JULKISOIKEUTTA JAYKSITYISOIKEUTTA
JULKISOIKEUTTA JAYKSITYISOIKEUTTA
Xxxx-Xxxxx Xxxxxxxxxx 6.6.2024
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
TAUSTAA: Esityksestä ja esittäjästä
• arkkitehti 1994 (Oulu yliopisto), painotus yhdyskuntasuunnittelussa
• työhistoria 90-luvulta alkaen kuntakaavoituksessa ja teknisen toimen hallinnossa
• toinen tutkinto 2020-23 (HTM ympäristöoikeus, Itä-Suomen yliopisto)
<.. image(Kuva, joka sisältää kohteen Ihmisen kasvot, patsas, henkilö, lasit Kuvaus luotu automaattisesti) removed ..>
• 9/2022 alkaen alueidenkäytön johtava asiantuntija, Pohjois-Karjalan ELY-keskus
• esityksen pohjana gradu vuodelta 2023: Maankäyttösopimukset julkis- ja yksityisoikeuden vuorovaikutuksessa
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
TAUSTAA: Maankäyttösopimuksen olennaiset ainekset:
• maanomistajalla on velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen
kustannuksiin (MRL 91 a.1 §, 222/2003)
• kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan (91 a.1 §,)
• kaavan sisällöstä ei voida sitovasti sopia (91 b.1 §)
• sopimisen ajankohtaa ja tiedottamista säännellään (91 b.2 ja b.4 §:t)
• oikeuksista ja velvoitteista voidaan sopia laajemminkin (91 b.3 §)
Kehittämiskorvausmenettely (91 c §) on toissijainen tapa ja perälauta; kustannusvastuu voidaan toteuttaa julkisoikeudellisella maksulla.
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
TAUSTAA: Sopimusten määrätietoja
Rintamäen (2007) mukaan vuonna 2004 tehtiin
116 maankäyttösopimusta 29 kunnassa.
Sopimuksiin liittyvissä asemakaavoissa rakennusoikeus oli yhteensä
noin 1 miljoona k-m2 eli keskiarvona noin 8600 k-m2/sopimus.
Häkkäsen (2020) mukaan
Kuopiossa vuosina 2007–13 (115108 as v. 2013):
• 28 maankäyttösopimusta
• sopimustulot 4,8 milj. euroa (5,95 €/as/v)
• sopimuksen arvo keskimäärin noin 170 000 euroa
Espoossa vuosina 2009–14 (260753 as v. 2013):
• 173 maankäyttösopimusta
• sopimustulot 164 milj. euroa (104,82 €/as/v)
• sopimuksen arvo keskimäärin noin 950 000 euroa
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
Kolme tarkastelukulmaa
"Kunnalla onkin katsottava olevan 1) sopimusvapaus kaavoitukseen ja maankäyttöön liittyvissä asioissa, kunhan otetaan huomioon kunnan asema 2) julkisoikeudellisena toimijana eikä 3) maankäyttöön liittyvää julkisoikeudellista päätöksentekoa syrjäytetä.” (HE 101/1998 vp, s. 64)
• yksityisoikeudellinen luonne korostuu voimakkaasti lakien perusteluteksteissä ja oikeuskäytännössä
• maankäyttösopimus liittyy kiinteästi julkisen vallan käyttöön, mikä tekee julkisoikeudellisesta näkökulmasta hallitsevan
• kolmas tarkastelukulma kokoaa ja sovittaa yhteen julkis- ja yksityisoikeudellisen tarkastelun maankäytön kontekstissa
On syytä huomioida kaikki normit, jotka tilanteeseen soveltuvat.
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
1) Yleinen julkisoikeudellinen näkökulma
Maankäyttösopimus koskee julkisen toimivallan käyttöä. On noudatettava hyvän hallinnon perusteita, huolehdittava vaikuttamismahdollisuuksista ja oikeusturvasta (HL 3 §). Keskeisimmät periaatteet tässä yhteydessä ovat:
Yhdenvertaisuusperiaate
• samanlaisissa tapauksissa edellytetään samanlaista kohtelua
• mm. sopimusmenettely vs. kehittämiskorvausmenettely vs. ulos jääneet
Tarkoitussidonnaisuuden periaate
• toimivaltaa saa käyttää vain lakiin perustuviin tarkoituksiin
• mistä maankäyttösopimuksissa voidaan ylipäätään sopia? – liittyminen kontekstiin
Objektiviteettiperiaate
• toimien on oltava puolueettomia ja objektiivisesti perusteltavissa
• säännöksiin perustuvat, objektiivisesti perustellut tavoitteet ja vaatimukset ohittavat sopimukseen perustuvat tavoitteet
Lisäksi mm. luottamuksensuojaperiaate, suhteellisuusperiaate, julkisuusperiaate, ennakolliset vaikuttamismahdollisuudet, oikeusturva ja kunnan itsehallinnon luovuttamattomuus.
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
2) Sopimusoikeudellinen näkökulma
Lainsäätäjän selvästi ilmaistu näkemys maankäyttösopimusten yksityisoikeudellisesta luonteesta on otettava vakavasti.
• sovellettava sopimusoikeuden normeja, periaatteita ja käytäntöjä
A. Sopimusvapaus
• sopimusosapuolten autonomia ja tasavertaisuus
• sopimisen uutta luova funktio
B. Sopimussitovuus
• sopimusosapuolet velvoittautuvat toisiaan kohtaan
• "oikeusjärjestyksen kulmakivi" (HE 247/1981 vp, s. 3)
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
3) Maankäyttöoikeudellinen näkökulma
Maankäyttöoikeus (tai kaavoitus- ja rakentamisoikeus) on osa julkisoikeutta, sen erityinen ala.
Maankäytön kysymykset ovat ylipäätään läpikotaisin yleisten ja yksityisten intressien, ristiriitojen ja yhteensovittamistarpeen kyllästämiä.
Maankäyttöoikeudellinen näkökulma sisältää julkis- ja yksityisoikeudellisen tarkastelun täydennettynä alakohtaisella kontekstilla, joka liittyy maankäytön suunnitteluun kaavoittamalla.
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
YKSINKERTAINEN PERUSOIVALLUS
JULKISOIKEUDELLINEN
YKSITYISOIKEUDELLINEN
Lainalaisuusperiaate
Yksityisautonomia
Hallinnon oikeusperiaatteet Sopimusoikeudelliset periaatteet
Maankäyttösopimuksen oikeudellinen luonne käy ymmärrettäväksi, kun sen
tunnistaa sekä julkis- että yksityisoikeudelliseksi sopimukseksi.
Sekä-että-asetelma vastaa myös oikeuskäytäntöä (mm. KKO 2016:8 ja KHO 2016:52).
Maankäyttösopimus hakee sijaintinsa julkis- ja yksityisoikeuden kentässä
tapauskohtaisesti, asian luonteen mukaan.
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
PARI ESIMERKKIÄ
JULKISOIKEUDELLINEN
YKSITYISOIKEUDELLINEN
Lainalaisuusperiaate
Yksityisautonomia
Hallinnon oikeusperiaatteet Sopimusoikeudelliset periaatteet
Maankäyttösopimus, jonka sisältönä on vain maanomistajan MRL 91 a.1 §:n mukaisen maksuvelvollisuuden toteuttaminen, on käytännössä sopimuksen muodon saanut hallintopäätös.
Julkisoikeudellinen aines dominoi.
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
PARI ESIMERKKIÄ
JULKISOIKEUDELLINEN
YKSITYISOIKEUDELLINEN
Lainalaisuusperiaate
Yksityisautonomia
Hallinnon oikeusperiaatteet Sopimusoikeudelliset periaatteet
Maankäyttösopimus, jonka kunta tekee maanvuokralaisensa kanssa, ja jossa sovitaan vuokralaisen maksuvelvoitteista kaavamuutostilanteessa, on vastikkeen osalta yksityisoikeudellinen.
MRL:n mukainen maksuvelvoite voi kohdistua vain maanomistajaan.
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
Tarkastelunäkökulma | Keskeisimmät tarkasteltavat seikat |
A. Julkisoikeudellinen (vertikaalinen) | • yhdenvertainen kohtelu • toimien tarkoitussidonnaisuus • puolueettomuus • sopimussisällön oikeasuhtaisuus • luottamuksen suojaaminen • kunnallisen itsehallinnon luovuttamattomuus |
B. Sopimusoikeudellinen (horisontaalinen) | • sopimussitovuus ja sitovuuden syntyminen vaiheittain • sopimusvapaus • sopimuskohtuullisuus • vaihdannan intressi • sopimusosapuolten asemien tasapainoisuus • pitkäaikainen yhteistyö ja sopimuslojaliteetti |
C. Maankäyttöoikeudellinen (kohdennettu) | • liittyminen sekä kaavoihin että niiden toteuttamiseen • maanomistajan kustannusvastuun toteutuminen • sopimisen vapaaehtoisuus ja ensisijaisuus • maanomistajien yhdenvertainen kohtelu kustannusvastuussa • kaavan sisällön riippumattomuus sopimisesta • yksityis- ja julkisoikeudellisten intressien symbioosi |
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
Tunnistettuja maankäyttösopimustyyppejä
Säännösten (MRL 91 a-b §) perusteella kolme perustyyppiä:
1) sopimus yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumisesta (91 a.1 §)
2) sopimus kaavoituksen käynnistämisestä (91 b.2 §)
3) varsinainen maankäyttösopimus (91 b.3 §, "voidaan laajemminkin sopia")
a) maankäyttösopimus maanomistajan kanssa
b) maankäyttösopimus kohdetta omistamattoman kehittäjän kanssa
c) maankäyttösopimus maanvuokralaisen kanssa
d) epätyypillinen maankäyttösopimus
• yhteistoimintasopimus, joka on myös maankäyttösopimus
• kiinteistökaupan esisopimus, joka on myös maankäyttösopimus
• maanvuokrasopimus, joka sisältää maankäyttösopimuksen elementtejä
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
Tunnistamista selventävä ennakkopäätös KHO 2012:31
Muun ohella oli kyse siitä, oliko kaupungin ja rakennusliikkeen välistä yhteistyösopimukseksi nimettyä sopimusta pidettävä MRL 91 b §:n tarkoittamana maankäyttösopimuksena.
Rakennusliike ei ollut tapauksessa maanomistaja vaan kiinteistökehittäjä. Sopimus sisälsi useita erilaisia toiminnallisia, kaavoitukseen liittyviä ja osapuolten toteutusvelvollisuuteen liittyviä sisältöjä.
Kolme huomionarvoista seikkaa:
1) Sopimuksen nimi ei ole merkityksellinen arvioitaessa sitä, sovelletaanko siihen maankäyttösopimusta koskevaa säännöstöä.
2) Kunnan maankäyttösopimuskumppani voi olla muukin kuin maanomistaja.
3) Sopimuksen sisältö ratkaisee maankäyttösopimusluonteen.
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
Varsinainen maankäyttösopimus maanomistajan kanssa
Mistä sovitaan kun sovitaan "laajemminkin" (MRL 91 b.3 §)?
• laajemmin sopiminen sijoittuu MRL:n kontekstiin
(MRL 91 b.3 §: "…kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta…")
• perustelutekstit tunnistavat mm. seuraavia (HE 167/2002 vp, s. 21−22):
• kustannusten jakaminen jakamalla vain arvonnousua
• sopiminen asuntotuotannon määrästä, laadusta ja aikataulusta
• sopiminen palveluiden toteutuskustannusten jaosta
• yleisesti sovitaan lisäksi mm. kunnan strategiatavoitteiden toteuttamisesta, alueluovutuksista, yleisten alueiden rakentamisesta, …
• voidaanko vastikkeesta sopia "laajemmin"?
• MRL 91 a.1 § asettaa maanomistajalle velvoitteen osallistua kustannuksiin
• MRL 91 a.2 § edellyttää maanomistajien yhdenvertaista kohtelua tässä
• alihintainen korvaus voi olla tarkoitussidonnaisuuden ja yhdenvertaisuuden periaatteiden vastainen (ks. KHO 2021:24)
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
Maankäyttösopimus kiinteistökehittäjän kanssa (ei-omistaja)
(suunnitteluvaraus, kehittämisvaraus)
Tontinvarauksessa käsitellään jo rakentamiseen kaavoitettua tonttia. Suunnitteluvarauksessa kumppanin kehittämisidean pohjalta sitoudutaan molemmin puolin monipolviseen kehittämiseen
(ml. kaavoitus) ja varataan kumppanille oikeus toteuttamiseen.
• voidaan tehdä yksipuolinen hallinnollinen päätös varauksesta (Hki)
• päätöksessä saatetaan asettaa yksityiskohtaisia selvitys- ja suunnitteluvelvoitteita kumppanille jo ennen kaavoitusta
• laaja yhteistoimintasuhde voi muodostua ja edetä ilman yhtään muutoksenhakukelpoista päätöstä - muodostuu päätöksenteon agenda
• syntyykö sopimussuhteen kaltainen yhteistoimintasuhde, joka voi liittyä kaavoitukseen maankäyttösopimukseen rinnastuvalla tavalla?
Maankäyttösopimus – julkisoikeutta ja yksityisoikeutta
Maankäyttösopimus maanvuokralaisen kanssa
• kunta maanomistaja, vuokraisäntä ja kaavoitustoimivallan haltija
• rakentamismahdollisuus on vuokralaisen hallussa
• vuokralaisella ei ole velvollisuutta osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin, MRL:ssa ei tukea yhdenvertaiselle kohtelulle
• maanvuokralaiselle ei voi määrätä kehittämiskorvausta (MRL 91 c §)
• yksinkertaisimmillaan kustannuksista vastaa maanomistaja, kaavamuutoksen tuottama hyöty huomioidaan vuokrasopimuksessa
• Helsingin kaupungin maapoliittiset linjaukset 2 (2021):
• yhdessä valmisteltu kaavamuutoshakemus, toteuttamissopimus, maanvuokrasopimuksen muutos
• yhteistoiminta- ja sopimussuhteen tarkoitus on kaavan muuttaminen, muutoksen toteuttaminen ja osapuolten vastuiden ja hyötyjen sopiminen
• toiminnan sisältö vastaa maankäyttösopimustoimintaa
Ongelma ei synny siitä, etteikö maankäyttösopimusta voisi solmia muunkin kuin maanomistajan kanssa, vaan siitä, voidaanko osapuolten välinen yhteistoimintasuhde rinnastaa maankäyttösopimussuhteeseen ja soveltaa ao. säännöksiä riippumatta siitä, miten suhde syntyy ja miten sitä nimitetään.
Olisi tarkasteltava osapuolten välisen yhteistoimintasuhteen tosiasiallisia ominaisuuksia riippumatta siitä, mihin ja miten nimettyyn sopimukseen tai päätökseen suhde perustuu.
Xxxx-Xxxxx Xxxxxxxxxx, arkkitehti, HTM (ympäristöoikeus)
alueidenkäytön johtava asiantuntija Pohjois-Karjalan ELY-keskus
xxxx-xxxxx.xxxxxxxxxx@xxx-xxxxxx.xx, 029 350 9756
Xxxx-Xxxxx Xxxxxxxxxx: Maankäyttösopimukset julkis- ja yksityisoikeuden vuorovaikutuksessa
xxxxx://xxxxx.xxx.xx/xxxxxx/000000000/00000, xxxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx/00000.xxx