TULOSPERUSTEISTEN RAHOITUSSOPIMUSTEN (SIB) MERKITYS HALLINNAN PARADIGMAN MUUTOKSES- SA
TULOSPERUSTEISTEN RAHOITUSSOPIMUSTEN (SIB) MERKITYS HALLINNAN PARADIGMAN MUUTOKSES- SA
Xxxxx Xxxxx Maisterintutkielma Valtio-oppi
Yhteiskuntatieteiden ja filo- sofian laitos
Jyväskylän yliopisto Kevät 2022
JYVÄSKYLÄN YLIOPISTO
Tiedekunta Humanistis-yhteiskuntatieteellinen | Laitos Yhteiskuntatieteiden ja filosofian laitos |
Xxxxx Xxxxx | |
Työn nimi Tulosperusteisten rahoitussopimusten (SIB) merkitys hallinnan paradigman muutoksessa | |
Oppiaine Valtio-oppi | Työn tyyppi Pro Gradu |
Aika Kevät 2022 | Sivumäärä 98 |
Ohjaaja Xxxx Xxxxxxxxx | |
Tiivistelmä Tarkastelen tässä tutkielmassa tulosperusteisen rahoitussopimuksen (social impact bond, SIB) taustalla olevaa ajat- telua ja toimintamallin käyttöönottoa Suomessa. Tutkimuskysymykseni on, millä tavoin tulosperusteinen rahoitus- sopimus vaikuttaan hallinnan tapoihin ja demokraattiseen päätöksentekoon. SIB-toimintamalli ja sen taustalla olevan ajattelun soveltaminen käytäntöön on verrattain uusi ilmiö. Suomeen ajattelu saapui 2010-luvun alussa Suomen itsenäisyyden juhlarahaston SITRAn kautta. Kuvaan tutkielmassa SIB- toimintamallin ja sen taustalla olevan vaikuttavuusajattelun perusteet, SIB-hankkeen osapuolet ja sen toteutusvai- heet, hyötyjen mittaamisen periaatteet sekä mittarit ja hankeen elinkaaren hyväksymisestä toteutukseen. Luon kat- sauksen Suomessa toteutettuihin, käynnistettyihin ja suunniteltuihin SIB-hankkeisiin ja tarkastelen konkreettisena esimerkkinä Jyväskylän kaupungin osallisuutta Lapset SIB II -hankkeessa, jossa pyritään ehkäisemään lasten ja nuorten syrjäytymistä. Laajennan SIB-toimintamallin käsittelyä esittelemällä maailman ensimmäisen SIB-hankkeen Iso-Britanniasta, Peterborughin vankilasta. Lisäksi teen katsauksen aikaisempaan kansainväliseen tutkimukseen SIB- toimintamallista. Kansainvälinen tutkimuskatsaus toimii myös välineenä arvioida SIB-toimintamallia Suomessa, sillä aihepiiriä on tutkittu Suomessa verrattain vähän ja julkinen keskustelu aihepiirin ympäriltä ei ole varsinaisesti edes käynnistynyt. Valtaosa kaikista suomalaisista SIB-toimintamallia käsittelevistä lähteistä on toimintamallin esittelyä ja hankekuvauksia. Kun vakiintuneita palveluiden rahoitustapoja uudistetaan, tuo se mukanaan muutoksia myös hallinnan ja päätöksen- teon tapoihin. SIB-toimintamallin tulkitsemiseen, analysointiin ja kuvaamiseen hyödynnän Xxxxxx Xxxxxxxx´n käsi- tystä hallinnasta ja hallinnallisuudesta sekä biopolitiikasta, ja niiden suhteesta demokratiaan. Tutkielman varsinainen aineisto koostuu Jyväskylän kaupunginhallitukselle tekemästäni puolistrukturoidusta kyse- lytutkimuksesta, jota analysoin laadullisen sisällönanalyysin keinoin. Aineistosta käy ilmi, että suurin osa kyselyyn vastaajista näki SIB-toimintamallin sille asetettujen tavoitteiden ja odotusten kautta, ja vastaajien suhtautuminen itse toimintamalliin oli ehdollista sen kautta saavutetuille taloudellisille ja toiminnallisille hyödyille Jyväskylän kaupungille. Tutkimuskysymykseni kannalta olennaista ei ollut pelkästään se, minkälaisia vastauksia aineistosta oli saatavilla vaan myös se, minkälaiset näkökulmat ja huomiot aineistosta puuttuvat suhteessa aikaisempaan kansainväliseen tutkimukseen aiheesta. Tulosperusteisten rahoitussopimusten vaikutus hallinnan paradigman muutokseen ei liity niinkään yksittäisiin hankekokeiluihin vaan siihen, minkälaisia vaikutuksia niillä on hallinnan tapojen muutokseen ja demokratiaan pidemmällä aikavälillä. SIB-toimintamalli edustaa Suomessa kunnan budjetin ulkopuolisen rahoi- tuksen hyödyntämisen ja tulosperusteisen sopimusmallin osalta ennakkotapausta. Tutkimustuloksenani on, että SIB-toimintamallin merkittävin vaikutus kuntapäättäjän asemaan päättäjänä ja kunta- demokratiaan yleisesti nousee SIB-toimintamallin pitkästä vaalikaudet ylittävästä ajallisesti jänteestä sekä kunnan budjetin ulkopuolisen rahan ja siihen sidotun toiminnan soveltamisesta suomalaiseen palvelujärjestelmään. Kunta- vaalien jälkeen kaupunginhallituksen kokoonpano muuttuu vähintään osin, joten eri ihmiset ovat päättämässä SIB- hankekokeilun toteuttamisesta kuin sen mahdollisesta jatkosta. SIB-toimintamalliin liittyvät ajatukset vaikuttavuu- desta, tulosmittareista ja eri sektorirajat ylittävästä yhteistyöstä ja budjetin ulkopuolisen rahan hyödyntämisestä voivat jäädä osaksi hallinnon toimintatapoja, vaikka SIB-toimintamalli ei itsessään jatkuisikaan. SIB- toimintamallin suurin vaikutus hallinnan tapojen muutokseen ja demokratiaan on sen edustaman ajatte- lun/toimintatapojen omaksumisessa osaksi hallintoa, jonka SIB-toimintamalli osaltaan mahdollistaa. |
Asiasanat Tulosperusteinen rahoitussopimus, SIB, Foucault, hallinta, hallinnallisuus, biopolitiikka, demokratia, Jyväskylä |
Säilytyspaikka Jyväskylän yliopisto |
Muita tietoja |
KUVIOT
KUVIO 1 SIB-sopimuksen osapuolet 7
KUVIO 2 SIB-hankkeen toteutusvaiheet 8
KUVIO 3 SIB-hanke käytännössä… 12
KUVIO 4 Yhteenveto tulosperusteisista rahoitussopimuksista (SIB, EIB) Su- omessa. 17
KUVIO 5 SIB-toimintamalli kansainvälisesti… 18
LIITTEET
LIITE 1 Tieteellisen tutkimuksen tietosuojailmoitus
LIITE 2 Kyselytutkimuksen kysymykset Jyväskylän kaupunginhallitukselle LIITE 3 Jyväskylän kaupungin tutkimuslupa
Sisällys
2.1 SIB-toimintamalli ja vaikuttavuusajattelu 5
2.1.2 Hankkeen toteutusvaiheet 8
2.1.3 Hyötyjen mittaaminen ja mittarit 8
2.1.4 Hyvinvointi tuloksena ja mittarina 10
2.1.5 Hankkeen hyväksymisestä hankkeen toteutukseen 11
2.2.2 SIB-hankkeet Suomessa 14
3. MAAILMAN ENSIMMÄINEN SIB - HMP PETERBOROUGH 18
3.2 SIB-toimintamalli kansainvälisen tutkimuksen kohteena 21
4. TUTKIMUKSEN TEOREETTINEN PERUSTA 34
4.2 Hallinnasta hallinnallisuudeksi 37
4.3 Biopolitiikka - väestö hallinnan päämääränä ja välineenä 41
4.4 Hallinnallisuuden ja biopolitiikan suhde demokratiaan 46
5.1 Lapset SIB II - investointeja lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointiin. 50
5.2 Lapset SIB II Jyväskylä - tavoitteena päättötodistus 53
7.1 Realistinen suhtautumistapa 67
7.3 Tulevaisuusorientoitunut optimismi 71
9. LÄHTEET 99
1. JOHDANTO
Suomalainen kuntapohjainen palvelujärjestelmä on ollut 2010-luvulla en- nennäkemättömien uudistusten kohteena. Keskeinen syy muutosten taus- talla on ollut väestön ikääntyminen yhdistettynä syntyvyyden alenemi- seen. Lisäksi väestön ikääntyminen nostaa hoito- ja hoivamenojen osuutta bruttokansantuotteesta. Tämä on johtanut väestöllisen huoltosuhteen hei- kentymiseen, joka puolestaan uhkaa koko palvelujärjestelmän rahoitus- pohjaa.
Kuntien talouden ja kunnallisten palveluiden tilannekuva on hyvin haas- tava, sillä käytettävissä olevat taloudelliset resurssit eivät riitä kattamaan kasvavaa menopainetta, etenkään keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Jos kuntien taloudellinen kantokyky heikkenee, niiden edellytykset tuottaa lakisääteisiä ja muita palveluita vaarantuvat. Tilanteesta tekee entistäkin haastavamman se, että eri kaupunkiseutujen ja alueiden eriytyminen ai- noastaan kiihtyy tulevaisuudessa väestön muuttoliikkeen ja erityisesti nuorten ikäluokkien ja työikäisen väestön keskittyessä kasvukeskuksiin.
Jos syntyvyys tai työperäinen maahanmuutto ei lisäänny merkittävästi, vastoin olemassa olevia ennusteita julkisen talouden keskipitkän ja pitkän aikavälin kestävyys nykyisellä palvelurakenteella uhkaa kriisiytyä. (Valti- onvarainministeriö 2020, 20-30.)
Muutos on näkynyt suomalaisessa palvelujärjestelmässä niin palveluiden järjestämisen, tuottamisen kuin myös rahoituksen osalta. Isoin järjestelmä- tason muutos on ollut sosiaali- ja terveyspalveluiden uudistus, jossa sosi- aali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palveluiden järjestämisvas- tuu siirretään kunnilta ja sairaanhoitopiireiltä 1.1.2023 toimintansa aloitta- ville hyvinvointialueille. Palveluiden järjestämisestä vastaavat tämän jäl- keen 21 hyvinvointialuetta sekä Helsingin kaupunki.
Muutokset julkisen sektorin tuottamien palveluiden rahoituksen tavoissa heijastelevat muutosta myös julkisen sektorin palveluiden tuotannossa ja järjestämisessä sekä niiden hallinnassa. Tämän tutkimuksen aiheena on yksi muutosta kuvaava toimintamalli, tulosperusteiset rahoitussopimuk- set (engl. social impact bond, SIB). Kyse on yhdestä vaikuttavuusinvestoin- nin muodosta. Vaikuttavuusinvestoinnit ovat 2010-luvulla yleistynyt tapa investoida yhteiskunnallisesti merkittävien sosiaalisten tai terveydellisten ongelmien ennaltaehkäisyyn ja luoda toiminnallisia ja taloudellisia kump- panuuksia yksityisen ja julkisen sektorin välille. SIB-toimintamallissa in- vestoinnista sovittuun kohteeseen vastaavat yksityiset sijoittajat, palvelui- den tuottamisesta puolestaan yritykset tai järjestöt. Julkinen sektori mak- saa sijoittajille, jos investoinnilla saavutetaan erikseen sovitut tavoitteet. Investoinnin tuotto on sidottu tuloksiin. Suomessa tulosperusteisen rahoi- tussopimuksen hallinnolliseksi käännökseksi on vakiintunut lyhenne SIB. (Xxxxxxxxx 2019, 4.)
Tulosperusteiset rahoitussopimukset ovat toimintamallina sekä tutkimuk- sen kohteena Suomessa vielä käynnistymisvaiheessa. Isossa-Britanniassa SIB-instrumentti on puolestaan sisällytetty valtionhallinnon uudistusoh- jelmiin jo 2000-luvun alusta lähtien ja akateemista tutkimus- ja kommen- taarikirjallisuutta löytyy kattavasti (Disley et al. 2011, 3).
Kansainvälisellä tutkimuskentällä suomalainen palvelujärjestelmä näyttäy- tyy kiinnostavana, sillä pääoma- ja riskisijoittaminen ja hyväntekeväisyy- den kautta tehtävä palvelurahoitus ei sovi hyvinvointivaltion toimintape- rinteeseen. (Rajavaara 2007, 11.)
Tutkimuskysymykseni on, millä tavoin tulosperusteinen rahoitussopimus vaikuttaa hallinnan tapoihin ja demokraattiseen päätöksentekoon. Tutki- mus edustaa laadullista sisällön analyysia. Tutkimuksen tarkoitus on la- ventaa näkemystä SIB-toimintamallista, joka on nähty, esitelty ja ymmär- retty tähän asti suomalaisen palvelujärjestelmän kontekstissa pääasiassa uutena teknisrationaalisena työvälineenä, ei politisoituneena ja kritiikin alaisena ajattelutapana.
Tutkimuksen ensimmäisessä osassa kuvaan SIB-toimintamallin ja vaikut- tavuusajattelun taustan, avaan SIB-toimintamallin toimintaperiaatteet sekä sen käytännön toteutukseen liittyvät keskeiset huomiot, kuten hankkeen osapuolet, toteutusvaiheet, hyötyjen mittaamisen ja mittarit sekä hank- keen elinkaaren sen hyväksymisestä toteutukseen.
SIB-toimintamallin käytännön kuvauksen jälkeen luon katsauksen SIB- toimintamallin käyttöön Suomessa, kerron Sitran roolista toimintamallin esittelijänä ja myötävaikuttajana sekä käyn läpi tiiviisti Suomessa jo toteu- tetut, käynnistyneet ja suunnitteilla olevat hankkeet.
SIB-toimintamallin käytännön kuvauksen ja suomalaisen katsauksen jäl- keen esittelen maailman ensimmäisen SIB-hankkeen, Iso-Britanniassa Pe- terboroughin vankilassa toteutetun tulosperusteisen rahoitussopimuksen. Samassa yhteydessä käyn läpi aikaisempaa kansainvälistä tutkimusta SIB- toimintamallista.
Tutkimuksen toisessa osassa kuvaan tutkimuksen teoreettisen viitekehyk- sen. Se pohjautuu Xxxxxx Xxxxxxxx´n käsitykseen hallinnasta, hallinnalli- suudesta sekä biopolitiikasta sekä hallinnallisuuden ja biopolitiikan suh- teesta demokratiaan. Hyödynnän tässä yhteydessä erityisesti Xxxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxx, Xxxxxxxxx Xxxxx´n, Xxxxx Xxxxxxxx sekä Xxxxxxx Xxxxx näkemyksiä näistä käsitteistä ja niiden tulkinnoista.
Tutkimuksen kolmannessa osiossa esittelen Jyväskylän kaupungin Lapset SIB II -hankkeen sekä Jyväskylän kaupunginhallitukselle toteuttamani kyselytutkimuksen toteutuksen, tutkimuskysymyksen, aineiston keruun, tutkimusetiikan, aineiston analyysin sekä tutkimustulokset. Tutkimukses- sa käytettävä aineisto on kerätty puolistrukturoidulla kyselyllä Jyväskylän kaupunginhallituksen jäseniltä. Laadullisen sisältöanalyysin tarkoituksena on syventää tarkastelua päättäjien näkökulmista ja avata teoreettista ja periaatteellista keskustelua konkreettisen esimerkin avulla. Tutkimuksen neljännessä osassa kerron tutkimuksen johtopäätökset.
Lähdemateriaalina hyödynnän kansainvälisiä artikkeleita SIB- toimintamallista, sen tuloksista sekä vaikutuksista. Kansainvälisen lähde- aineiston kautta kuvaan SIB-toimintamallin taustalla vaikuttavaa toiminta- ajatusta sekä logiikkaa ja hyödynnän tätä aineistoa havaintojen tekemiseen SIB-toimintamallin vaikutuksista hallinnan tapojen muutokseen ja demo- kratiaan.
Kansainväliset tutkimustulokset ovat olennaisen tärkeitä myös suomalai- sen palvelujärjestelmän rahoitusta koskevan tarkastelun osalta, koska vas- taavaa yhteiskunnallista tutkimusta SIB-toimintamallin vaikutuksista ja
toimintaedellytyksistä suomalaisessa kontekstissa ei ole vielä tehty. SIB- toimintamalli suomalaisessa tutkimuskentässä typistyy pääasiassa SIB- toimintamallin perusidean ja toimintalogiikan kuvaukseen, ei yhteiskun- nallisten vaikutusten arviointiin. Hyödynnän Suomea koskevassa tarkaste- lussa Suomen itsenäisyyden juhlarahasto (SITRA) ja työ- ja elinkeinominis- teriön (TEM) kuvauksia Suomessa aloitetuista, käynnissä olevista ja suun- nitelluista SIB-hankkeista.
Kiinnostukseni tutkimuskohteeseen kumpuaa kolmesta eri näkökulmasta. Xxxx toiminut Jyväskylän kaupunginvaltuustossa vuodesta 2008 lähtien sekä työskennellyt ajalla 2011-2015 kansanedustajan avustajana sekä ajalla 2015-2019 kansanedustajana. Sekä kunta- että valtakunnallisella tasolla palveluiden rahoitus ja resurssien allokaatioon liittyvät kysymykset ovat jatkuvasti läsnä. Kaupunginvaltuutettuna ja Jyväskylän kaupunginhalli- tuksen jäsenenä (2019-2020) toimineena olen päässyt tarkastelemaan toi- mintaympäristön muutosta hyvin läheltä.
Xxxx työskennellyt vuosina 2019-2020 tulosperusteisten rahoitussopimus- ten ja vaikuttavuusinvestointien parissa ensin vanhempana neuvonantaja- na strategisessa konsulttiyhtiössä Gesund Partnersissa ja sen jälkeen pro- jektipäällikkönä Keski-Suomen vaikuttavan teknologian hankkeessa. Työ- ni kautta olen tutustunut tulosperusteisten rahoitussopimusten ja vaikut- tavuusinvestointien toimintamalleihin ja perehtynyt niihin osana kansain- välisiä muutostrendejä.
Politiikan tutkimuksen kannalta kiinnostavinta on arvioida SIB- toimintamallin kaltaisten kokeilujen yhteiskunnallista vaikutusta sekä sitä, miten mahdolliset vaikutukset nähdään, kuinka niitä esitellään, edistetään ja kuinka ne nähdään ja ymmärretään. Ymmärrys SIB-toimintamallin merkityksestä hallinnan paradigman muutoksessa edellyttää paitsi itse toimintamallin kuvausta, myös sen taustalla vaikuttavien näkemysten avaamista ja niiden askelten kuvaamista, jotka ovat johtaneet SIB- toimintamallin kokeilemiseen.
2. SIB-TOIMINTAMALLI
2.1 SIB-toimintamalli ja vaikuttavuusajattelu
SIB-toimintamalli on vaikuttavuusinvestoinnin muoto. Vaikuttavuusin- vestoinnilla tarkoitetaan jonkin yhteiskunnallisen ongelman ratkaisua tai tavoitellun yhteiskunnallisen muutoksen toteuttamisesta yksityisen ja jul- kisen sektorin yhteistyöllä. Yksityinen pääoma kanavoidaan yksityisen ja julkisen sektorin sopiman tavoitteen rahoittamiseksi. Kun yksityinen pää- oma rahoittaa julkisen sektorin tavoitteita, kyse ei ole pelkästään voitonta- voittelusta vaan myös mitattavan yhteiskunnallisen muutoksen tai yhteis- kunnalliseksi hyödyksi nimetyn asian toteuttamisesta.
Vaikuttavuusinvestointi voidaan nähdä vastuullisen sijoittamisen muoto- na, jossa sijoittajat pyrkivät yhteiskunnallisesti haitallisiksi tunnistettujen sijoituskohteiden välttämisen sijaan edistämään jonkin yhteiskunnallisen hyödyn toteutumista taloudellisen hyödyn ohella. Vaikuttavuusinves- toinnin ydinajatus on hankkia investointien kautta haluttuja ja mitattavis- sa olevia vaikutuksia. (Työ- ja elinkeinoministeriö, vaikuttavuusinvestoi- minen 2021.)
SIB-toimintamallissa yksityisillä investoinneilla rahoitetaan toimet, joilla pyritään saavuttamaan julkisen sektorin asettama tavoite. Tavoitteelle asetetaan tarkat tulostavoitteet, joiden toteutumista seurataan etukäteen sovituilla mittareilla. Julkinen sektori maksaa investoinnin tehneelle sijoit- tajalle vain siinä tapauksessa, että etukäteen sovitut tarkat tulostavoitteet toteutuvat sovitulla tavalla. Näin ollen sijoittaja kantaa sopimuksen talou-
dellisen riskin siitä, että sovitut tavoitteet eivät toteudu. Sijoitetun pää- oman sekä mahdollisen tuoton takaisinmaksu perustuu julkiselle sektoril- le mahdollistettuun taloudelliseen hyötyyn. Myös sovittuja ja rahoitettuja toimenpiteitä toteuttava palvelutarjoajan tulospalkkio on sidottu tavoit- teiden saavuttamiseen. (Männistö 2016, 19.)
SIB-toimintamallissa pyritään löytämään yhteinen intressi yksityisen si- joittajan ja julkisen sektorin toimijan välillä. Julkisen sektorin tavoittelema selkeä hyöty on saavutettavat säästöt kustannuksissa. Yksityisen sijoittajan selkeä hyöty on sijoitettavan pääoman ja siihen liittyvän sijoittajariskin hajauttaminen sekä sijoittajan kannalta tavoiteltavan ja mitattavissa olevan yhteiskunnallisen hyödyn edistäminen. (Xxxxx et al. 2015, 1.)
SIB-toimintamallin hyötynä ja perusteluna on nähty julkisen sektorin sääs- töjen lisäksi se, että SIB-toimintamallin kautta on mahdollista ohjata huo- miota toiminnan tuloksellisuuteen ja vaikuttavuuteen sekä niiden mittaa- miseen. SIB-toimintamallia on myös perusteltu sillä, että tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden kehittämisen avulla voidaan kohdentaa euroja yhä enemmän haluttujen tavoitteiden edistämiseen ja ei-toivottujen asioiden ehkäisemiseen sen sijaan, että euroja käytetään jo olemassa olevien ongel- mien korjaamiseen.
Kuntatalouden tuomat haasteet pakottavat kuntia miettimään yhä enem- män, miten ne pystyvät pienenevillä resursseilla vastaamaan kasvaviin kustannuksiin (Valtiovarainministeriö 2020, 78-80). SIB-toimintamallissa nähdään mahdollisuus ohjata toimintaa kohti tuloksia sen sijaan, että bud- jetissa vain ohjataan eri hallinnonalojen rahoitusta. Tausta-ajatuksena on se, että ilman tietoa toiminnan tuloksellisuudesta ja vaikuttavuudesta ei ole tietoa siitä, onko toiminta käytettyjen eurojen ja tavoiteltujen vaikutus- ten suhteen tarkoituksenmukaista. SIB-toimintamallilla voidaan nähdä olevan lisäarvoa sekä taloudellisen hyödyn että uusien käytäntöjen mah- dollistamisen kautta. (Xxxxx et al. 2015, 4.)
2.1.1 Hankkeen osapuolet
SIB-toimintamallissa tarvitaan yksityisen sijoittajan ja julkisen sektorin toimijan välille hankehallinnoija sekä palveluntarjoajat. Hankehallinnoijan tehtävänä on organisoida toiminta tavoitteiden mukaisella tavalla. Tämä tarkoittaa sekä palvelutuottajien että sijoittajien hankkimista sekä rahoi- tustyövälineen/rahaston rakentamista ja hallinnointia. Sijoittajat antavat
hankkeen rahoittamiseksi tarkoitetun investoinnin/pääoman hankehal- linnoijan käyttöön ja hankehallinnoija käyttää rahastossa olevia sijoittajien varoja tarvittavien palvelutarjoajien hankkimiseksi.
Sijoittajien sekä hankehallinnoijan saama tulo on sidottu toiminnalle ase- tettujen tavoitteiden toteutumiseen ja rahasto on työväline, jonka kautta varojen käyttöä ohjataan. Sijoittajien saama tulo ja julkisen sektorin saama säästö on siis kiinni siitä, miten hyvin julkisen sektorin kilpailuttama han- kehallinnoija onnistuu sille asetetuista tavoitteista, mukaan lukien palve- luntarjoajien hankkiminen ja palveluntarjoajien onnistuminen työssään. Hankehallinnoijan saama tulo riippuu siitä, miten hyvin se onnistuu en- nen toimintaa tehdyssä sopimuksessa määriteltyjen vähimmäistavoittei- den toteuttamisessa.
Jos vähimmäistavoitteet eivät toteudu, julkinen sektori ei maksa mitään. Jos tavoitteet onnistuvat hyvin, julkinen sektori voi maksaa hankehallin- noijalle etukäteen sovittuun enimmäistasoon asti. Hankehallinnoija puo- lestaan maksaa sijoittajille takaisin osa julkisen sektorin maksuista ja mak- settava osuus sovitaan ennen toimintaa sopimuksin ja tulon määrittää ta- voitteissa onnistuminen. Palveluntarjoajan saama tulos sovitaan erikseen hankehallinnoijan ja palveluntarjoajan välillä. (Xxxxx et al. 2015, 6-7.)
Kuvio 1: SIB-sopimuksen osapuolet (Sitran selvityksiä 106, 2015)
2.1.2 Hankkeen toteutusvaiheet
SIB-toimintamallin käytännön vaiheet jakautuvat siten, että ensin arvioi- daan tarve eli tavoiteltava tila ja SIB-toimintamallin soveltuvuus tavoittei- den toteuttamiseksi. Tämän jälkeen sovitaan itse hankkeesta, ja tehdään hankkeen toiminnallinen ja taloudellinen mallinnus. Jotta hanketta voi- daan jatkaa, tarvitaan virallinen päätös hankesuunnitelman jatkamisesta, jonka jälkeen vuorossa on hankehallinnoijan valitseminen kilpailutuksen kautta.
Toimintaa voidaan edistää käytännön tasolle vasta siinä vaiheessa, kun sijoittajat on saatu mukaan ja hankesuunnitelma on viimeistelty. Tämän jälkeen voidaan vasta siirtyä hankesuunnitelman toteutukseen ja valvon- taan. SIB-toimintamallin valmistelun keskimääräinen kesto on 6-12 kuu- kautta ja itse hankkeet ovat monivuotisia. (Xxxxx et al. 2015, 8.)
Kuvio 2: SIB-hankkeen toteutusvaiheet (Sitran selvityksiä 106, 2015)
2.1.3 Hyötyjen mittaaminen ja mittarit
SIB-toimintamallin kuvauksissa toistuvat hyödyt eli mahdolliset taloudel- liset säästöt ja toiminnalliset kehitysmahdollisuudet edellyttävät mittaa- mista ja mittareita, joita ilman ei voisi olla tulosperusteista rahoitusopi- musta. Hankkeissa mitataan sekä taloudellisia säästöjä että toiminnalle asetettujen tavoitteiden, kuten henkilöiden hyvinvoinnin kehitystä.
Kustannussäästöjen todentamisessa hyödynnetään arvioita budjettitasolla havaittuihin säästöihin, laskennallisiin säästöihin tai näiden yhdistelmään. Toiminnan tuloksellisuus edellyttää vaihtoehtoislaskentaa tilanteesta, jos- sa SIB-hanketta ei olisi toteutettu. Laskelma perustuu kunnan lähtötilan- teeseen ja kustannuslaskelman ennakointiin aikaisempien vuosien osalta. Käytetyimmät laskentatavat ovat vertailuryhmät ja laskennallinen ennuste.
Vertailuryhmälaskennassa toiminnan tuloksellisuutta arvioidaan vertailu- ryhmän ja SIB-hankkeessa mukana olleiden ihmisten kustannusten välise- nä erotuksena. Laskennallisessa ennusteessa pyritään tekemään arvio jul- kisen sektorin saamista säästöistä ja sijoittajan saamista tuotoista arvioi- malla kustannusten kasvu ilman SIB-hanketta sekä arviolla siitä, miten kustannukset muuttuvat SIB-hankkeen myötä.
Näiden laskelmien erotus osoittaa ennakollisen hyödyn sekä julkiselle sek- torille että investoijalle ja todelliset säästöt ja tuotot määräytyvät sen pe- rusteella, miten ennakoidut laskelmat vastaavat myöhempää toteumaa. Arvion laskennallisesta hyödystä tekee yleensä palveluntuottaja ja lasken- ta perustuu kunnan kustannustilastoaineistoon. Molemmissa laskentata- voissa voidaan hyödyntää myös kaikista muista hankkeeseen liittyvistä tahoista riippumatonta ulkopuolista arvioijaa.
Kustannussäästöjen todentamisessa hyödynnetään yleensä mittarina joko budjettitaloudessa realisoituneita säästöjä eli kustannuskehityksen muu- toksia valituissa budjettikohdissa tai jotain konkreettista ja mitattavaa ta- voitetta, kuten sovittua euromääräistä summaa jokaisesta henkilöstä, jon- ka kohdalla asetettu tavoite on toteutunut. Ensimmäinen mittaustapa on varsin selkeä tapa arvioida tapahtunutta muutosta suhteessa niin sanot- tuun kustannuskehityksen perusuraan ja toinen tapa puolestaan konkreet- tinen tapa osoittaa tavoitellun tuloksen realisoituminen ihmisen arjessa.
Ongelmaksi mittaamisen tekee luonnollisesti se, että kustannuskehityksen muutoksen voi vaikuttaa moni muukin asia kuin pelkästään SIB-hanke, samoin ihmisen arjessa tapahtuvaan muutokseen. Lisäksi arviointia teh- dään aina rajatulla ajanjaksolla, joten SIB-hankkeen pitkäaikaisia vaiku- tuksia on hyvin vaikea arvioida ja arviointi rajoittuu intervention toteut- tamiseen ja sen seurantaan sovitulla laskentatavalla ja mittareilla rajatun ajanjakson ajan.
Epävarmuustekijät nostavat riskiä sekä hankkeeseen sijoittavalle taholle sekä hankkeeseen sitoutuneelle julkisen sektorin toimijalle, joten seuratta-
vat säästökohteet pyritään pitämään hyvin rajattuina ja selkeinä. Mitä suurempi ja monimutkaisempi on tavoiteltava vaikutus, sitä useampia muuttujia on kyseessä ja sitä vaikeammin haluttua vaikutusta pystytään laskemaan ja mittaroimaan ja sitä korkeampi riski siihen liittyy. Korkeam- pi riski puolestaan vähentää sijoittajan kiinnostusta pitkäaikaiseen hank- keeseen ja nostaa sen tuottovaatimustasoa vähentäen näin julkisen sekto- rin mahdollista taloudellista hyötyä ja lisäten hallinnollista työmäärää. (Xxxxx et al. 2015, 8-10.)
2.1.4 Hyvinvointi tuloksena ja mittarina
Laskennallisen säästövaikutuksen mallintamisen ja mittareiden laatimisen ohella SIB-hankkeissa pyritään mittaamaan hyvinvoinnin lisääntymistä. Hyvinvoinnin mittaaminen on myös tapa varmistaa hankkeen menetel- mien eettisyys, jotta laskennallista hyötyä ei pyritä saavuttamaan osaop- timoinnin kautta ulkoistamalla vastuuta esimerkiksi julkisen sektorin toi- selle toimijalle tai rajaamalla valitun kohderyhmän pääsyä palveluiden piiriin.
Hyvinvoinnin mittaamisen kautta pystytään myös seuraamaan, miten hanke etenee ja se tarjoaa mahdollisuuden täydentää tai muuttaa palve- luntarjoajan toimintamalleja tai toimintatapoja, jos hankkeen väliaikamit- tauksissa havaitaan, että tavoitteiden osalta kuljetaan väärään suuntaan. Hyvinvoinnin mittaamisessa ja hankkeen seurannassa korostuu hankehal- linnoijan vastuu, joka edellyttää palveluntarjoajilta tiedon keräämistä ja analysointia. Koska sijoittajien taloudellinen hyöty riippuu hankehallin- noijan onnistumisesta ja hankehallinnoijan hyöty riippuu palveluntarjo- ajan onnistumisesta, on hankehallinnoijalla iso intressi varmistaa, että pal- veluntarjoaja tekee oikeita ja sovittuja asioita oikealla ja sovitulla tavalla.
Ennakoivaa tilastotietoa esimerkiksi syrjäytymisen ehkäisemisestä voi- daan saada seuraamalla koulumenestyksen kehitystä, joka puolestaan in- dikoi tulevia työllistymisen edellytyksiä. Valtiolliset tutkimuslaitokset, kuten Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) kehittävät erilaisia hyvin- voinnin mittareita ja ylläpitävät tilastoaineistoa. Hankehallinnoijan tehtä- vänä on vaatia palveluntarjoajalta erilaisia hyvinvointia mittaavia aineisto- ja ja niistä sovitaan hankkeen yhteydessä hankehallinnoijan ja kunnan kanssa. (Xxxxx et al. 2015, 10-12.)
2.1.5 Hankkeen hyväksymisestä hankkeen toteutukseen
SIB-hankkeen toteuttaminen edellyttää paitsi taloudellisen ja toiminnalli- sen mallin suunnittelua ja valmistelua, myös kunnan virallisen hyväksyn- nän. Ilman kunnan virallista päätöstä hankesuunnittelun jatkamisesta, ei hanketta voida edistää. Tutkimuksen kolmannessa osassa kuvattu kysely- tutkimus Jyväskylän kaupunginhallitukselle käsittelee Jyväskylän kau- pungin päätöstä hankkeen suunnittelun jatkamisesta, käynnistämisestä ja toteuttamisesta taustavalmisteluaineistoon ja arvioituihin hyötyihin ja ta- voiteltaviin vaikutuksiin pohjautuen.
Kuten edellä on kuvattu, hankehallinnoijan rooli korostuu SIB- toimintamallin käytännön toteutuksessa ja kunnan on hankintalain mu- kaan kilpailutettava hankehallinnoija, jonka kanssa se pyrkii saavutta- maan taloudelliset ja toiminnalliset tavoitteet, laatii tulosperusteisen rahoi- tussopimuksen ja etsii sopivat sijoittajat. Tulosperusteinen rahoitussopi- mus tarkoittaa käytännössä kommandiittiyhtiömuotoista rahastoa, jossa henkilöyhtiömuoto edellyttää hankehallinnoijaa toimimaan rahaston vas- tuullisena yhtiömiehenä ja sijoittajat ovat puolestaan mukana äänettöminä yhtiömiehinä.
Hankehallinnoijalla on vastuu lopullisen hankesuunnitelman toteuttami- sesta, jossa kuvataan hankkeen tavoitteet ja esitellään hankkeen tavoitteita toteuttavat palveluntarjoajat. Hankehallinnoijan vastuulla on luoda sopi- mukset palveluntuottajien kanssa sekä rahaston ja kunnan välille. Palve- luntuottajien kanssa sovitaan toiminnan tavoitteet ja palveluntuottajien saama korvaus tehdystä työstä. Rahaston ja kunnan välillä puolestaan so- vitaan tulosperusteisten korvausten maksatuksesta sekä kunnan ja palve- luntuottajien välisestä yhteistyöstä, tulosten mittaustavoista sekä kunnan rahastolle maksamasta kertaluontoisesta palkkiosta hankehallinnoijan suunnitteluvaiheen työstä. Rahaston ja sijoittajien välisessä sopimuksessa puolestaan sovitaan investoidun pääoman siirtämisestä rahastoon, pää- oman takaisinmaksusta ja korosta sekä hankehallinnoijan palkkion perus- teista.
Hankesuunnitelman toteutus ja valvonta määrittävät toisaalta sen, miten tavoitteet pyritään toteuttamaan ja toisaalta sen, miten tässä onnistutaan. Hankehallinnoijan rooli korostuu myös tässä vaiheessa ja SIB- toimintamalli edellyttää tarkan arviointimenetelmän käyttöönottoa ja so- veltamista, mahdollisuutta arvioida tuloksia läpinäkyvästi. Arvioinnissa
käytetään yleensä ulkopuolista riippumatonta arvioijaa. Hankehallinnoija tekee yhteistyötä kunnan kanssa, ja kunnan tulee osoittaa hankkeelle vas- tuuhenkilö. Kunnan nimeämän vastuuhenkilön tehtävä on valvoa yhteis- työkumppaneiden toimintaa, seurata tavoitteiden toteutumista sekä pal- veluntuottajalle maksettavia korvauksia ja osallistua hankkeen koordinaa- tiokokouksiin. Koordinaatiotyöryhmään kuuluvat kunnan edustajan ja kunnan vastuuhenkilön lisäksi hankehallinnoija sekä palveluntuottajien edustajat. (Xxxxx et al. 2015, 12-15.)
Kuvio 3: SIB-hanke käytännössä (Sitran selvityksiä 106, 2015)
2.2 SIB Suomessa
Tämän tutkimuksen tarkoituksena ei ole taustoittaa tai tutkia kaikkia Suomessa päättyneitä, käynnissä olevia tai valmistelussa olevia SIB-hankkeita. Tutkimuksen kannalta olennaista on kuitenkin luoda katsaus, kuinka laajasti SIB-hankkeita on Suomessa hyödynnetty ja mitä niissä on tavoiteltu tai tavoitellaan. Suomessa SIB- hankkeiden tutkiminen edellyttää Xxxxxx roolin ja merkityksen hahmottamista hank- keiden taustalla.
2.2.1 Sitran rooli
Sitra on ollut SIB-hankkeiden ja vaikuttavuusajattelun liikkeelle paneva ja liikettä ohjaava sekä ylläpitävä taho. Xxxxxx roolia selittää sille asetetut lakiin kirjatut tehtä- vät ja sille osoitetut tavoitteet. Kyseessä on eduskunnan päätöksellä perustettu Suo- men Pankin omistuksessa ja hallinnassa olevan Suomen itsenäisyyden juhlavuoden 1967 rahasto, jonka nimi ja säännöt uudistettiin 1.1.1991 voimaan astuneella lailla. Lakimuutoksen jälkeen rahaston nimeksi vaihtui Suomen itsenäisyyden juhlarahasto ja Suomen itsenäisyyden juhlavuoden 1967 rahaston pääoma siirtyi lain myötä sen peruspääomaksi. Rahasto on itsenäinen julkisoikeudellinen rahasto, mutta se toimii eduskunnan alla ja sen hallintoa valvoo ja toimintaa ohjaa eduskunnan valitsema hallintoneuvosto. Rahastoa koskevien asioiden käsittely valtioneuvostossa on osoi- tettu valtiovarainministeriön vastuulle.
Sitran lakisääteisenä tehtävänä on edistää Suomen vakaata ja tasapainoista kehitystä, talouskasvua ja kansainvälistä kilpailu- ja yhteistyökykyä toteuttamalla sellaisia hankkeita, joiden voidaan nähdä vaikuttavan myönteisesti kansantalouden resurs- sien tehokkaan käytön, tutkimuksen ja koulutuksen tason nostamisen tai tulevai- suusvaihtojen selvittämisen kannalta. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi rahastolle on määritelty käytettävissä olevia työvälineitä, kuten tutkimusten ja selvitysten teet- täminen, lainojen ja rahoituksen sekä takauksien ja takuiden myöntämisvaltuutus sekä mahdollisuus myöntää avustuksia ja osallistua yhteistyöhankkeisiin sekä omis- taa osakkeita ja osuuksia yrityksissä. (Laki Suomen itsenäisyyden juhlarahastosta, 1991).
Sitra on toiminut SIB-sopimusten osalta eri osapuolten, kuten julkisen sektorin, han- kehallinnoijan sekä palveluntuottajien neuvonantajana sopimuksiin liittyvissä val- misteluissa. Sitran vaikuttavuusinvestoimiseen ja SIB-hankkeisiin liittyvä kehitystyö siirtyi vuoden 2020 alussa työ- ja elinkeinoministeriön yhteyteen perustettuun Vai- kuttavuusinvestoimisen osaamiskeskukseen. (Sitra, SIB-hankkeet, 2021).
Xxxxxx johdolla kehitetyt lukuisat SIB-hankkeet ja sen työn laajentuminen osaksi val- tionhallintoa Vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskuksen kautta ovat osoitus Sit- ran hankekonsultointia laajemmasta roolista SIB-toimintamallin ja vaikuttavuusin- vestoimisen edistäjänä.
SIB-hankkeisiin ja vaikuttavuusinvestoimiseen liittyvän työn voi nähdä liittyvän suoraan Sitran strategiseen tavoitteeseen toimia monipuolisena yhteiskunnallisena toimijana, aitona tulevaisuustalona (Sitra 2016, 4). Tämä tavoite tukee suoraan Sitran lakisääteistä tehtävää tulevaisuusvaihtoehtojen selvittämisessä, jonka Sitra on valin- nut painopisteekseen muun muassa megatrendien listaamisen ja tutkimisen osalta (Kiiski-Kataja 2016, 3-8). SIB-hankkeet ja vaikuttavuusinvestoiminen ovat näin ollen osa laajempaa agendaa, eivät pelkästään yksittäisiä hankekokonaisuuksia. SIB- hankkeet ovat konkreettisia uusien ilmiöiden kokeiluja ja uuden ajattelutavan esiin- tuomista, joissa korostuu vaikuttavuusajattelun edistäminen. Sitra on panostanut tähän työhön sisäisesti perustamalla vuonna 2014 erillisen vaikuttavuusinvestoimi- sen avainalueen ja nimeämällä sen toimintaa ohjaavan tiimin. Yhteiskunnan suun- taan vaikuttavuusajattelua on edistetty järjestämällä vaikuttavuuskiihdyttämö- ja kehittämötoimintaa sekä organisoimalla eri yhteiskunnallisia toimijoita yhteen vuonna 2015 perustetun Vaikuttavuusinvestoimisen kansallisen ohjausryhmän kaut- ta (Xxxxxxxxx 2019, 22-23).
2.2.2 SIB-hankkeet Suomessa
Suomen ensimmäinen SIB-hanke (TyHy-SIB) aloitettiin vuonna 2015 ja se päättyi vuonna 2020. Sen tarkoituksena oli työhyvinvoinnin edistäminen ja työkyvyn vah- vistaminen julkisella sektorilla. Olennaista hankkeessa oli se, että ensimmäisenä to- teutettuna SIB-hankkeena se loi pohjan tuleville hankkeille, se oli ainoa kyseistä toi- minta-aluetta käsittelevä SIB-hanke maailmassa ja hankkeen toteutuksesta on voitu tehdä tutkimuksia ja selvityksiä. (Xxxxxxxx et al. 2019, 4-5.) Xxxxx saavutti sille ase- tetut tavoitteet osittain, mutta sijoittajat eivät saaneet sen kautta tuottoa (Pehkonen et al. 2019, 48).
Suomen toinen SIB-hanke (Koto-SIB) alkoi vuonna 2017 ja päättyi vuonna 2019. Hankkeen päättymistä seurasi vielä vuosina 2020-2022 kestävä seurantajakso. Xxxx- xxxx tarkoituksena oli maahanmuuttajien nopea työllistyminen ja kotoutuminen. Olennaista hankkeessa oli sen laajuus. Hanketta käynnistettäessä kyse oli Euroopan suurimmasta SIB-hankkeesta rahaston koolla mitattuna ja mukana oli lukuisia sijoit- tajia sekä palveluntarjoajia. Valtion saamaksi taloudelliseksi hyödyksi on arvioitu noin 12 miljoonaa euroa, mutta lopullinen hyötylaskelma valmistuu vasta vuoden 2023 aikana. (Työ- ja elinkeinoministeriö, kotouttamisen SIB-hanke, 2021.)
Kahden jo päättyneen SIB-hankkeen lisäksi käynnissä ovat tällä hetkellä kaksi muuta SIB-hanketta, työllistymisen edistämiseen tähtäävä hanke (Työ-SIB) sekä lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointia tukeva hanke (Lapset-SIB). (Työ- ja elinkeinomi- nisteriö, SIB-hankkeet 2021).
Työ-SIB -hanke pyrkii edistämään pitkäaikaistyöttömien kestävää työllistymistä eli sitä, että työnhakija pystyy pysymään työmarkkinoilla eikä vain työllistymään het- kellisesti. Olennaista hankkeessa on se, että näytöksi pysyvästä työllistymisestä ei riitä esimerkiksi lisäkoulutus tai työsuhteen saaminen. Tarkoitus on lisätä henkilön työllistymiskykyä pysyvästi, ja hankkeen toteutus ja tarkastelujakson pituus on kol- me vuotta. (Hilli, 2019.)
Lapset-SIB -hankkeessa pyritään auttamaan lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoin- tia edistämällä varhaisen ja oikea-aikaisen tuen palveluiden käyttöä. Olennaista hankkeessa on painopisteen siirtäminen korjaavista palveluista hyvinvointia edistä- viin ja ylläpitäviin palveluihin sekä hankkeen keston pituus, 2018-2031. Muutoksen kautta tavoitellaan lastensuojelutarpeen ja syrjäytyneiden nuorten määrän vähenty- mistä ja tämän kautta syrjäytymisestä aiheutuvien kustannusten ja tulonmenetysten pienentämistä. (Sitra, 2018).
Kaikille päättyneille ja käynnissä oleville SIB-hankkeille on ollut yhteistä se, että hankehallinnointi on hoidettu FIM-yhtiöiden kautta (FIM Vaikuttavuussijoitukset Oy ja FIM Pääomarahastot Oy) ja Sitra on ollut kaikissa mukana sijoittajana sekä taustaselvitysten tekijänä. (Työ- ja elinkeinoministeriö, SIB-hankkeet 2021).
Käynnistymässä on päättyneiden ja käynnissä olevien SIB-hankkeiden lisäksi lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointia edistävä toinen hanke (Lapset-SIB II). Hankkeen tarkoituksena on Lapset-SIB -hankkeen tavoin lasten, nuorten ja perheiden hyvin- voinnin tukeminen ja painopisteen siirtäminen korjaavista palveluista hyvinvointia
edistäviin palveluihin ja vähentää korjaavien palveluiden kustannuksia. Hankkeiden keskeinen ero ovat eri tilaajat ja tulospalkkioiden maksajat sekä erilaiset tulostavoit- teet ja eri tavalla rajatut kohderyhmät. Kyse on Lapset-SIB -hankkeen laajentamisesta uusien kuntien käyttöön ja hankkeiden räätälöinnissä kunkin kunnan tarpeisiin so- pivien tulostavoitteiden ja kohderyhmien kautta. Käsittelen Lapset SIB II -hanketta tutkimuksen kolmannessa osiossa. (Työ- ja elinkeinoministeriö, SIB-hankkeet 2021.)
Edellä kuvattujen SIB-hankkeiden lisäksi valmistelussa neljä tulosperusteista rahoi- tussopimushanketta, Ikä-SIB, T2D-SIB, Ravinne-EIB ja Asumisen-EIB.
Ennakoimalla elinikäistä toimintakykyä (Ikä-SIB) tavoitteena on ihmisten elinikäisen toimintakyvyn parantaminen ja sen myötä myös taloudellisen hyödyn saavuttami- nen. Tyypin 2 diabeteksen (T2D-SIB) tavoitteena on edistää suomalaisten terveyttä ja elämänlaatua ja sen myötä taloudellisen hyödyn saavuttaminen. Molempien hank- keiden tausta-ajatuksena on kalliiden ja korjaavien palveluiden kysynnän ja käytön vähentäminen edistämällä hyvinvointia tukevia ja ongelmia ehkäiseviä palveluita. Näin yhteiskunnan pienentyvät resurssit pyritään saada vastaamaan paremmin kas- vavaa palvelutarvetta.
Maatalouden ravinteiden kierrätys (Ravinne-EIB) ja Asumisen energiatehokkuus (Asumisen-EIB) -hankkeissa (environmental impact bond) on kyse tulosperusteisen rahoitussopimuksen soveltamisesta ympäristöön liittyvien ongelmien ratkaise- miseksi. Ravinne-EIB:n tavoitteena on vähentää Itämeren rehevöitymistä alentamalla Lounais-Suomen maatalouden ravinnepäästöjä ja kehittämällä kierrätyslannoite- markkinoita. Asumisen EIB:n tavoitteena on rakennusten hiilidioksidipäästöjen vä- hentäminen lisäämällä asumisen energiatehokkuutta kasvukeskusten ulkopuolisissa korjausrakentamiskohteissa. Molempia EIB-hankkeita yhdistää pyrkimys siirtää re- surssien käytön painopistettä toimiin, joilla voidaan ehkäistä tulevia ongelmia ja luoda tavoitteen toteuttamista varten myös taloudelliset kannustimet.
Kaikkien edellä kuvattujen tulosperusteisten rahoitussopimushankkeiden lisäksi yhteiskunnallisen hyödyn mallinnus on käynnissä kahden SIB-hankkeen osalta: pit- käaikaisasunnottomuuden ehkäisy ja vähentäminen sekä yksin- ja mikroyrittäjien pärjääminen. (Työ- ja elinkeinoministeriö, SIB-hankkeet 2021.)
Kuvio 4: Yhteenvedot tulosperusteisista rahoitussopimuksista (SIB, EIB) Suomessa (Työ- ja elinkeinoministeriö, vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskus, 2021)
3. MAAILMAN ENSIMMÄINEN SIB - HMP PETERBO- ROUGH
SIB-hankkeet ovat yleistyneet maailmalla 2010-luvun aikana ja niitä on alettu sekä tilastoida että seurata aktiivisesti. Oxfordin yliopiston alaisen Blavatnik School of Government -laitoksen osana toimii tutkimuskeskus, The Government Outcomes Lab, joka ylläpitää tietokantaa kaikista käyn- nistyneistä SIB-hankkeista osana Impact and Government Outcomes (IN- DIGO) -hanketta. Alla olevasta kuvasta on mahdollista hahmottaa SIB- toimintamallin laajuus kansainvälisesti, sen painottuminen Iso- Britanniaan ja Yhdysvaltoihin, hankkeiden kokonaismäärä, hankkeiden avulla kerätyn pääoman suuruus sekä hankkeiden piirissä olevien ihmis- ten laajuus.
<.. image(Kuva, joka sisältää kohteen kartta Kuvaus luotu automaattisesti) removed ..>
SIB-toimintamalli kansainvälisesti. (Government Outcomes Lab, Impact Bond Dataset, 2021.)
3.1 HMP Peterborough
Peterboroughin vankilassa (Her Majesty’s Prison Peterborough) toteutettua tulosperusteista rahoitusopimusta on kutsuttu maailman ensimmäiseksi SIB- kokeiluksi. Hanke käynnistyi syyskuussa 2010. Hankkeen taustalla oli Iso-Britannian oikeusministeriön pyrkimys rahoittaa julkisia palveluita uudella tavalla. Hankkeeseen saatiin budjetin ulkopuolista rahoitusta noin viisi miljoonaa puntaa, jotka käytettiin alle vuoden tuomioita kärsivien vankien sosiaalisten olosuhteiden parantamiseen.
Sosiaalisten interventioiden tarkoituksena oli parantaa tuomiota kärsivien vankien elämänhallintaa siten, ettei uusia tuomioita enää tulisi. Tätä varten SIB-hankkeeseen osallistuneet vangit erotettiin tilastollisesti muista vangeista, jotta sosiaalisten interventioiden vaikutusta voidaan arvioida tilastollisesti ja samalla todeta SIB- mallin vaikuttavuus. Valtion saama taloudellinen hyöty muodostuu muun muassa vähentyneistä rikoksista, oikeudenkäynneistä, poliisien resurssien käytöstä sekä säästyneistä vankilapaikoista ja vankeinhoitokustannuksista. (Disley et al. 2011, 3.)
Britannian oikeusministeriö teetti hankkeesta itsenäisen evaluaatioraportin, jonka tarkoituksena on tuottaa tietoa SIB-toimintamallin vaikutuksista ja sekä tarjota tietoa oikeusministeriön ja muiden valtionhallinnon virastojen päätöksenteon tueksi siitä, voidaanko kyseistä toimintamallia hyödyntää laajemmin osana tulostenhankintainvestointeja (payment by results PBR). Evaluaatioraporttia varten haastateltiin 22 keskeistä yksilöä eri organisaatioista, jotka olivat tekemisissä hankkeen kehittämistyön ja toteuttamisen parissa. Raporttia varten ei ollut vielä olemassa tietoa toteutuneista tuloksista. Tästä johtuen raportin tärkein lisäarvo oli käsitellä SIB-toimintamallin esiin nostamia kysymyksiä sekä hahmottaa keskeisiä näkökulmia toimintamallin laajempaa käyttöä varten. (Disley et al. 2011, i.)
HMP Peterboroughin hankkeeseen osallistuneiden tahojen mukaan sopimukselliset järjestelyt olivat monimutkaiset. Tätä on pidetty ymmärrettävänä näkemyksenä, sillä kyse on uuden toimintamallin käyttöönotosta. Kokeilun nähtiin tarjoavan testialustan SIB-toimintamallin ja siihen liittyvien sopimusjärjestelyiden soveltamiselle jatkossa, sekä tietoa tulosperusteisen toimintamallin (payment by results) mahdollisuuksista laajempaan soveltamiseen. (Disley et al. 2011, i.)
Disley, Rubin, Scraggs, Burrowes ja Culley arvioivat SIB-toimintamallin hyötyjä eri osapuolille seuraavasti:
1. Valtioiden kannalta SIB-toimintamalli on keino maksaa tuloksista, joka siirtää suoria kustannuksia palveluiden toteuttamisesta valtiol- ta ja muuttaa taloudelliset riskit yksityisille sijoittajille, jotka menet- tävät sijoituksensa, jos tavoitellut tulokset eivät toteudu.
2. SIB-toimintamallissa palveluntuottajien palkkio ei ole sidoksissa tu- loksiin, joten ne eivät kanna taloudellista riskiä tavoitteiden toteu- tumisesta. Tämä mahdollistaa voittoa tavoittelemattoman toimijoi- den, kuten kolmannen sektorin järjestöjen, osallisuuden hankkeissa sekä sen, että useat toimijat voivat olla osallisia tavoitteiden toteu- tumisen edistämisessä.
3. SIB-toimintamalli tarjoaa uuden mahdollisuuden saavuttaa inves- toinneille samanaikaisesti taloudellista tuottoa sekä sosiaalista ar- voa. SIB-toimintamalli voi parantaa toiminnalta tavoiteltavia tulok- sia ja tuottaa parempaa elämänlaatua etenkin ennaltaehkäisevissä palveluissa, joita valtiolliset toimijat eivät muuten priorisoisi rahoi- tuksen osalta vaikeina taloudellisina aikoina.
4. Yksityisten sijoittajien kautta on mahdollista kokeilla sellaisia uusia toimintamalleja, joita valtiot eivät muuten kokeilisi epävarmuuden tai korkeampien riskien vuoksi.
5. SIB-toimintamalli voi mahdollistaa rahoituksen sellaisten ihmis- ryhmien palveluiden tuottamiseen, joita ei muuten toteutettaisi ja joiden toteuttamiseen on vaikeaa saada muuta kautta rahoitusta. (Disley et al. 2011, 2.)
SIB-toimintamallin hyötyjen toteaminen edellyttää laajaa tutkimus- ja ana- lyysityötä, kustannusmallien arviointia odotettujen hyötyjen ja kustannus- ten välillä sekä useiden eri osapuolen välillä käytävien sopimusneuvotte- luiden hallintaa. SIB-mallin tuloksellinen hyödyntäminen edellyttää paljon teknistä- ja taloudellista sopimusosaamista sekä selkeitä mittareita, jotka pystyvät osoittamaan toteutuneen hyödyn ja sen, että kyseinen hyöty on syntynyt nimenomaisesti toteutuneesta hankkeesta. (Disley et. al. 2011, 53.)
SIB-mallin suurin mahdollisuus nähtiin uusien toimintamallien ja rahoi- tuskanavien mahdollistajana, joita ilman monet hankkeet jäisivät toteutu- matta. Taloudellisen riskin siirtyminen yksityiselle sektorille on keskeinen hyöty, jota ilman monia hankkeita ei olisi mahdollista toteuttaa ja julkisen sekä yksityisen sektorien intressien yhdistäminen avaa uusia ovia tulosten hankkimiseen. Rahoitushyötyjen sitominen haluttuihin tuloksiin vähentää niin sanottua kermankuorinnan riskiä. Mahdollisuuksista huolimatta SIB- toimintamallin käytännön kokemuksien puute jättää auki paljon kysy- myksiä siitä, miten hankkeet käytännössä toteutetaan sopimuksellisesti ja rahoituksen osalta, jotta riskien siirto aidosti toteutuu ja tulokset hyödyt- tävät haluttuja ihmisryhmiä. (Disley et. al. 2011, 54.)
3.2 SIB-toimintamalli kansainvälisen tutkimuksen kohteena
Xxxxxx, Reeder, Xxxxxx ja Xx’xxxx tunnistavat vuonna 2010 julkaistussa artikkelissaan, “Social Impact Investment: the challenge and opportunity of Social Impact Bonds”, viisi keskeistä kehityssuuntausta, jotka ovat olleet vauhdittamassa ajattelua kohti SIB-toimintamallin yleistymistä 2000-luvun alussa.
1. Taloudellisten ja sosiaalisten hyötyjen yhdistyminen mahdol- listaa suuremman hyödyn sekä sijoittajille että hyväntekijöille (ta- loudellisten ja yhteiskunnallisten hyötyjen yhteinen rajapinta luo kannustimet etsiä uusia tapoja määrittää ja arvioida sosiaalisia ja ympäristöllisiä vaikutuksia pelkän taloudellisen tuoton sijaan.)
2. Hallinnon sisällä hyödytään uusista tavoista määrittää julkis- ten investointien vaikutuksia inhimilliseen pääomaan ja saada sys- temaattista analyysia menojen ja sosiaalisten vaikutusten, kuten ri- kollisuuden vähentämisen tai terveyden edistämisen välisestä suh- teesta.
3. SIB-toimintamalli lisää ymmärrystä yksityisten rahoitustoi- menpiteiden ja julkisen sekä yksityisen sektorin kumppanuudesta
sekä lisää tietoisuutta siitä, milloin tästä on saatavissa lisäarvoa ja milloin ei.
4. Markkinoiden kehitys tähtää hiilen käytön vähentämiseen Kioton ja EU:n toimesta. Hinnankehityksen ja mitattavuuden mo- nimutkaisuudesta huolimatta nämä toimet ovat johtaneet uudenlai- siin omistusmuotojen ja merkittävään kaupan lisääntymiseen. Nä- mä toimet ovat rohkaisseet ja luoneet lisää varmuutta mahdolli- suuksista investoida sosiaalisten hyötyjen saavuttamiseen.
5. Terveyteen liittyvät kokeilut ja uudet toimenpide-ehdotukset ovat edistäneet markkinoiden sitoutumista tilanteisiin, joissa mak- saja varmistaa, että markkinat ovat saatavilla, kun uusia läpimurto- ja, kuten malariarokote, syntyy. (Xxxxxx et al. 2011, 4.)
Edellä kuvatut kehityssuuntaukset edustavat näkemystä, jossa SIB-toimintamalli nähdään keinona yhdistää yksityisten investointien ja julkisesti rahoitettujen palveluiden kehittämisen ja parantamisen tavoitteet tavalla, joka mahdollistaa sekä taloudellisen tuoton sijoittajalle että tavoitellun yhteiskunnallisen hyödyn saavuttamisen.
SIB-toimintamalli on esitetty mekanismina, jonka avulla voidaan edistää ratkaisuja kaikkein haastavimpiin ja kustannuksiltaan suurimpiin sosiaalisiin ongelmiin. SIB- toimintamallin taustalla nähdään olevan myös ajatus siitä, että julkisen sektorin liian vähäisten taloudellisten resurssien ja tehottomuuden ongelmat voidaan ratkaista yrittäjyyden ja markkinakurin avulla. (Xxxxxx 2017, 1-2.)
SIB-toimintamalli on nähty myös mahdollisuutena kokeilla uusia lähestymistapoja olemassa olevien sosiaalisten ongelmien ratkaisemiseksi tilanteessa, jossa julkisen sektorin toimijoilla on näkemys siitä, kuinka paljon ongelmien hoitaminen nykytilanteessa muodostaa kustannuksia. Samalla SIB-toimintamallia on pidetty mahdollisuutena laajentaa vahvaan tutkimusnäyttöön perustuvia käytänteitä, joissa hankkeiden toteuttajat pystyvät osoittamaan hankkeiden tuottamat kustannusäästöt, jos hyviä käytänteitä hyödynnetään nykyistä laajemmin. (Floyd 2017, 1.)
SIB-toimintamalli on nähty pyrkimyksenä yhdistää toisilleen vastakkaisia tavoitteita, kuten yksityisen sektorin tuottovaatimukset ja julkisten hyvinvointipalveluiden vahvistaminen, ja luoda kannustimet molempien tavoitteiden toteutumiselle. SIB- toimintamalli pyrkii löytämään eri toimijoille yhteiset intressit tavoitella samaa asiaa. SIB-toimintamallin tuoma lisäarvo on sen kyky saada eri toimijat hyötymään toisistaan ja saavuttaa tuloksia, joita eri toimijat eivät ilman yhteistyötä pystyisi saavuttamaan. Yksityinen sijoittaja hyötyy saamastaan tuotosta, julkinen sektori yhteiskunnallisesta hyödystä ja palvelutuottajat mahdollisuudesta olla osa SIB- hanketta. (Xxxxx & Xxxxx 2017.)
Kiinnostus SIB-toimintamallia kohtaan ei selity pelkästään odotusarvolla sen tuottamaa hyötyä kohtaan. SIB-toimintamalli nähdään myös keinona edistää laajempia valtionhallinnon uudistuksia ja kehittämistavoitteita.
Yhdysvaltalainen ajatushautomo The Center for American Progress (CAP) tutki SIB- toimintamallia osana “Doing What’s Work” -projektia. Projektin tarkoituksena oli edistää hallinnon uudistamista niukkojen resurssien tehokkaammaksi kohdentamiseksi ja suurempien hyötyjen saavuttamiseksi yhdysvaltalaisille (Liebman 2011, 2). Projektille asetettiin kolme päämäärää:
1. Poistaa tai suunnitella uudella tavalla väärin johdetut ohjelmat, joista muodostuu kuluja ja joihin käytetään verovaroja keskitty- en ensisijaisiin toimialoihin, kuten terveydenhuoltoon, energia- alaan ja koulutukseen.
2. Tehostaa hallinnon tuottavuutta sujuvoittamalla johtamista ja vahvistamalla henkilöstöhallintoon, informaatioteknologiaan ja hankintoihin liittyviä hankkeita
3. Rakentaa pohjaa älykkäämmälle päätöksenteolle lisäämällä avoimuutta, toiminnan mittaamista ja arviointia. (Liebman 2011, 2.)
CAP-ajatushautomon SIB-toimintamallia käsittelevä artikkeli oli osa tutkimussarjaa, jossa tutkittiin hallinnon vastuullisuutta ja tehokkuutta. HMP Peterboroughin SIB- hanke oli käynnistynyt Iso-Britanniassa vuonna 2010 ja näkyi myös tässä vuonna
2011 julkaistussa artikkelina esimerkkinä ensimmäisestä uuden ajattelutavan käytännön toteuttamisesta ja kokeilemisesta. (Liebman 2011, 16-26.)
SIB-toimintamalli näyttäytyy asetettuja tavoitteita ja päämääriä tukevana lupaavana taloudellisena mallina, jolla kiihdytetään sosiaalisia innovaatioita ja parannetaan julkisen sektorin toimintakykyä ja tuottavuutta (Liebman 2011, 2).
Tässä yhteydessä SIB-toimintamallin edustama lähestymistapa nähdään vähintään yhtä tärkeänä kuin sen mahdollistamat tulokset. CAP-ajatushautomon julkilausuttuna tehtävänä on etsiä keinoja, jotka täyttävät edellä kuvatut kriteerit julkisen hallinnon uudistamiseksi ja SIB-toimintamallia arvioidaan tästä näkökulmasta. Tämä korostaa ajattelua, jossa oikeista periaatteista ja tavoitteista johdetut toimenpiteet johtavat toivottuihin tuloksiin ja näkökulma on avoimesti ideologinen.
Avoimesti ideologinen lähestymistapa on SIB-toimintamallin osalta poikkeuksellinen, sillä SIB-toimintamallia puoltavissa arvioissa sitä kuvataan yleisesti teknisrationaalisena neutraalina työvälineenä, jossa parhaat käytänteet valitaan saavutettujen tulosten pohjalta. Xxxxxxx X. Xxx, Xxxx XxXxxx ja Xxxxxxx Xxxxxxxx keskittyvät arvioimaan juuri tätä kysymystä vuonna 2017 julkaistussa artikkelissa “Social Impact Bond – Evidence based policy or Ideology” ja suurin osa aihetta käsittelevistä artikkeleista keskittyy samaan kysymykseen, erilaisilla painotuksilla.
Xxxx, XxXxxxxx ja Xxxxxxxxxx esittämä tärkein huomio on se, miten vähän kriittistä arviointia SIB-toimintamallia kohtaan on esitetty ja kuinka varauksettomasti ja suurella innolla se on otettu vastaan niin poliittisten päättäjien kuin myös sijoittajien osalta. Ristiriita muodostuu heidän näkemyksensä mukaan siitä, että SIB- toimintamallin sanotaan edustavan tutkittuun tietoon pohjautuvaa päätöksentekoa, mutta sitä edistetään voimallisesti ilman tutkimukseen pohjautuvaa tietoa sen vaikutuksista.
Se, että SIB-toimintamalli on levinnyt Isosta-Britanniasta nopeasti ja laajasti ympäri maailmaa, johtuu kirjoittajien näkemyksen mukaan tarpeesta löytää ratkaisuja, joilla voidaan vastata talouskuriajattelusta seuranneisiin epäonnistumisiin sekä soveltaa markkina-ajattelua ja yritysmaailman periaatteita sosiaaliturvajärjestelmään. Kirjoittajat korostavat, että tutkittuun tietoon perustuva päätöksenteko ei ole arvoneutraalia, jos se tapahtuu uusliberaalin hyvinvointiajattelun ohjaamana ja sen
tavoitteista käsin sivuuttaen tutkimusnäyttöä ja kääntäen olennaiset moraaliset kysymykset teknisiksi seikoiksi.
Kirjoittajat alleviivaavat näkemyksenään, että kaikki politiikkatoimet ja hyvinvointia koskevat päätökset nojaavat johonkin ohjeelliseen käsitykseen yhteisestä hyvästä. Heidän mukaansa on harhakuvitelma olettaa, että erilaiset toimintamallit, jotka esitetään tutkittuun tietoon pohjautuva päätöksentekona, olisivat arvoneutraaleita ja että mahdolliset ongelmat johtuvat vain siitä, että esimerkiksi eettisiä kysymyksiä ei ole arvioitu riittävästi. Kirjoittajien mielestä yhteiskunnan ei tule olla kiinnostunut vain siitä, mikä toimii parhaiten kapeasti taloudellisesta näkökulmasta arvioituna vaan etenkin siitä, kenelle SIB-toimintamallin kaltaisten työvälineiden on tarkoitus toimia ja miten. (Xxx et al. 2017, 2-3).
Xxx, XxXxxx ja Xxxxxxxx näkevät SIB-toimintamallin malliesimerkkinä ”ratkaisu etsii ongelmaa” tilanteesta. Ongelma oli globaali talouskriisi ja suuri taantuma. Maailmanlaajuisen hallitsevan talouskuriopin tilanteessa on syntynyt sosiaalisten investointien markkinat yhtenä keinona vauhdittaa talouskasvua ja lisätä työllisyyttä. Tämä on ollut yritys ohjata yksityisiä investointeja sosiaalisiin hankkeisiin paikkamaan hyvinvointivaltioihin tehtyjä leikkauksia. Jotkin hankkeet ovat kirjoittajien mukaan pyrkineet näennäisesti ratkaisemaan kriisin aiheuttamia pahimpia vaikutuksia vahvistamalla finanssitalouden ja syventämällä kapitalistisen talouskurin logiikkaa sosiaalipalveluissa. (Xxx et al. 2017, 2-7.)
Xxxxxx Xxxxx esittää pidemmälle meneviä johtopäätöksiä SIB-toimintamallista kuin Xxx, XxXxxx ja Xxxxxxxx vuonna 2016 julkaistussa artikkelissa “Social Impact Bonds: A ”Social Neoliberal” Response To The Crisis?”
Xxxxx esittää SIB-toimintamallin edustavan aikaisempaa kehittyneempää tapaa vastata uusliberaalin hegemonian monitahoiseen kriisiin ja siihen liittyvän vallitsevan talouskuriopin aiheuttamiin ongelmiin. Hänen mukaansa SIB- toimintamallia edistetään ikään kuin vastareaktiona talouskuriajattelulle tarjoamalla yksityistä pääomaa julkisen hyödyn lisäämiseksi. Näin ollen SIB-toimintamalli edustaa ikään kuin uutta versiota kolmannen tien hankkeista (vastuullinen kapitalismi) ohjaamalla hallinnon budjetin ulkopuolista rahaa sosiaalisten hankkeiden mahdollistamiseksi ja tarjoten uusia taloudellisia sijoituskohteita, joiden tuottoarvo perustuu hankkeiden kautta saavutettuihin tuloksiin.
Ogmanin kriittinen lähestymiskulma liittyy SIB-toimintamallin luonteeseen muodostua ideasta osaksi institutionaalista agendaa. Hän peilaa SIB-toimintamallin taustaa vastauksena 2007-2008 talouskriisin, kuten Xxx, XxXxxx ja Xxxxxxxx. Finanssikriisin jälkeen tarvittiin eettisesti kestäviä markkinareaktioita talouskriisin synnyttämiin ongelmiin ja myöhemmin SIB-toimintamallista haettiin ratkaisuja talouskuriopin aiheuttamiin sosiaalisiin ongelmiin, jotka olivat seurausta julkisen sektorin budjettileikkauksista. Ogman käyttää HMP Peterboroughin SIB-hanketta esimerkkinä siitä, miten SIB-toimintamallin teoreettiset tavoitteet eivät vastaa toteutuneita tuloksia. (Ogman 2016, 2-7.)
Ogman näkemyksen mukaan SIB-toimintamalli ei onnistuessakaan tuota valtiolle/hallinnolle kustannussäästöjä, vaikka tätä pidetään yhtenä SIB- toimintamallin keskeisenä tavoitteena. Hän perustelee näkemystä viittaamalla Iso- Britannian oikeusministeriön arvioon (2011) siitä, että HMP Peterborough SIB-hanke ei tule johtamaan oikeusministeriön tai muiden virastojen osalta reaalisiin kustannussäästöihin, vaikka se saavuttaa sille asetetut tavoitteet.
Tästä huolimatta sijoittajat saavat tuoton saavutettujen tulosten johdosta, jolloin kustannussäästöjen sijaan SIB-toimintamalli tuottaa lisämenoja. SIB-toimintamalli on johtanut Xxxxxxx mukaan siihen, että julkisten säästöjen puuttumisen vuoksi Iso- Britannian hallinto lukkiutui tilanteeseen, jossa se joutui perustamaan erillisiä ”tulosrahastoja” vastatakseen tulosperusteisten sopimusten aiheuttamiin kustannuksiin. Tämän seurauksena tavoitteet rikostenuusimisen määrän vähentämisestä saavutettiin, mutta sen hintana oli julkisten menojen kasvaminen.
Ogmanin näkemyksen mukaan SIB-toimintamalli on uusliberalistisen hegemonian ylläpitämistä ja kehittämistä sekä osoitus uusliberalistisen toimintamallin kyvystä epäonnistua ”kaatumalla eteenpäin”, josta HMP Peterboroughin SIB-toimintamalli on esimerkki. (Ogman 2016, 8-9.)
HMP Petersboroughin SIB-hankkeen pohjalta on tehty lukuisia kriittisiä artikkeleita, joissa kuvataan SIB-toimintamalliin liittyviä haasteita sekä arvioidaan toimintamallin vaikutuksia. Ford ja Xxxxx kuvaavat vuonna 2019 julkaistussa artikkelissa, “Social impact bonds: The goose and the golden eggs at risk”, SIB- toimintamalliin sisältyvää riskiä siitä, että hankkeen tuottotavoitteet alkavat ohjata itse SIB-hanketta ohi yhteiskunnallisten tavoitteiden. Tällöin lyhyen tähtäimen taloudellisen hyödyn korostuminen voi johtaa siihen, että hankkeelle asetetut pidemmän välin yhteiskunnalliset tavoitteet eivät toteudu.
Ford ja White käyttävät vertauskuvaa kultaisia munia munivasta hanhesta ja maanviljelijästä havainnollistamaan HMP- Peterboroughin SIB-hanketta ja sen vaikutuksia. SIB-hanke mahdollistaa investoinnit kuntoutusohjelmiin, vähentää vankien määrää ja mahdollistaa kustannussäästöt, joista osa maksetaan takaisin sijoittajille. Tämä on vertauskuvallisesti hetki, jolloin maanviljelijä löytää kultamunia munivan hanhen.
SIB-hankkeessa hanhi on kuntoutusohjelma, ja kultaisen munat ovat puolestaan jatkuvia säästöjä ja rikosten uusimistilastojen pienentymistä. Valtio/hallinto on puolestaan SIB-hankkeen maanviljelijä, jolla on kaksi vaihtoehtoa. Ensimmäinen vaihtoehto on huolehtia hanhen hyvinvoinnista eli kuntoutusohjelman riittävästä rahoitustasosta. Tämä takaa maltilliset kustannussäästöt ja vankien määrän vähentymisen vankilassa.
Toinen vaihtoehto on puolestaan se, että hän tappaa hanhen eli ottaa itselleen myös ne säästöt, joilla rahoitetaan kuntoutusohjelmaa, jolloin hän ryöstää itsensä tulevien säästöjen ja saatavien hyötyjen kannalta arvioituna. Toisessa vaihtoehdossa maanviljelijälle jää vain kuollut hanhi eli epäonnistunut SIB-hanke, joka olisi edellyttänyt onnistuakseen sitä, että hanhi olisi ehtinyt elää pitkään ja tuottaa pitkän elämänsä aikana paljon kultamunia. Hankkeen hyödyt ovat valtiolle/hallinnolle (maanviljelijälle) ilmeisiä, mutta raja-arvon laskeminen sille, kuinka paljon hyötyjä voi ulosmitata ilman että hanke epäonnistuu (hanhi kuolee) on vaikeasti arvioitavissa. (Ford & White 2019, 4.)
Xxxx, XxXxxxxx ja Xxxxxxxxxx tavoin myös Xxxxxx Xxxxxx kyseenalaistaa artikkelissaan, “More than marketised? Exploring the governance and accountability mechanisms at play in Social Impact Bonds”, kriitiikittömän hyväksynnän SIB- toimintamallia kohtaan ja arvioi toimintamallia etenkin hallinnan ja vastuullisuuden näkökulmista. (Xxxxxx 2019, 1-2.)
Xxxxxxxx päähuomio liittyy samaan ongelmaan, jota Ford ja Xxxxx kuvaavat kultaisia munia munivan hanhen osalta eli siihen, onko SIB-toimintamallia mahdollista laajentaa yksittäisistä kokeiluista valtavirtaiseksi toimintamalliksi ilman, että niin sanottu “SIB-vaikutus” katoaa. Tällä hän viittaa siihen, että sosiaalisten tavoitteiden toteuttaminen yksityisen investointirahoituksen keinoin voi johtaa tilanteeseen, jossa yksityinen tuotontavoittelu tekee tekee tyhjäksi tavoitellut sosiaaliset tavoitteet. (Xxxxxx 2019, 7-13.)
SIB-toimintamalli nostaa esiin monia eettisiä ja moraalisia kysymyksiä, kuten sosiaalipalveluiden kehittämisen markkinaehtoisesti (Roy et. al 2017), sosiaalipalveluiden rahoituksen valjastaminen osaksi uusliberalista agendaa (Ogman, 2016) ja sosiaalipalveluiden käyttämisen tuoton välineenä (Ford & White, 2019). Xxxxxx Xxxxxx laventaa SIB-toimintamallin eettistä arviointia vuonna 2019 julkaistussa artikkelissa “The Ethical Status of Social Impact Bonds.” Hänen tutkimuksellinen viitekehys pohjautuu Debra Satzin (2010) markkinaehtoistumisen etiikkaa käsittelevään aineistoon, jota vasten hän arvioi SIB-toimintamallin etiikkaa.
Morleyn ydinkysymys on, onko SIB-toimintamalli eettinen tapa tuottaa sosiaalipalveluita. SIB-toimintamalli edustaa hänen näkemyksensä mukaan uudenlaista markkinaehtoista sosiaalista interventiota ja siihen liittyy pyrkimys luoda sosiaalipalveluiden markkinat. Tämä aiheuttaa lukuisia eettisiä ongelmia. Hän pohjaa eettisen arvioinnin Satzin luomaan kriteeristöön: tiedon epätasaisuus, valtasuhteiden epätasapaino, yksilöllisten haittojen synnyttäminen, yhteiskunnallisten haittojen synnyttäminen. Nämä kaikki neljä tekijää voivat heikentää yhteiskunnallista hyvinvointia. (Morley 2019, 2.)
Tiedon epätasaisuus muodostaa Xxxxxxx mukaan eettisen ongelman Satzin kriteereillä, sillä ilman riittävää tietoa jonkin toimintamallin tavoitteista eri osapuolet eivät pysty tekemään rationaalisia päätöksiä. Kahden markkinaosapuolen välisen kauppatapahtuman sijaan SIB-toimintamalli on hyvin monimutkainen ja pitää sisällään useita eri toimijoita ja useita erilaisia toimijaverkoston välisiä sopimuksia. Esimerkkinä tiedon epätasaisuudesta Xxxxxx käyttää sitä, että SIB-intervention kohteet eivät yleensä tunne SIB-intervention mahdollistaneiden sijoittajien taloudellisia kannustimia eivätkä sitä, että heidän onnistunut osallisuutensa hankkeessa palvelee sijoittajien saamaa voittoa.
Xxxxxx arvioi, että yleisemmin ottaen käytettävissä oleva tieto sosiaalisista interventioista voi olla monitulkintaista, epävarmaa ja kiisteltyä, jonka vuoksi hankkeiden tulokset voivat olla saavuttamattomissa niille, joilla ei ole tarkkaa tutkimustietoa käytettävissään. Jos kaikilla SIB-hankkeen osapuolilla ei ole samaa tietoa käytettävissään, tieto jakautuu epätasaisesti ja käytettävissä oleva tieto on kiistanalaista, huomio siirtyy valtasuhteiden epätasapainoon. (Morley 2019, 4-5.)
Xxxxxx näkee, että Satzin kriteerien toinen eettisen arvioinnin kohta eli valtasuhteiden epätasapaino on merkittävä eettinen ongelma SIB-hankkeissa, niin
yksilöiden kuin yhteisöjen osalta. SIB-hanke voi hänen mukaansa muodostua epäeettiseksi, jos sen kohteet eivät pysty antamaan tietoista suostumustaan osallistumisestaan hankkeeseen. Tämä on Xxxxxxx mukaan olennainen huoli SIB- hankkeissa, koska suurin osa niistä vaikuttaa ihmisiin, joilla ei ole täyttä autonomiaa itseään koskeviin päätöksiin, jos he ovat esimerkiksi vangittuina tai heillä on jokin itsenäiseen harkintaan liittyvä vamma. Xxxxxx mainitsee HMP Peterboroughin SIB- hankkeen esimerkkinä siitä, miten edellä kuvattu ongelma ratkaistiin vankien osalta vapaaehtoisella osallistumisella kuntoutushankkeeseen. (Morley 2019, 5-6.)
Xxxxxx kiteyttää valtaepätasapainon muodostaman eettisen ongelman mahdollisuuteen, jossa valtaa omaavat tahot suostuttelevat haavoittuvassa asemassa olevia kohteita osallistumaan hankkeisiin, jotka ovat epäedullisia heidän kannaltaan (Morley 2019, 6).
SIB-toimintamallin eettinen arviointi yksilölle muodostuvien haittojen osalta on Satzin kriteerien kolmas kohta. Sen arviointi on Xxxxxxx mukaan olennaisen tärkeää, jotta SIB-hankkeiden tulokset eivät muodostu kaikkein epäedullisimmiksi niille, jotka tarvitsevat tukea eniten. Ongelma voi Xxxxxxx mukaan johtua siitä, että SIB- hankkeen toteuttamista voi ohjata liikaa yksityisten sijoittajien ja palveluntuottajien kannustimet, jotka ovat yleensä moninaisemmat kuin vain hankkeen kohderyhmänä olevien ihmisten auttaminen. Lisäksi ongelmana voi olla se, että SIB-hankkeen taloudelliset kannustimet voivat ohjata sosiaalipalveluita tuottavia palveluntarjoajia valitsemaan asiakkaikseen “helpoimmat asiakasryhmät” tai muokkaamaan tarjottavaa palvelua vastaamaan tuottotavoitteen toteutumista asiakkaiden tarpeen kustannuksella.
Xxxxxx alleviivaa yksilölle muodostuvien haittojen eettisen arvioinnin merkitystä huomauttamalla, että SIB-toimintamallissa taloudelliset kannustimet ohjaavat hankkeen osapuolia tavoittelemaan rajattuja tuloksia eikä SIB-toimintamalliin sisälly korvausmahdollisuuksia yksilöille tilanteissa, jossa SIB-hanke on johtanut heidän kannaltaan ei-toivottaviin tai negatiivisiin lopputuloksiin.
Satzin kriteerien neljäs kohta on arvioida toiminnan mahdollisesti synnyttämiä haittoja yhteiskunnalle. SIB-toimintamallin osalta Morley korostaa riskiä sen osalta, että SIB-toimintamalli priorisoi lyhyen aikavälin tavoitteita pidemmän aikavälin sosiaalisen hyvinvoinnin kustannuksella. Lyhyen aikavälin sosiaalista hyvinvointia parantavat vaikutukset voivat pitää sisällään rakenteellisia ongelmia, jotka näkyvät yhteisöjen sisällä sosiaaliturvan markkinaehtoistumisena sekä resurssien
ohjautumisena pois paikallisen tason päätöksenteosta ilman, että palveluiden rahoituksen jatko turvataan. Hänen mukaansa erityisen riskialtista hyvinvointipalveluiden osalta on se, että SIB-toimintamalli antaa yksityisille sijoittajille sekä palveluiden tuottajille mahdollisuuden määritellä joitain palvelumuotoja. (Morley 2019, 9.)
Xxx, Xxxxxx, XxXxxx ja Xxxxxx julkaisivat vuonna 2019 artikkelin “Widening perspectives on social impact bonds”, jonka tarkoituksena on laventaa näkökulmia SIB- toimintamallien arviointia varten Iso-Britannian kokemusten perusteella. Artikkelissaan he haastavat vakiintuneet näkökulmat SIB-toimintamallien hyödyistä eri osapuolille IsoBritanniassa. Heidän näkemyksensä mukaan, SIB-toimintamalli on strategisesti hyvin kunnianhimoinen poliittinen työväline ja päättäjien tulee olla varovaisia SIB-toimintamallin suhteen sopimusten monimutkaisuuden, eettisten kysymysten, hallinnon vastuullisuuden ja läpinäkyvyyden vuoksi. (Xxx et al. 2019, 2.)
Xxx, Xxxxxx, XxXxxx ja Xxxxxx arvioivat, että julkisten palveluiden kontraktointi on hyvin monimutkaista ja asiaa vaikeuttaa se, että käytössä on hyvin rajallinen määrä tutkimusnäyttöä pelkästään tuloksista maksamisen käytännöistä tulosperusteisia maksujärjestelmiä tutkivassa kirjallisuudessa. Tekniset haasteet koskettavat myös SIB-mallien tulosten arviointia, joka tekee SIB-mallien vaikuttavuuden arvioinnista haastavaa. He alleviivaavat sitä, että SIB-malleja ja niiden vaikutuksia, vaihtoehtoisia toteutustapoja tutkivia itsenäisiä ja riippumattomia toimijoita ei juuri ole. Näin ollen tutkimukset perustuvat havaittuihin vaikutuksiin sen sijaan, että tuloksia verrattaisiin eri kohderyhmien kesken. Tämän vuoksi sellaista SIB-toimintamallien ansioiden kriittistä arviointia, joka korostaisi tavoitteiden suhdetta toteutuneisiin tuloksiin, ei ole tehty. SIB-mallit pitävät sisällään strategisen monitulkintaisuuden, jonka vuoksi ne näyttäytyvät erilaisilta eri kohderyhmille. (Xxx et. al. 2019, 2.)
SIB-toimintamallia voidaan kannattaa monista erilaisista näkökulmista, joka tekee toimintamallista monitulkintaisen. Taloudellinen hyöty investoijille voidaan kirjoittajien mukaan verhota perusteluilla sosiaalisista hyödyistä. Tämä johtaa kysymykseen siitä, voiko mallia samanaikaisesti perustella sen kautta saavutettavilla hyödyillä ja julkisen sektorin toimintaa haastavan yksityisen sektorin isommalla osallisuudella eri hankkeiden toteuttamisessa. Tan, Fraser, XxXxxx ja Xxxxxx arvioivat kysymystä siten, että tulkinta riippuu siitä, miten SIB-toimintamalli on neuvoteltu eri osapuolten välillä sekä siitä, miten isoksi SIB-toimintamallin käyttöönotto kasvaa palvelumarkkinoilla. Toisaalta heidän mukaansa merkittävää
on, että SIB-toimintamalli on itsessään varsin uusi palveluiden järjestämisen, tuottamisen ja rahoittamisen työväline. (Xxx et al. 2019, 4.)
SIB-toimintamallin kameleonttimainen luonne johtaa poliittisen päätöksenteon osalta helposti siihen, että jokainen mahdollinen SIB-mallin lopputulos luetaan joltain näkökannalta mallin eduksi, vaikka lopputulokset olisivat ristiriitaisia keskenään. Näin ollen SIB-malli ei voi lähtökohtaisesti täysin epäonnistua, vaikka se ei toteuttaisi kaikkia sille asetettuja tavoitteita ja se keskeytettäisiin. Etenkin alkuvaiheessa SIB-mallien toteuttaminen ja soveltaminen vaatii paljon taustatyötä sekä kokonaisuuksien hallintaa, jotka voivat nostaa hankkeiden kokonaiskustannuksia perinteistä budjettirahoitusta suuremmaksi. (Xxx et al. 2019, 4.)
Xxxxxxxxxx Xxxxx, Xxxx Xxxxx Xxxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxx kiinnittävät huomionsa Xxxxx, Xxxxxxxx, XxXxxxxx ja Xxxxxxxx tavoin SIB-toimintamallin monitulkintaiseen luonteeseen vuonna 2017 julkaistussa artikkelissa, “Paradoxes of Social Impact Bonds.” Heidän keskeinen huomionsa on se, että samalla tavalla kuin SIB-toimintamallia voidaan esittää ja vastustaa hyvin eri tavoin, sitä voidaan myös tutkia ja tulkita hyvin eri lähtökohdista. (Xxxxx et al. 2017, 2.) Tästä hyvänä esimerkkinä on se, että SIB-toimintamalli voidaan nähdä samanaikaisesti Xxxxxxxxx tavoin lupaavana työvälineenä, joka auttaa hyvinvointipalveluiden kehittymistä että Ogmanin korostamana uusliberalistisena työvälineenä, joka uhkaa hyvinvointipalveluita.
Maier, Xxxxxxxx ja Xxxxxx arvioivat 51:n toteutetun SIB-hankkeen pohjalta kahta keskeistä SIB-hankkeisiin liittyvää paradoksia. Ensinnäkin sitä, miten hanke voi samaan aikaa edustaa joustavaa ja sosiaalisiin tarpeisiin mukautuvaa tukea ja tutkittuun tietoon pohjautuvaa päätöksentekoa. Toisaalta sitä, miten uusien ohjelmien kokeilemisen riskiä voi samaan aikaan siirtää yksityisille sijoittajille ja saavuttaa kustannussäästöjä julkiselle sektorille.
Ensimmäistä paradoksia kirjoittajat avaavat siten, että SIB-toimintamalli sisältää tutkittuun tietoon pohjautuvia taustalaskelmia ja oletuksia ja edustaa pikemmikin tutkitun tieton keräämistä kuin tutkittuun tietoon pohjautuvaa toimintamallia. Jotta paradoksiin voi saada vastauksia, tarvitaan tarkasti dokumentoituja tietoja eri hankkeista ja niiden vertaamista uusiin vastaaviin hankkeisiin. (Xxxxx et al. 2017, 13.)
Toista paradoksia kirjoittajat puolestaan arvioivat siten, että sen ratkaiseminen on mahdollista vain retorisilla tulkinnoilla riskittömien sopimusten laatimisesta, hyväntekeväisyyslahjoistusten käyttöönotosta, korostamalla SIB-toimintamallin
tuomia muita hyviä puolia, arvioimalla SIB-hankkeiden suhteellisen korkeat toimituskustannukset ohimenenemänä vaiheena tai argumentoimalla SIB- hankkeiden korkeiden kustannusten kohdistuvan tärkeisiin asioihin. (Xxxxx et al. 2017, 15-16.)
Kirjoittajat arvioivat, että syvempi ymmärrys SIB-hankkeista retoriikan takaa edellyttäisi sitä, että olemassa olevat SIB-hankkeet vastaisivat näihin esitettyihin paradokseihin käytännön tasolla. Olemassa oleva tutkimusnäyttö ei riitä antamaan vastauksia kaikkiin avoimiin kysymyksiin, mutta kirjoittajat arvioivat tähän astisen näytön viittaavaan siihen, että julkisen sektorin kannalta kustannustehokkaat SIB- hankkeet edellyttävät sekä hyväntekeväisyyssijoituksia että välittäjäkustannusten merkittävää alentumista. Kirjoittajat muistuttavat tutkittuun tietoon ja näyttöön perustuvan politiikan osalta, että tutkitun tiedon ja näytön hankkiminen harjoitettavan politiikan tueksi ei ole suoraviivainen tie. SIB-toimintamallilla on edellytyksiä toimia tältä osin eri alojen välisen yhteistyön muotona, ei tutkittuun tietoon pohjautuvan päätöksenteon soveltamisen tapana laajemmin. (Xxxxx et al. 2017, 20-23.)
Kritiikki SIB-toimintamallin esittämisestä näyttöön ja tutkittuun tietoon perustuvana toimintamallina on myös Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, Xxxx XxXxxxxx ja Xxxxxxx Xxxx vuonna 2019 julkaistun artikkelin, “Social Innovation, Financialisation and Commodification: A Critique of Social Impact Bonds", keskiössä.
Kirjoittajat toistavat artikkelissaan vuonna 2016 julkaisemansa artikkelin kritiikin siitä, että SIB-toimintamalli on saanut osakseen alati kasvavaa kiinnostusta ja myötämielisyyttä siitä huolimatta, että sen toimivuudesta ei ole olemassa näyttöä. Kirjoittajien mielestä suurin eettinen kysymys, johon myös Xxxxxx artikkelissaan viittaa, on SIB-hankkeiden luonne nähdä kansalaiset hyödykkeinä ja määritellä palveluiden käyttäjät ongelmina ja mahdollisina tuoton mahdollistavina tahoina.
Xxxxxxxx, XxXxxx ja Xxx tuovat esiin saman kritiikin SIB-toimintamallin kameleonttimaisesta ja paradoksaalisesta luonteesta, kuin Xxxxx, Xxxxxxxx ja Xxxxxx sekä Xxx, Xxxxxx, XxXxxx ja Xxxxxx esimerkillä Yhdysvaltojen sisäpolitiikasta.
Esimerkissä sekä republikaanit että demokraatit kannattavat SIB-hanketta, mutta eri syistä. Republikaanit pitävät SIB-toimintamallista, koska se antaa yksityiselle sektorille mahdollisuuden osallistua julkisesti rahoitettujen palveluiden tuottamiseen. Demokraatit pitävät SIB-toimintamallista, koska sen kautta on
mahdollista lisätä julkisia investointeja sosiaalisen hyvinvoinnin lisäämiseen (Sinclair et al. 2017, 3).
Kirjoittajat arvioivat, että SIB-toimintamallin osalta suurin este hyödyntää näyttöön perustuvaa tietoa on vallitseva varaukseton innostuneisuus SIB-toimintamallia kohtaan. Heidän näkemyksensä mukaan ongelma on siinä, että innostuneisuus SIB- toimintamalliin ei perustu sen keskeisimpään lupaukseen, näyttöön ja tietoon pohjautuvaan päätöksentekoon, vaan ideologisiin tavoitteisiin vähentää julkisen sektorin rahoitus- ja ohjausvaltaa hyvinvointipalveluista ja korvata sitä markkinaehtoisella toimintalogiikalla. (Xxxxxxxx et al. 2017, 16).
4. TUTKIMUKSEN TEOREETTINEN PERUSTA
4.1 Hallintavalta
Voidakseni analysoida SIB-toimintamallin vaikutusta hallinnan paradigman muu- tokseen, on tutkittava hallinnan ja hallitsemisen teoreettista perustaa. Tämä luo tut- kimukselleni kontekstin, jonka kautta luon edellytykset arvioida Jyväskylän tapaus- kohtaista esimerkkiä tutkimuskysymykseni kannalta.
Käytän hallinnan ja hallitsemisen teoreettisen perustan kuvaamisessa Xxxxxx Xxx- xxxxx´n käsitystä hallinnasta etenkin hallinnallisuuden käsitteen kautta. Hyödynnän tähän erityisesti Xxxxxxxx Xxxxxx Governmentality Power and Rule in Modern Society sekä Xxxxxx Xxxxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxxx ja Xxxxx Xxxxxxxx The Foucault Effect -teoksia. Ne käsittelevät Xxxxxxxx´n hallintaa koskevaa analyysia, josta nostan esiin biovallan ja biopolitiikan. Biopolitiikan analysointia varten hyödynnän ensisijaisesti Xxxxxx Xxxxxx Biopolitics: An Advanced Introduction sekä Catherene Mills`n Biopolitics - teoksia. Luvun viimeisessä kappaleessa arvioin hallinnallisuuden ja biopolitiikan käsitteiden suhdetta demokratiaan. Tässä hyödynnän hallinnallisuuden arviointiin Xxxxx Xxxxxxxx ja Xxxxx Xxxxx Governing the Present -teosta ja biopolitiikan osalta Ser- gei Prozorovin Democratic Biopolitics: Popular Sovereignty and the Power of Life -teosta.
Xxxxxxxx´n hallinnallisuuden käsitteen ymmärtämiseksi tulee tarkastella hänen nä- kemystään hallinnasta (government) conduct of conduct -käsitteen kautta. Käytän käsit- teestä ilmaisua hallintavalta. Xxxxxxxxx käsite ei viittaa Xxxxxxxxxx analyysissa valti- oihin tai valtainstituutioihin vaan kyse on tavasta käyttää ja harjoittaa valtaa. Fou-
cault määrittelee yleisellä tasolla hallinnan toimintana, jolla muokataan ja ohjataan ihmisten käyttäytymistä tai vaikutetaan ihmisten johtamiseen (Gordon 1991, 2). Fou- cault näkee vallan erilaisten valtasuhteiden kautta muodostuvana toimintana. Valta on keino, jossa toiminta muokkaa muuta toimintaa yksilöiden ja ihmisryhmien sisäi- sissä valtasuhteissa (Fejes & Nicoll 2008, 9).
Hallintavalta ei ole pelkästään johtamista, ohjaamista tai opastamista, sillä on myös eettinen ja moraalinen puoli, joka käy ilmi tarkasteltaessa johtamisen kohdistumista yksilöön itseensä (to conduct oneself). Hallintavallan keskiössä on ajatus yksilölle ul- koisen vallankäytön ja yksilön itseensä kohdistaman vallankäytön yhdistymisestä (Helén 2010, 11). Itseohjautuvuudella on erilaisia muotoja, jotka ilmenevät eri tavoil- la eri tilanteissa, kuten työ- ja kotielämään liittyvissä suhteissa. Usein itseohjautu- vuus liitetään keskusteluun ammatillisesta ohjautuvuudesta tai jonkun ohjaamista tarvitsevan ihmisryhmän, kuten lasten, ohjaamisena. Hallinta pyrkii vaikuttamaan yksilöiden itseohjautuvuuteen ja sisällyttää halutun käytöksen ja toiminnan osaksi normistoa ja sääntöjä. Normiston ja sääntöjen pohjalta arvioidaan muun muassa yk- silön toiminnan tuomittavuutta ja niistä johdetaan yksilöiden ja ihmisryhmien ideaa- lisia toimintamalleja. Hallintavalta perustuu oletukseen siitä, että ihmisten haluttua käytöstä ja toimintaa on mahdollista säädellä ja kontrolloida ja siihen on olemassa toimijoita, kuten opettajat, joiden vastuulla on varmistaa, että haluttu käytös ja toi- minta toteutuu halutulla tavalla. Hallintotasoja ja auktoriteetteja on monia ja niiden kautta hallitaan yksilöiden käyttäytymistä vedoten normeihin ja niiden taustalla oleviin erilaisiin tarkoitusperiin, vaikutuksiin ja seuraamuksiin. (Dean 2010, 17-18.)
Xxxx laventaa yleistä ja suppeaa määritelmää hallinnasta hallintavallan kautta seu- raavalla tavalla:
Hallinta (government) on laskelmoitua ja rationaalista toimintaa, jota lukuisat auktoriteetit ja toimijat harjoittavat. Hallinta hyödyntää eri- laisia tekniikoita ja tietomuotoja, joiden tarkoituksena on muokata käyttäytymistämme työstämällä halujamme, pyrkimyksiämme, etu- jamme ja uskomuksiamme. Tällä muokkaamisella on selkeät, mutta muuttuvat päämäärät, ja sen vaikutukset ja seuraukset ovat suhteelli- sen ennakoimattomia. (Dean 2010, 18).
Hallinnassa ihmisten toimintaa määritellään säänneltäväksi, kontrolloitavaksi ja muokattavaksi jotain tarkoitusperää varten. Jos hallintaa tarkastellaan toimintana, se
voi koskea ihmisen oman toiminnan suhdetta häneen itseensä, ihmisten välisiä yksi- tyisiä suhteita, joihin sisältyy hallintaa ja ohjausta, sosiaalisten instituutioiden ja yh- teisöjen sisäisiä suhteita ja yhteyksiä, jotka koskevat poliittisen suvereniteetin toteut- tamista (Xxxxxx 1991, 2-3). Mitä kauemmaksi siirrytään valtion harjoittamasta poli- tiikasta, ja mitä enemmän puhutaan ihmisten arjen ja oman elinpiirin kysymysten liittyvästä hallinnasta, sitä lähemmäs tullaan Xxxxxxxx´n hallinnallisuuden käsitettä ja väestön biopoliittista hallintaa. (Malette 2006, 1-8.)
Hallintaan ja hallintavaltaan liittyy olennaisesti rationaalisuuden käsite, jolla viita- taan pyrkimykseen tuoda rationaalisuutta hallinnoimisen tapoihin. Rationaalisuute- na voidaan pitää toimintaa, joka pyrkii selkeästi, systemaattisesti ja selkeästi kuvaa- maan asioiden tilan ja sen, kuinka asioiden tulisi olla. Xxxxxxxx´n näkemyksen mu- kaan rationaalisuuden muotoja on lukuisia ja niitä yhdistävät systemaattiset toi- menpiteet tehdä laskelmointia, määritellä tarkoitusperiä ja hyödyntää tietoa. (Dean 2010, 18-19.)
Xxxxx mukaan eri rationaalisuuden muodoilla on neljä yhdistävää piirrettä. Ensin- näkin niillä on moraalinen muoto, joka ohjaa eri instituutioiden, sosiaalisten ryh- mien ja yksilöiden hallintakäytänteitä ja joka ilmenee keskeisinä periaatteina ja ide- aaleina, kuten vapaus, oikeus, tasa-arvo ja vastuullisuus. Kyse on toimintaa ohjaavis- ta moraalisista periaatteista. Toiseksi ne ovat luonteeltaan episteemisiä, sillä niiden ilmaisu perustuu tutkittuun tieteelliseen tietoon ja näkemykseen siitä, miten hallin- taa vaativat tilat, henkilöt ja ongelmat ymmärretään. Kyse on kollektiivisesti jaettuun tietoon liittyvästä päättelystä sekä jaetuista käsitteistä. Kolmanneksi rationaalisuudet ovat idiomaattisia eli ne perustuvat yhteiseen kieleen. (Rose 1999, 26-28).
Xxxx kuvaa edellisten lisäksi vielä neljännen rationaalisuuden muotoja yhdistävän piirteen, käännettävyyden. Tällä hän tarkoittaa sitä, että rationaalisuudet voivat toi- mia eri yhteyksissä, eri elämänalueilla ja saada erilaisia teknisiä ilmenemismuotoja. Käyttökelpoiset rationaalisuuden muodot ovat ajallisesti ja paikallisesti siirrettävissä yhteiskunnallisen hallinnan tilanteista ja pyrkimyksistä toiseen (Helén 2010, 16). Ky- se on hallinnan ohjausvallasta, eräänlaisesta etäohjauksesta, jossa hallinnon näke- mykset muotoutuvat osaksi yksilöiden näkemyksiä yhteiskuntaan osallistumisen ja velvoitteiden kautta, jotka sisältävät oletuksen siitä, miten eri tilanteissa ja asemissa kuuluu toimia. (Rose 1999, 49-51.)
Hallintavaltaan sisältyy itseohjautuvuuden kautta ajatus siitä, että hallittu on ainakin jollain asteella myös toimija ja itsensä johtaja. Hallinnan kohteena olevat yksilöt ovat
vapaita toimimaan omien henkisten ja fyysisten rajojensa puitteissa, ja hallintavalta perustuu yksilöiden vapauteen toimia. Hallintavaltaan kuuluu yksilöiden vapaan toiminnan ohjaaminen ja itseohjautuvuuteen vaikuttaminen. Hallinta vapauden kautta edellyttää Rosen mukaan sitä, että yksilöiden vapauttaminen tapahtuu pro- sessissa, joka edellyttää kasvatuskäytänteiden muokkaamista ja kulttuuristen asen- teiden ja arvojen juurruttamista (Rose 1999, 65). Vapautta tulee siis määritellä ja ohja- ta, ihmisistä on erikseen tehtävä vapaita erilaisilla käytännöillä (Helén 2010, 12). Hal- lintavalta on tämän prosessin ohjaamista ja prosessin kautta vapautettujen yksilöi- den hallintaa vapauden kautta.
Hallinnan kautta määritetään ihmisten vapaudelle strukturoitu konteksti, jossa va- paudella asetetaan rajoja sekä eri toiminnalle vaikutuksia ja seurauksia. Hallittavalla on aina vapaus toimia haluamallaan tavalla ja kohdata siitä seuraavat vaikutukset ja seuraukset ja tämä on yksi hallinnan muoto. Struktuuria ylläpitävät lait, säädökset, tavat ja käytänteet, jotka luovat yksilön henkisen ja fyysisen kyvykkyyksien puitteis- sa tapahtuvalle vapaudelle rajat. Rajojen luominen on osoitus hallinnan kyvykkyy- destä/operatiivisesta toimintakyvystä hallita tiedon, osaamisen ja laskelmoitujen toimien ja koordinaation keinoin. (Dean 2010, 21-23.)
4.2 Hallinnasta hallinnallisuudeksi
Xxxxxx Xxxxxxxx muotoili ja esitteli governmentality/gouvernementalité -käsitteen Collège de France -tutkimuslaitoksessa pitämissään luentosarjoissa, Territoire, sécurité et population (1977-78) ja Naissance de la biopolitique (1978-79). Käytän käsitteestä il- maisua hallinnallisuus. Hallinnallisuuden käsite kytkeytyy olennaisella tavalla hal- lintaan ja hallitsemisen taitoon sisältäen ajatuksen siitä, että hallinta ei rajoitu pelkäs- tään valtion harjoittamaan politiikkaan. Hallinta sisältää laajan joukon erilaisia hal- linnan tapoja ja muotoja, jotka koskevat lukuisia hallinnan kohteita aina kohteen itse itseensä kohdistamasta kontrollista biopoliittiseen väestön kontrolliin. (Malette, 1-8.)
Hallinnallisuuden käsitteessä on kysymys siitä, kuinka hallinta tapahtuu ja kuinka hallintaa toteutetaan (Xxxxxx 1991, 3). Kuten hallintavallan käsitteessä, myös hallin- nallisuuden käsitteessä, Xxxxxxxx´n huomio on hallinnan toteuttamisessa. Xxxxxxxx käytti termiä ”rationality of government” lähes samassa merkityksessä kuin ”art of go- vernment”. Hän oli kiinnostunut hallinnasta toimintana tai käytänteenä, ja hallinnon taidosta tapana tietää, mistä hallinta toimintana tai käytänteenä koostuu ja kuinka
sitä oli mahdollista käyttää. Xxxxxxxxx rationaalisuus kuvaa Xxxxxxxx´n analyysissa näin ollen ajattelutapaa hallinnan luonteesta ja hallinnan toiminnallisuudesta, joka on kykenevä tekemään toimintaansa ymmärrettävään ja toteutettavaan muotoon sekä hallintaa käyttäville että hallinnan kohteena oleville. (Xxxxxx 1991, 3.) Fou- cault´n mukaan hallinnallisuus on yksilön ulkoisen hallinnan ja itsehallinnan leik- kauspiste (Xxxxx 2010, 11).
Yhden yksittäisen ja yhtenäisen määritelmän sijaan Xxxxxxxx lähestyy hallinnalli- suuden käsitettä kolmen eri tarkastelukulman kautta, jotka antavat käsitteelle merki- tyksen ja tavan lähestyä sitä.
1. Hallinnallisuus tarkoittaa sellaisten instituutioiden, toimintatapojen, analyysien ja pohdintojen, laskelmien ja taktiikoiden muodostamaa kokonai- suutta, jotka tekevät tämän valtamuodon harjoittamisen mahdolliseksi. Sen pääkohteena on väestö, tärkeimpänä tietomuotona kansantaloustiede ja pää- asiallisena teknisenä välineenä turvallisuuden keinovalikoimat.
2. Hallinnallisuus on osa läntisessä maailmassa tapahtunutta ajallista jat- kumoa, jossa se on ottanut paikkansa johtavana hallinnan tapana ohi muiden valtamuotojen (suvereenius, kuri). Tämän seurauksena on muodostunut lu- kuisia hallinnan mekanismeja sekä hallinnan tiedollista kehitystä.
3. Hallinnallisuus on sen historiallisen prosessin ja sen tulosten ymmärtä- mistä, jossa keskiajan oikeusvaltio, josta tuli 1400-1500 -lukujen aikana virka- miesvaltio, on asteittain hallinnallistunut. (Xxxxxxxx 1991, 102–103.)
Xxxxxx mukaan hallinnallisuus käsittelee sitä, miten ajattelemme hallitsemisesta. Hän lähestyy hallinnallisuutta toisaalta rationaalisuuden (rationality) ja toisaalta kol- lektiivisen ajattelun (mentalities of government) kautta.
Rationaalisuus on vastaamista yhteiskunnan systeemisiin ongelmiin järjen, ajattelun, laskelmoinnin ja ongelmanratkaisun kautta, joka pohjautuu yhteiskunnan ohjeistuk- seen tai asiantuntijuuteen. Rationaalisuus ei perustu yksittäisen ajatuksen merkityk-
seen tai siihen, miten meidän tulisi siitä ajatella vaan symbolisten, myyttisten ja ru- nollisten ajattelumallien korvaamiseen systemaattisella ajattelulla.
Kollektiivinen ajattelu muodostaa ikään kuin hallinnan mentaalisen mielenmaise- man tai jaetun ajattelutavan. Ajattelu on yhteisöllistä toimintaa, jossa ei ole kyse niinkään yksilön ajattelusta tai tietoisuudesta vaan ihmisiin vaikuttavista yhteiskun- nallisista ohjeistuksista, uskomuksista ja mielipiteistä. Ajattelumaailma (mentality) voidaan nähdä suhteellisen rajatun ihmisyhteisön määreenä, ajattelumuodon tilana, jota ei ole helppo tulkita, tunnistaa ja tutkia ajattelumaailman sisältä. Ajattelumaail- ma korostaa miten, ajattelu kytkeytyy hallinnan toimenpiteisiin ja on sisäänraken- nettuna kielessä ja hallinnon toimintamalleissa, jotka otetaan itsestäänselvyyksinä. Näin ollen näkemyksemme hallitsemisesta pohjautuu asiantuntemuksen ja sanaston kaltaisiin tiedonlähteisiin, joka meille annetaan ja joka meille on saatavilla. (Dean 2010, 24-25.)
Rationaalisuus ja kollektiivinen ajattelu yhdistyvät, kun tiedon määrä kasvaa. Kan- salliset hallinnot sisällyttävät tiedon kaikkeen päätöksentekoon esimerkiksi talou- desta. Tämä tieto on hyvin rajatun asiantuntijajoukon käsissä ja tätä tietoa tarjotaan kansallisista ja kansainvälistä lähteistä. Poliitikot puolestaan johtavat päätöksensä eri politiikkavaihtoehdoista tähän tietoon ja äänestäjät valitsevat päättäjät sen perusteel- la, minkälaisia johtopäätöksiä poliitikot tästä tiedosta tekevät. Tiedon ja tietoisuuden määrän kasvu korostaa hallitsemisen taidon merkitystä. (Dean 2010, 25-26).
Xxxxxxxx´n toinen tarkastelukulma hallinnallisuuteen lähtee siitä, että kyse on selke- ästi uudenlaisesta ajattelutavasta, kuinka yhteiskunnallista valtaa käytetään. Tämä ajattelu kytkeytyy uudenlaisen rationaalisuuden syntyyn, talouteen, ja se kohdistuu uuteen kohteeseen, väestöön. Xxxxxxxxx täytyi muodostua taloudelliseksi hallinnaksi, koska voidakseen täyttää hallinnalle asetetut tavoitteet, hallinnalla tulee olla tavat, joiden kautta se voi toimia. Hallinnallisuus muodostui osaksi Länsi-Euroopan yh- teiskuntia uuden modernin ajan alussa, kun valtiollinen hallinnan taito eriytyi omaksi toiminnakseen ja kun tiedon muodot ja tekniikat ihmis- ja yhteiskuntatieteis- tä tulivat osaksi sitä. Tämä tarkastelukulma liittyy olennaisella tavalla biopolitiik- kaan, jossa väestön hallitseminen on keskeinen hallinnan ja hallinnon muoto. (Dean 2010, 28.)
Xxxxxxxx´n toisessa tarkastelukulmassa olennaista on myös tunnistaa hallinnallisuu- den suhde muihin valtamuotoihin, erityisesti suvereniteettiin sekä kurivaltaan. Vaikka hallinnallisuus pitää sisällään piirteitä sekä suvereniteetti- ja kurinpitovallas-
ta, se myös erottuu niistä pyrkien muotoilemaan ja ohjelmoimaan ne uudelleen. Su- vereenivallan tarkoituksena on käyttää auktoriteettiasemaa suhteessa valtion ala- maisiin tietyssä valtiossa ja tietyllä alueella esimerkiksi keräämällä veroja ja toteut- tamalla rangaistuksia. Kurinpitovallan tarkoituksena puolestaan on hallita ja määrä- tä ihmisjoukkoja tuolla alueella esimerkiksi koululaitoksen tai armeijan kautta. Hal- linnallisuus puolestaan huomioi nämä vallankäytön kohteet (väestöön kuuluvat jä- senet) ikään kuin resursseina, joista tulee huolehtia, joita käytetään ja joita hyödyn- netään. Hallinnallisuus pyrkii hallitsemaan rajattua ihmisyhteisöä turvallisuusko- neiston kautta, joita ovat perinteisesti armeijat, poliisivoimat sekä tiedustelupalvelun kaltaiset tahot.
Xxxxxxxx´n johtopäätöksenä oli nähdä valta kolmiona, jonka muodostavat suvereni- teettivalta, kurinpitovalta ja hallinnollinen valta. Sen kohteena on väestö, ja keskei- sin väline on turvallisuuskoneisto (Xxxxxxxx 1991, 102). Sen sijaan, että suvereniteet- tivalta tai kurinpitovalta korvattaisiin pois, modernin hallinnon taito käyttää niitä uudella tavalla väestön hallinnointiin. (Dean 2010, 28-30.)
Xxxxxxxx´n kolmas tarkastelukulma kytkeytyy edellä kuvattuun pitkälliseen ajanjak- soon, jonka myötä hallinnallisuus on saanut muotonsa ja asemansa ja muuntunut hallinnolliseksi valtioksi asteittain. Xxxxxxxx kutsuu tätä prosessia valtion hallinnal- listumiseksi. (Dean 2010, 30.) Xxxxxxxx näkee hallinnallistumisen myös valtion mer- kityksen ja roolin muutoksena. Xxxxxxxx´n mukaan hallinnallistuminen on toisaalta mahdollistanut valtioiden selviytymisen ja se on mahdollistanut valtioiden nyky- muotoisen olemuksen. Hallinnallistuminen vaikuttaa valtioihin samanaikaisesti sekä sisäisesti että ulkoisesti, sillä hallinnolla on jatkuvasti mahdollisuus määritellä ja uu- delleenmääritellä, mitkä kaikki asiat kuuluvat sen toimivaltaan ja mitkä eivät samoin kuin kysymykset julkisesta ja yksityisestä. Näin ollen valtio voidaan ymmärtää aino- astaan sen selviytymisen ja sen toimivallan rajallisuuden kautta suhteessa hallinnal- listumiseen.
Valtion hallinnallistumisen aikakautta kuvaa sen erot suhteessa feodaaliin oikeus- valtioon, jota voidaan kuvata lakiyhteiskuntana. Samoin erot 1400-1500 lukujen vir- kamiesvaltioon, joka perustui kansallisiin alueellisiin rajoihin, jota voidaan kuvata sääntöjen ja kurin yhteiskuntana. Hallinnallistunutta valtiota ei ensisijaisesti määri- tellä maantieteellisen alueen perusteella vaan sen sisältämän väestön perusteella. Sille on tunnusomaista taloudellisen tiedon hyödyntäminen ja sitä voidaan kuvata turvallisuuden keinovalikoimien kautta kontrolloiduksi yhteiskunnaksi. (Xxxxxxxx 1991, 103.) Hallinnallisuuden voi kiteyttää modernin länsimaisen poliittisen jär-
jen/rationaalisuuden peruspiirteiksi ja Xxxxxxxx´n kolme tarkastelupistettä hallinnal- lisuuteen ovat sen historiallinen polveutumislinja aina renessanssin valtiojärjen opeista nykyisiin uusliberaalin hallinnan muotoihin asti. (Helén 2010, 28.)
4.3 Biopolitiikka - väestö hallinnan päämääränä ja välineenä
Biopolitiikalla tarkoitetaan yleisellä tasolla politiikkaa, joka käsittelee elämää. Biopo- litiikalla voidaan viitata keskusteluun maahanmuuttopolitiikasta yhtä hyvin kuin terveyteen ja hyvinvointiin liittyviin kysymyksiin. Biopolitiikka voi saada lukuisia erilaisia merkityksiä, kontekstista, tieteenalasta, aatehistoriasta ja sanan käyttötarkoi- tuksesta riippuen. Sanan perusta on kreikan kielen sanassa bíos, joka tarkoittaa elä- mää. Biopolitiikka voidaan nähdä rationaaliseen päätöksentekoon ja sosiaalisen elä- män demokraattiseen hallintaan liittyvänä käsitteenä ja toisaalta sillä voidaan nähdä olevan kytkös rodunjalostusoppiin ja rasismiin. (Lemke 2011,1.)
Xxxxxxxx kuvaa The History of Sexuality -teoksen ensimmäisen osan 5. luvussa, Right of Death and Power over Life, suvereenin vallan muutosta. Muutos vanhasta patria po- testas -käytännöstä klassisen ajan teoreetikkojen käsitykseen suvereenin oikeudesta päättää elämästä ja kuolemasta muuntui absoluuttisesta määräysvallasta rajattuun oikeuteen päättää alamaisten elämästä ja kuolemasta tilanteissa, joissa suvereenin oma olemassaolo oli joutunut uhatuksi. Muutos tarkoitti sitä, että valta päättää elä- mästä ja kuolemasta muuttui ehdottomasta etuoikeudesta ehdolliseksi itsepuolus- tukseksi. Muutos näkyi valtioiden taistelutaktiikoiden taustaperiaatteissa, joissa oli kyettävä tappamaan voidakseen elää. (Xxxxxxxx 1990, 135-137.)
Xxxxxxxx näkee biopolitiikan vallankäytön modernina muotona, biovaltana (Lemke 2011, 33). Hän kuvaa biovallalla sitä, miten ihmislajin perimmäisistä biologisista ominaisuuksista tuli politiikan, poliittisen strategian ja vallan yleisen strategian koh- teita (Xxxxxxxx 2010, 19). Biopolitiikka elämää hallinnoivana valtamuotona syntyi Xxxxxxxx´n näkemyksen mukaan kahdessa perusmuodossaan alkaen 1600-luvun lo- pulta ulottuen aina 1800-luvulle asti.
Ensimmäinen näistä muodoista oli kurivalta, joka kohteli ihmiskehoa koneena opti- moidakseen ja kontrolloidakseen sen toimintaa hallitsijan tarpeiden mukaisesti. Tä- mä ihmiskehoa käsittelevää politiikka täydentyi 1700-luvulla biopolitiikan toisella muodolla, joka kohdistui väestöön ja sen biologisiin ominaisuuksiin, kuten kuollei-
suuden, syntyvyyden, sairastavuuden ja pitkäikäisyyden kaltaisiin asioihin, jotta ne on mahdollista alistaa mittauksille ja hallinnolliselle kontrollille. Nämä kaksi valta- muotoa muodostivat biovallan kaksi napaa, jossa toinen valtamuoto keskittyy ke- hoon yksilöidäkseen ja hallitakseen sitä ja toinen valtamuoto puolestaan keskittyi kehon sijasta elämään ja sen sisältämiin biologisiin prosesseihin. Xxxxxxxx´n mukaan nämä kaksi valtamuotoa kytkeytyvät toisiinsa muodostaen uuden valtamuodon, biopolitiikan. (Mills 2017, 15.)
Xxxxxxxx tarkoittaa biovallan käsitteellä yksilöihin kohdistettuja suunnitelmallisia vallankäytön muotoja. Kyse on politiikasta, jossa yksilöihin kiinnitetään huomiota ihmisyhteisön jäseninä, jolloin kysymykset yksilöiden seksuaalisuudesta ja lisään- tymiskyvystä kytkeytyvät kansalliseen politiikkaan ja vallankäyttöön. Väestö näyt- täytyy hallinnan päämääränä ja välineenä sen sijaan, että se ilmentäisi suvereenin voimaa (Foucault 2010, 112). Xxxxxxxx´n näkemys biovallasta ja biovallan harjoitta- misesta, biopolitiikasta, kytkeytyy kiinteästi hänen näkemykseensä hallinnasta. (Xxxxxx 1991, 5.)
Xxxxxxxx kuvaa biopolitiikkaa elämän haltuunottamiseksi kuolemalla uhkaamisen sijaan, ja biopolitiikassa on kyse siitä, mikä saa elämän ja sen mekanismien astumaan täsmällisten laskelmien piiriin ja tekee tietovallasta ihmisen elämän muuttamisen agentin/toimijan (Xxxxxxxx 1990, 143). Biopolitiikkaa voidaan kuvata siis politiikan muotona, joka keskittyy elämän hallinnointiin, erityisesti ihmisyhteisöjen tasolla. Väestö on kohde, joka hallinnan täytyy ottaa huomioon havainnoissaan ja tiedois- saan voidakseen tehokkaasti hallita rationaalisella ja harkitulla tavalla (Xxxxxxxx 2010, 113).
Biopolitiikkaan kuuluu olennaisesti väestön erottelu, myös väestön sisällä erilaisiin alaryhmiin, joiden voidaan nähdä hyödyttävän tai hidastavan väestön yleistä hyvin- vointia. Tämänkaltainen ihmisten jaottelu on johtanut tunnistamaan väestöstä sen rikolliset ja vaaralliset luokat, mieleltään heikot ja vammaiset, työkyvyttömät ja ta- vallisesta poikkeavat ja pyrkimyksiin ehkäistä heidän olemassaoloaan, ottaa heitä haltuun tai poistaa heidät väestöstä. Biopolitiikan ilmeneminen ihmisryhmien erotte- lun ja luokittelun kautta sai Xxxxxxxx´n tunnistamaan valtiollisen rasismin olevan rasismin moderni ilmentymismuoto. Valtiollisessa rasismissa kysymys rodusta il- menee väestön elämän ja hyvinvoinnin suojana sitä kohdistuvia sisäisiä ja ulkoisia vihollisia vastaan. Hallintoa voi näin ollen arvioida pyrkimyksenä ohjata ja suojella kokonaisia väestöryhmiä.
Xxxxxxxx´n analyysissa biopoliittinen vallankäyttö, joka kohdistuu elämän yksityis- kohtaiseen hallinnointiin, ei ole kaikenkattava hallinnan ja politiikan muoto. Hallit- semiseen liittyy olennaisella tavalla ihmisten ja väestön ohjaaminen taloudellisen hallinnan keinoin sekä hallinnon suvereniteetin käsite ja käytännöt. Taloudellinen hallinta ja suvereniteetti luovat rajoja biopoliittiselle hallinnalle ja pyrkimykselle säädellä ihmisten elämää väestötasolla. (Dean 2010, 119-121.)
Xxxxxxxx´n mukaan biopolitiikka määrittää uudelleen suvereniteetin käsitettä ja te- kee siitä alisteisen uusille poliittisen tiedon muodoille. Hän näkee biopolitiikan su- vereenin vallan muutosprosessina, jossa muinainen oikeus kuolemaan on muuntu- nut uudeksi vallan käytön muodoksi, jonka tehtävänä hallinnoida, turvata, kehittää ja suojata elämää. Siinä, missä suvereeni valta ottaa elämän tai antaa elää, biovalta edistää elämää tai estää sen kuolemaan asti. Biopolitiikassa suvereenin hallinnan absoluuttinen oikeus korvautuu hallinnan laskelmoinnin, mittaamiseen ja vertaami- sen tekniikoilla ja pyrkimyksellä optimoida yhteiskuntaa. Xxxxxxxx korostaa, että vaikka moderni politiikka korostaa biopoliittista hallintaa, on suvereenilla vallalla yhä merkitystä. Suvereenin vallan oikeus päättää ihmisen kuolemasta ei ole kadon- nut, vaan se on alisteinen vallalle, joka pyrkii ylläpitämään, kehittämään ja hallitse- maan elämää. (Lemke 2011, 33-36.)
Taloudellisen hallinnan ja biopolitiikan suhdetta kuvaa liberalismin ja biopolitiikan yhtymäkohdat sekä ristiriidat. Xxxxx mukaan vapaus on ollut hallinnan tavoite sekä sen väline, ja inspiraation lähde erilaisten hallinnan tekniikoiden kehittämiselle. (Ro- se 1999, 66-67.) Liberalismi ja sen myöhäisempi ilmentyvä uusliberalismi, nojaavat poliittisesti ja taloudellisesti vapaan subjektin vapauteen perustuviin itseohjautu- vuuden muotoihin ja yksilöllisiin valintoihin kaikilla elämän alueilla, myös kuole- man suhteen. (Mills 2017, 33.)
Modernissa ajassa yksilöt eivät ole pelkästään vapaita valitsemaan vaan pakotettuja olemaan vapaita ymmärtääkseen ja elääkseen valintojen kautta (Rose 1999, 87). Aja- tus pakotetusta vapaudesta nousee esiin biopolitiikan osalta esimerkiksi terveyden- huollossa, jossa korostuu yksilön valinnan ja itsemääräämisoikeuden kunnioittami- nen nähdään keskeisenä arvona ja vastavoimana suhteessa holhoavaan asiantuntija- valtaan. Biopolitiikan ajatus on se, että yksilöitä ei hallita vain siten, että heidän an- netaan olla vapaita vaan heitä hallitaan vapaan valinnan kautta. (Mills 2017, 32-33.)
Xxxx kuvaa biopolitiikan liberalismin välttämättömänä edellytyksenä, joka on hal- linnan kritiikkinä sekä rationaalisuuden muotona osa valtion hallinnallistumisen
prosessia. Liberalismi on toisaalta mahdollista nähdä yhtenä biopolitiikan muotona ja toisaalta se sisältää pysyvän jännitteen biopoliittista hallintaa kohtaan. Ajatus vä- estön hallinnasta ja pakottavista toimintamalleista yhdistää liberalismia ja biopoli- tiikkaa. Erottava tekijä suhteessa väestön hallintaan on biopoliittisen käsky- ja oh- jausvallan määrä, jota liberalismi kritisoi. (Dean 2010, 133.)
Xxxxxxxx´n mukaan biopolitiikan ymmärtäminen edellyttää ymmärrystä liberalis- mista. Hänen mukaansa vasta siinä vaiheessa, kun ymmärrämme, mitä liberalismik- si kutsuttu hallinnollinen järjestelmä oli, on mahdollisuus saada käsitys siitä, mitä biopolitiikka on (Mills 2017, 115). Xxxxxxxx´n mukaan liberalismi oli 1700-luvun puo- livälissä syntynyt hallinnollisen taidon muoto, joka haastoi edellisen vuosisadan hal- litsevan periaatteen valtion olemassaolon turvaamisesta ja ensisijaisuudesta. Uuden hallinnollisen tavan erityisyys oli siihen sisältyvä huoli liiallisesta hallinnoimisen määrästä ja siitä johtuva pyrkimys asettaa rajoja valtion sisäisen vallan kasvulle. Sen sijaan, että kansainvälisten juridisten sopimusten kautta olisi rajattu valtion toimin- taa, valtio alkoi säätelemään ja rajoittamaan itse omaa toimintaansa. Xxxxxxxx´n mu- kaan poliittisen talouden vahvistuminen 1750-luvulla oli tämän kehityksen tulosta. Uuden hallinnollisen tavan keskiössä ei ollut enää valtion voimavarojen maksimoin- ti vaan taloudellisen hallinnon hyödyntäminen, joka arvioi hallinnollisia toimia nii- den tarpeellisuuden, hyödyllisyyden ja haitallisuuden kautta (Mills 2017, 120).
Liberalismi poliittisen talouden muotona nosti ensimmäistä kertaa esiin kysymykset totuudesta ja itsesääntelyn periaatteista osaksi hallintoa. Näin ollen koko hallinnan kysymyksenasettelu muuttui hallitsijan vallan perusteista asioiden luonnollisen tilan tutkimiseen, joka määrittää hallinnan perusteet ja hallinnan vallan rajat. Liberaali hallinnan tapa ei lähesty yhteiskuntaa valtiollisen oikeutuksen kautta vaan haastaa kysymään, mihin hallintoa tarvitaan, mitä perusteita hallitsemiselle on olemassa ja mitä päämääriä hallitsemisen on tavoiteltava yhteiskunnan osalta oikeuttaakseen itsensä. (Lemke 2011, 46.)
Xxxxxxxx´n näkemyksen mukaan hallintoa tulee arvioida sen tuottaman hyödyn kannalta, jolloin hallinnan toimivallan rajoittamisen tulee liittyä hallinnan toimin- nasta koituvaan hyötyyn tai haittaan. Xxxxxxxx´n mukaan yhteisten etujen suojaami- nen yksilöiden etuja vastaan on turvallisuusongelma, joten liberalismin ytimessä on kysymys vapauden ja turvallisuuden välisestä suhteesta. (Mills 2017, 115.)
Xxxxxxxx ymmärtää liberalismin biopolitiikan yleisenä viitekehyksenä, ja biopolitiik- ka edustaa laajempaa kuvaa tästä uudesta hallinnan rationaalisuudesta (Xxxxxxxx
2008, 22). Xxxxxxxx´n ajattelussa liberalismi ja biopolitiikka liittyvät vahvasti toisiinsa, eikä biopolitiikkaan liittyviä ongelmia voi erottaa liberalismista, koska väestö poliit- tisena subjektina oli otettava huomioon järjestelmässä, joka on huolissaan yksilön oikeuksien kunnioittamisesta ja vapaasta yrittäjyydestä. (Xxxxxxxx 2008, 317.) Fou- cault ei tarkastele liberalismia taloudellisena tai poliittisena ideologiana vaan erityi- senä ihmisten hallinnan tapana ja liberalismi edustaa hänelle uudenlaista ja aikai- semmasta poikkeavaa hallinnan rationaliteetin muotoa (Lemke 2011, 45).
Liberalismi hallinnan tapana, ja biopolitiikka hallinnan muotona kytkee liberalismin ja biopolitiikan toisiinsa. Liberaalit poliittisen vallankäytön rationalisoimisen peri- aatteet perustuvat mahdollisuuteen hyödyntää ja käyttää kurinpidollisia toimenpi- teitä yhteiskunnan ja sen kriittisten osien suojelemiseksi (Burchell 1991, 142). Fou- cault´n mukaan valtion turvallisuuskoneisto on liberalismin välttämätön vastakap- pale ja edellytys sen olemassaololle (Lemke 2011, 47). Liberaali hallintotapa tukeu- tuu turvallisuustekniikoihin, jonka kautta hallitaan yksilöiden ja väestön vuorovai- kutusta ja varmistetaan yleinen hyvinvointi asioiden tilaa normalisoivien hallinta- prosessien avulla (Mills 2017, 116).
Xxxxxxxx erottaa toisistaan lakiin perustuvan sääntelyn, kurinpitotoimet ja turvatek- niikat. Jokaisen lain imperatiiviin on sisäänkirjoitettuna jonkinlainen normatiivisuus ja kaikilla lakijärjestelmillä on suhde normijärjestelmään (Foucault 2010, 68). Oikeu- delliset säännöt ja ohjeet toimivat sääntöjä ja ohjeita määrittävän lainsäädännön kautta, kun taas kurinpitovalta luo hierarkkisia eroja, jotka muodostavat jaon nor- maaleiksi ja epänormaaleiksi katsottujen, sopivien ja kykenevien ja muiden välille. Hallinto pyrkii lainsäädännön ja kurinpitovallan kautta luomaan optimaalisen tavoi- tetason/mallin hallinnalle ja se hyödyntää erilaisia hallinnan tekniikoita ja prosesseja muokatakseen ja sitouttaakseen yksilöitä haluttuun tavoitteeseen, normiin. Turva- tekniikat edustavat kurinpidollisen järjestelmän vastakohtaa. Kurinpidolliset toimet edustavat hallinnan ohjaavia toimia, kun taas turvatekniikoiden tarkoitus on tarkas- tella yhteiskuntaa sellaisena kuin se on. Turvatekniikoiden tarkoitus ei ole vastata kysymykseen, miten yhteiskunnan tulisi toimia vaan sen tarkoitus on normien muokkaamisen sijaan suhtautua todellisuuteen normina. (Lemke 2011, 47.)
4.4 Hallinnallisuuden ja biopolitiikan suhde demokratiaan
Hallinnallisuudessa ja biopolitiikassa voidaan nähdä olevan epädemokraattisia piir- teitä, jotka haastavat liberaalien demokratioiden toimintaa. Siinä, missä liberaali de- mokratia näkee yksilöt kansalaisina, hallinnallisuudessa yksilöitä tarkastellaan osana väestöä ja resurssina, jota biopolitiikan keinoin puolestaan pyritään ohjaamaan.
Hallinnallisuuden suhdetta demokratiaan voi lähestyä kysymysten kautta. Xxxxxx ja Xxxx esittävät kysymyksiä, kuten miksi ja kuinka niin monet sosiaaliset auktoriteetit pyrkivät puuttumaan yksityisten ihmisten arkeen, minkälaisella tietopohjalla ja tie- dollisilla väittämillä ihmisten eri elämänalueisiin puuttumista perustellaan, ja mihin tämä tieto pohjautuu. He kysyvät myös minkälaiset välineet ovat tehneet ihmisten eri elämänalueisiin puuttumisesta mahdollista ja mihin tarkoitukseen nämä työväli- neet on ylipäätään kehitetty. Xxxxxx ja Xxxx esittävät myös kysymyksiä siitä, minkä- lainen käsitys ihmisistä on toiminnan taustalla ja kuinka tämä käsitys tukee pyrki- myksiä puuttua ihmisten elämänalueisiin, ja kuinka nämä pyrkimykset ovat muo- kanneet tapoja, joilla ihmiset on saatu ymmärtämään ja toimimaan itsenäisesti halu- tulla tavalla. Yksi Xxxxxxxx ja Xxxxx paljastavimmista kysymyksistä liittyy siihen, mi- tä ihmisten eri elämänalueisiin puuttuminen on tarkoittanut liberaaleissa yhteiskun- nissa, jotka samanaikaisesti korostavat yksilöiden yksityisyyden kunnioittamista ja valtion roolia siihen puuttumisessa (Xxxxxx et Xxxx 2008, 1).
Edellä kuvattujen kysymysten lisäksi hallinnallisuuden ja demokratian suhteen hahmottamiseksi on kiinnitettävä huomiota myös kysymyksiin, kuinka ja missä hal- linta tapahtuu. Hallinnallisuuden verkostomaisuus tekee sen demokraattisesta hal- linnasta hyvin haastavaa, sillä hallinnallisuuden osalta ei ole olemassa mitään yhtä hallittavaa valtakeskittymää. Hallinnallisuus ilmenee samanaikaisesti yksilöiden ja yhteisöjen eri elämänpiireissä, kodeissa, kouluissa, työpaikoilla ja sanat, tavat ja tot- tumukset vahvistavat itseään, kun omaksumme ne myös itseohjauksen kautta osaksi omaa ajatteluamme. Hallinnallisuus ei ole demokraattisesti ohjattavissa, mutta sen prosesseihin siihen voidaan vaikuttaa demokraattisten prosessien kautta, jotka ovat osa hallinnallisuuden verkostoa. (Xxxxxx et Xxxx 2008, 9-10).
Tämän tutkimuksen kannalta yksi keskeisimmistä kysymyksistä on se, minkälaiset asiat yhteiskunta määrittelee ongelmiksi, jotka vaativat yhteiskunnan ohjaavaa vai- kutusta, kasvatusta, vaikuttamista ja viime kädessä yksilöiden elämään kohdistuvia interventioita ja uudelleenohjaamista. Mitkään ongelmat eivät ole etukäteen annettu- ja, ja ikään kuin odottamassa löytäjäänsä ja ratkaisijaansa. Siinä, missä demokraattis-
ten prosessien kautta pyritään ratkaisemaan lukuisia yhteiskunnallisia ongelmia, hallinnallisuuden kautta erilaiset asiakysymykset ja huolenaiheet saadaan näyttä- mään ongelmallisilta ja ratkaistavilta ongelmilta lukuisten eri vaikuttamismuotojen (mielenpiteenmuokkaus, ongelmien määrittely), paikkojen (koti, koulu, työpaikka, kauppakeskus) sekä toimijoiden (asiantuntijat, poliitikot, yritysjohtajat, median edustajat) kautta. Vasta siinä vaiheessa, kun tarpeeksi monelta suunnalta tapahtu- neen verkostomaisen vaikuttamisen kautta saavutetaan riittävä yhteisymmärrys jonkin asian tunnistamisesta ongelmaksi, ongelmaa voidaan lähestyä ongelmana, joka kuvataan yleistajuisesti kollektiivisten käsitteiden kautta, ja johon etsitään eri- laisia ratkaisuja. Samalla vahvistuu kollektiivinen ymmärrys siitä, miksi jokin asia, kuten työttömyys, nähdään ongelmana ja hyväksytään yksilöiden elämään kohdis- tuvat interventiot, joiden pyrkimys on ratkaista tunnistettu ongelma. Interventiot edellyttävät siis kollektiivisen hyväksynnän. Demokratia näyttäytyy hallinnallisuu- den kautta katsottuna eräänlaisena koneistona, jonka prosesseja voidaan hallita ko- neiston ulkopuolelta (rationalities of government), ja jota voidaan käyttää haluttujen hallintamuotojen välineenä (techonologies of government). (Xxxxxx et Xxxx 2008, 14-15.)
Hallinnallisuuden ja demokratian suhteen on tunnistettava se, että demokraattisiin prosesseihin vaikuttavat hallinnallisuuden muodot ja rationaalisuudet elävät ajassa, muuttuvat, kriisiytyvät ja löytävät uusia muotoja. Hallinnallisuuden kolme päälinjaa, klassinen liberalismi, sosiaalinen hallinta ja osallistaminen/vastuullistaminen ovat hyviä esimerkkejä tästä jatkuvasti ajassa elävästä, muuttuvasta ja uusia muotoja ha- kevasta ilmiöstä, joka vaikuttaa demokratian taustalla ja ohjaten sitä etäältä. (Xxxxxx et Xxxx 2008, 17-22).
Analyyttinen erottelu hallinnan politiikkaan (politics of government), hallinnan mah- dollistamaan politiikkaan (politics by government) ja politiikka hallinnassa (politics in government) auttavat hahmottamaan, miten demokratia on samanaikaisesti hallinnan muoto, väline ja toiminta-alusta (Hänninen 2010, 77.) Yrityselämästä nousseiden toimintamallien soveltaminen yhteiskunnassa on ollut hyvä esimerkki hallinnalli- suuden vaikutuksista myös demokratiaan, sillä nämä uusliberaalit opit ovat nous- seet demokratian ulkopuolelta, vaikuttaneet demokraattiseen päätöksentekoon ja alkaneet vaikuttaa demokraattisen päätöksentekojärjestelmän sisällä ilman varsinais- ta demokraattista päätöstä jonkin ajatusjärjestelmän soveltamisesta osana hyvinvoin- tivaltion hallintaa.
Erilaiset käsitteet, kuten kilpailukyky, alkavat ohjata demokraattista päätöksentekoa ja ne sopeutuvat vastaamaan uutta käsitteistöä muokkaamalla yhteiskuntaa ratkai-
semaan tunnistettuja ongelmia. Huoli taloudellisesta kilpailukyvystä liittyy Fou- cault´n mukaan historialliseen jatkumoon, jossa taloudenhoito tunkeutuu modernin valtion hallintaan siirtäen huolehtivan isän vastuun perheen taloudenhoidosta yh- teiskunnan vastuuksi yksilöistä, tavaroista ja vauraudesta. Taloustieteellinen tapa käsitteellistää ja ohjata yhteiskuntia alleviivaa demokratiaa toiminta-alustana, joka käsittelee hallinnallisuuden kautta määriteltyjä/tunnistettuja ongelmia hallinnalli- suuden kautta muodostuneiden käsitteiden, periaatteiden ja tavoitteiden kautta. Xxxxxxxx´n mukaan poliittinen taloustiede on pyrkimystä hallita kasvavia väestö- määriä modernisoituvassa valtiossa talouden avulla. (Kantola 2010, 97-100.)
Prozorov tulkitsee, että liberaalien demokratioiden ongelmana on se, että ne ovat biopoliittisia. Biopolitiikan on nähty syrjäyttäneen suvereenin vallan, ja tämä valta- keskustelu on ollut läsnä 1700-luvulta lähtien. Demokratian vahvistumiset tai hei- kentymiset eivät ole juuri vaikuttaneet biopoliittiseen väestön kontrolliin, jota on toteutettu hyvin erilaisissa hallintojärjestelmissä. Näin ollen voidaan tulkita, että biopolitiikka on syrjäyttänyt demokratian ja demokratian vahvistaminen uudelleen edellyttää biopoliittisen hallinnan kohtaamista, käsittelyä ja näiden kahden vallan yhteensovittamista. (Prozorov 2019, 1-2.)
Prozorovin näkemys ja tulkinta nojaa oletukseen, jossa demokratia edustaa hallin- non muodollista puolta, jolloin ihmiset tai heidän valitsemansa päättäjät eivät tee tosiallisia ihmisten elämää koskevia päätöksiä vaan tuo valta on viranomaisten kä- sissä, joiden valta on riippumatonta demokraattisista prosesseista ja jopa ristiriidassa sen kanssa. Epädemokraattisen biopoliittisen hallinnan lisääntyminen ei kuitenkaan tarkoita sitä, että demokratia olisi itsessään menettänyt merkityksensä. Demokratian kohtaamat biopoliittiset epäkohdat, kuten poissulkeminen, hierakkisuus, vastuuvel- vollisuuden puute, läpinäkymättömyys ja vaihtoehtojen mitätöinti ovat osa demo- kratian maailmanlaajuisesti kohtaamia haasteita läpi historian. Biopolitiikan epäde- mokraattisten piirteiden tunnistaminen on keino demokratisoida biopoliittisia käy- tänteitä ja jopa auttaa vahvistamaan demokratiaa. Prozorovin mukaan demokratia itsessään voi tulla elinkelpoiseksi biopoliittisen siirtymän kautta. Hänen mukaansa pyrkimyksenä tulee olla näiden kahden valtamuodon positiivinen synteesi. (Prozo- rov 2019, 1-2.)
Prozorov kuvaa biopolitiikan ja demokratian negatiivista synteesiä historiallisena kehityksenä, jossa demokraattisten hallintojen laajentuminen on tapahtunut väestö- jen biopoliittisen hallinnan kautta. Väestöjen biopoliittinen hallinta ei kuitenkaan ole sidoksissa demokraattiseen hallintamuotoon vaan Xxxxxxxx´n mukaan kaikki hallin-
tamuodot nojaavat samoihin väestöllisen hallinnan rationaalisuuksiin. Biopoliittisen hallinnan rationaalisuudet ovat Xxxxxxxx´n mukaan demokratiaa vahvempia ja tämä selittää, miksi läntistä historiaa ei kuvaa niinkään demokratioiden voittokulku vaan pikemminkin suvereenin vallan ja biopolitiikan välinen negatiivinen synteesi. (Prozorov 2019, 2-3.)
Xxxxxxx Xxxxxxx kuvaa tätä negatiivista synteesiä teoksessaan Homo Sacer, jossa hän kuvaa biopolitiikan olevan läntisen politiikan piilotettu puoli, joka mahdollistaa epädemokraattiset ja totalitaarisen hallinnan muodot, jossa poliittisten subjektien elämä otetaan haltuun poliittisissa tiloissa, kuten keskitysleireillä. (Agamben 1998, 119-122.) Xxxxxxx mukaan demokratiaa ja totalitarismia yhdistää (inner solidarity) biopoliittinen hallintapyrkimys (Agamben 1998, 10). Agamben johtaa tästä väitteen, jonka mukaan kaiken politiikan muuttuminen biopolitiikaksi on mahdollistanut po- litiikan muodostumisen totalitaristiseksi politiikaksi (Agamben 1998, 120).
Xxxxxxx Xxxxxxxx puolestaan kuvaa biopolitiikan ongelmaa siten, että kun yksilön kehosta muodostuu poliittisen toiminnan symbolinen ja materiaalinen keskipiste, on siirrytty demokratian toimivallan ohi ja ulkopuolelle niin käsitteellisesti kuin demo- kraattisten menetelmien osalta. Biopolitiikka ei Espositon näkemyksen sovi yhteen demokratian käsitteellisen sanaston kanssa, ja niiden välillä on yhteensopimatto- muuden jännite. (Prozorov 2019, 4.) Prozorov tulkitsee Foucault´n, Xxxxxxx ja Es- positon negatiivisen synteesin johtavan siihen, että mitä enemmän läntiset yhteis- kunnat muuttuvat biopoliittisiksi, sitä vähemmän demokraattisia ne ovat (Prozorov 2019, 4). Prozorov johtaa tästä päätelmän, että mikäli Xxxxxxxx, Xxxxxx ja Xxxxxxxx ovat oikeassa biopolitiikan ja demokratian väistämättömästä negatiivisesta syntee- sistä, biopoliittinen hallinta tarkoittaa epädemokraattista hallintaa. Näin siitä huoli- matta, että toimimme muodollisesti demokraattisen hallinnan alla. Yksilöt ovat näin ollen demokraattisten prosessien kohteita, joita ohjaavat biopoliittiset rationaalisuu- det. (Prozorov 2019, 4-5.)
5 SIB-HANKE JYVÄSKYLÄSSÄ
5.1 Lapset SIB II - investointeja lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointiin.
Jyväskylä on yksi neljästä kunnasta Tampereen, Karkkilan ja Vihdin ohella, jonne vuonna 2019 aloitettu Lapset SIB -hanke laajentui Lapset SIB II -nimellä. Kaikkien neljän kunnan tavoite on vuoden 2021 alusta alkaen hyödyntää tulosperusteista ra- hoitussopimusta lasten, nuorten ja perheiden ennaltaehkäisevän työn rahoituksessa. Jokaisessa kunnassa on omat tulostavoitteensa, joihin tulospalkkioiden maksu on sidottu.
Jyväskylän hanketta käsittelen erikseen ja syvemmin kappaleessa 4.2. Tampereella hankkeen tavoitteena on saada lastensuojelun sijaishuollosta aikuistuvien nuorten koulutustaso lähellä muiden nuorten koulutustasoa. Tampereella tulosmittareiksi on asetettu peruskoulun jälkeinen toisen ja kolmannen asteen tutkinto ja palkka. Xxxx- xxxxxx mukana olevat henkilöt ovat 15-17-vuotiaita ja heidän seurantansa päättyy, kun he täyttävät 25 vuotta. Tampereella kaikki hankkeeseen osallistuvat nuoret ovat lastensuojelun sijaishuollon asiakkaita. Tämän vuoksi osallistujia jaotellaan vielä ala- ryhmiin, joissa ihmisiä on jaoteltu erilaisiin profiileihin tutkinnon saamisen suhteen. Tutkinnon saamista ennakoivat tekijät on ryhmitelty peruskoulun päättötodistuksen keskiarvon, mielenterveyteen liittyvien diagnoosien sekä rikollisuuden pohjalta. SIB- hankkeen tulospalkkio puolestaan määräytyy näiden tutkintoa ennustavien tausta- tekijöiden perusteella. Tarkoituksena on kohdistaa käytettävissä olevat resurssit mahdollisimman tehokkaasti vastaamaan nuoren tarpeita mahdollistaen koulutuk-
seen ja työelämään kiinnittymisen. Tampereella SIB-taustasuunnittelun yhteydessä hyödynnettiin olemassa olevan rekisteritiedon lisäksi kokemusasiantuntijoiden haastatteluita sekä työntekijä ja tutkijahaastatteluita. Kerätyn tiedon tarkoituksena oli kartoittaa nuorten tarvitsemia tukitoimia ja niiden toteutumista kotona ja laitok- sessa asuvien nuorten kohdalla. (Xxxxx et al. 2020)
Karkkilan, Vihdin ja Perusturvakuntayhtymä Karviaisen alueella tavoitteena on puolestaan tarjota oikea-aikaisia ja yksilöityjä palvelukokonaisuuksia tukea tarvitse- vien lapsiperheiden hyvinvoinnin lisäämiseksi. Hankkeen tarkoituksena on saattaa palvelut niitä tarvitsevien ihmisten käyttöön jo äitiys- ja lastenneuvolavaiheessa. Näin pyritään siihen, että havaitut riskitekijät tunnistetaan ja ehkäistään jo ennen kuin ne ehtivät toteutua lapsen elämässä. Taustalla ovat havainnot siitä, että ras- kaus- ja varhaislapsuuden haasteet perheessä lisäävät riskiä ongelmille lapsen elä- mässä. Hankkeella pyritään siihen, että asiakaslähtöisten palveluiden tuottamisella kohderyhmälle vähennetään lastensuojelun tarvetta myöhemmin. Erityisesti koulut- tamattomat tai ilman työkokemusta olevat äidit ovat köyhyysriskissä, ja heidän työl- listymisensä parantaa koko perheen hyvinvointia ja taloudellista tilannetta vähentä- en taas kunnan ja valtion etuuskustannuksia sekä lisäten verotuloja. Hankkeen tu- losmittarina toimii hankkeessa mukana olevien äitien toisen asteen koulutuksen tut- kinto sekä palkka. Karkkilan, Vihdin ja Perusturvakuntayhtymä Karviaisen hank- keen kohderyhmä ja tavoitteet korostavat varhaisen puuttumisen ja tuen merkitystä jo ennen lapsen ja nuoren tarvitsemaa ehkäisevää tukea. (Xxxxx et al. 2020.)
Yhteiskunnallinen tarve Lapset SIB II -hankkeelle nousee sekä tarpeesta löytää lisää resursseja lasten ja nuorten palveluiden järjestämiseksi että välttää lasten ja nuorten pahoinvoinnista ja syrjäytymisestä aiheutuvia vahingollisia sosiaalisia vaikutuksia sekä taloudellisia kustannuksia. Näihin tavoitteisiin pyritään vastaamaan jokaisessa osahankkeessa hieman eri tavoin, eri kohderyhmiin ja eri tulostavoitteisiin keskitty- mällä.
Lasten ja nuorten pahoinvoinnista ja syrjäytymisestä aiheutuvista taloudellisten kus- tannusten suuruudesta on esitetty erilaisia arvioita, mutta tarkkaa arviota empiiri- seen aineistoon perustuen ei ole saatavilla (Hilli et al. 2017). Hilli, Ståhl, Merikukka ja Xxxxxxxxx tuovat esiin Sitran ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) tutki- muksessa, ”Syrjäytymisen hinta – case investoinnin kannattavuuslaskelmasta”, että tar- kimpia arvioita kustannusten suuruudesta voidaan tehdä tarkastelemalla lastensuo- jelun laitos- ja perhehoidon kustannuksia.
Tutkimuksessa käytetään esimerkkinä lastensuojelun laitos- ja perhehoidon koko- naiskustannuksia vuodelta 2015, jotka olivat noin 745 miljoonaa euroa. Kyseisenä ajankohtana 17 664 alle 21-vuotiasta oli sijoitettuna kodin ulkopuolelle, jolloin yhden sijoituksen vuosikustannukseksi tulee noin 42 000 euroa. Summa pitää sisällään vain laitos- ja kotihoidon kustannukset, ei lastensuojelun avohuollon tai terveyspalvelui- den kustannuksia tai mahdollisia muita kustannuksia, kuten asumis- ja toimeentulo- tukia.
Tutkimuksessa nostetaan esiin myös valtiontalouden tarkastusviraston raportti vuo- delta 2007, jossa esitetään, että yhdestä syrjäytyneestä nuoresta muodostuu yli mil- joonan euron kustannukset yhteiskunnalle menetetyn tuotannontekijän (700 000 eu- roa) ja julkisen talouden kasvavan kustannusrasitteen (430 000 euroa) myötä, jos ih- minen ei työllisty elämänsä aikana ja elää pelkästään tukien varassa. Koska kaikkiin lukuihin liittyy paljon epätarkkuustekijöitä sekä erilaisia muuttujia, syrjäytymisen kustannusten suuruutta voidaan arvioida tarkimmin rajattujen palveluiden ja raja- tun aikajänteen mukaan, kuten Hilli, Ståhl, Merikukka ja Xxxxxxxxx esittävät lasten- suojelun laitos- ja perhehoidon osalta. Jotta erilaisten toimenpiteiden kustannusvai- kuttavuutta voidaan laskea ja laskelmista johtaa kohdennettuja toimenpiteitä raja- tuille kohderyhmille, tarvitaan tietoa erilaisista riskitekijöistä ja niiden vaikutuksista todennettujen ongelmien taustalla.
Hillin, Ståhlin, Merikukan ja Ristikarin tutkimuksessa on selvitetty syrjäytymisvaa- rassa olevien lasten aiheuttamat keskimääräiset kustannukset mahdollisimman kat- tavasti empiiriseen aineistoon perustuen. Samalla on esitetty lähestymistapa, jonka avulla voidaan tehdä investointilaskelma siitä, miten kannattava syrjäytymisen eh- käisyyn suunniteltu interventio on etukäteen arvioituna (Hilli et. al, 2017). Laskelma perustuu arvioon kustannusten kehittymisestä ilman interventiota ja toisaalta inter- ventio huomioituna. Näiden toimien erotus kertoo intervention oletetun hyödyn ja todellinen hyöty on mahdollista arvioida vasta jälkikäteen toteuman kautta.
Kirjoittajien tutkimusaineisto perustuu Kansallinen syntymäkohortti 1987 - rekisteriaineistoon. Tämän aineiston perusteella on arvioitu palveluiden käyttöä ikä- vuosina 0-24. Aineiston ja aikaisemman kirjallisuuden perusteella on esitetty riski- luokat. Analyyseissa on esitetty kustannukset näille riskiluokille. Kaiken edellä ku- vatun pohjalta on esitetty laskentamalli, joka sisältää laskuperusteet lastensuojelun sijaishuollolle, erikoissairaanhoidolle, lastensuojelun avohuollolle ja perusopetuksen erityisen tuen tarpeelle. Seuraavana tutkimuksessa esitetään puolestaan laskuperus- teet työttömyystukien, toimeentulotukien ja palkkakertymän muodostumiseen ikä-
vuodesta 25 eteenpäin ja lopuksi siinä esitetään laskentamallissa käytetyt kustan- nukset. (Xxxxx et al., 2017)
Hillin, Ståhlin, Merikukan ja Ristikarin tutkimus on ensimmäinen empiiriseen aineis- toon perustuva arvio syrjäytymisen yhteiskunnalle aiheuttamista kustannuksista (Sitra, 2018). Tämä luo edellytyksiä arvioida erilaisten toimenpiteiden yhteiskunnal- lista tarvetta sekä erilaisten toimenpiteiden vaikuttavuutta eri tavoitteiden saavut- tamiseksi.
5.2 Lapset SIB II Jyväskylä - tavoitteena päättötodistus
Jyväskylässä hankkeesta käytetään nimeä Lapset ja nuoret SIB. Jyväskylän hank- keessa on kaksi kohderyhmää. Ensimmäinen kohderyhmä ovat toiselta asteelta pu- toamisvaarassa olevat nuoret. Tavoitteena on, että 70 prosenttia hankkeeseen osallis- tuvista nuorista saa päättötodistuksen. Tulosmittarina käytetään toisen asteen tut- kinnon suorittamisen lisäksi palkkaa, jonka kohderyhmään kuuluva henkilö saa työllistyttyään. (Xxxxx et al., 2020). Toisen asteen interventiot kohdennetaan 50 nuo- reen vuosittain vuosina 2020-2023 ja kohderyhmään kuuluu nuoria, joilla on selvit- tämättömiä oppimisen haasteita ja/tai jotka ovat putoamassa tai jo pudonneet opin- noista (Jyväskylän kaupunki, 2020a).
Toinen kohderyhmä ovat heikosti koulumenestyneet kuudesluokkalaiset, joilla on riski lastensuojelun asiakkuuteen. Tavoitteena on, että kohderyhmän osalta lasten- suojelun sijoitukset vähenevät 50 prosentilla ja hankkeeseen osallistujien koulume- nestys paranee. Kohderyhmänä on 70-75 lasta vuosittain (6. lk, 12-13 v. alkaen) vuo- sien 2021-2025 aikana, jotka ovat ensimmäisessä perusopetuksen ryhmässä sijoitettu- ja tai heillä on mahdollisesti tulevaisuudessa kohonnut riski sijoitukseen. Toisen pe- rusopetuksen kohderyhmän muodostavat lapset (6. lk, 12-13 v. alkaen), joilla kou- lumenestys on eri syistä heikko, ja riski luvattomille poissaoloille kohonnut (Jyväs- kylän kaupunki, 2020a). Tulosmittareina käytetään luvattomien poissaolojen määrää, keskiarvoa sekä uusien sijaishuoltoasiakkaiden määrää 7.-9. luokilla (Hilli et al., 2020). Hanketta on suunniteltu yhdessä Lastensuojelun keskusliiton, palveluntuotta- jien, perusopetuksen ja toisen asteen toimijoiden kanssa kevään 2021 aikana. (Jyväs- kylän kaupunki, 2021)
Jyväskylän hankkeen taustalla on vuodesta 2018 sivistyspalveluiden ja sosiaali- ja terveyspalveluiden alla tehty yhteistyö lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistämiseksi. Kohderyhmänä ovat niin sanotut NEET-nuoret (not in education, employment or trai- ning), jotka eivät ole koulutuksen, työelämän eivätkä harjoittelun piirissä. Yhteistyön tarkoituksena on vähentää NEET-nuorten määrää ja toteuttamistavaksi valikoitui hakeutuminen Lapset SIB II -hankkeeseen. Toteutustapaa ohjasi vuoden 2019 kau- punginvaltuuston hyväksymä talousarvio, jossa yhdeksi kehittämistavoitteeksi oli kirjattu SIB-toiminnan käynnistäminen nuorten palveluissa.
Jyväskylän kaupunginhallitus käsitteli SIB-hankesuunnittelun jatkamista ja Jyväsky- län kaupungin osallistumista Lapset SIB 2- teemarahaston hankehallinnoijan kilpai- lutukseen 28.10.2019. Kaupunginhallituksen pöytäkirjat on laajin julkisista lähteistä löytyvä kuvaus Lapset SIB II Jyväskylän osahankkeesta eli Lapset ja nuoret SIB- hankkeesta.
Kaupunginhallituksen 28.10.2019 esittelytekstissä tuotiin esiin, että hankkeen kohde- ryhmän eli NEET-nuorten määrä Jyväskylässä oli vuonna 2018 laskentatavasta riip- puen 2361-3935 henkilöä. Esittelytekstissä todettiin, että Xxxxxx arvion mukaan yhden NEET-nuoren kustannus yhteiskunnalle on noin 18 000 euroa per vuosi. Esittelyteks- tin mukaan keväällä ja kesällä 2019 Jyväskylässä toteutettiin laaja anonymisoitu re- kisteritutkimus tekoälyn avulla, jossa selvitettiin toisen asteen opintojen keskeyttä- miseen yhteydessä olevia tekijöitä (Jyväskylä kaupunki, 2019). Tuloksissa korostui- vat heikko koulumenestys, sijaishuolto, masennus- ja ahdistusoireet, lastensuojelun avohuollon asiakkuus sekä lapsiperheköyhyys. Taustaselvityksen tarkoituksena on löytää tarvittavat toimenpiteet, joilla ongelmien taustalla oleviin syihin voidaan vai- kuttaa ja SIB-mallin vaikuttavuutta arvioida. Samalla luodaan näkemys niistä teki- jöistä, joiden pohjalta nuoret valikoidaan SIB-tukitoimien piiriin sekä alustava tu- losmittarit, joiden perusteella mahdollisista tuloksista maksetaan.
2019 valmisteluvaiheessa soveltuviksi kohderyhmiksi tunnistettiin vähävaraisten perheiden lapset sekä lapset ja nuoret, joilla on selvittämättömiä oppimisen haasteita tai vanhemmuuden puutetta. Lisäksi riski lastensuojelun asiakkuuteen sekä tähän liittyvä perhetilanne nähtiin kohderyhmän perusteeksi. Vuonna 2019 hahmotettiin, että SIB-toimien tuloksia voitaisiin mitata mm. koulupoissaolojen vähenemisenä, kouluyhteisöön kiinnittymisenä, ohjatun harrastamisen lisääntymisenä, ahdistus- ja masennusoireiden vähentymisenä ja esimerkiksi nuorisoikäisten laitossijoitusten vähenemisenä, toiselta asteelta valmistumisena sekä työllistymisenä. Vuonna 2019 arvioitiin, että tuleva palvelukokonaisuus voisi tuottaa säästöjä aikaisintaan vuonna
2021 ja maksuihin varaudutaan Sitran asiantuntijoiden laatimien laskelmien ja nii- den pohjalta tehtävien sopimusten pohjalta. Hankkeella nähtiin olevan talousarvio- vaikutuksia vuoden 2020 osalta siten, että talousarvioon vuodelle 2020 valmistellaan arvio vaikuttavuusinvestoinnin tuotosta ja siitä maksettavasta tulospalkkiosta, jossa maksituotto on 5 prosenttia. Valmisteluvaiheen ajatuksena oli se, että vuosittaiseen talousarvioesitykseen varataan laskelman mukainen euromäärä, jossa huomioidaan kyseisen vuoden kustannus vaikuttavuusinvestoinnin säästöllä alennettuna sekä säästöstä maksettava sopimuksen mukainen palkkio rahastolle. (Jyväskylän kau- punki, 2019)
Vuonna 2019 hankkeen jatkovaiheet kuvattiin siten, että Sitran tuella kootaan Lapset SIB II -teemarahastoa, jonka osaksi Jyväskylän hanketta on valmistelu. Rahaston hankehallinnoijan kilpailutusprosessi on suunniteltu aloitettavan vielä saman vuo- den aikana, kun kaupunginhallitus on hyväksynyt hankkeen etenemisen hankehal- linnoijan kilpailutusvaiheeseen. Xxxxxxxxxxxxxxxxx vastuista kerrottiin tässä vaihees- sa se, että kilpailutuksen voittanut taho osallistuu palvelukokonaisuuden suunnitte- luun kaupungin kanssa ja vastaa toiminnan järjestämisestä yhdessä kaupungin kanssa sovittujen tulostavoitteiden saavuttamiseksi, rakentaa ja hallinnoi rahaston sekä hankkii sijoittajat. Jyväskylän kaupungin vastuulla olisi osallistuminen hanke- hallinnoijan kilpailutukseen, jonka hoitaa valtion yhteishankintayhtiö Hansel. Han- kinnan kustannukset ovat kaupungille 27 000 euroa, ja tuon summan korvaa kau- pungille Sitra.
Hankehallinnoijan kilpailuprosessin aikatauluksi ilmoitettiin, että se valmistuu vuo- den 2020 toisen vuosineljänneksen aikana, johon mennessä neuvotellaan tavoitteet, sopimusehdot ja suunnitellaan toimet NEET-nuorten vähentämiseksi Jyväskylässä. Samassa yhteydessä tarkoituksena on määritellä toimenpiteiden tuloksista mahdolli- sesti maksettavat korvaukset. Kaupunginhallituksen esittelytekstissä SIB-hankkeen toteutusta valmistelemaan ja ohjaamaan suositeltiin monialaisen työryhmän perus- tamista ja edellytettiin, että ennen hankehallinnoijan valintaa sopimusluonnosmalli tuodaan kaupunginhallituksen päätettäväksi vuoden 2020 aikana. Kaupunginjohta- xxx Xxxx Xxxxxxxxx ehdotus oli, että Jyväskylän kaupunki jatkaa SIB- hankevalmistelua ja osallistuu Lapset SIB II -teemarahoituksen kilpailutukseen. Pää- tösehdotus hyväksyttiin. (Jyväskylän kaupunki, 2019)
Jyväskylän kaupunginhallitus käsitteli 15.6.2020 Lapset SIB II -rahaston hankehal- linnoijan kilpailutuksen tarjouspyynnön. Hankesuunnitelma oli tarkentunut pöytä- kirja-aineiston perusteella 28.10.2019 kokouksesta niin, että Jyväskylän ja Hansel
Oy:n lisäksi tilaajien tukena on työ- ja elinkeinoministeriön vaikuttavuusinvestoimi- sen osaamiskeskus, jonne Sitran vaikuttavuusinvestoimiseen ja SIB-hankkeisiin liit- tyvä kehitystyö siirtyi vuoden 2020 alussa. Kilpailutuksen kautta tavoitteeksi asetet- tiin kuntien yhteisen puitejärjestelyn perustaminen hankehallinnoijan kanssa. Sopi- muskauden pituudeksi määriteltiin kymmenen vuotta ja hankinnan ennakoitu ko- konaisarvio kaikkien tilaajien osalta sopimuskauden ajalta arvioitiin olevan noin 24 miljoonaa euroa. Kilpailutuksessa toteutetaan hankintalain mukaista kilpailullista neuvottelumenettelyä ja Jyväskylän kaupunginjohtaja teki muiden hankintayksikkö- jen valtuuttamana 6.2.2020 päätöksen neuvotteluiden aloittamisesta FIM Pääomara- hastot Oy:n kanssa, joka oli ainoa ehdokas, joka jätti hyväksyttävän osallistumisha- kemuksen kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn.
Esittelyaineistoon oli lisätty tiedot Jyväskylän osahankkeesta, tulospalkkioiden mak- superusteista sekä tarjouspyynnön rakenteesta. Olennaisia tarkentavia tietoja olivat muun muassa se, että yhteensä lapsia ja nuoria osallistuu interventioihin hankeaika- na enintään 575 henkilöä, Jyväskylän hankkeen enimmäisarvo eli maksettava tulos- palkkio koko sopimuskauden ajalla oli tarkentunut 10 miljoonaan euroon arvonli- säverolla lisättynä ja että arvio NEET-nuorista koituvista vuosittaisista kustannuksis- ta Jyväskylälle olisi 20 miljoonaa euroa. (Jyväskylän kaupunki, 2020a)
Kaupunginjohtaja Xxxx Xxxxxxxxx ehdotus oli, että kaupunginhallitus päättää hy- väksyä hankehallinnoijan kilpailutuksesta ja sopimuksista tehdyn yhteistyösopi- muksen mukaisesti tarjouspyynnön vaikuttavuusinvestointihanke ”Tulosperusteiset lasten, nuorten ja perheiden palvelut lapset SIB II” rahaston hankehallinnoijan hankki- miseksi. Päätösehdotus hyväksyttiin (Jyväskylän kaupunki, 2020a).
Jyväskylän kaupunginhallitus käsitteli 5.10.2020 Lapset SIB II -rahaston hankehal- linnoijan kilpailutusta tarkoituksenaan tehdä hankintapäätös hankintamenettelyssä. Kaupunginhallituksen esittelytekstissä kerrattiin hankkeen tilaajat, keskeiset toimijat sekä kuntien tekemä yhteistyösopimus, jonka pohjalta hankehallinnoijan kilpailutus- ta ja sopimuksia toteutetaan. Tässä yhteydessä käy myös ilmi, miksi asiaa ei ole käsi- telty kaupunginvaltuustossa, pelkästään kaupunginhallituksessa. Jyväskylän kau- pungin hallintosäännön 67 §:n mukaisesti kaupunginjohtaja on valtuutettu hyväk- symään ja allekirjoittamaan hankintaa koskeva ratkaisut ja päätökset edellyttäen, että tarvittavat hyväksynnät on saatu kaikilta osapuolilta ja hankintapäätöksen te- keminen edellyttää hankehallinnoijan valintaa koskevan päätöksen etukäteishyväk- syntää kaupunginhallituksessa (Jyväskylän kaupunki, 2020b).
Kaupunginhallituksen esittelytekstissä käytiin läpi saapuneen tarjouksen käsittely. Kaupunginhallitus sai esittelytekstin lisäksi kaksi salassa pidettävää liitettä, joissa oli FIM Pääomarahastot Oy:n tarjous 11.8.2020 liitteineen ja FIM Pääomarahastot Oy:n täsmennys tarjoukseen 25.8.2020. Esittelytekstistä käy ilmi, miksi Jyväskylän kau- punki on pyytänyt tarjoukseen täsmennystä. FIM Pääomarahastot Oy:n toimittama ensimmäinen (11.8.2020) kuvaus siitä, minkälaisia palveluita se aikoo hankintayksi- kölle tuottaa tulostavoitteiden täyttämiseksi, oli Jyväskylän kaupungin SIB- valmisteluryhmän mukaan liian yleistason kuvaus tulevasta toiminnasta. Tarjouksen täsmennys (25.8.2020) vastaa kaupungin SIB-valmisteluryhmän kysymyksiin tar- kennetulla tavalla, mutta esittelytekstin perustella edelleen varsin yleisellä tasolla. Kaupunginhallituksen esittelytekstissä nostetaan esille useita epäilyksiä hankkeen osalta, jotka vaativat lisää selvitystä sekä jatkoseurantaa.
Kaupunginhallituksen esittelytekstissä todetaan, että tarjottava toiminta muistuttaa osittain kaupungin itse tuottamia tukitoimia, mikä tarkoittaa suunnitteluvaiheessa kaupungin vahvaa panostusta toiminnan koordinointiin, jotta vältytään päällekkäi- syyksiltä palvelujen järjestämisessä (Jyväskylän kaupunki, 2020b). Esittelytekstissä käydään läpi myös olennaisimpia hankkeeseen liittyviä riskejä, joita varten on toteu- tettu riskianalyysi osana hankinnan valmistelua. Olennaisimpina riskeinä on tunnis- tettu kaupungin sisäisen yhteistyön, koordinaation ja yhteistyöryhmien toimimat- tomuus, vastuukysymysten määrittelemättömyys, hankehallinnoijan vastuiden ja velvollisuuksien sekä luotettavuuden toteutuminen, palveluntuottajiin liittyvät laa- tukysymykset, kuntatalouden- ja toimintaympäristön ennakoimattomat muutokset, asetettujen tulosten epäonnistuminen, tuotonmaksumallien toimimattomuus ja oi- keellisuuden arviointi sekä kustannusten nousupaine.
Se, että hankekuvausta on mahdollista arvioida yleisellä tasolla, mutta riskejä hyvin yksilöidysti, kuvaa hankkeeseen liittyviä epävarmuustekijöitä ja kaupungin oman panostuksen, sitoutumisen ja yhteistyön tärkeyttä. Se, että FIM Pääomarahastot oli ainoa taho, joka on tehnyt vastaavaa toimintaa aikaisemmin ja pystyi jättämään tar- jouksen, kertoo siitä, miten uudenlaisten kysymysten ja toimintamallien kanssa ol- laan tekemisissä. Kaupunginhallitus oli palauttanut 5.10.2020 käsiteltävän päätöseh- dotuksen uudelleen valmisteluun 14.9.2020 (Jyväskylän kaupunki, 2020c), asian esit- telijä puolestaan veti asian käsittelyn pois kaupunginhallituksen esityslistalta 28.9.2020 (Jyväskylän kaupunki, 2020d) ja vasta 5.10. kokouksessa kaupunginhallitus hyväksyi kaupunginjohtajan ehdotuksen, jonka mukaan kaupunginhallitus päättää hyväksyä FIM Pääomarahastot Oy:n tarjouksen 11.8.2020 ja että hankintamenettelys- tä tehdään hankintapäätös ja myöhemmin hankintasopimus sillä varaumalla, että
muutkin hankintamenettelyssä mukana olevat hankintayksiköt hyväksyvät tahoil- laan tarjouksen (Jyväskylän kaupunki, 2020b). 5.10.2020 kokouksen jälkeen asiaa ei ole käsitelty Jyväskylän kaupunginhallituksessa ja luottamushenkilöiden toimikausi päättyi keväällä 13.6.2021 järjestettyihin kuntavaaleihin.
6. TUTKIMUKSEN TOTEUTUS
Tässä kappaleessa kuvaan tutkimuskysymykseni, tutkimuksen toteutustapaa aineis- tonkeruusta aineiston esittelyyn, sekä laadullista sisällönanalyysia tutkimusaineiston analyysimenetelmänä. Xxxx etenee siten, että ensin kerrotaan tutkimuskysymys, sen jälkeen kuvataan aineiston keruun tavat. Tämän jälkeen käyn läpi aineiston analyy- simenetelmän ja arvioin tutkimusetiikkaan liittyviä kysymyksiä.
6.1 Tutkimuskysymys
Tutkimuskysymykseni on: Millä tavoin tulosperusteinen rahoitussopimus vaikuttaa hallinnan tapoihin ja demokraattiseen päätöksentekoon
6.2 Aineiston keruu
Kyselytutkimuksen suuntaaminen poliittisiin päätöksentekijöihin on vastausten et- simistä tutkimuskysymykseeni demokraattisen päätöksentekoelimen näkökulmasta. Ilman tätä primääristä aineistoa, tutkimus nojautuisi jo toteutuneisiin vaikutuksiin ja teoreettiseen tulkintaan ilman mahdollisuutta arvioida, miten toimintamallin käyt- töönottoon on päädytty. Tutkimuksessa halusin selvittää, millaisin perustein SIB- toimintamallia on ryhdytty soveltamaan suomalaisessa palvelujärjestelmässä.
Tutkimuskysymykseeni voi etsiä teoreettisia vastauksia ja tulkintoja, verrata eri maiden kokemuksia ja tehdä johtopäätöksiä olemassa olevan aineiston pohjalta. Kaupunginhallituksen kaltaisen päätöksentekoelimen näkemykset asiasta antavat
kuitenkin uutta tietoa, miten poliittiset päätöksentekijät näkevät asian ja miten hyvin he tuntevat päätettävän asian ja minkälaisia vaikutuksia he arvoivat päätöksellä ole- van.
Pro Gradu -tutkimuksen aineisto on kerätty keväällä 2020 Webropol-kyselyn avulla 19.4.2020. Valitsin tutkimuskyselyyn vastaajiksi Jyväskylän kaupunginhallituksen jäsenet. Kaupunginhallituksen jäsenet valikoituvat tutkimuksen kohderyhmäksi, sillä he olivat tehneet kaupunginhallituksessa päätöksen SIB-hankesuunnittelun jat- kamisesta ja Jyväskylän kaupungin osallistumisesta Lapset SIB 2 -teemarahastoon hankehallinnoitsijan kilpailutuksesta 28.10.2019. Jyväskylän kaupunginhallitukseen kuuluu yhteensä 12 jäsentä, ja sain 10 vastausta. Kuuluin itse Jyväskylän kaupun- ginhallitukseen enkä vastannut kyselyyn.
Kun Webropol-kyselyyn vastasi 11 haastateltavasta 10 henkilöä, otoksen kattavuutta voi pitää hyvänä ja kyselyä kvantitatiivisesti luotettavana. Otoksen avovastausten määrä oli vähäinen, joten se heikentää tutkimuksen luotettavuutta ja vähentää sen kvalitatiivista arvoa.
Jos olisin toteuttanut tutkimuksen haastattelututkimuksena, riskinä olisi ollut se, että vastaajat olisivat suostuneet tutkimukseen vain sen vuoksi, että pyydän sitä luotta- mushenkilökollegana. Näin henkilökohtainen suhde vastaajiin olisi voinut vaikuttaa vastaajiin enemmän kuin itse tutkittava aihe. Tämänkaltainen tilanne olisi kyseen- alaistanut tutkimuksen luotettavuuden ja mahdollistanut hyvin vähän lisäarvoa suh- teessa kyselyn tekemiseen Webropol-kyselyn muodossa.
Virkahenkilöiden haastatteleminen olisi voinut olla toinen vaihtoehto, jolloin tiedol- lisen asymmetrian ongelmaa tai haastattelijan ohjaavan vaikutuksen ongelmaa ei olisi ollut ainakaan samassa määrin kuin poliittisen päättäjien ja tässä tapauksessa omien luottamushenkilökollegoineni osalta. Viranhaltijoiden haastatteleminen ei olisi kuitenkaan tarjonnut näkökulmaa poliittisen päätöksentekijän näkemykseen, joka on tutkimuskysymykseni kannalta kaikkein olennaisin.
Toteutin kyselytutkimuksen puolistrukturoituna haastatteluna, jossa kysymykset ovat kaikille samat, mutta vastauksia ei ole sidottu vastausvaihtoehtoihin, vaan haastateltavat voivat vastata omin sanoin (Hirsjärvi & Hurme 2009, 47).
Esitin kyselyssä neljä kysymystä SIB-toimintamalliin liittyen. Ensimmäisen kysymys käsitteli vastaajien aikaisempaa tietoisuutta ja/tai kokemusta SIB-toimintamallista.
Toinen kysymys taustoitti vastaajien asenteita ja odotuksia SIB-toimintamallia koh- taan periaatetasolla. Kolmannen kysymyksen tarkoituksena oli puolestaan saada vastaajien näkemyksiä SIB-toimintamallin tarkoitusperistä. Neljännen kysymyksen kautta hain kaupunginhallituksen jäsenten näkemyksiä suoraan tutkimuskysymyk- seeni eli SIB-toimintamallin vaikutuksista vastaajan asemaan päättäjänä ja kunta- demokratian edustajana. Kaikissa kysymyksissä oli kolme vastausvaihtoehtoa sekä mahdollisuus avoimiin perusteluihin ja kommentteihin.
Kyselytutkimuksen tarkoituksena oli kerätä tietoa, minkälainen käsitys vastaajilla oli päätösasiana olleesta SIB-toimintamallista ja minkälaisia vaikutuksia he näkivät pää- töksellä olevan myös omaan asemaansa kuntademokratian edustajina. Tämän tar- koitusperän taustalla on ajatus siitä, että hallinnan tapoihin ja demokratiaan voi vai- kuttaa myös demokraattisen prosessin kautta. Jos päätöksentekijät hyväksyvät sel- laisia toimintamalleja, jotka vähentävät nykyisten ja tulevien päättäjien vaikutusval- taansa käsiteltäviin asioihin, kyse ei ole pelkästään yksittäisestä asiakysymyksestä, vaan myös suuremmasta periaatteellisesta kysymyksestä. Tämän vuoksi pidin tär- keänä selvittää, suhtautuvatko kuntapäättäjät SIB-toimintamalliin yksittäisenä asia- kysymyksenä vai periaatteellisena kysymyksenä ja näkevätkö he sillä olevan vaiku- tusta myös heidän omaan asemaansa kuntapäättäjänä ja sen kautta laajemmin kun- tademokratiaan.
Kyselyn osoittaminen Jyväskylän kaupunginhallituksen jäsenille sekä itse kysymys- ten muotoilut olivat tapa käsitellä demokraattisessa päätöksenteossa olevan asiaky- symyksen vaikutuksia myös itse demokraattiseen päätöksentekoprosessiin, ei pel- kästään vastaajien näkemyksiä demokraattisessa päätöksenteossa olleeseen yksittäi- seen asiakysymykseen.
6.3. Aineiston analyysi
Toteutin aineiston analyysin laadullisen sisällönanalyysin keinoin, jossa aineistoa käsitellään eritellen, yhtäläisyyksiä ja eroja etsien ja tiivistäen (Tuomi & Sarajärvi 2009, 105-110). Analyysin lopputuloksena muodostetaan tutkittavasta ilmiöstä tiivistetty jäsennys järjestellen aineistoa selkeään ja informatiiviseen muotoon sisällön kuitenkaan muuttumatta (Eskola & Suoranta 1998, 138.) Tarkoituksena on selkeyttää aineistoa ja luoda uutta tietoa tutkittavasta asiasta. Sisällönanalyysissa
käsiteltävää haastatteluaineistoa ensin luokitellaan, teemoitetaan sekä tyypitetään ja lopuksi toteutetaan yhteenveto (Tuomi & Sarajärvi 2009, 92-93).
Aineistosta nousi esille paljon erilaisia kiinnostavia huomioita, mutta rajasin analyysin koskemaan vain vastaajien suhtautumista SIB-toimintamalliin tutkimuskysymykseni kannalta olennaisella tavalla. Luokittelin, teemoitin ja tyypittelin aineiston, ja muodostin aineiston pohjalta neljä ryhmää, joiden avulla jäsensin aineistovastaukset. Muodostamani neljä ryhmää olivat realistinen suhtautumistapa, vähäiset odotukset, tulevaisuusorientoitunut optimismi sekä vähäiset tiedot. Tyypitellyssä aineisto ryhmitellään tietyiksi tyypeiksi, joiden avulla etsitään näkemyksille yhteisiä ominaisuuksia ja muodostetaan näistä yhteisistä näkemyksistä eräänlainen yleistys, tyyppiesimerkki (Tuomi & Sarajärvi 2009, 93). Muodostamani neljä ryhmää edustavat näitä tyyppiesimerkkejä, joiden vastauksista tiivistin eri vastaajaryhmien näkemykset yleistyksiksi.
Puolistrukturoidussa haastattelussa teemoja olivat aikaisempi tietoisuus SIB- toimintamallista, periaatteellinen suhtautuminen siihen, näkemys sen tarkoitusperistä sekä SIB-toimintamallin aikaan saama mahdollinen muutos. Tulosten kokoamisen yhteydessä syvennän analyysiäni nostaen esiin haastatteluaineistosta löytämiäni huomioita ja näkemyksiä vastausten yhtäläisyyksistä ja eroavaisuuksista.
6.4 Tutkimusetiikka
Kyselytutkimus piti sisällään tieteellisen tutkimuksen tietosuojailmoituksen (Liite 1) sekä tietoa kyselytutkimukseen osallistujille kyselyn tarkoituksesta. Kyselytutki- muksen alussa kuvasin tutkimuksen aihetta ja kerroin tutkimukseen liittyvistä taus- toista. Kyselytutkimuksen alussa tuotiin ilmi, että kyselyyn vastaaminen on vapaa- ehtoista ja vastaamalla kyselyyn vastaaja antaa suostumuksensa hyödyntää kyselyn vastauksia tutkimusaineistona. Kyselytutkimuksessa korostin keräämäni tietojen luottamuksellista käsittelyä ja yksityistietojen suojaamista. Kyselytutkimuksen ky- symykset Jyväskylän kaupunginhallitukselle ovat tutkimuksen liitteenä (Liite 2).
Kyselyä varten varmistin kyselyn tietosuojalausekkeen mukaisen muodon Jyväsky- län yliopiston tietosuojavaltuutetulta. Sain Jyväskylän yliopiston tietosuojavaltuute- tulta sähköpostilla huomiot kyselyni toteuttamiseen vaaditussa muodossa 18.12.2019. Sain Jyväskylän kaupungilta tutkimusluvan kyselytutkimuksen toteuttamiseen (Lii- te 3).
Jyväskylän yliopiston tietosuojavaltuutetun huomioiden pohjalta tulevasta kysely- tutkimuksestani minun tuli vielä miettiä sitä, että vaikka en kerää suoria henkilöiden tunnistetietoja, minun tulee erikseen korostaa kyselyyn vastaaville henkilöille, että tarvitsen heidän lupansa vastausten käsittelyyn, koska kyselyjoukko on pieni ja ra- jallinen. Jos on vaara siitä, että joku vastaajista on tunnistettavissa edes pienen jou- kon toimesta, en voi luvata, että henkilöitä ei voida tunnistaa ja tarvitsen erillisen luvan siihen, että voin raportoida tulokset siten, että henkilöt voivat olla poikkeuk- sellisesti tunnistettavissa.
Rajalliseen vastaajajoukkoon liittyy myös suurin tutkimuseettinen ongelma eli se, että Jyväskylän kaupunginhallituksen jäsenet ovat julkista tietoa. Näin ollen kuka tahansa voi pienellä vaivalla tarkistaa, ketkä henkilöt ovat olleet kyseisenä ajanjak- sona Jyväskylän kaupunginhallituksessa jäseninä.
Edellä mainittujen syiden vuoksi lisäsin ennen varsinaista kyselyä aukeavaan tieteel- lisen tutkimuksen tietosuojailmoitukseen selostuksen muun muassa siitä, mitä tieto- ja tutkimusaineisto sisältää ja sen yhteyteen kirjasin vastaajien tietoon seuraavan kohdan:
“Kyselylomakkeessa ei kerätä mitään suoria tunnistetietoja ku- ten nimi tai henkilötunnus. Kyselylomakkeessa pyydetään vas- taajaa kertomaan mielipiteitä. Koska kyselyn kohdejoukko on rajattu ja kysely sisältää myös avovastauskenttiä, voivat henki- löt olla tunnistettavissa annettujen vastausten perusteella. Tä- män vuoksi pyydän erillistä suostumusta käsitellä vastaustu- loksia siten, että vastaaja voi olla tunnistettavissa suoraan tai vä- lillisesti. Kyselyyn vastaaminen on suostumus käsitellä myös avovastauksia osana aineistoa.”
Kyselyn yhteydessä oli arvioitava myös omaa rooliani tutkimuksen tekijänä, sillä pyysin vastauksia valtuusto- ja kaupunginhallituskollegoiltani. Kysely oli toteutettu siten, että vastaajien anonymiteetti pystyttiin varmistamaan.
Tutkimusetiikkaan liittyen minun oli huomioitava vastaajien tiedollinen taso. Vaikka asiaa oli käsitelty kaupunginhallituksessa, se on ollut vain yksi asia monien käsitel- tävien asioiden joukossa ja yhden iltakoulun ja yhden varsinaisen kokouksen asia. Näin ollen vastaajilla ei ollut mahdollista vastata esitettyihin kysymyksiin samalla tiedollisella tasolla kuin mitä itselläni kysymysten laatijana on ollut enkä voinut olet- taa, että kaikki vastaajat olisivat erikseen perehtyneet asian esittelyaineistoon vain kyselyni vuoksi. Tämän vuoksi sisällytin sähköpostilla toimittamaani Webropol- kyselyyn myös linkit asiakysymyksen iltakoulu- ja päätöskokouksen käsittelyaineis- toihin. Asiakysymyksen tausta-aineistojen toimittaminen kaupunginhallituksen jä- senille itse kyselyn ja tieteellisen tutkimuksen tietosuojailmoituksen ohessa oli edel- lytys laadukkaalle, luotettavalle, avoimelle ja rehelliselle tutkimusaineistolle.
Suurin ongelma tiedon luotettavuuden kannalta oli aineiston suppeus. Tässä yhteydessä perusteltu kysymys on se, olisiko kysely pitänyt toteuttaa haastattelukyselynä Webropol-kyselyn sijaan laajemman aineiston saamiseksi. Tein valinnan Webropol-kyselystä ja kysymysten määrästä kuitenkin tietoisena valintoihin liittyvistä mahdollisista ongelmista ja pidin Webropol-kyselyä haastattelututkimusta parempana tapana kerätä aineistoa, sekä määrällisesti että laadullisesti.
Webropol-kyselyn ja neljän väittämän tarkoitus oli saada poliittisilta päättäjiltä näkemyksiä käsiteltävästä aiheesta. Oletukseni oli, että haastattelututkimuksen kautta vastaajien määrää ei olisi ollut mahdollista saada yhtä kattavaksi kuin Webropol-kyselyllä. Oletukseni oli lisäksi se, että haastattelututkimuksen kautta ei
olisi ollut saatavissa Webropol-kyselyä enempää vastauksia, koska vastaajilla on yhtä lailla mahdollisuus kertoa näkemyksensä Webropol-kyselyn yhteydessä.
Oletukseni päättäjien suhtautumisesta Webropol-kyselyyn perustui ensisijaisesti siihen, että luottamushenkilökollegani vastaavat kysymyksiin sitä enemmän, mitä helpommaksi sen on tehty heille ja mitä vähemmän heidän henkilökohtaiset näkemyksensä tulevat haastateltavan tietoon. Tämä oletus perustuu myös omaan kokemukseeni kaupunginhallitustyöskentelystä, jossa käsiteltävien asioiden määrä on suuri ja käsiteltäviin asioihin käytettävissä oleva aika verrattain pieni. Poliittiset luottamushenkilöt eivät ole ammattipoliitikoita ja heidän aikaresurssinsa ovat hyvin rajalliset. Tästä seuraa myös se, että yksittäisistä asiakysymyksistä voi olettaa tiedettävän enintään sen verran, mitä asian esittelyn yhteydessä on tuotu esiin.
Pidin kysymysten määrän vähäisenä, koska suuri määrä kysymyksiä olisi voinut vähentää otoksen määrää sekä johtaa tilanteeseen, jossa vain osaan kysymyksistä vastataan. Oletukseni perustuu myös tässä yhteydessä poliittisen luottamushenkilön hyvin rajalliseen aikaresurssiin, jolloin luotettavia vastauksia on saatavissa parhaiten siten, että vastaaminen kyselyyn on tehty riittävän helpoksi ja siihen käytettävä aika rajattu lyhyeksi.
Viimeinen oletukseni Webropol-kyselyn toteuttamisen taustalla liittyi tiedolliseen asymmetriaan eli siihen, että haastattelijana tunsin asiakysymyksen esittelyainestoa laajemmin ja tämä asetelma olisi etenkin tutkimushaastattelussa ohjannut haastateltavaa. Haastateltavan on helpompi vastata kysymyksiin, kun hän voi pohtia kysymyksiä rauhassa ja tarvittaessa käydä läpi tausta-aineistoa itsenäisesti ja omalla aikataulullaan sen sijaan, että hän vastaa haastattelijan kysymyksiin haastattelutilanteessa.
Webropol-kyselyn ja neljän väittämän esittäminen perustui siis oletukseeni siitä, että ainoa tapa saada kattava näkemys poliittisten päätöksentekijöiden osalta itse aiheesta, oli pitää kysymysten määrä vähäisenä, esittää kysymykset selkeästi, viitata käsittelyaineistoon kyselyn aluksi ja mahdollistaa avovastaukset kyselyn yhteydessä. Kysymysten määrän kasvattaminen tai haastattelututkimuksen tekeminen olisi oletukseni mukaan johtanut siihen, että vastaajia olisi ollut vähemmän sekä siihen, että tiedollisen asymmetrian ja haastattelijan ohjaavan vaikutuksen ongelmat olisivat olleet suurempia tutkimuksen luotettavuuden kannalta.
7. TUTKIMUSTULOKSET
Tutkimuksessa etsin vastauksia tulosperusteisen rahoitusmallin vaikutuksesta hal- linnan tapojen muutokseen ja demokratiaan. Aineiston pohjalta voidaan erottaa nel- jä tapaa suhtautua SIB-toimintamalliin.
Ensimmäisessä ryhmässä SIB-toimintamalliin suhtauduttiin varsin neutraalisti, mut- ta vastausryhmässä nousi esiin myös epäilyksiä siitä, että SIB-toimintamallilla voi olla vaikutuksia hallinnan tapojen muutokseen ja demokratiaan. Kutsun tämän ryhmän vastaajien asennoitumista SIB-toimintamalliin realistiseksi suhtautumistavaksi.
Toisessa ryhmässä SIB-toimintamalliin suhtauduttiin myös neutraalisti, mutta vas- tausryhmän asennoituminen demokraattiseen päätöksenteon toteutumiseen oli jo itsessään niin pessimistinen, että tämä vaikutti enemmän vastausryhmän suhtautu- miseen SIB-toimintamalliin kuin SIB-toimintamalli itse. Kutsun tämän ryhmän vas- taajien asennoitumista ja suhtautumistapaa SIB-toimintamalliin vähäisiksi odotuksiksi.
Kolmannessa ryhmässä SIB-toimintamalliin suhtauduttiin myönteisesti ja vastaus- ryhmän usko demokraattiseen päätöksenteon toteutumiseen oli vahvaa. Vastaus- ryhmässä korostui tulevaisuusorientaatio ja SIB-toimintamallin myötä saatava lisä- arvo kaupungille. Vastausryhmässä SIB-toimintamallin yhteys hallinnan tapojen muutokseen ja demokratiaan koettiin ongelmattomana. Kutsun tämän ryhmän vas- taajien asennoitumista ja suhtautumistapaa SIB-toimintamalliin tulevaisuusorientoitu- neeksi optimismiksi.
Neljännessä ryhmässä SIB-toimintamalliin suhtauduttiin neutraalisti, mutta aineis- ton pohjalta vastausryhmän tietoisuus ja ymmärrys SIB-toimintamallista oli rajoittu-
nutta. Kutsun tämän ryhmän vastaajien asennoitumista ja suhtautumistapaa SIB- toimintamalliin vähäisiksi tiedoiksi.
Osassa aineistoa oli mahdollista tunnistaa myös yhdistelmiä näistä ryhmis- tä/suhtautumissuunnista.
7.1 Realistinen suhtautumistapa
Realistinen suhtautumistapa kuvaa ensimmäistä suhtautumissuuntaa, sillä tämän ryhmän vastauksissa suhtauduttiin itse SIB-toimintamalliin neutraalisti yksittäisenä asiakysymyksenä, mutta sillä nähtiin olevan myös yhteys hallinnon tapojen muutokseen ja demokratiaan.
”Varmaankaan päättäjän mahdollisuus vaikuttaa ei ole niin suora kuin kunnan omissa hank- keissa, mutta hankkeen tiivis seuraaminen antanee mahdollisuuksia vaikuttaa hankkeeseen.”
Vastaajan näkemyksen mukaan SIB-toimintamallin voidaan nähdä edustavan osaltaan muutosta hallinnan tapoihin ja demokraattisen päätöksentekoon suhteessa kaupungin omaan toimintaan. Vastauksessa tunnistetaan päättäjän vaikutusmahdollisuuksien eroavaisuudet kunnan omien hankkeiden ja SIB- hankkeen välillä. SIB-toimintamallissa päättäjän rooli muuttuu pelkästä päätöksentekijästä myös päätöksenteon seuraajaksi. Tämä on seurausta siitä, että päätös SIB-toimintamallin käyttöönotosta ei ole pelkästään päätöksentekoa yksittäisestä asiakysymyksestä, vaan pikemminkin toimintamallin käyttöönotosta.
Kun päätös toimintamallin käytöstä tehdään sen mahdollistamien potentiaalisten hyötyjen pohjalta, ja toimintamallin saavutettuja hyötyjä ei ole mahdollista arvioida etukäteen, päätöksentekijän suhtautuminen itse toimintamalliin on ehdollinen sen tuleviin vaikutuksiin.
Kun toimintamallin käyttöönoton perusteena ovat sille asetetut odotukset, ja toimintamallin elinkaari ylittää valtuuskausien rajat, toimintamallin jatkosta päättävät (vähintään osin) eri luottamushenkilöt kuin toimintamallin käyttöönotosta. Tästä voi mahdollisesti seurata se, että tulevaisuuden kuntapäättäjät eivät tunne niitä perusteita, joiden pohjalta toimintamalli on otettu käyttöön ja he arvioivat
toimintamallin jatkoa mahdollisesti eri perustein kuin sen käyttöönottoa on perusteltu.
Edellä kuvattu tilanne on omiaan kasvattamaan hankkeen muiden osapuolien valtaa suhteessa kuntademokratiaan ja kaventamaan kuntapäättäjän tosiasiallista valtaa toimintamallin seuraamiseen. SIB-toimintamallia voi näin ollen pitää ehdollisena päätöksentekona, jossa päätöksenteko jakautuu eri vaiheisiin. SIB-toimintamalli edustaa näin ollen hallinnon tapojen ja kuntademokratian muutosta niin ehdollisen päätöksenteon ja päätöksenteon ajallisen jatkuvuuden suhteen kuin myös siinä mielessä, että päätöksentekijän rooli päätöksenteon seurannassa korostuu suhteessa tilanteisiin, joissa päätöksentekijä päättää suhtautumisestaan asiakysymykseen olemassa olevan tiedon pohjalta.
Ongelmaa voi jäsentää tilanteen kautta, jossa päätöksentekijä on hyväksynyt SIB- toimintamallin käyttöönoton ehdollisena päätöksenä, jossa on tiukat reunaehdot, ja joka vaatii seurantaa. Jos päätöksentekijä ei saa riittävästi kannatusta seuraavissa kuntavaaleissa tai ei muista syistä pysty olemaan osa asiaa käsittelevää päätöksentekoelintä, hänellä voi olla mahdollista seurata ehdollisten päätöksenteon kriteerien täyttymistä viranhaltijoiden tiedonantovelvollisuuden perusteella, mutta hänellä ei ole välttämättä mahdollisuutta olla päättämässä toimintamallin käyttöönoton lopettamisesta tilanteessa, jossa ehdolliset päätöksenteon kriteerit eivät täyty. Tämänkaltaisen tilanteen mahdollisuus kyseenalaistaa koko ehdollisen päätöksenteon perusteet, joita voi pitää aineiston pohjalta SIB-toimintamalliin suhtautumisen olennaisimpina perusteina realistinen suhtautumistapa ryhmässä:
”En osaa vastata tähän. Aika näyttää” ”Jos tulokset ovat positiivisia…” ”…riippuu täysin toteutustavasta.”
”Mutta asiaa pitää arvioida, kun tulokset ovat selvillä.”
Päätöksentekijä arvioi suhtautumistaan asiaan myös oman vaikutusvaltansa kautta. Aineiston vastauksista käy ilmi, että realistinen suhtautumistapa -ryhmässä tunnistetaan sekä oman vaikutusvallan mahdollinen vähentyminen suhteessa päätöksentekoon ja oman seurantavastuun merkityksen kasvaminen myös suhteessa omaan vaikutusvallan säilymiseen. Seurantavastuun merkitys korostuu ryhmän vastauksissa. Se kertoo siitä, että päätöksentekijä ei tyydy vain hyväksymään asioita
annetun tiedon pohjalta, vaan hän haluaa myös seurata vastaako todellisuus niitä odotuksia, joiden perusteella päätös on tehty. Tällä tavoin päätöksentekijä pitää oikeuden itsellään muuttaa myös suhtautumistaan asiaan ja näkemys SIB- toimintamallista on ehdollinen sen kautta saatuihin tuloksiin ja vaikutuksiin. Edellä kuvattu ehdollisen päätöksen ongelma kuitenkin kaventaa päätöksentekijän mahdollisuutta seurata päätöksen tuloksia ja vaikutuksia ja rajaa sen kunnalliseen luottamustehtävään, jossa itse asiakysymyksestä päätetään.
Aineiston pohjalta realistinen suhtautumistapa -ryhmän dilemmana suhteessa SIB- toimintamalliin voi pitää päätöksenteon ja oman vaikutusvallan osittaista ulkoista- mista ja ehdollistamista ja hallinnan muutosta päätösasioiden käsittelystä riskien hallintaan oman vaikutusvallan rajoissa, joka puolestaan on sidottu asiasta päättä- vään luottamuselimeen. Tämä tulkinta kriittisten rationalistien suhteesta SIB- toimintamalliin on hyvin lähellä SIB-toimintamallin ydintä: SIB-toimintamallia pe- rustellaan tulevaisuuden odotuksilla, joista ei ole tietoa, pelkästään odotuksia, ja päätöksiä tehdään odotusten, ei tiedon, kautta. Odotusten ja tiedon välistä riskiä kar- toitetaan ja rajataan hankesuunnitelman ja tulossopimusten kautta.
Realistinen suhtautumistapa -ryhmän asennoitumisen SIB-toimintamalliin voi aineis- ton pohjalta kiteyttää seuraavasti: Tietoa SIB-toimintamallin tuloksista ei ole olemas- sa, näin ollen ei ole myöskään näkemystä SIB-toimintamallin puolesta tai sitä vas- taan. SIB-toimintamalli nähdään instrumenttina, jonka käyttö ja vaikutukset määrit- tävät ryhmän suhtautumisen itse instrumenttiin ja sen käyttöön.
7.2 Vähäiset odotukset
Vähäiset odotukset kuvaa toista tapaa suhtautua SIB-toimintamalliin. Tämän ryh- män vastauksissa suhtauduttiin itse SIB-toimintamalliin itsessään neutraalisti, mutta aineiston pohjalta ryhmän suhtautuminen demokraattisen päätöksenteon toteutumi- seen oli jo itsessään niin pessimistinen, että tämä vaikutti suhtautumiseen SIB- toimintamalliin enemmän kuin SIB-toimintamalli itsessään. Näin ollen tämän ryh- män osalta ei ollut mahdollisuutta arvioida SIB-toimintamallin vaikutuksia hallin- non tapojen muutoksiin ja demokratiaan, mutta aineiston pohjalta on mahdollista löytää havaintoja, jotka tekevät vastauksista ryhmiteltävän tavan suhtautua aihee- seen.
”Eipä todellista päätäntävaltaa juuri ole, eli en usko heikentävän.”
Aineistosta löytyi yksi vastaus, joka kuvaa ryhmän suhtautumista SIB- toimintamalliin ja sen vaikutuksia hallinnon tapojen muutoksen ja demokratiaan. Vaikka vastauksia oli vain yksi, itse vastaus on tutkimuskysymyksen kannalta huo- mionarvoinen. Ryhmän suhtautuminen demokratian toteutumiseen on kuin suhtau- tumista tulevaisuuteen, jota ei ole. Vastauksesta on nähtävissä pessimismin ohella apatiaa ja luovuttamisen tunnetta suhteessa omaan vaikutusvaltaan, vaikka vastaaja toimii kaupungin ylimmässä operatiivisessa demokraattisessa toimielimessä, kau- punginhallituksessa.
Ryhmä suhtautuu SIB-toimintamalliin ja sen vaikutuksiin ikään kuin sen mahdolli- set päätöksentekijän toimivaltaa rajaavat vaikutukset olisivat jo realisoituneet ennen kuin toimintamalli on edes käytössä. Tämä kuvaa päätöksentekijän toimivallan mer- kitystä.
Jos päätöksentekijä kokee, että hänellä ei ole vaikutusvaltaa eikä demokraattista toi- mivaltaa, mikä on kaupunginhallituksen merkitys ja kuntademokratian tila, jonka tulisi ylläpitää ja mahdollistaa demokraattinen ohjaus- ja määräysvalta vaaleissa va- lituille ja eri poliittisten ryhmien sisältä nimetyille kaupunginhallituksen jäsenille.
SIB-toimintamallin ja sen vaikutusten osalta hallinnon tapojen ja demokratian muu- tokseen kiinnostavaa on tarkastella ryhmän suhtautumista siihen, missä todellinen päätöksentekovalta on, jos se ei ole kunnan ylintä päätöksentekoelintä edustavalla kaupunginhallituksella. SIB-toimintamallissa korostuu kuntademokratian ulkopuo- listen tahojen vaikutus sekä virkahenkilöiden vaikutusvalta kuntapäättäjien ohella.
Jos ryhmän suhtautuminen on se, että kuntapäättäjillä ei ole todellista vaikutusval- taa, olemassa oleva vaikutusvalta jakautuu näin ollen SIB-toimintamallissa virka- henkilöiden ja kuntademokratian ulkopuolisten hanketoimijoiden kesken. Tämä nä- kemys tuo esiin myös ensimmäisen ryhmän, realistinen suhtautumistapa, aineiston tulkinnassa nousseen ongelman päätöksenteon ehdollisuudesta ja ajallisesta jatku- vuudesta. Koska SIB-toimintamallin ajallinen jatkuvuus ja mahdollisuus arvioida ehdollisia päätöksiä on pidempi kuin luottamuselimien toimikaudet, virkahenkilöi- den ja hanketoimijoiden vaikutusvalta kasvaa suhteessa demokraattisesti valittuihin luottamushenkilöihin.
Ryhmä näkee edellä kuvatun tilanteen jo nykyhetkenä, joten SIB-toimintamalli ei tuo siihen muutosta vaan osoittaa tilanteen olemassaolon. Vaikka vähäiset odotukset - ryhmän vastauksen perusteella SIB-toimintamallin ei nähdä heikentävän kunta- demokratiaa, kuntademokratian heikentyneen tilan voi tulkita myös mahdollistavan sen, että SIB-toimintamallin kaltainen toimintamalli voidaan ottaa käyttöön eikä SIB- toimintamallin nähdä tuovan muutosta, joka vahvistaisi kuntademokratiaa.
7.3 Tulevaisuusorientoitunut optimismi
Tulevaisuusorientoitunut optimismi kuvaa kolmatta suhtautumissuuntaa, sillä tä- män ryhmän vastauksissa suhtauduttiin itse SIB-toimintamalliin varsin myönteisesti ja heidän uskonsa demokraattiseen päätöksenteon toteutumiseen oli vahvaa. Ryh- män näkemyksissä korostuivat SIB-toimintamallin kautta saatava lisäarvo kaupun- gille ja SIB-toimintamallin yhteys hallinnon tapojen muutoksen ja demokratiaan, negatiiviset vaikutukset, nähtiin aineiston pohjalta ongelmattomana.
”Päättäjä valvoo päätösten toteutumista, siitä on vaadittava ja saatava mittarointi ja rapor-
tointi.”
Vastaus on mielenkiintoinen kahdesta syystä. Ensinnäkin siinä tunnistetaan SIB- toimintamallin mahdolliset vaikutukset myös hallinnon tapojen muutokseen ja de- mokratiaan, mutta niiden realisoitumista ei pidetä ongelmana, koska demokraatti- nen päätöksentekojärjestelmä ja päättäjän asema ovat niin vahvoja. Toisaalta vas- tauksessa korostuu SIB-toimintamallin vaikutus päätöksentekijän rooliin päätöksen toteutumisen valvojana sekä mittaamisen ja raportoinnin vaatijana sekä seuraajana. Vastauksessa on nähtävissä jopa uhmakkuutta sen suhteen, että päätöksentekijän asemaa ja demokraattista päätöksentekoa ei ole mahdollista heikentää ja asian ky- syminen saa aikaan niin määrätietoisen vastauksen, että sen voi olevan jopa osittain defensiivinen.
Erotuksena realistinen suhtautumistapa -ryhmään, tulevaisuusorientoinut optimismi - ryhmässä ei nähdä edes mahdollisuutta kuntademokratian heikentymiseen. Sitä ei pidetä mahdollisena vaan ajatus torjutaan vedoten päättäjän asemaan ja kontrolloin- timahdollisuuteen. Vastauksessa voi nähdä olevan sisällä jopa demokraattinen de- fenssi, joka nousee esiin, kun kysytään päätöksenteon tulevaisuuden vaikutuksista nykyhetken tiedon perusteella. Kun tietoa vaikutuksista ei ole, luotetaan periaatteel-
liseen näkemykseen ja uskomukseen siitä, että demokraattinen päätöksentekojärjes- telmä suojaa itse itseään sitä heikentäviltä vaikutuksilta.
”Tuskin asian käsittely olisi edennyt päätökseen yksimielisesti, jos kuntademokratia olisi
tunnettu uhatuksi. Kokonaisuus on kaupunginhallituksen päätettävissä.”
Tässä aineistovastauksessa on nähtävissä edellä kuvattu demokraattinen defenssi. Defensiivisyyden merkitystä korostaa se, että vastauksessa painotetaan kaupungin- hallituksen yksimielistä päätöstä ja sitä, että kokonaisuus on kaupunginhallituksen päätettävissä. Xxxxxx tätä defensiivisyydeksi sen vuoksi, että koko vastauksen pe- rustelut pitävän sisällään ristiriitaisuuden. Ristiriitaisuus tulee siitä, että koko SIB- toimintamallin käyttöönotto perustuu ajalliseen jatkumoon ja ehdolliseen päätöksen- tekoon, jossa päätöksen tehnyt kaupunginhallitus ei ole myöhemmässä vaiheessa välttämättä seuraamassa tai ainakaan samassa kokoonpanossa päättämässä asian jatkosta. Koska kaupunginhallitus on yhtä kuin sen kokoonpano, ei päätös kokonai- suudessaan ole kaupunginhallituksen päätettävissä, koska kokonaisuudesta päättä- minen jaksottuu vaalikausien yli. Ehdollisen päätöksen seuraaminen ja siihen poh- jautuva päätöksenteko nojaa kussakin ajallisessa hetkessä olevaan tietoon hankkeen vaikutuksista ja tuloksista, joten jokainen kerta, kun SIB-toimintamallista päätetään, on automaattisesti erilainen, koska kunkin eri ajallisessa hetkessä tehdyn päätöksen tiedollinen pohja on kertyneen empirian vuoksi erilainen.
”Tämä voi jopa lisätä osallistumista, kun kerrankin saadaan kunnon seuranta ja indikaatto-
rit.”
Vastauksessa korostuu vastaajaryhmän näkemys siitä, että SIB-toimintamallin vaiku- tus hallinnan tapojen ja demokratian muutokseen on positiivinen. Tämä perustuu siihen, että SIB-toimintamallin käyttö tuo uusia työvälineitä, joiden avulla päätök- sentekijä rooli voi muuntua passiivisesta päätöksentekijästä myös aktiiviseksi pää- töksenteon seuraajaksi. Vastauksessa korostuu näkemys siitä, että SIB- toimintamallin käyttöönoton myötä päätöksentekijällä on entistä vahvempi rooli saada tietoa päätöksestä myös varsinaisen päätöksentekohetken jälkeen.
Edellinen vastaus on erityisen mielenkiintoista suhteessa toiseen vastaajaryhmään, joka koki suhtautumisen SIB-toimintamalliin merkityksettömäksi, koska päätöksen- tekijällä ei ole juuri tosiallista päätäntävaltaa demokraattisessa päätöksenteossa. Tutkimusaineiston perusteella voidaan todeta, että SIB-toimintamalli voi pitää sisäl- lään päätöksentekijälle mahdollisuuden vahvistaa päätäntävaltaansa, joka nykyhet-
kessä puuttuu. Näin ollen SIB-toimintamalli voidaan nähdä myös keinona vahvistaa päätöksentekijän roolia yleisemmin demokraattisessa päätöksenteossa. Vahvempi osallisuus demokraattisessa päätöksenteossa voi johtaa siihen, että myös SIB- toimintamallin kaltaiset kysymykset muuttuisivat merkityksellisiksi.
Vastaus on kiinnostava myös siinä mielessä, että ryhmän vastaukset pitävät sisällään mahdollisuuksia, joilla päätöksentekijä voi jopa vahvistaa toimi- ja päätöksenteko- valtaansa suhteessa virkahenkilöihin ja hanketoimijoihin. SIB-toimintamallissa voi- daan nähdä, että päätöksentekijä asettaa ehdot ja toimeksiannon ja seuraa niiden toteutumista ja saa viranhaltijat ja hanketoimijat vastaamaan tehdystä ja toteutunees- ta työstä päätöksentekijälle tavalla, joka ei olisi mahdollista ilman SIB- toimintamalliin kuuluvia seuranta- ja indikaattorityövälineitä. SIB-toimintamallin voidaan nähdä mahdollistavan keskustelun myös päätöksenteon toimivaltasuhteista ja toimivallan rajoista tarjoamalla siihen työvälineitä, joita ilman keskustelua asiasta ei olisi mahdollista samalla tavalla käydä.
”Kyse on pilotista, xxx xxxxx toimii, niin varmasti tullaan käyttämään jatkossakin.” ”Se toimii lisänä/tukena kaupungin oman toiminnan ohella.”
”Koen, että onnistuessaan tässä on mahdollisuudet oman toiminnan kehittämiseen ja myös löytää malli oman palvelutuotannon lisäksi/tueksi. En koe kilpailuna vaan täydentävänä.”
Yllä olevat vastaukset kuvaavat hyvin tulevaisuusorientoitunut optimismi -ryhmän ajattelua siitä, että uusia toimintatapoja arvioidaan mahdollisen lisäarvon kautta, ja sitä että kyse on toiminnallisesti ja ajallisesti rajatusta hankkeesta. SIB- toimintamallilla voidaan nähdä olevan vaikutuksia hallinnon tapojen muutokseen ja demokratiaan. Demokraattinen defenssin myötä mahdollisiin muutoksiin suhtaudu- taan korostamalla SIB-toimintamallin kokeellista luonnetta ja sen suhdetta julkisen palvelutuotannon tukena ja lisäresurssina. Näin kierretään kysymys SIB- toimintamallin vaikutuksista korostamalla tapoja, joilla se halutaan nähdä sen sijaan, että arvioitaisiin minkälaisia vaikutuksia SIB-toimintamallilla voi olla.
”Muualta uutta osaamista ja rahoitusta ei koskaan voi olla huono juttu.”
Vastauksen voi nähdä jopa yltiöpositiivisena ajatteluna, jossa odotukset toiminta- mallia kohtaan nähdään suurina, ja mahdollisia riskejä ei nähdä tai haluta nähdä. Tämänkaltainen ajattelu on itsessään riskialtista, koska kaikkeen toimintaan liittyy lähtökohtaisesti mahdollisuuksia ja riskejä. Jos riskien mahdollisuus suljetaan jo pe-
riaatteellisella tasolla ulos omasta arvioinnista, suhtautuminen SIB-toimintamalliin vaikuttaa kapealta. Tällöin herää kysymys siitä, ovatko asian esittely ja odotusten kautta tapahtuva perustelu tärkeämpiä arviointikriteereitä kuin tosiasialliset vaiku- tukset, joita ei ole saatavilla päätöksenteon hetkellä. Tästä voidaan johtaa riski siihen, että hyväksymällä jokin toimintamalli tai asia korostamalla siihen liittyviä odotuksia, on mahdollista ajautua tilanteeseen, jossa päätöksentekijä ei tunnista myöskään hal- linnan tapojen muutokseen ja demokratiaan liittyviä vaikutussuhteita.
Päätöksentekijän kannalta riski liittyy myös siihen, että hän tarkastelee toivottuja vaikutuksia hyvin kapeasti, jolloin hyväksytyn toimintamallin tai asian laajemmat vaikutukset eivät ole edes arvioinnin kohteena eikä niihin kiinnitetä huomiota. Tä- mänkaltaista tilannetta voi verrata Troijan puuhevonen -esimerkkiin, jossa päättäjä näkee edessään valtavan mahdollisuuden, ottaa sen avosylin vastaan ja huomaa vas- ta myöhemmässä vaiheessa päästäneensä myös koko päätöksentekojärjestelmää muuttavan toimintamallin sisään kaupunkiorganisaatioon, jota hän ei olisi vapaaeh- toisesti ja tietoisena muutoksesta muuten hyväksynyt. SIB-toimintamallin suhteen kyse ei ole jonkin yksittäisen tahon suunnittelemasta juonesta, pikemminkin toimin- tamallin vaikutuksista hallinnon tapoihin ja demokratiaan, jotka mahdollistetaan tiedostamatta asiaa, koska huomio on SIB-toimintamallin mahdollisuuksissa ja odo- tuksissa.
”On hyvä pyrkiä saamaan raikkaita uusia ideoita ja tapoja toimia julkisen rinnalle. Sparraten ja best practices -periaatteella saadaan julkiselle rahalle paras vastine.”
Vastaus on hyvä esimerkki siitä, miten SIB-toimintamalli nähdään ryhmän vastauk- sissa ensisijaisesti sille asetettujen odotusten perusteella, ei olemassa olevan tiedon pohjalta. Mahdollisuuksina nähdään ideoiden rikastuminen ja uudet resurssit ja se, että vain vertailemalla erilaisia toimintamalleja sekä toimintatapoja, voidaan löytää parhaat käytänteet. Tällöin päätöksenteon perusteena ei ole niinkään suhtautuminen SIB-toimintamallin mahdollisuuksiin ja odotuksiin, vaan ensisijaisena lähtökohtana pidetään sitä SIB-toimintamallin instrumentaalista lisäarvoa, jota vasten nykyisiä toimintamalleja voidaan peilata ja olemassa olevaa ajattelua kehittää.
Vastauksesta käy ilmi julkisen palvelutuotannon ensisijaisuus sekä julkisen rahan käytön vastuullisuus. Uutta toimintamallia arvioidaan suhteessa niihin hyötyihin, joita se voi tuottaa suhteessa näihin ensisijaisiin tavoitteisiin. Tämä alleviivaa SIB- toimintamallin instrumentaalista lisäarvoa vastaajaryhmälle. Vastauksesta käy ilmi, että vastuu näistä ensisijaisista tavoitteista on vastuuta arvioida
Vastauksesta käy ilmi, että vastuu julkisesta palvelutuotannosta ja julkisesta rahan- käytöstä tarkoittaa vastaajaryhmälle myös vastuuta arvioida erilaisia toimintatapoja uudella tavalla ja valmiutta haastaa nykyisiä toimintamalleja, jos uusilla tavoilla voidaan saavuttaa halutut tavoitteet paremmin. Vastauksesta näkyy myös se, että resurssien parempi optimointi nähdään keinona saavuttaa tehokkaammin halutut tavoitteet.
Tämänkaltainen kapea teknisrationaalinen lähestymistapa rajallisten resurssien allo- koimiseksi voi pitää sisällään riskin ennakoimattomista muutoksista tarkastelukul- man ulkopuolelle. Ongelmaa voi verrata tehtaaseen, jossa huomion ja resurssien keskittäminen yhden linjaston toimivuuden parantamiseen johtaa siihen, että tehdas ei kokonaisuutena toimi optimaalisesti. Näin yhteen linjastoon keskittymisen hyödyt eivät riitä kattamaan koko tehtaan toiminnan heikkenemisen haittoja.
Kaupunkiorganisaatiossa edellä mainittu tilanne voi realisoitua niin, että SIB- toimintamalliin kiinnitetyt kunnan omat henkilöstöresurssit voivat tuottaa haluttuja muutoksia rajatuilla mittareilla, mutta jos muutos johtaa kasvaviin ongelmiin kau- punkiorganisaation toisissa kohdissa, josta henkilöstöresurssia on vastaavasti vä- hennetty, muutos voi kokonaisuutena arvioituna olla negatiivinen, vaikka SIB- toimintamallin kautta haetut muutokset saavutettaisiin.
Kaupunkiorganisaatiossa edellä mainittu tilanne voi realisoitua niin, että SIB- toimintamalliin kiinnitetyt kunnan henkilöstöresurssit ovat pois kaupunkiorganisaa- tion muista osista. Tällöin SIB-toimintamalliin käytetyt voimavarat voivat tuottaa haluttuja lopputuloksia tarkasti rajatuilla mittareilla, mutta henkilöstövajaus toisaal- la voi johtaa kasvaviin ongelmiin kaupunkiorganisaation muissa osissa. Näin henki- löstöresurssin keskittämisen haitat kaupunkiorganisaatiolle ovat suuremmat kuin SIB-toimintamallin kautta saadut hyödyt. Tämä teknisrationaalinen dilemma kuvas- taa sitä, että kysymys ei ole pelkästään SIB-toimintamallista vaan myös sen toteut- tamisen tavoista ja vaikutuksista muuhun kaupunkiorganisaatioon mukaan lukien hallinnon tapojen muutokseen ja demokratiaan.
7.4 Vähäiset tiedot
Vähäiset tiedot kuvaa neljättä vastaajaryhmää, sillä tämän ryhmän vastauksissa suh- tauduttiin itse SIB-toimintamalliin neutraalisti, mutta aineiston pohjalta voidaan tul-
kita heidän tietoisuutensa ja ymmärryksensä aiheeseen olevan rajoittunutta tai vää- riin oletuksiin perustuvaa.
”Ei juurikaan kokemusta asiasta vielä.”
Vastaus on kiinnostava, sillä vastaus on annettu keväällä 2020 ja päätös SIB- toimintamallin käyttöönoton jatkamisesta puolestaan syksyllä 2019. Näin ollen vas- taaja on tehnyt päätöksen asiasta, josta hänellä ei ole juurikaan ollut kokemusta, eikä vastauksen tulkinnan pohjalta tietämystä. Vastaaja kuitenkin tiedostaa oman tiedol- lisen puutteensa, ja kuten aikaisemmista aineiston vastauksista käy ilmi, päätös SIB- toimintamallin käyttöönoton jatkamisesta tehtiin kaupunginhallituksen kokouksessa yksimielisesti. Jos kolmannessa vastaajaryhmässä ilmennyt vahva optimismi piti sisällään Troijan puuhevonen -ongelman, tässä tapauksessa päätöksentekijä pääs- ti ”demokratian muurien” sisään mahdolliset riskit ilman houkutinta eli SIB- toimintamallin perusteena olevia mahdollisuuksia sekä odotuksia.
Vastauksesta on havaittavissa se, että päättäjällä on vahva usko virkahenkilöiden esityksiä kohtaan ja oma päätös- ja vaikutusvalta nähdään virkahenkilöiden esitys- ten hyväksyjänä. Tämänkaltainen asennoitumistapa voi selittää osaltaan sitä, miksi toisessa vastaajaryhmässä nähdään, että päätöksentekijöillä ei ole juuri todellista päätäntävaltaa.
SIB-toimintamallia pidetään vastauksen perusteella uutena ja tuntemattomana asia- na, johon suhtaudutaan neutraalisti. Neutraali suhtautuminen johtuu pääasiassa sii- tä, että päätöksenteon kohteena olevaa asia ei tunneta tai sen sisältöä ja vaikutuksia ei ymmärretä. Näin ollen neljännen vastaajaryhmän aineistovastausten osalta on vaikeaa tehdä tulkintoja ryhmän vastausten suhteesta hallinnon tapojen muutokseen ja demokratiaan. Jäljelle jäävät aikaisemmin mainitut riskit tilanteista, jossa päätök- sentekijä tekee päätöksiä, jotka voivat muuttaa hänen toiminta- ja vaikutusvaltansa rajoja ilman, että päätöksentekijä tiedostaa tehneensä tämänkaltaisia vaikutuksia sisältäviä päätöksiä.
”Näkisin mielellään palveluita tuotettavan niin yksityisen kuin julkisen tahon toimesta.”
Tämä vastaus kuvastaa toisenlaista vastaajaryhmän aineistovastausten ongelmaa. SIB-toimintamallissa on kyse erilaisten palvelukokonaisuuksien investointirahoituk- sesta kaupungin budjetin ulkopuolisella rahoituksella, ei vain palveluiden tuottami- sesta yksityisen tai kolmannen sektorin toimesta. Näin ollen vastaus perustuu vää-
rään oletukseen itse asiasta tai vastaaja tulkitsee SIB-toimintamallia pelkästään sen osalta, että se mahdollistaa julkisen palveluntuotannon lisäksi yksityisen ja kolman- nen sektorin toimijoiden osallisuuden kaupungin ohjaus- ja määräysvallassa olevien tavoitteiden toteuttamiseen. Tältä osin tietämättömyys voi perustua myös väärin- ymmärryksiin tai virheellisiin tulkintoihin SIB-toimintamallista.
Tietämättömyyttä on pelkistää asia vastauksessa sellaiseen muotoon, joka ei liity itse kysymykseen, mutta jolla voi olla vaikutuksia itse asiaan. Tämä voi olla tiedostettua, jos periaatteellinen tavoite on edistää palveluiden monituottajamallia kaikin keinoin ja pelkistää oma suhtautuminen SIB-toimintamalliin vain tämän tavoitteen kautta.
Tästä voi seurata se, että päätöksentekijä voi tietämättään tulla rajanneeksi myös omia mahdollisuuksiaan edistää monituottajamallia, jos hän ei huomioi SIB- toimintamallin vaikutuksia omaan päätäntävaltaansa. Näin ollen SIB-toimintamallin vaikutuksia hallinnon tapojen muutoksen ja demokratiaan tulee arvioida seuraukse- na päätöksentekijän ensisijaisten tavoitteiden edistämisestä.
Jos päätöksentekijä näkee SIB-toimintamallin vain keinona edistää monituottajamal- lia, hän saattaa astua tietämättömyyden ansaan, jossa vaikutukset voivat olla päin- vastaisia kuin tavoitteet.
Päätöksentekijä saattaa huomata, että SIB-toimintamalli johtaa tilanteeseen, jossa kaupungin päätösvalta ja sen myötä hänen oma päätösvaltansa palveluntuotantoon liittyviin asioihin kaventuu, kun uusi toimintamalli kasvattaa kaupunkiorganisaati- on ulkopuolisten toimijoiden ja esimerkiksi yksityisen rahoittajan päätös- ja ohjaus- valtaa.
Päinvastaiset vaikutukset voivat johtua myös siitä, että SIB-toimintamalli ei tuota haluttuja tuloksia, ja kaupunki vahvistaa tämän seurauksena omaa palvelutuotanto- aan ja vähentää yksityisen ja kolmannen sektorin osuutta palvelutuotannossa. On myös mahdollista, että SIB-toimintamalli johtaa tilanteeseen, jossa kaupunki asettaa hankkeen jatkon ehdoksi vain oman palvelutuotannon kautta tapahtuvan toiminnan, johon hankehallinnoija hakee yksityisen rahoituksen, koska kokemukset kaupungin ulkopuolisista palvelutuottajista eivät ole vastanneet tavoitteita.
Kaikissa näissä tapauksissa olennaista on tunnistaa se, että SIB-toimintamallissa ede- tään mahdollisuuksien ja odotusten kautta, kyse on kokeilusta ja nykyhetkestä käsin
ei ole mahdollista tietää tulevia vaikutuksia, ja näin ollen tulevaisuuden vaikutukset eivät voi olla kestävä peruste nykyhetken päätöksille.
Vähäiset tiedot -ryhmän vastausten ongelmaa korostaa se, että asiaa ja sen vaikutuk- sia ei tunneta ja päätöksiä tehdään joko tiedostaen tämä tietämättömyys, ymmärtä- mällä asia väärin tai arvioimalla käsiteltävää asiaa tietoisesti ohi käsiteltävän kysy- myksen periaatteellisesti tavoiteltavien vaikutusten kautta.
7.5 Yhteenveto
Aineiston pohjalta yllättävää oli se, että suurin osa vastaajista näki SIB- toimintamallin sille asetettujen tavoitteiden ja odotusten kautta. Samoin demokraat- tiseksi defenssiksi kuvaamani ilmiö, jossa kysymykset SIB-toimintamallin vaikutuk- sista hallinnan tapojen muutokseen ja demokratiaan torjuttiin vetoamalla demo- kraattisen päätöksentekojärjestelmän toimivuuteen. Tämä näkyi aineistossa siten, että tulevaisuusorientoitunut optimismi -vastaajaryhmä oli hallitsevin vastaustyyppi.
Mielenkiintoista aineiston pohjalta oli myös se, että tulevaisuusorientoitunut optimismi
-ryhmä yhdistyi useissa kohdin vähäiset tiedot -ryhmän vastauksiin, jolloin ne muo- dostivat hybridivastauksia.
”En kuitenkaan toivo, että tämä hanke korvaa kaupungin omaa toimintaa, vaan täydentää
sitä.”
Vastauksen alussa on tunnistettavissa vähäiset tiedot -vastaajaryhmän tapa suhtau- tua asiaan, jonka jälkeen vastauksessa korostuu tulevaisuusorientoitunut optimismi - ryhmän tapan suhtautua asiaan.
Ensin tiedostetaan se, että SIB-toimintamallin vaikutuksia ei tunneta. Sen jälkeen esitetään toivomus siitä, että hanke ei korvaa kaupungin omaa toimintaa. Lopuksi halutaan nähdä SIB-toimintamalli lisäarvoa tuottavana mahdollisuutena. Vastauk- sessa näkyy päätöksentekijän tahto- ja toivetila siitä, että SIB-toimintamallin ei ole tarkoitus ottaa julkisen palvelutuotannon tehtävää kuin rajatussa ja täydentävässä tarkoituksessa. SIB-toimintamallin sekä toivottuihin ja ei-toivottuihin vaikutuksiin suhtaudutaan toiveiden ja odotusten pohjalta, ja toiveet ja odotukset nähdään suu- rempana mahdollisuutena kuin tiedon puuttumiseen sisältyviä riskejä.
”Tämä saattaa olla mahdollisuus palveluiden järjestämiseen ja tuottamisen uusiin malleihin, mutta on myös mahdollista että tämä laiskistaa kaupungin oman tuotannon kehittämistä. Aika näyttää.”
Vastauksessa itse asia/tavoite nähdään myönteisenä tulevaisuusorientoitunut opti- mismi -ryhmän tavoin, mutta keinoissa nähdään riskejä, jotka olivat läsnä vähäiset tiedot- ryhmän aineistovastauksissa.
Aineiston pohjalta on tunnistettavissa myös vastauksia, joissa yhdistyvät kolmen eri vastausryhmän suhtautumissuunnat.
”Se voi joko heikentää että tarjota uusia mahdollisuuksia – riippuu täysin toteutustavasta.”
Vastauksen alkuosassa tuodaan esiin se, että tietoa ei ole ja pidetään auki mahdolli- suus sille, että vaikutukset voivat olla myös negatiivisia. Tämän jälkeen kuitenkin korostetaan sitä, että vaikutukset ovat riippuvaisia toteutustavasta. Vastauksen alussa yhdistyy samanaikaisesti vähäiset tiedot -vastaajaryhmän että tulevaisuusorien- toitunut -vastaajaryhmän näkemykset. Kun vastaus pitää sisällään sekä skeptisyyttä että uteliasta myönteisyyttä, se näyttäytyy realistinen suhtautumistapa -ryhmän ajatte- lutavalta aineistovastausten perusteella. Tätä korostaa myös se, että hyvät ja huonot vaikutukset tehdään ehdolliseksi toteutustavasta.
”Jos tulokset ovat positiivisia, se voi vaikuttaa käsitykseen kaupungin palveluiden tuottami-
sesta laajemminkin. Erilaisten uusien kumppanuuksien hakeminen on myönteinen asia.”
Vastaus alkaa realistinen suhtautumistapa -ryhmän ehdollisuudella, mutta tulevai- suusorientoitunut optimismi -ryhmän tapa suhtautua asiaan painottuu vastauksessa. Tällöin suhtautuminen SIB-toimintamalliin on lähtökohtaisesti myönteinen, myös sen suhteen, että hallinnon tapojen voidaan uudistaa positiivisten kokemusten myö- tä, mutta vastaus jätetään avoimeksi sen vuoksi, että kyse on mahdollisuuksista, ei toteutuneesta tilanteesta. Vastauksen merkitys itse tutkimuskysymyksen kannalta on merkittävä siksi, että siinä nähdään SIB-toimintamalli yksittäistä asiakysymystä laajempana asiakokonaisuutena. Positiiviset kokemukset yhdessä rajatussa pilotissa voivat olla peruste sille, että hallinnon tapoja tulee uudistaa laajemminkin. Tämä tekee SIB-toimintamallista kiinnostavan tutkimuskohteen, sillä itse asialla on merki- tystä myös siihen, miten hallinto nähdään, mihin suuntaan sitä halutaan kehittää ja millä ehdoin.
SIB-toimintamalli voidaan vastauksen pohjalta nähdä muutoksen siemenenä, joka kasvaessaan ja kehittyessään vaikuttaa sekä tavoitteiden asettamiseen, niiden mit- taamiseen ja toiminnan ja hallinnon tapojen muutokseen eli ajatteluun tavoitteiden ja toimenpiteiden taustalla. SIB-toimintamallia perustellaan ensisijaisesti tarkasti raja- tuilla toimenpiteillä ja kohteilla, mutta päätös asiasta sisältää myös periaatteelli- semman kysymyksen hallinnon tavoista ja demokratiasta. Periaatteellinen näkemys on kuitenkin läsnä yllä olevassa vastauksessa, vaikka esittelyaineistossa korostuvat tavoitellut tulokset, joiden pohjalta SIB-toimintamallia ensisijaisesti arvioidaan.
”Uusia keinoja palveluiden parantamiseksi ja erilaisten kokeiluiden mahdollistamiseksi on
hyvä kokeilla. Mutta asia pitää arvioida kun tulokset selvillä.”
Vastauksen alussa korostuu tulevaisuusorientoitunut optimismi -vastaajaryhmän nä- kemys, joka kuitenkin ehdollistetaan realistinen suhtautumistapa -vastaajaryhmää ku- vastamalla painotuksella. Tulosten arvioinnin merkitys korostuu eikä SIB- toimintamallille asetettuja odotuksia ja mahdollisuuksia oteta annettuna. Vastauk- seen liittyy samanlaisia huomioita kuin edelliseen vastaukseen kokeilun mahdolli- sesta pysyvyydestä ja pysyvän toimintatavan vaikutuksista koko päätöksenteon ja hallinnon taustalla olevaan ajatteluun.
Aineiston osalta huomionarvoista oli se, että vastaukset olivat hyvin tiiviitä, ne pe- rustuivat valtaosin odotuksiin SIB-toimintamallia kohtaan ja niissä näkyi sekä va- rauksellisuutta SIB-toimintamallille asetettuja odotuksia kohtaan että uteliaisuutta ja myönteisyyttä uusien toimintamallien kokeilulle. Vastaukset, jotka pitivät sisällään elementtejä useista vastaajaryhmistä, olivat pääosin myönteisiä itse tavoitteita koh- taan, mutta niissä korostuivat myönteisen suhtautumisen ehdollisuus tuloksia ja to- teuttamistapoja kohtaan. Vastauksissa näkyi pääosin hyvin teknisrationaalinen suh- tautumistapa SIB-toimintamallia kohtaan ja sillä nähtiin olevan eniten potentiaalia uutena työvälineenä. Aineistosta näkyy myös se, että SIB-toimintamalli ei ollut vas- taajaryhmien osalta voimakkaan politisoitunut teema, mutta sillä nähtiin olevan vai- kutuksia myös laajemmin kaupungin toimintatapoihin ja näin SIB-toimintamalliin liittyy myös instrumentaalisen lisäarvon ohella systeemisen muutoksen mahdolli- suus.
8. JOHTOPÄÄTÖKSET
Vaikuttavuusinvestoimisen ja SIB-toimintamallin julkilausut tavoitteet vastaavat moniin niihin haasteisiin, joihin suomalainen palvelujärjestelmä pyrkii vastaamaan. Ajatus siitä, että eurojen kokonaismäärän ohella kiinnitetään yhä enemmän huomioi- ta eurojen vaikuttavuuteen, on houkutteleva, koska tulevaisuudessa yhä pienemmäl- lä euromäärällä joudutaan kattamaan yhä suurempi palvelutarve. Julkisen sektorin yhteistyö yritysten, yksityisten sijoittajien ja kansalaisjärjestöjen kanssa voidaan nähdä lisäksi perusteltuna tapana etsiä ja löytää parhaat käytänteet vastata tulevai- suuden haasteisiin. SIB-toimintamallia voi pitää julkiselle sektorille räätälöitynä rat- kaisuna, joka vastaa lukuisiin julkisen sektorin tunnistamiin ongelmiin, joihin julki- sella sektorilla ei ole olemassa vielä ratkaisua.
SIB-toimintamallin tarkoitus ja toimintaperiaatteet kuvataan tässä tutkielmassa Työ- ja elinkeinoministeriön alaisen Vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskuksen sekä Sitran julkaisujen kautta. Sekä TEM että Sitra kuvaavat SIB-toimintamallin toisaalta teknisenä toimintamallina ja toisaalta niiden tavoitteiden kautta, joita sen avulla py- ritään saavuttamaan. Kaikissa julkaisuissa ja lähteissä korostuivat SIB- toimintamallin instrumentaalinen arvo julkiselle sektorille sekä julkisen sektorin asettamien tavoitteiden toteuttamisen ensisijaisuus. Samalla painotetaan julkisen sektorin vastuuta maksaa vain saavutetuista tuloksista, jonka tarkoituksena on luoda mielikuvaa ikään kuin SIB-toimintamallin kokeilutakuusta.
Tämän tutkielman kannalta olennaisin kysymys on se, mihin tarkoitukseen SIB- toimintamalli on alun perin kehitetty ja minkälaisia vaikutuksia toimintamallilla on nähty olevan suhteessa sen julkilausuttuihin tavoitteisiin. Koska SIB-toimintamalli on Suomessa verrattain uusi ilmiö, vastauksia näihin kysymyksiin on haettava aikai- semmasta SIB-toimintamallia käsittelevästä kansainvälisestä tutkimuksesta.
Maailman ensimmäistä SIB-hanketta, Peterboroughin vankilassa toteutettua tulospe- rusteista rahoitussopimusta käsittelevät julkaisut osoittavat hyvin yhtäläisyydet myös vaikuttavuusinvestoimisen ja SIB-toimintamallin esittelylle Suomessa. Peter- boroughin SIB-hankkeen taustalla oli Iso-Britannian oikeusministeriön pyrkimys rahoittaa julkisia palveluita uudella tavalla, vähentää palveluiden tarvetta ja kerätä tietoa tulevan päätöksenteon tueksi. Tämän tavoite vastaa myös Sitran lakisääteistä tehtävää.
Britannian oikeusministeriön teettämä hankkeen itsenäinen evaluaatioraportti kes- kittyi SIB-toimintamallin esille nostamien kysymysten käsittelyyn sekä näkemyksiin toimintamallin laajempaa soveltamista varten. SIB-toimintamallin hyötypotentiaali arvioitiin lähes identtisesti samalla tavalla kuin Sitran ja myöhemmin Vaikuttavuus- investoimisen osaamiskeskuksen julkaisuissa. Tämä osoittaa jo itsessään sen, että kyse on Iso-Britanniassa luodun ja pääasiassa angloamerikkalaisissa maissa käytetyn toimintamallin soveltamisesta Suomessa. Kyse ei ole pelkästään teknisen toiminta- mallin käyttöönotosta, myös sen sisältämän ajattelutavan tuomisesta suomalaiseen toimintaympäristöön.
Ne kansainväliset kehityssuuntaukset, jotka ovat olleet vauhdittamassa ajattelua kohti SIB-toimintamallin yleistymistä 2000-luvun alussa, ovat SIB-toimintamallin tavoitteita laajempia kuvauksia myös siitä ajattelusta, joka SIB-toimintamallin myötä on tuotu Suomeen. Pyrkimys taloudellisten ja sosiaalisten hyötyjen yhdistämiseen, vaikuttavuuden kuvaamiseen, yksityisten rahoitustoimenpiteiden yhdistämisestä julkiseen sektorin toimintaan ja markkinoiden hyödyntämisestä yhteiskunnallisen muutoksen toteuttamisessa edustavat muutosta pohjoismaisen hyvinvointivaltion toimintaperinteeseen. Tämä näkökulma puuttuu Sitran ja Vaikuttavuusinvestoimi- sen osaamiskeskuksen SIB-toimintamallia kuvaavista julkaisuista, jotka kuvaavat SIB-toimintamallia hyvin rajatun tavoitteenasettelun kautta teknisenä sopimusmalli- na.
On huomionarvoista, että SIB-toimintamallia on lähdetty kokeilemaan siihen sisäl- tyvien tavoitteiden vuoksi, vaikka sitä perustellaan nimenomaisesti vahvaan tutki- musnäyttöön perustuvaksi tavaksi saavuttaa lukuisia erilaisia hyötyjä. Toimintamal- lin perusteleminen vahvalla tutkimusnäytöllä ilman tutkimusnäyttö sisältää vahvan arvolatauksen, joka tunnistetaan myös Iso-Britannian oikeusministeriön teettämässä itsenäisessä evaluaatioraportissa. Kuvatuista mahdollisuuksista huolimatta SIB- toimintamallin käytännön kokemusten puute jättää auki paljon kysymyksiä siitä,
miten hankkeet käytännössä toteutetaan sopimuksellisesti ja rahoituksen osalta, jotta riskien siirto aidosti toteutuu ja tulokset hyödyttävät haluttuja ihmisryhmiä.
SIB-toimintamallin taustalla on tunnistettavissa sen instrumentaalista arvoa laajempi merkitys, ja esimerkiksi The Center for American Progress (CAP) -ajatushautomo kiin- nostui SIB-toimintamallista siihen kytkeytyvän ajatus- ja arvotaustan vuoksi. SIB- toimintamallin edustama lähestymistapa julkista hallintoa kohtaan on mahdollista nähdä jo itsessään tavoittelemisen arvoisena asiana ja tuloksena.
Aikaisemmassa kansainvälisessä SIB-toimintamallia käsittelevässä tutkimuksessa korostuu vahva ideologinen keskustelu, kun Suomessa SIB-hankkeita vielä perustel- laan teknisrationaalisena ja neutraalina toimintana, jossa parhaat käytänteet valitaan saavutettujen tulosten pohjalta. Näyttää siltä, että SIB-toimintamalliin sisältyvä ideo- loginen keskustelu on seurausta toimintamallin käyttöönotosta ja kokeilusta, jossa suomalainen keskustelu on noin vuosikymmenen Iso-Britanniaa jäljessä. Näin ollen Iso-Britanniassa 2010-luvulla käyty keskustelu SIB-toimintamallin mahdollisuuksista ja hyötypotentiaalista vastaa Suomessa käytävää keskustelua 2020-luvulla ja keskus- telu SIB-toimintamallin vaikutuksista hallinnon paradigman muutoksen on vasta käynnistymässä.
Olennainen yhtymäkohta aikaisemman Iso-Britanniassa käydyn keskustelun ja nyt Suomessa käytävän keskustelun välillä on huomio siitä, kuinka vähän kriittistä arvi- ointia SIB-toimintamallia kohtaa on esitetty ja kuinka varauksettomasti ja suurella innolla se on otettu vastaan niin poliittisten päättäjien kuin myös sijoittajien osalta. Sitran vaikuttavuusinvestoimiseen ja SIB-hankkeisiin liittyvän kehitystyön siirtymi- nen vuoden 2020 alussa Työ- ja elinkeinoministeriön yhteyteen perustettuun Vaikut- tavuusinvestoimisen osaamiskeskukseen on sekä osoitus siitä, että uusi toimintamal- li on otettu varauksettomasti käyttöön, että siitä, että kyse ei ole pelkästään yksittäi- sestä toimintamallista vaan myös hallinnon toimintaa ohjaavista periaatteista. Vas- taavalla tavalla on toimittu myös Iso-Britanniassa, jossa SIB-toimintamalli on sisälly- tetty valtionhallinnon uudistusohjelmiin jo 2000-luvun alusta lähtien.
SIB-toimintamallin yleistymisen taustalla 2000-luvun alussa on tunnistettavissa usei- ta yleisiä kehityssuuntauksia, mutta aikaisemman kansainvälisen tutkimuksen poh- jalta on tunnistettavissa myös tarve löytää ratkaisuja, joilla voidaan vastata talousku- riajattelusta seuranneisiin epäonnistumisiin sekä soveltaa markkina-ajattelua ja yri- tysmaailman periaatteita sosiaaliturvajärjestelmään.
SIB-toimintamalli on mahdollista siis nähdä keinona vastata uusliberaalista ajattelus- ta seuranneisiin ongelmiin uusliberaalilla ajattelulla, jota perustellaan sosiaalisilla lähtökohdilla ja hallinnon uudistamisen tarpeilla. Sen sijaan, että julkisen sektorin rahoitusvajetta pyrittäisiin ratkaisemaan lisäämällä julkisen sektorin rahoitusta, SIB- toimintamalli edustaa ajattelua, jossa budjettivajeen aiheuttamaan ongelmaan vasta- taan lisäämällä yksityistä pääomaa julkisen hyödyn lisäämiseksi. SIB-toimintamallin on nähty olevan keino luoda markkinaehtoisia sosiaalisia interventio-ohjelmia, jotka osaltaan luovat sosiaalipalveluiden markkinat. SIB-toimintamallin ongelmaksi on tunnistettu se, että taloudelliset kannustimet ohjaavat hankkeen osapuolia tavoitte- lemaan rajattuja tuloksia. Tämä johtaa helposti osaoptimointiin ja niin sanottuun kermankuorintailmiöön, joiden vuoksi haluttuja tuloksia voidaan saavuttaa koko- naisuuden kustannuksella ja lyhyen tähtäimen toimet voivat heikentää yhteiskun- nan hyvinvointia pidemmällä aikavälillä.
SIB-toimintamalliin liittyvä osaoptimoinnin riski liittyy osaltaan sen haastavaan hal- lintamuotoon. Julkisen palveluiden kontraktointi on hyvin monimutkaista ja asiaa vaikeuttaa se, että tuloksista maksamisen ja tulosten arvioinnin käytännöistä on olemassa vain rajallinen määrä tutkimusnäyttöä. Tämä puolestaan johtaa sekä SIB- toimintamallin että sen vaikutusten monitulkintaisuuteen ja ristiriitaisuuteen.
SIB-toimintamallin kameleonttimainen luonne selittää osin sen, että toimintamalli voidaan nähdä samanaikaisesti lupaavana työvälineenä, joka auttaa hyvinvointipal- veluiden kehittymistä ja lisää niiden tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta sekä uuslibe- ralistisena työvälineenä, joka uhkaa hyvinvointipalveluita Koska SIB-toimintamallin käyttö, kokeileminen ja soveltaminen perustuu pääasiassa toimintamallin kautta tulevaisuudessa mahdollisesti saataviin hyötyihin, keskustelu aiheesta ilmenee pää- asiassa yksityiskohtaisena ja teknisenä sopimushallinnan kuvauksena tai ylätason periaatteellisena keskusteluna toiminnan vaikuttavuudesta. SIB-toimintamallin vai- kutuksista on kerätty näyttöä, mutta SIB-toimintamallin monitulkintaisuus, eri hankkeiden vertailukelvottomuus sekä vaikutusten pitkä aikajänne hankaloittaa sel- keiden johtopäätösten tekemistä.
SIB-toimintamallin sisältää tutkittuun tietoon pohjautuvia taustalaskelmia ja oletuk- sia, mutta se ei varsinaisesti perustu tutkittuun tietoon. Pikemminkin kyse on tavas- ta kerätä tietoa. SIB-toimintamalli soveltuu aikaisemman tutkimusnäytön perusteella parhaiten hyväntekeväisyyssijoitusten kanavointiin, koska samanaikaisesti ei ole saatavissa riittävää tuottoa sijoittajille, palkkioita yksityisen sektorin toimijoille sekä kustannussäästöjä julkiselle sektorille kuin retoriikan tasolla.
SIB-toimintamalli edustaa hallintavaltaa, se on osa hallinnallisuuden ilmiötä ja sosi- aaliset interventio-ohjelmat, kuten Lapset SIB II -hanke, ovat konkreettinen esimerk- ki biopolitiikasta. Tämän tutkimuksen teoreettinen viitekehys on varsin yleinen, ja esimerkiksi New Public Management -analyysi sopisi SIB-toimintamallin käsittelyyn yleistä teoreettista viitekehystä tarkemmin. Hallintavallan, hallinnallisuuden ja biopolitiikan tarkastelu mahdollistaa kuitenkin SIB-toimintamallin genealogisen tar- kastelun ja SIB-toimintamallin alkuperän ymmärtämisen. New Public Management - tarkastelukulma on jatkotutkimuksen aihe, joka pohjautuu tässä tutkimuksessa ku- vattuun SIB-toimintamallin syntyyn ja merkitykseen.
Tutkimuksen teoreettisen viitekehyksen kautta arvioituna SIB-toimintamalli muut- taa olemassa olevia valtasuhteita ja edustaa hallinnan paradigman muutosta siihen sisältyvän ajattelun kautta.
SIB-toimintamallissa hallinta on toimintaa, jolla muokataan ja ohjataan ihmisten käyttäytymistä ja vaikutetaan ihmisten johtamiseen. Kun julkisen sektori toimii yh- dessä sijoittajien, hankehallinnoijien ja yritysten kanssa, kyse on valtasuhteiden kautta muodostuvasta toiminnasta. Jos valta nähdään Xxxxxxxx´n tavoin keinona, jossa toiminta muokkaa muuta toimintaa yksilöiden ja ihmisryhmien sisäisissä val- tasuhteissa, SIB-toimintamallia voi pitää keinona, joka mahdollistaa valtasuhteiden sekoittumisen/uudelleenmäärittelyn sektorirajat ylittävässä yhteistyössä.
Hallintavalta perustuu Xxxxxxxx´n mukaan normistoon ja sääntöihin, joiden pohjalta johdetaan yksilöiden ja ihmisryhmien ideaalisia toimintamalleja. Hallintavalta näkyy yksilöiden itseohjautuvuutena, mutta myös siinä, miten normistosta ja säännöistä poikkeavaan toimintaan puututaan. SIB-toimintamallissa toteutetut sosiaaliset inter- ventio-ohjelmat perustuvat poikkeavan ja normiston sekä sääntöjen vastaisen toi- minnan palauttamiseen osaksi normiston ja sääntöjen mukaista toimintaa. Hallinta- valta perustuu samaan tavoitteeseen kuin SIB-toimintamallin käyttö: oletukseen siitä, että ihmisten haluttua käytöstä ja toimintaa on mahdollista säädellä ja kontrolloida ja siihen on olemassa toimijoita, kuten sosiaalityöntekijät, joiden vastuulla on varmis- taa, että haluttu käytös ja toiminta toteutuu halutulla tavalla. SIB-toimintamallissa tuodaan erilaisia hallintatasoja ja auktoriteetteja yhteen ja yksilöiden käyttäytymi- seen vaikuttamista perustellaan vetoamalla normeihin ja niiden taustalla oleviin eri- laisiin tarkoitusperiin, vaikutuksiin ja seuraamuksiin.
SIB-toimintamallissa on kyse hallinnasta. Siinä hyödynnetään erilaisia tekniikoita ja tietomuotoja, joiden tarkoituksena on muokata käyttäytymistämme ja tällä muok- kaamisella on selkeät, mutta muuttuvat päämäärät, ja sen vaikutukset ja seuraukset ovat suhteellisen ennakoimattomia. SIB-toimintamallin käytössä ja sen käytön perus- teluissa korostuu rationaalisuus ja SIB-toimintamallin pyrkimyksenä on tuoda ratio- naalisuutta hallinnoimisen tapoihin.
SIB-toimintamallissa yhdistyvät Rosen kuvaamat rationaalisuuden muodot, jotka näkyvät siinä, miten toimintamallia kuvataan. Moraalinen puoli näkyy SIB- toimintamallin tavoitteiden kuvauksissa, kuten Lapset SIB II -hankkeen pyrkimyk- sessä saada aikaan investointeja lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin lisäämi- seen. SIB-toimintamallin episteeminen ominaisuus nousee esiin SIB-toimintamallin perusteluissa, joissa tutkittu tieteellinen tieto ja tietojohtaminen legitimoi SIB- toimintamallin käyttöä. Kun kyse on julkisen sektorin toiminnasta, kaiken toiminnan tulee perustua kollektiivisesti jaettuun tietoon, josta erilaisten hankkeiden sisältämät toimenpiteet ja tavoitteet johdetaan. SIB-toimintamallissa myös idiomaattisuus on läsnä, sillä hankkeiden eri osapuolten ja hankkeille hyväksynnän antavien viranhal- tijoiden ja poliittisten päättäjien tulee puhua samaa kieltä ja ymmärtää erilaisia käsit- teitä samalla tavoin. SIB-toimintamallissa erilaisista käsitteistä muodostuu myös oma ”slangi”, jonka kautta sanat ja käsitteet saavat SIB-kontekstissa erityisen merki- tyksen. Sanat, kuten vaikuttavuus, interventio, riski, tuotto-odotus, hanke ja kohde- ryhmä saavat SIB-kontekstissa jaetun merkityksen.
SIB-toimintamallissa toteutuu myös neljäs rationaalisuuden muotoja yhdistävä piirre, käännettävyys. Rationaalisuudet voivat toimia eri yhteyksissä, eri elämänalueilla ja saada erilaisia ilmenemismuotoja ja käyttökelpoiset rationaalisuuden muodot ovat siirrettävissä ajasta ja paikasta toiseen yhteiskunnallisen hallinnan tilanteita ja pyr- kimyksiä vastaavalla tavalla. SIB-hankkeet eivät ole koskaan täysin samanlaisia, vaikka niiden taustatavoitteet ja rationaalisuuden muodot ovat yhteneväisiä. Jokai- sessa hankkeessa on eri kohderyhmät, eri toteuttajat ja erilaiset taustalaskelmat. Vaikka SIB-toimintamalli edustaa yhtä kuvattavissa olevaa toiminnanmuotoa, eri SIB-hankkeita yhdistävä piirre on pikemmin SIB-toimintamalliin sisältyvän ajattelun kääntäminen ja soveltaminen yhä uudelleen ja uudelleen, ei keskenään vertailukel- poiset SIB-hankkeet.
Hallintavaltaan sisältyvä itseohjautuvuuden ja vapauden kautta tapahtuva hallinta näkyy SIB-toimintamallissa yleisellä tasolla ja Lapset SIB II -hankkeessa siinä, että hankkeen avulla pyritään vaikuttamaan ihmisten käyttäytymiseen heidän itsensä
kautta. SIB-toimintamalli ei pakota toiselta asteelta putoamisvaarassa olevia nuoria hankkimaan päättötodistusta eikä estä heikosti koulussa menestyviä kuudesluokka- laisia päätymästä lastensuojelun asiakkaaksi, mutta hankkeen avulla pyritään myö- tävaikuttamaan nuorten käyttäytymiseen siten, että he itse tekevät valintoja, joiden avulla heille asetetut tavoitteet toteutuvat. Hallinta vapauden kautta edellyttää kas- vatuskäytänteiden muokkaamista ja kulttuuristen asenteiden ja arvojen juurrutta- mista ja hallintavalta on tämän prosessin ohjaamista.
Lapset SIB II -hanketta voi pitää kasvattavana ja haluttuun käytökseen ohjaavana toimintana, jossa yksilöille asetetut tavoitteet perustellaan yksilöiden itsensä kautta myönteisillä vaikutuksilla. Taustalla on julkisen sektorin kustannussäästötavoite. Lapset SIB II -hankkeen tavoitteena on siis saada aikaan kustannussäästöjä ohjaamal- la hankkeen kohderyhmään kuuluvien yksilöiden käytöstä siten, että heistä muodos- tuu vähemmän kustannuksia ja heistä saadaan yhteiskunnan tuottavia jäseniä kou- lutusta ja työllistymistä edistävien toimien avulla. Hallinnan kohteilla on aina va- paus olla valmistumatta tai päätyä lastensuojelun asiakkaaksi, mutta SIB- toimintamallin avulla lapsille ja nuorille pyritään osoittamaan näistä valinnoista seu- raavat vaikutukset ja seuraukset ja ohjaamaan heitä johtamaan itseään haluttuun suuntaan vapaiden valintojen kautta.
Aikaisempi SIB-toimintamallia käsittelevä kansainvälinen tutkimus tuo esiin SIB- toimintamalliin liittyvän ideologisen ulottuvuuden, joka laajentaa hallintavallan osaksi hallinnallisuutta. Kyse ei ole siis pelkästään hallinnan rationaalisuudesta ja hallinnasta vaan myös SIB-toimintamalliin liittyvän ajattelun laajentamisesta. SIB- toimintamalliin liittyvä hallinta ei rajoitu valtion tai kunnan harjoittamaan politiik- kaan, se on osa kansainvälistä ilmiötä, joka levittyy SIB-toimintamallin käytön myötä. Xxxxxxxx´n kuvaus hallinnallisuuden genealogisuudesta ja historiallisesta jatkumosta osoittaa SIB-toimintamallin olevan osa jatkuvasti muuttuvaa ja uusia muotoja saa- vasta liberaalista hallinnosta, jolla on hegemoninen asema.
Xxxxxxxx´n kuvaus hallinnallisuudesta mahdollistaa hallintavallan käytön, joka tässä tutkimuksessa ilmenee SIB-toimintamallin kautta. SIB-toimintamallin käyttövoima- na voi nähdä siihen liittyvän ”käännettävyyden” eri ajassa ja paikoissa ja rationaali- suus ei tarkoita niinkään yksittäistä ajatusta vaan systemaattisen ajattelun hyödyn- tämistä kollektiivisessa ja rajatussa ihmisyhteisössä. Hallinnallisuuden avulla luo- daan yleisiä periaatteita, joita voidaan soveltaa suhteellisen rajatun ihmisyhteisön sisällä. Iso-Britanniassa syntyneen ja pääasiassa angloamerikkalaisissa maissa käyte- tyn toimintamallin soveltaminen Jyväskylässä on osoitus hallinnallisuuden kyvystä
laajentua ja löytää uusia ilmentymismuotoja. Hallinnallisuus mahdollistaa liberaalin hallintaperinteen globalisoitumisen, joka toisintaa siihen sisältyviä arvoja sekä asen- teita ja näin muuttaa olemassa olevia hallinnanmuotoja. Sitran toiminta on mahdol- listanut SIB-toimintamallin tulon Suomeen, ja Sitraa voi pitää keskeisenä muutos- agenttina, joka on räätälöinyt SIB-toimintamallin soveltamisen perusteet ja tavoitteet suomalaiseen kontekstiin, suomen kielellä ja suomalaisia tarpeita vastaamaan.
SIB-toimintamallissa hallinta tapahtuu talouden kautta ja kyse on puhtaasti taloudel- listen tavoitteiden saavuttamisesta väestön käyttäytymistä ohjaamalla. SIB- toimintamallissa, kuten Xxxxxxxx´n mukaan hallinnallisuudessa, vallankäytöt koh- teet nähdään ikään kuin resursseina, joista tulee huolehtia, joita käytetään ja joita hyödynnetään. SIB-toimintamalli poikkeaa Foucault´n hallinnallisuuden määritel- mässä siinä, että hallinnallisuudessa pyritään hallitsemaan rajattua ihmisyhteisöä turvallisuuskoneiston kautta, mutta SIB-toimintamalli nojaa hallintavallan kautta tapahtuvaan väestön hallintaan heidän oman vapautensa kautta.
Hallintavalta kuvaa hyvin täsmällisesti SIB-toimintamallin luonteen. Hallinnallisuus puolestaan osoittaa sen, miten SIB-toimintamalli on myös väline siihen sisältyvän ajattelun monistamisesta ja uusliberalistisen hegemonian laajentamisesta. Biopoli- tiikka puolestaan on konkreettinen osoitus siitä, miten hallinta kohdistuu väestöön. Biopolitiikka tuo näkyville SIB-toimintamalliin liittyvän hallintavallan, jossa väestö nähdään hallinnan päämääränä ja välineenä.
Tämän tutkimuksen kannalta olennaista on käsitellä hallintavaltaa, hallinnallisuutta ja biopolitiikkaa samassa kontekstissa, koska biopolitiikalla voidaan tarkoittaa hyvin monenlaisia asioita ja sen muodot voivat vaihdella. Tässä tutkimuksessa hallintaval- ta ja hallinnallisuus siis luovat biopolitiikan käsittelylle kontekstin, jonka kautta ar- vioin biopolitiikan suhdetta SIB-toimintamalliin.
Olennainen yhtymäkohta Lapset SIB II -hankkeen ja biovallan käsitteellä on yksilöi- hin kohdistetut suunnitelmallisen vallankäytön muodot, joissa yksilöihin kiinnite- tään huomiota ihmisyhteisön jäseninä, jolloin yksilöiden valinnat kytkeytyvät poli- tiikkaan ja vallankäyttöön. Samoin Xxxxxxxx´n käsitys biopolitiikasta elämän hal- tuunottamiseksi uhkaamisen sijaan. Lapset SIB II -hanketta voi kuvata Xxxxxxxx´n biopolitiikan määritelmän kautta, sillä kyse on politiikan muodosta, joka keskittyy elämän hallinnointiin, erityisesti ihmisyhteisöjen tasolla ja väestö on kohde, joka hal- linnan täyttyy ottaa huomioon havainnoissaan ja tiedoissaan voidakseen tehokkaasti hallita rationaalisella ja harkitulla tavalla.
Jyväskylän Lapset SIB II -hankkeessa on kaksi kohderyhmää, joiden jäsenet erotel- laan muusta väestöstä koulumenestyksen ja lastensuojelun toimenpiteille altistavan käytöksen pohjalta. Biopolitiikkaan kuuluu olennaisesti väestön erottelu, myös väes- tön sisällä erilaisiin alaryhmiin, joiden voidaan nähdä hyödyttävän tai hidastavan väestön yleistä hyvinvointia. Xxxxxxxx´n mukaan hallintoa voi arvioida sen pyrki- myksenä ohjata ja suojella kokonaisia väestöryhmiä, myös sitä kohdistuvia sisäisiä vihollisia vastaan. Lapset SIB II -hankkeen kohderyhmien muodostava uhka hallin- toa kohtaan näkyy ensisijaisesti siinä, minkälaisia kustannuksia niin sanotut NEET- nuoret aiheuttavat ja toisaalta siinä, että syrjäytymisen riski heikentää hallinnon mahdollisuuksia ohjata ja valvoa näitä nuoria. Biopolitiikan ensisijainen suojautu- misväline sisäisiä uhkia vastaan on hallinnoida, turvata, kehittää ja suojata elämää hallinnon laskelmoinnin, mittaamisen ja vertaamisen tekniikoilla ja pyrkimyksenä optimoida yhteiskuntaa. Lapset SIB II -hanke on tulkittavissa biopolitiikan harjoit- tamiseksi, jossa taloudellisen hallinnan keinoin arvioidaan tarvittavien toimien tar- peellisuutta, hyödyllisyyttä ja haitallisuutta. Lapset SIB II -hanke voidaan nähdä osoituksena siitä, mihin hallintoa tarvitaan, mitä perusteita hallitsemiselle on ole- massa ja mitä päämääriä hallitsemisen on tavoiteltavana yhteiskunnan osalta oikeut- taakseen itsensä.
SIB-toimintamallin kokeileminen ja käyttö on mahdollista nähdä osoituksena hallin- non pyrkimyksestä osoittaa oman toimintansa oikeutus ja tarve ajassa, jossa kaikkea toimintaa arvioidaan kustannustehokkuuden ja talouden mittareilla. Jonkin uuden- laisen toimintamallin kokeileminen on itsessään osoitus valmiudesta altistaa oma toiminta vaihtoehtoisen toimintatavan kautta arvioinnin kohteeksi sekä siitä, että oma toiminta ei ole ristiriidassa vaihtoehtoisten toimintamallien tavoitteiden kanssa.
Vaikka aikaisempi SIB-toimintamallia käsittelevä tutkimus osoittaa, että SIB- toimintamalli voidaan nähdä taloudellisena ja poliittisena ideologisena ilmentymänä, se voidaan nähdä myös Xxxxxxxx´n tavoin uudenlaisena hallinnon rationaalisuuden muotona, ja biopoliittisena pyrkimyksenä ohjata väestöä normijärjestelmän ja ihmis- ten vapaan valinnan kautta kurinpitovallan sijaan.
Olennaista hallinnallisuuden ja demokratian välisessä jännitteessä on teoreettisen viitekehyksen kautta tarkasteltuna se, että hallinnallisuus läpäisee koko yhteiskun- nan ja siinä kyse on yhteiskunnan asteittaisesta hallinnallistumisesta, joka ei ole suo- raan demokraattisessa ohjauksessa. Pikemminkin demokratia on Foucault´n näke- mysten valossa osa hallinnallisuuden prosessia ja se vaikuttaa demokratiaan muoka-
ten sitä. Kiteyttäen voi sanoa, että demokratian kautta voidaan tehdä päätöksiä, jotka luovat struktuurin hallinnallisuuden ilmentymismuodoille ja rajaavat niiden keino- jen käyttöä ja laajuutta, joilla yksityisten ihmisten arkeen puututaan ja voidaan puut- tua. Kuten Xxxxxx ja Xxxx tuovat esiin, hallinnallisuuden ja demokratian välinen jän- nite ja ristiriita tulee ilmi liberaalien demokratioiden jatkuvassa rajanvedossa yksi- löiden yksityisyyden kunnioittamisen ja valtion roolin välillä.
Hallinnallisuuden ongelmallinen suhde demokratiaan käy konkreettisesti ilmi siinä, minkälaiset asiat yhteiskunta määrittelee ongelmiksi, joita demokraattisten proses- sien kautta pyritään ratkaisemaan. Demokratia näyttäytyy siis hallinnallisuuden kautta katsottuna eräänlaisena koneistona, jonka prosesseja voidaan hallita koneis- ton ulkopuolelta ja jota voidaan käyttää haluttujen hallintamuotojen välineenä.
Demokratialla on näin ollen instrumentaalinen arvo osana hallinnallisuuden proses- seja ja se on alisteista hallinnallisuuden kautta tapahtuvalle vaikutukselle. Hallinnal- lisuuden prosessien demokraattista ohjausta vaikeuttavat paitsi hallinnallisuuden verkostomainen luonne, myös se, että hallinnallisuuden muodot ja rationaalisuudet elävät ajassa, muuttuvat, kriisiytyvät ja löytävät uusia muotoja. Hallinnallisuus voi näyttäytyä Lapset SIB II -hankkeen kaltaisessa muodossa tänään, mutta hallinnalli- suuden vaikutus ei pääty siihen, että SIB-toimintamallin käytöstä esimerkiksi luovu- taan täysin. Hallinnallisuus tarvitsee erilaisia ilmentymismuotoja, joista SIB- toimintamalli on vain yksi esimerkki.
Biopolitiikan suhde demokratiaan näyttäytyy teoreettisen viitekehyksen kautta tar- kasteltuna ongelmallisena, koska biopolitiikka on syrjäyttänyt demokratian tehden liberaaleista demokratioista biopoliittisia. Biopolitiikan ongelma suhteessa demokra- tiaan näkyy siinä, että demokratiasta on tullut hallinnon muodollinen puoli, jolloin ihmiset tai heidän valitsemansa päättäjät eivät tee tosiasiallisia ihmisten elämää kos- kevia päätöksiä vaan tuo valta on viranomaisten käsissä, joiden valta on riippuma- tonta demokraattisista prosesseista ja jopa ristiriidassa sen kanssa. Biopoliittinen hal- linta johtaa epädemokraattiseen hallintaan, vaikka toimimme muodollisesti demo- kraattisen hallinnan alla. Yksilöiden kautta tarkasteluna tämä tarkoittaa sitä, että he ovat demokraattisten prosessien kohteita, joita ohjaavat biopoliittiset rationaalisuu- det.
Hallintavallan, hallinnallisuuden ja biopolitiikan muodostama teoreettinen viiteke- hys sekä hallinnallisuuden ja biopolitiikan välinen suhde demokratiaan mahdollis- tavat vastausten etsimisen tutkimuskysymykseeni Jyväskylän kaupunginhallituksen
tekemäni kyselytutkimuksen aineiston kautta. Kyselytutkimuksen tarkoitus oli hahmottaa, miten demokraattisen koneiston sisällä nähdään ja koetaan ne asiat, joita olen käsitellyt tässä tutkimuksessa aikaisemman kansainvälisen tutkimuksen ja teo- reettisen viitekehyksen kautta. Kyselytutkimus siis toisaalta täydentää ja syventää näkemystä SIB-toimintamallista ja toisaalta mahdollistaa vastausten peilaamisen aikaisempaan tutkimukseen ja teoreettiseen viitekehykseen.
Kyselytutkimuksen aineistovastausten pohjata vastaajat oli mahdollista ryhmitellä neljään alaryhmään, jotka olen nimennyt realistiseksi suhtautumistavaksi, vähäisiksi odotuksiksi, tulevaisuusorientoituneeksi optimismiksi ja vähäisiksi tiedoiksi. Aineiston pe- rusteella osa vastauksista oli myös yhdistelmiä näistä neljästä ryhmästä.
Teoreettisen viitekehyksen kautta tarkasteltuna olennaista ensimmäisen vastaaja- ryhmän, realistinen suhtautumistapa, aineistovastauksissa on se, että vastauksissa tunnistetaan päättäjän vaikutusmahdollisuuksien eroavaisuudet kunnan omien hankkeiden ja SIB-hankkeen välillä sekä päättäjän roolin muutos pelkästä päätök- sentekijästä myös päätöksen seuraajaksi. Vastauksissa esille noussut huomio hank- keen tiiviin seuraamisen merkityksestä viittaa ymmärrykseen siitä, että kyseessä ei ole pelkästään päätös yksittäisestä asiakysymyksestä vaan toimintamallin käyttöön- otosta, jonka vaikutuksia ei päätöshetkellä tunneta. Näin ollen vastaajat ottavat kan- taa SIB-toimintamallin sijaan pikemminkin siihen, että kaupunki pyrkii saavutta- maan uusilla tavoilla haluttuja hyötyjä ja suhtautuminen SIB-toimintamalliin inst- rumenttina on ehdollinen sen kykyyn tuottaa niitä hyötyjä, jonka vuoksi sitä on pää- tetty kokeilla.
Ongelmaksi demokratian kannalta muodostuu se, että toimintamallin käyttöönoton perusteena olevat mahdolliset hyödyt ja odotukset ylittävät valtuustokausien rajat, ja toimintamallin mahdollisesta jatkamisesta päättävät vähintään osin eri henkilöt kuin toimintamallin käyttöönotosta. SIB-toimintamalli hajauttaa demokraattista pää- täntä- ja ohjausvaltaa ja keskittää asiantuntijavaltaa, sillä hankkeen muita osapuolia ja heidän osallisuuttaan eivät sido vaalikausien rajat. SIB-toimintamallin voidaan siis nähdä edustavan hallinnon tapojen ja kuntademokratian muutosta niin ehdollisen päätöksenteon ja päätöksenteon ajallisen jatkuvuuden suhteen kuin myös siten, että päätöksentekijän rooli päätöksenteon seurannassa korostuu suhteessa tilanteisiin, joissa päätöksentekijä päättää suhtautumisestaan asiakysymykseen olemassa olevan tiedon pohjalta.
Kun aineistovastauksia peilataan tutkimuksen teoreettisen viitekehykseen, hallinta- vallan ja hallinnallisuuden merkitys korostuu. Vaikka Lapset SIB II -hankkeen lähtö- kohta on biopoliittinen (sosiaalisten interventio-ohjelmien käyttö NEET-nuorten vä- hentämiseksi), SIB-toimintamalli on vain yksi keino tavoitteen saavuttamiseksi osa- na hallinnon keinovalikoimaa. Olennaiseksi kysymyksesi muodostuu SIB- toimintamallin suhde hallintovaltaan ja hallinnallisuuteen, jotka auttavat hahmot- tamaan SIB-toimintamallin vaikutuksia hallinnan tapojen muutokseen ja demokrati- aan.
Aikaisemman kansainvälisen tutkimuksen pohjalta SIB-toimintamallin voidaan nähdä edustavan uusliberaalia ajattelua sekä markkinaehtoisen ja yritysmaailmasta nousevien oppien soveltamista sosiaalipalveluihin. Jos SIB-toimintamalli nähdään keinona edistää tämänkaltaista ajattelutavan muutosta, kyse on Xxxxxxxx´n kuvaa- masta hallintavallan käytöstä, jolla muokataan ja ohjataan ihmisten käyttäytymistä tai vaikutetaan ihmisten johtamiseen. SIB-toimintamallissa keskeistä on eri toimijoi- den muodostama uusi yhteistyö, joka edustaa Xxxxxxxx´n mukaan hallintavaltaa keinona, jossa toiminta muokkaa muuta toimintaa yksilöiden ja ihmisryhmien sisäi- sissä valtasuhteissa.
SIB-toimintamalli edustaa korostetusti laskelmoitua ja rationaalista toimintaa, mutta sen lisäksi se luo uuden valtasuhteiden tilan ja muuttaa demokraattisesti valittujen päättäjien roolia, jolloin ihmisryhmien sisäisten valtasuhteiden muutokset vaikutta- vat myös demokratiaan ihmisten itsensä kautta. Olennaista on päättäjien itseohjau- tuvuus, joka on keskeinen hallintavallan muoto. Kun päättäjät näkevät itsensä osana seurattavaa hanketta, jolle on asetettu erilaisia tavoitteita ja odotuksia, jotka ovat ol- leet ehtona hankkeen kokeilemiselle, päättäjille voi muodostua kannustimet tulkita hankkeen tuloksia poliittisesti ja retorisesti itselleen myötämielisesti. On mahdollista, että päättäjällä ei ole suurta halua tai pyrkimystä tuoda esiin, että hän on ollut hy- väksymässä toimintamallia, joka on osoittanut toimimattomaksi. SIB-toimintamallin voi nähdä osoituksena hallintavallan käytöstä, jonka keskiössä on ajatus yksilölle ulkoisen vallankäytön ja yksilön itseensä kohdistaman vallankäytön yhdistymisestä.
Kuten hallintavallan käsitteessä, myös hallinnallisuudessa Xxxxxxxx´n huomio on hallinnon toiminnassa, etenkin hallinnon taidosta tapana tietää, mistä hallinto toi- mintana tai käytänteenä koostuu ja kuinka sitä oli mahdollista käyttää. Olennaista on hallinnon kyky toimia ymmärrettävällä tavalla sekä hallintaa käyttäville että hal- linnon kohteena oleville. Se, että SIB-toimintamallia perustellaan ja esitellään pääasi- assa siihen liitetyn odotusarvon ja mahdollisesti saavutettavien hyötyjen kautta, ja