suomen ulkopolitiikasta.

Artiklan 2 kappaleen määräys asettaa Xxxxxxxx uuden kansainvälisen vel- voitteen. Määräys on sopusoinnussa Suomen perustuslain ja kansallisen lainsäädännön kanssa.

20 artikla

Yhteiset saamelaisorganisaatiot

Sopimusvaltioiden saamelaiskäräjät voivat muodostaa yhteisiä organisaatioi- ta. Valtioiden tulee tarvittaessa yhteistoiminnassa saamelaiskäräjien kanssa edis- tää julkisen vallan siirtämistä tällaisille yhteisille organisaatioille.

Artikla koskee julkisen vallan siirtämistä saamelaiskäräjien yhteisille organisaatioille. Artikla on ongelmallinen perustuslain 1 §:n (täysivaltaisuus), 119 §:n (valtionhallinnon toimielinten yleiset perusteet) ja 124 §:n (hallintotehtävän antaminen muulle kuin vi- ranomaiselle) näkökulmasta. Artikla vaatii täsmentämistä sekä tuekseen myös kansallis- ta lainsäädäntöä, jossa määriteltäisiin siirrettäviä asioita. Suomessa on käytännön esi- merkkejä tällaisista siirroista, jotka ovat osoittautuneet vaikeiksi toteuttaa.

Artiklan perustelujen mukaan julkisen vallan siirtäminen tällaisille yhteisille organisaa- tioille riippuu lähemmin kunkin sopimusvaltion perustuslain säännöksistä ja siinä yh- teydessä myös vallansiirtojen laajuudesta. Luonnoksesta ei käy ilmi, miksi tällaista eh- toa ei sisällytetty itse sopimustekstiin.

Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet eivät sisällä 20 artiklan mukaisia velvoitteita. Kyse olisi siten uudesta kansainvälisoikeudellisesta velvoitteesta. Alkuperäiskansajulis- tuksessa sen enempää kuin ILO-yleissopimuksessakaan ei määrätä artiklassa tarkoite- tuista asioista.

Artiklassa tarkoitettu julkisen vallan siirto on ongelmallinen perustuslain kannalta.

Artiklan määräykset loisivat Suomelle uusia kansainvälisoikeudellisia vel- voitteita.

21 artikla‌

Muut saamelaiset yhteisöt

Valtioiden tulee kunnioittaa saamelaiskyliä, siidoja, paliskuntia, kolttasaame- laisten kyläkokouksia ja muita saamelaisten toimivaltaisia organisaatioita tai pai- kallisia saamelaisia edustajia sekä tarvittaessa neuvotella näiden kanssa.

Saamelaiskäräjälaissa neuvotteluvelvoite on rajattu saamelaiskäräjiin. Laajemman neu- votteluvelvoitteen hyväksyminen edellyttäisi lainmuutoksia. Hallintolain (434/2003) 34

§ sisältää säännöksiä asianosaisten kuulemisesta, ja muun muassa poronhoitolain 53

§:ssä edellytetään paliskuntien kuulemista, mutta yleistä säännöstä neuvotteluvelvoit- teesta ei ole.

Artiklassa käytetty ilmaisu ”paikalliset saamelaiset edustajat” on epäselvä. Artiklassa tai sen perusteluissa ei ole selvitetty nykymuodossaan epäselväksi jäävän neuvotteluvel- voitteen sisältöä ja erityisesti sen suhdetta sopimusluonnoksen 16 artiklan määräyksiin.

Kuten käsillä olevan ehdotuksen 16 artiklaa koskevissa huomautuksissa on todettu, al- kuperäiskansajulistuksen 19 artikla ja ILO-yleissopimuksen 6 artikla sisältävät neuvot- teluvelvoitetta koskevia yleisluonteisia määräyksiä. Artiklan määräys ei näyttäisi olevan ristiriidassa näiden määräysten kanssa.

Artiklan määräys yleisestä neuvotteluvelvoitteesta edellyttäisi muutoksia muun muassa hallintolakiin ja poronhoitolakiin.

Määräys ei näyttäisi olevan ongelmallinen Suomea sitovien kasainvälisten velvoitteiden kannalta.

22 artikla Saamelaisalue

Valtioiden tulee aktiivisesti pyrkiä vahvistamaan ja kehittämään sitä aluetta, jossa saamelaiset voivat hoitaa tämän sopimuksen ja valtioiden lainsäädännön mukaisia erityisiä oikeuksiaan.

Artiklassa tarkoitettua saamelaisaluetta ei ole määritelty sopimusehdotuksessa. Nimen- omaan sopimusluonnoksen määräysten täytäntöönpanoa silmällä pitäen tehtyjä alue- määrittelyjä ei luonnollisesti ole vielä missään luonnoksessa tarkoitetussa sopimusvalti- ossa. Muita tarkoituksia palvelevat aluemäärittelyt taas vaihtelevat maittain. Suomessa saamelaiskäräjälain 4 § sisältää saamelaisten kotiseutualueen määritelmän.

Artiklan perusteluissa esitetään, että yhteinen saamelaisalue voi osaltaan pienentää rajo- jen merkitystä ja auttaa toteuttamaan sopimusluonnoksen 10–12 artiklan tavoitteita sekä myös vahvistaa saamelaisia paikallisyhteisöjä luonnoksen 6 artiklan 2 kappaleessa tar- koitetulla tavalla. Kyse on siten yhteisestä, sopimusvaltioiden tietyistä alueista muodos- tamasta sopimusluonnoksessa määrittelemättömästä alueesta.

EU-liittymissopimuksen lisäpöytäkirja n:o 3:n 1 artiklan mukaisesti saamelaisille voi- daan myöntää yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen perinteisillä saamelaisalueil- la. Pöytäkirja ei sisällä perinteisten saamelaisalueiden määritelmää.

Puiteyleissopimuksen 17 artiklan määräysten mukaan sopimusvaltiot sitoutuvat ole- maan puuttumatta kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden oikeuteen solmia ja ylläpitää vapaita ja rauhanomaisia yhteyksiä yli rajojen toisissa valtioissa laillisesti oleskeleviin henkilöihin, varsinkin henkilöihin, joiden kanssa heillä on sama etninen, sivistyksellinen, kielellinen tai uskonnollinen identiteetti tai yhteinen kulttuuriperintö. Edelleen puiteyleissopimuksen 18 artiklan 1 kappaleen mukaan sopimuspuolet pyrkivät tarvittaessa tekemään kahden- ja monenvälisiä sopimuksia toisten valtioiden, varsinkin naapurivaltioiden kanssa varmistaakseen asianomaisiin kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden suojan ja 2 kappaleen mukaan sopimuspuolet ryhtyvät tarpeen mukaan toimenpiteisiin rohkaistakseen yhteistyötä yli rajojen.

Alkuperäiskansajulistuksen 36 artikla sisältää määräyksiä rajat ylittävästä yhteistyöstä. Artiklan 1 kappaleessa määrätään alkuperäiskansojen oikeudesta ylläpitää ja kehittää yhteyksiään, suhteitaan ja yhteistyötään muiden toisessa valtiossa olevien alkuperäis- kansaansa kuuluvien jäsenten kuten myös muiden kansojen kanssa. Artiklan 2 kappa- leen mukaan valtioiden tulee yhteistyössä ja alkuperäiskansan kanssa neuvotellen ryhtyä tehokkaisiin toimenpiteisiin helpottaakseen tämän oikeuden harjoittamista ja varmis- taakseen tämän oikeuden toimeenpanon.

ILO-yleissopimuksen 32 artiklan mukaan hallitusten on ryhdyttävä tarkoituksenmukai- siin toimiin, muun muassa tekemällä kansainvälisiä sopimuksia, helpottaakseen alkupe- räis- ja heimokansojen yhteydenpitoa ja yhteistyötä rajojen yli, mukaan lukien taloudel- liset, sosiaaliset, kulttuuriset, henkiset ja ympäristölliset toiminnat.

Artiklaehdotuksessa on kyse valtionrajat ylittävän yhteisen saamelaisalueen vahvistami- sesta ja kehittämisestä eikä pelkästään rajat ylittävän yhteistyön edistämisestä. Artiklan määräys menee näin ollen pidemmälle kuin mitä Suomea sitovat kansainväliset velvoit- teet, alkuperäiskansajulistus ja ILO-yleissopimus edellyttävät.

Artiklassa tarkoitettua saamelaisaluetta ei ole määritelty sopimusehdotuk- sessa.

Ehdotetussa artiklassa määrättäisiin Suomelle sitä nykyisin sitovia kan- sainvälisoikeudellisia velvoitteita laajemmista velvoitteista.

III luku‌

Saamen kieli ja saamelainen kulttuuri

23 artikla Saamelaisten kielelliset oikeudet

Saamelaisilla tulee olla oikeus käyttää, kehittää ja välittää tuleville sukupol- ville kieltään ja perinteitään samoin kuin edistää saamen kielen taidon levittämistä myös sellaisille saamelaisille, jotka osaavat kieltä vain epätäydellisesti tai eivät lainkaan osaa sitä.

Saamelaisilla tulee olla oikeus päättää henkilönimistään ja maantieteellisistä nimistään sekä ylläpitää tätä nimistöä ja saada sille yleistä tunnustusta.

Artiklaehdotuksen 1 kappale vastaa perustuslain 17 §:n 3 momenttia, jonka mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuu- riaan. Säännöksen sisältämän lakivarauksen mukaan saamen kielen käyttämisestä viran- omaisissa säädetään lailla, jolla nykyisin tarkoitetaan saamen kielilakia (1086/2003). Laissa säädetään saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä lain soveltamisalan pii- riin kuuluvissa tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa sekä julkisen vallan velvolli- suuksista toteuttaa ja edistää saamelaisten kielellisiä oikeuksia. Saamen kielen opetus ja saamen kielellä annettava opetus on huomioitu opetuslainsäädännössä, joten kappaleen tavoitteita on mahdollista tukea myös opetuslainsäädännön avulla.

Kansallinen lainsäädäntö ei sisällä artiklaehdotuksen 2 kappaleen periaatteita suoraan ilmentäviä säännöksiä, mutta kylläkin määräyksiä tukevia tulkintasääntöjä. Esimerkiksi nimilain (694/1985) 11 §:n 2 momentin 1 kohdan ja 32b §:n 2 momentin 1 kohdan säännösten siitä, että suku- tai etunimi ei saa olla muodoltaan tai kirjoitustavaltaan ko- timaisen nimikäytännön vastainen, katsotaan nykyisin tarkoittavan myös saamelaisia suku- ja etunimiä sekä saamen kieltä.

Saamen kielilain 8 §:n 2 momentin mukaan viranomaisten ilmoitukset, kuulutukset ja julkipanot sekä muut yleisölle annettavat tiedotteet sekä opasteet ja yleisön käytettäväk- si tarkoitetut lomakkeet täyttöohjeineen on saamelaisten kotiseutualueella annettava myös saamen kielellä. Hallituksen esityksen perustelujen (HE 46/2003 vp) mukaan säännös vastaa aikaisemman lain 9 §:n 1 momenttia. Tätä lakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa (HE 180/1990 vp laiksi saamen kielen käyttämisestä viranomai- sissa) todetaan, että säännöksessä tarkoitettuja julkipanoja, ilmoituksia ja kuulutuksia ovat viranomaisten yleensä väestölle osoittamat tiedotteet, kuten esimerkiksi virastojen nimikilvet, katukilvet, tienviitat ja liikennemerkit.

Saamen kielen tutkimus, kehittäminen ja huolto (ml. saamenkielisten paikannimien huolto), sekä kielenaineskokoelmien koostaminen, kehittäminen ja ylläpitäminen julki- sina kansallisina arkistoina on säädetty kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen tehtäväk- si (L ja A kotimaisten kielten tutkimuskeskuksesta; L 48/1976 ja A 1213/1993). Tutki- muskeskuksessa on saamen kielen lautakunta (sekä muiden tutkimuslaitoksessa huollet- tavien kielten lautakunnat), jonka tehtävänä on päättää kielenkäyttöä koskevista periaat-

teellisista ja yleisluontoisista suosituksista. Nimistönhuollon olennainen osa on kart- tanimistön tarkistus, johon kuuluu muun muassa oikeinkirjoituksen ja sijainnin tarkis- taminen.

Saamelaiskäräjillä on saamen kielen toimisto, jonka toiminta säädöstasolla painottuu saamen kielilaissa säädettyjen tehtävien hoitamiseen. Lisäksi saamelaiskäräjillä on saa- men kielineuvosto, jonka tehtävänä saamelaiskäräjien työjärjestyksen mukaan on muun ohella antaa ohjeita ja suosituksia Suomessa käytettävien saamen kielten kielen- ja ni- mistönhuoltoon sekä terminologian käyttöön liittyvissä asioissa ja harjoittaa yhteistyötä saamen kielen alalla toimivien kansallisten ja kansainvälisten organisaatioiden ja toi- mielinten kanssa (työjärjestyksen 14 §). Saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saame- laisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Tehtäviinsä kuuluvissa asioissa saamelaiskäräjät voi tehdä viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja. Näissä asioissa saamelaiskäräjät käyttää lisäksi pää- tösvaltaa siten kuin tässä laissa säädetään (saamelaiskäräjälain 5 §). Saamelaiskäräjät tekee kiinteää yhteistyötä kotimaisten kielten tutkimuskeskuksen kanssa. Saamenkieli- sistä paikannimikokoelmista on kopiot Utsjoella tutkimuskeskuksen saamen kielen tut- kijalla.

Puiteyleissopimuksen 5 artiklassa sopimuspuolet sitoutuvat edistämään olosuhteita, jotka ovat tarpeellisia, jotta kansallisiin vähemmistöihin kuuluvat henkilöt voivat ylläpi- tää ja kehittää kulttuuriaan sekä säilyttää identiteettinsä oleelliset perustekijät nimittäin uskontonsa, kielensä, perinnäistapansa ja kulttuuriperintönsä. Sopimuksen 11 artiklassa sopimuspuolet sitoutuvat tunnustamaan, että jokaisella kansallisiin vähemmistöihin kuuluvalla henkilöllä on oikeus käyttää sukunimeään (patronyymiä) ja vähemmistökie- lisiä etunimiään sekä oikeus saada ne virallisesti tunnustetuksi sopimuspuolen oikeus- järjestelmässä määrättyjen menettelytapojen mukaisesti (1 kohta). Alueilla, joilla asuu perinteisesti huomattava määrä kansalliseen vähemmistöön kuuluvia henkilöitä, sopi- muspuolet pyrkivät oikeusjärjestelmänsä puitteissa, tarvittaessa toisten valtioiden kans- sa tehdyin sopimuksin, ja mainittujen alueiden erityisolosuhteet huomioon ottaen aset- tamaan nähtäville perinteisiä paikallisia nimiä, kadunnimiä ja muita yleisölle tarkoitet- tuja topografisia merkkejä myös vähemmistökielisinä, kun tällaisilla merkeillä on riittä- västi kysyntää (3 kohta).

Vähemmistökieliperuskirjan tavoitteita ja periaatteita koskevaan 7 artiklaan sisältyy 4 kohta, jonka mukaan sopimuspuolten tulee vähemmistökieliä koskevaa politiikkaansa määrittäessään ottaa huomioon asianomaisten kieliryhmien ilmaisemat tarpeet ja toivo- mukset. Kieliryhmiä rohkaistaan lisäksi tarvittaessa perustamaan elimiä, jotka voivat antaa viranomaisille neuvoja kaikissa alueellisia kieliä tai vähemmistökieliä koskevissa asioissa. Vähemmistökieliperuskirjan 10 artiklan 2g-kohdassa sopimusvaltiot sitoutuvat sallimaan ja/tai rohkaisemaan perinteisten ja oikeiden paikannimien käyttöä tai käyt- töönottoa alueellisella kielellä tai vähemmistökielellä, tarvittaessa rinnakkain virallisen kielen tai virallisten kielten kanssa.

Artiklaehdotuksen 1 kappale on sopusoinnussa perustuslain ja kansallisen lainsäädännön sekä Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

Ehdotettu 2 kappale on sopusoinnussa Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa, joskin kansallinen lainsäädäntö vaikuttaa saamen- kielisten henkilö- ja paikannimien osalta jossain määrin puutteelliselta. Nimistön ylläpitämistä koskevalta osin ehdotus ei ole sopusoinnussa koti- maisten kielten tutkimuskeskuksen lakisääteisten tehtävien (nimistönhuolto ja nimistökokoelmien ylläpitäminen) eikä saamelaiskäräjien nykyisten teh- tävien kanssa, koska saamenkielisten nimistökokoelmien ylläpitämistä ei ole laissa säädetty saamelaiskäräjien tehtäväksi.

24 artikla

Valtioiden vastuu saamen kielestä

Valtioiden tulee mahdollistaa saamelaisille saamen kielen säilyttäminen, ke- hittäminen ja levittäminen. Valtioiden tulee huolehtia siitä, että saamelaista kir- jaimistoa voidaan käyttää tehokkaasti tässä tarkoituksessa.

Saamen kieltä tulee voida käyttää tehokkaasti tuomioistuimissa ja hallintovi- ranomaisissa saamelaisalueilla sekä myös näiden alueiden ulkopuolella sellaisissa asioissa, joita on ensin käsitelty saamelaisalueilla tai joilla muuten on erityinen liittymä näihin alueisiin.

Sopimusvaltioiden tulee edistää saamenkielisen kirjallisuuden julkaisemista. Tämän artiklan määräykset koskevat myös harvinaisempia saamen kieli-

muotoja.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoike- uksien toteutuminen. Saamelaisten oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin on turvattu pe- rustuslain 17 §:n 3 momentissa. Säännöksen sisältämän lakivarauksen mukaan saame- laisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisissa säädetään lailla. Mainitulla lail- la tarkoitetaan nykyisin saamen kielilakia.

Saamen kielilain keskeisenä pyrkimyksenä on, että saamelaisten oikeus käyttää omaa kieltään toteutuisi myös käytännössä, ei vain tulkkauksen ja kääntämisen kautta. Tulk- kaus- ja kääntämistarvetta on pyritty vähentämään muun muassa kielitaitovaatimuksia ja kielikoulutusta koskevilla säännöksillä. Kaikki Suomessa puhuttavat saamen kielet on laissa määritelty erillisiksi saamen kieliksi, ei kielimuodoiksi (3 §).

Saamenkielisen kirjaimiston käyttöä tietokoneympäristössä on selvitetty sekä kansalli- sella että pohjoismaisella tasolla. Kotimaisten kielten tutkimuskeskus on osallistunut uuden suomenkielisen näppäimistöasettelun kehittämishankkeeseen. Tietotekniikan kotoistushankkeen tuloksena syntynyt uusi, standardoitu näppäinjärjestys on käyttäjien saatavilla. Näppäimistö mahdollistaa suomen ja ruotsin kielten lisäksi muun muassa saamenkielten ja romanikielen kirjoittamisen. Universaalimerkistöön sisältyvät kaikki suomen ja sen sukukielten merkit, ympäröivien kielikuntien merkit sekä historialliset merkit. Merkistön mukaista näppäimistöä ei vielä valmisteta.

Saamen kielilain soveltamisen ydinalueena on saamelaisten kotiseutualue. Sovelta- misalaa ei kuitenkaan ole määritelty alueelliselta pohjalta, vaan määrittämällä laissa sen soveltamisalaan kuuluvat viranomaiset (2 §). Näiden viranomaisten kautta soveltamisala

laajenee saamelaisten kotiseutualueelta eräisiin alueellisiin viranomaisiin, yksilön oike- usturvan toteutumisen kannalta keskeisiin valtakunnallisiin elimiin (eduskunnan oikeus- asiamies, valtioneuvoston oikeuskansleri, vähemmistövaltuutettu, Verohallinto, Kan- saneläkelaitos ym.) ja lakisääteisiin muutoksenhakuelimiin.

Saamelaisten kielelliset oikeudet ja viranomaisten velvoitteet ovat laajemmat saamelais- ten kotiseutualueella kuin kotiseutualueen ulkopuolella: saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevissa viranomaisissa asioidessaan saamelaisella on aina oikeus käyttää valintansa mukaan joko suomen kieltä tai saamen kieltä (12 §:n 1 momentti). Saamelaisten koti- seutualueen ulkopuolella tämä oikeus koskee vain saamelaisen omaa asiaa tai asiaa, jossa häntä kuullaan (4 §).

Saamelaisen oikeus käyttää saamen kieltä muutoksenhakuelimessä tai -viranomaisessa määräytyy sen mukaan, missä asia on tullut vireille. Jos asia on tullut vireille saamelais- ten kotiseutualueen viranomaisessa, saamelaisella on sama oikeus käyttää saamen kieltä muutoksenhakuviranomaisessa kuin saamelaisten kotiseutualueen viranomaisessakin (12 §:n 2 momentti). Saamen kielilakiin ei sisälly artiklaehdotuksen 2 kappaleen loppu- osaa vastaavaa säännöstä oikeudesta käyttää saamen kieltä asioissa, joilla muuten on erityinen liittymä näihin alueisiin. Ehdotuksen perusteluista ei selviä, mitä tämä väljä muotoilu voisi tosiasiallisesti tarkoittaa.

Artiklaehdotuksen 3 kappale ei ole sisällöltään ongelmallinen. Opetusministeriö tukee saamenkielisen kirjallisuuden kustantamista, julkaisemista ja kääntämistä muille kielil- le. Suomessa asuvat kirjailijat ja kääntäjät voivat saada kirjastoapurahaa. Kirjastoapura- halautakunnassa on saamelaiskäräjien edustaja. Lisäksi ministeriö myöntää saamelais- käräjille erillisen avustuksen käytettäväksi saamenkielisen kulttuurin edistämiseen ja saamelaisjärjestöjen tukemiseen.

Suomi soveltaa vähemmistökieliperuskirjaa saamen kieleen alueellisena vähemmistö- kielenä. Kaikkia sopimusvaltioita velvoittaa peruskirjan 7 artikla, jossa säädetään ne perusteet, joihin vähemmistökieliä koskevan politiikan tulee perustua. Siinä todetaan muun muassa, että vähemmistökielen maantieteellistä aluetta tulee kunnioittaa sen var- mistamiseksi, että olemassa olevat tai uudet hallinnolliset rajat eivät muodosta estettä kielen edistämiselle. Lisäksi sopimuspuolten tulee tarvittavin toimenpitein edistää maansa kieliryhmien keskinäistä yhteisymmärrystä ja erityisesti sisällyttää opetus- ja kasvatustavoitteisiinsa vähemmistökielten kunnioituksen, ymmärryksen ja suvaitsevai- suuden tavoite sekä rohkaista myös joukkoviestimiä pyrkimään tähän päämäärään. Ar- tiklan 4 momentin mukaan sopimuspuolten tulee vähemmistökieliä koskevaa politiik- kaansa määrittäessään ottaa huomioon asianomaisten kieliryhmien ilmaisemat tarpeet ja toivomukset. Kieliryhmiä rohkaistaan lisäksi tarvittaessa perustamaan elimiä, jotka voi- vat antaa viranomaisille neuvoja kaikissa alueellisia kieliä tai vähemmistökieliä koske- vissa asioissa. Näitä tavoitteita ja periaatteita silmälläpitäen Suomi on valinnut ne vä- hemmistökieliperuskirjan määräykset, joiden soveltamiseen se on saamen kielten koh- dalla sitoutunut. Määräykset koskevat koulutusta (8 art.), oikeusviranomaisia (9 art.), hallintoviranomaisia ja julkisia palveluita (10 artikla), joukkoviestimiä (11 artikla), kult- tuuritoimintaa ja –palveluja (12 artikla), talous- ja yhteiskuntaelämää (13 artikla) sekä yhteyksiä valtakunnan rajojen yli (14 artikla).

Puiteyleissopimuksen 10 artiklassa sopimuspuolet sitoutuvat tunnustamaan, että jokai- sella kansalliseen vähemmistöön kuuluvalla henkilöllä on oikeus vapaasti käyttää vä- hemmistökieltään yksityisesti ja julkisesti, suullisesti ja kirjallisesti. Alueilla, joilla asuu perinteisesti tai huomattava määrä kansallisiin vähemmistöihin kuuluvia henkilöitä, sopimuspuolet pyrkivät mahdollisuuksien mukaan varmistamaan olosuhteet, joissa vä- hemmistökieltä voitaisiin käyttää viranomaisten välisissä suhteissa, mikäli he sitä vaati- vat ja tällainen vaatimus vastaa todellista tarvetta. Saamen kielilaki lähtökohdiltaan alu- eellisine soveltamisaloineen on rakennettu edellä selostettujen periaatteiden pohjalta.

Myös alkuperäiskansajulistuksen sisällöltään käsillä olevaa artiklaehdotusta laajempi 13 artikla liittyy alkuperäiskansojen kielten säilymiseen, elävänä pitämiseen, leviämiseen ja välittämiseen sukupolvelta toiselle. Vastaava määräys sisältyy ILO-yleissopimuksen 28 artiklaan: asianomaisiin kansoihin kuuluvat lapset on mahdollisuuksien mukaan opetet- tava lukemaan ja kirjoittamaan omaa äidinkieltään tai sitä kieltä, jota ryhmä, johon he kuuluvat, yleisimmin käyttää.

Artiklaehdotus ei ole lähtökohdiltaan ristiriidassa kansallisen lainsäädän- nön eikä Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Artiklaeh- dotuksen 2 kappaleen loppuosan väljä muotoilu ”asiat, joilla muutoin on erityinen liittymä saamelaisalueisiin” on sisällöltään epämääräinen ja menee pitemmälle kuin nykyinen saamen kielilaki.

25 artikla Saamelaiset tiedotusvälineet

Sopimusvaltioiden tulee luoda edellytyksiä itsenäiselle saamelaiselle tiedotus- välinepolitiikalle, joka mahdollistaa saamelaisille tiedotusvälineille oman kehityk- sensä ohjaamisen ja yleisesti kiinnostavia asioita koskevan tiedon ja mielipiteiden ilmaisun rikkaan ja monipuolisen tarjoamisen saamelaisille.

Valtioiden tulee huolehtia, että saamenkielisiä ohjelmia voidaan lähettää ra- diossa ja televisiossa sekä edistää saamenkielisten lehtien julkaisemista. Valtioiden tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa myös edistää yhteistyötä yli valtionra- jojen sellaisten tiedotusvälineiden kanssa, jotka tarjoavat saamenkielistä ohjelmaa tai saamenkielisiä artikkeleita.

Mitä toisessa kappaleessa määrätään saamen kielestä, koskee kohtuullisessa laajuudessa myös harvinaisempia saamen kielimuotoja.

Artiklaehdotus liittyy sananvapauteen ja joukkoviestintään. Perustuslain 12 §:n 1 mo- mentin mukaan jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Säännöksen sisältämän lakivarauksen mukaan tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Säännökseen perustuva laki sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä (460/2003) sisältää tarkemmat määräykset sananvapauden käyttämi- sestä joukkoviestinnässä. Lakia sovellettaessa viestintään ei saa puuttua enempää kuin on välttämätöntä ottaen huomioon sananvapauden merkitys kansanvaltaisessa oikeus- valtiossa (1 §). Tähän nähden artiklan 1 kappale ei ole ristiriidassa perustuslain tai muun kansallisen lainsäädännön kanssa.

Yleisradio Oy on julkista palvelua liikenne- ja viestintäviraston hallinnonalalla harjoit- tava osakeyhtiö (laki Yleisradio Oy:stä, 1 §; 1380/1993). Sen tehtävänä on tuoda täyden palvelun televisio- ja radio-ohjelmisto siihen liittyvine oheis- ja lisäpalveluineen jokai- sen saataville yhtäläisin ehdoin. Näitä ja muita julkiseen palveluun liittyviä sisältöpalve- luja voidaan tarjota kaikissa televerkoissa (7 §:n 1 momentti). Julkisen palvelun ohjel- matoiminnan tulee erityisesti kohdella ohjelmatoiminnassa yhtäläisin perustein suomen- ja ruotsinkielistä väestöä, tuottaa palveluja saamen, romanin ja viittomakielellä sekä soveltuvin osin myös maan muiden kieliryhmien kielellä, samoin kuin tukea suvaitse- vaisuutta ja monikulttuurisuutta sekä huolehtia ohjelmatarjonnasta myös vähemmistö- ja erityisryhmille (7 §:n 2 momentti, kohdat 4 ja 5). Yhtiöllä on hallintoneuvosto (5 §), jonka tehtävänä (6 §) on muun ohella huolehtia ja valvoa, että julkisen palvelun ohjel- matoiminnan mukaiset tehtävät tulevat suoritetuksi, sekä antaa Saamelaiskäräjiä asiasta kuultuaan julkisen palvelun toteutumisesta joka toinen vuosi kahta toimintavuotta käsit- tävä kertomus eduskunnalle.

Valtion talousarvion momentilla 31.40.42 (Sanomalehdistön tuki) on määräraha, jonka tarkoituksena on edistää kotimaisen lehdistön ja tiedonvälityksen moniarvoisuutta. Mää- rärahaa saa käyttää ruotsin, saamen ja romanin kielillä sekä viittomakielellä julkaistavi- en sanomalehtien ja niitä vastaavien sähköisten julkaisujen sekä ruotsinkielisen uutis- palvelujen tukemiseen sanomalehdistön tuesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (389/2008) tarkemmin säädetyllä tavalla. Nykymuodossaan asetus mahdollistaa tuen myöntämisen vain Suomessa ilmestyville ja täällä painettaville sanomalehdille (3 §). Sanomalehdistön tuki on myös Euroopan unionin säännöstön alaista valtiontukea. Sen vuoksi on säädetty, että valtion tukien yhteismäärä ei saa olla enemmän kuin 40 pro- senttia sanomalehden, verkkojulkaisun tai uutispalvelun hyväksyttävistä kustannuksista (7 §).

Artiklaehdotuksen 3 kappaleen osalta voidaan todeta, että saamen kielilaissa kaikki Suomessa puhuttavat saamen kielet on määritelty erillisiksi saamen kieliksi, ei kieli- muodoiksi.

Euroopan ihmisoikeussopimuksessa on sananvapautta koskeva artikla 10. Sen 1 kappa- leen mukaan jokaisella on sananvapaus. Tämä oikeus sisältää vapauden pitää mielipitei- tä sekä vastaanottaa ja levittää tietoja ja ajatuksia alueellisista rajoista riippumatta vi- ranomaisten siihen puuttumatta. Artikla ei estä valtioita tekemästä radio-, televisio- ja elokuvayhteistöitä luvanvaraiseksi. KP-sopimuksen 19 artiklan 1 ja 2 kappaleessa on vastaavat määräykset.

Puiteyleissopimuksen 9 artiklassa sopimuspuolet tunnustavat, että jokaisen kansalliseen vähemmistöön kuuluvan henkilön oikeus sananvapauteen sisältää vapauden pitää mieli- piteitä sekä vastaanottaa ja levittää tietoja ja ajatuksia vähemmistökielellä viranomaisen siihen puutumatta sekä alueellisista rajoista riippumatta. Lisäksi sopimuspuolet sitoutu- vat olla estämättä kansallisiin vähemmistöihin kuuluvia henkilöitä perustamasta ja käyt- tämästä painettuja viestintävälineitä. Radio- ja televisiolähetyksiä koskevassa lainsää- dännössä sopimuspuolet mahdollisuuksien mukaan takaavat, että kansallisiin vähem- mistöihin kuuluville henkilöille suodaan mahdollisuus omien viestintävälineiden perus- tamiseen ja käyttöön sekä lisäksi ryhtyvät oikeusjärjestelmiensä puitteissa riittäviin toi-

menpiteisiin helpottaakseen kansallisiin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden pääsyä käyttämään viestintävälineitä.

Vähemmistökieliperuskirjan 11 artiklassa Suomi on sitoutunut joukkoviestimien itse- näisyyden ja itsehallinnon periaatetta kunnioittaen, sikäli kuin radiolla ja televisiolla on julkinen tehtävä, muun ohella huolehtimaan riittävästi siitä, että radio ja televisio lähet- tävät ohjelmaa alueellisella vähemmistökielellä (saamen kielellä), sekä rohkaisemaan ja/tai helpottamaan ainakin yhden (alueellisella vähemmistökielellä (saamen kielellä) ilmestyvän sanomalehden perustamista ja/tai ylläpitämistä. Artikla velvoittaa sopimus- valtioita mainittuihin toimiin "alueilla, joilla näitä kieliä puhutaan, kunkin kielen tilanne huomioon ottaen ja sikäli kuin julkisilla viranomaisilla on välillisesti tai välittömästi toimivaltaa, valtuudet tai muutoin mahdollisuus vaikuttaa tällä alalla". Artikla sisältää myös naapurimaista alueellisella tai vähemmistökielellä lähettävien radio- ja televisio- ohjelmien vastaanottamista sekä vastaavasti lehdistön sananvapautta ja vapaata tiedon- kulkua koskevan määräyksen.

Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 17 artiklan d-kohtaan sisältyy saamelais- lasten osalta samansisältöinen määräys, jonka mukaan sopimusvaltiot tunnustavat jouk- kotiedotusvälineiden tärkeän tehtävän sekä muun muassa rohkaisevat tiedotusvälineitä kiinnittämään erityistä huomiota vähemmistöryhmiin kuuluvien tai alkuperäiskansojen lasten kielellisiin tarpeisiin.

Myös alkuperäiskansajulistukseen sisältyy joukkoviestimiä koskeva 16 artikla. Artiklan mukaan alkuperäiskansoilla on oikeus perustaa omia, omakielisiä viestimiä ja käyttää muiden kuin alkuperäiskansojen viestimien kaikkia muotoja ilman syrjintää. Edelleen valtioiden on toteutettava tehokkaat toimet, joilla varmistetaan, että niiden omistamat viestimet kuvastavat asianmukaisesti alkuperäiskansojen kulttuurista moninaisuutta. Valtioiden on myös kehotettava yksityisiä viestimiä kuvastamaan asianmukaisesti alku- peräiskansojen kulttuurista moninaisuutta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta täyden sa- nanvapauden varmistamista.

Artiklaehdotus ei ole ristiriidassa kansallisen lainsäädännön eikä Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

26 artikla Saamelainen koulutus

Saamelaisalueiden saamelaisille tulee varata tilaisuus opetukseen saamen kielessä ja saamen kielellä. Opetus ja opintotukijärjestelmä tulee mukauttaa hei- dän taustaansa. Opetuksen tulee mahdollistaa kaikentasoiseen jatkokoulutukseen osallistuminen ja samalla vastata saamelaisten tarpeisiin voida vastaisuudessakin toimia perinteisten saamelaisten elinkeinojen parissa. Opintotukijärjestelmä tulee muotoilla siten, että se mahdollistaa korkeamman koulutuksen saamen kielellä.

Saamelaisalueen ulkopuolella saamelaisille lapsille ja nuorille tulee antaa tilaisuus saamen kielen opetukseen, samoin kuin opetukseen saamen kielellä siinä laajuudessa kuin sen arvioidaan olevan kohtuullista erityisillä alueilla. Opetus tu- lee mahdollisimman laajasti mukauttaa heidän taustaansa.

Valtakunnalliset opetussuunnitelmat tulee laatia yhteistyössä saamelaiskärä- jien kanssa ja sopeuttaa saamelaisten lasten ja nuorten kulttuuriseen taustaan ja tarpeisiin.

Saamelaisten kotiseutualueen kouluissa annetaan opetusta saamen kielessä ja saamen kielellä sekä perusopetusta perusopetuslain (628/1998) ja lukio-opetusta lukiolain (629/1998) nojalla. Peruskoulussa saamen kieltä osaavien oppilaiden opetus tulee antaa pääosin saamen kielellä. Saamelaiskäräjien julkaiseman tilaston mukaan lukuvuonna 2008–2009 saamenkielistä opetusta sai 144 oppilasta, joista 140 oli perusopetuksessa ja neljä lukiossa. Saamen kielen opetusta annettiin perusopetuksessa 281 ja lukiossa 58 oppilaalle. Saamelaisten kotiseutualueella annettiin saamen kielen opetusta ja saamen- kielistä opetusta yhteensä 500 oppilaalle ja kotiseutualueen ulkopuolella yhteensä 68 oppilaalle.

Saamelaisalueella toimivat Ivalon ja Enontekiön lukiot sekä Utsjoen saamelaislukio. Kotiseutualueella asuvia opiskelijoita käy myös Sodankylän lukiossa. Saamen kieltä opetetaan lukioissa äidinkielenä ja vieraana kielenä. Utsjoen lukiossa annetaan jonkin verran myös saamenkielistä opetusta. Ivalon lukiossa annetaan tarpeen mukaan opetusta kaikissa kolmessa saamen kielessä. Inarin kunnan opettaja on antanut saamen kielen verkko-opetusta myös kotiseutualueen ulkopuolella toimiviin lukioihin, joissa ei ole saatavilla saamen kielen opettajaa.

Saamelaisalueen koulutuskeskuksessa annetaan ammatillista koulutusta suomen ja saa- men kielillä. Nykyinen laki koulutuskeskuksesta on monin tavoin vanhentunut ja siitä syystä uutta lakia koskeva hallituksen esitys (HE 108/2009) on eduskunnan käsiteltävä- nä. Voimassa olevaan lakiin sisältyvä yleissivistävä aikuiskoulutus -termi on tarkoitus muuttaa saamen kielen ja kulttuurin opetukseksi ja siihen sisältyisi myös saamelaiskult- tuurin kehittämiseen ja edistämiseen tarkoitettu kurssimuotoinen opetus. Kuten hallituk- sen esityksessä todetaan, saamelaisalueen elinkeinojen sekä saamen kielen ja kulttuurin kehittämistä ei voi käsitellä toisistaan irrallisina ilmiöinä. Koulutuksen joustavat järjes- tämistavat ja aikuisille tarkoitetun koulutuksen tarjonta ovat tarpeellisia juuri saamelais- alueen olosuhteissa, joille ovat ominaisia pitkät välimatkat, epätyypilliset työajat ja mo- niammatillisuuden korostuminen. Hallituksen esityksen mukaan lain uudistaminen an- taa hyvät mahdollisuudet organisoida kulloinkin tarvittavin muodoin saamen kielen ja kulttuurin opetus palvelemaan saamelaisväestöä myös kotiseutualueen ulkopuolella, mikä toiminta on tähän saakka ollut varsin vähäistä. Koulutuskeskus voi uuden lain ti- lanteessa osaltaan vahvistaa saamelaisten asemaa alkuperäiskansana, lisätä saamen kie- len osaamista ja parantaa saamen kielilain asettamien tavoitteiden toteutumista.

Saamen kielen ja saamelaisen kulttuurin opetusta ja tutkimusta on kolmessa Suomen yliopistossa, Oulun, Helsingin ja Lapin yliopistossa. Näistä Oulun yliopiston Giellagas- instituutilla on valtakunnallinen vastuu hoitaa saamen kielen ja saamelaisen kulttuurin opetusta. Saamen kieltä ja kulttuuria voi opiskella pääaineena ja/tai erikoistumisaineena tohtorin tutkintoon asti Oulun ja Helsingin yliopistossa. Oulun yliopisto vastaa lisäksi saamenkielisten aineenopettajien koulutuksesta.

Suomen opintotukijärjestelmä on muotoiltu siten, että se mahdollistaa korkeamman koulutuksen saamen kielellä eikä tee eroa eri kielillä annettavan opetuksen välillä. Ar-

tiklaehdotuksen perusteluissa on kuitenkin viitattu esimerkkitapaukseen, jossa henkilö joutuu ensin hankkimaan tarvittavat tiedot saamen kielessä voidakseen hankkia korke- ampaa koulutusta saamen kielellä. Tämä saattaa olla Suomen järjestelmän kannalta on- gelmallista, sillä opintotukea myönnetään yleensä vain päätoimiseen opiskeluun. Kor- keakouluopintoja edeltävien saamen kielen opintojen tulisi siis olla päätoimisia, jotta opiskelija voisi saada opintotukea niitä varten.

Perusopetuslain 10 §:n 1 momentin ja lukiolain 6 §:n 1 momentin mukaan opetuskiele- nä voi koko valtakunnan alueella olla myös saame, mutta säännös toteutuu käytännössä vain saamelaisten kotiseutualueella. Valtionavustusta on mahdollista saada saamen kie- len opetukseen saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella, jos opetusryhmässä on vä- hintään neljä oppilasta. Artiklaehdotuksessa käytettyä väljää ilmaisua ’erityiset alueet’ ei ole määritelty missään. Artiklan perusteluistakaan ei selviä, mitä näillä alueilla voitai- siin tarkoittaa.

Perusopetuslain 14 §:n 3 momentin mukaan opetushallitus päättää opetussuunnitelmien keskeisistä (valtakunnallisista) perusteista, joita laadittaessa kuullaan myös saamelais- käräjiä. Valtakunnallisen opetussuunnitelman perusteet ovat kaikille samat. Niiden mu- kaan opetuksen perustana on suomalainen kulttuuri, joka on kehittynyt vuorovaikutuk- sessa alkuperäisen, pohjoismaisen ja eurooppalaisen kulttuurin kanssa. Opetuksessa on otettava huomioon mm. kansalliset ja paikalliset erityispiirteet sekä saamelaiset alkupe- räiskansana.

Valtakunnallisten opetussuunnitelmien pohjalta opetuksen järjestäjät (kunnat) laativat kuntakohtaiset opetussuunnitelmat, jotka lain 15 §:n mukaan hyväksytään erikseen suomenkielistä, ruotsinkielistä ja saamenkielistä opetusta varten. Alueelliset olosuhteet, kuten saamelaisten kotiseutualueella saamen kieli ja kulttuuri, huomioidaan kuntakoh- taisia opetussuunnitelmia laadittaessa. Valtakunnallisten opetussuunnitelmien laatimista yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa ei nykyisen lainsäädännön puitteissa voida täysin toteuttaa artiklaehdotuksen 3 kappaleessa edellytetyllä tavalla. Järjestelmän kehittämi- sestä keskustellaan parhaillaan saamelaiskäräjien kanssa.

Jokaisen lapsen oikeus saada opetusta on turvattu lapsen oikeuksia koskevan yleissopi- muksen 28 artiklassa. Yleissopimuksen 29 artiklan mukaan lapsen koulutuksen tulee pyrkiä lapsen valmistamiseen vastuulliseen elämään muun muassa kaikkien etnisten ja kansallisten ryhmien sekä alkuperäiskansoihin kuuluvien henkilöiden välisen ystävyy- den hengessä.

Vähemmistökieliperuskirjan 7 artiklassa sopimusvaltioiden tavoitteena ja periaatteena on myös vähemmistökielten asianmukaisen opetuksen ja opiskelun järjestäminen sopi- valla tavalla ja asianmukaisilla tasoilla. Samoin tavoitteena on järjestää mahdollisuus vähemmistökielen oppimiseen muillekin kuin vähemmistökieltä käyttäville vähemmis- tökielialueilla. Vähemmistökielten opiskelua ja tutkimusta tulee lisäksi pyrkiä edistä- mään myös muun muassa korkeakouluissa.

Vähemmistökieliperuskirjan 8 artiklan osalta Suomi on sitoutunut vähemmistökielialu- eilla asianomaisten kielten tilanne huomioon ottaen a) järjestämään esikouluasteen ope- tusta, peruskouluopetusta ja keskiasteen opetusta saamen kielellä; b) järjestämään huo-

mattavan osan ammattiopetuksesta näillä alueilla saamen kielellä; c) järjestämään mah- dollisuuden opiskella saamen kieltä korkeakoulujen opetusaineena; d) tarjoamaan saa- men kieltä oppiaineena aikuiskasvatuksessa ja täydennyskoulutuksessa; sekä e) varmis- tamaan saamen kielen taustalla olevan historian ja kulttuurin opetuksen. Lisäksi Suomi on sitoutunut sallimaan, rohkaisemaan tai järjestämään soveltuvan asteista opetusta näil- lä kielillä tai näissä kielissä, mikäli asianomaisen kieliryhmän koko on riittävä.

Puiteyleissopimus sisältää kansallisten vähemmistökielten opetusta koskevia määräyk- siä, joskin määräykset (artiklat 12 ja 14) ovat sisällöltään kovin yleisluontoiset. Sopi- muksen 14 artikla velvoittaa sopimuspuolia tunnustamaan jokaisen kansalliseen vä- hemmistöön kuuluvan henkilön oikeuden oppia vähemmistökieltään. Vähemmistökielen opetusta on kuitenkin järjestettävä vain, kun sille on riittävästi kysyntää alueilla, joilla asuu perinteisesti tai huomattava määrä kansallisiin vähemmistöihin kuuluvia henkilöi- tä.

Myös alkuperäiskansajulistus sisältää alkuperäiskansan kielellä tapahtuvaa ja alkupe- räiskansan kielen opetusta koskevan artiklan (14 artikla), joskin artikla sisällöltään jon- kin verran edellä mainituista velvoitteista poikkeava. ILO-yleissopimus sisältää sekä ammattikoulutusta (22 artikla) että muuta koulutusta koskevia määräyksiä (27 artikla). Viimeksi mainitun artiklan mukaan kysymyksessä oleville kansoille tarkoitetut koulu- tusohjelmat ja –palvelut tulee kehittää ja toteuttaa yhteistyössä näiden kansojen kanssa, jotta mainitut ohjelmat ja palvelut täyttäisivät niiden erityistarpeet, ja niihin on sisälly- tettävä näiden kansojen historia, tietämys ja teknologia sekä muut sosiaaliset, taloudelli- set ja kulttuuripyrkimykset.

Artiklaehdotuksen 1 ja 2 kappaleessa edellytetty toiminta voidaan pää- sääntöisesti järjestää nykylainsäädännön puitteissa. Artiklaehdotuksen 2 kappaleessa mainittujen erityisalueiden käsitettä ehdotuksessa ei ole täs- mennetty, joten määräyksen sisältö jää tältä osin varsin avoimeksi.

Artiklaehdotuksen 3 kappaleen vaatimus ei ole muodollisesti täysin so- pusoinnussa nykylainsäädännön kanssa.

Artiklaehdotuksen 1 kappale vastaa sisällöltään Suomea sitovia kansain- välisoikeudellisia velvoitteita, mutta 2 kappaleen voidaan todeta menevän näitä hieman pidemmälle. Ehdotuksen 3 kappaleen mukaista velvoitetta ei nimenomaisesti sisälly Suomea velvoittaviin kansainvälisoikeudellisiin määräyksiin.

27 artikla Tutkimus

Sopimusvaltioiden tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa luoda hyvät edellytykset tutkimukselle, joka palvelee saamelaisen yhteiskunnan tiedontarvetta ja edistää saamelaisten tutkijoiden rekrytointia. Saamelaista tutkimusta suunnitel- taessa tulee ottaa huomioon saamelaisen yhteiskunnan kielelliset ja kulttuuriset olosuhteet.

Valtioiden tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa edistää saamelaisten ja muiden tutkimuslaitosten yhteistoimintaa valtion rajojen sisä- ja ulkopuolella sekä tukea tutkimuslaitoksia, jotka erityisesti harjoittavat 1 kappaleessa tarkoitet- tua tutkimusta.

Saamelaisten elinoloja koskevaa tutkimusta harjoitettaessa tulee ottaa huo- mioon saamelaisten alkuperäiskansa-aseman vaatimat eettiset säännöt.

Perustuslain 16 §:n 3 momentin mukaan tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus on turvattu. Perustuslain esitöiden (HE 309/1993 vp) mukaan ”tieteen vapauteen kuuluu sen harjoittajan oikeus valita tutkimusaiheensa ja -menetelmänsä. Tieteen suuntautumi- sen tulee toteutua ensisijaisesti tieteellisen yhteisön itsensä harjoittaman tieteen kritiikin kautta. […] Xxxxxxx, taiteen ja ylimmän opetuksen vapautta suojaa myös lakiin perustu- va yliopistojen ja korkeakoulujen itsehallinto.”

Artiklaehdotuksen kahdessa ensimmäisessä kappaleessa edellytettyä toimintaa voidaan toteuttaa nykyjärjestelmän puitteissa. Saamen kieleen ja saamelaiseen kulttuuriin ja elinkeinoihin kohdistuvaa tutkimusta harjoitetaan nyt useassa yliopistossa. Myös Suo- men Akatemia tukee saamelaisuuteen kohdistuvaa tutkimusta normaalien rahoitusin- strumenttiensa kautta.

Tutkimusetiikka on tieteen sisäinen kysymys. Voimassaolevan yliopistolain mukaan yliopistojen tulee järjestää toimintansa siten, että tutkimuksessa, koulutuksessa ja ope- tuksessa saavutetaan korkea kansainvälinen taso eettisiä periaatteita ja hyvää tieteellistä käytäntöä noudattaen. Opetusministeriön yhteydessä toimivan tutkimuseettisen neuvot- telukunnan hyväksymässä ohjeistossa todetaan muun muassa, että hyvän tieteellisen käytännön mukaan tutkijoiden tulee soveltaa eettisesti kestäviä tiedonhankinta-, tutki- mus- ja arviointimenetelmiä. Tutkimusta ohjataan lisäksi tiedeyhteisön sisäisin tieteen- alakohtaisin eettisin koodistoin. Tästä näkökulmasta ehdotuksen 3 kappale on jo Suo- messa noudatettavan lainsäädännön ja noudatettavien käytäntöjen mukainen.

Nykymuodossaan ehdotus saattaa kuitenkin antaa tilaa myös sellaiselle tulkinnalle, joka olisi perustuslain 16 § 3 momentissa säädettyä tieteen vapautta rajoittava, vaikka itse asia on tärkeä. Sen vuoksi saamelaisten elinoloja koskevaa tutkimusta harjoitettaessa tulee ottaa huomioon alkuperäiskansajulistuksen 31 artikla, jonka mukaan alkuperäis- kansoilla on oikeus ylläpitää, hallita, suojella ja kehittää kulttuuriperintöään, perinnetie- toaan ja perinteistä kulttuuri-ilmaisuaan sekä tieteensä, teknologiansa ja kulttuurinsa eri ilmaisumuotoja.

TSS-sopimukseen sisältyy tieteen ja taiteen vapautta koskeva 15 artikla. Sen 3 kappa- leessa sopimusvaltiot sitoutuvat kunnioittamaan tieteelliselle tutkimukselle (ja luovalle toiminnalle) välttämätöntä vapautta.

Artiklaehdotuksessa edellytettyä toimintaa voidaan toteuttaa nykyjärjes- telmän puitteissa.

28 artikla

Saamelaisia koskeva opetus ja tiedottaminen

Saamelaisten kulttuurin ja yhteiskuntaelämän tulee tarkoituksenmukaisella tavalla ilmetä opetuksessa myös saamelaisyhteisön ulkopuolella. Opetuksen tulee erityisesti pyrkiä edistämään tietoa saamelaisten asemasta valtioiden alkuperäis- kansana. Valtioiden tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa järjestää saame- laisten kulttuurin ja yhteiskuntaelämän opetusta sellaisille ihmisille, jotka aikovat työskennellä saamelaisalueella.

Valtioiden tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa huolehtia siitä, että yleistä tietoa saamelaisesta kulttuurista ja saamelaisten yhteiskuntaelämästä levite- tään laajasti.

Perusopetuksen opetussuunnitelman perusteiden mukaan (Opetushallitus 16.1.2004) opetuksen arvopohjana ovat ihmisoikeudet, tasa-arvo, demokratia, luonnon monimuo- toisuuden ja ympäristön elinkelpoisuuden säilyttäminen sekä monikulttuurisuuden hy- väksyminen. Perusopetus edistää yhteisöllisyyttä, vastuullisuutta sekä yksilön oikeuksi- en ja vapauksien kunnioittamista.

Mainituissa perusteissa todetaan edelleen, että opetuksen perustana on suomalainen kulttuuri, joka on kehittynyt vuorovaikutuksessa alkuperäisen, pohjoismaisen ja eu- rooppalaisen kulttuurin kanssa. Opetuksessa on otettava huomioon kansalliset ja paikal- liset erityispiirteet sekä kansalliskielet, kaksi kansankirkkoa, saamelaiset alkuperäiskan- sana ja kansalliset vähemmistöt. Opetuksessa otetaan huomioon suomalaisen kulttuurin monipuolistuminen myös eri kulttuureista tulevien maahanmuuttajien myötä. Opetuksen avulla tuetaan oppilaan oman kulttuuri-identiteetin rakentumista sekä hänen osallisuut- taan suomalaisessa yhteiskunnassa ja globaalistuvassa maailmassa. Sen avulla ediste- tään myös suvaitsevaisuutta ja kulttuurien välistä ymmärtämystä. Perusopetuksen pai- kallisessa opetussuunnitelmassa tulee tarkentaa opetuksen perustana olevia arvoja. Nii- den tulee välittyä opetuksen tavoitteisiin ja sisältöihin sekä jokapäiväiseen toimintaan.

Saamelaiset alkuperäiskansana on huomioitu perusopetuksen opetussuunnitelmien pe- rusteissa. Artiklaehdotuksen 1 kappaleen viimeinen virke on muotoilultaan varsin väljä ja sellaisena jättää avoimeksi muun muassa sen, kenelle ja missä vaiheessa mainittua opetusta pitäisi antaa.

Esimerkkinä artiklaehdotuksen 2 kappaleessa tarkoitetuista tiedottamistoimenpiteistä ehdotuksen perusteluissa on mainittu saamelaisen tiedottamiskeskuksen perustaminen Ruotsin Östersundiin. Suomen osalta tässä kohtaa voitaneen viitata vireillä olevaan Saamelaiskulttuurikeskushankkeeseen. Hankkeen arkkitehtuurikilpailuohjelman mu-

kaan ”Saamelaiskulttuurikeskuksen tarkoituksena on luoda saamelaisille paremmat edellytykset omaehtoisesti ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan, kieltään ja yhteiskuntaelä- määnsä, hoitaa ja kehittää kielellistä ja kulttuurista itsehallintoa sekä tukea saamelaisten yleisten elinolojen kehitystä. Lisäksi tarkoituksena on parantaa mahdollisuuksia levittää ja saada tietoa saamelaisesta alkuperäiskansasta.” Arkkitehtuurikilpailun voittajat julkis- tettiin 4.12.2008. Hankkeen suunnittelua on jatkettu voittaneen ehdotuksen pohjalta. Tavoitteena on, että rakentaminen voisi alkaa keväällä 2010 ja tilat valmiit otettavaksi käyttöön alkuvuodesta 2012.

Puiteyleissopimuksen 6 artiklan mukaan sopimuspuolet ryhtyvät tehokkaisiin toimenpi- teisiin edistääkseen keskinäistä kunnioitusta, ymmärtämystä ja yhteistyötä erityisesti koulutuksen, kulttuurin ja viestinnän alalla kaikkien alueellaan asuvien henkilöiden kesken riippumatta heidän etnisestä, sivistyksellisestä, kielellisestä tai uskonnollisesta identiteetistään. Sopimuksen 12 artiklan mukaan sopijapuolet ryhtyvät opetuksen ja tutkimuksen alalla tarpeen mukaan toimenpiteisiin kansallisten vähemmistöjensä yhtä lailla kuin valtaväestönkin kulttuuria, historiaa, kieltä ja kulttuuria koskevan tiedon vaa- limiseksi.

Puiteyleissopimuksen 12 artikla velvoittaa valtioita ryhtymään tarpeellisiin toimenpitei- siin opetuksen ja tutkimuksen alalla kansallisten vähemmistöjensä kulttuuria, historiaa, kieltä ja uskontoa koskevan tiedon vaalimiseksi. Sopimuspuolten on tässä tarkoitukses- sa järjestettävä muun muassa riittävät mahdollisuudet opettajankoulutukseen ja oppikir- jojen hankintaan sekä edistettävä vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden yhtäläisiä mahdollisuuksia saada koulutusta kaikilla tasoilla. Edelleen valtioiden tulee sopimuksen 13 artiklan mukaan tunnustaa opetusjärjestelmiensä puitteissa kansalliseen vähemmis- töön kuuluvien henkilöiden oikeuden perustaa ja hallinnoida omia yksityisiä opetus- ja koulutuslaitoksiaan ilman, että tämän oikeuden käyttämisestä aiheutuisi taloudellisia velvoitteita sopimuspuolille.

Vähemmistökieliperuskirjan 8 artikla sisältää samankaltaisen säännöksen, joka kuiten- kin on soveltamisalaltaan suppeampi. Siinä sopimuspuolet sitoutuvat vähemmistökieli- alueilla varmistamaan alueellisten kielten ja vähemmistökielten taustalla olevan histori- an ja kulttuurin opetuksen.

Rotusyrjintäsopimuksen 7 artikla velvoittaa sopimusvaltioita ryhtymään välittömiin ja tehokkaisiin toimiin muun muassa opetuksen, kasvatuksen ja sivistyksen aloilla rasis- miin johtavien ennakkoluulojen poistamiseksi sekä etnisten ryhmien välisen ymmärtä- myksen, suvaitsevuuden ja ystävyyden sekä kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista ilmenevien tarkoitusperien ja periaatteiden tunnetuksi tekemiseksi. Myös lapsen oikeuk- sia koskevan yleissopimuksen 29 artiklan 1 momentin b-kohdan mukaan lapsen koulu- tuksen tulee pyrkiä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien kunnioittamisen kehittämiseen.

Alkuperäiskansajulistuksen 15 artiklassa käsitellään alkuperäiskansojen kulttuurin ja kulttuuri-ilmausten asianmukaista huomioimista opetuksen ja tiedotuksen yhteydessä (”Indigenous peoples have the right to the dignity and diversity of their cultures, tradi- tions, histories and aspirations which shall be appropriately reflected in education and public information”).

Myös ILO-yleissopimuksen 31 artikla heijastelee artiklaehdotuksesta ilmeneviä seikko- ja. Artiklan mukaan maan kaikkia väestöryhmiä ja erityisesti niitä, jotka lähinnä joutu- vat kosketukseen kyseisten kansojen kanssa, tulee valistaa näiden ryhmien kyseisiä kan- soja kohtaan mahdollisesti tuntemien ennakkoluulojen poistamiseksi. Tätä varten on pyrittävä varmistamaan, että historiankirjoissa ja muussa oppimateriaalissa annetaan tasapuolinen, tarkka ja totuudenmukainen kuva näiden kansojen yhteisöistä ja kulttuu- reista.

Saamelaiset alkuperäiskansana on huomioitu perusopetuksen opetussuun- nitelmien perusteissa. On tärkeää, että saamelaisuudesta ja saamelaisesta kulttuurista annetaan tietoa laajalti ja että annettava tieto on oikeaa. Tä- hän päämäärään pyritään myös Suomea sitovien kansainvälisten velvoit- teiden asiaa käsittelevillä määräyksillä. Saamelaiskulttuurikeskus paran- taa mahdollisuuksia levittää ja saada tietoa saamelaisesta alkuperäiskan- sasta. Artiklaehdotuksen 1 kappaleen viimeinen virke jättää kuitenkin avoimeksi, kenelle ja missä vaiheessa siinä tarkoitettua opetusta tulisi an- taa.

29 artikla Sosiaali- ja terveystoimi

Valtioiden tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa huolehtia siitä, että terveydenhuolto ja sosiaalipalvelut saamelaisten asuinalueilla järjestetään siten, että näillä alueilla asuville saamelaisille taataan heidän kielelliseen ja kulttuuriseen taustaansa mukautettua apua.

Sosiaali- ja terveysviranomaisten tulee myös saamelaisten asuinalueiden ul- kopuolella ottaa huomioon saamelaisten asiakkaiden ja potilaiden kielellinen ja kulttuurinen tausta.

Artiklaehdotuksen otsikossa, artiklassa ja muualla sopimusluonnoksessa käytetyt termit poikkeavat toisistaan. Artiklan otsikko viittaa kunnan asianomaiseen toimialaan ja artik- lan sisältö muihin kysymyksiin. Vakiintuneiden käsitteiden kuten sosiaali- ja terveys- palvelut tai sosiaali- ja terveyshuolto sijasta käytetyt ilmaisut hämärtävät artiklan sisäl- töä ja jättävät tilaa tulkinnalle. Artiklan 1 kappaleen lopun maininta kielelliseen ja kult- tuuriseen taustaan mukautetusta avusta ei vastaa norjan- ja ruotsinkielisiä tekstiversioi- ta, joissa puhutaan kielelliseen ja kulttuuriseen taustaan mukautetuista palveluista.

Perustuslain 19 §:ssä säädetään oikeudesta sosiaaliturvaan. Säännöksen 3 momentti koskee julkisen vallan velvollisuutta turvata, sen mukaan kuin lailla tarkemmin sääde- tään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen on säädetty kuntien tehtäväksi. Järjestämis- vastuusta säädetään sosiaali- ja terveyspalveluja koskevissa eri laeissa sekä laissa sosi- aali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuuksista (733/1992). Sosiaalihuolto- laissa (710/1982) säädetään tarkemmin, miten ja mitä sosiaalipalveluja kunnan on tuo- tettava; sosiaalihuollolla laissa tarkoitetaan sosiaalipalveluja, toimeentulotukea, sosiaa- liavustuksia, sosiaalista luottoa ja niihin liittyviä toimintoja, joiden tarkoituksena on

edistää ja ylläpitää yksityisen henkilön, perheen sekä yhteisön sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä (1 §:n 1 momentti). Sosiaalipalvelua on myös lain 17 §:n 2 momentin mukaan lasten ja nuorten huolto, lasten päivähoito, kehitysvammaisten erityishuolto, vammaispalvelut, päihdepalvelut, lastensuojelu, isyyden selvittäminen, elatusavun tur- vaaminen, ottolapsitoiminta, perheasioiden sovittelu, lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskeva täytäntöönpano sekä omaishoito. Terveydenhuollon palveluista puolestaan sää- detään kansanterveyslaissa (66/1972) ja erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989). Kansan- terveyslaissa säädetään terveyskeskuksissa annettavista perusterveydenhuollon palve- luista ja erikoissairaanhoitolaissa sairaanhoitopiirien tehtävistä ja niiden tuottamista sairaanhoitopalveluista. Erikoissairaanhoidon järjestämiseksi kunnan on kuuluttava jo- honkin sairaanhoitopiirin kuntayhtymään.

Edellä olevaan nähden jää epäselväksi, mitä valtiolle artiklaehdotuksessa asetettu vel- vollisuus yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa huolehtia sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä saamelaisalueilla käytännössä merkitsisi. Kysymyksessä on laaja tehtä- väkokonaisuus, jota koskeva järjestelyvastuu on lailla säädetty kunnille. Toisaalta on huomattava, että viranomaisten tulee jo neuvotella saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja jotka koskevat saamelais- ten kotiseutualueella esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämistä.

Sosiaalipalveluihin luetaan myös lasten päivähoito. Lasten päivähoidosta annetun lain (36/1973) mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että lasten päivähoitoa on saatavissa kunnan järjestämänä tai valvomana siinä laajuudessa ja sellaisin toimintamuodoin kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Lasten päivähoitoa voidaan antaa lapsen äidinkiele- nä olevalla suomen, ruotsin tai saamen kielellä. Lasten päivähoidolla tarkoitetaan lapsen hoidon järjestämistä päiväkotihoitona, perhepäivähoitona, leikkitoimintana tai muuna päivähoitotoimintana (lain 1 ja 11 §). Laissa tarkoitettuihin kasvatustavoitteisiin kuuluu myös saamelaisten lasten oman kulttuurin tukeminen yhteystyössä kyseisen kulttuurin edustajien kanssa (asetus lasten päivähoidosta, 1a §; 239/1973).

Päivähoidon ohella kunta on velvollinen järjestämään sen alueella asuville oppivelvolli- suuden alkamista edeltävänä vuonna esiopetusta. Esiopetus kestää yhden vuoden (pe- rusopetuslain 4 ja 9 §). Esiopetuksen tulee kuusivuotiaiden päivähoitopalveluita täyden- täen edistää oppivelvollisuusikää nuoremmille lapsille tarkoitettujen kasvatus- ja ope- tuspalvelujen tasavertaista jakamista sekä perus-koulun kasvatus- ja opetustoiminnalle asetettujen tavoitteiden mukaisesti edistää oppilaiden tasa-puolista kehitystä ja parantaa oppilaiden oppimisedellytyksiä (opetusministeriön päätös peruskoulussa järjestettävän esiopetuksen perusteista, 1 ja 2 §; 574/1991).

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annettuun lakiin (812/2000) sekä potilaan asemasta ja oikeuksista annettuun lakiin (785/1992) on otettu sosiaalihuollon asiakkaan / potilaan äidinkielen, yksilöllisten tarpeiden ja kulttuuritaustan huomioimista koskevat säännökset (ensiksi mainitun lain 4 ja 5 § sekä jälkimmäisen lain 3 §).

Sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä uudistetaan parhaillaan. Uudistuksen yhtey- dessä arvioidaan myös saamelaisten ja muiden vähemmistöryhmien kielellisiä oikeuksia

xxxxxxxx sääntelyä sosiaali- ja terveydenhuollossa. Uudistuksen on tarkoitus tulla voi- maan asteittain vuoteen 2013 mennessä.

Vähemmistökieliperuskirjan 13 artiklan 2 kappaleessa sopimuspuolet sitoutuvat vä- hemmistökielialueella (saamen kielilain soveltamisalalla) sikäli kuin viranomaiset ovat toimivaltaisia ja siinä määrin kuin kohtuudella voidaan katsoa varmistamaan muun mu- assa, että sosiaalialan hoitolaitoksissa kuten sairaaloissa, vanhainkodeissa ja hoitoloissa on mahdollisuudet vastaanottaa ja hoitaa sairauden tai vanhuuden johdosta tai muusta syystä hoitoa tarvitsevia saamen kieltä käyttäviä henkilöitä heidän omalla kielellään. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan talousarviossa on erillinen määräraha (33.33.31), jota saa käyttää valtionavustuksen maksamiseksi saamelaiskäräjien kautta saamelaisten kotiseutualueen kunnille saamenkielisten sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamiseksi.

Alkuperäiskansajulistuksen 24 artikla sivuaa sopimusluonnoksen 29 artiklaa, mutta ei ole sisällöltään identtinen artiklaehdotuksen kanssa. Mainittu 24 artikla käsittelee yh- täältä jokaisen alkuperäiskansaan kuuluvan yksilön oikeutta nauttia korkeimmasta saa- vutettavissa olevasta ruumiin- ja mielenterveydestä. Virke vastaa sanamuodoltaan TSS- sopimuksen 12 artiklan 1 kohtaa, joka koskee jokaisen oikeutta terveyteen. Alkuperäis- kansajulistuksen 24 artiklan toteuttamiseksi valtioiden suositellaan ryhtyvän kaikkiin välttämättömiin toimiin, joiden tavoitteena on alkuperäiskansaan kuuluvien yksilöiden terveyttä koskevan oikeuden asteittainen toteuttaminen. Artiklassa huomioidaan myös alkuperäiskansojen oikeus perinteisiin lääkkeisiinsä sekä alkuperäiskansoihin kuuluvien yksilöiden oikeus päästä kaikkien sosiaali- ja terveyspalvelujen piiriin. Julistuksen 29 artiklassa valtioita kehotetaan tarpeen vaatiessa ryhtymään tehokkaisiin toimiin sen varmistamiseksi, että alkuperäiskansojen kehittämiä ja toimeenpanemia ohjelmia heidän terveytensä seuraamiseksi ja ylläpitämiseksi perustetaan ja pannaan riittävällä tavalla täytäntöön.

Myös ILO-yleissopimukseen sisältyy sosiaaliturvaa ja terveydenhuoltoa koskeva luku. Sopimuksen 25 artiklan 1 kappaleen mukaan hallitusten tulee huolehtia riittävän tervey- denhuollon järjestämisestä sopimuksessa tarkoitetuille kansoille tai myöntää niille varo- ja, joiden avulla ne voivat itse kehittää ja tarjota tällaisia palveluita omalla vastuullaan ja omassa hallinnassaan. Tavoitteena on näiden kansojen fyysisen ja henkisen tervey- dentilan pitäminen mahdollisimman hyvänä. Sopimuksessa korostetaan myös yhteistyö- tä mainittujen kansojen kanssa (esimeriksi 7 artiklan 1-3 kappaleet ja 25 artiklan 2 kap- pale).

Artiklaehdotuksessa on käytetty vakiintuneiden käsitteiden sijasta muun- laisia ilmaisuja, jotka hämärtävät ehdotuksen sisältöä. Valtiolle asetettu velvollisuus yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa huolehtia siitä, että so- siaali- ja terveyspalvelujen järjestetään saamelaisaluilla tietyllä tavalla edellyttää huomattavia muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön, jos ehdo- tuksella on tarkoitettu puuttua sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämis- vastuuta koskeviin kysymyksiin. Saamelaisten asiakkaiden ja potilaiden kielellinen ja kulttuurinen tausta on jo huomioitu kansallisessa lainsää- dännössä.

30 artikla Saamelaiset lapset ja nuoret‌

Saamelaisilla lapsilla ja nuorilla on oikeus harjoittaa kulttuuriaan sekä säi- lyttää ja kehittää saamelaista identiteettiään.

Artiklaehdotus vastaa perustuslain 17 §:n 3 momenttia. Sekä lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 30 artiklan että KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan lapsilta / kansalli- siin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta nauttia yhdessä ryh- män muiden jäsenten kanssa omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskon- toaan tai käyttää omaa kieltään. Edelleen lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 31 artiklan 2 kohdan mukaan valtioiden tulee kunnioittaa ja edistää lapsen oikeutta osal- listua kulttuurielämään ja kannustaa yhtäläisten mahdollisuuksien tarjoamista tarkoituk- sen toteuttamiseksi. Artiklaehdotus on siten nykyisen asiantilan toteava, mutta ei kyllik- si korosta lasten ja nuorten oikeuksia.

Artiklaehdotus vastaa kansallista lainsäädäntöä ja Suomen kansainvälisiä velvoitteita, mutta muotoilu voisi olla lasten ja nuorten oikeuksia vah- vemmin korostava.

31 artikla

Perinteinen tietämys ja kulttuurinilmaukset

Valtioiden tulee kunnioittaa saamelaisten oikeutta hallita perinteistä tietä- mystään ja perinteisiä kulttuurinilmauksiaan sekä edistää sitä, että saamelaiset voivat säilyttää ja kehittää niitä sekä välittää niitä tuleville sukupolville.

Kun muut kuin saamelaiset käyttävät saamelaiskulttuuria taloudellisesti hy- väkseen, tulee valtioiden edistää sitä, että saamelaisilla on mahdollisuus vaikuttaa toimintaan ja saada kohtuullinen osa toiminnan taloudellisesta tuloksesta. Saame- laiskulttuuria tulee suojella sellaisten kulttuuristen ilmaisujen käytöltä, jotka har- haanjohtavalla tavalla näyttävät olevan saamelaista alkuperää.

Valtioiden tulee edistää sitä, että saamelaisten perinteiset taidot otetaan huomioon saamelaisten elinoloista päätettäessä.

Artiklassa on käytetty ilmaisua ’perinteinen tietämys’. Oikeampi termi olisi ’perinteinen tieto’ tai ’perinnetieto’ (traditional knowledge). Perinnetietoon pohjautuvat esimerkiksi saamelaisten käsityöt ja joiut. Perinnetietoon pohjautuu myös se, että porosta käytetään hyväksi kaikki mahdollinen: liha, nahka, jänteet. Saamelaisille poronhoito on kulttuurin ilmaus, ei vain elinkeinokysymys.

Sopimusluonnoksessa tarkoitetut käsitteet perinteinen tietämys ja perinteiset kulttuuri- ilmaukset liittynevät kysymyksiin, joiden kansainvälisen suojan kehittämisestä keskus- tellaan Maailman henkisen omaisuuden järjestön WIPOn piirissä erityisesti immateriaa- listen oikeuksien suojelun näkökulmasta. Artiklaehdotuksen terminologia on moniselit- teinen eikä siitä täysin ilmene, mitkä ovat sen tavoitteet. Joka tapauksessa näyttää siltä, että ehdotetulla määräyksellä katettavaksi tarkoitettu alue on puutteellisesti säänneltyä niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin.

Suomessa sovellettaviksi voisivat mahdollisesti tulla esimerkiksi tekijänoikeuslaki (404/1961), patenttilaki (550/1967), mallioikeuslaki (221/1971), tavaramerkkilaki (7/1964), kilpailunrajoituksista annettu laki (480/1992) ja jopa lääkelaki (395/1987). Niiden antama suoja ei kuitenkaan ole kattavaa, sillä esimerkiksi lainsäädäntöjen piiris- sä olevat suojamuodot eivät laajuudeltaan eivätkä suojan kohteet määrittelyiltään tai muodoiltaan täysin vastaa ehdotuksessa tarkoitettua. Uudenlaisen ongelman aiheuttaa myös se, että oikeudenhaltijoina voisivat olla saamelaiset kansanryhmänä eivätkä yksit- täiset oikeudenomistajat.

Artiklaehdotus asettaa myös perustuslaissa suojatut oikeudet keskinäiseen ja vaikeaan punnintatilanteeseen. Perustuslain 17 § takaa saamelaisille alkuperäiskansana oikeuden ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, kun taas perustuslain 18 §:ssä taataan elinkeinovapaus. Artiklaehdotuksessa tarkoitettua saamelaiseen kulttuuriperinteeseen kuuluvan aineiston kaupallista hyväksikäyttöä on arvioitava suhteessa ainakin näihin perustuslain säännöksiin. Sopimusluonnoksen mukaisesti muotoiltuna artikla jättäisi avoimeksi myös sen, kenelle kuuluisi osa toiminnan taloudellisesta tuotosta, kenen maksettavaksi se tulisi, mikä maksettava osuus olisi ja mistä tuloksesta.

Suoja on puutteellista myös kansainvälisellä tasolla. Esimerkiksi yleismaailmallinen tekijänoikeussopimus (Bernin sopimus, SopS 81/1986) vaikenee asiasta, kuten käytän- nöllisesti katsoen myös ILO-yleissopimus (ks. kuitenkin 5 artikla, jonka mukaan yleis- sopimuksen määräyksiä sovellettaessa on tunnustettava ja suojattava näiden kansojen sosiaaliset, kulttuuriset, uskonnolliset ja henkiset arvot ja tavat). Osittaista suojaa anta- vat biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen (SopS 78/1999; jäljempänä biodiversiteettisopimus) 8j ja 10c artiklat sekä alkuperäiskansajulistuksen 11 artiklan 1 kappale, 12 artiklan 1 kappale ja 31 artikla. Työ kansainvälisoikeudellisen suojan vah- vistamiseksi on kuitenkin vireillä WIPO:ssa.

Biodiversiteettisopimuksen 8 artiklaan sisältyy alkuperäiskansojen perinnetiedon säilyt- tämistä koskeva j-kohta. Mainitun j-kohdan mukaan kunkin sopimuspuolen tulee mah- dollisuuksiensa mukaan ja soveltuvin osin kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti kun- nioittaa, suojella ja ylläpitää alkuperäiskansojen ja paikallisten yhteisöjen sellaista tie- tämystä, keksintöjä ja käytäntöä, joka sisältyy biologisen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön kannalta merkityksellisiin perinteisiin elämänmuotoihin ja edistää ja laajentaa niiden soveltamista mainittujen yhteisöjen luvalla ja myötävaikutuksella sekä rohkaista tietämyksestä, keksinnöistä ja käytännöstä saadun hyödyn tasapuolista jakoa. Lisäksi kunkin sopimuspuolen tulee mahdollisuuksiensa mukaan ja soveltuvin osin suo- jella ja rohkaista biologisten luonnonvarojen perinteistä käyttöä vanhojen kulttuurien käytännön mukaisella tavalla, joka soveltuu suojelun ja kestävän käytön edellytyksiin (8 artikla c-kohta).

Ympäristöministeriö on asettanut 18.6.2009 alkuperäiskansojen perinnetietoa käsittele- vän 8j-artiklan kansallisen asiantuntijaryhmän, jonka tehtävänä on koordinoida Suomen monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategian ja toimintaohjelman 2006– 2016 tarkoittamia alkuperäisansoja koskevia toimenpiteitä sekä lisätä yleistä tietämystä yleissopimuksen artikla 8j:n liittyvän työohjelman sisällöstä ja tavoitteista erityisesti Suomen saamelaisten kannalta.

Artiklaehdotuksen 2 kohta liittyy läheisesti TSS-sopimuksen 15 artiklaan, jossa sopi- musvaltiot tunnustavat jokaisen oikeuden ottaa osaa kulttuurielämään, päästä osalliseksi tieteen kehityksen sekä sen soveltamisen eduista ja nauttia tieteellisille, kirjallisille tai taiteellisille tuotteillensa suodusta suojasta. Artiklan täytäntöönpanoa valvova taloudel- lisia, sosiaalisia ja kulttuurioikeuksia käsittelevä komitea on kehottanut sopimusvaltioita ryhtymään toimiin, joilla varmistetaan alkuperäiskansojen kulttuurituotteisiin liittyvien etujen tehokas suoja. Komitean mukaan alkuperäiskansojen kulttuuriin kuuluvia tieteel- lisiä, kirjallisia ja taiteellisia tuotteita koskevien toimenpiteiden yhteydessä on huomioi- tava alkuperäiskansojen mielipide. Mainitunlainen tehokas suoja voi sisältää muun mu- assa sellaisten suojamekanismien kehittämistä, joilla suojataan kansallisella tasolla al- kuperäiskansan kulttuurituotteita luvattomalta käytöltä. Suojamekanismeja käyttäessään valtion tulee noudattaa alkuperäiskansataustaisen tekijän vapaan, ennakollisen ja riittä- vään tietoon perustuvan suostumuksen periaatetta. Vaikka kansallisen vähemmistön kulttuurin tuotteisiin liittyvät moraaliset ja aineelliset edut on suojattava, komitea ei tarkemmin määrittele, kuinka ja missä muodossa toiminnasta koituva hyöty hyvitetään alkuperäiskansalle tai siihen kuuluvalle tekijälle (yleiskommentti nro 17 (2005)).

Alkuperäiskansajulistuksen 11 artikla koskee alkuperäiskansan oikeutta harjoittaa ja elvyttää kulttuurisia perinteitään ja tapojaan. Tähän sisältyy oikeus ylläpitää, suojella ja kehittää niiden kulttuurien aiempia, nykyisiä ja tulevia ilmenemismuotoja kuten arkeo- logisia ja historiallisia kohteita, malleja, seremonioita, tekniikkaa sekä kuvataiteita ja esittäviä taiteita ja kirjallisuutta. Valtioiden on hyvitettävä tehokkaiden, yhdessä alkupe- räiskansojen kanssa kehitettyjen järjestelmien avulla alkuperäiskansojen kulttuurinen, henkinen ja uskonnollinen ja henkinen omaisuus, joka on otettu ilman niiden vapaata ja tietoon perustuvaa ennakkosuostumusta. Tämä hyvitysmenettely voi sisältää myös pa- lauttamisen. Alkuperäiskansojen oikeus hengellisten, ja uskonnollisten perinteiden, ta- pojen ja seremonioiden ilmaisuun, harjoittamiseen, kehittämiseen ja opettamiseen on suojattu alkuperäiskansajulistuksen 12 artiklassa. Artiklan 2 kohdan mukaan valtioiden tulee pyrkiä mahdollistamaan niiden hallussa olevien seremoniaesineiden ja jäänteiden saatavuus ja/tai palauttaminen alkuperäiskansoille.

Alkuperäiskansajulistuksen 31 artikla muistuttaa sisällöltään sopimusluonnoksen 31 artiklaehdotusta. Sen mukaan alkuperäiskansoilla on oikeus ylläpitää, hallita, suojella ja kehittää kulttuuriperintöään, perinnetietoaan ja perinteistä kulttuuri-ilmaisuaan. Artik- lassa turvataan yhtä lailla alkuperäiskansojen oikeus ylläpitää, hallita, suojella ja kehit- tää henkistä omaisuuttaan, joka liittyy perinnetietoon ja perinteiseen kulttuuri- ilmaisuun. Valtioiden on toteutettava yhdessä alkuperäiskansojen kanssa tehokkaita toimia mainittujen oikeuksien toteuttamiseksi ja suojelemiseksi. Julistuksen 13 artiklas- sa turvataan nimenomaisesti alkuperäiskansojen oikeus siirtää tuleville sukupolville muun muassa suullisia perinteitään.

Artikla näyttäisi kaipaavan sen ajateltua sisältöä täsmentävää terminolo- gista kehittelyä.

Suomen lainsäädäntö kuten myös kansainvälisoikeudellinen sääntely ar- tiklan tarkoittamalla alueella näyttää puutteelliselta.

Näyttääkin siltä, että olisi parempi odottaa vireillä olevan laajemman kansainvälisoikeudellisen suojelun kehittämiseen tähtäävän työn valmis- tumista kuin pyrkiä ennen sitä kehittelemään uusia määräyksiä vain poh- joismaisella tasolla. Tässä vaiheessa on epäselvää, mitä artiklassa tarkoi- tetut oikeudet tarkoittavat ja miten asiat käytännössä oikeudellisesti hoi- dettaisiin.

32 artikla

Saamelaiset kulttuurimuistomerkit

Saamelaisia kulttuurimuistomerkkejä tulee suojata lailla. Niiden hallinnoin- nin tulee kuulua saamelaiskäräjille tai kulttuurilaitoksille yhteistyössä saamelais- käräjien kanssa.

Valtioiden tulee ryhtyä saamelaisten kulttuurimuistomerkkien dokumentoin- tia, suojelua ja hallintoa koskevaan valtioiden rajat ylittävään yhteistyöhön.

Valtioiden tulee edistää sitä, että saamelaisalueilta pois viedyt, saamelaisyh- teisölle erityisen tärkeät kulttuurimuistomerkit, luovutetaan sopiviin museoihin tai kulttuurilaitoksille sopimusvaltioiden saamelaiskäräjien kanssa tehtävän tarkem- man sopimuksen mukaan.

Sopimusluonnoksen 32 artiklan termi kulttuurimuistomerkki ei vastaa kansallisessa lain- säädännössä käytettyjä määritelmiä. Artiklan perusteluissa puhutaan rinnan kulttuuri- muistomerkkien, historiallisen kulttuurimaiseman ja kulttuuriympäristöjen hallinnoin- nista. Artiklan ja sitä koskevien perustelujen pohjalta jääkin epäselväksi, mitä kulttuu- rimuistiomerkkien hallinnolla esillä olevassa tilanteessa tarkoitetaan. Epäselväksi jää myös artiklan 1 ja 2 kappaleen välinen suhde: saamelaisten kulttuurimuistomerkkien hallinnointi tulisi antaa saamelaiskäräjille, mutta kulttuurimuistomerkkien dokumen- tointia, suojelua ja hallintoa koskeva valtioiden rajat ylittävä yhteistyö olisi valtioiden tehtävä.

Muinaismuistolain (2951963) 2 §:ssä on yksityiskohtaisesti määritelty kiinteät muinais- jäännökset, jotka rauhoitettuina muistoina Suomen aikaisemmasta asutuksesta ja histo- riasta on suojeltu suoraan lain nojalla. Kiinteiden muinaisjäännösten rauhoitusta valvoo Museovirasto. Irtaimia esineitä koskee ilmoittamisvelvollisuus (16 §) ja ne voidaan lu- nastaa Suomen kansallismuseolle tai muulle vastaavalle laitokselle (17 §). Saamelaisten kulttuurimuistomerkit voivat olla sekä kiinteitä muinaisjäännöksiä että irtaimia mui- naisesineitä. Muinaismuistolaki koskee kaikkia kulttuurimuistomerkkejä riippumatta siitä, onko kohde tulkittavissa saamelaisperäiseksi tai joksikin muuksi.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 23 §:n mukaan puu, puuryhmä, siirtolohkare tai muu niitä vastaava luonnonmuodostuma, jota sen kauneuden, harvinaisuuden, maisemallisen merkityksen, tieteellisen arvon tai muun vastaavan syyn vuoksi on aihetta erityisesti suojella, voidaan määrä rahoitetuksi luonnonmuistomerkiksi (1 momentti). Muistomer- kin rauhoittamisesta päättää se viranomainen tai laitos, jonka hallinnassa olevalla alu- eella luonnonmuistomerkki sijaitsee (2 momentti). Luonnonmuistomerkin vahingoitta- minen tai turmeleminen on kielletty (3 momentti). Lain 23 § koskee luonnosmuis- tiomerkin rauhoittamista valtion alueilla. Kunta päättää vastaavasti luonnonmuistiomer-

kin rauhoittamisesta yksityisellä alueella (26 §). Vaikka suojelussa perusteet ovat luon- nonmuodostumat eivätkä siis kulttuuriset arvot, voivat kyseiset suojeluperusteet ilmetä myös saamelaisten kulttuurimuistomerkeillä.

Myös rakennussuojelulaki (60/1985) voisi joissakin tapauksissa tulla sovellettavaksi. Lain 1 §:n mukaan kansallisen kulttuuriperinnön säilyttämiseksi suojellaan kulttuurike- hitykseen tai historiaan liittyviä rakennuksia, rakennusryhmiä ja rakennettuja alueita. Rakennuksen saattamisesta suojeltavaksi päättää nykyisin alueellinen ympäristökeskus. Suojeltavaksi määräämistä koskeva päätös on alistettava ympäristöministeriön vahvis- tettavaksi. Ympäristöministeriön on pyydettävä suojeltavaksi määräämistä koskevasta päätöksestä opetusministeriön lausunto, jos päätös aiotaan vahvistaa Museoviraston kannasta poikkeavasti (5 §).

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukainen kaavoitus mahdollistaa saamelaisten kulttuurin ja kulttuurimuistomerkkien huomioon ottamisen kaavoittamisessa ja tarvitta- vien merkintöjen ottamisen kaavakarttaan. Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmään kuuluvat myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Maakuntakaavoilla on ohjaus- vaikutusta alemmanasteisiin kaavoihin ja muihin viranomaisten suunnitelmiin. Lisäksi niihin liittyy rakentamista rajoittavia vaikutuksia.

Tässä yhteydessä on pohdittava myös sitä, viittaako termi kulttuurimuistomerkki (sa- miska kulturminnen) vain saamelaisten aineelliseen kulttuuriperintöön vai onko sillä tarkoitettu myös aineetonta kulttuuriperintöä. Kansainvälinen yhteisö aloitti keskustelun aineettoman kulttuuriperinnön määritelmästä ja merkityksestä parikymmentä vuotta sitten. Vuonna 2003 UNESCOssa hyväksyttiin aineetonta kulttuuriperintöä koskeva sopimus (the Convention for the Safeguarding of Intangible Cultural Heritage), jonka tämän esillä olevan sopimusluonnoksen osapuolista on ratifioinut vain Norja. Aineetto- malla kulttuuriperinnöllä viitataan hyvin laajaan kokonaisuuteen, joka sisältää esimer- kiksi käytäntöjä, tapoja, riittejä, perimätietoja ja -taitoja, jopa tietäjiä ja taitajia tai sha- maaneja, jotka välittävät tätä aineetonta kulttuuriperintöä sukupolvelta toiselle. Ainee- tonta kulttuuriperintöä ei voi kiinnittää yhteen aikaan ja ilmiasuun, sillä sille on tyypil- listä jatkuva uusiutuminen ja muuntuminen. Aineeton kulttuuriperintö on erittäin mer- kittävässä osassa saamelaista kulttuuria, joka on perustunut liikkuvaan elämäntapaan ja luontaiselinkeinoihin.

Laki kulttuuriesineiden maastaviennistä (115/1999) koskee kaikkia Suomessa valmistet- tuja esineitä, siis myös saamelaisia esineitä. Vientilupaa edellyttävät esineet on lueteltu lain 2 §:ssä. Lain piiriin kuuluvat myös muinaismuistolaissa tarkoitetut arkeologiset esineet, jotka on löydetty maasta tai vedestä. Laissa tarkoitettuna yleisenä lupaviran- omaisena toimii Museovirasto, jollei tehtävä kuulu valtion taidemuseolle tai jollei asi- anomainen ministeriö ole toisin päättänyt (10 §).

Museolain (729/1992) 1 §:n mukaan museotoiminnan tavoitteena on ylläpitää ja vahvis- taa väestön ymmärrystä kulttuuristaan, historiastaan ja ympäristöstään. Museotoimintaa varten myönnetään valtionosuutta käyttökustannuksiin siten kuin opetus- ja kulttuuri- toimen rahoituksesta annetussa laissa (635/1998) ja museolaissa säädetään (1a §). Valti- onavustuksen saamisen edellytyksenä on muun ohella, että museon omistaa kunta tai kuntayhtymä taikka yksityinen yhteisö tai säätiö, jonka sääntömääräisiin tehtäviin kuu-

luu museotoiminnan harjoittaminen tai museon ylläpitäminen. Lisäksi edellytetään, että museolla on sen toimintaa ohjaavat säännöt, joissa museon toimiala on määritelty sen mukaan kuin valtioneuvoston asetuksella on säädetty. Edelleen vaaditaan, että museolla on toiminnasta vastaava päätoiminen museonjohtaja ja riittävä määrä museoalan koulu- tuksen saanutta henkilöstöä (2 §). Inarissa sijaitseva Saamelaismuseo Siida on museo- lain säännösten nojalla nimetty valtakunnalliseksi erikoismuseoksi, jonka tehtävänä on tallentaa, esitellä ja tutkia saamelaisten henkistä ja aineellista kulttuuriperintöä

Artiklan 3 kappaletta koskevien perustelujen mukaan sopimusvaltioiden tulee edistää saamelaisyhteisöille erityisen tärkeiden kulttuurimuistomerkkien luovuttamista takaisin sopiviin museoihin tai muihin mainittujen kulttuurimuistomerkkien alkuperäalueella sijaitseviin sopiviin kulttuurilaitoksiin saamelaisalueella, mutta tämä edellytys ei ilmene artiklatekstistä. Määräyksessä ei myöskään tehdä eroa laillisesti ja laittomasti poisviety- jen esineiden välillä.

Artiklan 3 kappale olisikin ilmeisesti ymmärrettävä tavoitemääräyksenä, jonka toteut- taminen nykyisen lainsäädännön puitteissa olisi mahdollista. Ehdotettua määräystä olisi kuitenkin tarkasteltava myös suhteessa perustuslain omaisuudensuojaa koskevaan mää- räykseen. Toimeenpano edellyttäisi sitä, että saamelaisia kulttuurimuistomerkkejä pai- kallistettaisiin, koottaisiin ja asetettaisiin näytteille sopiviin museoihin esimerkiksi tal- lentamalla niitä ja kaiken tämän toteuttamiseen varattaisiin riittävät resurssit. Artiklan 3 kappaletta voisi luonnollisesti soveltaa ainoastaan aineellisiin kulttuurimuistomerkkei- hin.

Saamelaismuistomerkkien siirtäminen saamelaiskäräjien hallinnoitavaksi edellyttäisi huomattavia muutoksia asiakokonaisuutta koskevaan tai siihen liittyvään moninaiseen lainsäädäntöön, saamelaiskäräjien tehtäviä koskevat säännökset mukaan lukien.

Alkuperäiskansajulistuksen 11 ja 12 artiklan osalta viitataan edellisen artiklan kohdalla esitettyyn.

Sopimusluonnoksen 32 artiklassa käytetty kulttuurimuistomerkki-termi ei vastaa kansallisessa lainsäädännössä käytettyjä määritelmiä. Artiklan pe- rusteluissa kulttuurimuistomerkki -termillä viitataan yleisesti aineellisen kulttuuriperinnön (muinaisjäännösten, irtainten kulttuuriesineiden ja kult- tuuriympäristöjen) hallinnointiin. Artikla vaatii terminologista täsmentä- mistä.

Artiklan 3 kappaleessa ehdotettu saamelaisten kulttuurimuistomerkkien museoiminen on Suomen lainsäädännön nojalla mahdollista, mutta edel- lyttää kohdennettuja resursseja sekä mahdollisesti tapauskohtaisesti pe- rustuslain omaisuudensuojaa koskevaa punnintaa. Erityisen tärkeää on tehdä ero laillisesti ja laittomasti vietyjen esineiden välillä.

Saamelaismuistomerkkien siirtäminen saamelaiskäräjien hallinnoitavaksi edellyttää muutoksia useisiin säännöksiin, saamelaiskäräjien lakisääteisiä tehtäviä koskevat säännökset mukaan lukien.

33 artikla Kulttuurin perusta

Valtioiden velvollisuudet saamelaiskulttuurin suhteen käsittävät myös kult- tuurin aineellisen perustan siten, että saamelaisille tarjotaan välttämättömät elin- keinoihin liittyvät ja taloudelliset edellytykset säilyttää ja kehittää kulttuuriaan.

Perustuslain 17 §:n 3 momentissa säädetään saamelaisilla alkuperäiskansana olevasta oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä 22 §:ssä julkisen val- lan velvollisuudesta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Artikla- ehdotuksessa painotetaan valtioiden vastuuta varata riittävästi taloudellisia voimavaroja sopimuksen määräysten täytäntöönpanoon. Saamelaiskäräjälain 2 §:n mukaan valtion talousarvioon tulee ottaa määräraha tässä laissa tarkoitettuihin tehtäviin.

Valtion talousarvioon sisältyy jo nyt useita määrärahoja, jotka on tarkoitettu saamelais- ten oman kielen ja kulttuurin säilyttämiseen ja kehittämiseen. Oikeusministeriön hallin- nonalan momentilta 25.01.50 (Avustukset / avustukset saamelaisten kulttuuri- itsehallinnon ylläpitämiseen) myönnetään saamelaiskäräjien toiminta-avustus. Momen- tin kohdalla on varauduttu myös tulevan Saamelaiskulttuurikeskuksen vuokrakuluihin (Saamelaiskulttuurikeskuksen vuokrasopimusvaltuus). Saamelaiskäräjien vaalit rahoite- taan oikeusministeriön vaalimomentilla (25.70.21) olevasta määrärahasta.

Opetusministeriön hallinnonalan talousarvioon sisältyy määräraha, jota saa käyttää avustuksena saamelaiskäräjille jaettavaksi saamenkielisen oppimateriaalin tuottamiseen (29.01.23), ja määräraha, jota saa käyttää avustuksen maksamiseen saamelaiskäräjille saamenkielisen kulttuurin edistämiseen ja saamelaisjärjestöjen toimintaan (25.80.50). Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan talousarviossa on vuodeksi kerrallaan myönnetty erillinen määräraha (33.33.31), jota saa käyttää valtionavustuksen maksami- seksi saamelaiskäräjien kautta saamelaisten kotiseutualueen kunnille saamenkielisten sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamiseksi. Saamelaiskäräjiltä saadun tiedon mukaan noin puolet avustuksesta on käytetty saamenkielisen päivähoidon kustannuksiin ja loput saamenkielisen vanhustenhuollon palveluiden, perhetyön, sosiaalityön ja terveydenhoi- don palveluiden järjestämiseen.

Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan talousarvioon ei sisälly saamelaisille suun- nattua elinkeinojen tukiohjelmaa, mutta Lapin työvoima- ja elinkeinokeskus on myön- tänyt esimerkiksi vuonna 2008 Inarin, Enontekiön ja Utsjoen alueella toimiville yrityk- sille yrityksen kehittämisavustusta, yksinyrittäjän avustusta, valmistelurahoitusta, yri- tystoiminnan toimintaympäristön kehittämisavustusta, työllisyysperusteista avustusta ja energiatukea. Näistä avustuksista osa kohdistuu saamelaisten yrittäjien elinkeinojen tukemiseen.

Saamelaisalueella myönnetään porotalouden ja luontaiselinkeinojen harjoittajille inves- tointiavustuksia ja –lainoja maa- ja metsätalousministeriön yhteydessä toimivasta, valti- on talousarvion ulkopuolisesta maatilatalouden kehittämisrahastosta. Tuki myönnetään poro- ja luontaiselinkeinojen rahoituslain (45/2000) nojalla. Lain tavoitteena on kehittää porotalouden rakennetta tukemalla siihen liittyviä investointeja ja nuorten aloittamista elinkeinoissa. Erityistä huomiota kiinnitetään saamelaisten mahdollisuuteen ylläpitää ja

kehittää kulttuurimuotoonsa kuuluvia elinkeinoja saamelaisten kotiseutualueella. Rahas- tosta myönnetään tukea myös kolttasaamelaisten harjoittamille luontaiselinkeinoille ja heidän perinteisiin perustuvalle asiainhoitojärjestelmälleen. Tuki myönnetään kolttalain nojalla. Lain nojalla tuetaan kolttien luontais- ja muiden elinkeinojen sekä kulttuurin edistämistä ja elinkeinojen monipuolistamista, asunto-olojen sekä asuin- ja työympäris- tön parantamista, tilojen kehittämistä sekä säilyttämistä kolttien omistuksessa ja hallin- nassa. Valtion talousarvion kansallisen tuen momentilta (30.20.41) myönnetään porota- louden harjoittajille eläinkohtaista tukea.

Kalatalouden yritystoimintaan liittyviä investointi- ja kehittämishankkeita rahoitetaan Euroopan kalatalousrahastosta Suomen elinkeinotalouden toimintaohjelman mukaisesti. Riistaeläinten ja suurpetojen aiheuttamia vahinkoja korvataan nykyisin metsästyslain nojalla ja 1.11.2009 jälkeen uuden riistavahinkolain nojalla. Uusi riistavahinkolaki pa- rantaa poroelinkeinonharjoittajien tilannetta, sillä laissa on kaksi uutta korvausperustet- ta: laskennalliseen hävikkiin perustuva vasahävikkikorvaus sekä korvaus poikkeukselli- sen suurista porovahingoista. Maakotkien porotaloudelle aiheuttamat vahingot korva- taan asiaa koskevan valtioneuvoston asetuksen (8/2002) perusteella. Korvaus perustuu maakotkien tappamien porojen arvioituun määrään ja se määräytyy maakotkien vuotui- sen pesimätilanteen ja niiden poikastuotannon perusteella.

Wienin yleissopimuksen 26 artiklan mukaan valtiosopimus on pantava täytäntöön vil- pittömässä mielessä. Edelleen yleissopimuksen 27 artiklan mukaan sopimuspuoli ei voi vedota sisäisen oikeutensa määräyksiin perusteena valtiosopimuksen täyttämättä jättä- miselle eli esimerkiksi budjettivarojen riittämättömyyteen.

KP-sopimuksen 27 artiklan suojaama vähemmistön oikeus nauttia kulttuuristaan sisältää myös aineellisen kulttuuriperustan. Ihmisoikeuskomitean mukaan valtion tulee turvata kulttuuristen oikeuksien olemassaolo sekä niiden käyttömahdollisuudet paitsi vähem- mistöryhmälle, myös siihen kuuluville yksilöille. Kulttuurin suojeleminen edellyttää, että vähemmistöyhteisöjen jäsenet saavat tehokkaasti osallistua heihin vaikuttavaan pää- töksentekoon (yleiskommentti nro 23). Myös puiteyleissopimuksen 5 artiklan perusteel- la sopimusvaltion on edistettävä tarpeellisia olosuhteita, jotka mahdollistavat kansalli- siin vähemmistöihin kuuluvien henkilöiden kyvyn ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä säilyttää identiteettinsä oleelliset perustekijät.

Rotusyrjintäkomitea on kehottanut valtioita ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin alkuperäiskansojen omaleimaisen kulttuurin ja elämäntavan kunnioittamiseksi, sekä sen säilymisen edistämiseksi. Alkuperäiskansojen jäsenille tulisi taata elinolosuhteet, jotka mahdollistavat kestävän taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen tavalla, joka kunnioittaa heidän perinteisiä kulttuuripiirteitään. Valtioiden tulisi yhtä lailla varmistaa alkuperäis- kansayhteisöjen oikeus harjoittaa ja elvyttää heidän perinteistä kulttuuriaan (yleissuosi- tus XXIII (51)).

Artiklaehdotuksen perustelujen mukaan artiklaa on tarkasteltava yhdessä maan ja veden käyttöä koskevan 34 artiklan sekä vuonoja ja rannikkovesiä koskevan 38 artiklan ja myös IV ja V lukujen muiden säännösten kanssa. Kun edellä tarkoitetut artiklat eivät ole ongelmattomia Suomen perustuslain, muun kansallisen lainsäädännön ja Suomea

sitovien kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta, artiklaehdotuksen tarkempi analy- sointi on tässä suhteessa ennenaikaista.

Artiklaehdotuksessa on kysymys saamelaiskulttuuriin liittyvien asiakoko- naisuuksien kansallisesta rahoituksesta ja tämän rahoituksen tasosta. Ar- tiklassa tai sen perusteluissa ei ole käsitelty sitä, mitä välttämättömillä elinkeinoihin liittyvillä taloudellisilla edellytyksillä artiklassa tarkoitetaan. Vaikka ehdotuksella saattaa olla huomattavia vaikutuksia valtion talous- arvioon, ehdotus ei sinällään ole ristiriidassa Suomen lainsäädännön eikä Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

Kun artiklaehdotuksen perusteluissa tarkoitetut IV ja V luvun artiklat eivät ole ongelmattomia Suomen nykyisen lainsäädännön ja Suomen kansainvä- listen velvoitteiden näkökulmasta, niihin kytkeytyvien taloudellisten vel- voitteiden tarkempi analysointi on tässä vaiheessa ennenaikaista.

IV luku

Saamelaisten oikeus maahan ja veteen

*****

Saamelaisten maahan ja veteen kohdistuvia oikeuksia koskeva IV luku käsittelee saame- laisten kulttuurin ja perinteisten elinkeinojen kannalta keskeisiä kysymyksiä, joihin Suomessa on yritetty pitkään etsiä ratkaisua siinä toistaiseksi onnistumatta. Ratkaisueh- dotusten taustalla on ollut myös kysymys ILO-yleissopimuksen nro 169 ratifioinnin esteiden poistamisesta. Suomi ei ole voinut vielä ratifioida sopimusta, koska Suomen lainsäädännön ei ole katsottu vastaavan yleissopimuksen määräyksiä lähinnä saamelais- ten maahan kohdistuvien oikeuksien osalta (HE 306/1990 vp).

Saamelaisten kotiseutualueen maanomistusoikeuksien osalta on yleisesti lähdetty siitä, että alueen maihin ja vesiin kohdistuvat nykyiset oikeudet ovat syntyneet johdonmukai- sen historiallisen kehityksen tuloksena. Kun isojako on saatettu loppuun myös saame- laisten kotiseutualueella, valtiolle isojaossa luettujen maiden omistuspohjan on katsottu tulleen selvitetyksi. Samassa yhteydessä on selvitetty myös yksityisten maanomistusky- symykset. Tästä johtuen saamelaisten kotiseutualueen niitä maita, jotka eivät ole yksi- tyisessä tai muussa julkisessa omistuksessa, on pidetty vuoden 1886 metsälain 1 § 1 momentissa tarkoitettuina valtion metsämaina, joita Metsähallitus hallinnoi.

Maaoikeuskysymykset jätettiin vuonna 1993 saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koske- van lainvalmistelun ulkopuolelle, koska lainsäädäntöratkaisun katsottiin edellyttävän tarkempaa selvitystä maaoikeuksiin liittyvistä kysymyksistä. Silloinen saamelaisval- tuuskunta käynnisti selvityksen sovitun mukaisesti. Saamelaiskäräjät ilmoitti jatkavansa edeltäjänsä aloittamaa työtä. Erillisrahoituksen puuttuminen vaikeutti työn etenemistä.

Aikaisemmin mainituissa ratkaisuehdotuksissa saamelaisten osallistumista ja vaikutus- valtaa saamelaisten kotiseutualueen maankäyttöratkaisuihin on pidetty riittävänä, kun otetaan huomioon alueen historia, maankäyttö ja väestösuhteet sekä lainsäädännössä ja käytännössä pitkään vallinnut metsämaiden valtionhallinnan muoto. Osallistumisoikeu- den turvaaminen samalla myös muulle paikalliselle väestölle katsottiin perustelluksi, koska saamelaiset ovat asuneet ja harjoittaneet perinteisiä elinkeinojaan rinnakkain suomalaisten kanssa jo vuosisatoja.

Oikeusministeriön kutsuma selvitysmies, hallintoneuvos Xxxxx Xxxxxxxxxx ehdotti (Maahan, veteen ja luonnonvaroihin sekä perinteisiin elinkeinoihin kohdistuvat oikeu- det saamelaisten kotiseutualueella; ILO:n alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleis- sopimuksen edellyttämät saamelaisten maahan ja veteen kohdistuvia oikeuksia koskevat muutosehdotukset) vuonna 1999, että saamelaiskäräjien yhteyteen perustettaisiin erilli- nen maaoikeusneuvosto, joka saamelaiskäräjien ohella antaisi oman lausuntonsa alueen maankäyttöön liittyvistä hankkeista. Saamelaiskäräjien yhteyteen olisi lisäksi perustettu erillinen maaoikeusrahasto, johon olisi tuloutettu osa alueelta saatavista tuloista, kuten esimerkiksi metsänhakkuutuloista. Poronhoidon suojan parantamiseksi selvityksessä ehdotettiin muutoksia myös maankäyttölainsäädännön aineelliseen sisältöön. Lausunto- palautteessa ehdotusta pidettiin vaikeana toteuttaa.

Oikeusministeriö asetti vuonna 2000 toimikunnan (Saamelaistoimikunta), jonka tehtä- vänä oli selvittää ja tehdä ehdotus siitä, miten saamelaisten kotiseutualueella valtion maina hallinnoitujen alueiden käyttö tulee järjestää niin, että järjestely yhtäältä turvaa saamelaisen alkuperäiskansan oikeudet ylläpitää ja kehittää kulttuurimuotoaan ja perin- teisiä elinkeinojaan sekä ottaa huomioon myös paikalliset elinolosuhteet ja niiden kehit- tämistarpeet.

Toimikunta ehdotti, että Metsähallituksen hallinnassa olevista valtion maista muodostet- taisiin erillinen Saamelaisten kotiseutualueen luonnonhoitoalue ja että luonnonhoitoalu- etta varten perustettaisiin Metsähallituksen yhteydessä toimiva johtokunta alueelle tär- keiden maankäyttöperiaatteiden ratkaisemista varten. Johtokuntaan ehdotettiin sekä saamelaisten että muiden paikkakuntalaisten edustusta. Johtokunta-ratkaisu syntyi toi- mikunnassa äänin 8-6 saamelaisedustajien jättäydyttyä johtokunta-mallin ulkopuolelle. Mietintö oli muutoinkin erimielinen ja siitä annettu lausuntopalaute ristiriitainen. Ehdo- tuksen valmistelua jatkettiin kuitenkin oikeusministeriössä virkatyönä.

Uuden ehdotuksen mukaan saamelaisten kotiseutualueelle olisi perustettu erityinen neuvottelukunta, jonka tehtävänä olisi ollut antaa lausunto alueen periaatteellisista maankäyttöratkaisuista. Metsähallitus olisi voinut poiketa lausunnosta vain erityisestä syystä. Neuvottelukunnan keskeinen merkitys olisi ollut siinä, että maankäytön periaat- teellisissa ratkaisuissa olisi paremmin sovitettu yhteen luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu niin, että saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen edellytykset tulisivat turva- tuksi sekä paikalliset olosuhteet ja niiden kehittämistarpeet samalla otetuiksi huomioon. Neuvottelukunnassa olisi ollut saamelaiskäräjien ja muun paikallisen väestön edustus siten, että neuvottelukunnassa (ja aikaisemmin mainitussa johtokunnassa) olisi tosiasial- lisesti ollut saamelaisenemmistö. Lausuntopalautteessa esitetyt ristiriitaiset käsitykset maanomistuskysymyksen vaikutuksesta maankäytön hallinnan järjestämiseen lainsää- däntöteitse johtivat siihen, ettei lakiehdotusta voitu antaa eduskunnalle suunnitelmien mukaisesti vuonna 2002.

Kysymys omistusoikeudesta valtionmaina hallinnoituihin maihin ja vesiin saamelaisten kotiseutualueella on ollut ristiriitaisen keskustelun kohteena koko sen ajan, kun asiako- konaisuuteen on yritetty hakea lainsäädäntöteitse toteutettavaa hallinnollista ratkaisua. Sen vuoksi oikeusministeriö kutsui saamelaistoimikunnan asettamisen yhteydessä oike- usneuvos Xxxxxx Xxxxxxxxxxxx selvitysmiehenä laatimaan oikeudellinen arvio siihenas- tisten selvitysten kiinteistöoikeudellisesta merkityksestä maanomistusoloihin saamelais- ten kotiseutualueella. Wirilanderin selvitys valmistui toimikunnan työn aikana elokuus- sa 2001.

Wirilanderin mukaan entisten Tornion ja Kemin lapinmailla on ollut saamelaiskyliä (lapinkyliä), joiden saamelaisperheillä voidaan katsoa olleen nykyiseen omistajanhallin- taan rinnastuva ja myös valtiovallan tunnustama oikeus erityiseen käyttöön otettuihin alueisiin kuten asumusten pihapiireihin, kalavesiin ja pyyntipaikkoihin vielä 1700- luvulla. Valtion omistajanhallinta pohjoisen erämaihin alkoi kuitenkin vahvistua jo 1500 luvulta lähtien. 1900-luvun alkupuolella vanhoista lapinkylistä tai yksittäisten saamelaisten mahdollisista maanomistuksista ei enää puhuttu. Osaltaan muutokseen vaikuttivat sekä 1600-luvulta alkanut Lapin asuttaminen että perinteisen elämänmuodon harjoittamista vaikeuttaneet elinolojen muutokset.

Wirilander piti selvitystään lähinnä perusteltuna lausuntona saamelaisalueen maanomis- tusoloista. Hän katsoi, että tarkempi selvitys edellyttäisi arkistolähteisiin perustuvaa tutkimusta, joka jo luonteensa vuoksi kestäisi huomattavasti pidemmän ajan kuin mitä hänellä oli käytettävissään. Saamelaistoimikunta esitti muiden ehdotustensa lisäksi, että sanotunlainen tutkimus olisi saatettava vireille Wirilanderin suosittelemalla tavalla.

Saamelaiskäräjien maaoikeustyöryhmän vuonna 2002 valmistuneen selvityksen (Saa- melaiskäräjien maaoikeustyöryhmän selvitys saamelaisten kotiseutualueen maakysy- myksessä, I osamietintö: Valtion metsämaa, suojelualueet ja yleiset vesialueet) mukaan saamelaisten maanomistusoikeus ei ole koskaan siirtynyt valtion omistukseen laillisella saannolla, joten valtiolle ei ole syntynyt omistusoikeutta valtion metsämaahan lain edel- lyttämällä tavalla. Selvityksen mukaan tiedossa ei myöskään ole sellaista lakia tai lain- voimaista toimitusta, jolla saamelaisten maanomistusoikeus olisi nimenomaan lakkau- tettu. Tähän nähden maaoikeustyöryhmä ehdotti, että säännös, jonka mukaan valtion metsämaat nykyisin ovat kiinteistöjä, ja säännös, jonka mukaan ne on kiinteistöinä mer- kittävä kiinteistörekisteriin, poistettaisiin asianomaisista laeista. Ehdotusta on perusteltu sillä, että valtion metsämaan luonne kiinteistönä ja omistusoikeusyksikkönä on otettu lainsäädäntöön virheellisistä ja omaisuudensuojaa loukkaavista lähtökohdista, mikä seikka tulee korjata. Vuoteen 1976 saakka valtionmaat olivat kiinteistöjaotukseen kuu- lumattomia alueita ja vailla kiinteistön aineellisia tunnusmerkkejä kuten laillinen saanto, omat rajat ja rekisterimerkintä. Valtion kiinteistövarallisuuden hallintoa koskevasta lainsäädännöstä, erityisesti Metsähallituksesta annetusta laista, olisi lisäksi poistettava tuloksellisuusvaatimus saamelaisten kotiseutualueen osalta.

Keväällä 2002 hallitus päätti neuvottelussaan puolueettoman arkistolähteisiin perustu- van oikeudellishistoriallisen selvityksen teettämisestä asutus-, väestö- ja maankäyttöhis- toriasta sekä maanomistusoloista entisten Kemin ja Tornion Lappien alueella 1700- luvun puolivälistä 1900-luvun alkuun (ns. Ylä-Lapin maaoikeustutkimus). Tutkimuksen toteutti Oulun ja Lapin yliopistojen yhteinen tutkimusryhmä. Vuonna 2003 aloitetut tutkimukset (neljä erillistutkimusta ja yhteenveto) julkaistiin lokakuussa 2006. Tutki- muksista ja tutkimustuloksista on esitetty ristikkäisiä näkemyksiä.

Tutkimusta on arvioitu myös saamelaiskäräjien maanomistustyöryhmän selvityksessä vuodelta 2008 (Maanomistustyöryhmän selvitys Saamelaiskäräjille, II osamietintö: Oi- keusministeriön maaoikeustutkimus –projektin tuottamien selvitysten oikeudellista arvi- ointia. Laatinut OTT Xxxxx Xxxxxxxxxxx).

Xxxxxx maaoikeustutkimuksen kanssa oikeusministeriössä oli vireillä myös erillinen lainvalmisteluhanke, joka koski maankäyttöoikeuden turvaamista saamelaisten kotiseu- tualueella. Hankkeessa ei ollut tarkoitus puuttua maanomistuskysymyksiin, vaan esittää yhtenä vaihtoehtona valtion maiden hallinnointia varten yhteishallintoelintä, joka muo- dostettaisiin saamelaiskäräjien ja muun paikallisen väestön edustajista ja jossa saame- laiskäräjien asema tulisi esiin riittävän korostetusti. Hallituksen esityksen muotoon laa- dittu ehdotus valmistui vuonna 2006, mutta sitä ei ehditty käsitellä ennen kevään 2007 eduskuntavaaleja.

Eduskuntavaalien jälkeen oikeusministeriö käynnisti maa- ja metsätalousministeriön kanssa keskustelut yhteisen näkemyksen löytämiseksi tavasta, jolla saamelaisten koti-

seutualueen valtionmaan käyttöön ja hallintoon liittyvät kysymykset voitaisiin ratkaista saamelasten alkuperäiskansaoikeudet ja muun paikallisen väestön oikeudet huomioon ottaen, ja samalla välttää takavuosien jännitteet eri ministeriöiden välillä. Neuvottelut saamelaiskäräjien kanssa on tarkoitus käynnistää heti, kun poliittinen tuki käynnissä oleville valmisteluille on saatu.

***** 34 artikla

Maan ja veden perinteinen käyttö

Pitkäaikainen perinteinen maa- tai vesialueiden käyttö muodostaa perustan saamelaisten yksilölliselle tai yhteisölliselle omistusoikeudelle näihin alueisiin pit- käaikaista käyttöä koskevien kansallisten tai kansainvälisten sääntöjen mukaan.

Jos saamelaiset, olematta omistajan asemassa, hallitsevat ja ovat perinteisesti käyttäneet tiettyjä maa- tai vesialueita poronhoitoon, metsästykseen tai kalastuk- seen taikka muulla tavalla, tulee heillä olla oikeus alueiden jatkuvaan hallintaan ja käyttöön samassa laajuudessa kuin aikaisemminkin. Jos saamelaiset käyttävät alu- eita yhdessä toisen kanssa, tulee kuitenkin saamelaisten ja toisen käyttäjän käyttää oikeuksiaan ottaen molemminpuolisesti huomioon toisensa ja kilpailevien oikeuk- sien luonne. Erityistä huomiota tulee tässä yhteydessä kiinnittää poronhoitoa har- joittavien saamelaisten asemaan. Alueiden jatkuvan käyttöoikeuden rajaaminen samaan laajuuteen kuin aikaisemminkin ei saa estää hyödyntämismuotojen tar- peellista sopeuttamista tekniseen ja taloudelliseen kehitykseen.

Sen arvioiminen, onko kyseessä tässä artiklassa tarkoitettu perinteinen käyt- tö, tulee tapahtua sen perusteella, mikä muodostaa perinteisen saamelaisen maan ja veden hyödyntämisen sekä ottamalla huomioon sen, ettei saamelaisten käyttö usein jätä pysyviä jälkiä luontoon.

Tämän artiklan määräykset eivät sisällä mitään rajoitusta oikeuteen saada takaisin omaisuutta, joka saamelaisilla voi olla kansallisen tai kansainvälisen oi- keuden mukaan.

Artiklaehdotuksen 1 kappale näyttäisi sisältävän uudenlaisen omistajaolettaman: pitkä- aikainen perinteinen maa- ja vesialueiden käyttö muodostaa saamelaisille yksilöllisen tai yhteisöllisen omistusoikeuden perustan. Viittaus pitkäaikaista käyttöä koskeviin kan- sallisiin sääntöihin sitoo määräyksen kuitenkin kansallisen lainsäädännön puitteisiin. Silloin kysymykseen tulevat erityisesti ylimuistoista nautintaa koskevat vuoden 1734 maakaaren ja aikaisemmin mainitun vuoden 1886 metsälain säännökset sekä kiinteis- tönmuodostamislaissa tarkoitetut (554/1995) kiinteistönmääritystoimitukset.

Artiklaehdotuksen tulkintaa vaikeuttaa yhtäältä se, että ylimuistoiseen nautintaan perus- tuvista hallinta- ja käyttöoikeuksista on vain vähän tuomioistuinten kannanottoja (en- nakkopäätöksiä) ja perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä (esim. PeVL 3/1990 vp, PeVL 27/1997 vp ja PeVL 29/2004 vp).

Tulkintaa vaikeuttaa myös se, ettei artiklaehdotuksessa ole tarkemmin määritelty, mitä pitkäaikaisella perinteisellä maa- ja vesialueiden käytöllä tarkoitetaan, jos sillä tarkoite- taan muuta kuin ylimuistoista nautintaa, ja mitä maa- ja vesialueita ehdotus koskisi.

Saamelaisten kotiseutualueen valtionmaista yli 80 % on luonnonsuojelulain mukaisia tai tämän lain nojalla perustettavia kansallis- ja luonnonpuistoja, muita valtionmaiden luonnonsuojelualueita sekä erämaalain (62/1991) mukaisia erämaa-alueita.

Kansainvälisen oikeuden määräysten osalta artiklan perusteluissa on viitattu ILO- yleissopimukseen (14 artiklan 1 kappaleeseen) ja todettu yleissopimuksen tältä osin täydentävän sen ratifioineen Norjan kansallista lainsäädäntöä. Mainittu 14 artiklan 1 kappale koskee sopimuksessa tarkoitettujen kansojen yhteisöllisten omistus- ja hallinta- oikeuksien tunnustamista artiklassa tarkoitettuihin maihin.

Artiklaehdotuksessa ei tehdä eroa yksityisen maaomaisuuden ja valtion maaomaisuuden välillä. Suomen lainsäädännössä yksityistä maaomaisuutta ja valtion metsämaata käsi- tellään monessa suhteessa eri tavoin: yksityinen omistusoikeus nauttii perustuslain 15

§:ssä turvattua omaisuudensuojaa, mutta valtion metsämaat eivät kuulu tämän perusoi- keusjärjestelmän mukaisen omaisuudensuojan piiriin.

Artiklaehdotuksen 2 kappaletta koskevista perusteluista ilmenee, että saamelaisten käyt- töoikeudet menisivät kilpailutilanteessa omistajan maankäytön edelle, mitä artiklan sa- namuodosta ei voi suoraan päätellä. Perusteluteksti on ongelmallinen perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kannalta.

Maa- ja vesialueiden käyttöä metsästykseen, kalastukseen ja poronhoitoon on yleisesti pidetty pitkäaikaisen perinteisen maankäytön muotoina, erityisesti alkuperäiskansojen kohdalla. Poronhoitolain 4 §:n mukaan poronhoitoa saadaan laissa säädetyin rajoituksin harjoittaa poronhoitoalueella maan omistus- tai hallintaoikeudesta riippumatta. Saame- laisten kotiseutualue muodostaa poronhoitoalueen pohjoisimman osan.

Artiklaehdotuksen 1 kappaleen mukaan maa- ja vesialueiden pitkäaikainen perinteinen käyttö eli maan käyttö esimerkiksi edellä mainittuihin tarkoituksiin muodostaisi saame- laisille yksilöllisen tai yhteisöllisen omistusoikeuden perustan. Artiklaehdotuksen 2 kappaleessa nämä pitkäaikaisen perinteisen maankäytön muodot on irrotettu 1 kappa- leesta omaksi kokonaisuudekseen.

Xxxxxxxxxx 35 artiklan mukaan valtioiden tulee ryhtyä välttämättömiin toimenpiteisiin suojatakseen tehokkaasti saamelaisten 34 artiklan mukaisia oikeuksia ja tässä tarkoituk- sessa määritellä ne maa- ja vesialueet, joita saamelaiset perinteisesti käyttävät. Olisivat- ko näin määritellyt perinteisen käytön alueet ehdotetun 34 artiklan 1 kappaleessa tarkoi- tetun yksilöllisen tai yhteisöllisen omistusoikeuden perustaa vai olisivatko ne 2 kappa- leessa (metsästyksen, kalastuksen ja poronhoidon yhteisalueet) tarkoitettuja yhteisen käytön alueita, jää ehdotettujen 34 ja 35 artiklojen valossa epäselväksi.

Vuoden 1886 metsälaki on valtion metsämaata koskevilta (ja eräiltä muilta) osin voi- massa olevaa oikeutta. Lain 1 §:n mukaan kaikki sellaiset metsät ja erämaat sekä saaret ja liikamaat, joihin yksityinen mies tai yhdyskunta ei voi näyttää parempaa oikeutta, ovat kruunun (valtion) omat.

Vuoden 1995 maakaaren voimaanpanosta annetulla lailla (541/1995) kumottiin vuoden 1734 maakaari siten, että ennen uuden maakaaren voimaantuloa (1.1.1997) saatu oikeus

vedota ylimuistoiseen nautintaan pysyy voimassa myös lain voimaantulon jälkeen (voimaanpanolain 18 §). Säännöksellä viitataan sekä vanhan maakaaren 15 lukuun että vuonna 1902 annettuun lakiin välirajasta vedessä, erityisesti lain 4 §:n 2 momenttiin.

Vanhan maakaaren 15 luvun 1 §:n mukaan ”(y)limuistoinen nautinta on se, kun joku on jotakin kiinteätä omaisuutta tahi jotakin oikeutta niin kauvan häiritsemättä ja estämättä pitänyt, nauttinut ja viljellyt, ettei kukaan muista eikä tosipuheesta tiedä, miten hänen esi-isänsä tahi saantomiehensä ovat sen ensin saaneet”. Xxxx väittää itsellään olevan ylimuistoisen nautinnan, ”todistakoon sen vanhoilla ja laillisilla kirjoilla tahi uskottavil- la miehillä, jotka tarkoin tuntevat paikkakunnan ja voivat valallansa vahvistaa, etteivät itse tiedä eivätkä ole muilta kuulleet toisin koskaan olleen. Jos hän ei sitä voi, olkoon nautinta voimaton ja mitätön” (15 luvun 4 §). Välirajasta vedessä annetun lain 4 §:ssä on vastaava säännös ylimuistoisen nautinnan kautta (tai muulla tavoin laillisesti) saa- dusta oikeudesta saareen, myllypaikkaan tai erinäiseen kalastuspaikkaan. Kalastuspai- kan osalta on säädetty lisäksi, että ylimuistoinen nautinta kalastuspaikkaan on voimassa vain silloin, kun paikan rajat ovat täysin varmat. Ylimuistoinen nautinta voi siten olla sekä omistusoikeuden että erityisen etuuden perusteena.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäinen lisäpöytäkirja (SopS 86/1998) sisältää omaisuudensuojaa koskevan määräyksen. Pöytäkirjan 1 artiklan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltä- kään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa säädettyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti.

Rotusyrjintäsopimuksen 5 artiklan mukaan sopimusvaltiot sitoutuvat kieltämään ro- tusyrjinnän ja lopettamaan sen kaikissa muodoissa sekä takaamaan jokaiselle rotuun, ihonväriin tai kansalliseen tahi etniseen alkuperään katsomatta yhdenvertaisuuden lain edessä. Yhdenvertaisuus on taattava varsinkin muun muassa oikeuteen omistaa yksin omaisuutta sekä yhdessä muiden kanssa. Valtioiden on mainittua yhdenvertaisuusvel- voitetta toteuttaessaan kuitenkin toimittava sopimuksen 2 artiklassa lueteltujen perus- velvoitusten mukaisesti. Sopimusvaltioiden tulee näin ollen ryhtyä erityisiin ja konk- reettisiin toimiin, joilla varmistetaan tiettyjen roturyhmien tai niihin kuuluvien yksilöi- den erityinen suojelu. Mainittujen toimien tavoitteena on taata täydelliset ja yhtäläiset oikeudet ihmisoikeuksien ja perusvapauksien nauttimiseen. Erityistoimenpiteet eivät 2 artiklan 2 kohdan mukaan kuitenkaan missään tapauksessa saa johtaa siihen, että erilai- sia tai erityisiä oikeuksia eri roturyhmiä varten pidetään voimassa vielä sen jälkeenkin, kun tavoitteet, joiden vuoksi toimiin on ryhdytty, on saavutettu.

ILO-yleissopimuksessa keskeisin maaoikeuksia koskeva määräys on sopimuksen 14 artikla. Artiklan 1 kappaleen mukaan alkuperäiskansoille on tunnustettava omistus- ja hallintaoikeus niihin maihin, joilla ne perinteisesti asuvat (1 virke). Soveltuvissa tapa- uksissa on lisäksi turvattava asianmukaisilla toimenpiteillä näiden kansojen oikeudet käyttää alueita, jotka eivät ole niiden yksinomaista asuinaluetta, mutta joita ne ovat pe- rinteisesti voineet käyttää toimeentulonsa hankkimiseen ja perinteisiä toimiaan varten. Tässä suhteessa on erityisesti kiinnitettävä huomiota paimentolaiskansojen ja kiertävien viljelijöiden asemaan (2 virke). Ehdotus saamelaissopimuksen 34 artiklaksi vastaa pit- kälti sanottua 14 artiklaa, mutta toisin kuin 14 artikla, se antaisi omistusoikeuksia myös yksittäisille saamelaisille.

ILO-yleissopimuksen maaoikeusartikloista, erityisesti 14 artiklasta, on esitetty erilaisia tulkintoja, joita on käsitelty esimerkiksi saamelaistoimikunnan mietinnössä. Selvien tulkintalinjojen puuttuessa mietinnössä on päädytty siihen, että tulkinta on lopulta kan- sallinen kysymys. Saamelaisten maahan ja veteen kohdistuvia oikeuksia koskevia, lu- kuotsikon alla selostettuja kansallisia ratkaisuehdotuksia tehtäessä on käytetty hyväksi yleissopimuksen 34 artiklan sisältämää ohjeistusta, jonka mukaan yleissopimuksen täy- täntöön panemiseksi tehtävien toimien laatu ja laajuus on ratkaistava joustavasti kunkin maan erityisolosuhteet huomioon ottaen. Myös ILO-oppaassa vuodelta 1996 (Indigeno- us and Tribal Peoples: A Guide to ILO Convention No. 169 sekä Implementing Indi- geneous People’s Rights: A Practice Quide to ILO Convention No. 169, ILO 2009) ko- rostetaan, että sopimusta on luettava kokonaisuutena eikä yksittäisiä artikloja voida siitä irrottaa. Saamelaisten kotiseutualueen valtionmaihin kohdistuvat kysymykset ovat par- haillaan uuden kansallisen pohdinnan alla.

Artiklaehdotuksen viimeinen kappale lienee tarkoitettu vastaamaan useisiin kansainväli- siin sopimuksiin sisältyviä määräyksiä siitä, ettei kyseinen sopimus (tässä artikla) saa vaikuttaa haitallisesti niihin etuihin ja oikeuksiin, joita asianomaisella kohderyhmällä kansallisen lainsäädännön tai muun kansainvälisen oikeuden mukaan on. Siihen nähden, että sopimusluonnoksen 8 artikla sisältää vastaavanlaisen määräyksen koko sopimus- luonnosta koskevalta osin, tätä yksittäistä artiklaa koskeva ehdotus vaikuttaa sen kanssa päällekkäiseltä.

Artiklaehdotus on muotoiltu siinä määrin väljästi, että ehdotuksen sisältö jää monin tavoin epäselväksi. Epäselväksi jää esimerkiksi se, onko artik- laehdotuksen 1 kappaleessa tarkoitettu luoda uudenlainen omistajaoletta- ma vai lähinnä korostaa niitä ylimuistoiseen nautintaan pohjautuvia oike- uksia, joita saamelaisilla kansallisen lainsäädännön mukaan saattaa olla. Näiden oikeuksien mahdollisen olemassaolon selvittäminen on jätetty kan- sallisen lainsäädännön (ja asianomaista valtiota sitovien kansainvälisten velvoitteiden) varaan. Jos tarkoituksena on ollut luoda uudenlainen omis- tajaolettama, sille ei löydy vastinetta kansallisesta lainsäädännöstä. Jos pitkäaikaisella käytöllä tarkoitetaan muuta kuin ylimuistoista nautintaa, sillekään ei löydy vastinetta kansallisesta lainsäädännöstä.

Artiklaehdotuksessa ei tehdä eroa yksityisen maan ja valtion metsämaan välillä, kun taas kansallisessa lainsäädännössä yksityistä omaisuutta ja valtion metsämaina hallinnoituja alueita käsitellään eri tavoin. Yksityinen omaisuus nauttii perustuslain 15 §:ssä perusoikeutena turvattua omaisuu- densuojaa, mistä johtuen ehdotuksen perusteluissa korostettu käyttöoikeu- den etusija omistajan oikeuksiin nähden näyttäytyy perustuslaissa turva- tun omaisuudensuojan suhteen ongelmallisena.

Artiklat 34 ja 35 liittyvät läheisesti yhteen. Molemmissa on käytetty väljiä sanontoja, joiden perusteella on vaikea päätellä artiklojen todellista sisäl- töä ja niiden keskinäistä suhdetta. Artikloissa tarkoitettuja maa- ja vesi- alueita ei ole mitenkään määritelty, vaan määrittely on jätetty sopimusval- tioiden myöhempien toimenpiteiden varaan. Kun käytettyjä käsitteitä ei

xxx xxxxxxxxx määritelty, esimerkiksi 34 artiklan 1 kappaleessa tarkoitet- tujen oikeuksien sisältö jää tulkinnanvaraiseksi ja avoimeksi.

Artiklaehdotuksen viimeinen kappale vastannee useisiin kansainvälisiin sopimuksiin sisältyviä määräyksiä siitä, ettei kyseinen sopimus saa vaikut- taa haitallisesti niihin etuihin ja oikeuksiin, joita asianomaisella kohde- ryhmällä kansallisen lainsäädännön tai muun kansainvälisen oikeuden mukaan on.

35 artikla

Saamelaisten maahan ja veteen kohdistuvien oikeuksien suoja

Valtioiden tulee ryhtyä välttämättömiin toimenpiteisiin suojatakseen tehok- kaasti saamelaisten 34 artiklan mukaisia oikeuksia. Valtioiden tulee tässä tarkoi- tuksessa erityisesti määritellä ne maa- ja vesialueet, joita saamelaiset perinteisesti käyttävät.

Kansallisessa oikeudessa tulee olla sopivia menettelyjä saamelaisten maahan ja veteen kohdistuvia oikeuksia koskevien vaatimusten käsittelemiseksi. Tuomiois- tuimessa olevassa kyseisiä oikeuksia koskevassa asiassa saamelaisten tulee saada asian käsittelemiseksi välttämätöntä taloudellista apua.

On epäselvää, mitä 34 artiklan mukaisilla oikeuksilla tosiasiassa tarkoitetaan. Siihen nähden myös artiklaehdotuksen 1 kappaleen 1 virkkeessä määrätyt velvoitteetkin jäävät epäselviksi.

Ehdotetun 35 artiklan 1 kappaleen 2 virke heijastelee ILO-yleissopimuksen 14 artiklan 2 kappaletta, jonka mukaan hallitusten on tarpeellisin toimenpitein määriteltävä kysy- myksessä olevien kansojen perinteisesti asuttamat maat (lands which they traditionally occupy) ja taattava tehokas suoja niiden omistus- ja hallintaoikeudelle (rights of ow- nership and posession). Artiklan 1 kappaleen mukaan soveltuvissa tapauksissa on lisäksi turvattava asianmukaisilla toimenpiteillä näiden kansojen oikeudet käyttää alueita, jotka eivät ole niiden yksinomaisia asuinalueita, mutta joita ne ovat perinteisesti voineet käyt- tää toimeentulonsa hankkimista ja perinteisiä toimiaan varten.

Artiklaehdotuksen perusteluja lukemalla mainitun 2 virkkeen sisältö hämärtyy: peruste- luissa sopimusvaltioiden edellytetään määrittelevän sekä ne alueet, joihin saamelaisilla voi olla omistusoikeus, että ne alueet, joihin heillä voi olla ainoastaan käyttöoikeuksia. Artiklassa sopimusvaltioiden edellytetään määrittelevän vain ne maa- ja vesialueet, joita saamelaiset perinteisesti käyttävät. Ne Suomessa sijaitsevat maa- ja vesialueet, joihin saamelaisilla on yksityinen omistusoikeus, ovat tulleet pääsääntöisesti isojaossa määri- tellyiksi. Mahdollisten muiden alueiden omistusoikeus voidaan tutkia ja ratkaista vuo- den 1886 metsälain mukaisesti tuomioistuinkäsittelyssä.

Suomen lainsäädännössä saamelaisten kotiseutualuetta on käsitelty yhtenä kokonaisuu- tena. Näin on menetelty myös saamelaisten maahan ja veteen kohdistuvia oikeuksia koskevaa kansallista ratkaisua etsittäessä. Ehdotuksia tehtäessä on katsottu, ettei saame- laisten perinteisesti asuttamien ja käyttämien maa- ja vesialueiden (ILO-

yleissopimuksen 14 artiklan 1 kappaleen 1 ja 2 virkkeen alueet) erottaminen toisistaan ole tarpeen eikä luultavasti edes mahdollista; saamelaisten kotiseutualueen väestöraken- ne on vuosisatojen aikana kehittynyt niin, etteivät saamelaiset yleensä muodosta selke- ästi muusta väestöstä erottuvia asutussaarekkeita, vaan asutus on limittäistä.

Perustuslain 21 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukai- sesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Vas- taava määräys on myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa, joka koskee oi- keutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan (civil rights and obligations). Saamelaisten maahan kohdistuvat oikeudet ovat yksityisoikeudellisiin oikeussuhteisiin liittyviä kysymyksiä.

Oikeusapua on mahdollista saada oikeusapulain (257/2002) säännösten mukaisesti. Oi- keusapua annetaan valtioin varoin henkilölle, joka tarvitsee asiantuntevaa apua oikeu- dellisessa asiassa ja joka taloudellisen asemansa vuoksi ei kykene itse suorittamaan sen hoitamisen vaatimia menoja. Oikeusapuun oikeutettuja ovat henkilöt, joilla on kotikunta Suomessa taikka asuinpaikka toisessa Euroopan unionin valtiossa tai Euroopan talous- alueeseen kuuluvassa valtiossa. Oikeusapua ei anneta yhtiölle tai yhteisölle (lain 1 ja 2

§).

Oikeusapulaissa ei ole tästä pääsäännöstä poikkeavia säännöksiä saamelaisten oikeudes- ta oikeusapuun yleensä tai heidän periaatteellisesti tärkeiden kysymystensä osalta. Oi- keusapua koskevan määräyksen voimaansaattaminen edellyttää siten kansallisen lain- säädännön muuttamista, mikä näyttää ongelmalliselta perustuslain 6 §:n mukaisen yh- denvertaisuusperiaatteen kannalta ja esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvattuun oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvan equality of arms – periaatteen kanssa. Periaatteen mukaan oikeudenkäyntien osapuolille on turvattava oi- keudenkäynnin alussa tasaveroinen lähtöasema. On kuitenkin huomioitava, että Euroo- pan ihmisoikeustuomioistuin on 17.2.2009 antamallaan päätöksellä ottanut tutkittavak- seen ruotsalaisten saamelaiskylien valituksen siltä osin, kun valitus koskee saamelaisky- lien maksettavaksi tuomittujen, huomattavan korkeiden kansallisten oikeudenkäyntiku- lujen yhteensopivuutta ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan edellytysten kanssa (Han- dölsdalen Sami Village and Others v. Sweden, no. 39013/04).

Artiklan 1 kappaleen 1 virke on ongelmallinen sen sisältämien epäselvien velvoitteiden vuoksi. Saamelaisten kotiseutualuetta on käsitelty Suomen lainsäädännössä yhtenä kokonaisuutena, jonka sisällä saamelaisten perin- teisesti asuttamien ja käyttämien alueiden erottamista toisistaan ei ole välttämättä pidetty edes mahdollisena. Tähän nähden ehdotus asettaa Suomelle uuden kansainvälisoikeudellisen velvoitteen.

Artiklan 2 kappaleen 1 virke ei ole ristiriidassa Suomen kansallisen lain- säädännön eikä Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.

Artiklan 2 kappaleen 2 virke on ongelmallinen perustuslain yhdenvertai- suusperiaatteen näkökulmasta ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ar- tiklan kannalta.

36 artikla Luonnonvarojen hyödyntäminen

Saamelaisten oikeutta luonnonvaroihin 34 artiklassa tarkoitetuilla maa- tai vesialueilla tulee erityisesti suojata. Samassa yhteydessä tulee ottaa huomioon, että näiden keskeytymätön käyttö voi olla edellytys saamelaisten perinteisen tietämyk- sen ja perinteisten kulttuuristen ilmausten säilymiselle.

Ennen kuin julkinen viranomainen lain nojalla antaa luvan mineraalien tai muiden maanalaisten luonnonvarojen tutkimiseen tai hankkimiseen taikka päättää muiden luonnonvarojen hyödyntämisestä sellaisilla maa- tai vesialueilla, jotka saamelaiset omistavat tai joita he käyttävät, tulee neuvotella sellaisten saamelais- ten kanssa, joita asia koskettaa. Jos kyse on 16 artiklassa tarkoitusta asiasta, tulee saamelaiskäräjien kanssa neuvotella.

Lupaa luonnonvarojen tutkimiseen tai hankkimiseen ei saa myöntää, jos toiminta tekisi mahdottomaksi tai vakavasti vaikeuttaisi saamelaisten jatkuvaa kyseessä olevien alueiden hyödyntämistä ja tämä hyödyntäminen on olennaista saamelaiselle kulttuurille, elleivät saamelaiskäräjät ja saamelaiset, joita asia kos- kettaa, suostu tähän.

Tämän artiklan määräykset koskevat myös muita luontoon kajoamisen tai luonnon käyttämisen muotoja 34 artiklassa tarkoitetuilla alueilla. Kajoamisen tai käytön muotona pidetään muun muassa metsänhakkuita, vesi- ja tuulivoimalai- toksia, teiden ja vapaa-ajan asuntojen rakentamista sekä sotilaallisia harjoituksia ja pysyviä harjoitusalueita.

Artikla kytkeytyy erityisesti luonnonvarojen käyttöä ja hyödyntämistä koskevien viran- omaispäätösten tekoon eli Suomen lainsäädännön näkökulmasta erityisesti kaivoslain ja vesilain sekä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin lupamenettelyihin. Artiklassa ei kuitenkaan määritellä tarkemmin mitä oikeudella luonnonvaroihin siinä tarkoitetaan. Jos sillä tarkoitetaan myös oikeutta kalastukseen ja metsästykseen, merkitsee artikla huo- mattavia muutoksia kalastusta ja metsästystä koskeviin kansallisiin säännöksiin. Omai- suudensuojan kannalta artiklaehdotus sisältää samanlaisia ongelmia kuin edellä 34 artik- lan kohdalla on todettu.

Artiklan 2 kappale sisältää neuvotteluvelvoitteen sellaisten saamelaisten kanssa, joita luonnonvarojen hyödyntämistä koskeva asia koskettaa. Jos kyse on 16 artiklassa tarkoi- tetusta asiasta eli asiasta, jolla on olennainen merkitys saamelaisille, viranomaisen tulee neuvotella myös saamelaiskäräjien kanssa. Mikäli tällainen hyödyntäminen voi merkit- tävästi loukata saamelaisten kulttuurin, elinkeinojen tai yhteiskuntaelämän perustavan- laatuisia elinehtoja, toimenpiteisiin ei saa ryhtyä ilman saamelaiskäräjien suostumusta

(16 artiklan 2 kappale). Ehdotetun 36 artiklan 2 kappaleen perustelujen mukaan 6 artik- lan 2 kappaleen määräys rajoittaisi myös valtion pakkolunastusoikeutta.

Artiklan 3 kappaleen mukainen lupamenettely tarkoittaisi uuden luvanmyöntämisedelly- tyksen sisällyttämistä aikaisemmin viitattuihin kansallisiin lupamenettelyihin. Lupa voi- taisiin haitallisista vaikutuksista huolimatta myöntää, jos saamelaiskäräjät, asianosaiset saamelaiset tai asianomainen saamelainen siihen suostuvat. Ehdotus myöntää käytän- nössä jopa yksittäiselle saamelaiselle veto-oikeuden käsiteltävään asiaan nähden. Lisäk- si ehdotuksesta puuttuu lainsäädännössä yleensä oleva määräys kilpailevien intressien yhteensovittamisesta.

Artiklan 4 kappale on ongelmallinen omaisuudensuojan kannalta, kun se jättää osittain auki, minkälaisia luonnon käyttämisen muotoja artikla voisi koskea. Artiklaehdotukses- sa tarkoitetut, tavanomaisia maankäyttömuotoja (esim. metsänhakkuu sekä teiden ja vapaa-ajanasuntojen rakentaminen) koskevat rajoitukset kohdistuisivat myös yksityis- omistuksessa oleviin tiloihin näitä käyttömuotoja koskevia yleisiä säännöksiä anka- rammin.

Artikla näyttäytyy ongelmallisena myös suhteessa kunnalliseen itsehallintoon: kunta voisi maankäyttöä varten laatia ja hyväksyä alueelleen asemakaavan, mutta pääsääntöi- sesti kaikkeen täytäntöönpanoon vaadittaisiin saamelaisten tai saamelaiskäräjien myötä- vaikutus. Esimerkiksi vesilain mukaisen luvan nojalla toteutettava yhteiskunnan vesi- huolto- tai tulvasuojeluhanke saattaisi palvella myös saamelaisten etua, mutta artikla antaisi yhdellekin asianosaiselle saamelaiselle mahdollisuuden estää hankkeen toteutu- minen kieltäytymällä suostumuksen antamisesta.

Artiklaehdotuksen 1 kappaleseen liittyen voidaan todeta, että saamelaisten kotiseutualu- een valtionmaista yli 80 % on jo nyt eriasteisten käytönrajoitusten piirissä. Näillä käy- tönrajoituksilla turvataan saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkei- nojen säilymistä. Käytönrajoitusten piirissä olevat alueet ovat luonnonsuojelulain mu- kaisia tai tämän lain nojalla perustettavia kansallis- ja luonnonpuistoja, muita valtion- maiden luonnonsuojelualueita sekä erämaalain mukaisia erämaa-alueita.

Luonnonsuojelualueita perustettaessa on pyritty erityisesti siihen, että poronhoidon, myös perinteisen saamelaisporonhoidon, edellytykset tulisivat turvatuiksi. Alueet säily- tetään mahdollisimman luonnontilaisina ja ne ovat muutoinkin sellaisen sääntelyn pii- rissä, joka turvaa varsin tehokkaasti porotalouden harjoittamisen edellytyksiä. Alueet turvaavat erityisesti porolaitumien säilymistä kilpailevalta maankäytöltä, kuten metsän- hakkuilta, kaivostoiminnalta ja vesivoiman rakentamiselta. Luonnontilan muuttamis- kiellot ovat suoraan laissa tai asetuksessa. Saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevien luonnonsuojelualueiden yhteispinta-ala on noin 800 000 hehtaaria. Näistä merkittävim- piä ovat Lemmenjoen ja Xxxx Xxxxxxxx kansallispuistot, Kevon luonnonpuisto sekä Lätäsenon – Hietajoen, Sammuttijängän ja Pomokairan soidensuojelualueet.

Erämaa-alueiden perustamisen yhtenä tavoitteena on luontaiselinkeinojen turvaaminen ja edistäminen sekä saamelaiskulttuurin luontaisen perustan säilyttäminen. Myös nämä alueet turvaavat varsin tehokkaasti saamelaista poronhoitoa ja muitakin saamelaisten kulttuurimuotoon kuluvien perinteisten elinkeinojen harjoittamista. Erämaa-alueille ei

saa muun muassa rakentaa pysyviä teitä eikä perustaa kaivoksia ilman valtioneuvoston lupaa. Alueet ovat kaikilta osin myös metsätaloustoimien ulkopuolella. Erämaa-alueita on 12 ja niiden yhteispinta-ala saamelaisten kotiseutualueella on noin 1 380 000 hehtaa- ria.

Saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuvien luonnonsuojelu- ja erämaa-alueiden yhteis- pinta-ala on siten noin 2,2 miljoonaa hehtaaria. Alueilla on laajuutensa ja tiettömyytensä vuoksi huomattavaa merkitystä porolaidunten määrän, yhtenäisyyden sekä myös niiden häiriöttömyyden kannalta. Ne siten osaltaan suojaavat ja turvaavat maan ja veden perin- teistä käyttöä saamelaisten kotiseutualueella. Matkailu on käytännössä ainoa poronhoi- don kanssa kilpaileva maankäyttömuoto näillä alueilla, tämäkin vain alueiden tietyissä, melko suppeissa osissa. Luonnonsuojelu- ja erämaa-alueiden hoidon ja käytön huolelli- sella suunnittelulla sovitetaan yhteen maankäyttöä ja pyritään näin minimoimaan mat- kailusta poronhoidolle aiheutuvia haitallisia vaikutuksia.

Voimassa olevassa kaivoslaissa (503/1966) otetaan huomioon saamelaisten asema alku- peräiskansana sekä kolttien elinkeinojen ja elinolosuhteiden turvaamista koskevat kolt- talain tavoitteet. Valmisteilla olevan kaivoslakiehdotuksen mukaan kaivoslaissa tarkoi- tettu toiminta sovitettaisiin yhteen saamelaiskäräjälaissa tarkoitetulla saamelaisten koti- seutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvattaisiin. Yhteen- sovittamisessa otettaisiin huomioon myös, mitä kolttalaissa säädetään kolttaväestön ja - alueen elinolosuhteiden edistämisestä sekä kolttakulttuurin ylläpitämisestä ja edistämi- sestä. Lupaviranomaisen tulisi saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten asemalle alkuperäiskansana sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Lupavi- ranomaisen tulisi koltta-alueella pyytää lausunto kolttien kyläkokoukselta luvan mukai- sesta toiminnasta kolttien elinkeinoille ja elinolosuhteille aiheutuvien vaikeuksien sel- vittämiseksi. Lupaviranomaisen tulisi erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyös- sä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle. Myös kaivostoiminnan lopettamis- ja jälkivelvoitteet olisivat nykyistä laajemmat ja toiminnan harjoittajan olisi asetettava niistä vakuus.

Saamelaisten osalta valmistelussa olevat säännökset merkitsisivät muun muassa sitä, että kaikista saamelaisalueiden ja koltta-alueiden malminetsintä-, kaivos- ja kullan- huuhdontahankkeista pyydettäisiin lausunnot saamelaiskäräjiltä tai kolttien kyläkokouk- selta ja luvan myöntävän kaivosviranomaisen olisi ennen päätöksentekoa neuvoteltava asiasta, kuten nykyisinkin, saamelaiskäräjien kanssa. Luvissa asetettaisiin ehtoja, joissa otettaisiin huomioon, kuten nykyisinkin, mm. poronhoidon edellytysten turvaaminen.

Saamelaiskäräjälain 9 § sisältää säännökset viranomaisten velvollisuudesta neuvotella saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskan- sana ja jotka koskevat saamelaisten kotiseutualueella säännöksessä erikseen mainittuja asioita kuten yhdyskuntasuunnittelua, valtionmaan, suojelualueiden ja erämaa-alueiden hoitoa, käyttöä, vuokrausta ja luovutusta sekä kaivoskivennäisten valtausta ja kaivospii- rien perustamista tarkoittavia lupahakemuksia.

ILO-yleissopimuksen 6 artikla sisältää sopimuksessa tarkoitettua neuvottelumenettelyä koskevat määräykset. Artiklan 2 kappaleen mukaan yleissopimuksen soveltamisen edel- lyttämät neuvottelut on käytävä vilpittömin mielin ja olosuhteisiin katsoen asianmukai- sella tavalla pyrkimyksenä saavuttaa yhteisymmärrys tai hyväksyntä ehdotetuille toi- menpiteille (agreement or consent to the proposed measures). Suostumusta sopimukses- sa ei edellytetä. Sopimus ei sisällä veto-oikeutta koskevia määräyksiä.

Yleissopimus sisältää myös luonnonvaroja koskevan 15 artiklan. Sen 1 kappaleen mu- kaan kysymyksessä olevien kansojen oikeuksia maittensa (their lands) luonnonvaroihin on erityisesti suojeltava. Näihin oikeuksiin sisältyy kansojen oikeus osallistua näiden luonnonvarojen käyttöön, hallintaan ja suojeluun. Tapauksissa, joissa valtio säilyttää omistusoikeuden mineraalivaroihin tai maanalaisiin luonnonvaroihin tai oikeudet mui- hin maahan liittyviin luonnonvaroihin, hallitusten on varmistettava, ettei mitään kysy- myksessä olevien kansojen maahan kohdistuvaa tutkimus- tai hyödyntämisohjelmaa aloiteta tai sitä koskevaa lupaa myönnetä, ennen kuin näiden kansojen kanssa on neuvo- teltu (consult) siitä, vaikuttaisiko ohjelma haitallisesti niiden etuihin ja missä määrin (2 kappale). Suostumusta ei siis tässäkään tapauksessa edellytetä.

Artiklaehdotus käsittelee pitkälti niitä kysymyksiä, jotka ovat olleet esillä saamelaisten maahan ja veteen kohdistuvia oikeuksia koskevaa kansallista lainsäädäntöratkaisua etsittäessä, siinä toistaiseksi onnistumatta.

Artiklaehdotuksen vaikutukset kansalliseen lainsääntöön ovat laajat ja merkitsevät käytännössä nykylainsäädännöstä poikkeavien menettelytapo- jen luomista. Kun artiklaehdotuksessa avataan täysimittainen neuvottelu- oikeus hyvin avoimesti määritellyille saamelaisryhmille (saamelaisille ”joita asia koskettaa”) ja myös yksittäiselle saamelaiselle yksinään, ehdo- tus saattaa olla ristiriidassa perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertai- suusperiaatteen kanssa.

37 artikla Korvaus ja osa tuotosta

Saamelaisilla, joita asia koskettaa, tulee olla oikeus saada korvausta kaikesta 36 artiklan 2 ja 4 kappaleessa tarkoitetun toiminnan aiheuttamasta vahingosta. Jos kansallisessa lainsäädännössä on säännöksiä, jotka velvoittavat luonnonvarojen hyödyntämiseen luvan saanutta suorittamaan maksun maanomistajalle tai anta- maan tälle osan toiminnan tuotosta, tulee luvansaajalla olla sama velvollisuus ky- seessä olevaa aluetta perinteisesti käyttäneitä ja edelleen käyttäviä saamelaisia kohtaan.

Tämän artiklan määräykset eivät sisällä mitään rajoitusta oikeuteen saada luonnonvarojen hyödyntämisen tuotosta osa, joka voi seurata kansainvälisestä oi- keudesta.

Korvaus kaikesta vahingosta on pitkälle menevä ja monin tavoin ongelmallinen. Esi- merkiksi omaisuuden käytön vaikeutumisesta voi Suomen lainsäädännön nojalla saada korvauksia useissakin erityistilanteissa. Mahdollisen korvausvelvollisuuden olemassa-

olo selvitetään asianomaisen lupamenettelyn ja siihen liittyvien neuvottelujen yhteydes- sä sekä huomioidaan myös lupaehdoissa. Esimerkiksi ehdotettavan kaivoslain mukaan kaivostoiminnan harjoittajan olisi maksettava alueen kiinteistön omistajille vuotuinen louhintakorvaus, joka määräytyisi osittain alueen pinta-alan ja osittain louhittujen kai- vosmineraalien määrän perusteella. Louhintakorvausten laskentaperusteista säädettäisiin täsmällisesti laissa, mutta niitä ei maksettaisi saamelaisille pelkästään sillä perusteella, että asia mahdollisesti koskettaa heitä. Korvauksen saajat ja korvauksen maksajat on määritelty artiklaehdotuksessa varsin väljästi. Sama koskee myös sitä vahinkoa, josta korvaus tulisi suorittaa.

Ehdotettu 37 artiklan 2 kappale ei ehdotuksen perustelujen mukaan rajoittaisi saamelais- ten oikeutta suurempaan tuottoon, kuin mitä artiklaehdotuksesta johtuisi, mikäli alkupe- räiskansoilla kansainvälisen oikeuden nojalla olisi tällainen oikeus. Suomea sitovat kan- sainvälisoikeudelliset sopimukset eivät sisällä artiklaehdotuksen määräyksiä suosiolli- sempia säännöksiä mahdollisesta korvauksesta.

Alkuperäiskansajulistuksen 20 artiklan 2 kohta koskee alkuperäiskansojen oikeutta oi- keudenmukaiseen hyvitykseen tilanteissa, joissa alkuperäiskansoilta on riistetty niiden toimeentulon ja kehityksen keinot (Indigenous peoples deprived of their means of sub- sistence and development are entitled to just and fair redress). Julistuksen 28 artiklassa käsitellään alkuperäiskansojen oikeutta hyvitykseen tilanteissa, jotka koskevat alkupe- räiskansojen perinteisesti omistamien tai muutoin hallussa pitämien tai käyttämien mai- den, alueiden tai luonnonvarojen menetetyksi tuomitsemista, haltuun ottamista tai val- taamista taikka niiden käyttämistä tai vahingoittamista ilman alkuperäiskansojen vapaa- ta ja riittävään tietoon perustuvaa ennakkosuostumusta. Hyvitys voi koostua näiden maiden, alueiden tai luonnonvarojen palauttamisesta tai, jos tämä ei ole mahdollista, alkuperäiskansoille suoritettavasta oikeudenmukaisesta ja kohtuullisesta korvauksesta. Hyvitystä ja taloudellista tukea koskevia kohtia on myös julistuksen 8, 10, 11 ja 39 ar- tikloissa. Edellä mainitut artiklat koskevat sanamuotonsa mukaisesti vain alkuperäis- kansoja, eivät alkuperäiskansaan kuuluvia yksilöitä.

ILO-yleissopimuksen 15 artiklan 2 kappaleen mukaan sopimuksessa tarkoitettujen kan- sojen on mahdollisuuksien mukaan päästävä osalliseksi määräyksessä tarkoitettujen toimintojen (ks. 36 artiklan kohdalla) tuottamasta hyödystä ja saatava oikeudenmukai- nen korvaus kaikesta vahingosta, jota tällainen toiminta voi niille aiheuttaa.

Artiklaehdotus menee pidemmälle kuin kansallinen lainsäädäntö ja Suo- mea sitovat kansainväliset velvoitteet.

38 artikla Vuonot ja rannikkovedet‌

Edellä 34–37 artiklan määräykset oikeuksista vesialueisiin tai vesialueiden käyttämiseen koskevat vastaavalla tavalla saamelaisten kalastusta sekä vuonojen ja rannikkovesien muuta käyttöä.

Kalan ja muiden meren luonnonvarojen saaliskiintiöiden jaossa sekä näiden luonnonvarojen muussa sääntelyssä tulee asiankuuluvasti ottaa huomioon saame- laisten luonnonvarojen käyttö ja sen merkitys saamelaisille paikallisyhteisöille. Tämä tulee ottaa huomioon, vaikka käyttö olisi näillä merialueilla vähentynyt tai loppunut sen seurauksena, että saaliskiintiöitä ei ole saavutettu tai että syynä on kalan ja muiden luonnonvarojen käytön muu sääntely. Sama koskee tapausta, jos käyttö on vähentynyt tai lakannut luonnonvarojen ehtymisen seurauksena näillä alueilla.

Ehdotus ei ole ongelmallinen Suomelle, kun se ymmärretään otsikkonsa mukaisesti vain vuonoja ja merten rannikkovesiä koskevaksi.

39 artikla

Alueiden ja luonnonvarojen hallinto

Niiden oikeuksien lisäksi, jotka saamelaisilla omistus- tai käyttöoikeuden muodossa on, tulee saamelaiskäräjillä olla 16 artiklan mukainen osallistumisoikeus 34 ja 38 artiklassa tarkoitettujen alueiden julkiseen hallintoon.

Artiklan sisältö ei aukene artiklan suppeiden perustelujen pohjalta, edes luettuna yhdes- sä artiklan 16 perustelujen kanssa. Käsillä olevan artiklan perusteluissa viitataan lähinnä 16 artiklan 2 kappaleesta ilmenevään suostumusmenettelyyn. Epäselväksi jää, onko artiklalla lisäksi tarkoitettu määrätä, että myös kaikista sanottujen alueiden julkiseen hallintoon liittyvistä kysymyksistä (nimitykset, talousarvioehdotukset, varojen käyttö, muu sisäinen hallinto), joilla on 16 artiklan mukainen olennainen merkitys saamelaisil- le, tulee neuvotella saamelaiskäräjien kanssa. Artiklasta tai sen perusteluista ei ilmene, mitä julkisella hallinnolla artiklassa tarkoitetaan tai mitä julkisen hallinnon toimenpitei- tä perusteluissa viitattu 16 artiklan 1 kappaleen mukainen neuvotteluoikeus ja 2 artiklas- sa tarkoitettu suostumusmenettely voisi tässä tapauksessa koskea ja mitä se tämän artik- lan kohdalla tarkoittaisi.

Saamelaiskäräjien oikeutta valmistelun aikana käsitellään luonnoksen 17 artiklassa. Sen 1 kappaleen mukaan saamelaiskäräjillä olisi oikeus olla edustettuna julkisissa neuvos- toissa ja komiteoissa, kun nämä käsittelevät saamelaisten etuihin liittyviä asioita. Perus- telujen mukaan neuvostoja ei tule käsitellä ahtaasti, vaan niitä saattavat olla myös sellai- set julkiset toimielimet, joita kutsutaan hallituksiksi, siltä osin kuin hallituksella on myös neuvoa-antavia tehtäviä tai se tekee ehdotuksia. Ehdotetun 17 artiklan 2 kappaleen mukaan saamelaisten etuja koskevat asiat tulee esitellä saamelaiskäräjille ennen kuin julkinen viranomainen päättää asiasta. Jos 39 artiklalla tarkoitetaan likimain samaa kuin 16 ja 17 artikloilla, määräys vaikuttaa päällekkäiseltä niiden kanssa.

Artiklaehdotus on kirjoitettu niin avoimeksi, että sen sisältöä on vaikea hahmottaa. Ehdotukseen sisällytetyistä viittauksista päätellen kysymys voisi olla neuvotteluvelvollisuuden toteuttamisesta myös ehdotuksessa tar- koitettujen alueiden julkiseen hallintoon liittyvissä hallinnollisista kysy- myksistä. Artiklaehdotuksesta ei ilmene, mitä julkisella hallinnolla ehdo- tuksessa tarkoitetaan tai mitä julkisen hallinnon toimenpiteitä ehdotus voi- si koskea.

40 artikla Ympäristönsuojelu ja ympäristöhallinto

Valtioiden tulee yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa harjoittaa aktiivista ympäristönsuojelua varmistautuakseen 34 ja 38 artiklassa tarkoitettujen saame- laisten maa- ja vesialueiden kestävästä kehityksestä.

Saamelaiskäräjillä tulee olla 16 artiklan mukainen osallistumisoikeus ympä- ristöhallintoon, joka vaikuttaa näihin alueisiin.

Artiklaehdotuksen 2 kappaleen osalta voidaan viitata edellisen kappaleen kohdalla esitettyyn. Artiklasta tai sen perusteluista ei ilmene, mitä ympä- ristöhallinnolla artiklassa tarkoitetaan ja minkälaisiin ympäristöhallinnon asioihin 16 artiklan mukainen neuvotteluoikeus ja suostumusmenettely täl- tä osin kohdistuisivat.

V luku Saamelaiset elinkeinot‌

41 artikla

Saamelaisten elinkeinojen suoja

Saamelaisten elinkeinojen ja luonnonvarojen käytön tulee nauttia erityistä suojelua oikeudellisten tai taloudellisten toimenpiteiden kautta siinä määrin kuin ne muodostavat tärkeän perustan kulttuurille.

Saamelaisten elinkeinona ja luonnonvarojen käyttönä pidetään sellaista toi- mintaa, joka on olennaista saamelaisten paikallisyhteisöjen ylläpitämiseksi ja ke- hittämiseksi.

Artiklan mukaan sopimusvaltioiden tulee antaa erityistä suojelua sellaisille saamelaisten elinkeinoille ja luonnonvarojen käytölle, jotka ovat olennaisia saamelaisten paikallisyh- teisöjen ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi ja jotka muodostavat tärkeän perustan kulttuu- rille. Suojaa tulee antaa oikeudellisten ja taloudellisten toimenpiteiden kautta.

Saamelaisten erityisasema on huomioitu perustuslain perusoikeuksia koskevassa 2 lu- vussa. Sen 17 §:n 3 momentissa säädetään saamelaisten oikeudesta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan tällä säännöksellä (tuolloin ehdotetulla hallitusmuodon 14 §:n 3 momentilla) turvataan vähemmistöjen kielellisten oikeuksien ohella muun muassa sellaisten saame- laisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuin poronhoidon, kalas- tuksen ja metsästyksen harjoittamista. Esitöiden mukaan säännös velvoittaa yhdessä nykyisen perustuslain 22 §:n kanssa julkista valtaa sallimaan ja tukemaan siinä tarkoi- tettujen ryhmien oman kielen ja kulttuurin kehittämistä. Säännös tarjoaa valtiosääntöi- sen perustan myös siinä tarkoitettujen ryhmien elinolosuhteiden kehittämiselle niiden omaa kulttuuriperinnettä kunnioittaen (HE 309/1993 vp, ks. myös PeVL 8/1993 vp).

Artiklan mukaiseen erityisen suojelun velvoitteeseen voidaan soveltaa myös perustus- laissa tarkoitettua positiivista erityiskohtelua koskevia säännöksiä. Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemal- laan elinkeinolla. Saamelaisten kotiseutualueella paikalliset asukkaat ovat perinteisesti voineet harjoittaa poronhoitoa, metsästää, kalastaa ja ottaa kotitarvepuuta alueelta sa- moin perustein kuin saamelaiset (PeVL 29/2004 vp). Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä, eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan yhdenvertaisuutta koskeva säännös ei estä sitä, että tarvittaessa turvaudutaan myös positiivisiin erityistoimenpiteisiin. Syrjin- täkielto ei koske tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityis- kohtelua eli tietyn ryhmän (esimerkiksi naiset, lapset, vähemmistöt) asemaa ja olosuh- teita parantavia toimia. Erityiskohtelu on kuitenkin aina perusteltava perusoikeusjärjes- telmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (HE 309/1993 vp). Positiivisen erityiskohtelun avulla pyritään saavuttamaan tosiasiallista yhdenvertaisuutta syrjinnästä johtuvien hait- tojen ehkäisemiseksi tai lievittämiseksi. Erityiskohtelun tulee olla tilapäistä ja tavoitteen

kannalta oikeasuhtaista (PeVL 10/2003 vp). Perustuslain 17 §:n 3 momentin säännös tukee saamelaisen kielen ja kulttuurin erityiskohtelun perusoikeusjärjestelmän mukaista hyväksyttävyyttä.

Saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että saamelaisten kulttuu- ri-itsehallinnon turvaaminen saamelaiskäräjistä annettavalla lailla ei sellaisenaan muuta niitä lainsäädäntöjärjestelyjä, joiden mukaan määräytyy, ketkä saavat harjoittaa saame- laisten perinteisiä elinkeinoja perinteisillä saamelaisalueilla. Mahdolliset muutokset näissä suhteissa voidaan toteuttaa vain muuttamalla voimassa olevia lakeja. Käsiteltä- vänä olleen uudistuksen tarkoituksena ei ollut saada aikaan muutoksia poronhoidon, metsästyksen ja kalastuksen alalla (PeVM 17/1994 vp).

Euroopan unionin liittymissopimuksen saamelaisväestön erikoisasemaa koskevan pöy- täkirjan n:o 3 1 artiklassa määrätään, että saamelaisväestölle saadaan EY:n perustamis- sopimuksen määräysten estämättä myöntää perinteisillä saamelaisalueilla yksinoikeuk- sia poronhoidon harjoittamiseen. Pöytäkirjan 2 artiklan nojalla pöytäkirja voidaan laa- jentaa koskemaan muitakin perinteisiin saamelaiselinkeinoihin liittyviä saamelaisten yksinoikeuksia niiden vastaisen kehityksen huomioon ottamiseksi. Tällainen pöytäkir- jan muutos edellyttää Euroopan unionin neuvoston yksimielistä päätöstä.

Kuten aikaisemmin sopimusluonnoksen 7 artiklan yhteydessä on jo todettu, KP- sopimuksen 27 artikla velvoittaa ihmisoikeuskomitean mukaan sopimusvaltioita ryhty- mään positiivisiin toimiin suojellakseen vähemmistöjen 27 artiklan mukaisia oikeuksia. Artiklan määräys velvoittaa sopimusvaltioita tukemaan vähemmistöjen pyrkimyksiä ylläpitää ja säilyttää oma kulttuurinsa, johon luetaan myös vähemmistöjen perinteiset elinkeinot. Tällaisten positiivisten toimien on kuitenkin oltava sopusoinnussa yleisso- pimuksen 26 artiklan yhdenvertaisuusmääräysten kanssa. Positiiviset toimet voivat olla hyväksyttäviä, jos ne perustuvat objektiivisiin ja järkeviin kriteereihin ja jos niiden tar- koituksena on poistaa olosuhteet, jotka estävät tai haittaavat yksilöiden 27 artiklan mu- kaisten oikeuksien nautintaa.

ILO-yleissopimus sisältää sopimusvaltioille velvoitteen edistää alkuperäiskansojen so- siaalisten, taloudellisten ja kulttuuristen oikeuksien täysimääräistä toteutumista, kunni- oittaen niiden sosiaalista ja kulttuuri-identiteettiä, niiden tapoja, perinteitä ja instituutioi- ta (2 artikla). Lisäksi alkuperäiskansojen jäsenten, instituutioiden, työvoiman, kulttuurin ja ympäristön suojelemiseksi on tarvittaessa ryhdyttävä erityistoimenpiteisiin. Erityis- toimenpiteet eivät saa estää yleisten kansalaisoikeuksien toteutumista ilman syrjintää (4 artikla). Alkuperäiskansoilla on myös oikeus säilyttää omat tapansa ja instituutionsa elleivät ne ole ristiriidassa valtion lainsäädännön määrittelemien perusoikeuksien ja kansainvälisesti tunnustettujen ihmisoikeuksien kanssa (8 artikla).

Alkuperäiskansajulistuksen 20 artiklan mukaan alkuperäiskansoilla on oikeus ylläpitää ja kehittää poliittisia, taloudellisia ja yhteiskunnallisia järjestelmiään tai instituutioitaan, nauttia omista elinkeinoistaan ja kehityksestään, ja harjoittaa vapaasti kaikkia perinteisiä ja muita taloudellisia toimintojaan.

Sopimusluonnoksen 41 artiklan 2 kappaleessa määritellään, mitä on pidettävä ensim- mäisen kappaleen mukaisina saamelaisina elinkeinoina ja luonnonvarojen käyttönä. Perustelujen mukaan "Saamelaisina elinkeinoina pidetään niitä elinkeinoja ja sellaista luonnonvarojen käyttöä, jotka ovat olennaisia saamelaisten paikallisyhteisöjen säilyttä- miseksi ja kehittämiseksi. Koska maantieteelliset vaihtelut ovat suuria ja koska elinkei- nomuodot muuttuvat ajan kuluessa, asiantuntijaryhmä ei ole halunnut varsinaisessa ar- tiklassa luetella erityisiä elinkeinoja tai luonnonvarojen hyödyntämismuotoja. Esimerk- keinä elinkeinoista ovat kuitenkin merikalastus ja kalastus vesistöissä, maanviljely ja poronhoito. Esimerkkeinä muusta luonnonvarojen hyödyntämisestä ovat metsästys, marjastus ja kotitarvekalastus. Saamelaisille elinkeinoille ominainen piirre on se, että ne ovat yhdistelmäelinkeinoja, toisin sanoen eri tavalla luonnonvaroja hyödyntävien toimi- en yhdistelmä tai palkallisen työn ja tavallisesti vuodenaikaan sidotun perinteisen luon- nonvarojen käytön yhdistelmä. Tämän artiklan määräys ei rajoitu perinteisiin elinkei- noihin ja luonnonvarojen hyödyntämiseen. Se koskee myös uudenlaista luonnonvarojen hyödyntämistä, kuten esimerkiksi kalankasvatusta ja uusien kala- ja rapulajien, kuten esimerkiksi kuningasravun pyyntiä."

Perustuslain esitöissä ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on katsottu, että saamelaisten perinteiset elinkeinot kuuluvat perustuslain 17 §:n 3 momentin turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoon ottamatta kuitenkaan erityisesti kantaa siihen, kuuluvat- ko uusien teknologioiden käytön mahdollistamat uudenlaiset elinkeinot säännöksen pii- riin. Ihmisoikeuskomitea on katsonut, että KP-sopimuksen 27 artikla ei suojaa yksin- omaan vähemmistön perinteisiä elinkeinoja, vaan myös modernin teknologian avulla harjoitettavat perinteiset elinkeinot saattavat olla osa vähemmistön kulttuuria. Tästä seurasi, että 27 artiklan suoja ulottui myös modernin teknologian avulla harjoitettuun poronhoitoon (Xxxxxx Xxxxxxx v. Suomi (511/1992). Komitean näkökohta koski näin ollen uusien elinkeinojen sijasta poronhoitoa. Perinteiset elinkeinot ovat näin ollen osa saamelaisten kulttuurimuotoa, vaikka niiden harjoittamisessa käytettäisiin modernin teknologian välineitä. Täysin uudenlaiset elinkeinonmuodot eivät sen sijaan näyttäisi kuuluvan suojan piiriin. Artiklan 2 kappaleen määräys ei näin tulkittuna olisi ongelmal- linen Suomen lainsäädännön ja kansainvälisten velvoitteiden kannalta.

Artiklan määräykset eivät olisi ristiriidassa perustuslain tai Suomea sito- vien kansainvälisten velvoitteiden kanssa, sikäli kun määräykset koskisivat perinteisiä saamelaisia elinkeinoja. Uudet elinkeinot eivät ole tällaisia pe- rinteisiä elinkeinoja.

Muun kansallisen lainsäädännön osalta on otettava huomioon, että voi- massa olevan lainsäädännön mukaan kaikki saamelaisten kotiseutualueel- la perinteisiä elinkeinoja harjoittavat ovat valtion maa- ja vesialueiden käytön suhteen keskenään tasavertaisessa asemassa.

Lisäksi on todettava, että artiklan mukaisen erityisen suojelun toteuttami- nen saattaa vaatia Euroopan unionin liittymissopimuksen pöytäkirja n:o 3 nojalla EU:n neuvoston yksimielisen päätöksen.

42 artikla

Poronhoito saamelaisten elinkeinona

Poronhoito erityisenä ja perinteisenä saamelaiselinkeinona ja kulttuurimuo- tona perustuu perinnäistapaan ja sillä tulee olla erityinen oikeussuoja.

Tässä tarkoituksessa Norjan ja Ruotsin tulee säilyttää ja kehittää poronhoi- toa saamelaisten yksinoikeutena saamelaisilla poronhoitoalueilla.

Suomi sitoutuu vahvistamaan saamelaisen poronhoidon asemaa ottaen huo- mioon Euroopan unionin liittymissopimukseen kuuluvan saamelaisia alkuperäis- kansana koskevan pöytäkirjan numero 3.

Poronhoitoa säännellään Suomessa poronhoitolaissa ja poronhoitoasetuksessa (883/1990). Poronhoitolain esitöiden mukaan poronhoito on saamelaisen kulttuurin säi- lyttämisen välttämätön edellytys. Poronhoidon merkitys huomioon ottaen esitöissä pi- dettiin tärkeänä, että poronhoidon harjoittamisen edellytyksiä parannetaan, mikä ei kui- tenkaan saisi tapahtua muiden poronhoitoalueella harjoitettavien elinkeinojen kustan- nuksella. Poronhoitolain tärkeänä tehtävänä onkin säännellä toisaalta poronomistajien välisiä suhteita siten, että poronhoitoa voidaan harjoittaa tarkoituksenmukaisesti, ja toi- saalta poronomistajien ja maanomistajien välisiä suhteita siten, että maanomistukseen perustuvia oikeuksia ei tarpeettomasti kavenneta (HE 244/1989 vp).

Poronhoito on saamelaisten kotiseutualueella ensisijaisesti saamelainen elinkeino, jota ovat perinteisesti voineet harjoittaa muutkin kuin saamelaiset. Kaikki saamelaisten koti- seutualueella porotaloutta harjoittavat henkilöt ovat nykyisin valtion maa- ja vesialuei- den käytön osalta keskenään tasavertaisessa asemassa.

Poronhoito erityisenä ja perinteisenä saamelaiselinkeinona ja kulttuurimuotona ei ny- kyisin nauti Suomessa erityistä oikeussuojaa.

Perustuslakivaliokunta lausui 1993 saamelaisvaltuuskunnan ehdotuksesta rajoittaa lailla muiden kuin saamelaisten, saamelaisten kotiseutualueella sinänsä pysyvästi asuvien oikeutta omistaa poroja (PeVL 8/1993 vp). Ehdotuksen tavoitteena oli turvata saamelai- sille etuoikeus poronhoidon harjoittamiseen kotiseutualueellaan. Valiokunnan mukaan tämä tavoite, etenkin kun otetaan huomioon asiaan liittyvät kansainväliset sopimukset ja poronhoidon tärkeys saamelaisten kulttuurimuodon osana, on katsottava sellaiseksi eri- tyisperusteeksi, jonka vuoksi valtuuskunnan ehdotus olisi voitu silloisen hallitusmuodon 7 §:n estämättä toteuttaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Valiokunnan mukaan ehdotus saattaisi tästä huolimatta johtaa tilanteeseen, jossa poroja tuolloin laillisesti omistava ja poronhoitoa saamelaisten kotiseutualueella harjoittava Suomen kansalainen ei enää olisikaan tähän oikeutettu. Vedoten aiempaan lausuntoonsa (PeVL 3/1990 vp) valiokunta katsoi, ettei ehdotettua lainsäädännöllistä ratkaisua voitu pitää tämän vuoksi hallitusmuodon kannalta hyväksyttävänä. Valiokunta kuitenkin huomautti, että aiem- massa lausunnossaan valiokunta oli myös eritellyt, miten menetellen tuolloin ehdotetut säännökset voitiin sisällyttää tavalliseen lakiin.

”Erityisellä oikeussuojalla” tarkoitetaan 1 kappaleessa ilmeisesti samaa kuin 41 artiklan ilmaisulla ”erityistä suojelua oikeudellisten tai taloudellisten toimenpiteiden kautta”. Kuten 41 artiklan osalta on todettu, perustuslaista ei johdu estettä saamelaisten poron-

hoidon suojaamiseen. Luettuna kokonaisuutena artiklan ei voida kuitenkaan katsoa tar- koittavan sitä, että poronhoito olisi saamelaisten yksinoikeus myös Suomessa. Artiklas- sa mainittu pöytäkirja n:o 3 sallii, että saamelaisille myönnetään EY:n perustamissopi- muksen määräysten estämättä yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen perinteisillä saamelaisalueilla, mutta mitään velvoitetta tähän ei ole. Syrjimättömyydestä ja positiivi- sista erityistoimenpiteistä, ks. 7 artikla sekä perinnäistavasta ks. 9 artikla.

Poronhoidon osalta ei ole Suomea sitovia kansainvälisen oikeuden erityismääräyksiä lukuun ottamatta Euroopan unionin liittymissopimuksen pöytäkirja n:o 3:n määräyksiä. Perustuslakivaliokunnan mukaan pöytäkirjan 1 artikla heijastaa Suomen, Ruotsin ja Norjan kansallisten lainsäädäntöjen eroa. Norjassa ja Ruotsissa saamelaisväestön yksin- oikeus poronhoitoon on nykyisin suojattu lailla, Suomessa sen sijaan ei. Valiokunnan mukaan EU:n jäsenyys ei estä Norjan ja Ruotsin kaltaisen poronhoitolainsäädännön aikaansaamista Suomessa (PeVL 14/1994 vp).

Mitä saamelaisten perinteisten elinkeinojen suojaamiseen soveltuvista kansainvälisistä määräyksistä on todettu edellä 41 artiklan yhteydessä, soveltuu myös poronhoidon suo- jaan.

Perustuslaista ei johdu estettä artiklan mukaiselle saamelaisten poronhoi- don suojaamiselle. Kuten 41 artiklan kohdallakin on todettu, tässä yhtey- dessä on huomioitava se, että voimassa olevan lainsäädännön mukaan kaikki porotaloutta saamelaisten kotiseutualueella harjoittavat ovat po- ronhoidon harjoittamisen suhteen keskenään tasavertaisessa asemassa.

Poronhoidon osalta ei ole Suomea sitovia kansainvälisoikeudellisia eri- tyismääräyksiä lukuun ottamatta Euroopan unionin liittymissopimuksen pöytäkirja n:o 3:n määräyksiä.

Artiklan 3 kappaleen osalta on taas epäselvää, mitä siinä tarkoitetaan saamelaisen poronhoidon aseman vahvistamisella. Artiklan ei sanamuo- tonsa perusteella voida katsoa asettavan Suomelle velvoitetta myöntää saamelaisille yksinoikeutta poronhoidon harjoittamiseen.

43 artikla Valtionrajat ylittävä poronhoito

Saamelaisten oikeus valtionrajat ylittävään porojen laiduntamiseen perustuu perinnäistapaan.

Jos oikeudesta valtionrajat ylittävään porojen laiduntamiseen on sovittu saamelaiskylien, siidojen tai paliskuntien kesken, noudatetaan näitä sopimuksia. Sopimusten tulkinta- tai soveltamiskiistassa on kiistan osapuolella oikeus saada asia välityslautakunnan ratkaistavaksi. Saamelaiskäräjät kolmessa sopimusvalti- ossa vahvistavat yhdessä tarkemmat säännöt välityslautakunnan kokoonpanosta ja noudatettavasta menettelystä. Kiistan osapuoli, joka ei ole tyytyväinen välityslau-

takunnan ratkaisuun, voi nostaa asiassa kanteen sen valtion tuomioistuimessa, jonka alueella laidunmaa sijaitsee.

Jos saamelaiskylien, siidojen tai paliskuntien välillä ei ole sovellettavaa sopi- musta, mutta sen sijaan on voimassa oleva valtioidenvälinen sopimus porojen lai- duntamisesta, tulee valtioidenvälistä sopimusta soveltaa. Jos joku katsoo perin- näistavan perusteella olevansa oikeutettu laajempaan porolaidunoikeuteen kuin mitä valtioidenvälisestä sopimuksesta seuraa, on hänellä kuitenkin oikeus sopi- muksen estämättä saada vaatimuksensa käsiteltäväksi sen valtion tuomioistuimes- sa, jonka alueella laidunmaa sijaitsee.

Suomi ja Ruotsi tekivät vuonna 1925 sopimuksen poroista rajaseuduilla (SopS 1/1926). Sopimus sisältää määräykset Ruotsin lappalaisille eräässä tapauksessa myönnetystä lu- vasta muuttaa poroineen Suomen kautta Tromsan lääniin Norjaan (I luku), menettelystä niiden porojen suhteen, jotka luvattomasti tulevat toiseen valtakuntaan (II luku) sekä sopimuksen voimassaoloajasta (III luku). Sopimus ei sisällä määräyksiä saamelaisten oikeudesta valtionrajat ylittävään poronhoitoon lukuun ottamatta I luvun määräystä, jonka mukaan lappalaiset saavat muuttaessaan Ruotsista Tromsan lääniin Norjaan käyt- tää tiellä olevaa laidunta poroilleen. Tällaista kauttakulkuoikeutta ei ole tiettävästi kos- kaan käytetty.

Suomen ja Norjan välillä on tehty vuonna 1981 sopimus poroaitojen rakentamisesta ja kunnossapidosta sekä muista toimenpiteistä porojen estämiseksi pääsemästä toisen val- takunnan alueelle (SopS 30/1983). Suomi ja Norja rakensivat sopimuksen määräysten mukaisesti poroaidan maiden väliselle rajalle. Suomen ja Norjan välillä ei siten ole mahdollista harjoittaa valtionrajat ylittävää poronhoitoa.

Artiklan 1 kappaleessa sopimuspuolet toteavat, että saamelaisten oikeus valtionrajat ylittävään porojen laiduntamiseen perustuu perinnäistapaan. Perinnäistapaa on käsitelty 9 artiklan yhteydessä. Perinnäistapa on normihierarkkisesti lain- ja asetustason alapuo- lella. Kappaleen määräys on muodoltaan asiantilan toteava, eikä Suomessa edellytä lain- tasoista sääntelyä.

Artiklan 2 kappaleessa määrätään saamelaiskylien, siidojen ja paliskuntien sopimuksen- tekovallasta sekä tällaisten sopimusten riitoja koskevasta välimiesmenettelystä, joista molemmista on Suomessa säädettävä lailla. Sopimusten toimeenpano edellyttäisi Suo- men voimassaolevan lainsäädännön sekä edellä mainittujen Suomen ja Norjan sekä Suomen ja Ruotsin välisten sopimusten tarkistamista.

Sopimusluonnoksen 43 artiklan 3 kappaleen mukaan sovellettavan sopimuksen puuttu- essa sovelletaan asiaa koskevia kansainvälisiä sopimuksia. Kansainvälisten sopimusten määräykset ovat Suomessa voimassa lain ja asetuksen tasoisina ja niitä sovelletaan myös ilman tällaista määräystä.

Artiklan 3 kappaleessa määrätään kanteen nostamisoikeudesta tapauksissa, joissa henki- lö katsoo olevansa oikeutettu laajempaan poronlaidunoikeuteen kuin mitä kansainväli- sessä sopimuksessa määrätään. Prosessioikeudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna mää- räys koskee tuomioistuinten kansainvälistä toimivaltaa. Määräys ei koske sitä, mikä

Suomen tuomioistuimista on kulloinkin toimivaltainen. Kansainvälisen prosessioikeu- den kannalta on asiallista sitoa toimivalta kiinteän omaisuuden sijaintivaltioon (ks. esim. Neuvoston asetus (EY) N:o 44/2001 tuomioistuimen toimivallasta sekä tuomioi- den tunnustamisesta ja täytäntöönpanosta siviili- ja kauppaoikeuden alalla, EYVL N:o L 12, 16.1.2001). On kuitenkin epäselvää, voivatko kyseiset vaatimukset koskea sellaisia asioita, joilla ei ole liittymäkohtia tähän kiinteään omaisuuteen, ja jolloin tällainen toi- mivaltaperuste ei olisi riittävä/toivottava.

Edelleen artiklan 3 kappaleessa kyse ei ole vain prosessioikeudellisesta määräyksestä, kuten määräyksen sanamuoto antaa ymmärtää: asiantuntijatyöryhmän luonnoksen pe- rustelujen mukaan valtioidenvälisellä sopimuksella ei voi rajoittaa perinnäistapaan pe- rustuvaa oikeutta rajat ylittävään poronhoitoon. Näin ymmärrettynä määräys koskisi yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita, joiden rajoittamisen kieltämisestä tuli- si säätää lailla. Tämän vuoksi sopimuksessa tulisi selvittää, mitä rajat ylittävällä laidun- tamisoikeudella tarkalleen tarkoitetaan sekä tehdä tarvittavat tarkistukset Suomen kan- salliseen lainsäädäntöön ja Suomen ja Norjan sekä Suomen ja Ruotsin välisiin sopimuk- siin.

Suomen ja Ruotsin sekä Suomen ja Norjan väliset poroaitoja ja rajajärjes- telyjä koskevat sopimukset eivät mahdollista rajat ylittävää poronhoitoa.

Saamelaiskylien, siidojen ja paliskuntien välisten sopimusten toimeenpano edellyttäisi Suomen voimassaolevan lainsäädännön sekä edellä mainittu- jen Suomen ja Norjan sekä Suomen ja Ruotsin välisten sopimusten muut- tamista.

VI luku

Sopimuksen täytäntöönpano ja kehittäminen

44 artikla

Saamelaisasioiden ministerien ja saamelaiskäräjien puheenjohtajien yhteisneuvos- to

Suomen, Norjan ja Ruotsin saamelaisasioista vastaavien ministerien ja saa- melaiskäräjien puheenjohtajien kustakin kolmesta maasta tulee kokoontua sään- nöllisesti.

Yhteistyön tulee edistää tämän sopimuksen tarkoitusta 1 artiklan mukaisesti.

Kokouksissa tulee käsitellä ajankohtaisia yhteisesti kiinnostavia saamelaisasioita.

Suomen, Ruotsin ja Norjan saamelaisasioiden vastuuministerien ja näiden valtioiden saamelaiskäräjien puheenjohtajien kokouksia on pidetty säännöllisesti vuodesta 2000 alkaen. Kokouksia ei ole järjestetty erillisen ”yhteisneuvoston” muodossa. Artiklan osalta ei ole huomautettavaa Suomen kansallisen oikeuden tai kansainvälisten velvoit- teiden kannalta.

Artiklassa määrätään jo nykyisin tehtävästä yhteistyöstä. Suomen kansal- lisesta oikeudesta tai kansainvälisistä velvoitteista ei johdu estettä artiklan mukaiselle yhteistyölle.

45 artikla Sopimuslautakunta

Tämän sopimuksen täytäntöönpanoa seuraamaan tulee perustaa pohjois- mainen saamelaissopimuslautakunta. Lautakunnassa tulee olla kuusi jäsentä, joi- den kaikkien tulee olla riippumattomia. Kukin kolmesta sopimusvaltiosta nimeää yhden jäsenen ja kukin saamelaiskäräjät näissä maissa yhden jäsenen. Jäsenet nimitetään viideksi vuodeksi.

Lautakunnan tulee antaa raportteja sopimusvaltioiden hallituksille ja saame- laiskäräjille. Se voi esittää valtioiden hallituksille ja saamelaiskäräjille ehdotuksia, jotka edistävät sopimuksen tarkoitusta. Lautakunta voi myös antaa lausuntoja yksittäisten henkilöiden tai ryhmien kysymysten johdosta.

Artiklassa tarkoitettu kansainvälinen lautakunta antaa raportteja ja ehdotuksia sopimus- valtioiden hallituksille ja saamelaiskäräjille sekä lausuntoja yksittäisten henkilöiden tai ryhmien kysymysten johdosta. Artiklassa tai sopimusluonnoksessa ylipäätään ei näin ollen määrätä sellaisesta sopimuksen tulkinnasta ja soveltamisesta syntyviä riitoja osa- puolia sitovasti käsittelevästä elimestä, josta Suomessa olisi säädettävä lailla ja joka edellyttäisi uuden lainsäädännön valmistelua.

Artiklan määräykset eivät ole ongelmallisia Suomen kansallisen oikeuden tai kansainvälisten velvoitteiden kannalta.

46 artikla Kansallinen täytäntöönpano‌

Vahvistaakseen tämän sopimuksen mahdollisimman yhdenmukaisen sovel- tamisen tulee valtioiden saattaa sopimusmääräykset suoraan sovellettavaksi kan- sallisena lakina.

Perustuslain 95 §:n 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen vel- voitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lailla. Muilta osin kansainväliset velvoitteet saatetaan voimaan tasavallan presidentin asetuksella. Näin ollen kansainvälisen sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lain tasoisina ja muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat ase- tuksena voimassa. Jos artiklassa tarkoitetaan sitä, että kaikki sopimusmääräykset tulee saattaa suoraan sovellettavaksi kansallisena lakina, artikla edellyttää perustuslain muut- tamista. Artiklan sanamuotoa tulisi näin ollen muuttaa siten, että lain sijasta viitattaisiin kansalliseen oikeuteen.

Kansainvälisessä oikeudessa ei ole määräyksiä siitä, miten valtion tulee saattaa kansain- väliset velvoitteensa voimaan.

Artiklassa määrätään uudesta kansainvälisoikeudellisesta velvoitteesta, joka edellä esitetyin varauksin vastaa Suomessa noudatettua perustuslain mukaista menettelyä.

47 artikla Taloudelliset velvoitteet

Valtioiden tulee vastata tämän sopimuksen määräyksien täytäntöönpanon välttämättä edellyttämistä taloudellisista voimavaroista. Sopimusvaltioiden yhtei- set menot jaetaan valtioiden kesken suhteessa saamelaisten lukumäärään kussakin valtioissa.

Edellä 35 artiklan 2 kappaleessa tarkoitettujen tapausten lisäksi saamelaisilla tulee olla mahdollisuus saada sellaista taloudellista apua, joka on välttämätöntä, jotta he saisivat tämän sopimuksen mukaisia oikeuksia koskevat periaatteellisesti tärkeät kysymykset tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Artiklan 1 kappaleen ensimmäisessä virkkeessä painotetaan valtioiden vastuuta varata riittävästi taloudellisia voimavaroja sopimuksen määräysten täytäntöönpanoon. Wienin yleissopimuksen 26 artiklan mukaan valtiosopimus on pantava täytäntöön vilpittömässä mielessä. Edelleen yleissopimuksen 27 artiklan mukaan sopimuspuoli ei voi vedota si- säisen oikeutensa määräyksiin perusteena valtiosopimuksen täyttämättä jättämiselle eli tässä tapauksessa esimerkiksi budjettivarojen riittämättömyyteen.

Käsillä olevan virkkeen määräys näyttäisi ongelmalliselta siksi, että siinä tarkoitettujen taloudellisten velvoitteiden sisältö jää epäselväksi. Tämän epäselvyyden on kuitenkin katsottava johtuvan sopimuksen joidenkin aineellisten määräysten väljästä ja tulkinnan- varaisesta muotoilusta eikä tämän virkkeen määräyksestä.

Artiklan 1 kappaleen 2 virkkeessä määrätään sopimusvaltioiden yhteisten menojen jaos- ta. Määräys näyttäisi koskevan esimerkiksi 45 artiklassa tarkoitetun sopimuslautakun- nan menoja.

Artiklan 2 kappaleen määräyksen osalta, ks. 35 artiklan 2 kappaletta koskevat huomiot.

Artiklan 1 kappale ei ole ongelmallinen Suomen oikeuden tai Suomen kan- sainvälisten velvoitteiden kannalta, edellyttäen, että substanssiartiklat ovat sopusoinnussa Suomen oikeuden ja kansainvälisten velvoitteiden kanssa. Artiklan 2 kappale sen sijaan voi olla ongelmallinen perustuslain yhdenvertaisuusperiaatteen sekä esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopi- muksen 6 artiklan kannalta.

VII luku Loppumääräykset‌‌

48 artikla Saamelaiskäräjien hyväksyntä

Tämä sopimus tulee sen allekirjoittamisen jälkeen esittää kullekin kolmesta saamelaiskäräjistä hyväksymistä varten.

Katso alla, 49 artikla.

49 artikla Ratifiointi

Tämä sopimus tulee ratifioida. Ratifiointi voi kuitenkin tapahtua vasta sitten, kun kukin kolmesta saamelaiskäräjistä on antanut 48 artiklassa tarkoitetun hy- väksymisensä.

Sopimusluonnoksen 48 ja 49 artiklassa Suomen oikeus sitoutua allekirjoittamaansa val- tiosopimukseen jää riippuvaiseksi kolmen saamelaiskäräjän tahdonilmauksesta.

Perustuslain 1 §:n mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoimin- nassa valtioneuvoston kanssa. Edelleen perustuslain 94 §:n 1 momentissa säädetään, että eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkityksel- tään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hy- väksymisen. On huomattava, että 48 ja 49 artiklan määräyksiä vastaavaa sopimustoimi- valtaa ei ole Suomessa siirretty Ahvenanmaan maakuntapäiville, jonka on Ahvenan- maan itsehallintolain 59 §:n mukaan hyväksyttävä ainoastaan säädös, jolla maakunnan toimivaltaan kuuluva määräys saatetaan voimaan. Luonnoksen 48 ja 49 artiklan määrä- ykset saamelaiskäräjien hyväksymistoimivallasta ovat näin ollen ristiriidassa perustus- lain kanssa.

Wienin yleissopimus ei aseta valtioille rajoituksia sopia sopimusluonnoksen 48 ja 49 artiklan mukaisista määräyksistä. Wienin yleissopimus ei sisällä määräyksiä valtion sisäisestä menettelystä päätettäessä sopimuksen allekirjoittamisesta tai sopimukseen sitoutumisesta. ILO-yleissopimuksen 6 artikla sisältää sopimuksen määräysten sovelta- mista koskevan neuvotteluvelvoitteen, mutta sopimuksessa ei määrätä itse sopimuksen tai muiden alkuperäiskansojen oikeuksia käsittelevien kansainvälisten sopimusten rati- fiointia koskevista hyväksymisvelvoitteista.

Sopimusluonnoksen 48 ja 49 artiklan määräykset saamelaiskäräjien hy- väksymistoimivallasta ovat ristiriidassa perustuslain 1, 93 ja 94 §:n kans- sa. Suomen kansainvälisistä velvoitteista ei sen sijaan johdu estettä tällai- sille määräyksille.

50 artikla Voimaantulo‌

Sopimus tulee voimaan kolmantenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun ratifiointiasiakirjat on talletettu Norjan ulkoasiainministeriöön.

Norjan ulkoasiainministeriön tulee ilmoittaa Suomelle, Ruotsille ja sopimus- valtioiden saamelaiskäräjille ratifiointiasiakirjojen tallettamisesta ja sopimuksen voimaantuloajasta.

Tämän sopimuksen alkuperäiskappale talletetaan Norjan ulkoasiainministe- riöön, jonka tulee toimittaa Suomelle, Ruotsille ja saamelaiskäräjille sopimusvalti- oissa sopimuksen oikeaksi todistetut jäljennökset.

Artiklan määräykset vastaavat pohjoismaista valtiosopimuskäytäntöä. Määräykset ovat sopusoinnussa Suomen kansallisen oikeuden ja kansain- välisten velvoitteiden kanssa.

51 artikla Sopimuksen muutokset

Tähän sopimukseen voidaan tehdä muutoksia yhteistyössä sopimusvaltioiden saamelaiskäräjien kanssa ottaen huomioon 48 artiklan määräyksen.

Sopimuksen muutos tulee voimaan 30 päivää sen jälkeen, kun sopimusosa- puolet ovat ilmoittaneet Norjan ulkoasiainministeriölle hyväksyneensä muutokset.

Tämän vakuudeksi ovat sopimusosapuolien edustajat allekirjoittaneet tämän sopimuksen.

Tehty ssa päivänä kuuta 20-- kolmena suomen-, norjan-, ruotsin- ja saamenkielisenä kappaleena, joiden kaikkien tekstit ovat yhtä todistus- voimaisia.

Artiklan 1 kappaleen määräyksessä on otettu huomioon sopimusluonnoksen 48 artikla, mutta on epäselvää, onko tässä yhteydessä tarkoitus asettaa sopimuksen muuttamiselle vastaava edellytys kuin luonnoksen 49 artiklassa. Koska kappaleen määräys on kytketty 48 artiklan ja mahdollisesti 49 artiklan määräyksiin, se on näiden tavoin ristiriidassa perustuslain 1, 93 ja 94 §:n kanssa.

Artiklan 1 kappaleen määräys on ongelmallinen perustuslain 1, 93 ja 94

§:n kannalta. Suomen kansainvälisistä velvoitteista ei johdu estettä tällai- selle määräykselle. Muilta osin artiklan määräykset vastaavat pohjois- maista ja kansainvälistä valtiosopimuskäytäntöä.

On huomattava, että sopimusluonnos ei sisällä määräyksiä sopimuksen päättymisestä, osapuolten luopumisesta siitä tai varaumista. Tällaisia on esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 58 artiklassa (irtisanomi- nen) sekä 57 artiklassa (varaumat).

Saamelaiskäräjien edustajan loppulausunto oikeusministeriön 8.1.2009 asettaman työryhmän mietintöön 20.10.2009.

Asia

Saamelaiskäräjien edustajan loppulausunto oikeusministeriön 8.1.2009 asettaman työryh- män mietintöön, koskien arviota suomalais-norjalais-ruotsalaisen vuonna 2005 valmistu- neen pohjoismaisen saamelaissopimusluonnoksen suhdetta Suomen perustuslakiin sekä Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. Olen jo aiemmin työryhmän työn kuluessa jättänyt lausuntojani työryhmän eri mietintöluonnoksiin. Koska jo aiemmin työryhmälle jättämiäni lausuntoja ei ole kaikelta osin otettu huomioon, jätän vielä loppulau- suntoni kirjattavaksi työryhmän lopulliseen mietintöön.

Johdanto

Sopimuksen käsittelyn tässä vaiheessa en aio keskittyä muihin kuin saamelaisen alkupe- räiskansan oikeuksien kannalta kaikkein keskeisimpiin kysymyksiin, joihin olen jo puuttu- nut aiemmissa lausunnoissani.

Työryhmän mietinnön johdannossa esille nostettu saamelaissopimuksen suhde kunnalliseen itsehallintoon – "asiantuntijaryhmän mietinnössä ei ole käsitelty luonnoksen suhdetta muu- hun kansalliseen itsehallintoon kuten kunnalliseen itsehallintoon” – ei vastaa työryhmän toimeksiantoa.

Työryhmässä omaksuttua ja jatkuvasti toisteltua käsitettä ”paikallisten ihmisten oikeus”, joka on nostettu ainakin samalle – jollei peräti ylemmälle tasolle – kuin alkuperäiskansan oikeudet. Tällöin työryhmä saamelaiskäräjien näkemyksen mukaan on tulkinnut virheelli- sesti toistuvasti niin kansallisessa kuin kansainvälisessä oikeudessa vakiintunutta ”positiivi- sen erityiskohtelun” käsitettä, erityisesti suhteessa perustuslain 6 §:ssä mainittuun yhden- vertaisuusperiaatteen.

Kunnalliseen itsehallintoon liittyen on kaiken lisäksi korostettava, että itsehallintomuodois- ta säädetään perustuslaissa samassa pykälässä eli 121 §:ssä. Hallituksen esityksessä (HE 249/1994 vp) korostetaan useassa kohdin ja nimenomaan, että saamelaisten kulttuuri- itsehallinnon ottamisella osaksi perustuslakia (tuossa vaiheessa vanhaa hallitusmuotoa) on tarkoitus myös mahdollistaa kunnalliseen itsehallintoon liittyvien tehtävien siirtäminen saamelaishallinnolle (esim. s. 20).

Maahan ja veteen kohdistuvan omistusoikeuden käsite kuuluu ilman muuta tässä lausun- nossa korostetusti tarkasteltavaan kokonaisuuteen. Työryhmä on saamelaiskäräjien näke- mysten mukaan päätynyt tulkintoihin, jotka eivät sisälly kansalliseen esine- ja kiinteistöoi- keudelliseen järjestelmäämme. Tässä kohden työryhmä on toistuvasti pyrkinyt hämärryttä- mään tätä itsessään selkeää ja vakiintunutta järjestelmää väittäen saamelaissopimusluon-

noksen sisältämän käsitteistön olevan oikeusjärjestelmässämme ennestään tuntemattoman.

Saamelaiskäräjillä on ollut ja on johdonmukainen ja perusteltu kanta saamelaisten maan- omistuskysymyksestä pohjoisissa kunnissa, valtion väitetystä oikeudesta samoihin maa- ja vesialueisiin sekä lopulta myös ns. paikallisten ihmisten oikeuksista saamelaisten kotiseu- tualueen maihin ja vesialueisiin. Saamelaiskäräjillä noudatetun linjauksen mukaan saame- laiskäräjät ei halua puuttua olemassa oleviin ja kiinteistörekisteristä ilmeneviin uudistilojen perustamista seuranneiden talojen yksityisiin, kiinteistörekisteriin merkittyihin oikeuksiin, jotka käräjien kannan mukaan nauttivat nykyisenkin perustuslain (731/1999) 15 §:n tarkoit- tamaa omaisuudensuojaa.

LUKU I

Saamelaisten yleiset oikeudet

Käsitteet ”kansa” ja ”alkuperäiskansa” ansaitsevat oman tarkastelunsa, joissa työryhmä näyttää jättäneen kokonaan huomiotta käsitteiden pitkän ja vakiintuneen historian 1940- luvulta näihin päiviin.

Artikla 1

Saamelaissopimuksen tarkoituksena on vahvistaa saamelaisten oikeuksia. Saamelaisten kulttuurin suoja on perusoikeus, joka tulee toteuttaa sellaisenaan. Tässä yhteydessä ei ole tarkoitus suorittaa intressivertailua muihin saamelaisalueella asuviin väestöryhmiin, vaan saamelaisten oikeudet tulee varmistaa muista olosuhteista riippumatta. Mietinnön virke "artiklassa tai sen perusteluissa ei ole kuitenkaan käsitelty sitä, mikä vaikutus saamelaisten oikeuksien vahvistamisella ja lujittamisella on muihin saamelaisalueella asuviin väestö- ryhmiin" sekä artiklan 1 loppuyhteenvedon virke “Artiklassa tai sen perusteluissa ei ole kuitenkaan käsitelty sitä, mikä vaikutus saamelaisten oikeuksien vahvistamisella ja lujitta- misella on muihin saamelaisalueella asuviin väestöryhmiin” viittaavat tarpeettomasti eri etnisten ryhmien välisiin intressivertailuihin.

Artikla 3 Itsemääräämisoikeus

Itsemääräämisoikeus tulee ymmärtää yhtä laajana kuin Suomea kulloinkin sitovissa kv. sopimuksissa on määrätty. Siten artikla 3 ei velvoita yhtään laajempaan tulkintaan kuin jo nyt voimassa oleva tulkinta (ks. 3 artikla 2 virke). Itsemääräämisoikeus kuuluu saamelaisil- le alkuperäiskansana kv. oikeuden mukaan, eikä saamelaissopimusluonnoksen artikla ole siten ristiriidassa perustuslain kanssa kuten työryhmän mietinnön artiklan loppuyhteenve- dossa virheellisesti todetaan.