Ohjauskeinoista hiilinielujen edistämiseksi metsissä• Eriika Melkas

Ohjauskeinoista hiilinielujen edistämiseksi metsissä• Xxxxxx Xxxxxx

1. Johdanto

Ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus käsittää hiilinieluilla mitä tahansa prosessia, toimintoa tai mekanismia, joka sitoo tai poistaa kasvihuonekaasua, aerosolia tai kasvihuonekaasun esiastetta ilmakehästä. Tällaisia ovat esim. metsät ja valtameret. Päästölähteellä sopimus taas tarkoittaa mitä tahansa prosessia tai toimintoa, joka vapauttaa edellä mainittuja aineita ilmakehään.1 On pidetty mahdollisena tällä tavoin hiilinieluja käyttämällä ilmakehän hiiltä sitomaan täyttää osa ilmastosopimusjärjestelmän valtioille asettamista velvoitteista. Tässä artikkelissa pyritään luomaan yleiskatsaus eri ohjauskeinojen käyttömahdollisuuksiin Suomen ilmastopolitiikassa hiilinielujen ylläpitämiseksi ja edistämiseksi metsien osalta. Jatkotutkimuksessa on puolestaan keskityttävä keskeisten ohjauskeinojen käyttökelpoisuuden yksityiskohtaiseen analyysiin.

Ympäristönsuojelun ohjausta koskevan keskustelun yhteydessä on ohjaukselle asetettu erilaisia kriteerejä. Tällaisina voidaan mainita ympäristöllinen tehokkuus, joustavuus, oikeudenmukaisuus/kohtuus (equity), kustannustehokkuus, dynaaminen tehokkuus ja hallinnollinen tehokkuus – lista ei kylläkään ole tyhjentävä.2 Kustannustehokkuus tähtää ympäristörasituksen vähenemiseen pienimmin mahdollisin kustannuksin. Dynaaminen tehokkuus puolestaan viittaa siihen, kuinka hyvin ohjauskeinot myötävaikuttavat uuden, ympäristöä säästävän tekniikan kehittämiseen. Hallinnollinen tehokkuus taas edellyttää hallinnollisten kustannusten minimoimista.3 Oikeudenmukaisuuskriteeri kiinnittää huomion ohjauskeinojen jakovaikutuksiin ja ympäristölliseen neutraalisuuteen.

• Kirjoitus on esitutkimus ympäristöklusterin tutkimusohjelmaan hankkeessa ”Suomen metsät ja puutuotteet ilmastonmuutoksen torjunnassa – nielut ja substituutiot sekä niiden taloudellinen ja oikeudellinen ohjaus”. Esitutkimus on tehty Kansainvälisen talousoikeuden instituutissa (Katti) Helsingin yliopistossa, ja sen on rahoittanut ympäristöministeriö.

1 Xxxxxxxxxxx, Xxxx, Xxxxx, Xxxx, Xxxxxxxx, Ari & Xxxxxxxxxxxxx, Tuija: Sinks in the Kyoto Protocol and Considerations for the Nordic Countries. TemaNord 2000:606. Joensuu 2000, s. 12.

2 Xxxxxx, Xxxxx: Environmental Taxes. From an Economic Idea to a Legal Institution. Helsinki 1997, s. 16-

17. Ks. myös Handbook of Incentive Measures for Biodiversity. Design and Implementation. OECD. Paris 1999, s. 68; Xxxxx, Xxxx X. & Xxxxxxxxxx, Xxxx (1997): Mixing Instruments and Institutional Arrangements for Optimal Biodiversity Conservation, teoksessa Investing in Biological Diversity. The Cairns Conference. OECD. Paris 1997: 141-165, s. 142-143.

3 Ks. esim. Xxxxxx, Xxx, Xxxxxxx, Xxxx, Xxxxxxxxxx, Xxxx & Xxxxxxxxxx, Xxxxx (2002): Ympäristöoikeuden pääpiirteet. Helsinki 2002, s. 30.

Jälkimmäisellä tarkoitetaan mm. sitä, että norminannosta vastaavat viranomaiset eivät pitäydy kuormittajien intressien huomioon ottamisessa, vaan toimivat yleistä etua silmällä pitäen (regulatory capture).4

Jokseenkin vakiintuneesti ohjauskeinoja on jaoteltu niiden luonteen ja keskeisten piirteiden perusteella informatiivisiin, taloudellisiin ja hallinnollisiin (oikeudellisiin).5 Näiden lisäksi voidaan mainita erilaiset vapaaehtoiset järjestelyt.

Suomessa käydyssä ilmastopoliittisessa keskustelussa on paljolti keskitytty päästövähennyksiin ja Kioton pöytäkirjan määrittelemiin joustavuusmekanismeihin, ja näin ollen hiilinielujen edistämiseen tähtäävät ohjauskeinot ovat paljolti jääneet hahmottelematta. Xxxxxxxxxxxxx rooli on näkynyt lähinnä maakohtaisen päästötaseen laskennassa.

Ohjauskeinoja hiilinielujen edistämiseksi hahmoteltaessa tulee ottaa huomioon se, että vaikka toiminnan tavoitteena on kasvihuonekaasujen päästöjen – tai oikeammin niiden ilmakehässä olevan pitoisuuden – pienentäminen, niin hiilinielujen – esim. juuri metsien – luonne näyttäisi edellyttävän ohjauskeinoa, tai sellaisten yhdistelmää, joka soveltuu pikemminkin resurssien käytön ohjaamiseen. Toisaalta hiilinielujen turvaamisesta puhuttaessa näyttää väistämättömältä ottaa kantaa myös luonnon monimuotoisuuden (biodiversiteetin) turvaamiseen. Lisäksi ympäristöpolitiikassa yleensä eri ohjauskeinojen yhdistelmien käyttöä on pidetty parempana lähestymistapana kuin yhden ohjauskeinon varaan laskemista6.

2. Vallitsevasta oikeustilasta

2.1 Kansallinen ilmastopolitiikka

4 Määttä 1997 s. 17.

5 Esim. Kokko, Kai: Biodiversiteettiä turvaavat oikeudelliset periaatteet ja mekanismit. Helsinki 2003, s. 88- 93; Xxxxxxxxx, Xxxx, Xxxxxxxxxxxx, Salla & Suvanto, Sanna: Yrityksen ympäristövastuut. Helsinki 2000, s. 23.

6 Ks. OECD 1999 s. 36.

Kansallinen ilmastostrategia muodostaa Suomen ilmastopolitiikan perustan7. Sen mukaan metsätalous voi vaikuttaa ilmastonmuutokseen ja siihen liittyen hiilen tasapainoon kolmella tavalla: 1) suojelemalla ja lisäämällä olemassa olevia hiilivarastoja ja –nieluja (kestävä hakkuusuunnite), 2) perustamalla uusia hiilivarastoja ja –nieluja (mm. pellonmetsitys), ja 3) korvaamalla fossiilista energiaa, raaka-aineita ja tuotteita uusiutuvalla biomassalla (mm. puuenergian käytön lisääminen, puurakentamisen edistäminen ja puunkäyttö muissa tuotteissa).8

Metsätalouden ilmastohyötyä ja –vaatimuksia tulisi tarkastella osana metsätalouden kokonaisuutta9. Kansallisen ilmastostrategian mukaan ilmastopoliittiset toimet liittyvätkin metsätalouteen kokonaisuutena, eivät yksittäisiin metsätalouden toimiin, sillä metsätaloutta on tarkoitus edistää kaikkien kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisesti biodiversiteetin säilyttäminen huomioon ottaen10. Biodiversiteetin turvaamiseksi ja biodiversiteettipolitiikan toteuttamiseksi laadituista strategioista voidaan mainita EY:n biodiversiteettistrategia11.

Kansallinen metsäohjelma on keskeisin ohjenuora metsätalouden käyttämisessä ilmastopolitiikan apuvälineenä. Sen toimeenpanossa huolehditaan metsänhoidosta ja metsänparannustöistä mm. kestävän metsätalouden rahoituslain (KMRL, 12.12.1996/1094) avulla siten, että vuotuinen ainespuun hakkuukertymä on kestävällä pohjalla. Alueellisilla metsäohjelmilla, uusilla metsänhoitosuosituksilla ja metsälain toimeenpanolla on tarkoitus edistää talousmetsien puuntuotantoa ja samalla luonnonhoitoa. Lisäksi koko maan kattavalla metsäsertifioinnilla katsotaan olevan oma myönteinen vaikutuksensa metsien hiilitaseeseen.12

7 Kansallinen ilmastostrategia puolestaan juontaa juurensa kansainvälisesti sovituista velvoitteista, joita löytyy ennen muuta YK:n ilmastonmuutosta koskevasta puitesopimuksesta, Kioton pöytäkirjasta sekä ilmastopuitesopimuksen osapuolikokouksen päätöksistä.

8 VNS 1/2001 vp. Kansallinen ilmastostrategia. Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle 27.3.2001, s. 71. Hiilinieluja ei kuitenkaan otettu huomioon sovittaessa EU:n sisäisestä taakanjaosta, johon Suomenkin tavoite perustuu, ks. Karjalainen ym. 2000, s. 11.

9 Ks. Statement on Forest Principles, YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssi 1992, esim. xxxx://xxxxxxx.xxx.xxx/xxxxxx00/xxxxxx.xxx; ks. myös Metsät ilmastosopimuksessa ja Kioton pöytäkirjassa. Maa- ja metsätalousministeriön (MMM) julkaisuja 1/2000, s. 44.

10 Kansallinen ilmastostrategia s. 71; Kansallisen ilmastostrategian toteutus. Kauppa- ja teollisuusministeriön (KTM) julkaisuja 2/2003, s. 31.

11 Ks. Kokko 2003 s. 122-124.

12 KTM 2003 s. 31.

Kioton pöytäkirjan mukaista metsitystä on ilmastostrategian mukaan tarkoitus toteuttaa peltojen metsittämisellä siihen sopivilla alueilla, mutta sitä, mitä nämä alueet olisivat, ei strategiassa täsmennetä13. Tähän sisältyy ongelmia biodiversiteetin suojelun kannalta14.

2.2 Hiilinielut ilmastosopimusjärjestelmässä

Ilmastosopimusjärjestelmä, YK:n ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen sekä Kioton pöytäkirjan ja muiden sen alaisten asiakirjojen muodostama kokonaisuus, on ainoa olemassa oleva ilmastonmuutosta koskevaa kansallista lainsäädäntöä ohjaava kansainvälinen normisto15. Järjestelmän piirissä olevien, Kioton pöytäkirjaan sitoutuneiden ja siinä lähemmin määriteltyjen16, maiden tulee saattaa kasvihuonekaasupäästöjensä17 määrä Kioton pöytäkirjassa määritellylle tasolle18.

Kioton pöytäkirja määrittelee päästövähenemänä laskettavaksi nieluksi ne hiilivaraston muutokset, jotka on rajoitettu vuodesta 1990 tehtyyn metsittämiseen (afforestation), metsänuudistamiseen (reforestation) ja metsänhävitykseen (deforestation)19. Viimeksi mainittu käsite sisältää mm. metsämaan muuttamisen viljelysmaaksi tai rakennetuksi maaksi20. Osapuolikokous voi sisällyttää nielulaskentaan muitakin maankäyttöön, metsätalouteen tai maatalousmaahan liittyviä toimenpiteitä21. Osapuolimaiden on ratkaistava hyvissä ajoin ennen sitoumuskauden alkua 2005 ja käytännössä viimeistään sitoumuskauden alkaessa, aikovatko ne käyttää näitä valinnaisia nielutoimia päästövähennysten rinnalla velvoitteen täyttämisessä. Hiilinielujen aktiivinen käyttö

13 Ks. KTM s. 31; ks. myös Marrakeshin sopimus, COP-7, 2001, päätös 11/CP.7, päätösluonnos -/CMP.1, liite, osa E (Yleistä), kappale 20 (FCCC/CP/2001/13/Add.1). Päätöksen sanamuoto edellyttää, että nieluina pidettävät alueet ovat ”tunnistettavissa” (”identifiable”), mutta tarkemmin ei määritellä, mitä tällä tarkoitetaan. Jää siis epäselväksi, tulisiko tietyt alueet nimenomaisesti vahvistaa ”nielualueiksi”, vai riittääkö se, että yleisesti vahvistetaan nieluna pidettävä pinta-ala valtakunnan tasolla.

14 Ks. Xxxxx, P., Xxxxxx, X., Xxxxxxx, X. & Xxxxxxxxxxx, X. (toim.): Suomen lajien uhanalaisuus 2000. Ympäristöministeriö & Suomen ympäristökeskus. Helsinki 2001, s. 338, 345-352: avoimien alueiden sulkeutuminen on lajien uhanalaisuuden ja häviämisen tärkein syy.

15 Tämä toteamus sisältää olettamuksen siitä, ettei EU-alueen lainsäädäntö vahvasti alueellisena ole varsinaisesti kansainvälistä. Tässä yhteydessä on syytä myös huomauttaa, että ilmastosopimuksen osapuolet ovat velvollisia ottamaan huomioon niin ikään muut kansainvälisistä ympäristösopimuksista johtuvat sitoumuksensa, kuten biodiversiteetin suojelun, ks. Karjalainen ym. 2000 s. 15.

16 Ks. Kioton pöytäkirja, Liite B.

17 Ks. Kioton pöytäkirja, Liite A. Pöytäkirja käsittää kuuden eri kasvihuonekaasun päästöt.

18 Ks. Kioton pöytäkirja, Liite B.

19 Ks. Kioton pöytäkirja, Art. 3.3; päätös 11/CP.7, päätösluonnos -/CMP.1, liite, osa B, kpl. 2.

20 MMM 2000 s. 15, 26.

edellyttää erityyppisillä tutkimuksilla ja selvityksillä hankittavaa tietoa sekä erilaisten ohjauskeinojen kehittämistä oikeus- ja taloustieteellisessä tutkimuksessa.22 Tältä osin olennainen on metsälain 3 §, jonka mukaan metsälaki ei, tietyin edellytyksin, estä metsätalousmaan ottamista muuhun käyttöön23. Tämän ja nieluihin mahdollisesti tulevaisuudessa kohdistuvan sääntelyn yhteensovittamista olisi syytä tarkastella lähemmin.

3. Ohjauskeinojen lajeista

3.1 Informaatio-ohjaus

Informaatio-ohjauksella tarkoitetaan tietoon perustuvaa ohjausta. Tällöin ympäristön tilaan pyritään vaikuttamaan kansalaisten ym. toimijoiden tiedon määrää lisäämällä tai siinä olevia puutteita poistamalla.24 Näiden ohjauskeinojen joukko on laaja ja epäyhtenäinen.25 Puhtaaseen informaatio-ohjaukseen eivät kuulu sanktiot.

Yksi keskeisimmistä informaatio-ohjauksen keinoista on ympäristövaikutusten arviointi (YVA)26. Se on keino selvittää ja arvioida ympäristövaikutusten merkittävyyttä osana hankkeiden suunnittelua niiden toteuttamisvaihtoehtojen tarkastelun kautta. Samalla parannetaan kansalaisten tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia.27

Ympäristövaikutusten arviointia koskee siitä annettu laki (YVAL 10.6.1994/468). Menettelyä sovelletaan hankkeisiin, joilla saattaa olla merkittäviä haitallisia

21 Ks. Kioton pöytäkirja, Art. 3.4; päätös 11/CP.7, päätösluonnos -/CMP.1, liite, osa C (3 art. 4 kpl), kpl 6, joka myös rajaa muut toimenpiteet, näiden osalta ks. myös osa A (määritelmät); MMM 2000 s. 15.

22 KTM 2003 s. 29-30. Metsänuudistamisen määritelmästä on ollut vaikea sopia kansainvälisesti. Se on eri tahoilla määritelty tarkoittamaan joko metsittämistoimia alueella, joka ei ennestään ole ollut metsää tai metsänuudistamista jo olemassa olevilla metsäalueilla, ks. MMM 2000 s. 15, 27, ks. myös s. 30. Esim. FAO:n määritelmä poikkeaa IPCC:n määritelmästä, ks. Karjalainen ym. 2000 s. 21-23.

23 Ks. Xxxxxxxxx, Xxxxx: Metsäoikeus. 2. uud. painos. Jyväskylä 1997, s. 73-76.

24 Ks. myös Xxxxx & Xxxxxxxxxx 1997 s. 151, jossa huomautetaan, että toimijoiden motiiveihin kohdistuva ohjaus ei koskaan saa kaikkia toimijoita toimimaan halutulla tavalla.

25 Ekroos ym. 2002 s. 27.

26 Ks. Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 468/1994 (YVAL); neuvoston direktiivit 85/337/ETY ja 97/11/EY tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden arvioinnista sekä 2001/42/EY tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista; 1991 Espoon yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista, SopS 67/1997; ks. myös Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus, 14 artikla.

27 Ks. Xxxxx, Xxxxx X. (2001): Ympäristönsuojeluoikeus. Helsinki 2001, s. 448; Xxxxxxxxx 1997 s. 217-218.

ympäristövaikutuksia28. Menettelyn soveltamisala on määritelty YVAL 4 §:ssä. Sen 1 mom. mukaisesti ”ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan asetuksella tarkemmin säädettäviin hankkeisiin: 1) joista Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpaneminen edellyttää arviointia; taikka 2) joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Suomen luonnon ja muun ympäristön erityispiirteiden vuoksi.” Tämän lisäksi 2 momentissa avataan mahdollisuus tapauskohtaiseen soveltamiseen yksittäistapauksessa, jos hanke (tai sellaisen olennainen muutos) ”todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen…merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.”29

Ympäristövaikutuksella tarkoitetaan hankkeen tai toiminnan aiheuttamia välittömiä tai välillisiä vaikutuksia Suomessa tai Suomen rajojen ulkopuolella 1) ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen; 2) maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin sekä näiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin ja luonnon monimuotoisuuteen;

3) yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön sekä 4) luonnonvarojen hyödyntämiseen (YVAL 2 § 1 kohta).30

Asetuksessa (A ympäristövaikutusten arviointimenettelystä, YVAA 5.3.1999/268) tarkemmin määriteltyjen hankkeiden osalta toiminnanharjoittajan edellytetään selvittävän toiminnan todennäköiset ympäristövaikutukset ennen toiminnan aloittamista31. YVAA 6

§:ssä on tyhjentävä luettelo YVAL 4.1 §:ssä mainituista hankkeista, joihin menettelyä tulee siis joka tapauksessa, järjestelmällisesti, soveltaa32.

Tapauskohtainen arviointi puolestaan voidaan yksittäistapauksessa määrätä tehtäväksi ministeriön33 päätöksellä (YVAA 7 §). Tätä ratkaisua tehtäessä on tarkasteltava erityisesti

28 YVAL koskee nimenomaan hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia, ei suunnitelmien ja ohjelmien. Tämä teksti rajoittuu hanke-YVA:an; ks. Marttinen ym. 2000 s. 59. Ympäristövaikutusten arviointimenettely tulee suoritettavaksi aina kun hankkeella voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, ks. Hollo 1998 s. 123. Ks. myös Hollo 2001 s. 449-450.

29 Ks. Ekroos ym. 2002 s. 232-233; ks. myös Kiviniemi 1997 s. 218.

30 Xxxxxxxxxx, Xxxx, Xxxxxxx, Xxxx & Xxxxxxxxxx, Xxxxx: Maa-, vesi- ja ympäristöoikeuden käsikirja. Helsinki 1998, s. 181, 186; Xxxxx, Xxxxx X.: Johdatus ympäristöoikeuteen. 2. uud. painos. Helsinki 1998, s. 123; ks. Ekroos ym. 2002 s. 233. Ks. myös Pölönen, Ismo (2002): Ympäristösääntelyä koskevan funktioerittelyn mahdollisuuksista ja rajoitteista, teoksessa Xxxxx Xxxxxxxxx ja Xxxxx Xxxxxx (toim.): III Oikeustieteen tutkija- ja jatkokoulutuspäivät, 6.-8.6.2002 Savonlinna. Joensuu 2002: 102-123, s. 116-118.

31 Ks. YVAL 4 § ja YVAA 6-7 §; ks. myös YVA-direktiivit (85/337/ETY ja 97/11/EY) 4 art. ja liitteet I ja II.

32 Ekroos ym. 2002 s. 232; ks. myös Xxxxxxxxx 1997 s. 218.

33 Ympäristöministeriö, ydinlaitoshankkeissa kauppa- ja teollisuusministeriö. Ks. myös Xxxxxxxxx 1997 s. 218.

hankkeen kokoa, sijaintia ja siitä aiheutuvien vaikutusten luonnetta.34 Tässä harkinnassa ympäristövaikutuksen käsitettä on tulkittava EY:n YVA-direktiivin hengessä varautumisperiaatetta soveltaen35.

Tästä selvityksestä saatavan tiedon tulisi vaikuttaa päätökseen toiminnan aloittamisesta ja siihen, kuinka toimintaa harjoitetaan. Menettelyssä ei kuitenkaan tehdä hankkeen sallittavuutta koskevia päätöksiä, vaan se on luonteeltaan selvitysmenettely, jonka tarkoituksena on erilaisten alueellisten ja ympäristöllisten tarpeiden yhteensovittaminen sekä ympäristöä koskevan tiedon luotettavuuden varmistaminen ja hankkeen riskien mahdollisimman monipuolinen ennakoiminen.36 Menettelyssä tulee selvittää käytettävissä olevat vaihtoehdot sekä vertailla ja harkita niitä. Menettely myös tarjoaa mekanismin sen varmistamiseksi, että tieto projekteista leviää, ja että kansalaisilla on mahdollisuus osallistua päätöksentekoon.37

YVAA 6 §:n hankkeiden joukossa on turvetuotanto, ”kun yhtenäiseksi katsottava tuotantopinta-ala on yli 150 hehtaaria” (kohta d), sekä ”yli 200 hehtaarin laajuisen, yhtenäiseksi katsottavan alueen metsä-, suo- tai kosteikkoluonnon pysyväisluonteinen muuttaminen toteuttamalla uudisojituksia tai kuivattamalla ojittamattomia suo- ja kosteikkoalueita, poistamalla puusto pysyvästi tai uudistamalla alue Suomen luontaiseen lajistoon kuulumattomilla puulajeilla” (kohta e). YVAA 7 § taas listaa joukon erityisesti huomioon otettavia seikkoja, jollaisia ovat mm. hankkeen ominaisuudet, kuten sen koko, yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa sekä luonnonvarojen käyttö, hankkeen sijainti, kuten alueen luonnonvarojen suhteellinen runsaus, laatu ja uudistumiskyky, sekä vaikutusten luonne, kuten vaikutusten laajuus, valtioiden rajat ylittävä vaikutus, vaikutuksen suuruus ja monitahoisuus, vaikutuksen todennäköisyys sekä vaikutusten kesto, toistuvuus ja palautuvuus.

34 Ks. Ekroos ym. 2002 s. 232-233; Xxxxxxxxxx ym. 1998 s. 183; ks. myös Marttinen ym. 2000 s. 62-63; Xxxxxxxxx 1997 s. 218.

35 Ks. Hollo 2001 s. 454. Tältä osin olennainen voi olla esim. direktiivin liite II:n esimerkkiluettelo hankkeista, joiden kohdalla harkinnanvarainen YVA voi tulla sovellettavaksi. Tällaisia hankkeita ovat esim. hankkeet maan ottamiseksi voimaperäiseen maatalouskäyttöön (1(b)) sekä metsitys tietyin edellytyksin ja maan raivaus sen käyttötarkoituksen muuttamiseksi (1(d)).

36 Ks. Hollo 2001 s. 452. Varautumisperiaate voi tulla sovellettavaksi riskien ennakoimisessa.

37 Kokko 2003 s. 88-90; Xxxxxxx, Xxxxxxx & Xxxxxxx, Xxx: Global Environmental Problems and International Environmental Agreements. The Economics of International Institution Building. Cheltenham, UK – Northampton, MA, USA 1999, s. 242; Marttinen ym. 2000 s. 58. Ks. myös tarkemmin vaihtoehtojen tarkastelusta ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä Pölönen, Ismo: Vaihtoehtojen tarkastelu ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Ympäristöjuridiikka 2-3/2003: 28-62, s. 44. Ks. myös YVA- direktiivit (85/337/ETY ja 97/11/EY) 8-9 art. Ks. KHO 25.06.2003 t. 1543.

Arviointiohjelmassa asetuksen 11 § edellyttää esitettävän tarpeellisessa määrin mm. tiedot ympäristövaikutuksia koskevista laadituista ja suunnitelluista selvityksistä sekä aineiston hankinnassa ja arvioinnissa käytettävistä menetelmistä ja niihin liittyvistä oletuksista, sekä ehdotus tarkasteltavan vaikutusalueen rajauksesta.

Asetuksen 12 §:n mukaan arviointiselostuksessa tulee esittää tarpeellisessa määrin mm. 11

§:ssä esitetyt tiedot tarkistettuina, selvitys hankkeen ja sen vaihtoehtojen suhteesta maankäyttösuunnitelmiin sekä hankkeen kannalta olennaisiin luonnonvarojen käyttöä ja ympäristönsuojelua koskeviin suunnitelmiin ja ohjelmiin, hankkeen keskeiset ominaisuudet ja tekniset ratkaisut, kuvaus toiminnasta, kuten tuotteista, tuotantomääristä ja raaka-aineista, arvioinnissa käytetty keskeinen aineisto, selvitys ympäristöstä sekä arvio hankkeen ja sen vaihtoehtojen ympäristövaikutuksista, käytettyjen tietojen mahdollisista puutteista ja keskeisistä epävarmuustekijöistä, sekä ehdotus toimiksi, joilla ehkäistään tai rajoitetaan haitallisia ympäristövaikutuksia.

Lienee mahdollista ottaa hiilinielut YVA-selvityksissä huomioon ainakin asetuksen 6 §:n edellytykset täyttävien turvetuotantoalueiden osalta, samoin kuin asetuksen 7 §:n tapausten osalta. Lakiteksti ei näyttäisi asettavan tälle esteitä. Lakiteksti ei kuitenkaan antane mahdollisuutta edellyttää hiilinieluarvioinnin sisällyttämistä YVA-selostukseen. Nieluarvioinnin puuttuminen tai, jos se on mukana, puutteellisuus voinevat kuitenkin olla mukana perusteina arvioitaessa selvityksen riittävyyttä, joskin soveltuvien kansainvälisten sääntöjen asettamissa rajoissa38. Tältä osin tarvitaan kuitenkin lisätutkimusta.

Tässä yhteydessä on huomattava, että YVA:n käytännön merkitys voi tyhjentyä hallintopäätöksen puuttumisen vuoksi. Näin on esimerkiksi metsänkäyttöilmoituksen osalta

– jossa kyseessä siis on pelkkä ilmoitus, ei esim. lupapäätös, johon voidaan lisätä lupamääräyksiä toiminnan saattamiseksi kestävälle tolalle. Tässä voidaan nähdä ongelmia sekä hiilinielu- että biodiversiteettinäkökulmista.39

Ympäristötieto on niin ikään – jokseenkin itsestään selvästi – informaatio-ohjauksen keino. Sen tarkoituksena voidaan nähdä vaikkapa päätöksenteon tietoperustan parantaminen,

38 Ks. esim. päätös 11/CP.7.

39 Ks. Kokko 2003 s. 230-233.

kuluttajien ym. käyttäytymiseen vaikuttaminen, kansalaisten osallistumismahdollisuuksien varmistaminen.40 Myös erilaiset ekomerkinnät ja sertifiointijärjestelmät voidaan nähdä informaatio-ohjauksen keinoina41. Näiden käyttäminen hiilinielujen edistämisessä nykyisen oikeustilan aikana on kuitenkin vielä epäselvää. Näin on siitä syystä, että olemassa olevat säännöt eivät edellytä nielualueiden nimenomaista identifioimista, vaan ainoastaan, että ne ovat identifioitavissa (identifiable).42

Tiedolla on huomattava merkitys myös muuta ohjausta käytettäessä, jotta ohjaus saataisiin järjestettyä niin, että sen tavoitteet saavutetaan mahdollisimman hyvin. Tähän liittyen tulosten monitorointi on keskeinen tekijä.43 Monitorointia varten on ohjausta suunniteltaessa syytä varata riittävästi resursseja. Luonnollisesti on paljolti kiinni valitusta ohjauskeinosta, kuinka suuriksi monitoroinnin ja täytäntöönpanon kustannukset nousevat.44

3.2 Taloudellinen ohjaus

Taloudellinen ohjaus pyrkii saattamaan ympäristölle myönteiset toimintatavat haitallisia kannattavammiksi myös taloudellisesti ulkoisten kustannusten sisäistämisellä tuotteen hintaan, jolloin haitallisen ympäristövaikutuksen aiheuttaja vastaisi aiheuttamastaan haitasta45. Taloudellisen ohjauksen käyttämistä on pidetty ilmastosopimuksen viitekehyksessä tarpeellisena siihen liittyvien huomattavien taloudellisten intressien vuoksi (teollisuus, liikenne, energiantuotanto)46. Tällöin hyödynnetään markkinamekanismia, luodaan joko positiivinen tai negatiivinen kannustinvaikutus, ja siten epäsuorasti pyritään

40 Xxxxxxx & Xxxxxxxx 1999 s. 242-243; OECD 1999 s. 101.

41 Xxxxxxxx, Karoliina: Metsän julkishyödykkeiden tarjonnan ohjauskeinot. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 795. Helsinki 2000, s. 36-37; ks. Ekroos ym. 2002 s. 27, 33.

42 Ks. kuitenkin Indufor: Metsien hiilinielujen todennettavuus Kioton pöytäkirjan soveltamisessa. Helsinki 2000, s. 32-35, joka tosin on peräisin ajalta ennen nielujen kannalta olennaisia Marrakeshin sääntöjä, ks. päätös 11/CP.7, päätösluonnos -/CMP.1, liite, osa E (yleistä), kpl. 20 (FCCC/CP/2001/Add.1).

43 OECD 1999 s. 61-62.

44 OECD 1999 s. 71-72.

45 Hollo 1998 s. 245; Hanhijärvi, Xxxxxxx: Metsätalouden ympäristötuki biodiversiteetin turvaamisen ohjauskeinona. Ympäristöjuridiikka 4/2003: 52-77, s. 71 (Hanhijärvi 2003a). Ks. myös Ekroos ym. 2002 s. 27, 30, jonka mukaan taloudellisella ohjauksella tavoitellaan myös hallintobyrokratian vähentämistä ja toiminnan itseohjautuvuutta taloudellisten seurausten mukaisesti.

46 Ks. Ilmastosopimus 3 art. 5 kohta. Hiilinielujen kannalta näistä keskeisiä ovat etenkin teollisuus metsäteollisuuden vuoksi ja energiantuotanto energiapuun tuotannon kannalta.

saamaan aikaan parannus ympäristön tilassa.47 Taloudellisen ohjauksen keinoiksi ovat vakiintuneet esim. maksut, verot, tuet ja kaupattavat oikeudet.48 Myös vahingonkorvaus on luettavissa taloudellisiin ohjauskeinoihin49. Siitä, mitä tarkalleen ottaen on pidettävä taloudellisina ohjauskeinoina, ei kuitenkaan ole saavutettu täyttä yksimielisyyttä50.

Taloudellisia instrumentteja on usein pidetty kustannustehokkaimpina käytössä olevista instrumenteista51. Tämä on perustunut niiden oletettuun joustavuuteen, verrattuna vaikkapa hallinnollisiin instrumentteihin52. Taloudellisen ohjauksen kääntöpuolena on joskus, ainakin joidenkin yksittäisten instrumenttien osalta, pidetty jonkinasteista epäluotettavuutta.53 Lienee kuitenkin selvää, että niin taloudellisen kuin muunlaisenkin instrumentin kustannustehokkuus on ensi sijassa riippuvainen siitä, kuinka instrumentti on rakennettu. Lisäksi nyt käsillä olevan teeman osalta tulisi ottaa huomioon, että pilaantumatonta biodiversiteettiä on vaikea, ellei mahdoton arvottaa rahassa, samoin kuin epäilemättä hiilinieluja.54

OECD on luokitellut taloudelliset ohjauskeinot viiteen luokkaan; ympäristömaksuihin, ympäristötukiin, pantti- ja palautusjärjestelmiin, markkinoiden luomiseen sekä taloudellisiin tehosteisiin/kannustimiin55. Ympäristömaksuihin on katsottu kuuluvan päästömaksut, käyttömaksut, tuotemaksut, verodifferentiaatio sekä hallinnolliset maksut56. Erotuksena ympäristöveroihin ympäristömaksut ovat riippuvuussuhteessa toiminnan vaikutuksiin, ja niillä rahoitetaan kohdennettuna vahinkoalueen hoitoa ja tutkimusta57.

Ympäristöverot ovat veroja, joiden ensisijaisena tavoitteena on joko vaikuttaa ympäristöä kuormittavien toimijoiden käyttäytymiseen verottamalla haitallisempien valintojen

47 Xxxxxxx, Xxxxxx X. (1997): Ecological Economics, Uncertainty and Implications for Policy Setting Priorities for Biodiversity Conservation, teoksessa Investing in Biological Diversity. The Cairns Conference. OECD. Paris 1997, s. 126.

48 Kokko 2003 s. 90; Xxxxxxx & Xxxxxxxx 1999 s. 245; ks. myös Marttinen ym. 2000 s. 29-30; Hollo 1998 s.

337; ks. myös Ekroos ym. 2002 s. 30.

49 Xxxxxxx & Xxxxxxxx 1999 s. 243-244.

50 Määttä, Xxxxx: Oikeustaloustieteellinen näkökulma ympäristönsuojeluun. Ympäristöjuridiikka 2/1999, s. 17-31, s. 24 (Määttä 1999a); Ekroos ym. 2002 s. 27. Vrt. Managing the Environment. The Role of Economic Instruments. OECD. Paris 1994, s. 17: ”Instruments may certainly be labelled ”economic” when they affect estimates of the costs and benefits of alternative actions open to economic agents.”

51 Ks. Barbier 1997 s. 126.

52 Ks. Kokko 2003 s. 90-91.

53 Ks. Barbier 1997 s. 156.

54 Ks. Kokko 2003 s. 90-92.

55 Economic Instruments in Environmental Protection. OECD. Paris 1989, s. 14-16.

56 OECD 1989 s. 15.

tekemistä, tai kerryttää tuottoja ympäristönsuojelumenojen kattamiseksi – verotuksella ikään kuin asetetaan hinta ympäristön käytölle58. Verot voidaan jakaa kannustintyyppisiin ja rahoitustyyppisiin59. Edellä mainitut pyrkivät ohjaamaan käyttäytymistä tiettyyn suuntaan, jälkimmäiset ainoastaan (tai pääasiassa) keräämään varoja. Kannustintyyppisen veron ollessa kyseessä veron taso tulisi asettaa sen mukaan, millä tasolla ympäristöpoliittiset tavoitteet ovat saavutettavissa. Rahoitustyyppiset verot eivät puolestaan välttämättä lainkaan vaikuta kuormittajien käyttäytymiseen.60

Verotusta on käytetty jo aiemminkin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen, ja sitä onkin pidetty tähän tarkoitukseen varsin hyvin soveltuvana keinona. Käytössä olleet verot

– myös ympäristöverot yleisemminkin – ovat kuitenkin Suomessa yleensä kohdistuneet päästöjen, eivät niinkään luonnonvarojen käytön sääntelyyn. Hiilinielujen edistämiseksi laadittavan veroinstrumentin tulisi kuitenkin olla pikemminkin resurssi- kuin päästöorientoitunut, kuten samassa yhteydessä käytettävien muidenkin instrumenttien.61

Jos lähtökohdaksi otetaan Marrakeshin osapuolikokouksen62 päätösasiakirjan teksti, tulee valtioilta edellyttää sitä, että kansalliset inventaarijärjestelmät huolehtivat siitä, että maa- alueet, jotka hiilinieluina halutaan mukaan luettaviksi ovat identifioitavissa.63 Teksti ei siis suoranaisesti edellytä tiettyjen alueiden identifioimista. Veroinstrumentin – tai yleisemminkin taloudellisen instrumentin – kehittämistä ajatellen lienee kuitenkin mahdollista kytkeä kustannusvaikutuksia tiettyjen maa-alueiden käyttöön. Tällöin nuo maa-alueet tulisi kuitenkin valita joidenkin kriteerien perusteella, ja päättää millaisia nuo kustannusvaikutukset olisivat. Esimerkkinä voidaan mainita korvaus tai verohelpotus puuston kaatamatta jättämisestä, tai sanktioluontoinen kustannus hakkaamisesta (”hakkuuvero”). Siinä, millaisia kriteerejä maa-alueiden valinnassa käytettäisiin, voitaisiin ottaa huomioon myös biodiversiteettinäkökohtia.64

57 Ks. Hollo 1998 s. 338-339.

58 Määttä 1997 s.12-13; ks. myös Marttinen ym. 2000 s. 30; Hollo 1998 s. 339.

59 Määttä, Xxxxx: Taloudellinen ohjaus ympäristönsuojelussa. Helsinki 1999, s. 59-215 (Määttä 1999b); Määttä 1997 s. 13; Määttä 1999a s. 25-26.

60 Määttä 1997 s. 13, 63-64. Toinen käytetty jaottelu on jako kuormitus- ja resurssiveroihin, joskin jälkimmäiset ovat olleet harvinaisia, ks. Määttä 1997 s. 42, 70. Myös muita jaotteluja on esitetty, ks. Määttä 1997 passim. Myös eri verotyyppien yhdistelmiä on käytetty, mikä onkin ollut yleisin muoto, ks. Määttä 1997 s. 65, 71. Ks. myös Lähteenoja, Pentti: Metsäpolitiikka ja verotus. Helsinki 2000, s. 32-39.

61 Huomionarvoinen seikka tässä yhteydessä on myös se, että metsiin kohdistuva tuloverotus saattaa aiheuttaa ristiriitaisia vaikutuksia hiilinielujen turvaamisen kannalta.

62 COP-7, 2001.

63 Ks. päätös 11/CP.7, päätösluonnos -/CMP.1, liite, osa E (Yleistä), kappale 20.

64 Ks. Kokko 2003 s. 138-139.

Jatkotutkimus kuitenkin lienee tarpeen veron käyttömahdollisuuksien selvittämiseksi hiilinielujen ja biodiversiteetin turvaamisen toteuttamisessa65. Edelleen jatkotutkimuksessa on tärkeää keskittyä sekä hiilinielujen että metsien biodiversiteetin turvaamisen mahdollistaviin taloudellisiin instrumentteihin.

Taloudellisen ohjauksen keinoja ovat myös ympäristötuet. Näitä ovat esim. suora rahoitus, edulliset lainat ja verodifferentiointi66. Verojen ja maksujen kerääminen on julkisvallalle halvempaa kuin toivotun käyttäytymisen rahoitus jälkeenpäin, mutta jälkimmäisessä vaihtoehdossa julkisvallalle asetettavat informaatiovaikutukset ovat vähäisemmät. Tuet voivat vääristää markkinoiden toimintaa ja johtaa ei-toivottuun strategiseen käyttäytymiseen. Ne voivat kuitenkin olla perusteltuja joissakin tilanteissa.67

Talousmetsien osalta ympäristötuesta on annettu oma lakinsa, laki kestävän metsätalouden rahoituksesta (KRML, 1996/1094). Se koskee valtion varoista myönnettävää ympäristötukea metsänhoitoon. Tuen tavoitteina ovat ensisijaisesti puuntuotannon kestävyyden ja biologisen monimuotoisuuden turvaaminen68. Näitä tavoitteita ajatellen rahoitettaviksi työlajeiksi on ehdotettu mm. metsänuudistamista, kulotusta, ja energiapuun korjuuta.69

Edelleen biologisen monimuotoisuuden turvaamiseksi valtion tuen käyttöä on ehdotettu laajennettavaksi toimenpiteisiin, joilla huolehditaan metsien monimuotoisuudesta, ja joilla ehkäistään puuntuotannon kestävyyttä turvaavista toimenpiteistä aiheutuvia ympäristöhaittoja. Tällä järjestelmällä on haluttu lisätä ennakollista valvontaa, minkä vuoksi rahoitus perustuu ennakolta laadittuun suunnitelmaan.70

Metsien biologisen monimuotoisuuden edistämiseen voidaan myös myöntää ympäristötukea, jos biologisen monimuotoisuuden ylläpitäminen, luonnonhoito tai metsien muu kuin puuntuotannollinen käyttö otetaan huomioon laajemmin kuin metsälaissa

65 Ks. ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus 3 art. 5 kohta, sekä biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus 11 art.

66 OECD 1989 s. 74. Suomessa suoraa tukea on käytetty mm. kestävän metsätalouden edistämiseksi, ks. OECD 1999 s. 56; ks. Laki kestävän metsätalouden rahoituksesta, 1996/1094.

67 Anttonen 2000 s. 35; ks. myös Kokko 2003 s. 138.

68 Ks. Hanhijärvi 2003a s. 53.

69 HE 63/1996 s. 16; ks. Kiviniemi 1997 s. 246; Hanhijärvi 2003 s. 55-56.

säädetään tai KMRL 7 §:n nojalla määrätään (KMRL 19 §). Maanomistajalle tästä aiheutuvat vähäistä suuremmat lisäkustannukset ja taloudelliset menetykset voidaan tämän lainkohdan nojalla rahoittaa osittain tai kokonaan valtion varoilla.71

Vastaavaa järjestelmää voitaisiin soveltaa myös hiilinielujen edistämiseen. Sellaisenaan ei KMRL:n järjestelmä kuitenkaan voine tulla sovellettavaksi selkeän monimuotoisuuspainotuksensa vuoksi. Nämä intressit lienevät kuitenkin yhteen sovitettavissa. Lisätutkimus on tältäkin osin tarpeen.

Ympäristömaksuja ja –veroja, samoin kuin muita julkisvallan perimiä maksuja voidaan ”korvamerkitä” käytettäviksi ympäristönsuojelutarkoituksiin, esim. kestävämpien toimintatapojen omaksumisen kustannusten pienentämiseen yksityisille toimijoille, vaikkapa metsänomistajille72. Tämän keinon näkyvyys samoin kuin läpinäkyvyys – yhteiskunnallinen kontrolloitavuus – on yleensä ottaen hyvä. Vaarana on kuitenkin rahan käyttötarkoituksen määrittely joko liian laveasti tai liian suppeasti. Edellisessä tapauksessa julkinen tuki ja hyväksyntä rahoituksen kohteelle on vaarassa, jälkimmäisessä taas koko kerätylle määrälle ei välttämättä löydy käyttöä, eivätkä yksilöidyt tavoitteet välttämättä ole parhaita mahdollisia sen enempää ympäristöllisestä kuin taloudellisen tehokkuudenkaan näkökulmasta.73

Markkinoiden luominen, ts. erilaisten päästö- tai resurssilupien kauppa, voidaan myös mainita tässä yhteydessä olennaisena taloudellisen ohjauksen muotona. Ensin mainitun tarkoitus on säännellä eri toimijoiden aiheuttamia päästöjä ympäristöön, ja sitä on jo vakiintuneesti pidetty yhtenä ilmastonmuutoksen torjuntaan ja kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen soveltuvista ohjauskeinoista niin kansallisella, alueellisella (EU) kuin kansainväliselläkin tasolla74. Jälkimmäisten pyrkimys on rajoittaa resurssien käyttöä, mutta

70 HE 63/1996 s. 16. Ks. myös Xxxxxxxxx 1997 s. 247; mts. 256-259.

71 Ks. Kiviniemi 1997 s. 290-291; Hanhijärvi, Xxxxxxx: Metsätalouden ympäristötuki biodiversiteetin turvaamisen ohjauskeinona. Alustus ”Ympäristö oikeudessa – oikeus ympäristötutkimuksessa” –seminaarissa Tvärminnen eläintieteellisellä asemalla 21.10.2003, s. 3-4, 8 (Hanhijärvi 2003b). Huomattavaa on, että tuen myöntäminen ei ole automaattista, vaan sitä voidaan maksaa, ks. KMRL 19 §; mts. 14; Hanhijärvi 2003a s. 54-55.

72 Ks. OECD 1999 s. 96-98.

73 Ks. OECD 1999 s. 94-96.

74 Ks. Kioton pöytäkirja, 17 art.; Marrakeshin sopimukset, päätös 18/CP.7; neuvoston direktiivi 2003/87/EY EY-alueen päästökauppajärjestelmän perustamisesta.

tätä lähestymistapaa ei ole sovellettu laajasti75. Ne voidaan nähdä vaihtoehtona esim. perinteisille kalastus- ja metsästysluville.76

Xxxxxx on epäsuora kannustin, sillä sen tehtävänä on luoda julkishyödykkeelle sen kysyntää ja tarjontaa ohjaava hintasignaali. Oikeudesta luonnonvaran käyttöön tai tietyn aineen päästöön tehdään hyödykettä tai arvopaperia vastaava kaupankäynnin kohde, jonka hinta määräytyy markkinoilla. Suojelun tason määrittää julkisvalta määräämällä näiden markkinoilla olevien oikeuksien määrän.77

Ajatus perustuu olettamukselle, jonka mukaan luonnonvarojen suojelu turvattaisiin paremmin, jos ne yksityistettäisiin ja niille annettaisiin markkina-arvo. Yksityisillä metsänomistajilla olisi tällaisessa tapauksessa rahallinen intressi metsän puukannan ylläpitämiseen, jotta puutavaran tuotto voitaisiin turvata jatkossakin.78

Tähän liittyen esille voidaan ottaa myös täysin uutena ohjauskeinona luonnonarvokauppa, jolla pyritään luomaan maanomistajalle kannustin suojeluun79. Siinä metsäkeskus tai alueellinen ympäristökeskus solmivat maanomistajan kanssa sopimuksen määräajaksi luontoarvon säilyttämiseksi tai lisäämiseksi ja maksavat siitä sopimuksen mukaisen korvauksen. Kauppa perustuu maanomistajan vapaaehtoisuuteen. Tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden säilyminen ja kohentuminen talousmetsissä alueilla, joilla mm. metsälaissa tarkoitetut erityisen tärkeät elinympäristöt ja metsänhoitosuositukset eivät ole riittäviä.80

Maksettavan korvauksen suuruuteen vaikuttaa se, kuinka hyvin kohdealue täyttää luonnonsuojelubiologiset kriteerit. Ellei kohde täytä näitä kriteerejä, sopimus voidaan kyllä tehdä, mutta alhaisemmalla korvauksella. Korvaus koostuu hakkuiden viivästymisestä aiheutuvista tappioista sekä monimuotoisuustekijöistä, kuten järeistä lahopuista, palaneesta

75 Esim. Uuden Seelannin kalastuskiintiöiden kauppa, ks. esim. Määttä 1999b s. 165 ja passim.

76 Ks. Anttonen 2000 s. 35-36.

77 Anttonen 2000 s. 35-36

78 OECD 1999 s. 79-80. Mahdollista olisi myös metsän omistusoikeuden siirtäminen julkisvallalle, jolloin käyttöoikeuksia voitaisiin myydä tai muuten luovuttaa (esim. leasing) yksityisille. Metsän julkinen omistus ei tosin automaattisesti takaa sen kestävää hoitoa. Ks. OECD 1999 s. 81-82.

79 Ks. KMRL 19a §. Tältä osin keskeinen on METSO-toimikunnan tekemä työ toimintaohjelmaksi Etelä- Suomen, Oulun läänin länsiosan ja Lounais-Lapin metsien monimuotoisuuden turvaamiseksi, ks. esim. xxx.xxx.xx/xxxxx/; Hanhijärvi 2003a s. 75.

80 xxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxx_xxxxxxxx_xxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxx/; ks. myös Lounais-Suomen metsäkeskus, tiedote 24.6.2003.; Hanhijärvi 2003a s. 75.

puusta, luonnontilaisesta vesitaloudesta tai vaateliaasta kasvillisuudesta. Huomioon otetaan myös pinta-ala, suojelualueen läheisyys sekä maisema-arvot.81

Keskeinen tekijä tässä on luontoarvon suojelun tavoite. Tästä syystä tämä keino ei ainakaan sellaisenaan liene omiaan hiilinielujen turvaamiseen. Vastaavan kaltaisen instrumentin käyttö myös hiilinielujen turvaamisessa lienee kuitenkin mahdollista82. Kuitenkin, siinä missä luonnonarvokaupassa hinnanmuodostukseen vaikuttavat ensi sijassa alueen luonnonsuojelubiologiset kriteerit, ”hiilinielukaupassa”, vaikuttavana tekijänä lienee syytä olla pikemminkin alueen hiilensidontapotentiaali. Tältä osin lienee tarvetta paitsi luonnon- myös oikeus- ja taloustieteelliselle tiedolle asiasta.

Xxxxxxxxxxxxxx voi periaatteessa olla rooli myös Kioton pöytäkirjan mukaisessa päästökaupassa kansallisiin päästötaseisiin vaikuttavana tekijänä83. Tähän kuitenkin liittyy edelleen paitsi luonnontieteellistä epävarmuutta metsien hiilensidontapotentiaalia koskevan tiedon puutteellisuuden vuoksi, myös ilmastosopimuksen tulevaisuuteen liittyvää poliittista ja oikeudellista epävarmuutta.

Hiilinielujen osalta tarjonnan ohjaukseen on mahdollista käyttää sekä maksu- että lupaohjausta. Jos päästömaksu tai –lupa kohdistuisi tällöin nettopäästöihin, muodostuisi siitä samalla kannustin edistää nielujen lisäämistä ja ylläpitoa. Tähän tosin liittyy runsaasti epävarmuutta.84

Taloudelliseen ohjaukseen voitaneen lukea myös mm. sertifiointi, ympäristöauditointi ja vapaaehtoiset sopimukset.85 Yleinen käsitys näyttäisi kuitenkin olevan se, että usein olisi syytä myös käyttää hallinnollista ohjausta ympäristötavoitteen toteutumisen varmistamiseksi86.

81 Lounais-Suomen metsäkeskus, tiedote 17.10.2003; tiedote 19.8.2003; ks. myös tiedotteet 9.6.2003 ja 24.6.

2003.

82 Ks. Indufor 2000 45-47.

83 Ks. Kioton pöytäkirja 17 art. ja Marrakeshin päätösasiakirja, päätös 18/CP.7 (FCCC/CP/2001/13/Add.2).

84 Anttonen 2000 s. 36; OECD 1994 s. 158.

85 Xxxxxxxx 2000 s. 29; ks. myös esim. Hollo 1998 s. 337-338. Vrt. Ekroos ym. 2002 s. 33, jotka eivät lue näitä taloudellisen ohjauksen keinoihin. Vapaaehtoisia sopimuksia käsitellään tässä artikkelissa omassa luvussaan.

86 OECD 1999 s. 38.

3.3 Hallinnollinen (oikeudellinen) ohjaus

Hallinnollinen ohjaus on normiohjausta, joka nimensä mukaisesti tavallisesti toteutetaan hallintotoiminnalla. Hallinnollisen ohjauksen merkitys on ensi sijassa siinä, että toiminnalle asetetaan sallitut rajat ja siten helpotetaan toimintaa koskevaa jatkuvaa viranomaisvalvontaa.87 Tällainen ohjaus on yleensä luonteeltaan pakottavaa, ja siihen voi liittyä erilaisia tehostekeinoja88.

Hallinnollisen ohjauksen välineinä voidaan eritellä strategiat, instrumentit ja standardit89. Sen lopputulemina puolestaan voidaan nähdä yhtäältä yleisnormit ja toisaalta tapauskohtaiset ratkaisut90. Näistä yleisnormit ovat valtakunnallisesti yhteneviä, hallinnollisesti tehokkaampia normeja. Esimerkkinä voidaan mainita yhtäältä päästö- eli emissionormit, joilla säädellään tiettyjen päästöjen määrää, ja toisaalta ympäristön laatu- eli immissionormit, jotka puolestaan asettavat tietyt vaatimukset ympäristön tilalle esim. tietyllä alueella.91

Tapauskohtaisissa ratkaisuissa taas on kyse lähinnä yksittäiselle toimijalle räätälöidyistä lupaehdoista. Lupa on yksilöllinen valvontainstrumentti ja hallintopäätös. Siinä luvanhakijana olevalle laitokselle tai hankkeelle asetetaan tapauskohtaisesti arvioiden hyväksyttävät ehdot ympäristön käytön tai siihen kohdistuvan rasituksen aiheuttamiselle. Nämä ehdot tai määräykset voivat koskea esim. päästön määrää tai ympäristössä tapahtuvaa muutosta, vaikkapa hiiltä sitovan puuston määrän vähenemistä.92 Näissä hallinnolliset kustannukset voivat nousta korkeiksi, mutta paikallis-alueelliset erityisolosuhteet pystytään ottamaan paremmin huomioon.93

87 Hollo 1998 s. 245.

88 Barbier 1997 s. 126.

89 Kokko 2003 s. 94; ks. myös Ekroos ym. 2002 s. 28-29. On huomattava, etta strategioita voidaan panna täytäntöön myös muilla kuin hallinnollisilla ohjauskeinoilla. Ks. Kokko 2003 s. 147-150, jonka mukaan standardit ovat konkretisointimekanismeja, joilla pyritään täsmentämään oikeudellista päätöksentekoa, jotka varmistavat päätöksenteon johdonmukaisuuden, ja joissa voidaan käyttää mahdollisimman objektiivisina referensseinä kulloinkin asiaan kuuluvaa alan ammatillista asiantuntemusta.

90 Määttä 1999 s. 23; Marttinen ym. 2000 s. 23, 26-27.

91 Hollo 1998 s. 28-29, 248-250; ks. myös Kokko 2003 s. 92-94; Xxxxxxxxx, Xxxx: Ympäristöluvan tarve ja lupaviranomaiset. Lupa yksilöllisenä ennakkovalvontamekanismina, teoksessa Xxxx Xxxxxxxxxx (toim.): Uusi ympäristönsuojelulainsäädäntö. Helsinki 2001, s. 114. (Marttinen 2001a).

92 Marttinen 2001a s. 113.

93 Anttonen 2000 s. 27; Määttä 1999a s. 23; ks. Hollo 1998 s. 28-29

Hallinnolliset ohjauskeinot on mahdollista jaotella myös ennakkovalvonnan ja jälkivalvonnan keinoihin. Ennakkovalvonta käsittää lupa- ja ilmoitusmenettelyt, jotka käynnistyvät toiminnanharjoittajan aloitteesta.94 Luvista tärkeimmät lienevät ympäristölupa, vesioikeudellinen rakentamislupa sekä joissakin tapauksissa naapuruusoikeudellinen immissiolupa.95

Ilmoitusmenettely on esim. metsänkäyttöilmoitus (MetsäL 14 §). Metsänkäyttöilmoituksen tekee maanomistaja tai hallintaoikeuden tai muun erityisen oikeuden haltija. Ilmoituksen perusteella ei tehdä mitään hallintopäätöstä, kuten myönnetä lupaa tai vahvisteta tai hyväksytä suunnitelmaa.96 Metsälaki ei kuitenkaan sisällä mainintaa ilmastonmuutoksesta, hiilinieluista tms., mistä seuraa, että ilmoitusmenettelyssä ei voitane ottaa huomioon nielunäkökohtia. Siten metsälain mukainen ilmoitusmenettely ei estäne hakkuita, vaikka hiilinielualueet olisikin identifioitu. Lisäselvitys tästä on kuitenkin tarpeen.

Jälkivalvonnan keinoina voidaan mainita hallinnolliset pakkokeinot, eriperusteiset ennallistamisvaatimukset, rangaistukset sekä edelleen vahingonkorvaus97. Hallinnollisena pakkokeinona voidaan mainita esim. metsäkeskuksen mahdollisuus antaa käsittelykielto, jos sillä on perusteltua syytä epäillä, että aloitettu hakkuu tai muu toimenpide on metsälain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen, eikä metsälain 15 §:n mukaisissa neuvotteluissa ole päästy tulokseen. Käsittelykiellon tehosteeksi voidaan antaa uhkasakko.98

Vahingonkorvaus puolestaan on käyttökelpoinen lähinnä silloin kun haitan vaikutuspiiri on suppea ja aiheuttaja helposti tunnistettavissa, sekä kun syy-seuraussuhde toiminnan ja vahingon välillä on pystyttävä jäljittämään99. Vahingonkorvauksessa lähtökohtana on se, että toiselle ympäristönkäytöstä aiheutuvat vahingot ja haitat on korvattava riippumatta siitä, onko toiminnalle saatu lupa vai ei.

94 Marttinen 2001a s. 113.

95 Marttinen ym. 2000 s. 24-26; Ekroos ym. 2002 s. 28-29; Hollo 1998 s. 251-252, 255.

96 Ks. HE 63/1996 vp. metsälaiksi sekä laeiksi kestävän metsätalouden rahoituksesta ja rikoslain 48 luvun 1

§:n 3 momentin muuttamisesta s. 35; ks. myös Xxxxxxxxx 1997 s. 147, 194.

97 Anttonen 2000 s. 27, 37-38; Hollo 1998 s. 221, 252, 255, 288-289.

98 Kiviniemi 1997 s. 151-152.

99 Ks. Määttä 1999 s. 21-22.

Ympäristölupajärjestelmä on yleinen, ympäristön pilaantumista aiheuttavaa toimintaa sääntelevä järjestelmä. Se perustuu ympäristönsuojelulakiin (YSL, 86/2000), jota täydentää ympäristönsuojeluasetus (YSA, 18.2.2000/169).100 Tämä ei kuitenkaan soveltune hiilinielujen turvaamiseen, koska YSL:n esityöt tarkentavat, että YSL:n 1 §:n viittaus ilmastonmuutoksen torjumiseen viittaa lähinnä tiettyjen ilmansaasteiden, joiden joukossa on eräitä ilmastonmuutosta aiheuttavia kaasuja, ei kuitenkaan esim. hiilidioksidia, jota juuri metsät itseensä sitovat, päästöjen sääntelyyn. Tämän lisäksi tavoitesäännöstä ei edes ole tarkoitettu käytettäväksi perusteena lupaharkinnassa tai valvonnassa. Lakia voidaan tosin myöhemmin täydentää ilmastonmuutoksen torjuntaa koskevilla erityisillä säännöksillä.101

3.4 Sopimukset

Ympäristöpolitiikan instrumenttina on viime vuosina ryhdytty käyttämään myös sopimista ympäristön- tai luonnonsuojelusta ympäristöä kuormittavaa toimintaa edustavien järjestöjen ja ympäristöhallinnon välillä102. Tällaisia ovat esim. ympäristötukisopimukset, rauhoitussopimukset, lahjoitussopimukset, rasitesopimukset sekä hallinto- ja hoitosopimukset103. Tarkoituksena on hallinnollisen sääntelyn keventäminen.104

Useimmiten näiden sopimusten osapuolina ovat yhtäältä valtion organisaatioon kuuluvat toimijat ja toisaalta yritykset tai teollisuuden etujärjestöt. Sopimukset eivät yleensä johda uuden lainsäädännön syntymiseen. Yksityinen sektori (yritys tai etujärjestö) sitoutuu tiettyihin tavoitteisiin ja valvontamenettelyihin, mutta ei välttämättä tiettyihin instrumentteihin tai täytäntöönpanon menetelmiin. Sopiminen voi myös tapahtua yksityisen henkilön ja julkisvallan välillä, kuten on laita esim. maanviljelijän ympäristötuen kohdalla.105 Myös metsätalouden ympäristötuki, jota edellä on jo käsitelty, perustuu sopimukseen106.

100 Marttinen ym. 2000 s. 77.

101 Ks. HE 84/1999 vp. ympäristö- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi s. 35-36.

102 Marttinen ym. 2000 s. 31; Hollo 1998 s. 337; Ekroos ym. 2002 s. 28, 30.

103 Ks. Anttonen 2000 s. 37.

104 Ks. Ekroos ym. 2002 s. 31-32.

105 Ks. Kokko 2003 s. 80, 139; Xxxxxxx, Xxxxx: Using Voluntary Agreements in Environmental Policy. A Reinforcement of the Dialogue with Industry. Stockholm 1998, s. 4.

Tavanomaisesta lakiperustaisesta ympäristöpolitiikan täytäntöönpanosta vapaaehtoiseen sopimiseen perustuva menetelmä eroaa lähinnä lainsäätäjän välittömän osallistumisen puuttumisella. Erityispiirre lienee myös etujärjestöjen osallistumiskompetenssi. Ominaista vapaaehtoisille sopimuksille on lainsäätäjän osallistumisen puuttumisen seurauksena myös se, että teollisuuden etujärjestöjen vastuulle – valtion viranomaisten sijaan – jää ympäristötavoitteiden täytäntöönpano, samoin kuin ohjauskeinojen valinta. Tavoitteena on pidetty rutiiniseurannan siirtämistä julkisvallalta toiminnanharjoittajia edustaville järjestöille. Valtion viranomaisilla voi kuitenkin edelleen olla jonkinlainen valvontavastuu.107

Sopimusten on katsottu tarjoavan kustannustehokkaampia ja joustavampia ratkaisuja, jotka sopivat paremmin tiettyyn yksittäistapaukseen108. Joustavuuden on myös katsottu johtavan uudenlaisiin ratkaisuihin ja teknologiseen innovaatioon, jotka paitsi vähentävät säännösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia myös synnyttävät kilpailuetua tuovien uusien ratkaisujen myötä oheishyötyjä. Sopimusneuvotteluihin ja sopimuksen täytäntöönpanoon kuluu myös vähemmän aikaa esim. korvaus- ja muutoksenhakuprosessien väliin jäämisen vuoksi, minkä ansiosta ympäristöllinen tavoite saavutetaan nopeammin109. Tämä taas mahdollistaa alhaisemmat hallinnolliset ja transaktiokustannukset. Toisaalta sopimusten vaikuttavuus on vaakalaudalla, jos toimijoiden taloudellisia intressejä otetaan liikaa huomioon. Myös kolmansien osapuolten (yleisön) oikeusturva voi jäädä toteutumatta.110

Sopimusten käyttäminen voi vähentää konflikteja toimijoiden ja julkisvallan välillä siksi, että sääntelyn kohteet (kuormittajat) voivat näin itse vaikuttaa suoraan sääntelyn sisältöön ja saada omia intressejään otetuksi huomioon. Samoin ne jättävät kuormittajille suuremman vapauden päättää siitä, kuinka asetettuihin tavoitteisiin päästään, kuin vaikkapa tiettyä tekniikkaa edellyttävä lainsäädäntö. Tällöin kuormittajilla on mahdollisuus ottaa huomioon kulloinkin vallitsevat olosuhteet ja esim. aiemmat investoinnit. Lisäksi sopimusta, jonka sisältöön voi itse vaikuttaa, todennäköisemmin myös noudatetaan, joskin lienee selvää, että sopimuksen tulisi myös olla sitova111. Myös tiedon hallinnan

106 Ks. Hanhijärvi 2003a s. 63; Hanhijärvi 2003b s. 12-15.

107 Xxxxxxx 1998 s. 4; Hollo 1998 s. 337.

108 Xxxxxxx 1998 s. 8.

109 On Environmental Agreements. COM(96) 561 final. Commission of the European Communities. Brussels 1996, s. 7-8; Marttinen ym. 2000 s. 31.

110 Anttonen 2000 s. 37.

111 Ks. COM(96) 561 final, s. 11; Marttinen ym. 2000 s. 31.

epäsymmetrisyys voi puhua vapaaehtoisen sopimisen puolesta: Hallinto voi tässä menettelyssä saada teollisuudelta arvokasta tietoa pilaamisen torjunnan kustannuksista ja siitä, kuinka ympäristötavoitteet voidaan saavuttaa kustannustehokkaimmin.112 Teollisuuden etujärjestöille koituva hyöty osallistumisesta voi olla valtio-organisaation puolelta saatu lupaus jättää tietty laki säätämättä, jos sopimuksen tavoitteet saavutetaan, tai väljentää lainsäädäntöä muilla aloilla.113

Menestyksekkään sopimuksen laatiminen edellyttää kuitenkin tiettyjä asioita. Ensinnäkin osapuolten tulisi sitoutua sopimuksen aikaansaamiseen. Samoin viranomaisten asettamien ympäristötavoitteiden tulee olla selkeästi määriteltyjä114. Lainsäädäntö on hyvä instrumentti tätä tavoitteenasettelua varten, ei vähiten ajatellen yleisön osallistumismahdollisuutta. Tämä on keskeistä myös sopimuksen sisällön kannalta – julkisuus auttaa kontrolloimaan, etteivät tehdyt sopimukset ainoastaan vahvista olemassa olevia, mahdollisesti haitallisia käytäntöjä.115 Niinpä tahoille, joilla on asiaan intressiä (yksityisen sektorin toimijat ja näiden yhteenliittymät, ympäristöjärjestöt sekä viranomaiset), tulisi taata mahdollisuus esittää mielipiteensä116. Sopimuksen täytäntöönpanon valvonta on niin ikään keskeistä, jotta velvoitteiden täyttämättä jättämisestä ei tulisi houkutteleva vaihtoehto.117

Sopimusneuvottelujen onnistumista edesauttaa se, että osapuolia on rajoitettu määrä. Sopimusten tulisi myös kattaa kyseinen sektori riittävän laajasti, jotta yleiset tavoitteet voitaisiin asettaa riittävän kunnianhimoisiksi. Viranomaisten tulee pystyä määrittelemään asemansa suhteessa tavoitteisiin riittävän tarkasti, jotta voidaan taata, että sopimuksista seuraa jonkinlaista lisäarvoa ympäristöpolitiikkaan. Yleinen tietoisuus ratkaistavista ongelmista motivoi sopijapuolia saavuttamaan yhteisymmärrys, sekä myötävaikuttaa siihen, että sopijapuolet myös täyttävät velvoitteensa. Lisäksi kuluttajien käyttäytyminen tulee ottaa huomioon.118

112 Marttinen ym. 2000 s. 31; ks. myös Xxxxx & Gunningham 1997 s. 151.

113 Xxxxxxx 1998 s. 4; ks. myös mts. 28; Marttinen ym. 2000 s. 31.

114 Ks. Xxxxxxx 1998 s. 15.

115 COM(96) 561 final, s. 8, 13; Xxxxxxx 1998 s. 28-29.

116 Ks. Xxxxxxx 1998 s. 17, 19.

117 COM(96) 561 final, s. 8, 12; Xxxxxxx 1998 s. 15, 19, 29. Myös vapaamatkustajuus voi olla ongelma. Sen todennäköisyys nousee sopimuksen mukanaan tuomien ympäristönsuojelukustannusten noustessa, ks. Xxxxxxx 1998 s. 29.

118 COM(96) 561 final, s. 10.

Sopimusvelvoitteiden on syytä olla riittävän yksityiskohtaisesti määriteltyjä. Tavoitteet tulisi määritellä täsmällisesti – numeroin tai prosentein, mikäli sopimuksen luonteen huomioon ottaen mahdollista – yleisten tavoitteiden asettamisen sijaan. Tämän kvantifioinnin tulisi myös olla yksiselitteinen.119 Myös väliaikatavoitteita voi olla hyvä asettaa120.

Niin ikään sopijapuolet ja sopimuksen kohde on syytä määritellä nimenomaisesti sopimuksessa, samoin kuin ilmaista sen kesto. Kolmansille osapuolille, mukaan lukien muut kuin etujärjestöjen jäsenet, olisi hyvä antaa mahdollisuus liittyä sopimukseen, miltä osin tulisi määritellä ehdot ja menettely.121 Sopimuksen uudelleenarvioinnin tulisi olla mahdollista, jotta uudet tutkimustulokset, tekniikan kehitys tai muuttuneet markkinaolosuhteet (esim. kuluttajien halu ostaa ympäristöystävällisiä tuotteita) voidaan ottaa huomioon. Kullakin osapuolella tulee lisäksi olla oikeus päättää sopimus toisen osapuolen velvoitteiden täyttämättä jättämisen vuoksi.122

Sopimusten käyttäminen ympäristöpolitiikan ohjauskeinona luonnollisesti pitkälti riippuu siitä, kuinka ne on suunniteltu ja laadittu, sekä siitä viitekehyksestä, jossa niitä käytetään. Todennäköisin kustannustehokas käyttömuoto sopimuksille lienee osana laajempaa ohjauskeinovalikoimaa. Ei liene realistista ajatella, että ympäristöpolitiikkaa tai sen osa- aluetta voisi rakentaa kokonaan näiden varaan.123

Sinänsä ei liene estettä nykyisessä oikeustilassakaan sille, että vapaaehtoisella sopimisella pyrittäisiin edistämään hiilinieluja ja niiden ylläpitoa. Juuri sääntelemättömyyttähän on pidetty tälle ohjauskeinolle tunnusomaisena piirteenä. Jotta sopimusosapuolille voitaisiin saada aikaiseksi mielekkäitä sopimusvelvoitteita, lienee kuitenkin syytä olla olemassa jokin valtakunnallinen, alueellinen tai paikallinen viitekehys, jonka puitteissa sopiminen tapahtuu. Muutoin yleistä ohjetta edistää tai ylläpitää hiilinieluja voisi olla vaikea kääntää yksittäisen yrityksen tai muun toimijan velvoitteeksi. Samoin se jo edellä mainittu seikka, etteivät kansainväliset sopimukset, samoin kuin kansallinen ilmastopolitiikkakaan, edellytä erillisten ”hiilinielualueiden” faktista nimeämistä, hankaloittaa myös vapaaehtoista

119 COM(96) 561 final, s. 12; ks. Xxxxxxx 1998 s. 18.

120 Ks. Xxxxxxx 1998 s. 18.

121 COM(96) 561 final, s. 14; Xxxxxxx 1998 s. 20-21.

122 COM(96) 561 final, s. 15; Xxxxxxx 1998 s. 21.

123 COM(96) 561 final, s. 9; Xxxxxxx 1998 s. 30.

sopimista. Kaiken kaikkiaan oikeustila nykyisellään lienee liian abstraktilla tasolla, jotta vapaaehtoista sopimista voitaisiin ryhtyä käyttämään. Lisäksi tiedontarvetta lienee ainakin hiiltä sitovan puuston määrästä ja laadusta, sekä nieluna suojeltavan alueen laajuudesta. Luonnontieteellinen tieto lienee tässä yhteydessä tarpeen esim. hiilinieluna toimivan puuston hiilensidontapotentiaalista, samoin kuin oikeustieteellinen tieto siitä, mitä sopimisen käyttäminen tässä yhteydessä edellyttäisi.

Käytännössä ympäristösopimuksia on käytetty lähinnä teollisuuden päästöjen vähentämiseen samoin kuin jätepolitiikan keinona124. Näin ollen suorien johtopäätösten tekemisessä tämän instrumentin käytössä hiilinielujen edistämiseksi lienee syytä olla varovainen. Tätä seikkaa olisikin tarkemmin tutkittava.

3.5 Eri ohjauskeinojen yhdistämisestä

Käytännössä parhaana ympäristöllisen ohjauksen tapana on pidetty eri ohjauskeinojen yhdistämistä. Tämä voi tarjota tietyn varaventtiilin – jos yksi ohjauskeino on vaikutuksiltaan riittämätön tai liian kallis, voidaan turvautua toiseen ohjauskeinoon. Tämän lisäksi ympäristöongelmien syitä ei välttämättä ole tietyssä yksittäistapauksessa täysin ymmärretty, tai mikään instrumentti ei pysty tavoittamaan kaikkia syitä. Lisäksi on lukuisia eri ympäristönkäyttäjä- ja toimijaryhmiä – kaikkiin ei ole mahdollista vaikuttaa samanlaisella ohjauksella, vaan parempi kattavuus saadaan eri instrumenttien yhdistelmillä.125

Todennäköisesti menestyksekkäin ohjauksen tapa olisikin järjestää ohjaus siten, että useita ohjauskeinoja yhdistellään tavalla tai toisella, esim. siten, että strategiat taustoittavat informaatio- ja/tai taloudellista ohjausta. Toimivan ohjauksen järjestämiseksi hiilinielujen ylläpitämiseksi ja edistämiseksi ja eri suojeluintressien yhteensovittamiseen ja turvaamiseen sopivan ohjauskeinovalikoiman löytämiseksi oikeus- ja taloustieteellinen analyysi on kuitenkin vielä tarpeen.

124 Ks. COM(96) 561 final, liite.

125 Young & Gunningham 1997 s. 141. Ks. OECD 1999 s. 115-116; ks. myös Xxxxx, Xxxx: Incentive Measures for Biodiversity Conservation and Sustainable Resource Use. Teoksessa Investing in Biological Diversity. The Cairns Conference. OECD. Paris 1997, s. 19.

4. Lopuksi

Ympäristöllisten ohjauskeinojen valikoima on nykyään varsin laaja. Voidaan siis ajatella, että myös hiilinielusääntelylle on olemassa tarkoituksenmukaiset keinot. Ongelma juuri hiilinielujen kohdalla on kuitenkin se, että niiden mekanismi on jokseenkin toisenlainen kuin mitä on voitu havaita missään muussa yhteydessä. Ne siis sitovat ilmakehään päästettyjä kasvihuonekaasuja, ja siten hillitsevät ihmistoiminnan aiheuttaman ympäristöongelman etenemistä.

Ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuuden pienentämisen keinona on hiilinieluja hyödynnettäessä metsien osalta puuston määrän lisäys. Tämän vuoksi hiilinielujen ylläpitämisessä ja lisäämisessä käytettävän ohjauskeinon tai sellaisten yhdistelmän tulee olla pikemminkin resurssiorientoitunut kuin päästöorientoitunut – kysehän on jo tapahtuneiden päästöjen sitomisesta. Juuri näin rakentunutta ohjauskeinoa ei kuitenkaan ole vielä käytössä. Tämä myös tekee selväksi metsiä, niiden kasvua ja hiilen sitoutumista niihin koskevan luonnontieteellisen tiedon ratkaisevan tärkeyden tässä yhteydessä.

Toisaalta hiilensidonnalla ei ole sinänsä mitään tekemistä luonnon monimuotoisuuden kanssa. Hiilinielujen edistäminen ei siis sinänsä automaattisesti tuo mukanaan biodiversiteettihyötyjä, myös monokulttuurinen talousmetsäkin kun sitoo itseensä hiiltä. Kuitenkin on olemassa myös biologisen monimuotoisuuden suojeluun velvoittavia sääntöjä, niin kansainvälisissä sopimuksissa kuin kotimaisessa lainsäädännössäkin. Tämä edellyttää biologisen monimuotoisuuden suojelun ja hiilinielujen edistämisen yhteensovittamista.

Keskeisiä haasteita tässä suhteessa ovatkin ensiksikin biodiversiteetin suojelua ja hiilinielujen edistämistä koskevan sääntelyn keskinäinen yhteensovittaminen, ja toiseksi hiilinieluja koskevan luonnon- ja yhteiskuntatieteellisen tiedon huomioon ottaminen tulevaisuuden sääntelyä ja erilaisia ohjauskeinoja hahmoteltaessa.