PÄÄOMIEN VAPAA LIIKKUVUUS

PÄÄOMIEN VAPAA LIIKKUVUUS

Pääomien vapaa liikkuvuus on yksi unionin sisämarkkinoiden neljästä perusvapaudesta. Se on niistä paitsi uusin myös laajin, koska se kattaa ainoana kolmannet maat. Pääomavirtojen vapauttaminen on edennyt vähitellen. Maastrichtin sopimuksen johdosta rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä ja maksuja sekä jäsenvaltioiden välillä että kolmansien (eli EU:n ulkopuolisten) maiden kanssa, ovat olleet kiellettyjä vuoden 2004 alusta lähtien, joskin poikkeuksia saattaa esiintyä.

OIKEUSPERUSTA

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 63–66 artikla

TAVOITTEET

Tarkoituksena on poistaa kaikki pääomanliikkeitä koskevat rajoitukset sekä jäsenvaltioiden väliltä että jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden väliltä tietyissä olosuhteissa tehtäviä poikkeuksia lukuun ottamatta. Pääomien vapaa liikkuvuus tukee sisämarkkinoita ja täydentää kolmea muuta vapautta. Se myös lisää osaltaan talouskasvua tehostamalla pääomasijoituksia ja edistää euron käyttöä kansainvälisenä valuuttana, mikä vahvistaa unionin roolia globaalina toimijana. Vapauttaminen oli välttämätöntä myös talous- ja rahaliiton kehittämisen ja euron käyttöönoton kannalta.

SAAVUTUKSET

A. Ensimmäiset vapauttamispyrkimykset (ennen sisämarkkinoita)

Yhteisön ensimmäiset toimenpiteet olivat kapea-alaisia. Rooman sopimuksen (1957) mukaan rajoituksia oli poistettava vain siinä määrin kuin se oli tarpeen yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta. Vuonna 1960 annetulla ja vuonna 1962 muutetulla ns. ensimmäisellä pääomadirektiivillä poistettiin rajoitukset tietyntyyppisiltä kaupallisilta ja yksityisiltä pääomanliikkeiltä, kuten kiinteistöhankinnoilta, kauppatoimiin liittyviltä lyhyiltä ja keskipitkiltä luotoilta sekä arvopaperien ostolta pörssissä. Eräät jäsenvaltiot (esimerkiksi Saksa ja Benelux-maat) menivät pidemmälle toteuttamalla yksipuolisia kansallisia toimenpiteitä, joilla poistettiin lähes kaikki pääomanliikkeiden rajoitukset. Vuonna 1972 annettiin toinen direktiivi kansainvälisistä pääomavirroista.

B. Kohti yleistä vapauttamista sisämarkkinoita varten

Ensimmäistä pääomadirektiiviä muutettiin vuosina 1985 ja 1986, jolloin vapauttaminen ulotettiin koskemaan muun muassa kauppatoimiin liittyviä pitkiä luottoja ja muiden kuin pörssiarvopaperien ostoja. Pääomanliikkeiden yleinen vapauttaminen toteutettiin

vuonna 1988 annetulla neuvoston direktiivillä, jolla lakkautettiin jäsenvaltioissa asuvien henkilöiden välillä tapahtuvien pääomanliikkeiden kaikki jäljellä olleet rajoitukset

1. heinäkuuta 1990 alkaen. Sen tavoitteena oli myös vapauttaa samalla tavalla pääomanliikkeet, joissa on mukana kolmansia maita.

C. Lopullinen järjestelmä

1. Periaate

Pääomien vapaa liikkuvuus kirjattiin Maastrichtin sopimuksessa muiden perussopimuksissa vahvistettujen vapauksien rinnalle. Nykyisin SEUT:n 63 artiklassa kielletään kaikki jäsenvaltioiden välisten sekä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisten pääomanliikkeiden ja maksujen rajoitukset. Euroopan unionin tuomioistuimen tehtävänä on tulkita pääoman vapaata liikkuvuutta koskevia määräyksiä, ja tältä alalta on olemassa kattavaa oikeuskäytäntöä. Jos jäsenvaltiot rajoittavat perusteettomasti pääomien vapaata liikkuvuutta, sovelletaan SEUT:n 258–260 artiklan mukaista tavanomaista rikkomusmenettelyä.

2. Poikkeukset ja perustellut rajoitukset

Poikkeukset koskevat enimmäkseen kolmansiin maihin liittyviä pääomanliikkeitä (SEUT:n 64 artikla). Jäsenvaltiot voivat pitää voimassa suoria investointeja ja muita liiketoimia koskevia rajoituksia, jotka olivat voimassa tiettynä ajankohtana. Neuvosto voi lisäksi Euroopan parlamenttia kuultuaan päättää yksimielisesti ryhtyä toimiin, jotka käytännössä merkitsevät askelta taaksepäin pääomanliikkeiden vapauttamisessa kolmansien maiden kanssa. Neuvosto ja parlamentti voivat myös toteuttaa lainsäädäntötoimia, jotka koskevat suoria sijoituksia, sijoittautumista, rahoituspalvelujen tarjoamista tai arvopaperien hyväksymistä pääomamarkkinoille. SEUT:n 66 artiklassa määrätään kiireellisistä toimenpiteistä suhteessa kolmansiin maihin, mutta niitä voidaan toteuttaa enintään kuuden kuukauden ajan.

Ainoat perustellut rajoitukset pääomanliikkeille, myös unionin sisällä, vahvistetaan SEUT:n 65 artiklassa. Näihin kuuluvat i) toimenpiteet, joilla estetään kansallisen lainsäädännön rikkominen (erityisesti verotuksen ja rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvonnan alalla), ii) pääomanliikkeitä koskevat ilmoitusmenettelyt hallinnollisten tietojen tai tilastotietojen saamiseksi ja iii) toimenpiteet, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta. Viimeksi mainittuihin vedottiin Euroopan maiden julkisen talouden velkakriisin aikana, kun Kypros (2013) ja Kreikka (2015) joutuivat ottamaan käyttöön pääomanliikkeiden rajoituksia estääkseen pääoman liiallisen ulosvirtauksen maasta. Kypros poisti kaikki jäljellä olleet rajoitukset vuonna 2015 ja Kreikka vuonna 2019. Digitaalisen rahoituksen ja etenkin lohkoketjupohjaisten kryptovaluuttojen syntyminen voi kyseenalaistaa nykyiset mallit, joilla pyritään varmistamaan pääomien vapaa liikkuvuus.

SEUT:n 144 artiklassa sallitaan maksutasetukiohjelmien yhteydessä maksutaseen tasapainottamista koskevat suojatoimenpiteet, kun sisämarkkinoiden toiminta on uhattuna tai kun syntyy äkillinen kriisi. Tätä suojalauseketta sovelletaan vain euroalueen ulkopuolisiin jäsenvaltioihin.

SEUT:n 75 ja 215 artiklassa puolestaan määrätään mahdollisuudesta taloudellisiin seuraamuksiin joko terrorismin ennalta ehkäisemiseksi ja torjumiseksi tai yhteisessä

ulko- ja turvallisuuspolitiikassa hyväksyttyjen päätösten perusteella. Pääomien vapaata liikkuvuutta rajoitetaan Venäjän Ukrainaan kohdistaman hyökkäyksen johdosta määrättyjen talouspakotteiden yhteydessä.

3. Maksut

SEUT:n 63 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat maksuja jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä”.

Vuonna 2001 annettiin asetus maiden sisäisten ja rajatylittävien maksujen kustannusten yhdenmukaistamiseksi euroalueella. Se kumottiin ja korvattiin vuonna 2009, jotta voitiin hyödyttää jäsenvaltioiden asukkaita alentamalla euromääräisten rajatylittävien maksujen kustannukset käytännössä nollaan. Uusi asetus kumottiin ja korvattiin jälleen vuonna 2021 euroalueeseen kuuluvien ja sen ulkopuolisten maiden rajatylittävien maksujen kustannusten alentamiseksi.

Maksupalveludirektiivillä luotiin oikeudellinen perusta säännöille, joita sovelletaan kaikkiin maksupalveluihin unionissa. Tarkoituksena oli tehdä rajatylittävistä maksuista yhtä helppoja, tehokkaita ja turvallisia kuin jäsenvaltioiden sisäisistä maksuista sekä tehostaa palvelua ja alentaa kustannuksia kilpailua lisäämällä ja avaamalla maksumarkkinat uusille palveluntarjoajille. Maksupalveludirektiivi muodosti tarvittavan kehyksen Euroopan pankki- ja maksualan aloitteelle, ”yhtenäiselle euromaksualueelle” (SEPA). SEPA-välineet olivat saatavilla vuoden 2010 loppuun mennessä, mutta niiden käyttö oli vähäistä. Niinpä vuonna 2012 annettiin asetus, jossa asetettiin unionin laajuiset määräajat siirtymiselle vanhoista, kansallisista tilisiirroista ja suoraveloituksista SEPA-välineisiin. Vuonna 2015 lainsäätäjät antoivat tarkistetun maksupalveludirektiivin, jolla kumottiin aiemmin voimassa ollut direktiivi. Sillä parannetaan avoimuutta ja kuluttajansuojaa ja mukautetaan säännöt innovatiivisiin maksupalveluihin, kuten internet- ja mobiilimaksuihin. Helmikuussa 2024 lainsäätäjät hyväksyivät pikamaksuja koskevan direktiivin, jolla tehtiin muutoksia SEPAan. Se tuli voimaan huhtikuussa 2024. Direktiivin ansiosta raha siirtyy tililtä toiselle kymmenessä sekunnissa mihin vuorokaudenaikaan tahansa, myös tavanomaisen työajan ulkopuolella ja toiseen EU-maahan. Maksujärjestelmiä koskevan nykyisen kehyksen lisäuudistuksiin liittyvä työ on käynnissä, ja se on määrä saada päätökseen vuoden 2024 EU-vaalien jälkeen. Tämä koskee maksupalveluasetusta ja uutta maksupalveludirektiiviä, joka korvaa toisen maksupalveludirektiivin ja sähköistä rahaa koskevan direktiivin.

Euroopan keskuspankki arvioi parhaillaan, olisiko eurosta syytä laskea liikkeeseen digitaalinen versio. Helpottaakseen digitaalisen euron mahdollista käyttöönottoa komissio esitteli digitaalista euroa koskevan paketin, jossa luodaan puitteet uudelle euron digitaaliselle muodolle ja samalla kuitenkin turvataan käteisen asema. Lainsäädäntötyö on käynnissä, ja se saatetaan päätökseen vaalien jälkeen.

D. Muu kehitys

Pääomanliikkeiden vapauttamisessa unionissa saavutetusta edistymisestä huolimatta pääomamarkkinat ovat pysyneet suurelta osin hajanaisina. Komissio käynnistikin Euroopan investointiohjelman pohjalta syyskuussa 2015 yhden lippulaivahankkeensa, pääomamarkkinaunionin. Siihen sisältyy toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on

luoda aidosti yhdentyneet pääoman sisämarkkinat vuoteen 2019 mennessä. Kesäkuussa 2017 julkaistiin pääomamarkkinaunionia koskevan toimintasuunnitelman väliarviointi. Komissio ja jäsenvaltiot pyrkivät myös poistamaan rajatylittävien investointien esteitä, jotka kuuluvat kansallisen toimivallan piiriin. Tätä asiaa selvittämään perustettiin pääoman vapaan liikkuvuuden esteitä käsittelevä asiantuntijaryhmä. Maaliskuussa 2017 komissio julkaisi jatkona asiantuntijaryhmän työlle kertomuksen, jossa kuvattiin jäsenvaltioiden tilannetta. Maaliskuussa 2019 komissio julkaisi tiedonannon ”Pääomamarkkinaunioni: edistyminen pääoman sisämarkkinoiden luomisessa talous- ja rahaliiton vahvistamiseksi”. Sen jälkeen syyskuussa 2020 annettiin toinen pääomamarkkinaunionia koskeva toimintasuunnitelma, johon sisältyy 16 ensisijaista toimea.

Euroryhmä (euroalueen jäsenvaltioiden ministerit) julkaisi 11. maaliskuuta 2024 seuraavalle Euroopan komissiolle osoitetun lausunnon, koska vaikutti siltä, ettei pääomamarkkinaunioni edisty tyydyttävällä vauhdilla. Euroryhmän mukaan maailmanlaajuisesti kilpailukykyisten pääomamarkkinoiden kehittäminen on tarpeen, jotta Eurooppa ei jää kansalaistensa kilpailukyvyn, kasvun ja vaurauden osalta maailmanlaajuisesti entistä enemmän jälkeen. Se pyysi seuraavaa komissiota esittämään lainsäädäntöehdotuksia kolmella ensisijaisella toiminta-alalla: Ensinnäkin markkinoiden rakennetta varten on kehitettävä kilpailukykyinen, virtaviivaistettu ja älykäs sääntelyjärjestelmä, jonka avulla varat on mahdollista kanavoida paremmin innovatiivisille EU:n yrityksille. Toiseksi on varmistettava, että yrityksillä on paremmat mahdollisuudet saada yksityistä rahoitusta. Kolmanneksi kansalaisten kannalta on tärkeää luoda parempia mahdollisuuksia kerryttää vaurautta ja lisätä rahoitusvarmuutta, erityisesti parantamalla vähittäissijoittajien osallistumista. Euroryhmä esitti tässä tarkoituksessa 13 kohtaa pääomamarkkinaunionin elvyttämiseksi.

E. EU:n sisäisten kahdenvälisten investointisopimusten päättäminen

Xxxxxxxx pyrkii myös pääsemään eroon voimassa olevista EU:n sisäisistä kahdenvälisistä investointisopimuksista, joista monet ovat olleet olemassa ennen sen viimeisimpiä laajentumisia. Komissio pitää näitä jäsenvaltioiden välisiä sopimuksia esteenä sisämarkkinoille, sillä ne ovat paitsi ristiriidassa myös päällekkäisiä EU:n lainsäädäntökehyksen kanssa. Esimerkiksi kahdenvälisiin investointisopimuksiin sisältyvissä välimiesmenettelyissä sivuutetaan niin kansalliset tuomioistuimet kuin myös Euroopan unionin tuomioistuin, jolloin EU:n oikeutta ei voida soveltaa. Sopimuksissa voidaan myös kohdella suotuisammin EU:n sisäisiä kahdenvälisiä investointisopimuksia tehneiden jäsenvaltioiden sijoittajia. Asiassa päästiin 24. lokakuuta 2019 yhteisymmärrykseen, jolla pohjustetaan näistä sopimuksista luopumista. Toukokuun 29. päivänä 2020 allekirjoitettiin 23 jäsenvaltion kesken sopimus kahdenvälisten investointisopimusten päättämisestä EU:n jäsenvaltioiden välillä. Komissio julkaisee vuosittain kertomuksia ja tutkimuksia pääomavirroista EU:ssa ja maailmanlaajuisesti. Covid-19-kriisin aikana rahoitusjärjestelmään kohdistuneesta äärimmäisestä paineesta huolimatta yksikään EU:n jäsenvaltio ei turvautunut pääomanliikkeiden valvontaan.

EUROOPAN PARLAMENTIN ROOLI

Parlamentti on tukenut voimakkaasti pyrkimyksiä vapauttaa pääomanliikkeet. Se on kuitenkin painottanut, että vapauttamisen on oltava laajempaa unionin sisällä kuin suhteessa muuhun maailmaan, jotta unionissa syntyvät säästöt suuntautuisivat pääasiassa unionin sisäisiin investointeihin. Parlamentti on myös katsonut, että pääomien vapauttamista tulisi seurata rahoituspalvelujen täydellinen vapauttaminen ja verolainsäädännön yhdenmukaistaminen, jotta voidaan luoda yhtenäiset unionin rahoitusmarkkinat. Juuri parlamentin poliittisen painostuksen ansiosta komissio saattoi käynnistää maiden sisäisten ja rajojen yli suoritettavien maksujen yhdenmukaistamista koskevan lainsäädännön valmistelun.

Parlamentti on tukenut pääomamarkkinaunionin perustamista. Sen lisäksi, että parlamentti osallistuu lainsäädäntöprosessiin, se kannustaa säännöllisesti lisätoimiin pääomamarkkinaunionin toteuttamiseksi. Osana näitä toimia se on antanut päätöslauselman, jossa korostetaan, että toimijoille on varmistettava yhtäläiset toimintaedellytykset, jotta pääoman kohdentamista EU:ssa voidaan parantaa. Päätöslauselmassa kehotettiin poistamaan rajatylittävän rahoituksen nykyiset esteet, etenkin pk-yritysten kohdalla, ja antamaan Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaiselle merkittävämpi tehtävä valvonnan lähentämisen lujittamisessa. Parlamentti antoi 8. lokakuuta 2020 uuden päätöslauselman, jossa se kehotti parantamaan pääomamarkkinarahoituksen saatavuutta painottaen erityisesti pk-yrityksiä ja vähittäissijoittajien osallistumista.

Lisätietoja tästä aiheesta on talous- ja raha-asioiden valiokunnan verkkosivustolla.

Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx 04/2024