EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM

.............................................................................................................................................................. 106

1.2.2.3. A feltételek meghatározásának alkotmányos korlátai 108

1.3. Kapcsolódó más alapjogok és alaptörvényi rendelkezések 109

1.3.1. Eljárási szabályok 110

1.3.2. Az élethez és az emberi méltósághoz való jog 110

1.3.3. A kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás követelménye 114

2. A SZABÁLYOZÁS SZINTJEI 116

2.1. Sarkalatos törvények 116

2.1.1. A családok védelméről szóló törvény 118

2.1.2. A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény 119

2.2. Törvényi széttagoltság 120

2.3. Feladatmegosztás az állam és az önkormányzatok között 121

3. Dogmatikai kihívások 123

3.1. A társadalombiztosítási ellátások besorolásának nehézségei 123

3.1.1. Szociális ellátások-e a társadalombiztosítás rendszerében nyújtott pénzbeli ellátások? 123

3.1.2. A nyugdíj mint rászorultsági alapú ellátás? 125

3.1.3. Az egészségbiztosítás ellátásainak elbírálása a XIX. cikk alapján 126

3.1.4. Egészségbiztosítási ellátás elbírálása a XIII. cikk alapján, „összhangban” a XIX. cikkel 128

3.1.5. A rokkantsági ellátások – a nyugdíjbiztosításból az egészségbiztosításba történő átmenet

alkotmányosságának elbírálása 130

3.2. A családtámogatások besorolása 131

3.2.1. A családi pótlék és a gyermekek egyenlő jogai 132

3.2.2. A családi pótlék és a XIX. cikk viszonya 133

3.2.3. A családi pótlékra való jogosultság mint „alapjog” és „szociális juttatás” 133

3.2.4. A családi pótlék és a házasság védelme 134

3.3. A közfoglalkoztatás alkotmányjogi megítélése 135

3.3.1. A közfoglalkoztatás „a szociálpolitika és a foglalkoztatáspolitika metszéspontjában” 135

3.3.2. A közfoglalkoztatás feltételekhez kötése 136

3.4. Definíciós kérdések – kategóriák, konstitutív hatás, dogmatika 138

3.4.1. A család, háztartás, hozzátartozók 139

3.4.2. Jövedelem 144

3.4.3. Szegénység versus rászorultság 145

3.4.4. A szegénység eufemisztikus szinonimái 148

3.4.5. Hajléktalanság 150

4. Hazai pénzbeli ellátások csoportosítása 153

4.1. A készpénzben nyújtott támogatások formái 153

4.2. A biztosítási alapon nyújtott pénzbeli ellátások Magyarországon 155

4.3. Az adókedvezmény formájában nyújtott támogatások 157

4.4. Adókból finanszírozott készpénztranszferek 162

4.4.1. Jövedelmi és vagyoni helyzettől függő ellátások 162

4.4.2. Jövedelmi helyzettől függetlenül igényelhető pénzbeli ellátások 164

4.4.3. A fogyatékossággal élők ellátásai 165

5. Értékelés 171

5.1. Hatékonyság 171

5.2. Tipológiai besorolás 175

5.3. Értékválasztás, emberkép 177

V. A FELTÉTEL NÉLKÜLI ALAPJÖVEDELEM ILLESZTÉSI KÉRDÉSEI 180

1. A FELTÉTEL NÉLKÜLI ALAPJÖVEDELEM MINT JOGI KONSTRUKCIÓ 180

1.1. Univerzalitás – alanyi jogon járó támogatás 180

1.2. Feltételesség teljes hiánya 183

1.3. Készpénz 185

1.4. Egyéni alapon 185

1.5 Basic 186

2. A FELTÉTEL NÉLKÜLI ALAPJÖVEDELEM ÖSSZEGE ÉS MÁS ELLÁTÁSOK VISZONYA 187

2.1. A feltétel nélküli alapjövedelem összegének meghatározása 188

2.2. Milyen ellátásokat vált ki az alapjövedelem és melyek maradnak fenn? 188

2.2.1. Társadalombiztosítási ellátások 191

2.2.2. Családtámogatások 193

2.2.3. Egyéb kiadáskompenzáló pénzbeli ellátások 194

2.2.4. Xxxx, adókedvezmények 194

3. A FOGLALKOZTATÁSPOLITIKA ÉS AZ FNA ÖSSZEFÜGGÉSEI 195

3.1. Munkaerőpiac, munkajog 195

3.2. Minimálbér 196

3.3. A munkanélküliek ellátásai és a közfoglalkoztatás 197

4. Polgári jogi vonatkozások 197

4.1. Hitelképesség és végrehajtás 197

4.2. Tartási kötelezettség 198

VI. A KUTATÁS EREDMÉNYEINEK ÖSSZEFOGLALÁSA 200

1. Az alapjogi célkitűzések azonosítása 200

2. A HAZAI SZOCIÁLIS ELLÁTÓRENDSZER HATÉKONYSÁGÁNAK ELEMZÉSE JOGI DOGMATIKAI MÓDSZEREKKEL 201

3. Igazolható-e az alapjövedelemre való jogosultság emberi jogi alapon? 202

4. Teljesíti-e a feltétel nélküli alapjövedelemre épülő szociális védelmi rendszer az alapvető

KRITÉRIUMOKAT? 206

5. Záró gondolatok 209

IRODALOMJEGYZÉK 210

BEVEZETÉS

1. KUTATÁSI KÉRDÉSEK MEGFOGALMAZÁSA ÉS A DOLGOZAT FELÉPÍTÉSE

A feltétel nélküli alapjövedelem, vagy egyszerűbben az alapjövedelem a széles körben elfogadott meghatározás szerint olyan rendszeres készpénzjuttatás, amelyet egyéni alapon nyújtanak mindenkinek, a jövedelmi és vagyoni helyzet vizsgálata és munkavégzési kötelezettség előírása nélkül.1 A definíció a Basic Income Earth Network (BIEN)2 által meghatározott egyfajta közös nevezőként értelmezhető, amelynek részletes tartalmát és lehetséges változatait tanulmányok és konferenciák sokasága elemzi.

Az alapjövedelemhez kapcsolódó szakirodalom jellemzően azt vizsgálja, hogy igazságos-e, szükséges-e, megvalósítható-e, hatékony-e feltétel nélküli alapjövedelmet bevezetni. Ritkán teszik fel azt a kérdést, hogy jogszerű lenne-e, abban az értelemben, hogy megfelel-e a nemzetközi jogi dokumentumokban és az egyes államok alkotmányos rendelkezéseiben foglalt alapelveknek, valamint az államok vállalt kötelezettségeinek. Az elfogadott emberi jogok kikényszeríthetősége és érvényesülése vitatott. Ma már azonban nem az a legfontosabb kérdés, milyen morálfilozófiai igazolásai lehetnek az emberi jogoknak, hanem az, hogy azokat hogyan lehet konkrét jogszabályi rendelkezéseken keresztül érvényesíteni. Az emberi jogok családján belül a szociális jogok státusza szintén széles körben tárgyalt és vitatott téma. Könyvtárnyi irodalma van a jóléti államra vonatkozó szakirodalomnak is. Ritkán találkozik azonban a jóléti modellekre vonatkozó közgazdasági, közpolitikai, társadalompolitikai elemzés és a szociális jogok témája egy adott közpolitikai megoldásra vonatkozó kutatás során.

A feltétel nélküli alapjövedelem (FNA) egy sajátos, az egyenlőség radikális értelmezésén alapuló jóléti modell alapintézménye, ami jelenleg még sehol a világon nem

1 Az általános definíció angolul: “A Basic Income is a periodic cash payment unconditionally delivered to all

on an individual basis, without means-test or work requirement.” BIRNBAUM 2016, 2.

2 A BIEN néven ismert szervezetet 1986-ban alapították, kezdetben európai hálózatként abból a célból, hogy összekapcsolják az alapjövedelemmel foglalkozó személyek és csoportok tevékenységét és elősegítsék a témáról való eszmecserét. A szervezet tudományos kutatók, diákok, szociálpolitikusok, aktivisták hálózata, melynek elsődleges célja a szélesebb közönség tájékoztatása, meggyőzése, ezért konferenciákat szervez, kutatásokat támogat és gyűjti a kutatási eredményeket, a híreket és a véleménycikkeket. A tevékenységhez szorosan kapcsolódik a Basic Income Studies című tudományos folyóirat is. xxxxx://xxxxxxxxxxx.xxx/

xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx/xxxx/xxxxxxxx/xxx/xxx-xxxxxxxx.xxx

létezik. Ebben a kutatásban elsősorban arra a kérdésre keresem a választ, hogy a szociális jogok és azon belül a szociális biztonsághoz, és különösen a létfenntartáshoz, illetve a megfelelő életszínvonalhoz való jog mennyiben alapozzák meg az FNA bevezetését. Van-e jogunk a feltétel nélküli alapjövedelemhez a szociális biztonsághoz való jogra alapozottan? Vagy vannak-e más olyan emberi jogaink, amelyek igazolhatják a feltétel nélküli alapjövedelemhez való jogot?

Ugyanilyen fontos kérdés az is, hogy a feltétel nélküli alapjövedelem önmagában vagy más szociálpolitikai megoldásokkal kiegészített valamelyik változata teljesíti-e az alapvető emberi jogi kívánalmakat. Létezik-e olyan megvalósítható, a feltétel nélküli alapjövedelemre épített jóléti modell, amely kielégíti a nemzetközi jogi egyezményekből és az alkotmányos előírásokból levezethető követelményeket?

A feltétel nélküli alapjövedelemmel foglalkozó szakirodalom két nagy csoportra osztható. Az egyik kör a tárgyra alapvetően eszmeként és nem konkrét jogintézményként vagy jogi szabályozási eszközként tekint. Következésképp a vonatkozó tanulmányok az alapjövedelem melletti és elleni érveket elsősorban társadalomfilozófiai megközelítésben mutatják be, melynek középpontjában a társadalmi igazságosság, a szabadság és az egyenlőség értelmezésének kérdései állnak. A másik nagyobb kör a pragmatikus, közpolitikai kérdésekkel foglalkozik, amelyek gyakran közgazdasági elemzésekkel, illetve politikai szempontokkal egészülnek ki.

Ugyanakkor a feltétel nélküli alapjövedelem kérdésének a jogtudománnyal való szoros kapcsolata nem vitatható. A vitákban az alapjövedelem támogatói is gyakran hivatkoznak arra, hogy az embereknek joga van a minimális életfeltételekhez, a szabadsághoz, az egyenlő esélyekhez, a szociális biztonsághoz, az emberi méltósághoz. Ebből az alapfeltevésből kiindulva jutnak el ahhoz a következtetéshez, hogy ennélfogva joguk van ahhoz is, hogy ezt számukra alapjövedelem formájában biztosítsa a közösség.

A kutatás során tekintettel kellett lenni az időbeli és terjedelmi korlátokra, ezért több területen meg kellett húzni a határokat: a dolgozat egyes kérdéseket talán nem a jelentőségükhöz mért terjedelemben vagy részletességgel tárgyal. Az alapjogi feltételrendszer tekintetében a jövedelemkompenzáló támogatásokkal legszorosabb összefüggést mutató, a létfenntartáshoz, az egzisztenciális minimum követelményéhez kapcsolódó rendelkezésekre szorítkozom. Az európai uniós szabályozási környezet

bemutatására is csak érintőlegesen kerülhetett sor. Tekintettel arra, hogy a feltétel nélküli alapjövedelem kifejezetten pénzbeli juttatás formájában járul hozzá a megélhetéshez, a támogatási formák és a hazai ellátórendszer részletes elemzése is a pénzbeli ellátásokra irányul, nem tagadva ugyanakkor, hogy számos természetbeni ellátás és szociális szolgáltatás, vagy akár a gazdaságpolitikai, foglalkoztatáspolitikai eszközök is fontos szerepet töltenek be a szociális védelmi rendszerekben. Ezeknek a jelen kutatásból kényszerűen kimaradt elemeknek a vizsgálata az összkép szempontjából fontos további kutatási témát jelent, és kijelöli a munka folytatásának lehetséges irányait.

Az értekezés hat fejezetre tagozódik. Az I. fejezet a vizsgálat tárgyát próbálja beazonosítani a rendkívül szerteágazó és hatalmas mennyiségű vonatkozó szakirodalomban fellelhető meghatározások alapján. Emellett a teljesség igénye nélkül bemutatom a a feltétel nélküli alapjövedelem elméleti megközelítéseit, igazolási kísérleteit, a vita legfontosabb csomópontjait, áttekintő, feltáró jelleggel. Nem vállalkozom a vita eldöntésére, még egyértelmű álláspontot is nehéz elfoglalni egy ilyen összetett, elsősorban morálfilozófiai kérdésben. A megalapozott vélemény kialakítását az is nehezíti, hogy a feltétel nélküli alapjövedelem koncepciója nem egységes, nem elég részletesen kidolgozott. A fogalom átfogó jellegű, számos egymástól jelentősen eltérő megoldást is lefed, ezért a koncepció elemeinek feltárása, értelmezése, a variációk és a pro és kontra érvek ismertetése szükséges a további munka megalapozásához, amely elsősorban a feltétel nélküli alapjövedelem kontextusba helyezésére irányul.

A dolgozat II. fejezete azon az előfeltevésen alapszik, hogy a minimális megélhetés alapvető emberi jog. Az emberi jogi keretrendszer részletes elemzése során azt a kritériumrendszert próbálom meg körvonalazni, amely alkalmas lehet arra, hogy egy konkrét jóléti szabályozási rendszer értékelésének alapjául szolgáljon. Az kutatás előkérdése tehát az, hogy valóban jogunk van-e a minimális létfeltételek biztosításához, és ez a jog miben is áll pontosan.

A létfenntartás támogatására a fejlett országokban különféle jóléti modellek, szociális védelmi rendszerek alakultak ki. A történeti hagyományok, az alkotmányos előírások, valamint az aktuális társadalmi-gazdasági környezet és a rendelkezésre álló elosztható jövedelem függvényében eltérő mértékben és módszerekkel, de szinte minden országban fenntartanak valamilyen jóléti ellátórendszert. Ma már nem vitatott, hogy az államnak van

jóléti funkciója, csak a mérték és a módszerek körül zajlik folyamatos diskurzus. A III. fejezetben a kialakult modellek bemutatása mellett az ellátórendszerek értékelésének rendkívül kiterjedt módszertani eszköztárát is felvázolom, kiemelten azokat az értékelési módszereket, ahol a közpolitikai és jogi eszköztár összetalálkozik.

A feltétel nélküli alapjövedelem bevezetésének hatásait csak a kiinduló állapot, egy konkrét, működő szociális ellátórendszer kontextusában lehet felmérni. A IV. fejezet a jelenlegi hazai szociális ellátórendszernek a II. fejezetben meghatározott jogi szempontú és a III. fejezetben kifejtett hatékonysági, közpolitikai szempontú értékelésére vállalkozik. A hazai szociális támogatási rendszer hatékonyságának vizsgálatára irányuló kutatás feltáró jellegű, azt az átfogó és nyílt végű kutatási kérdést teszi fel, hogyan funkcionál, mennyire megfelelő a jelenlegi jóléti rendszer, mennyiben segíti elő a deklarált célok megvalósulását. Az V. fejezet az alapjövedelem és a hazai szociális védelmi rendszer illesztésének kérdéseit vizsgálja. Ebből a nézőpontból a feltétel nélküli alapjövedelem ideája csak egy a lehetséges strukturális reformelképzelések közül, amely a jóléti állam mélyreható átalakítását tűzi ki célul. A jövedelmek újraelosztására olyan megoldást javasol, amely támogatói szerint egyszerűségénél fogva hatékonyságban meghaladja a létező jóléti modellek eredményességét. A fejezet áttekinti azokat a szempontokat, amelyeket a feltétel nélküli alapjövedelem bevezetésére vonatkozó politikai szándék esetén feltétlenül figyelembe

kellene venni.

Végül a VI. fejezet összefoglalja a kutatás alapján levonható következtetéseket és kijelöli a további kutatási irányokat.

2. ELMÉLETI ALAPOK ÉS MÓDSZERTAN

A téma összetettsége miatt a kutatás módszerei is változatosak. Az interdiszciplinaritás a szociális jog területén szinte kötelező, ugyanis a jogi szabályozás hatékonyságának mérése a szociálpolitikai célkitűzések esetében közgazdasági, statisztikai módszerek nélkül elképzelhetetlen. A jogtudomány a tartalmi vizsgálat előtt időnként kénytelen meghátrálni. Erre legjobb példa az Alkotmánybíróság egy korábbi határozata, amikor a megélhetéshez szükséges minimum tartalmi meghatározatlansága miatt nem tudott dönteni a vonatkozó szabályok alkotmányosságáról.3 Osztom Xxxx Xxxxxx álláspontját, aki úgy vélte, hogy „[a]z állam működésének anomáliái csak valamennyi társadalomtudomány művelőinek – jogászoknak, közgazdászoknak, szociológusoknak és más diszciplínák képviselőinek – együttes erőfeszítéseivel, a szaktudományi elkülönülést meghaladó közös szemlélettel tárhatók fel.”4

Ebben a dolgozatban a jogtudományi és a közpolitikai szemlélet5 együttes alkalmazására törekszem, mivel elengedhetetlen a jogszabályok, intézkedések társadalmi szempontból értelmezett hatásának vizsgálata annak megítéléséhez, hogy adott szociálpolitikai intézkedések mennyiben segítik elő a cél megvalósulását. A hatásvizsgálat nem választható el a jogtudományi, dogmatikai elemzéstől. Az alkalmazott fogalmak értelmezése szükséges ahhoz, hogy meghatározzuk a szabály pontos tartalmát. A szabályozás eredményessége vagy eredménytelensége nagy mértékben függ attól, hogy a vonatkozó szabályok milyen fogalmi konstrukciókat alkalmaznak, hogyan definiálják a kezelendő problémát és az érintettek körét. Ebben a körben az is vizsgálandó, hogy a normák mennyiben felelnek meg a jogállami követelményeknek. Egyértelműek-e, érthetők-e a jogalkalmazók és a jogalanyok számára, teljesítik-e a törvény előtti egyenlőség jogállami szabályát, teljesítik-e a nemzetközi jogi és az alkotmányos kritériumokat. A közpolitikai szemlélet nyilvánul meg abban a törekvésben, hogy azonosítani szükséges az elérni kívánt célt, a cél érdekében kiválasztott eszközöket és

3 32/1998. (VI. 25.) AB határozat és 28/2007. (V. 17.) AB végzés, részletes ismertetését lsd. IV. fejezet 1.1.2.

4 SAJÓ 2008, 690.

5 GAJDUSCHEK 2016 mutatja be röviden a közpolitikai és a jogi szemléletmód közötti alapvető eltéréseket. 50- 53.

végül értékelni kell, hogy a kiválasztott eszközök mennyiben segítenek a kívánt cél elérésében.

Ugyanakkor a szociális jogok területén a cél maga is jogszabályban rögzített. Ezért annak vizsgálata, hogy az adott cél pontosan mit jelent, milyen indikátorokkal vizsgálható, szintén jogi dogmatikai elemzés tárgya. A nemzetközi joganyag és az alkotmányos rendelkezések ugyanis dogmatikai értelemben is kidolgozottak, azokból az állami kötelezettségekre és az állampolgárok jogosultságaira nézve értelmezéssel levonhatók következtetések. Ugyanígy, a cél megvalósításához a jogalkotó által kiválasztott eszközök is

– a források biztosításán túl – szabályozási, jogalkotási eszközök. Ezek alkalmassága a cél elérésére nagy mértékben függ a pontos fogalmazástól, ezért a szociális juttatások szabályozásának dogmatikai elemzése rámutathat az adott szabályozás közpolitikai alkalmasságára vagy alkalmatlanságára is. Másrészt viszont – mivel egyidejűleg több célra is irányulhat egy konkrét szabályozás – előfordulhat, hogy az elemzés során arra derül fény, hogy a szabály vagy annak módosítása nem is kifejezetten a szociális jogokkal összefüggő valamely cél vagy részcél megvalósítását szolgálja, hanem azon túlmutató, akár azzal ellentétes, nem feltétlenül deklarált célkitűzésekét.

A jog hatékonyságának vizsgálata Xxxxxxx Xxxxxx szerint „specifikusan jogszociológiai” kérdésfeltevés.6 Kulcsár a jog hatékonyságát a társadalmi viszonyokban ahhoz köti, hogy az újonnan alkotott jogszabálynak mindig adaptálódnia kell a már meglévő viszonyokhoz, még akkor is, ha éppen a változtatás a célja. Az adaptációs folyamatban jelentős szerepet játszanak a jogon kívüli tényezők is, mint például a gazdasági feltételek, a kulturális sajátosságok, az erkölcsi, ideológiai eszmék, elvek, a korábbi szabályok és az új szabályozás ismeretének foka is. Egy jogintézmény ténylegesen csak akkor fejti ki azt a hatást, amit a jogalkotó célként meghatározott, ha a körülményekre tekintettel vezetik be. Xxxxxxx azonban felhívja a figyelmet a jog formai és tartalmi hatékonysága közötti különbségtételre is. A tartalmi hatékonyság a társadalmi viszonyok jognak megfelelő alakulását jelenti. „A jogszabályt fogadó igen tagolt közegben a legelfogadottabb célra irányuló norma is mellékhatásokat válthat ki.”7 A jogszabály hatásvizsgálatának ezért nem

6 KULCSÁR 1997, 288.

7 KULCSÁR 1997, 297-299.

csak a deklarált cél megvalósulására kell kiterjednie, hanem azt is elemezni szükséges, hogy milyen további következményei vannak.

Allott szerint a jog hatékonysága az engedelmesség (compliance) fokával mérhető. A megelőző (preventive) jellegű szabályok esetében, amelyek a nem megfelelő viselkedés korlátozására szolgálnak, a szabályozás akkor hatékony, ha az adott viselkedés megszűnik vagy csökken. A helyreállító (curative) normák esetében, amelyek utólagos hatást fejtenek ki, a cél az, hogy orvosoljanak valamilyen hibát vagy igazságtalanságot, vagy megoldjanak egy vitát. Ez a szabály akkor hatékony, ha segít elérni ezeket a célokat. Az előmozdító jellegű (facilitative) törvények egy jogintézmény formális elismerését, szabályozását és védelmét biztosítják, mint például a házasság vagy a szerződések. Ezek hatékonyságának mércéje az, hogy milyen mértékben használják a lehetőségeket azok, akik jogosultak rá, illetve az ily módon szabályozott intézmény milyen mértékben védett valójában a támadástól.8

Fontos a hatékonyság fogalmának tisztázása. A fent idézett, a jog hatékonyságára vonatkozó elméleti megközelítések valójában a jogi szabályozás hatásosságára, vagy még pontosabb kifejezést alkalmazva, eredményességére utalnak.9 A gazdasági értelemben vett hatékonyság vizsgálata általában költség-haszon elemzésen alapszik, célja annak megállapítása, hogy a források felhasználása a lehető legnagyobb – gazdasági értelemben vett – eredményt hozza-e. Ebben a megközelítésben például a szociális ellátórendszer akkor lenne hatékony, ha olcsóbban nyújtaná a szolgáltatásokat, és nincs jelentősége annak, hogy a szolgáltatások eljutnak-e minden rászorulóhoz. A szociális jogszabályok hatásossága vagy eredményessége viszont azzal mérhető, hogy elősegíti-e az elérendő célok megvalósulását. Ebben a dolgozatban a jog, illetve a jogi szabályozás hatékonyságának fogalmát célorientált kategóriaként használom: „[a] jogszabályok hatékonysága nem más, mint érvényesülésük tényleges eredménye és ama társadalmi célok közötti viszony, amelynek elérésére megalkották őket.”10

Az állami segítségre, támogatási rendszerekre (redisztribúcióra) vonatkozó szabályozás a szociális biztonsághoz, a minimális megélhetéshez, a létfenntartáshoz való jog elismerésén,

8 ALLOTT 1981, 234-235.

9 A jog hatékonyságára, effektivitására, hatásosságára vonatkozó elméleti megközelítések összefoglalását adja pl. VISEGRÁDY 2017.

10 Visegrády – Csizmadia 2005, 663.

annak meghatározásán alapszik, és célja a szociális biztonság, mint „jogintézmény” biztosítása, védelme. Egy szociális biztonsággal összefüggő intézkedés akkor és annyiban tekinthető hatékonynak, ha és amennyiben azt „használják” (igénybe veszik azok, akik jogosultak rá), és ha és amennyiben a szabályozás valóságosan is védi a jogintézményt, mivel lehetővé teszi, hogy a különböző szociális biztonságot veszélyeztető élethelyzetekben segítséget kapjon, aki arra rászorul. Másfelől egy szociális ellátást szabályozó rendelkezés megelőző jellegű is lehet, ha például az érintettek számára a jogalkotó által megfelelőnek tartott viselkedést kíván előírni, vagy a nem megfelelő viselkedést szankcióként az ellátás megvonásával sújtja.

A jogszerűség és a hatékonyság kérdése a szociális jog esetében határozottan összefügg. Hiszen a szociális jog szabályai akkor tekinthetők hatékonynak, ha ténylegesen végrehajtják, megvalósítják azt a magasabb szintű jogszabályban (alkotmányokban, nemzetközi jogi normában) megfogalmazott (tehát tételes jogi) célkitűzést, amit a szociális biztonság megteremtése érdekében az állam teljesíteni vállalt.

A kutatás részben empirikus jellegűnek tekinthető, mivel a jogszabályok hatásainak mérését is célul tűzi ki, valamint a jogszabályok valódi tartalmának és érvényesülésének vizsgálatát is. A jogszociológiai szemlélet jellemzője „a jog kontextuális, a társadalmi, kulturális, gazdasági környezetére tekintettel levő elemzése, a szoros elméleti, fogalmi kapcsolódás a társadalomtudományokhoz és a módszertani változatosság”.11 Ez a szemlélet álláspontom szerint a jóléti ellátórendszer tudományos kutatása során nem mellőzhető. A hatékonyság mérésére ugyanakkor nem azokat a társadalmi szinten értelmezhető statisztikai indikátorokat fogom alkalmazni, amelyek a szociálpolitikai elemzések szokásos eszköztárához tartoznak.12 Az elemzés módszere a jogszabályok tartalmának dogmatikai feltárásán, egymással összefüggésben értelmezett elemzésén alapszik. Ellentétben az egyedi normakontrollban rejlő korlátozott lehetőségekkel, a pénzbeli ellátásokra vonatkozó közel teljes hazai joganyag ilyen feldolgozása módot ad arra, hogy a rendszer egészének hatékonyságáról lehessen képet alkotni. A tételes áttekintés lehetőséget nyújt arra is, hogy a

11 FLECK 2014, 11.

12 Ezeknek a mutatóknak az áttekintését a III. fejezet 3. pontja fejti ki részletesen.

feltétel nélküli alapjövedelemnek a fennálló rendszerhez való illeszkedését, a bevezetéssel járó további jogalkotási feladatokat be lehessen azonosítani.

A szociális jog fogalmai számos tekintetben átfedést mutatnak a szociológia és a szociálpolitika fogalmaival, mégis megfigyelhetők bizonyos eltérő meghatározások. A hazai tételes jogban a szegénység, a rászorultság definíciói, valamint a különféle pénzbeli ellátások besorolása, klasszifikációja esetenként eltér a jóléti államok modelljeinek elméleti leírásaiban, valamint a nemzetközi statisztikai összehasonlítások céljára szolgáló csoportosításokban alkalmazott meghatározásoktól. Egyes általános fogalmak, mint például a család, a jövedelem, és más, az ellátások megállapításához nélkülözhetetlen kategóriák szintén sajátos jelentést kapnak a szociológiai meghatározásokhoz képest. A fogalmak a különböző jogágakban sem egységesek. A hazai összetett szociális jogi szabályozáson belül is különböznek az alkalmazott fogalmak. Bizonyos alapvető fogalmaknak pedig hiányzik a tartalmi meghatározása, ami jogbizonytalansághoz vezethet. Az egységes fogalmi készlet hiánya, valamint egyes fogalmak jogszabályonként eltérő meghatározása megnehezíti az ellátások rendszerbe sorolását és nemzetközi összehasonlítását, továbbá – és ez talán a legfontosabb probléma – a jogszabályok alkalmazását, megértését és a kitűzött céloknak megfelelő érvényesülését is.

A feldolgozott téma újszerűségét az adja, hogy jogi szempontból átfogóan még nem értékelt jogintézmény bevezetésével foglalkozik. Más szemszögből nézve a kutatás kiegészítő jellegűnek is tekinthető, mivel számos más tudományágban a kérdésről élénk vita folyik. Ez a kutatás elsősorban a szociális védelem aktuális hazai rendszere és a feltétel nélküli alapjövedelem alapjogi vonatkozásainak részletes elemzésével kíván hozzájárulni a témáról folyó tudományos diskurzushoz.

I. A FELTÉTEL NÉLKÜLI ALAPJÖVEDELEM

1. DEFINÍCIÓ

A legegyszerűbb megfogalmazás szerint az alapjövedelem (basic income) olyan rendszeres készpénzjuttatás, amelyet feltétel nélkül mindenki megkap, egyéni alapon, a jövedelmi és vagyoni helyzet vizsgálata vagy munkavégzési kötelezettség nélkül.13 Hasonlóan fogalmaz az alapjövedelem témájával kapcsolatos tanulmányok antológiájának bevezetője is: az alapjövedelem egy adott politikai közösség minden polgára vagy lakosa számára nyújtott rendszeres készpénzjuttatás.14 A szerzők szerint minden alapjövedelem modellben közös, hogy készpénzben fizetik, egyéni alapon, más jövedelemforrásokra tekintet nélkül jár és sem aktuálisan, sem a múltban, sem a jövőre nézve nem kell semmilyen tevékenységet (vagy annak hiányát) igazolni a jogosultság fenntartásához. Ugyanakkor az egyes konkrét javaslatok eltérő követelményeket támasztanak több további jellemző tekintetében. Az univerzalitás a megyei, regionális szinttől a nemzetállami szinten keresztül a globális formáig terjed. Eltérés mutatkozik abban is, hogy csak állampolgároknak jár, vagy egy adott terület minden lakója részesülhet belőle. Továbbá különböző javaslatokat lehet találni arra nézve, hogy egyes korosztályok eltérő vagy azonos összegre legyenek jogosultak.15

Az eltérő megközelítések ellenére, vagy talán éppen az eltérések miatt, a közös alapként elfogadott meghatározás megfelelően tág és leegyszerűsítő ahhoz, hogy variációk sokaságát legyen képes besorolni egyetlen elméleti koncepció keretei közé. Ez alapot ad arra, hogy sokan a feltétel nélküli alapjövedelmet olyan különleges megoldásnak tartsák, amelynek hívei között egyaránt megtalálhatók a politikai spektrum legkülönbözőbb képviselői, a liberálisoktól a konzervatívokig, illetve a baloldaltól a jobboldalig.

Azonban a széles támogatói bázis megtévesztő lehet. Nemcsak azért, mert a tág meghatározás miatt a különböző ideológiai alapokon álló támogatók nem ugyanarról

13 BIRNBAUM 2016, 2. “Basic income is a periodic cash payment unconditionally delivered to all on an individual basis, without means test or work requirement.”

14 XXXXXXXXXX ET AL. 2013, xi. “Basic Income provides a stream of regular cash income to every citizen or

resident in a given political community.”

15 XXXXXXXXXX ET AL. 2013, xv-xvi.

beszélnek, hanem azért is, mert a meghatározás nem tartalmaz információt arra nézve, hogy

az alapjövedelem bevezetésével egyidejűleg milyen más intézkedésekre lenne szükség.

1.1. Variációk egy témára

Xxxxxxxx szerint – aki a citizen’s income (CI) kifejezést használja – az alapjövedelem az, amikor minden polgár jövedelmet kap az államtól, ami mindenkinek jár feltételek nélkül, nem függ biztosítási jogviszonytól, nem vonják vissza, ha változik a kereset és nincs forrásteszthez kötve. Xxxxxxxx szerint nincs közösen elfogadott meghatározás annak ellenére, hogy az elképzelés egyszerű, mert a kifejezést számos nagyon különböző koncepcióra alkalmazzák.16 Ezért Xxxxxxxx négy kategóriát határoz meg. A bónusz alapjövedelem (Bonus CI) valamilyen állami alap hozamából biztosít mindenkinek egy meghatározott, de évente változó nagyságú összeget. Ennek példája Alaszka, ahol a kőolajkitermelésből származó jövedelmek egy részét osztják fel azok között, akik legalább egy éve ott élnek. A részleges alapjövedelem (Partial CI) csak meghatározott csoportoknak jár, amelyre az angliai child benefit a példa. Ez a hazai családi pótlékhoz hasonló ellátás közel 40 évig univerzális (jövedelemtől függetlenül azonos összegű) volt, 2013-tól évi ötvenezer font feletti jövedelem esetén alacsonyabb összeg jár. A szerző szerint kérdéses ezeket a típusú juttatásokat alapjövedelemnek, vagy a hozzá vezető lépéseknek nevezni, mivel hiányzik egy fontos kritérium, nevezetesen az, hogy minden állampolgárnak jár. A kiegészítő alapjövedelem (Supplemental CI) olyan csekély összegű juttatás, amelyet a létező szociális ellátórendszer mellett vezetnek be. Ennek az elképzelésnek az a hiányossága, hogy az alapjövedelemtől várt adminisztratív egyszerűsítés nem valósul meg. Végül a teljes alapjövedelem (Full CI) olyan összegű feltétel nélküli alapjövedelmet biztosít minden állampolgár számára, amely biztosítja a megélhetést, nincs forrásteszthez kötve, illetve jövedelemnövekedés esetén sem szűnik meg.17

Xxxxxxxx csoportosítása egyfelől nem tartalmazza az alapjövedelem összes lehetséges verzióját, másfelől viszont a csoportosítást nem azonos dimenzió mentén végzi, ezért a

16 XXXXXXXX 2016, 1. „every individual citizen should receive an income from the state which goes to all

without any conditions, is not related to contributions, not withdrawn as earnings change, not means-tested.”

17 XXXXXXXX 2016, 4. “A full CI scheme would provide an unconditional income adequate to live on that

would not be means-tested or withdrawn.”

példaként felhozott konkrét megvalósítási formák több csoportba is tartozhatnak. Például a bónusz alapjövedelem abban különbözik a többi változattól, hogy a forrása egyfajta osztalék, ami az állami vagyonból keletkezik, és összege is ennek függvényében változik évről-évre. Egy ilyen juttatás ugyanakkor kiegészítőnek is tekinthető, ha mellette létezik a szükségletekre reagáló szociális támogatási rendszer. Vagy, amennyiben az összege elég magas ahhoz, hogy a megélhetést fedezze, akkor teljes alapjövedelemnek minősülhet. A részleges alapjövedelemként említett, demogrant jellegű ellátások, amilyen Magyarországon a családi pótlék, vagy máshol az idősek részére biztosított minimális nyugellátás, a szerző szerint sem tekinthetők valójában alapjövedelemnek, mivel arra nem jogosult a teljes lakosság. Ugyanakkor a kiegészítő és a teljes alapjövedelem közötti megkülönböztetés sem egyértelmű. A kiegészítő alapjövedelem definíciója csak annyit tartalmaz, hogy kis összegű, és mellette fennmaradnak a más alapon nyújtott támogatások. Ez a meghatározás nem válaszol arra a kérdésre, hogy egyébként a kis összeg önmagában, vagy a megítélhető egyéb támogatásokkal együtt fedezi-e a minimális megélhetés költségeit, ahogy arra sem, mennyire átfogó és minden helyzetre megfelelő megoldást kínáló az egyéb támogatások rendszere. A teljes alapjövedelem „teljessége” pedig mindössze annyit jelent, hogy önmagában fedezi a létszükségletet, de a definíció semmit sem árul el arról, hogy vannak-e mellette más típusú juttatások és milyen esetekre.

A fenti csoportosítás három különböző dimenziót használ. Az első azt határozza meg, hogy mi a forrása az alapjövedelemnek (állami vagyon hozama, vagy valami más). A második aszerint különbözteti meg az alapjövedelem típusait, hogy mindenkinek jár, vagy csak meghatározott demográfiai csoportoknak (ami egyébként nem felel meg a feltétel nélküli alapjövedelem definíciós kritériumainak). A harmadik dimenzió pedig kételemű: az összeg alatta marad, vagy eléri a létminimumot, illetve vannak vagy nincsenek mellette más szociális támogatások.

Álláspontom szerint az első két dimenzió a feltétel nélküli alapjövedelem szempontjából irreleváns. Nincs jelentősége annak, hogy pontosan milyen költségvetési forrásból származik az állam által erre a célra felhasználható összeg. Ez „könyveléstechnika”, egyetlen szempontból lehet jelentősége, mégpedig az, hogy természeténél fogva csak a ténylegesen keletkezett jövedelem mértékéig áll rendelkezésre, és ezért évente változó összegben (de

mégis előre meghatározott módon) lehet felhasználni. A részleges alapjövedelmet pedig azért

nem szükséges vizsgálni, mert az nem tartozik az alapjövedelem kategóriájába.

A harmadik dimenzióra viszont érdemes alaposabb figyelmet fordítani, oly módon, hogy az abban elrejtett kétféle megkülönböztető ismérvet külön-külön elemezzük. A kiegészítőnek nevezett alapjövedelem két fontos tulajdonsága, hogy egyrészt önmagában alacsony összegű ahhoz, hogy kizárólag abból megéljen valaki, tehát azt feltételezi, hogy mellette más jövedelemre is szükség van. Ily módon nem biztosítja azt a „valódi” szabadságot, amit például XxxXxxxxx elvár az alapjövedelemtől, és amely elméletének igazolási alapja is egyben. Ennek az érvelésnek a lényege, hogy minél több forrással rendelkezik valaki, annál nagyobb szabadságot élvez abban, hogy azt tehessen, amit akar (bármi is legyen az).18 A kiegészítő alapjövedelmet az összeg elégtelen volta különbözteti meg a teljes alapjövedelemtől. Másfelől pedig fent kell maradjon azoknak az egyéb módon történő támogatása, akik munkával vagy más módon nem tudnak megfelelő jövedelmet szerezni. Xxxxxxxx helyesen jegyzi meg, hogy ezzel az egyik fő vonzereje szűnik meg az alapjövedelemnek, ami az adminisztratív egyszerűség lenne. Ennél még fontosabb, hogy azok az igazságossági érvek is elveszítik erejüket, amelyek szerint az univerzális, feltétel nélküli alapjövedelem bevezetésével megszűnik a társadalom kettéosztottsága, a segélyből élők megbélyegzése és a magánéletük feletti szoros, beavatkozó jellegű állami kontroll.

A teljes alapjövedelem (amely tehát önmagában megfelelő összeget biztosít a minimális szintű megélhetéshez) definíciója nem zárja ki, hogy mellette akár az összes már fennálló szociális támogatás fennmaradjon, de nem is foglalja magában azt a feltételt, hogy semmilyen más ellátás nem nyújtható.19

A fenti csoportosítás is alkalmatlan az összes variáció számbavételére. Egyfelől az alapjövedelem összege skálaszerűen lehet kifejezetten alacsony is, vagy éppen elegendő a megélhetéshez, vagy akár annál több is. Azonos összeg szükségképpen átlagos standard lenne, ami egyeseknek elegendő, másoknak túl alacsony, megint másoknak pedig akár több is lehet a szükségesnél. Másfelől viszont az egyéb támogatások teljes megszüntetése és a

18 VAN PARIJS 1995.

19 Ugyanakkor Birnbaum például teljes alapjövedelemnek azt nevezi, amikor az összeg megfelelően magas ahhoz, hogy teljesen vagy részben kiváltsa a jövedelmi biztonság megteremtésére irányuló támogatási formákat (BIRNBAUM 2016, 2.)

minden ellátás fenntartása közötti sávban is számos különböző elképzelést lehet felvázolni. Például lehet olyan megoldást javasolni, amely a társadalombiztosítási alapú, tehát hozzájárulásokkal előzetesen „megvásárolt” juttatásokat, ideértve például az öregségi nyugdíjakat, érintetlenül hagyná, míg más, adókból fedezett ellátásokat megszüntetne. Vagy körvonalazódhat olyan megoldás is, amely csak a jövedelemteszthez kötött támogatásokat szüntetné meg, minden más ellátást érintetlenül hagyna, például azon az alapon, hogy azok valamilyen más célt szolgálnak, nem kifejezetten a szegénység kezelését (fogyatékossággal élő személyek támogatásai, gyermekes családok támogatásai, stb.).

Van Parijs és Xxxxxxxxxxxx javaslata szerint például a meglévő juttatások közül csak azok szűnnének meg, amelyek alacsonyabb összegűek az alapjövedelemnél. Azok számára, akik az aktuális ellátórendszerben magasabb összegű juttatásokra jogosultak, az alapjövedelem felett továbbra is igénybevehetők lennének a feltételekhez kötött ellátások.20

1.2. Elhatárolás más hasonló koncepcióktól

Az alapjövedelmet leggyakrabban a garantált minimumjövedelem koncepciójával szokás összetéveszteni. Utóbbi azt jelenti, hogy alapos jövedelemtesztet követően azok, akik nem érnek el egy előre meghatározott jövedelmi szintet, kiegészítésként megkapják a különbözetet. Ezzel szemben az alapjövedelem egyrészt univerzális, azaz mindenkinek jár, azoknak is, akiknek megfelelő saját jövedelmük van. Másrészt pedig feltétel nélküli háromféle értelemben is: sem alacsony jövedelem nem szükséges a jogosultság megállapításához, sem meghatározott kategóriába nem kell tartozni (életkor, egészségi állapot, stb.), sem viselkedési, életvezetési vagy egyéb elvárást nem kell teljesíteni.

A Basic Income Guarantee tágabb fogalom, ami bármely feltétel nélküli juttatáson alapuló szakpolitikára alkalmazható, amely mindenki számára megfelelő jövedelmet biztosít ahhoz, hogy fedezze az alapvető szükségleteit. Az alapjövedelem ezt a célt speciálisan, univerzális kifizetés formájában próbálja elérni.

Egy másik közismert megoldás a negatív jövedelemadó (Negative Income Tax – NIT), ami végeredményben ugyanazt a jövedelemátcsoportosítást hajtja végre az adó- és támogatási rendszeren keresztül, azzal az eltéréssel, hogy csak a nettó

20 VAN PARIJS – VANDERBORGHT 2017, 241/9900 [Kindle location]

kedvezményezetteknek fizeti ki a támogatást, ami a növekvő jövedelemmel fokozatosan kivezetődik, míg a töréspontot követően, amikor a NIT eléri a nullát, az egyének nettó befizetők lesznek. A negatív jövedelemadó koncepciója Xxxxxx Xxxxxxxx nevéhez fűződik. Xxxxxxxx javaslata szerint az egyes célcsoportoknak címzett támogatások helyett, amennyiben a szegénység megszüntetése a cél, elsősorban a szegények számára kellene támogatásokat folyósítani. Úgy vélte, hogy be lehetne állítani egy alsó értéket, amely alá senkinek a nettó jövedelme nem eshetne. Ha az adózott jövedelem nem éri el ezt a rögzített alsó határt, az érintettek számára a különbözetet „negatív adó” formájában kifizetnék. Az összegre Xxxxxxxx nem tett javaslatot, szerinte attól függ, mennyit engedhet meg magának a közösség.21

Bár az alapjövedelem támogatói gyakran úgy vélik, hogy a NIT alapvetően különböző elképzelés – tekintettel arra, hogy az adóköteles kereset növekedésével az alapjuttatás összege az adóval fokozatosan visszavonásra kerül – , valójában az alapjövedelem és a NIT között csak technikai-adminisztratív különbség áll fenn. Ugyanis a nem adózó kedvezményezettek részére juttatott alapjövedelmet is mindazok adójából kell fedezni, akiknek adóköteles jövedelmük keletkezik. Ez azt jelenti, hogy még ha nem is közvetlen az összefüggés az adott egyén részére ténylegesen kifizetett alapjövedelem összege és az általa befizetett jövedelemadó között, a magasabb jövedelműek által befizetett adó összege meghaladja az általuk kapott támogatás összegét. Egy konkrét alapjövedelem bevezetése kapcsán az adókulcsok akár emelkedhetnek is, azaz végül a felső jövedelmi csoportokba tartozók nem lesznek nettó nyertesei a rendszer kialakításának. Ezért több szerző a negatív jövedelemadót az alapjövedelem egy variánsának tekinti.

Például Xxxxx Xxxxx, aki az alapjövedelem korai támogatói közé tartozik, felismerve, hogy az adók emelése nélkül nem valósítható meg a megfelelő összegű alapjövedelem, több megoldást is kidolgozott a finanszírozásra. Ezek egyike egy olyan javaslat, amely meghatározott jövedelemszint felett fokozatosan visszavonná az alapjövedelmet.22 Az elképzelés gyakorlatilag megfelel a negatív jövedelemadó xxxxxxxxx ötletének. Hemel is úgy

21 XXXXXXXX 1982, 157-158.

22 A javaslatot ismerteti XXXXXXXX 1996, 92.

véli, hogy nem különbözik érdemben az alapjövedelem és a NIT.23 Az alapjövedelem egyik lehetséges folyósítási módjaként mutatja be a negatív jövedelemadót a francia Szenátus számára készített információs jelentés is.24

Több kísérleti projektet is lebonyolítottak 1968 és 1980 között az Amerikai Egyesült Államokban és Kanadában, amelyekben a negatív jövedelemadóhoz kapcsolódó hatásokat vizsgálták. A hatásvizsgálatok nem elsősorban a szegénység alakulásának mérésére irányultak, mivel az definíciószerűen megvalósul a szegénységi küszöböt elérő támogatás bevezetésével, hanem az egyéb hatásokra, amelyet az egészségre, a lakhatásra, az iskolai teljesítményre és a jólét más mutatóira gyakorolt. Mire a jellemzően pozitív eredmények megszülettek, a politikai szándék megváltozott, így tényleges, valamely ország teljes lakosságára vonatkozó NIT végül sehol sem valósult meg.25

Az alapjövedelem koncepciójába nem férnek bele azok az elképzelések, amelyek átmeneti jelleggel biztosítanak a megélhetéshez elegendő forrást (Sabbatical Accounts),26 vagy egyszeri nagyobb összeggel segítenék a fiatal felnőtteket (Stakeholder Xxxxx).27 Szintén nem teljesíti a kritériumokat Xxxxxxx Xxxxxxxx javaslata, a Participation Income, amely minimális feltételességre, valamilyen társadalmilag hasznos ellentételezésre épül.28

2. MORÁLFILOZÓFIAI IGAZOLÁSOK ÉS KRITIKÁK

Xxxxxxxx összefoglaló elemzése29 összegyűjtötte a leggyakrabban előforduló igazolásokat, amelyek az alapjövedelemről folyó társadalomfilozófiai vita során felmerültek. A marxista megközelítés az elidegenedés elméletéből indul ki, mely szerint a kapitalista termelési mód keretei között a dolgozók elveszítik az önálló döntés és a sorsuk meghatározásának lehetőségét. Az alapjövedelem lehetővé tenné, hogy az egyének nemet mondhassanak a számukra nem vonzó, megalázó álláslehetőségekre, melyeket csak a

23 HEMEL 2019, 550.

24 PERCHERON 2016, 89-91.

25 A kísérleti projektek részletes bemutatását lsd. WIDERQUIST 2013.

26 OFFE 2013.

27 Ackerman – Alstott 2004.

28 ATKINSON 2017, 240-241.

29 BIRNBAUM 2016, 7-9.

létfenntartás érdekében vállalnának el. Ezt a nézőpontot elsősorban Xxx xxx Xxxx és Xxx Xxxxxx képviseli, de a „power to say no” megjelenik Xxxxxxxxxx munkáiban is.

A liberális, semlegességre alapozott igazságossági megközelítés fő képviselője Xxx Xxxxxx, aki amellett érvel, hogy az igazságosság liberális elméletének elkötelezettnek kell lennie amellett, hogy mindenkit egyenlőként kezel és nem tesz különbséget az egyének között a jó életről vallott elképzeléseik alapján.30

A státusz egyenlőségének követelményéből indul ki Xxxxx és részben Xxxxxxx. E szerint az igazságos társadalmi berendezkedés nem engedheti meg, hogy az emberek társadalmi- gazdasági életkilátásait alapvetően határozzák meg azok a természetes és társadalmi véletlenszerűségek vagy a puszta szerencse, amelyek felett semmilyen személyes kontrolljuk nincs, mint például a születés helye vagy a családi háttér. Nem az a probléma, hogy vannak olyan lehetőségeket bővítő eszközeink, amelyeket anélkül kapunk, hogy bármilyen világos vagy lényegi kapcsolatban lennének a saját munkaerőfeszítéseinkkel, vagy hogy ezekhez vagy néhányukhoz feltételek nélkül hozzáférhetünk. Inkább az a probléma, hogy ezek az adottságok egyenlőtlenül vannak elosztva. Az adottságok egyenlőtlensége tehát úgy is tekinthető, mint ami a privilegizáltaknak lehetővé teszi, hogy nagyobb arányban részesedjenek a forrásokból, mint bárki más. Az ilyen források spontán koncentrációja miatt egyeseknek van lehetősége és tárgyalási potenciálja ahhoz, hogy nemet mondjanak a nem vonzó állásokra, váltogassák a munkahelyüket, megválasszák, hogy mikor és hogyan mennek nyugdíjba és így tovább. Viszont a legtöbb embernek messze korlátozottabbak a lehetőségei ebben a tekintetben.31 A státusz egyenlőségére alapozott igazolások szerint az igazságos társadalmi berendezkedés alapja, hogy minden polgárt abba a helyzetbe hozzon, hogy képes legyen irányítani a saját ügyeit.32 Ugyanakkor Xxxxx elvetette Van Parijs radikális megközelítését, mely szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy a megélhetését

30 VAN PARIJS 1991, 102.

31 BIRNBAUM 2016, 18-19.

32 RAWLS 2001, 139.

finanszírozza a közösség, függetlenül attól, hogy megteszi-e a tőle elvárható erőfeszítést a

létfenntartásra.33

Az uralomnélküliség (non-domination) érve azon az alapon védi az alapjövedelemhez való jog ideáját, hogy a szabadság elsősorban az alávetettség hiányát jelenti. Az alapjövedelem alkalmas eszköz arra, hogy a megélhetés biztosítása miatt senkinek ne kelljen másokat szolgálnia.34

2.1. A társadalmi igazságosság érve a feltétel nélküli alapjövedelem mellett

A leggyakrabban felhozott érvek alapján a feltétel nélküli alapjövedelem célja nem is kifejezetten a hátrányos helyzetű emberek jövedelmének minimiális szintű biztosítása. Ha ez lenne a célja, azt nyilvánvalóan elvétené: hiszen ha meghatározott összegű forrást egy adott társadalomban annak összes tagja között egyenlően osztunk el, az semmiképp nem vezet az egyenlőtlenségek csökkenéséhez (ha minden más feltételt változatlannak tekintünk). Sokkal inkább csökkenti a jövedelmi egyenlőtlenséget, ha ugyanazt az összeget úgy osztjuk el, hogy azok részesülnek belőle, akiknek valamilyen okból alacsonyabb a jövedelme. Attól függően, hogy az adott gondolkodó mennyire tekinti az egyén feladatának a társadalom egészének építésében való részvételt, azaz mennyire individualista alapokra helyezkedik a szabadság mibenlétének elemzésekor, a feltétel nélküli jövedelemhez más-más alapvető érdek teljesülését köti. Így vezetnek hasonló eredményre a liberális értelemben vett önrendelkezés (self-ownership), a marxista elidegenedés-elmélet (non-alienation), a libertáriánus döntési szabadság (non-domination), és a baloldali-libertáriánus egyenlőségi megfontolások (equality of resources, equality of status).

Nehéz nem észrevenni a hasonlóságot a szociális jogok kikényszeríthetősége mellett érvelők és a feltétel nélküli alapjövedelem alanyi jogként történő elismeréséért küzdők igazságossági megközelítése között. Bódig például összefoglalja, hogy a gazdasági és szociális jogok igazolhatóságával kapcsolatban két félreértés is körvonalazódik azok körében, akik amúgy e jogok elismerését fontosnak tartják. Az egyik a gazdasági és szociális

33 RAWLS 1988, 257. „those who surf all day off Malibu must find a way to support themselves and would not be entitled to public funds” (az egész nap Malibun szörfözőknek módot kell találniuk a maguk fenntartására és nem lennének jogosultak a közösség támogatására).

34 PETTIT 2013, 30.

jogok instrumentalizálása, amely abból indul ki, hogy a nyomorban élők nem tudják

gyakorolni a polgári és politikai jogaikat (sem). Ezzel Bódig szerint az a probléma, hogy

„egy jogosultság csak akkor érdemli meg, hogy emberi jogként ismerjük el, ha inherens értéket is hordoz”.35 Az oszthatatlanság elve alapján az emberi jogok egyenrangúak és egymástól függetlenül is igazolhatók. Igazságossági megközelítésben azonban „a szociális jogok azt a helyes erkölcsi intuíciót fejezik ki, hogy súlyos igazságtalanság bárkit is megfosztani az önfenntartás alapvető feltételeitől”. Bódig ugyanakkor az emberi méltóság alapvető értékének központba állítását tartja követendő stratégiának, mert az „egyenlő méltóság tisztelete követeli meg, hogy biztosítsuk a szabadságot és függetlenséget, ami ahhoz kell, hogy az emberek a saját kezükben tartsák a sorsukat (empowerment). A kedvezményezetteket attól kell védeni, hogy egyoldalúan kiszolgáltatott, azaz hatalomnélküli helyzetbe kerüljenek. Ebben az összefüggésben a szociális jogok inherens értékét nem az jelenti, hogy a túlélés anyagi forrásaihoz adnak jogcímet, hanem az, hogy a függetlenség és a szabadság feltételeiként ismerjük el ezeket a jogokat.”36

2.2. Egyenlőség

A társadalmi igazságosság egyik fontos eleme az egyenlőség biztosítása, azonban jelentős eltérések mutatkoznak a nézetek között abban a tekintetben, hogy pontosan miben kellene egyenlőséget biztosítani a polgárok számára.

A feltétel nélküli alapjövedelem koncepciója definíciószerűen egalitáriánus abban a tekintetben, hogy minden jogosult számára azonos összegű pénzbeli támogatást jelent. Miközben az egyenlőség fogalmán társadalomfilozófiai és jogi megközelítésben szinte senki sem ezt a nominális értelemben vett egyenlőséget érti, az alapjövedelem hívei körében mégis gyakran lesz hivatkozási alap az egyenlőség.

Az egyenlőségen alapuló érvek egyik lehetséges csoportosítása a lehetőségek és a státusz egyenlőségén alapszik. Amellett, hogy az egyenlőségnek ez a két perspektívája egymással szorosan összefügg, elérésük különböző eszközök alkalmazását igényli.

35 BÓDIG 2015, 10.

36 BÓDIG 2015, 11.

Az esélyek egyenlőségének biztosítására a redisztribúción kívül számos más módszer is alkalmas. Nem magától értetődő azonban, hogyan lehet mérni az esélyek egyenlőtlenségeit, vagy azt, hogy mennyire segítenek bizonyos eszközök a lehetőségek egyenlőbbé tételében.

A státusz vagy helyzet egyenlőségére vonatkozó támogató érvek el is tekintenek ennek a nehéz kérdésnek a megválaszolásától, és mindössze annyit állítanak, hogy a társadalmi helyzetből fakadó szélsőséges egyenlőtlenségek kiküszöbölése érdekében egy rendszeres jövedelem biztosításával legalább annak megteremtenék a lehetőségét, hogy az alapvető szükségletek kielégítése érdekében az egyénnek ne kelljen megalázkodnia, és ne kerüljön kiszolgáltatott helyzetbe a munkaerőpiacon sem. Mindez az egyéni függetlenség és önértékelés fenntartásával nagyban hozzájárulna ahhoz, hogy az egyén szabadon kibontakozhasson és ne kerüljön mások uralma alá.

Xxxxxxxx szerint azonban az egalitáriánus elméletalkotás által meghatározott témakörök túlságosan szűken határozzák meg az egyenlőség területeit, alapvetően az olyan felosztható, magántulajdonban lévő javak elosztására koncentrálnak, mint a jövedelem és a vagyon, vagy az egyénileg élvezett javakra, mint például a jólét. Ez a tudományos hozzáállás Xxxxxxxx álláspontja szerint figyelmen kívül hagyja az egalitáriánus politikai mozgalmak jóval szélesebb perspektíváját. Úgy véli, hogy az egalitáriánus tudományos irodalom félreérti az egyenlőség lényegét, mivel az nem a meg nem érdemelt balszerencse, a kozmikus igazságtalanságok kiigazítását jelenti, hanem az elnyomás (lehetőségének) megszüntetését. A pozitív célja pedig nem az, hogy biztosítsa mindenki számára, hogy megkapja, amit erkölcsileg megérdemel, hanem az, hogy olyan közösséget teremtsen, amelyben az emberek egymással egyenlő viszonyban állnak.37

2.3. Közös javak?

Xxxx Xxxxxxxxxx Xxx Xxxxxx liberális megközelítésével szemben másik szabadság- fogalom alkalmazását javasolja a feltétel nélküli alapjövedelem igazolására. Véleménye szerint nem az a valódi szabadság, ha bármit megtehetünk, amit akarunk, hanem az embernek az a státusza, amely valós hatalmat jelent annak eldöntésében, hogy elfogadja vagy visszautasítsa a másokkal való együttműködést. Ennek a szabadságnak két összetevője van.

37 XXXXXXXX 1999, 288-289.

Az egyik, hogy a szabad ember eldöntheti, milyen kapcsolatba lép más emberekkel. Ehhez a polgári szabadságjogokkal kell rendelkeznie. A másik összetevő pedig az, hogy nem lehet sem közvetlenül, sem közvetve kényszeríteni arra, hogy mások érdekeit szolgálja. Ehhez a szabadsághoz arra van szükség, hogy feltétel nélkül hozzáférjen a megélhetéshez szükséges forrásokhoz. Widerquist szerint az állammá szerveződés az embereket olyan helyzetbe hozta, hogy már nincs közvetlen hozzáférésük az erőforrásokhoz, ezért nincs más választásuk, mint hogy olyanoknak dolgozzanak, akik a források felett rendelkeznek.38

Hemel az alapjövedelem igazolásához szintén az állam létezésének érvét használja, kissé más megközelítésben. Álláspontja szerint az állam kollektív vállalkozás, olyan egyének együttműködése, akik a joguralomra és a magántulajdonhoz való jogra vonatkozó egyetértésükkel hozzájárulnak egy olyan többlet előállításához, amely nem jönne létre természeti viszonyok között. Xxxxx szerint ez a kiindulópont jogilag megalapozott igényt jelenthet a minimális jövedelemre, két szempontból is. Egyrészt az egyének, akik hozzájárulnak a többletet előállító vállalkozáshoz, jogosultak részesedésre a többletből. Másrészt az állam legitimitása a polgárai feltételezett egyetértésétől függ, és ez az egyetértés csak addig marad fenn, ameddig az állami működés által előállított többlet széles körben felosztásra kerül.39

2.4. Reciprocitás és kizsákmányolás, parazitizmus

Xxxxx híressé vált reciprocitás ellenérve tette szimbolikussá a malibui szörfös figuráját, mint a potyautas megfelelőjét. Eszerint azok, akik egész nap Malibun szörföznek hasznos munka helyett, nem tartoznak a leghátrányosabb helyzetűek közé még akkor sem, ha semmi jövedelmük nincs. Az igazságosság rawlsi elmélete szerint úgy tekintendők, mint akik nyolc óra többletszórakozást fogyasztanak naponta és ez kiegyenlíti a jövedelmi hátrányt, amit azokkal szemben szenvednek el, akik viszont dolgoznak.40 Rawls elmélete alapján tehát a feltétel nélküli alapjövedelem nem igazságos, mert azok, akik megtehetnék, hogy gondoskodnak magukról, de mégsem teszik, nem jogosultak a társadalom részéről a megélhetésük támogatására.

38 WIDERQUIST 2013a, 34-35.

39 HEMEL 2020, 554-555.

40 RAWLS 2001, 179.

A reciprocitás hiánya az egyik leggyakoribb etikai, morális ellenérv az alapjövedelemmel szemben. Erősebb változata a kizsákmányolás érv, amely szerint a mások által megtermelt javakból ellenszolgáltatás nélkül részesedők kizsákmányolják azokat, akik dolgoznak és befizetik az adókat.41

A reciprocitás alapelve a jóléti államok megvalósult modelljeiben is jelentős szerepet játszik. A feltétel nélküli alapjövedelem javaslat különlegessége épp abban ragadható meg, hogy a paradigmákon túllépve a megélhetés biztosítását az egyén hozzájárulásától minden értelemben függetleníti.

Ugyanakkor Widerquist a reciprocitás érvét éppen az alapjövedelem mellett használja fel. Szerinte éppen az sérti a reciprocitás elvét, hogy a vagyonképződés történetileg kialakult eredménye (a természeti javak kisajátítása) folytán egyeseknek (a tulajdonosoknak) nem kell dolgozniuk ahhoz, hogy megéljenek, míg azoknak, akiknek nem jutott vagyon, igen. Ha szabadon lehetne rendelkezni a természeti javakkal és nem lennének magántulajdonban, akkor mindenki gondoskodhatna magáról. Ennek ellentételezésére pedig biztosítani kell a minimális megélhetést azoknak, akiktől ezt a lehetőséget elvették.42

3. KÖZGAZDASÁGI IGAZOLÁSOK ÉS KRITIKÁK

Miután a jóléti állam működésére, előnyeire és hátrányaira, valamint hatékonyságának vizsgálatára irányuló kutatások nagy részével is elsősorban a közgazdaságtudomány foglalkozik, a feltétel nélküli alapjövedelem is gyakran közgazdasági tanulmányok tárgya. Ritkábban fordul elő, hogy kifejezetten gazdasági érvek alapján támogassa valaki az alapjövedelmet.43 A gazdasági érvek jellemzően defenzívek, a javaslatot ellenzők gazdasági jellegű ellenvetéseire reagálnak. A vita során főként a magas állami kiadások, valamint a munkaerőpiacra gyakorolt negatív hatások kerülnek előtérbe.

41 Van Donselaar 2013.

42 WIDERQUIST 2013b, 128.

43 Az alapjövedelem mellett gazdasági érveket elsősorban Xxx Xxxxxxxx fogalmazott meg. Lsd. pl. STANDING 2012.

3.1. Finanszírozhatóság (financial vagy economic feasibility)

A feltétel nélküli alapjövedelemmel szemben megfogalmazott ellenvetések leginkább a rendkívül magas forrásigényt érintik. A világ országaiban az eltérő adórendszerek és hagyományok miatt különböző mértékű a jövedelem központosításának mértéke. Egy adott gazdaság esetében viszonylag egyszerű eldönteni, hogy általánosságban mekkora összegű redisztribúciót képes elviselni anélkül, hogy az a jövedelemtermelés rovására menne. Amennyire egyszerű eldönteni, milyen mértékű újraelosztás megengedhető, annál nehezebb megbecsülni, hogy az elvonás adott mértékű csökkenése vagy növelése mennyire javítaná vagy rontaná a gazdaság általános helyzetét. A kérdés megválaszolása meghaladja ennek a kutatásnak a kereteit. Rövid áttekintés azonban szükségesnek látszik, miután a pénzügyileg nyilvánvalóan megvalósíthatatlan intézkedések további elemzése értelmetlen lenne.

A költségvetési szempontból neutrális, azaz a redisztribúció arányát és belső struktúráját nem érintő átállás a létező juttatások rendszeréről a feltétel nélküli alapjövedelemre abból az előfeltevésből indul ki, hogy az aktuális mértékű elvonások a gazdaság működőképességét és prosperitását nem veszélyeztetik. És bár ez nem feltétlenül igaz minden esetben, az előfeltevés lehetővé teszi azt az egyszerű ellenőrzést, hogy ugyanannyi forrás felosztása adott országban személyenként milyen összegű alapjövedelemre adna lehetőséget. Az egy főre jutó szociális kiadások mértéke ezután összevethető az adott társadalomban szükséges megélhetési költségekkel, így képet kaphatunk arról, hogy az adóbevételek emelése nélkül milyen összegű alapjövedelem valósítható meg. Ezt követően összehasonlíthatjuk az így kapott összeget az egyes kategóriákba tartozó csoportok jelenlegi támogatásainak összegével.

Az alábbiakban az Eurostat adatbázisa alapján bemutatom, hogy az egyes uniós tagállamok hogyan tudnák finanszírozni a teljes átállást az alapjövedelem formájában történő támogatási rendszerre. A modellben a nyugellátásokat és a társadalombiztosítás terhére finanszírozott ellátásokat úgy tekintem, mint amelyek változatlanul maradnak, tekintettel arra, hogy azokat a jogosultak díjfizetései alapozzák meg. Módszertani okokból is célszerűbb ezeket változatlannak tekinteni. Ugyanis az egyes országokban nagyon eltérő a magán- és az állami biztosítás aránya, eltérő a nyugdíjmegtakarítások kezelése és az egészségügyi ellátás finanszírozása is. A modellben tehát azt feltételezem, hogy függetlenül a megszervezés

módjától, a díjfizetéssel megalapozott jogosultságok rendszere önfinanszírozó, és az alapjövedelem bevezetése nem érinti az ott szerzett jogosultságokat.

A szociális védelem kiadásairól az Eurostat rendszerében két különböző adatbázisból lehet információt találni. Az egyik az állami kiadások funkcionális besorolás szerinti csoportosítása (Classification of the Functions of Government – COFOG). A COFOG rendszerében a szociális védelem funkciója (social protection) további társadalmi funkciók szerint került csoportosításra (betegség, fogyatékosság, idős kor, hátramaradottak, család és gyermekek, munkanélküliség, lakhatás, máshová nem sorolt társadalmi kirekesztettség, kutatás-fejlesztés a szociális védelem területén, és egyéb). Ennél is fontosabb azonban, hogy a COFOG adatgyűjtés során a kiadásokat kormányzati szintek szerint is megkülönböztetik, ezért lehetőség van a társadalombiztosítás által finanszírozott kiadások elkülönített elemzésére.44 Ezen kívül a kiadások közgazdasági csoportosítása is rendelkezésre áll. A szociális juttatások (természetbeni juttatások nélkül) kategóriája (D.62) a háztartások részére folyósított ellátásokat tartalmazza, amelyeknek a célja az, hogy mentesítse azokat bizonyos társadalmi kockázatok és szükségletek pénzügyi terhei alól. A kiadás alcsoportjai: a társadalombiztosítás pénzbeli ellátásai (D.621 – social security benefits in cash), az egyéb biztosítási ellátások (D.622 – other social insurance benefits), valamint a pénzbeli szociális segélyek (D.623 – social assistance benefits in cash).45 Az EU-SILC adatbázisból pedig elérhető a relatív jövedelmi szegénység mutatójához alkalmazott szegénységi küszöb értéke, amely a fogyasztási egységre számított rendelkezésre álló átlagos jövedelem 60%-a (e küszöb alatti jövedelem alatt élők minősülnek jövedelmi szegénynek). Az 1. ábra a 2018. évi adatok alapján veti össze az egyes európai államokban folyósított pénzbeli ellátások egy főre jutó éves összegét a szegénységi küszöbök értékével (éves összeg, euróban kifejezve).

44 COFOG 2019, 25-26. o. A COFOG rendszerében négy alszektor adatait mutatják ki a kormányzati kiadások között: központi kormányzat (a társadalombiztosítási alapok nélkül), állami kormányzat (a föderális berendezkedésű országok esetében), helyi önkormányzatok (szintén a társadalombiztosítási adatok nélkül) és külön a társadalombiztosítási alapok (függetlenül attól, hogy a kormányzat milyen szintjén működnek).

45 COFOG 2019, 29.o.

1. ábra. A pénzbeli ellátások egy főre jutó éves összege az Európai Unió tagállamaiban és a jövedelmi szegénységi küszöb értéke (EUR)46

Látható, hogy amennyiben a hatályos szabályok alapján differenciáltan elosztott pénzbeli ellátások helyett egyenlő összegű, az adott állam valamennyi állampolgárának járó feltétel nélküli alapjövedelmet vezetnének be, az egyetlen országban sem érné el a szegénységi küszöb értékét. Azok tehát, akik semmilyen más jövedelemmel nem rendelkeznek (ideértve az összes olyan személyt is, akik az új modell bevezetésével elveszítenék a jelenlegi szociális ellátásaikat), a szegénységi küszöb alá kerülnének. Amennyiben a társadalombiztosítás ellátásait a reform érintetlenül hagyná, akkor is a szegénységi küszöbb alá kerülnének azok, akiknek sem piaci jövedelme, sem társadalombiztosítási ellátása nincs.

Magyarország esetében például 2018-ban 1.568 euró összegű volt az egy lakosra jutó

éves pénzbeli szociális transzferek összege, beleértve a nyugdíjakat is. Az egy lakosra jutó

46 Adatok forrása: Eurostat, General government expenditure by function (COFOG) [gov_10a_exp], valamint At-risk-of-poverty thresholds – EU-SILC and ECHP surveys [ilc_li01] (utolsó frissítés: 2021. 02. 11.), saját szerkesztés.

összegből 1.280 euró társadalombiztosítási alapú kifizetés volt és mindössze 288 euró az egyéb állami és önkormányzati forrásokból származó juttatások mértéke. Ha a társadalombiztosítási befizetésekkel fedezett ellátásokat a reform érintetlenül hagyná, az azt jelentené, hogy évente 288 euró (havi 24 euró) összegű alapjövedelmet lehetne bevezetni. Erre az összegre jogosult lenne mindenki, a munkajövedelemből élők és az érintetlenül hagyott társadalombiztosítási ellátások kedvezményezettjei is. Az összes állami forrásból fedezett ellátás kedvezményezettjei (például az időskorúak járadékában, az aktív korúak ellátásaiban, vagy az ápolási díjban részesülők) a jelenlegi ellátásuk helyett csak erre a havi 24 euróra számíthatnának, ami nyilvánvalóan nem fedezné a minimális létszükségleteiket sem. A 24 euró még a rendkívül alacsony összegű családi pótlék havi összegénél is kevesebb. A gyermekek után ezentúl a családi pótlék helyett szintén csak 24 euró (mintegy 8-9 ezer forint) járna.

Az OECD szakértői által végzett kutatás is hasonló eredményre vezetett. A költségvetési szempontból neutrálisnak tekinthető alapjövedelem minden vizsgált országban sokkal alacsonyabb lenne, mint a szegénységi küszöb, azaz a szegénységi küszöb összegét elérő alapjövedelem az adók emelése nélkül nem lenne finanszírozható.47

3.2. Munkaerőpiac

A feltétel nélküli alapjövedelem legalább két ponton érinti a foglalkoztatáspolitika területét. Az egyik kapcsolódási pont a munkavégzési hajlandóságra gyakorolt hatások témaköre (work-incentive problem). Ez a – jellemzően ellenvetésként megfogalmazódó – problémafelvetés abból indul ki, hogy ha az embereket a megélhetés kényszere nem ösztönzi arra, hogy munkát végezzenek, az jelentős munkaerőhiányhoz és végül a gazdasági teljesítmény visszaeséséhez vezethet.

A másik nagyon fontos témakör a munkaerőpiac technológiai fejlődéssel összefüggő változása. Az alapjövedelemtől függetlenül is jelentős szakirodalma van a témának: az egyre kevesebb élőmunkát igénylő szektorok előretörése leértékeli a képzetlen munkaerőt, sokak számára már nem állnak rendelkezésre a képességeiknek megfelelő munkahelyek. Ezeknek a folyamatoknak a hatásai eltérő mértékben érintik az egyes országok lakosságát a gazdasági

47 OECD 2017, 3.

szerkezettől függően, de a globális gazdasági kapcsolatok miatt a probléma mégis szinte általánosnak tekinthető. A kutatás tárgyához ez a téma annyiban kapcsolódik, hogy a feltétel nélküli alapjövedelem melletti egyik legerősebb érv éppen a munkalehetőségek, vagy legalábbis a megfelelő megélhetést biztosító munkahelyek közeljövőben bekövetkező drasztikus csökkenésére támaszkodik. Az értekezés kereteit messze meghaladná annak alapos vizsgálata, hogy mennyiben tekinthető igazoltnak az, hogy a munkahelyek más területeken nem fognak újratermelődni, és a technológiai innovációk hatására mennyire várható, hogy véglegesen megszűnnek az álláshelyek a nem magasan kvalifikált munkavállalók számára. A Világbank elemzései alapján egyelőre nem látszik egyértelműen, hogy az automatizálás a jövőben milyen mértékben fogja helyettesíteni a munkavállalókat. Az álláslehetőségek új típusai elméletileg pótolhatják a technológiai változások által megszüntetett munkahelyeket.48

3.2.1. A munkára való ösztönzés problémája

Egyszerű összefüggésnek tűnik, hogy ha minden ember kap annyi pénzt, amennyi az alapvető szükségletei kielégítéséhez elegendő, akkor közülük számosan fognak olyan döntést hozni, hogy kevesebbet vagy egyáltalán nem fognak dolgozni. Valójában elméleti síkon nem lehet bizonyítani ezt az állítást, ahogy az ellenkezőjét sem, és azt sem, hogy ha lenne ilyen hatás, az mennyire lenne jelentős, visszavetné-e a gazdaság teljesítményét annyira, hogy veszélyeztetné az általános életszínvonalat, beleértve a feltétel nélküli alapjövedelem finanszírozását is. A különböző tesztek, kísérleti projektek bizonyító ereje korlátozott. Nem mindegy ugyanis, hogy a társadalom minden tagja jogosult a megélhetést minimálisan biztosító összegre, vagy csak a mégoly alaposan kiválasztott, akár reprezentatív mintába tartozó személyek. Ráadásul a kísérleti projektek egy része kifejezetten munkanélkülieket vont be a programba.49

A kedvezőtlen hatásokat vitató szerzők érvei szerint az alapjövedelem csak a minimális megélhetésre elég, ezért sokan akarnának munkával is pénzt keresni a magasabb

48 GENTILINI ET AL. 2020, 51.

49 Például a 2017-2018-ban végrehajtott finn országos kísérleti programban 2000 munkanélküli részére folyósítottak havi 560 euró feltétel nélküli alapjövedelmet. HELMETOJA ET AL. 2019, 319.

életszínvonal elérése érdekében.50 Továbbá gyakran érvelnek azzal is, hogy azok, akik megelégednének a minimális megélhetéssel, kiteljesedhetnének nem fizető munkák végzésében, boldogabbak lennének, illetve sokan választanák a részmunkaidőt, a rugalmasabb foglalkoztatási formákat.51

Ugyanakkor a munkavégzési hajlandóságot jelentősen befolyásolja az is, hogy a bevezetésre kerülő alapjövedelem összege önmagában milyen életszínvonalat tesz lehetővé, nem függetlenül attól sem, hogy adott társadalomban milyen a szokásos, elfogadott életmód. Az alapjövedelem összegén és az általános életszínvonalon kívül további számos olyan egyéb tényező is szerepet játszik a munkavállalási hajlandóság alakulásában, amelyek hatását még konkrét adatok esetén is csak nagyon nehezen lehet modellezni. A teljesség igénye nélkül ebbe a körbe sorolhatók az egyéni preferenciák, a rendelkezésre álló munkahelyek jellege, igazodása az egyéni képességekhez és elvárásokhoz, a munkabérek szintje, a munkavállaláshoz kapcsolódó további előnyök és hátrányok, beleértve a társadalmi elvárásokat és az adott társadalomban érvényesülő erkölcsi, etikai normákat is. Mindezek vizsgálata túlmutat ennek a dolgozatnak a keretein, annyi azonban biztonsággal kijelenthető, hogy az egyes emberek döntéseit a rendelkezésre álló jövedelmen kívül számos más tényező befolyásolja, ezért nagyon nehéz megalapozottan érvelni akár az egyik, akár a másik álláspont mellett.

3.2.2. A munkaerőpiac átalakulásának érve

Az Egyesült Államok mutatóinak elemzése alapján Xxxxx arra a következtetésre jutott, hogy a kilencvenes évek közepétől a bérek és a foglalkoztatottság alakulása elszakadt a gazdasági növekedéstől: a GDP emelkedése mellett stagnál a foglalkoztatottság és a munkabérek is. A gazdasági növekedés már nem a munkaerő által előállított javak eredménye elsősorban, hanem a technológiai fejlődésé. Mindez a szerző szerint azt igazolja, hogy a javak előállításához egyre kevésbé van szükség élőmunkára, ami előrevetíti a tömeges munkanélküliséget és az elszegényedést.52 A GDP növekedési üteme és a foglalkoztatási ráta

50 Lsd. pl. STANDING 1991, 64.

51 XXXXXXX – HUWS – YI 2019, 59.

52 STERN 2016, 11-12.

alakulása Magyarországon is hasonló összefüggést mutatott: a kilencvenes évek vége és 2006 között egyenletes gazdasági növekedés mellett is stagnált a foglalkoztatás. Ugyanakkor a tartósan alacsony foglalkoztatottság Scharle elemzése szerint „a munkanélküliségre adott szakpolitikai válaszok kedvezőtlen kombinációjának a következménye”53 volt. Hasonló adatok különböző értékelése legalábbis arra enged következtetni, hogy a foglalkoztatás alakulását számos tényező befolyásolja, és az is valószínűsíthető, hogy ezek a tényezők térben és időben is jelentős eltéréseket mutatnak. Ezért általános következtetés nem vonható le arra nézve, hogy a technológiai változás mindenképpen tartós munkanélküliséghez vezet a világ minden részén.

Attól függően, hogy mennyire látják fenyegetőnek a technológiai fejlődést a munkalehetőségek alakulása szempontjából, két különböző probléma körvonalazódik, melyek kezelésére a feltétel nélküli alapjövedelmet javasolják. A technológiai fejlődés egyik következménye, hogy egyre több magasan képzett munkavállalóra van szükség, ami ezekben az állásokban munkaerőhiányhoz és emelkedő bérekhez vezet. Egyidejűleg egyre több képzetlen, vagy elavult szaktudással rendelkező munkavállaló veszíti el a munkáját, és így a rosszabbul fizető állásokra egyre több a jelentkező, a bérek ennek megfelelően egyre alacsonyabbak, de legalábbis nem növekednek az átlaggal egyező mértékben. A keresőképesség (earning power) polarizációja két különböző módon fejti ki hatását. Ott, ahol a bérszínvonalat minimálbér intézkedésekkel, kollektív alkujogokkal és bőkezű munkanélküli biztosítással védi a szabályozás, az eredmény tömeges munkanélküliség lesz. Ahol pedig ez a védelem gyengébb, ott azoknak a száma fog megnövekedni, akik nyomorúságos bérekért dolgoznak.54 Az alapjövedelem támogatói szerint mindkét probléma kezelésére – a munkanélküliek számának növekedésére és a rosszul fizetett állásokban dolgozók jövedelmének kompenzálására – alkalmas eszköz lehet a feltétel nélküli alapjövedelem.

4. SZOCIÁLPOLITIKAI ÉRVEK ÉS ELLENÉRVEK

53 SCHARLE 2017, 347-348.

54 VAN PARIJS – VANDERBORGHT 2017, Kindle ed. Loc. 117/9900.

Azok a szerzők, akik elsősorban közpolitikai eszközként és nem elvont ideaként tekintenek a feltétel nélküli alapjövedelemre, a filozófiai érvek helyett inkább a pragmatikus szempontokat elemzik. Az alapjövedelem számos támogatója veti össze a létező jóléti modellek teljesítményét egy viszonylag pontosan meghatározott feltétel nélküli alapjövedelem hatásaival.55 Valójában a szociálpolitikai alapon készült javaslatok gyakran jogi megalapozottságúak, ugyanis nagyrészt abból indulnak ki, hogy az államnak meg nem kérdőjelezett kötelezettségei vannak a minimális létfenntartáshoz való jog érvényre juttatásában. Ezért ezek a javaslatok nem feltétlenül keresnek morálfilozófiai érveket, hanem egyszerűen megvalósítható tervek kidolgozására irányulnak.

A szociálpolitikai terület szakirodalma két nagy csoportra osztható annak alapján, hogy elméletileg elfogadhatónak tartana egy (valamilyen fajta) alapjövedelmet, vagy azt minden formájában elvetendőnek tekinti. A támogatók gyakran egymás között is vitáznak, alapvetően arról, hogy az alapjövedelem milyen specifikus modellje lenne megfelelő, valamint arról is, hogy milyen mértékig váltaná ki a fennálló szociális juttatásokat.56 Az ellenzők pedig rámutatnak a hatékonysági hátrányok mellett arra is, milyen negatív társadalmi következményekkel járhat a létező szociális jóléti rendszer átalakítása.57

Az ENSZ különleges jelentéstevője azt állapította meg, hogy az alapjövedelemnek a kiinduló helyzettől függően nagyon eltérő hatásai lehetnek. A gazdagabb országokban, ahol jobban felépített jóléti rendszer működik, nagyobb a kockázata annak, hogy a létező szociális támogatási formák alapjövedelemre cserélése a szegényeket nehezebb helyzetbe hozná. Azokban az országokban, ahol csak minimális támogatási rendszert vezettek be, bármilyen rendszeres, feltétel nélküli juttatás a szegények számára nettó pozitív eredménnyel járna.58

Az alábbiakban a fenti csoportosítás alapján azokat az érveket és ellenérveket mutatom be, amelyek kifejezetten társadalompolitikai szempontokat mérlegelnek.

55 Például Xxxxx Xxxxx szerint az Egyesült Államokban akkoriban a szegények fele nem jutott hozzá a különféle programok alapján nyújtott segélyekhez, a közpénz nagy része pedig olyan családokhoz került, amelyek a szegénységi küszöb felett éltek. TOBIN 1966, 33.; az Egyesült Királyság vonatkozásában lsd pl. YOUNG 2018, 8-9.; a franciaországi helyzet elemzésére STERDYNIAK 2017; több országra kiterjedő mikroszimulációs elemzésre is van példa: XXXXXX – IMMERVOLL 2017.

56 Lsd. pl. TORRY 2016; ALSTON, 2017; FLEISCHER – HEMEL 2020

57 Lsd. pl. MESTRUM 2018, NAVARRO 2018, WILSON 2018, HASSEL 2018, XXXXX 2018, ROTHSTEIN 2018

58 Report of the Special Rapporteur on extreme poverty and human rights 2017, 48. bek.

4.1. A feltétel nélküli alapjövedelemtől várható társadalmi előnyök

A szociálpolitikai előnyöket hangsúlyozó érvek alapvetően a bevezetésre kerülő rendszer vélelmezett egyszerűségére építenek. Az egyszerűségből következik számos további előny, mint például a stigmatizáció és a szegénységi csapda megszűnése, az adminisztratív költségek csökkenése, a tényleges igénybevétel (take-up) magasabb aránya.

A bonyolult és számos feltételhez kötött segélyezési rendszerek egyik legnagyobb hátrányának azok megbélyegző jellegét tekintik. A stigmatizáció egyik káros hatása, hogy sokan azokért az ellátásokért sem folyamodnak, amelyekre a jogszabályok feljogosítanák őket. A másik, gyakran elemzett hatás, hogy a megbélyegzés a társadalmat kettéosztja. Így a szegénység felszámolására tett intézkedések a társadalmi kirekesztettséget nem szüntetik meg, hanem éppen elősegítik annak fennmaradását.59

Szintén előnynek tekinthető a szegénységi csapda megszűnése. A jelenség munkanélküliségi csapdaként is ismeretes. Lényege, hogy a jövedelmi feltételekhez kötött segélyek, ha egyébként az érintettek számára elérhető állásokban a bérek a segélyek összegét csak kis mértékben haladják meg, gyakran vezetnek olyan helyzethez, ahol a munka elvállalásával a család jövedelmi helyzete alig vagy egyáltalán nem javul.60 A csapdahelyzet megszüntetése a jogalkotó oldalán rendkívül alacsony segélyösszegekkel, illetve szigorúan meghatározott és betartatott munkavégzési kötelezettséggel történhet, amint az megfigyelhető számos olyan országban, ahol az úgynevezett workfare modell61 felé haladnak. Az állami jóléti politika ilyen irányú eltolódása azonban számos esetben azokat is sújtja a rendkívül alacsony segélyösszegekkel, akik esetében a munkavállalás nem opció betegség, fogyatékosság, a tisztességesen megfizetett munkalehetőségek hiánya miatt, vagy akár a munkalehetőségek teljes hiánya miatt adott régióban.

4.2. A feltétel nélküli alapjövedelem társadalmi hátrányai

A legfontosabb ellenérv szerint a szűkös erőforrások nem hatékony felhasználása miatt

a jelenlegi jóléti modellekhez képest a feltétel nélküli alapjövedelem a leginkább

59 Lsd. pl. XXXXXX 2000, 150.

60 XXXX 1998, 75-76.

61 A workfare modell lényege, hogy a segélyezés feltétele valamilyen munkavégzés. A modell részletes bemutatását és elemzését lsd. pl. CSOBA 2009.

rászorulóktól vonna el forrásokat és csoportosítaná át azokat olyanokhoz, akiknek nincs szükségük állami segítségre. Az ilyen érvek helytállóságát kizárólag konkrét modellek alapján lehet megítélni, országonként és a kiinduló helyzet, valamint a bevezetést követően kialakuló jövedelmi viszonyok pontos ismeretében. Fontos az is, hogy lenne-e változás az adóterhelésben és az mely rétegeket milyen mértékben sújtana.

Xxxxxxxx például az alapjövedelemmel a svéd típusú jóléti államot szembeállítva – elsősorban az Amerikai Egyesült Államok és Svédország adatait elemezve – arra a következtetésre jutott, hogy „a teljesen felépített jóléti állam elsőbbséget élvez az alapjövedelemmel szemben, mivel megvalósítja azt, amit az alapjövedelem nem: garantálja bizonyos speciális emberi szükségletek kielégítését. A jóléti állam és az alapjövedelem is csökkenti a körülmények egyenlőtlenségét. A jóléti állam azonban nagyobb hatékonysággal teszi ezt, mivel jobban figyelembe veszi a szükségletek különbségeiből adódó egyenlőtlenségeket.”62 Misetics kritizálja Xxxxxxxx érvelését, mert az nem veszi figyelembe, hogy az alapjövedelem kiválthat néhány létező ellátási formát, és ezért túlbecsüli az alapjövedelem bevezetésének forrásigényét.63 Bergmann álláspontjának lényegi eleme azonban nem az, hogy az alapjövedelem finanszírozási szempontból nem megvalósítható. Érvelése arra mutat rá, hogy hatékonyabb a rendelkezésre álló forrásokat lehetőség szerint az egyéni szükségletek figyelembevételével elosztani, mint mindenkinek egyenlő összegű támogatást adni.

Xxxxxxx Xxxxxxxx álláspontja is, aki szerint három fő hiányossága van az alapjövedelem melletti érvelésnek. Az első az, hogy a készpénzt részesíti előnyben a szolgáltatásokkal szemben, azon az alapon, hogy a forrásokat kell biztosítani, az emberek pedig szabadon eldönthetik, hogy azt mire fordítják. Xxxxxxxx szerint azonban a fő kérdés az, hogy a társadalom tagjai mivel tartoznak egymásnak, és az nem az általában vett szabadsághoz szükséges eszközök biztosítása, hanem konkrét, meghatározott szabadságokhoz, amelyek a másokkal egyenlő élethez szükségesek. Olyan jogokkal, intézményekkel, társadalmi normákkal, közös javakkal és magán erőforrásokkal tartozunk egymásnak, amelyekre az embereknek azért van szüksége, hogy elkerüljék az elnyomást (a társadalmi

62 BERGMANN 2010, 79.

63 MISETICS 2010, 6-7.

kirekesztettséget, az erőszakot, a kizsákmányolást) és gyakorolhassák a képességeiket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy egyenlő polgárként létezhessenek a demokratikus állam keretei között. Ezért társadalmi szempontból előrébb kell sorolnunk bizonyos javakat, mint például az oktatás, másokhoz képest, mint például a szörfözés lehetősége, még ha bizonyos egyének jobban is szeretik a szörfözést, mint az iskolába járást. A maximális összegű alapjövedelem azzal a kockázattal jár, hogy túl sok támogatást ad egyes szabadságoknak és nem jut elegendő azokra a szabadságokra, amelyek mindenkit megilletnek. Xxxxxxxx második ellenérve, hogy az egyenlő mértékű jövedelem nem igazodik ahhoz a tényhez, hogy bizonyos emberek jobban tudják a jövedelmet szabadságokká konvertálni, mint mások. A fogyatékossággal élők tipikusan több forrást igényelnek ahhoz, hogy azonos mennyiségű szabadságra tegyenek szert. Ugyanígy az otthoni ápolási, gondozási munkát végzők is. Az alapjövedelem így az egészséges, másokról nem gondoskodó felnőtteket részesíti előnyben. Végül pedig elfogadhatatlannak tartja azt is, hogy a munkára képes személyek munkavállalása nem feltétele az alapjövedelem folyósításának. Véleménye szerint ez a felelősségvállalás nélküli szabadságot támogatja, így aláássa a társadalmi kötelezettségek eszméjét, ami a jóléti állam alapja. Az alapjövedelem nem csak a munkaképes lakosság egy részét – főleg a fiatal, egészséges, független felnőtteket – inspirálná arra, hogy a munkát semmittevésre cseréljék, hanem visszavetné a termelési és adófizetési hajlandóságát azoknak is, akik nem akarnák ezt támogatni.64

5. A KÖZVÉLEMÉNY

A feltétel nélküli alapjövedelem támogatottsága a legtöbb felmérés szerint jelentős a magyar lakosság körében is. Ugyanakkor a hazai közvélemény a kutatási eredmények alapján sajátos érték-inkonzisztenciát mutat. A lakosság reprezentatív minta alapján egyszerre ért egyet azzal az állítással, hogy jogai csak annak legyenek, aki a kötelességét is teljesíti és azzal, hogy vannak olyan szabadságjogok, amelyek mindenkinek egyenlően kijárnak.65

Hasonló kép rajzolódik ki az állam jóléti feladatainak megítélésére irányuló

közvéleménykutatás eredményeiből is. A European Social Survey 2016. évi adatgyűjtésében

64 ANDERSON 2013, 23-24.

65 Az ELTE Pszichológiai Intézetének kutatásait GAJDUSCHEK 2016b ismerteti, 107.

a jóléti ellátórendszerrel kapcsolatos kérdések is helyet kaptak. A kérdező ismertette az alapjövedelem jellemzőit. A magyar kérdőíven szereplő ismertetés szerint “A kormány havi jövedelmet biztosítana mindenki számára, amely fedezi az alapvető megélhetési költségeit. Ez a jövedelem kiváltana sok más szociális juttatást. A rendszer célja, hogy mindenki számára garantáljon egy alapvető életszínvonalat. Mindenki ugyanakkora összeget kap, akár dolgozik, akár nem. Az emberek megtartanák a munkával keresett vagy más forrásból származó bevételeiket is. A rendszert az adóbevételekből finanszíroznák.” A kérdés a következő volt: “Mindent összevetve Ön ellenezné vagy támogatná egy ilyen rendszer bevezetését Magyarországon?”

Az alapjövedelem bevezetését teljes mértékben ellenzők az 1-es, az ellenzők a 2-es, a támogatók a 3-as, a teljes mértékben támogatók a 4-es kóddal fejezhették ki véleményüket (a nem válaszolók kódja 7, a “nem tudom” választ adóké pedig 8 volt). Az érvényes választ adó 1456 személy 69,6 százaléka támogatta az alapjövedelem bevezetését.

Ugyanez az adatfelvétel tartalmazta a következő kérdést is: “Ön mennyire ellenezné vagy támogatná, hogy a kormány csak a legalacsonyabb jövedelemmel rendelkezőknek nyújtson szociális támogatást és szolgáltatásokat, míg a közepes és magas jövedelműek gondoskodnak magukról?” A válaszlehetőségek kódolása ennél a kérdésnél is azonos módon történt. Az érvényes választ adó 1460 fő közül 62,3 százalék volt az egyetértők vagy teljes mértékben egyetértők aránya.

Sokkal érdekesebb azonban, hogy az az 1361 személy, aki mindkét kérdésre érvényes választ adott, hogyan értékelte ezt a két, ellentétes elvet kifejező jóléti támogatási modellt. Az alapjövedelem univerzális, nominális egyenlőségen alapuló elosztási módszerét, illetve a szükségletalapú, kizárólag az alacsony jövedelműeket támogató szociális támogatási rendszert egyidejűleg támogatta az érvényes választ adók 45,8 százaléka.

A közvélekedés ellentmondásos alakulása arra is rámutat, hogy a feltétel nélküli alapjövedelem ötlete sokkal komplexebb kérdés annál, mint amilyennek első pillantásra tűnik. Nem várható el megalapozott vélemény a jóléti ellátórendszer kontextusából kiragadott egy-egy intézkedés megítélésével kapcsolatban. Az egyes támogatási formák csak egymással összefüggésben értelmezhetők. A feltétel nélküli alapjövedelem bevezetésének egyéb következményeit a kérdőív nem ismertette, sem a megszűnő szociális ellátásokat nem

nevesítette, sem a források előteremtéséhez szükséges esetleges adóemeléseket nem

említette.

2. ábra. A magyar lakosság véleménye a jóléti források elosztásának két

szélsőséges módjáról66

66 Adatok forrása: ESS Round 8: European Social Survey Round 8 Data (2016). Data file edition 2.1. NSD - Norwegian Centre for Research Data, Norway – Data Archive and distributor of ESS data for ESS ERIC. Saját szerkesztés.

II. A SZOCIÁLIS BIZTONSÁGHOZ VALÓ JOG

A szociális biztonsághoz való jog az emberi jogok családján belül az úgynevezett gazdasági, szociális és kulturális jogok csoportjába tartozik. Ez utóbbi kategória a polgári és politikai jogoktól való elkülönítésre utal. A megkülönböztetés dogmatikai vagy igazolási alapjáról már régóta vita folyik a szakirodalomban. Xxxxxxxxx amellett érvel, hogy az emberi jogok egységesek, azaz oszthatatlanok és egymással kölcsönösen összefüggnek. A gazdasági, szociális és kulturális jogok, valamint a polgári és politikai jogok nem eltérő természetűek.67 Vitatott az emberi jogok „generációi” közötti különbségtétel is, mivel sérti az oszthatatlanság doktrínáját.68

Ugyanakkor a szociális biztonsághoz való jogot és ennek szelvényjogait – függetlenül attól, hogy ezt a polgári és politikai jogok előfeltételeként69 vagy azokhoz képest további jogokként határozzuk meg – egyértelműen tartalmazza az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, valamint az ennek nyomán elfogadott két egyezségokmány. Regionális szinten pedig az Európai Szociális Karta – a maga sajátos à la carte rendszerével együtt –, valamint az ellenőrzési mechanizmus során született értelmezések, értékelő megállapítások szolgálhatnak támpontként.

Elsőként a leginkább releváns nemzetközi egyezményekben meghatározott, vagy azok autentikus értelmezéséből levezethető definíció rövid bemutatására teszek kísérletet az alábbi alpontokban.

Xxxxxx Xxxxx a gazdasági, szociális és kulturális jogokat két csoportra osztja. Az első csoportba azok a szabadságjogok tartoznak, amelyek kapcsán az államnak elsősorban negatív kötelezettségei vannak, mint például a szakszervezeti szervezkedéshez való jog. A második csoportba pedig azokat a jogokat sorolhatjuk, melyeknek lényegi eleme az állam tevőleges tevékenysége. Ezek olyan pozitív jogok, amelyek a szolgáltatás igénybevételére való

67 Künnemann 1995.

68 Lsd pl. X’XXXXXXX ET AL. 2014, 4. „This language of generations has proven deeply problematic and even harmful to the principle of the indivisible nature of all human rights. The language of ’generations’ suggests a neat chronological development which is at best an oversimplified account; furthermore the use of these distinctions may create a sense of hierarchy between the different generations.”

69 Xxxxxx Xxxxx szerint a polgári és politikai jogok gyakorlásához legalább minimális szociális jogok szükségesek; KARDOS 2003. 33.

jogosultságot teremtenek a jog alanya számára.70 Utóbbiak pontos tartalma országonként

változó, a nemzetközi egyezményekből csak általános követelmények vezethetők le.

A szociális biztonsághoz való jog részjogosítványának tekinthető a minimális megélhetéshez, az egzisztenciális minimumhoz való jog, ami a legszorosabb összefüggést mutatja a garantált minimumjövedelem programokkal, valamint a feltétel nélküli alapjövedelem elképzelésével. Ugyanakkor sokak véleménye szerint – bár rendszertanilag a létfenntartás támogatása a szociális biztonság egyik eleme – az arra való jogosultság a polgári és politikai jogok közé sorolt emberi élethez és méltósághoz való jogból következik. Ily módon a szociális biztonsághoz való jog nemzetközi egyezményekbe vagy alkotmányos rendelkezésekbe foglalása nélkül is levezethető az állami kötelezettség a minimális megélhetés támogatására.71

A legtöbb országban a legmagasabb jogforrási szinten, alkotmányban vagy alaptörvényben is megjelennek a gazdasági, szociális és kulturális jogok, vagy azok egy része. Jelentős különbségek mutatkoznak viszont a jogok elismerésének módjában, valamint az elismert jogok katalógusának összetételében, ahogy nyilvánvalóan eltérnek az alkotmányos szinten megfogalmazott állami kötelezettségek végrehajtására vonatkozó, alanyi jogosultságot megállapító törvényi vagy még alacsonyabb szintű rendelkezések is. Sajátos szempontokra kell tekintettel lenni az Európai Unió tagállamai tekintetében, ahol a többszintű szabályozásra még az uniós jogalkotás is hatással van, ideértve a nem kötelező erejű dokumentumokban foglalt alapelveket és célkitűzéseket is.

1. A GLOBÁLIS NEMZETKÖZI EMBERI JOGI EGYEZMÉNYEKBEN MEGHATÁROZOTT ÁLLAMI KÖTELEZETTSÉGEK A SZOCIÁLIS BIZTONSÁGGAL

ÖSSZEFÜGGÉSBEN

Már az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata72 (a továbbiakban: EJENY) is deklarálta a 22. cikkében, hogy mindenkinek joga van a szociális biztonsághoz, és „igénye” (entitlement) van arra, hogy – az egyes országok szervezete és gazdasági erőforrásai

70 KARDOS 2003, 25.

71 Ennek a kérdésnek a részletes elemzését lsd. TÉGLÁSI 2019, 125-131.

72 Universal Declaration of Human Rights (UDHR), amelyet az Egyesült Nemzetek Szervezetének

Közgyűlése Párizsban, 1948. December 10-én fogadott el (General Assembly resolution 217 A)

függvényében – gazdasági, szociális és kulturális jogait kielégíthesse. A 25. cikk 1. bekezdése elismeri az egészség és jólét biztosítására alkalmas életszínvonalhoz való jogot. Ennek tartalmi elemeit is meghatározta a Nyilatkozat: élelemhez, ruházathoz, lakáshoz, orvosi ellátáshoz, a szükséges szociális szolgáltatásokhoz, valamint munkanélküliség, betegség, rokkantság, özvegység, öregség esetére, és mindazon más esetekre, amikor létfenntartási eszközeit akaratától függetlenül elveszíti, „biztosításhoz”73 való jogot nevesít.

1.1. A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya

Az EJENY-ben foglalt emberi jogokat (néhány kivétellel) a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a továbbiakban: PPJ) és a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a továbbiakban: GSZKJ) foglalta kötelező erejű nemzetközi szerződésbe 1966-ban. A Nyilatkozat és a két egyezségokmány együtt képezi az Emberi Jogok Nemzetközi Törvényét.74 A szociális biztonsághoz való jog (9. cikk) és a megfelelő életszínvonalhoz való jog (11. cikk) is szerepel a GSZKJ-ben. A megfelelő életszínvonalhoz való jog tartalmába az egyezmény megfogalmazása szerint beleértendő a megfelelő táplálkozáshoz, ruházkodáshoz és lakhatáshoz való jog, valamint az életkörülmények állandó javulása. Továbbá a részes államok vállalták, hogy megfelelő intézkedéseket hoznak e jog megvalósítása érdekében.

Az ENSZ égisze alatt létrejött emberi jogi egyezmények ellenőrző mechanizmusai korlátozottan tudják elősegíteni a jogok érvényesülését. Az állami kötelezettségek teljesítését kezdetben az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsa által létrehozott Emberi Jogok Bizottsága kísérte figyelemmel. Az Emberi Xxxx Xxxxxxxx a Közgyűlés A/RES/60/251. számú határozata hozta létre, és 2006. óta kormányközi testületként végzi az ellenőrzési feladatokat.75 Emellett a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága (Committee on Economic, Social and Cultural Rights – CESCR) feladatkörébe tartozik a részes államok jelentéseinek megvitatása és véleményezése, az egyéni és államközi bejelentések megvizsgálása és külön vizsgálatok elvégzése. Az univerzális emberi jogi egyezmények

73 Álláspontom szerint a hivatalos magyar fordításban téves az eredeti angol security illetve francia sécurité kifejezés biztosításként történő fordítása, a „biztonság” szó jobban kifejezi a jogosultság tartalmát.

74 Report of the Commission on Human Rights 1947, 6.

75 GANCZER 2018, 217-220.

anyagi jogi rendelkezéseit értelmező általános kommentárok a jogalkalmazást segítik, és bár nem váltak a szerződések kötelező hatályú értelmezésévé, egyfajta nemzetközi standardot képeznek, hivatkozási alapot jelenthetnek.76

Magyarország az egyéni panaszeljárásra vonatkozó kiegészítő jegyzőkönyvet nem

fogadta el a GSZKJ vonatkozásában, ezért egyéni panasztételre nincs lehetőség.77

A szociális biztonsághoz való jog (9. cikk) normatív tartalmát átfogóan az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Bizottságának (a továbbiakban: Bizottság) 19. számú általános kommentárja értelmezte.78 A kommentár a részes államok kötelezettségeit is meghatározta. A 41. bekezdésben a Bizottság elismerte, hogy a szociális biztonsághoz való jog jelentős pénzügyi következményekkel jár, de mivel alapvető fontosságú az emberi méltóság tekintetében, megfelelő prioritást kell élveznie. A részes államoknak nemzeti stratégiát kell kidolgozniuk, és ehhez megfelelő erőforrásokat kell rendelniük, a szociális biztonsághoz való jog teljeskörű érvényesülése érdekében. A 42. bekezdés szerint a visszalépés (regression) nem megengedett, illetve az államnak ebben az esetben kötelessége alátámasztani, hogy a döntéseket alapos megfontolások alapján hozták és azok kellően indokoltak voltak. A Bizottság ilyen esetekben azt vizsgálja, hogy van-e észszerű indoka az intézkedéseknek, teljeskörűen felmérték-e az alternatív lehetőségeket, részt vettek-e az érintett csoportok az előzetes vizsgálatokban, nem diszkriminatívak-e az intézkedések, mennyire tartós hatásúak az intézkedések a szociális biztonsághoz való jog érvényesítése szempontjából, illetve nem fosztanak-e meg egyeseket a minimális szinttől, és volt-e független nemzeti szintű felülvizsgálat.

A kommentár a részes államokra háruló kötelezettségek három típusát határozza meg. Ezek: a tiszteletben tartás, a védelem és a teljesítés kötelezettsége. A teljesítési kötelezettség három formája a lehetővé tevés (facilitate), az elősegítés (promote) és az ellátás, szolgáltatás (provide) kötelezettsége. A lehetővé tevés keretében pozitív intézkedéseket kell hozni annak érdekében, hogy segítse az egyéneket és a közösségeket a szociális biztonsághoz való jog

76 LAMM 2018, 230.

77 xxxxx://xxxxxxxxxx.xxxxx.xxx/_xxxxxxx/00/XxxxxxXxxxXxxxxxxx/Xxxxxx.xxxx?XxxxxxxXXx00&Xxxxxxx

78 General Comment No. 19: The right to social security (art. 9), Thirty-ninth session, 2007. In: Compilation of general comments and general recommendations adopted by Human Rights Treaty Bodies, HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. I), 27 May 2008.

élvezetében. Az elősegítés azt jelenti, hogy megfelelő tájékoztatást kell biztosítani a lakosság számára az elérhető programokról. Az ellátási kötelezettségbe pedig beletartozik, hogy járulékfizetéstől függetlenül működő programokat hozzanak létre, hogy azok számára is támogatást biztosítsanak, akik önerőből képtelenek a saját védelmüket megoldani.

A szociális biztonság az egyén nézőpontjából annak a tudata, hogy válsághelyzetben lesz megoldás megélhetésének biztosítására, elfogadható szinten. Ez a meghatározás a fogalom dinamikus felfogásának felel meg, azok esetében is értelmezhető, akik aktuálisan megfelelő helyzetben vannak. A szociális biztonság garantálására irányuló intézkedések összességükben megteremtik a lehetőséget arra, hogy előre látható (például gyermekvállalás, öregedés) vagy váratlan (például munkanélküliség, baleset, megbetegedés, családtag halála) események bekövetkezése esetén a megélhetés ne kerüljön veszélybe. Ebben a dinamikus értelmezésben tehát nem csak arról van szó, hogy valaki aktuálisan nem szegény, hanem arról, hogy létezik egy olyan társadalmi intézményrendszer (széles értelemben véve a családtagok, rokonok, ismerősök, civil és egyházi szervezetek, vagy a munkáltató, az önkormányzat és az állam is), amelyre támaszkodhat akkor, ha bármely okból nem képes saját magáról (és az eltartottjairól) gondoskodni. Dinamikus értelmezésben a szociális biztonság a szegénység kockázatának való kitettség hiányát jelentheti.

A szociális biztonsághoz való jog pénzbeli vagy természetbeni juttatásokhoz való hozzáféréshez és azok fenntartásához való jogot is jelent, hátrányos megkülönböztetés nélkül, annak érdekében, hogy védelmet biztosítson egyebek között a) a munkával szerzett jövedelem hiánya ellen betegség, rokkantság, anyaság, munkahelyi baleset, munkanélküliség, idős kor vagy családtag halála miatt; b) a megfizethetetlen egészségügyi ellátás; c) a nem megfelelő családi segítség miatt (különösen gyermekek és felnőtt eltartottak esetében).79 A meghatározás felsorolása példálózó jellegű. A jólét plurális szemléletét jelzi a munkajövedelem hiányának és a család szerepének hangsúlyos megjelenése. Egyrészt támogatásra jogosít a családtag halála (ez azt feltételezi, hogy a családtagoknak vannak tartásra vonatkozó kötelezettségei), másrészt a családtól elvárt támogatás hiánya szintén állami kötelezettséget teremt a tartásra szorulók irányában.

79 General Comment No. 19. adopted by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights: The right to social security (art. 9), in: COMPILATION 2008, 153. (2. bek.)

A szociális biztonság a Bizottság értelmezésében magában foglalja a megfelelő életszínvonalat is, ennek fenntartása, tényleges biztosítása azonban nem elsődlegesen az állam feladata. Az állami kötelezettség arra terjed ki, hogy olyan rendszert működtessen, amely a szociális biztonság megteremtéséért felelős más aktorok (elsősorban maga az egyén és családja) lehetőségeinek hiányában is biztosítja a megfelelő életszínvonalat. Az, hogy mi minősül megfelelő életszínvonalnak, a GSZKJ szövegéből és a Bizottság kommentárjából nem vezethető le.

A nemzetközi egyezmények a szociális biztonság plurális szemléletét tükrözik. A nemzetközi jog által előírt állami kötelezettségekből nem az vezethető le, hogy az államnak közvetlenül támogatnia kell a szegényeket, hanem általánosan az, hogy biztosítania kell az olyan szabályozási környezetet, amelyben mindenki meg tud élni (ez elméletben akár szociális segélyek nélkül is elérhető). Az egyezményekből az általános kommentárok alapján akár a last resort (végső menedék) jellegű támogatások kizárólagossága is levezethető.

A GSZKJ más cikkei határozzák meg a minimálisan szükséges létfeltételeket. A 11. cikk

1. bekezdése emberi jogként ismeri el mindenki jogát a megfelelő életszínvonalhoz, amelybe beletartozik a megfelelő élelem, ruházkodás és lakhatás, valamint az életfeltételek folyamatos javulása.80 A 11. cikk 2. bekezdése külön kiemeli az éhezéstől és a nem megfelelő táplálkozástól mentes élethez való alapvető jogot. A 11. cikk 1. és 2. bekezdése akkor érvényesül, ha minden férfi, nő és gyermek, egyedül vagy másokkal közösségben élve, fizikai és gazdasági értelemben mindenkor hozzáfér a megfelelő élelemhez vagy a beszerzésükhöz szükséges forrásokhoz. A Bizottság szerint a megfelelő élelemhez való jog alapvető (core) tartalma magában foglalja a mennyiségében és minőségében az egyén táplálkozási igényének kielégítéséhez elegendő élelmiszert, amely mentes a káros anyagoktól és elfogadható az adott kultúrában; továbbá az így meghatározott élelemhez való hozzáférésnek fenntarthatónak kell lennie, és nem ütközhet más emberi jogok élvezetébe.81

80 “the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions”

81 General Comment No. 12. adopted by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights: The right to adequate food (art. 11.), In: COMPILATION 2008 (8. bek.)

A szociális biztonság fogalma statikus szemléletben, az egyén aktuális státuszára vonatkoztatva, legegyszerűbben úgy fogalmazható meg, hogy annak biztosított a szociális biztonsága, aki aktuálisan nem szegény.

Ugyanakkor a megfelelő életszínvonal, a megfelelő táplálkozás a nemzetközi egyezmények, de még a nemzeti jogalkotás szintjén sem egyértelműen meghatározható fogalmak, ezért pontosabb tartalmi kritériumok és standardok nélkül a szociális biztonság jogi értelemben nem megfogható, határozatlan jogfogalom. A részletes tartalmat a tudományos kutatásokon túl az alapvető jogok érvényesülését biztosító részletszabályokban szükséges meghatározni. Ezeknek a részletszabályoknak az emberi jogi egyezményekben foglalt kötelezettségekkel való összhangja vizsgálható.

A Bizottság 3. számú általános kommentárja határozta meg az államok kötelezettségét arra, hogy érvényre juttassák minden egyezménybe foglalt emberi jog minimális alapvető szintjét (minimum core obligation). A Bizottság szerint, ha egy részes államban az egyének jelentős száma nem jut hozzá az legszükségesebb élelmiszerekhez, vagy az alapvető elsődleges egészségügyi ellátáshoz, alapvető szálláshoz és lakhatáshoz, vagy az oktatás legalapvetőbb formáihoz, akkor prima facie elmulasztja teljesíteni az Egyezményben foglalt kötelezettségeit.82 A minimumkövetelmények tekintetében tehát az államokat eredménykötelezettség terheli.83

A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága a szociális biztonsági rendszer hatékonyságának biztosítását is állami kötelezettségként kezeli. A 19. számú általános kommentár a megfelelőség követelményét támasztja az állam által működtetett szociális ellátórendszerrel szemben. A megfelelőség négy dimenziója: 1) az ellátások összege és időtartama biztosítsa az egyének és családok életszínvonalának szintentartását; 2) az emberi méltóság tiszteletben tartása (különös tekintettel a diszkriminációtól mentes bánásmódra); 3) az előző két követelmény teljesülését folyamatosan ellenőrizni kell; 4) észszerű kapcsolatot kell kialakítani a befizetett járulékok és a kifizetésre kerülő járadékok között.84

82 General Comment No. 3. (1990), The nature of States parties’ obligations (art. 2, para. 1, of the Covenant),

HRI/GEN/1/Rev.9. (Vol. I), 9. (10. bek.)

83 X’XXXXXXX ET AL. 2014, 80-85.

84 JUHÁSZ 2015b, 29.

1.2. Gyermekek szociális jogai85

A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény86 (a továbbiakban: Gyermekjogi egyezmény) a gyermekekre nézve külön is deklarálja a szociális jogokat, az előzőekben ismertetett nemzetközi egyezményektől kissé eltérő módon. Szokásosan a gazdasági, szociális és kulturális jogok közé sorolják a gyermekek szociális biztonsághoz (26. cikk) és a megfelelő fizikai, szellemi, lelki, erkölcsi és szociális fejlődéshez szükséges életszínvonalhoz (27. cikk) való jogait.87 Ezek a jogok azonban szorosan összefüggenek a 6. cikkben foglalt, az élethez, az életben maradáshoz és a fejlődéshez való joggal.88 A gyermekek a szociális jogok tekintetében alapvetően eltérő helyzetben vannak a felnőttekhez képest. Egyrészt biológiai adottságaik, képességeik folytán korlátozottak a lehetőségeik arra, hogy önmagukról gondoskodjanak.89 Másrészt a megélhetési források akár időleges elégtelensége a jövőjükre nézve sokkal súlyosabb következményekkel jár, mint egy felnőtt esetében.

A Gyermekjogi egyezmény nem határozza meg, hogy a gyermekek jogai közül melyek tartoznak a polgári és politikai jogok, és melyek a gazdasági, szociális és kulturális jogok közé. A Gyermekjogi Bizottság90 az 5. számú Általános kommentárban megállapította, hogy a két csoportba tartozó jogok egymással szorosan összefüggenek, és bár a gazdasági, szociális és kulturális jogok tekintetében elfogadott a fokozatos megvalósítás koncepciója, a részes államok a gazdasági feltételektől függetlenül kötelesek minden lehetséges intézkedést

85 A 2.1.2. alfejezet az Xxxxxx Xxxxxx Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán 2019. január 18-án megrendezett, Gyermeki Jogok és Védelmük, Biztonság – Bírósági eljárás – Oktatás című, az Igazságügyi Minisztérium által támogatott Kutatási és Oktatásfejlesztési Program keretében végzett kutatás zárókonferencián elhangzott előadásom egy részének írott változata. A gyermekszegénység és a gyermeki jogok érvényesülése című tanulmány konferenciakötetben történő megjelenése folyamatban van.

86 Magyarországon kihirdette az 1991. évi LXIV. törvény

87 HERCZOG 2009, 36.

88 A Gyermekjogi Bizottság a 6. cikkben foglalt jogokat az alapelvekhez sorolja. (General comment No.5 (2003), 12. bekezdés)

89 Lsd. pl. XXXXX 2011, 14.

90 Committee on the Right of the Child, az ENSZ égisze alatt működő, 18 független szakértőből álló testület,

amely a Gyermekjogi Egyezmény megvalósulását felügyeli

megtenni a gyermekjogok érvényesítésére, különös figyelmet fordítva a leghátrányosabb

helyzetű csoportokra.91

A 4. cikk az Gyermekjogi egyezményben elismert valamennyi jog vonatkozásában kötelezi a részes államokat arra, hogy meghozzák a szükséges jogalkotási, közigazgatási és egyéb intézkedéseket, azonban a gazdasági, szociális és kulturális jogok tekintetében „a rendelkezésükre álló erőforrásaik határai között” kötelesek erre. Az Egyezmény eredeti, angol nyelvű hiteles szövege a „to the maximum extent of their available resources” megfogalmazást használja, melynek jelentése némiképp eltérő, mint a magyar nyelvű kihirdetett szövegé. A magyar fordítás azt sugallja, hogy a részes államok hivatkozhatnak elégtelen forrásaikra, amennyiben nem érvényesülnek a gyermekek gazdasági, szociális és kulturális jogai. Ezzel szemben az angol nyelvű eredeti szöveg inkább olyan kötelezettségként értelmezhető, mely szerint a rendelkezésre álló forrásokat a lehető legteljesebb mértékben ki kell használni. Ez utóbbi értelmezést támasztja alá az ENSZ emberi jogi főbiztosának e tárgyban készült jelentése is, amikor arra a következtetésre jut, hogy bár a gyermekek szociális, gazdasági és kulturális jogait talán nem képes minden részes állam azonnal érvényesíteni, a 4. cikk speciális és mérhető kötelezettségeket telepít rájuk, előírva, hogy a rendelkezésükre álló források maximális mértékét fordítsák ezen jogok elérésére.92

A „to the maximum extent” kitételt a Gyermekjogi Bizottság is értelmezte a 19. számú Általános kommentárban. Az értelmezés szerint minden lehetséges intézkedést (all possible measures) meg kell tenni az elégséges források előteremtése, megtervezése és felhasználása érdekében (ez az összeg nagyságrendjét érinti), a meglévő forrásokat pedig optimálisan, valamint az Egyezmény általános elveivel összhangban kell felhasználni (ez pedig a felhasználható összegek leghatékonyabb, és jogszerű elosztására vonatkozó elvárás). A Bizottság ismételten felhívta a figyelmet arra, hogy a gyermekek jogai kölcsönösen összefüggenek egymással és oszthatatlanok: a gyermekek gazdasági, szociális és kulturális

91 General comment No.5 (2003) – General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child (arts. 4, 42 and 44, para. 6), CRC/GC/2003/5 2003. november 27. 6-8. bekezdés

92 A/HRC/28/33. Towards better investment in the rights of the child. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights. 19 December 2014. 8. bekezdés

xxxxx gyakran befolyásolják a gyermekek politikai és polgári jogainak teljeskörű gyakorlását

is.93

Az Egyezményben elismert minden jog tekintetében alkalmazni kell az általános elveket is: a hátrányos megkülönböztetés tilalmát (2. cikk), továbbá a gyermek legfőbb érdekének figyelembevételére vonatkozó kötelezettséget (3. cikk 1. bekezdés). A gyermekeket (gyermekes családokat) támogató intézkedések szabályozása, finanszírozása és végrehajtása során tekintetbe kell venni valamennyi gyermek egyenlő jogát a fejlődéshez, így gyermekjogi szempontból az intézkedések akkor elfogadhatók, ha valamennyi gyermek fejlődésének feltételeit biztosítják.

Az Egyezmény 2. cikke a gyermek vagy szülei (törvényes képviselője) faj, bőrszín, nem, nyelv, politikai vagy más vélemény, nemzeti, nemzetiségi vagy társadalmi származás, vagyoni helyzet, cselekvőképtelenség, születési vagy egyéb helyzet szerinti megkülönböztetését tiltja. Nyilvánvaló, hogy a vagyoni helyzet szerinti megkülönböztetés tilalma nem arra az esetre vonatkozik, amikor a támogatásokat rászorultsági alapon (a jövedelmi, vagyoni helyzettől függően) nyújtja az állam. A 27. cikk nem konkrét támogatásra való jogosultságról, hanem megfelelő életszínvonalhoz való jogról rendelkezik. Ebből következik, hogy az a gyermek, akinek a megfelelő életszínvonalat a gondozásáért felelős személy saját erőforrásaiból biztosítani képes, nem szenved hátrányt, ha ehhez nem kap további állami segítséget. Az a gyermek azonban, akikről a szülők (gondviselők) saját erőből – bármely okból – nem képesek úgy gondoskodni, hogy a fejlődéséhez szükséges életszínvonal számára biztosított legyen, jogosultak az állam olyan támogatására, amely szüleiket – vagy végső soron magát a gyermeket – segíti e jog érvényesítésében.

Összefoglalva az előbbi gondolatmenetet, a gyermekek, illetve a gyermekes családok részére biztosított támogatások rendszere akkor van összhangban az Egyezmény rendelkezéseivel, ha elősegíti, hogy a gyermekek megfelelő fejlődéséhez szükséges életszínvonal valamennyi gyermek számára biztosított legyen. Ehhez egyfelől megfelelő nagyságrendű forrásnak kell rendelkezésre állnia, másfelől annak elosztását oly módon kell

93 General comment No. 19 (2016) on public budgeting for the realization of children’s rights (art. 4),

CRC/C/GC/19, 2016. július 20. 28, 31. bekezdés

szabályozni, hogy minden gyermek számára biztosítsa legalább a minimálisan szükséges megélhetési forrásokat.

1.3. A fogyatékossággal élők szociális jogai

A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezményt (Convention on the Rights of Persons with Disabilities – CRPD) az ENSZ keretében 2006-ban fogadták el a részes államok. Magyarország az egyezményt 2007. évi XCII. törvénnyel hirdette ki, a kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyvvel együtt. A CRPD 28. cikk 1. bekezdése a fogyatékossággal élő személyek számára külön állami kötelezettséggé teszi a „megfelelő életminőséghez való jog” elismerését, kiemelve, hogy ebbe beleértendő az életkörülmények folyamatos javulása is. A

2. bekezdés kifejezetten a fogyatékossággal élők egyenlő hozzáférését hangsúlyozza különféle alapvető javakhoz, valamint az állami szociális védelmi programokhoz – implicit módon arra utalva, hogy az a többi polgár számára evidensen hozzáférhető, illetve egyáltalán létezik. Ily módon tehát a szociális támogatásra való jogosultság tekintetében az általános – a megélhetéshez való alapvető emberi jogra alapozott – jogosultságon kívül a CRPD szociális jogi cikke inkább csak a hozzáférés megkönnyítésének többletkötelezettségét jelenti és a hátrányos megkülönböztetés tilalmát fogalmazza meg ezen a területen is. Ugyanakkor a szegénységben élő fogyatékos személyek és családjuk számára a fogyatékosság okán felmerülő kiadásokhoz kapcsolódó állami támogatások nyújtása is állami kötelezettségként jelenik meg (28. cikk 2. bekezdés c) pont).

A CRPD definíciója szerint „[p]ersons with disabilities include those who have long- term physical, mental, intellectual or sensory impairments which in interaction with various barriers may hinder their full and effective participation in society on an equal basis with others”.94 A törvénnyel kihirdetett magyar nyelvű fordítás szerint „[f]ogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását”. Mint látható, az angol és a magyar hivatalos szöveg jelentése között kisebb eltérések vannak. A legfontosabb különbség az, hogy az angol megfogalmazás egyértelműen példálózó jellegű, hiszen az include

94 CRPD 1. cikk

kifejezést tartalmazza, míg a magyar fordításból ez a szemlélet hiányzik, így a kihirdetett magyar nyelvű szöveg taxatív jellegűvé vált.95 A másokkal egyenlő mértékben teljeskörű és tényleges társadalmi részvétel pedig álláspontom szerint pontosabban adná vissza az eredeti angol nyelvű megfogalmazást, mint az a megoldás, amely szerint a „szerepvállalás” egyenlő és nem annak teljes (full) és valóságosan érvényesülő (effective) módja.

A CRPD egyszerre alkalmaz emberi jogias és társadalmi megközelítést, amelynek lényege, hogy a fogyatékossággal élő személy ugyanúgy a társadalom tagja, akit ugyanazok a jogok illetnek meg, mint mindenki mást, ezeknek a jogoknak az érvényesülését azonban a társadalmi hátrányok elhárításával, a jogok élvezetét akadályozó tényezők felszámolásával, állami intézkedésekkel kell elősegíteni, mivel ezek végső soron az emberi méltóság biztosítását szolgálják.96

2. REGIONÁLIS NEMZETKÖZI JOGI KÖTELEZETTSÉGEK A SZOCIÁLIS BIZTONSÁGGAL ÖSSZEFÜGGÉSBEN

Európában az Európai Szociális Karta, illetve a Módosított Európai Szociális Karta (a továbbiakban: Karta)97 fogalmazta meg a részes államok kötelezettségeit a szociális jogok biztosításával összefüggésben. Magyarországon a Módosított Európai Szociális Kartát a 2009. évi VI. törvény hirdette ki.

A Karta 30. cikkét, amely a szegénység és a társadalmi kirekesztettség elleni védelemhez való jogról rendelkezik, 1996-ban foglalták bele a részes államok az egyezménybe. A 30. cikk szerint a részes államok vállalták, hogy intézkedéseket hoznak annak érdekében, hogy elősegítsék a szegénységben élő, vagy a társadalmi kirekesztettség és a szegénység kockázatának kitett személyek és családjuk hozzáférését különösen a foglalkoztatáshoz, lakhatáshoz, képzéshez, oktatáshoz, kultúrához, valamint a szociális és orvosi ellátáshoz. Kötelezettséget vállaltak arra is, hogy felülvizsgálják az ilyen célú intézkedéseket és szükség

95 A téves fordításra a mások is felhívták a figyelmet, pl. KÖNCZEI 2009, 180. 1. lj.

96 HOFFMAN – JAKAB 2019. 214

97 European Social Charter, Revised European Social Charter of 1996

xxxxx://xx.xxx.xxx/XxXXXXxxxxxXxxxxxXxxxxxXxxxxxxx/XxxxxxxXXXXXxxxxxx?xxxxxxxxXxx000000000000 b059

esetén módosítják azokat.98 A 30. cikket 34 ország közül 18 ratifikálta az utolsó lekérdezés

időpontjáig.99

Tekintettel a Karta azon sajátosságára, mely szerint annak cikkei közül meghatározott szabályok szerint válogathatnak a részes államok, országonként eltérő, hogy melyik cikkek megvalósítására vállalt kötelezettséget a kormányzat. Magyarország például a 30. cikket nem ratifikálta, ezért jogi kötőereje a 30. cikk értelmezésére vonatkozó dokumentumoknak sincs.100 Ennek ellenére a 30. cikknek a Szociális Jogok Európai Bizottsága által közzétett értelmezése hasznos útmutatást jelent ahhoz, milyen mércével mérhető egy állam intézkedéseinek hatékonysága. Először is a Bizottság ismételten leszögezte, hogy szegénységben vagy társadalmi kirekesztettségben élni az emberi méltóság sérelmét jelenti. A dokumentum meghatározta azokat az indikátorokat, amelyek alkalmasak a hatékonyság mérésére. Az egyik fő indikátor a célok megvalósítását szolgáló források nagysága, illetve a növekedésük mértéke. A szegénység mérésére a relatív szegénységi ráta alkalmazható, amely az uniós indikátorral egyezik. A szociális juttatások nélkül és azokkal együtt mért at-risk-of poverty rate is használható összehasonlítás céljára.101

Magyarország kötelezettségvállalása a lakhatáshoz való jogot deklaráló 31. cikkre sem terjed ki, ugyanakkor vállalta egyebek mellett például a szociális biztonsághoz való jog, a szociális és orvosi segítséghez való jog, a szociális jóléti szolgáltatásokhoz való jog, a fogyatékossággal élők önálló élethez, integrációhoz és részvételéhez való joga, vagy a családok szociális, jogi és gazdasági védelemhez való joga biztosítását.102

98 „With a view to ensuring the effective exercise of the right to protection against poverty and social exclusion, the Parties undertake a) to take measures within the framework of an overall and co-ordinated approach to promote the effective access of persons who live or risk living in a situation of social exclusion or poverty, as well as their families, to, in particular, employment, housing, training, education, culture and social and medical assistance; b) to review these measures with a view to their adaptation if necessary.”

99 Andorra, Belgium, Észtország, Finnország, Franciaország, Görögország, Írország, Olaszország, Lettország, Hollandia, Norvégia, Portugália, Szerbia, Szlovákia, Szlovénia, Svédország, Törökország, Ukrajna. xxxxx://xx.xxx.xxx/0000000000 (2021. 01. 05.)

100 pl. COUNCIL OF EUROPE 2016, EUROPEAN COMMITTEE OF SOCIAL RIGHTS 2013.

101 Az uniós statisztikai mutatókra vonatkozó részletesebb kifejtést lásd a III. fejezet 3.2.5. alpontjában.

102

xxxxx://xx.xxx.xxx/XxXXXXxxxxxXxxxxxXxxxxxXxxxxxxx/XxxxxxxXXXXXxxxxxx?xxxxxxxxXxx00000000000x c0a9

A 2002 és 2019 közötti időszakban Magyarország hét jelentést küldött az 1961-es Karta alkalmazásáról és tíz jelentést a felülvizsgált Karta alkalmazásáról. A jelentések alapján készült következtetések összefoglalására a IV. fejezet 5. alcímében fogok kitérni.

3. UNIÓS KONTEXTUS

Az Európai Unió szociális dimenziója kereteibe az egyenlő bánásmód biztosításának elősegítése, a munkavállalói jogok védelme, a foglalkoztatáspolitika és a szociális védelem tartozik, a jogharmonizáció azonban ezek közül is csak az egyenlő bánásmód biztosítására és a munkavállalók jogainak védelmére korlátozódik. Ezek azok a területek, amelyek szorosan kapcsolódnak a munkaerő szabad mozgásához, ezért itt egységesebb szabályozásra van szükség.103 A szociális védelem témaköre egyértelműen tagállami hatáskörben maradt, ezen a területen a nyitott koordináció módszerével törekednek viszonylagos uniós egységesítésre.

Érinti a szociális védelem témakörét az EU Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) is, amely a Lisszaboni Szerződéssel vált kötelezővé. A Lisszaboni Szerződés a szociális területen megerősítette és kiterjesztette a nyitott koordinációt, illetve a mainstreaming alkalmazását. A Chartában foglalt jogokat tiszteletben kell tartani az EU jogalkotása és jogalkalmazása során, de uniós jogalkotási felhatalmazást nem tartalmaz. A jogok tartalma sem feltétlenül egységes, mert azokat az uniós, illetve a tagállami jogok alapján kell értelmezni. A Charta 34. cikk (3) bekezdése érinti a társadalmi kirekesztés és a szegénység problémáját, leszögezve, hogy az Unió elismeri és tiszteletben tartja a jogot a tisztes megélhetést célzó szociális biztonsági ellátásokra és szociális juttatásokra. Az elismeri és tiszteletben tartja kifejezések azt jelzik, hogy a szociális védelemmel összefüggésben (természetesen az uniós joggal összhangban) a tagállamok szuverén döntései lesznek meghatározók.

Az 51. cikk kijelöli az alkalmazás korlátait: a Charta rendelkezéseit kifejezetten az uniós jog alkalmazása során kötelesek a tagállamok tiszteletben tartani, a nemzeti jog alkalmazása esetén a Chartában foglalt jogokra nem lehet hivatkozni. Továbbá a (2) bekezdés kifejezetten

103 GYULAVÁRI – KÖNCZEI (2000), 190.

kizárja, hogy a Charta kiterjesztené az Unió hatásköreit, így az nem emelkedett a Szerződések

fölé, mint egy kvázi európai alkotmány.

„A szolidaritási jogok hatókörét a Karta szélesebben vonja meg, mint az Alaptörvény. A társadalmi szolidaritás elve egyébként az EuB gyakorlatában is megjelenik a szociális jóléti rendszer megalapozásaként. Így például az EuB megállapította, hogy a rendszert elsődlegesen azok számára szervezik, akik rászorulnak elégtelen jövedelmük, teljes vagy részleges függőségük vagy marginalizálódási kockázatuk okán, s csak ezt követően – a rendelkezésre álló források és kapacitások keretei között – szolgálhat más személyeket, ők azonban anyagi eszközeikkel arányosan, bevételeikkel összhangban kötelesek viselni a költségeit.”104

Fentiekből következik, hogy a szegénység enyhítése nem uniós feladat és hatáskör, közös célkitűzéseket azonban megfogalmaznak az uniós dokumentumok, az elmúlt évtizedre vonatkozóan például az Európa 2020 Stratégia. Az Európai Tanács a 2010. június 17-ei ülésén határozott az Európa 2020 Stratégia elfogadásáról.105 A Stratégia a szegénység által veszélyeztetett lakosság létszámának 20 millió fővel történő csökkentését tűzte ki célként.106 Az Európai Tanács döntésében némileg pontosította a Stratégiában megfogalmazott célkitűzést: a Következtetésekhez fűzött I. számú melléklet szerint a cél legalább 20 millió ember kiemelése a szegénység és a kirekesztettség kockázatából (lift at least 20 million people out of the risk of poverty and exclusion), a kapcsolódó lábjegyzet pedig definiálta, hogy a lakosságnak az a része tartozik ebbe a kategóriába, akik három különböző csoport valamelyikébe sorolhatók. A nevesített csoportok: a szegénység által veszélyeztetettek (at risk-of poverty), az anyagi nélkülözésben élők (material deprivation) és a munka nélküli107

104 CHRONOWSKI 2011, 74.

105 xxxx://xx.xxxxxx.xx/xx0000/xxx/xxxxxxx_xxxxxxxxxx_00_xxxx_xx.xxx és xxxx://xxx- xxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx/XxxXxxXxxx.xx?xxxxXXX:0000:0000:XXX:XX:XXX (utolsó letöltés időpontja: 2020. október 31.)

106 „20 million less people should be at risk of poverty” (5. oldal)

107 A különírás szándékos: nem a foglalkoztatási statisztikákban használatos „munkanélküli” kategóriáról, hanem azokról van szó, akik – bár aktív korúak – nem dolgoznak. Ez a kör tehát szélesebb, mint a munkanélküliek csoportja, mert beletartoznak azok is, akik bármely okból nem tudnak dolgozni, de nem minősülnek munkanélkülinek (gyermeküket nevelők, rokonukat ápolók, fogyatékossággal élők stb.). Másrészt ez a kör szűkebb, mint a statisztikában szintén használatos „inaktívak” kategóriája, mert nem tartoznak bele azok a személyek, akik életkoruknál fogva nem dolgoznak (öregségi nyugdíjban részesülnek). Speciális az Eurostat módszertana abban az értelemben, hogy a háztartásban élő eltartottakat is számba veszi, a ráta tehát

háztartások (jobless households), lehetővé téve, hogy a tagállamok a nemzeti sajátosságok és prioritások figyelembe vételével szabadon választhassanak, melyik indikátort alkalmazzák a nemzeti célkitűzés meghatározásakor. Ez a politikai döntés alapozta meg az Eurostat mutatók módszertanát, amely tehát sajátos módon, három különböző indikátor szerint méri a szegénységet az uniós tagállamokban. Az ezekből képzett komplex mutató azok arányát mutatja, akik a három lehetséges mérőszám közül legalább az egyik szerint szegénynek, illetve kirekesztettnek minősülnek.

A Stratégia báziséve 2008 volt, tehát a 20 millió fős, illetve a tagállamok által vállalt csökkentést a 2008. évi állapothoz képest volt szükséges elérni. A kitűzött célok elérését nyomonkövető interaktív honlapon elérhető utolsó adat szerint az uniós tagállamokban 2018- ban összesen 21,8 %-ot tett ki az at risk of poverty or social exclusion (a szegénység vagy társadalmi kirekesztettség által veszélyeztetett) lakosság aránya (továbbiakban: AROPSE).108 Ugyanitt megtalálható a Magyarországot jellemző adat is, mely 2018-ban 18,9

% volt. A 20 millió fős kitűzött céllal szemben az Európai Unió területén 7.521 ezer fővel csökkent a szegénység vagy társadalmi kirekesztettség által veszélyeztetett lakosság létszáma, míg Magyarország a vállalt 450 ezer fővel szemben 986 ezer fős csökkentést valósított meg 2019-ig.

Az uniós koordinációs mechanizmus viszonylag új eszköze a Juncker bizottsági elnök által 2017-ben meghirdetett Szociális Jogok Európai Pillére (European Pillar of Social Rigths – EPSR) programja, melynek harmadik része kifejezetten a szociális védelem uniós szintű alapelveit fogalmazza meg.109 Az alapelvek jogi kötőerővel nem rendelkeznek, a rendelkezéseket elsősorban tagállami szinten szükséges implementálni ahhoz, hogy érvényesüljenek.110

Az Európai Tanács 2021. május 8-án elfogadta a Portói Nyilatkozatot,111 amelyben a

tagállamok vezetői megerősítették vállalásukat egy szociális Európa megteremtésére és

azoknak a 0-59 éves korúaknak az arányát mutatja, akik olyan háztartásban élnek, ahol a 18-59 éves háztartástag nem dolgozik.

108 xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxx/xxxxxx-0000-xxxxxxxxxx/xxxxxx-0000-xxxxxxxx/xxxxxxxx-xxxxxxxxxx-

scoreboard (2020. október 5.)

109 xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxx-xxxxxx/xxxxxxxx-xxxxxx-xxxxxx-xxxxxx-00-xxxxxxxxxx_xx

110 DE SCHUTTER 2018, 3., 6., 46.

111 xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xx/xxxxx/xxxxx-xxxxxxxx/0000/00/00/xxx-xxxxx-xxxxxxxxxxx/

üdvözölték a Bizottság által 2021. március 4-én előterjesztett cselekvési tervet.112 A dokumentum három kiemelt uniós célkitűzést határozott meg 2030-ig: a 20-64 éves népesség foglalkoztatottsági szintjének legalább 78%-ra, a felnőttek képzésben való részvételének 60%-ra emelését, valamint a szegénység vagy társadalmi kirekesztés veszélyének kitett emberek számának legalább 15 millió fővel történő csökkentését a 2019. évi bázisévhez viszonyítva. Felhívta továbbá a tagállamokat, hogy határozzák meg saját nemzeti célkitűzéseiket.113 A cselekvési terv kitér arra is, hogy a minimumjövedelem-rendszerek elengedhetetlenek, a megfelelőség, a lefedettség, az igénybevétel és a munkaerőpiaci aktivizálási intézkedések tekintetében azonban tagállamonként jelentősen eltérnek egymástól, és sok esetben „érdemes lenne korszerűsíteni a jogosultsági kritériumokat és az ellátások mértékét”.114

4. ALKOTMÁNYOK

A gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzeti alkotmányokban való rögzítése, deklarálása változatos képet mutat a világ országaiban.115

A Toronto Initiative for Economic, Social and Cultural Rights (TIESR) által összeállított adatbázis alapján a kutatás idején (2014) hatályos nemzeti alkotmányok közül világszerte hatvanöt állam dokumentuma nem is említette a szociális biztonsághoz való jogot, ötvenegy ország államcélként deklarálta és mindössze hetvenkilenc ország szerepeltette kikényszeríthető jogként az alkotmányában. Ugyanakkor az adatok megbízhatósága kérdéses. Ennek a kutatásnak a kereteit meghaladja egy nemzetközi összehasonlító alkotmányjogi elemzés elvégzése, azonban az adatbázis például Magyarország esetében a szociális biztonsághoz való jogot kikényszeríthetőként tünteti fel, ami az Alaptörvény

112 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. Cselekvési terv a szociális jogok európai pillérének megvalósítására, COM(2021) 102 final, Brüsszel, 2021. 03. 04.

xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx.xxxx?xxxxxxxxxx:x0x00x00-0xx0-00xx-0xx0- 01aa75ed71a1.0014.02/DOC_1&format=PDF

113 x.xxx 7-9.

114 x.xxx 25.

115 Lsd. erről XXXX – XXXXXXX – ROSEVEAR 2014, 1043-1993.

szövegezése alapján is téves besorolás, és ez különösen így van, ha az Alkotmánybíróság gyakorlatát is tekintetbe vesszük.

Az adatbázis alapján elmélyült elemzés nélkül is megállapítható, hogy a jogok alkotmányi szinten történő rögzítése és a szociális biztonság tényleges megvalósulása között nem feltétlenül van korreláció. A legfejlettebb jóléti ellátórendszerrel rendelkező országok közül például Ausztria, Németország, Svédország azok közé tartozik, ahol az adatbázisban található információk alapján alkotmányos szinten nem is említik a szociális biztonsághoz való jogot.

Arról is megoszlanak a vélemények, hogy egyáltalán szükséges-e ezeket a jogokat alkotmányos formában rögzíteni. Az alkotmányos szabályozás szükségességének kérdése formai értelemben attól is függ, hogy az adott állam hogyan szabályozta saját jogrendjében a nemzetközi jogi normák, illetve azon belül az egyes egyezmények érvényesülését. Inkorporáció vagy adopció esetén törvényben történő kihirdetés nélkül is a nemzeti törvényekkel azonos módon érvényesíthetők a nemzetközi egyezményekben foglalt jogok, így formálisan nincs szükség azok törvénybe foglalására.116 Ez a formális érvényesség azonban a tényleges kikényszeríthetőséget nem feltétlenül teszi lehetővé, mivel az alapvető emberi jogok és azon belül különösen a szociális jogok megfogalmazása annyira absztrakt, hogy mindenképp szükséges azok tartalmának valamilyen formában történő meghatározása. Még akkor is felmerül ez a probléma, ha a nemzetközi egyezmények hatályba lépéséhez törvényben történő kihirdetés szükséges a nemzeti szabályok szerint (speciális transzformáció). Hiába van ugyanis törvénnyel kihirdetve egy elvi jellegű deklarációkat tartalmazó emberi jogi egyezmény, annak intézményi feltételeit és pontos alkalmazásának módját, a nemzeti szintű jogérvényesítés lehetőségét, valamint az egyes fogalmak tartalmát, az alapvető jogból levezethető konkrét alanyi jogosultságokat a belső jognak kell részletesen meghatároznia. A jogosultságok érvényesítéséhez „elkerülhetetlen a pozitív, belső állami jog közreműködése”.117

Mindebből nem következne az alkotmányerejű jogforrási szinten történő nemzeti jogalkotás szükségessége, a feladat alacsonyabb szintű jogszabályokkal is teljesíthető. Az

116 KENDE ET AL. 2014, 224-225.

117 BRAGYOVA 1990, 110.

alkotmányba foglalás körül azonban olyan elméleti viták is folynak a szakirodalomban, amelyek inkább a mindenkori többség korlátozásának szükségességét, illetve a másik oldalról ennek veszélyeit tárgyalják.118

5. KÖVETKEZTETÉSEK

A II. fejezet röviden bemutatta azokat a fontosabb nemzetközi jogi kötelezettségeket, amelyekből levezethető a szociális biztonsághoz való jog, azon belül különösen a létfenntartáshoz, a minimális megélhetéshez és a megfelelő életszínvonalhoz való jog tartalma. A jóléti modellek, szociális védelmi intézkedések rendszere, konkrétan a hazai fennálló jóléti ellátórendszer és egy feltétel nélküli alapjövedelemre épülő rendszer értékeléséhez jogilag is megalapozott kritériumok meghatározása szükséges. A fejezetben foglalt rövid áttekintés lényegében azt a célkitűzést hivatott körvonalazni, amelyet az alkalmazott eszközök hatékonyságának mércéjéül lehet használni.

A nemzetközi jogi kötelezettségek alapján levezethető, hogy egy konkrét jóléti

ellátórendszer akkor felel meg az alapjogi mércének, ha teljesíti az alábbi kritériumokat:

1. A rendszer kialakítása lehetővé teszi, hogy társadalombiztosítás keretében gondoskodjanak a kockázatok kezeléséről mindazok, akiknek lehetőségük van munkajövedelemre szert tenni.

2. Azok, akik sem saját maguk erejéből, sem a családtagok jövedelme vagy biztosítása terhére nem jutnak hozzá a minimális megélhetéshez szükséges javakhoz, jogosultak az állam által biztosított támogatásra.

3. Mind a társadalombiztosítási, mind az adókból fedezett ellátások esetében követelmény, hogy azok szinje – az egyéb forrásokkal együtt – elérje a létfenntartáshoz szükséges mértéket.

4. A létfenntartás alapvető összetevői a megfelelő táplálkozás, a ruházkodás és a megfelelő lakhatás. Ebből következik, hogy a létfenntartás megfelelő szintje olyan jövedelmi mutatóval mérhető, amely minimálisan ezeknek a javaknak a beszerzését lehetővé teszi.

5. A gyermekek esetében magasabb a mérce, mivel a fejlődésükhöz szükséges

életszínvonal a puszta létfenntartáson kívül további erőforrásokat is igényel.

118 Lsd. pl. MICHELMAN 2003.

6. A fogyatékossággal élők számára a szociális ellátórendszerhez való hozzáférést külön intézkedésekkel kell elősegíteni, valamint biztosítani kell a helyzetükből adódó többletköltségek kompenzációját.

A kritériumok meghatározása segít annak a kutatási kérdésnek a megválaszolásában, hogy a feltétel nélküli alapjövedelem bevezetésének szükségessége következik-e a szociális biztonsághoz való jog megvalósításának kötelezettségéből. Előzetesen már ezen a ponton is megállapítható, hogy ilyen állami kötelezettség nem vezethető le a nemzetközi egyezmények értelmezése alapján. Látható ugyanis, hogy állami közvetlen támogatási kötelezettség csak kiegészítő jelleggel, az arra rászorulók számára áll fenn. Az emberi jogi megközelítés a garantált minimumjövedelem biztosítását alapozza meg. A megélhetéshez minimálisan szükséges jövedelem garantálására számos megoldás van, melyek közül csak az egyik lehetséges forma a feltétel nélküli alapjövedelem. Az uniós célkitűzések is abba az irányba mutatnak, hogy a tagállamok tegyék lehetővé mindenki számára, hogy a létfenntartása összességében, a saját forrásaival együtt, biztosítva legyen. A feltétel nélküli alapjövedelem ennek fényében csak egy technikai megoldás, amellyel kapcsolatban azt lehet vizsgálni, hogy ennek az elosztási technikának a hatékonysága meghaladja-e a bevett megoldásokét, és teljesíti-e a minimális alapjogi követelményeket.

A jóléti támogatási rendszerek különböző megoldásokat alkalmaznak arra, hogy biztosítsák a minimumkövetelmények teljesülését. A kritériumok az egyes jóléti modellek hatékonyságának megítélése során vizsgálandó kérdéseket is kijelölik. A legfontosabb kérdések: milyen elvek mentén határozzák meg a jogszabályok, hogy ki a rászoruló, milyen feltételekhez kötik a jogosultságokat, és milyen jövedelem elérését teszik lehetővé a támogatások a saját forrásokkal együtt.

III. MEGOLDÁSOK – JÓLÉTI MODELLEK

1. A JÓLÉTI ÁLLAM FOGALMA

1.1. Meghatározások és tipológiák

A jólét három alapvető pillére a piac, a család és az állam. A legtöbb polgár számára felnőtt életük legnagyobb részében a piac a jólét fő forrása, egyrészt azért, mert a legtöbb jövedelem munkavégzésből származik, másrészt azért, mert a jóléti szolgáltatások egy részét is a piacon lehet beszerezni. A jólét és a szociális biztonság másik alapvető pillérét hagyományosan a rokonság és a család képezi, elsősorban a gondozási feladatok tekintetében, de jellemző a jövedelmek közös felhasználása is. Az állam szerepe a jólét biztosításában nem vásárláson vagy reciprocitáson alapul, hanem az újraelosztásra vonatkozó

„társadalmi szerződésen”, ami a kollektív szolidaritás valamilyen formáját valósítja meg. A három jóléti pillér kölcsönösen összefügg egymással. A család, akárcsak a kormány, elméletben megoldhatja a piaci kudarcokat, ahogy a piac vagy a kormány kompenzálhatja a családi kudarcokat.119

A jóléti állam a tankönyvi meghatározás szerint azt jelenti, hogy az állam központi szerepet vállal abban, hogy a rendelkezésre álló források újraelosztásával elősegítse az alapvető igények kielégítését. Az állami szerepvállalás jellemzően az egészségügy, az oktatás, a lakhatás és a jövedelmi biztonság valamilyen fokú biztosítására terjed ki.120

Xxx Xxxxxx gyakran idézett definíciója szerint a jóléti állam olyan államot jelent, ahol a szervezett hatalom szándékosan erőfeszítéseket tesz annak érdekében, hogy módosítsa a piaci erők játékát, legalább három területen: 1) az egyének és a családok számára minimális jövedelmet garantál, függetlenül a munkájuk és vagyonuk piaci értékétől; 2) csökkenti a létbizonytalanságot azáltal, hogy az egyének és családok számára lehetővé teszi meghatározott társadalmi kockázatok (például betegség, idős kor, munkanélküliség) kezelését; 3) biztosítja, hogy minden polgár, társadalmi státusztól, osztályhelyzettől

119 XXXXXX-XXXXXXXX 2002, 11-12.

120 GIDDENS 2008, 289.

függetlenül az elérhető legjobb minőséghez férjen hozzá a társadalmi szolgáltatások

megegyezés szerinti, meghatározott köre tekintetében.121

Xxxxxx-Xxxxxxxx úgy véli, az a leegyszerűsítő meghatározás, amely szerint a jóléti állam

a polgárok elemi jólétének biztosítására irányuló állami felelősségvállalást jelent,

„egyszerűen elmegy azok mellett a kérdések mellett, hogy vajon a szociálpolitika egyenjogúsító-e vagy sem, segít-e a rendszer legitimációjában vagy sem, továbbá, hogy a piaci folyamat ellenében vagy azt segítve fejti-e ki hatását, és hogy végül mit jelent az ’elemi’ szócska.”122 Esping-Andersen tanulmányában három megközelítést mutat be. Az egyik szerint minimumkövetelmény, hogy jóléti államban az állami tevékenységek többségének célja a háztartások jóléti szükségleteinek szolgálatára irányuljon, ami semmit sem mond a szolgáltatások tartalmáról, csak azok mennyiségéről. A második megközelítés, amely Xxxxxxx Xxxxxxx nevéhez fűződik, megkülönbözteti a reziduális és az institucionális jóléti államot. A reziduális jóléti állam csak a család vagy a piac kudarca esetén vállal szerepet, az institucionális jóléti állam modellje viszont az egész népességre irányul és így univerzálisnak tekinthető. A harmadik elmélet pedig tipológiai ismérveket határoz meg, mely alapján osztályozza a tényleges, megvalósult gyakorlatokat.

Esping-Andersen klasszikussá vált tipológiája három alapvető jóléti modellt írt le. A liberális jóléti államban a rászorultsághoz kötött segélyezés, az alacsony szintű univerzális juttatások és a szerény társadalombiztosítási rendszerek jellemzők (USA, Kanada, Ausztrália). A korporatív-etatista gyökerű, konzervatív modellben a státuszkülönbségek megőrzésére való törekvés dominál, a jóléti ellátások alapja a kötelező állami társadalombiztosítás, mely kiegészül a család és az egyház szerepvállalásával (Ausztria, Franciaország, Németország, Olaszország). A harmadik modell pedig a szociáldemokrata típusú jóléti állam, ahol az univerzalisztikus jogokat a középosztályra is kiterjesztették, az intézkedések nem csak a minimális igények kielégítésére irányulnak, hanem a legmagasabb szinten törekednek az egyenlőséget biztosítani.123

121 XXXXXX 1961, 228.

122 XXXXXX-XXXXXXXX 1991, 116.

123 XXXXXX-XXXXXXXX 1991, 124-126.

Esping-Andersen hármas tipológiáját az elmúlt évtizedekben többen kiegészítették, továbbfejlesztették.124 Ugyanakkor vannak olyan nézetek is, melyek szerint a modellekbe sorolás ma már nem lehetséges, mert a megvalósult jóléti rendszerekben a modellek jellegadó tulajdonságai olyan mértékben keverednek, hogy egyre kevesebb relevanciája van típusokba sorolni az egyes országokat.125

Mások, például Xxxxx Xxxx, elvetik a jóléti állam hagyományos, szűk értelmezését. Offe szerint a jóléti államokat alapvetően a kríziskezelő államok céljai határozták meg a második világháborút követően.126 Álláspontja szerint a szociálpolitika az államapparátus belső problémájára válaszol, amely abban áll, hogyan reagáljon a két pólus, a munka és a tőke igényeire, azaz hogyan tegye őket kölcsönösen egymással összeegyeztethetővé (compatibility problem).127

Az a vélemény is kialakult, hogy a jóléti állam eszméje olyannyira normatív jellegű, hogy a fogalom analitikus használata nem is lehet sikeres. „A jóléti állam eszméjének normatív jellege nagymértékben akadályozza a formális, standardizált definíció megalkotását.”128

1.2. Célorientált megközelítések

A jóléti állam fogalmának meghatározása érdekében a célorientált megközelítések gyümölcsözőbbek lehetnek, még akkor is, ha a célmeghatározás sem mindig egységes. Xxxxx szerint sincs konszenzus arról, mi a szociálpolitika fő célja; a jóléti államnak sokan sokféle célt tulajdonítanak, melyek közül a legjelentősebbek:

a) vertikális újraelosztás (vertical redistribution): a jövedelmek átcsoportosítására irányul a gazdagoktól a szegények felé;

b) horizontális újraelosztás (horizontal redistribution): a szükségletek alapján, például

hasonló jövedelmű, de eltérő egészségi állapotú személyek között;

124 Pl. LEIBFRIED 2000, DEEMING 2017a

125 KASZA 2002, 272.

126 KEANE 1984, 13.

127 OFFE 1984, 104.

128 STOESZ – MIDGLEY 1996, 234.

c) különböző csoportok közötti újraelosztás (redistribution between different groups): jövedelemtől függetlenül meghatározott, különböző társadalmi csoportok közötti átcsoportosítás, például életkor, nem vagy nemzetiség szerint, főként kifejezetten antidiszkriminációs intézkedésként;

d) biztosítás balesetek esetére (insurance against adversity)

e) hatékonysági megfontolások (efficiency justifications): nincs átcsoportosítás, de a szolgáltatásokat az állam hatékonyabban tudja ellátni, mint a piac (pl. egészségügy, oktatás, munkanélküli biztosítás), az állami ellátást az „igazolja”, hogy így összességében olcsóbb és nem a redisztribúció szükségessége;

f) életciklus kisimítása (life cycle smoothing): átcsoportosítás a dolgozó rétegtől a fiatalokhoz és az idősekhez;

g) a családi kudarcok kompenzálása (compensating for „family failure”): amikor a családtagok nem osztják meg egymás között a jövedelmeiket;

h) külső kedvező hatások (external benefits): például a gyerekek oktatásának jó hatása van a társadalom és a gazdaság egészére.

Xxxxx szerint az, hogy a fentiek közül melyik tényezőnek tulajdonítunk nagyobb jelentőséget, az nem csak az eredmények bemutatására, hanem már arra is hatással van, hogy melyik módszer alkalmasabb az elemzésre.129 Ehhez hozzátehetjük azt is, hogy a tényleges cél pontos felismerése szükséges ahhoz is, hogy az alkalmazott eszközök hatékonyságát meg lehessen ítélni.

Xxxx is arra a következtetésre jutott, hogy összetettsége és változatos megvalósulása miatt nem lehet pontos elvi definíciót alkotni a jóléti államra. Ennek okai Xxxx szerint három fő kérdéscsoport köré szervezhetők:

1. A jólét forrása nem egyedül az állam, hanem legalább négy különböző forrásból ered: a munkaerőpiacon szerzett bérjövedelemből, az öngondoskodás keretébe tartozó magánbiztosításokból, az önkéntes jóléti rendszer működéséből (család, jótékonyság), és csak ezek mellett az egyik tényező az állami szerepvállalás. Ugyanakkor az állam jogalkotói hatalmánál fogva szabályozással az első három

129 HILLS 1998, 223-224.

formára is befolyással rendelkezik. Ebből következik, hogy kétséges, hol lehet meghúzni a határát a „jóléti állam” fogalmába tartozó intézkedéseknek.

2. Nemcsak a jólét forrásai többfélék, hanem a szolgáltatásnyújtás módjai is eltérők lehetnek. Az állam hatókörében felmerülhet adott szolgáltatásnak csak a részleges vagy teljes körű finanszírozása, vagy állami szervek általi előállítása is. Továbbá lehetséges, hogy az állam csak kötelező szabályokat határoz meg más szereplők számára, de közvetlenül sem a szolgáltatás finanszírozását, sem működtetését nem biztosítja.

3. Harmadsorban pedig maga az a tevékenységi kör sem határolható el egyértelműen, amely a jóléti állam által nyújtott szolgáltatások körébe tartozik. Értelmezési kérdés, hogy például a környezetvédelmi szabályozást, melynek egészségvédelmi célja is van, jóléti tevékenységnek tekintjük-e, vagy a népesedéspolitikai célok érdekében bevezetett adókedvezményeket ide soroljuk-e.130

Xxxx célorientált meghatározása szerint „[a] jóléti állam célja azon egyének jólétének elősegítése, akik (a) gyengék és elesettek – főként szociális ellátáson keresztül; (b) akik szegények – főként jövedelmek újraelosztásán keresztül; illetve (c) akik sem nem elesettek, sem nem szegények – biztosítási célú és a fogyasztás kisimítását lehetővé tevő pénzbeli juttatások, illetve egészségbiztosítási és közoktatási szolgáltatások nyújtása révén.”131

Xxxx szerint – a gazdaságpolitika bármely más területéhez hasonlóan – a jóléti állam esetében is három stratégiai cél azonosítható: a hatékonyság, a méltányosság és az adminisztratív megvalósíthatóság. A hatékonyság három aspektusa a makrohatékonyság (megfelelő összeg), a mikrohatékonyság (hatékony elosztás) és az ösztönzők (minimális mértékű kedvezőtlen hatás). Mivel a felsorolt célok sokszor ellentmondanak egymásnak, adott társadalomban el kell dönteni, melyek lesznek hangsúlyosak, illetve milyen fontossági sorrendet állítanak fel a felvállalt célok körében. Xxxx szerint a kiválasztás, illetve a sorrend felállítása alapvetően normatív kérdés.132

130 BARR 2009, 39-41.

131 BARR 2009, 42.

132 BARR 2009, 45-49.

1.3. Elvi, etikai alapok

Az állam szerepvállalásának mértéke a jólét biztosításában eltérő alapelveket közvetít. Xxxxxxx Xxxxxxxx tekintette át, hogy az Xxxxxx-Xxxxxxxx által kidolgozott jóléti modellekben (liberális, konzervatív, szociáldemokrata) melyik elosztási elvek hangsúlyosak. Álláspontja szerint az egyes modelleket eltérő elosztási elvek irányítják. A liberális állam a szükséglet (need) elvét emeli ki, a konzervatív modellben az érdem (merit) szerepe elsődleges, a szociáldemokrata típusra pedig az egyenlőség (equality) elvének kiemelt szerepe jellemző.133 Mårtensson és szerzőtársai a jóléti rendszerek intézményes reciprocitásának mértékét vizsgálták, ami az egyéni befizetések és a cserébe kapható juttatások közötti kapcsolat erősségét jellemzi.134 Az intézményes reciprocitás mértéke alapján öt jóléti állam típust különböztetnek meg. A Basic security rendszer a Beveridge megközelítésen alapszik, tipikusan biztosítási alapú, egységes összegű juttatásokat nyújt, miközben jelentős szerepet szán a piaci megoldásoknak az alapvető juttatások kiegészítésére. Jellemző a jövedelemteszthez kötött juttatások hangsúlyos szerepe, részben abból a célból, hogy kiegészítse a társadalombiztosítás alacsony összegű ellátásait. Bár a társadalombiztosítás tipikusan hozzájárulásokból van finanszírozva, az azonos összegű juttatások gyenge reciprocitáshoz vezetnek ezekben a rendszerekben. A családtámogatások nemzetközi

összehasonlításban szerény mértékűek (Írország, Málta, Nagy-Britannia).

A kontinentális korporatista rendszer a bismarcki hagyományt követi. Tripartit rendszer, ahol a munkáltató és a biztosított személyek, valamint az állam is bekapcsolódik mind a finanszírozásba, mind az adminisztrációba, és ahol az állam vállal viszonylag kisebb szerepet, ezért az általános adóztatásnak kisebb a jelentősége. Az egészségügyi ellátás jellemzően biztosítási elven működik, integrálva a betegség esetén nyújtható pénzbeli és természetbeni ellátásokkal. Mivel a finanszírozás erőteljesen támaszkodik a társadalombiztosítási járulékokra és a juttatások szorosan igazodnak a keresetekhez, a rendszer reciprocitása erős. A családpolitika ebben a modellben a férfi kenyérkereső modellt követi, a családtagoknak erős származtatott jogaik vannak. Az állami szociális szolgáltatások

133 SACHWECH 2016.

134 XXXXXXXXXX ET AL. 2019, 12.

(gyermekgondozás, idősellátás) szerények, ami azt jelenti, hogy ezeket főleg a családok

biztosítják (Ausztria, Belgium, Franciaország, Németország, Hollandia, Svájc).

A mediterrán korporatista modell a kontinentális modell gyengébb változata. A fő társadalombiztosítási programok korporatista szervezési modelljét átvette, de az egészségügyi ellátás univerzális, ami így az adóbevételeket terheli. A családpolitikai támogatások szerényebbek (Ciprus, Görögország, Spanyolország, Olaszország, Portugália). Az univerzális rendszer a beveridge-i és a bismarcki modell elemeit kombináltan alkalmazza. A modell azonos összegű ellátásokat nyújt azoknak, akik nem dolgoznak, emellett keresethez igazodó társadalombiztosítási ellátások vehetők igénybe. Ezért a reciprocitás kisebb mértékű, mint a korporatista rendszerekben, de magasabb, mint a basic security modellben. A családtámogatásokat készpénzben és természetben is nyújtják, támogatják a kétkeresős háztartásokat. A keresethez igazodó társadalombiztosítást a munkáltatók hozzájárulásai finanszírozzák (Dánia, Finnország, Izland, Norvégia,

Svédország).

Az ötödik modell az állami biztosítási rendszer (state insurance regime). Ez a modell keresethez igazodó társadalombiztosítási programokra épül, univerzális keretek között. Az alapvető juttatások az állami biztosítási rendszerben sokkal alacsonyabbak, mint az univerzális rendszerben. Ez erős reciprocitáshoz vezet a kontinentális korporatista modellhez képest. A családtámogatások kevésbé nagyvonalúak, mint az univerzális és a kontinentális modellben, viszont jelentős eltérések vannak az országok között. A szerzők szerint Bulgária, Horvátország, Csehország, Észtország, Magyarország, Lettország, Litvánia, Lengyelország és Szlovénia alkotják Európában ezt a csoportot.135

2. AZ ÚJRAELOSZTÁS ELVEI

A jóléti állam a célkitűzések megvalósításához – az eltérő modellektől függetlenül minden esetben – igénybe veszi az újraelosztás (redisztribúció) eszközét. Attól függően, hogy az újraelosztás melyik társadalmi csoportoknak kíván előnyöket biztosítani, az elosztás módjának különböző alapsémái alakultak ki, ami nagyrészt meghatározza azt is, milyen szabályozási eszközökkel lehet megvalósítani.

135 MÅRTENSSON – PALME – RUHS 2019, 10-12.

De mi a redisztribúció célja? Az-e a célja, hogy a jövedelmeket a rászorulókhoz csoportosítsa át, vagy valami más? A (valóságos) céllal összefüggésben lehet meghatározni, hogy az újraelosztás hatékony-e. Jelen kutatás – a minimális szintű létfenntartáshoz való jogra alapozva – abból indul ki, hogy a redisztribúciónak legalábbis az egyik célja a vertikális újraelosztás kell legyen.

2.1. Biztosítási elv

Amennyiben a cél elsősorban az élethelyzetek miatt adódó eltérő jövedelmi viszonyok kisimítása, az öngondoskodás elősegítése, akkor alapvetően a biztosítási alapon történő újraelosztás lesz jellemző. A biztosítás lehet önkéntes vagy kötelezően előírt, ahogy a kötelező társadalombiztosítás is alapulhat állami szerv szolgáltatásain, vagy lehet szabadon választott (akár piaci) szereplőkre bízva. Ezek a tényezők sem mellékesek, de a biztosítási alapú redisztribúciós megoldások legfontosabb közös vonása annak feltételezése, hogy az egyén az élete során képes annyi jövedelmet szerezni, amelynek a hozadékából legalább ő, de esetenként a családtagjai is képesek megélni azokban az időszakokban, amikor valamilyen elfogadott okból a jövedelem kiesik (gyermekvállalás, munkanélküliség, betegség, életkor, stb.).136 Makroszinten ugyanez a feltételezés húzódik meg az úgynevezett felosztó-kirovó típusú társadalombiztosítási rendszerekben is, azzal az eltéréssel, hogy ebben az esetben a társadalom egésze vonatkozásában áll fenn az a feltevés, hogy az aktuálisan jövedelmet termelő tagjai által befizetett „biztosítási díjak” fedezik az aktuálisan elfogadott okból jövedelmet nem szerző tagok megélhetési költségeit.

A biztosítási elv alkalmazásának egyik legfontosabb sarokpontja az „elfogadott ok”, amely jogalapot keletkeztet a rendszerből származó előnyök kihasználására. Piaci biztosítási rendszer működése esetén a biztosítók számításai alapozzák meg azt, hogy a biztosítottak mikor, milyen feltételekkel részesülhetnek juttatásokban. Ideális esetben ezek a biztosítási események a megkötött szerződésből előre megismerhetők és egyoldalúan nem változtathatók a szerződési feltételek. Amennyiben a biztosítások piacán megengedett több szereplő működése, elméletileg a biztosítási díjak nagyjából kiegyenlítődnek. Több- kevesebb állami szabályozási kontroll mellett, akár önkéntes, akár kötelező a biztosítás

136 KRÉMER 2009, 250.

megkötése, a biztosítottak számíthatnak valamennyi támogatásra, ha a biztosítási esemény bekövetkezik és ha rendesen fizették a díjat.

Állami társadalombiztosítás esetén az „elfogadott ok” (a biztosítási esemény) jogszabályokban rögzített, nagyon részletesen meghatározott jogosultsági feltételeket jelent. Ebbe a körbe beletartozhat a nyugdíjkorhatár meghatározásától az egészségkárosodás nagyon aprólékos, részletekbe menő szabályozásán keresztül az egyes ellátások jogosultsági időhöz kötött megállapításáig minden olyan törvényi vagy rendeleti szintű szabályozás, ami egy nagyon hosszú és részletes „általános szerződési feltételek” jellegű dokumentumhoz hasonlít. Tekintettel arra, hogy a kötelező társadalombiztosítás rendszeréből való kiszerződés nem megengedett, a társadalombiztosítás jogosultsági feltételeinek méltányosnak, jogszerűnek és összességében diszkrimináció-mentesnek kell lenniük. Annak ellenére, hogy a kötelező társadalombiztosítás is biztosítási elven működik, az előbbi okok miatt messze nem a piaci logika, hanem az állami újraelosztás általános szabályai mentén kell megítélni és arra a közigazgatás joghoz kötöttségének, az állam működésére vonatkozó alkotmányos szabályoknak is érvényesnek kell lenniük.

A piaci és az államilag szervezett kötelező biztosítás közös pontja azonban az az alapvetés, hogy főszabály szerint csak olyan kedvezményezettjei lehetnek, akik a szolgáltatásokat valamilyen módon „megvásárolták”. Ebből a szempontból nem lényeges, hogy kötelező vagy önkéntes „szerződést” kötöttek, vagy hogy a „szerződési feltételeket” a jogszabályok milyen mértékig határozzák meg, vagy volt-e lehetőség a feltételek megtárgyalására, esetleg több lehetőség közötti választásra. Mindkét biztosítási elven alapuló megoldás esetében ki vannak zárva a juttatásokból és ellátásokból azok, akik bármilyen okból nem fizették meg az előírt mértékű díjat. Ezért a kizárólag biztosítási alapon működő jóléti rendszer nyilvánvalóan nem kezeli az összes állampolgár szociális problémáit, mert megélhetés nélkül maradnak azok, akiknek nem volt lehetőségük a biztosítási díjakat (elegendő ideig vagy mértékig) fizetni.137

Ennek a problémának a kezelésére alakultak ki az adókból (nem járulék- vagy

díjfizetésből) fedezett ellátások, amelyeknek elosztása nem függ az adott személy által

137 KRÉMER 2009, 252.

fizetett díjaktól (még áttételesen sem), sem a (társadalom)biztosítási jogviszony

időtartamától, ezért ezek esetében más szempontokat kell érvényesíteni.

2.2. Rászorultsági alapú ellátások

A rászorultságon alapuló ellátások mögött a szolidaritás eszméje húzódik meg. A szükségletre épülő megközelítés alapján az újraelosztás alapvetően vertikális irányú, a magasabb jövedelműek által befizetett adók terhére az alacsonyabb jövedelműekhez juttat forrásokat. A rászorulók kiválasztása azonban nem feltétlenül a jövedelmi helyzet alapján, hanem számos esetben más jellemzők szerint történik.

A kérdés megközelíthető oly módon is, hogy a rászorulókat milyen célzás (targeting) segítségével próbálja elérni (kiválogatni) a szabályozás. Ebből a nézőpontból rászorulónak tekinthető mindenki, aki támogatásra lesz jogosult, csak annyi a különbség, hogy a rászorultságot a szabályozás milyen módszerrel határozza meg.

Xxxx a célba juttatás három tiszta esetét különbözteti meg: a jövedelemvizsgálaton keresztül történő célzást, az indikátoros és az önkijelölés alapján történő célzást. Az indikátoros célba juttatás esetében a szabályozás olyan mutatót alkalmaz, amely erős korrelációt mutat a szegénységgel, a jövedelmi helyzet vizsgálata helyett tehát egy adott tulajdonság vagy állapot lesz a támogatás alapja, ami lehet életkor, foglalkoztatási helyzet, családi állapot vagy bármely más, jól meghatározható jellemző. Az indikátoros célzás valójában törvényi vélelem felállítása arra nézve, hogy az adott helyzet általában szegénységet is jelent egyidejűleg. Az önkijelölés pedig olyan rendszer, ahol az igénylők döntései szolgálnak jelzőeszközként. Ennek egyik formája az ártámogatás, amit olyan termékek árához nyújtanak, amelyet a szegények aránytalanul nagy mértékben fogyasztanak (erre magyarországi példa az alapvető élelmiszerek általános forgalmi adójának csökkentése, vagy máshol az ingyenes vagy kedvezményes tömegközlekedés). Másik formája az önkijelölésnek az ún. kondicionált juttatások köre. Ez olyan támogatási rendszer, ahol a juttatás csak addig jár, amíg a jelentkező bizonyos tevékenységek végzését vállalja (közfoglalkoztatás, képzés).138

138 BARR 2009, 350-352.

Xxxxxx és Xxxxxx a szegénységcsökkentést célzó politikák (segélyezés) két szélső elméleti eseteként mutatja be az ún. ideális jövedelemteszten alapuló és az univerzalisztikus politikát. Ideális az a jövedelemteszt, amikor lehetséges és ténylegesen megvalósítható az egyéni jövedelmek felmérése (és egyidejűleg az optimális jövedelemhatár is meghatározható), így mindenki pontosan annyi juttatást kapna, amellyel eléri a szegénységi küszöböt. Univerzalisztikusnak pedig a mindenkinek egységesen juttatott támogatást tekintik, ahol egyáltalán nincs jövedelemteszt. Mivel mind az egyénenkénti meghatározás, mind a szélsőséges univerzalizmus túlságosan költséges, a két szélsőség közötti átmenetet az indikátorok használatával történő célzás jelenti, ahol például területi alapon vagy életkor szerint meghatározott csoportok kapnak támogatást.139

Ugyanakkor a jövedelmi helyzeten alapuló célzás is további megfontolásokat igényel. A jövedelmek számbavételének módja (egyéni, családi, háztartási szintű), a megfelelő jövedelmi küszöb kijelölése számos módszertani kérdést vet fel, és a közbülső döntésektől függően az eredmények és az intézkedések hatásai is eltérők lehetnek.140

Mózer a hozzájutás feltételei alapján a rendszeres pénzellátások három alapvetően eltérő formáját különbözteti meg: a demograntot, a társadalombiztosítás keretén belüli juttatást és a segélyt.141 A segély szerinte olyan jövedelempótló támogatás, amely rászorultságon alapul. Xxxxx is úgy definiálja a segélyt142, mint ami a legegyszerűbb meghatározás szerint rászorultaknak juttatott, adókból finanszírozott szociális transzferjövedelem, amely forrás- vizsgálaton alapul.143 A segélyezés szelektív, azaz a jövedelemteszten kívül fajtánként további feltételekhez kötött. „A szelekció mindig és mindenütt a források vizsgálatán (means-test) és országonként, valamint segélyfajtánként eltérően más további tényezők számbavételén alapul.”144 Egy másik tanulmányban Xxxxx és Tausz a pénzbeli támogatásokat négy nagy csoportra osztja: a társadalombiztosítási alapú ellátásokra, a

139 BESLEY – KANBUR 1990, 4-13.

140 Ezzel kapcsolatban lsd. pl. DEEMING 2017, 33-48.

141 MÓZER 2010, 20.

142 Segély nevű ellátás ugyanakkor már nem létezik a mai tételes jogi szabályozás szerint.

143 TAUSZ 2010, 33.

144 TAUSZ 2008, 9.

demograntokra (csoportosan célzott ellátások), a segélyekre és az adórendszeren keresztül nyújtott szociális célú támogatásokra.145

Krémer a nemzetközi szakirodalomra hivatkozva a társadalombiztosítási ellátásokon kívül szintén az univerzális és a rászorultsági alapú pénzbeli támogatásokat határozza meg két fő kategóriaként. A jövedelmi és vagyonteszt alapján fizetett támogatások kapcsán megjegyzi, hogy ezeket Magyarországon rászorultsági elvű támogatásoknak nevezik, ami szerinte a legtöbb idegen nyelvre lefordíthatatlan, mivel ezek a jövedelem tesztelésén kívül más kritériumokat is alkalmaznak. A szerző szerint a fogalom csak a magyar politikai és közigazgatási nyelvben használatos, ami a támogatási elveket átfedi és ezzel káoszt okoz a hasonló elvű támogatások logikájában és célszerűségében.146

Xxxxxxx a társadalombiztosítás rendszerén kívül juttatott (adóból finanszírozott) támogatásokon belül az ellátáshoz való hozzájutás elve és annak jogszabályi feltételei szerint három alapvető kategóriát különböztet meg. Az alanyi jogon járó (univerzális) támogatások

„nagyon széles körben, kevés és egzaktan értelmezhető jogszabályi feltétellel járnak valamennyi jogosultnak”147. A normatív módon szelektív ellátások átmenetet képeznek az alanyi jogon járó és a rászorultsági alapú ellátások között, amelyek a társadalom egy-egy szűkebb csoportjának járnak, amilyennek a szerző például a fogyatékos személyek ellátásait tekinti. A harmadik kategória a rászorultsági ellátások csoportja, amelyeknél az igénylő és/vagy családjának jövedelmi, vagyoni helyzete, valamint további személyi körülményei jelentik a jogosultság alapvető feltételét.148

Ferge három klasszikus típust különböztet meg: a társadalombiztosítási, az univerzális (alanyi jogon mindenkinek járó) és a szelektív (feltételhez kötött, más néven rászorultsági alapú) támogatásokat.149 A szelektív ellátásokat segélyjellegűnek, illetve az angolszász szóhasználatot idézve reziduálisnak nevezi, melyek fő jellemzője, hogy rászorultsági alapúak és gyakran, de nem feltétlenül, jövedelemfüggők. Ferge az univerzális ellátások közé sorolja a demograntokat, amelyek demográfiai ismérvek alapján meghatározott csoportoknak járnak,

145 MÓZER – TAUSZ 2010, 184-185.

146 KRÉMER 2009, 248-249.

147 FAZEKAS 2005, 281., idézi XXXXXXX 2013, 241.

148 XXXXXXX 2013, 241.

149 FERGE 2017, 45.

jövedelmi feltételtől függetlenül. Kategoriális ellátásnak nevezi ezzel szemben azon csoportok juttatásait, amelyek sajátos hátrányokkal küzdenek (pl. különböző fogyatékosságokkal), és ezek is lehetnek univerzálisak (a csoport minden tagja jogosult az ellátásra) vagy szelektívek (amikor csak a csoport szegényebb tagjai jutnak támogatáshoz).150 Ebben a csoportosításban is tetten érhető a fogalmi kategóriák átfedése. Mi indokolja, hogy a csak gyermekeknek járó családi pótlékot univerzálisnak nevezzük, míg a fogyatékossággal élőknek járó támogatásokat kategoriálisnak? Ebben a két ellátásban az a közös vonás, hogy egyiknél sem kerül sor jövedelemteszt alkalmazására, hanem valamilyen – az egyén által nem befolyásolható – állapot, jellemző dönti el a jogosultság kérdését. Ez határozottan szelektív eljárás, abban az értelemben, hogy különbséget tesz állampolgárok között (egy méltányolható szempont szerint), a szelekció (célzás) viszont nem konkrét szegénységi teszt, hanem egyéb indikátorok alapján történik. Különösen zavaró a kategóriák átfedése, ha tudjuk, hogy a kategoriális ellátásokat is lehet jövedelemteszthez kötni (időskorúak járadéka), illetve „univerzális” jelleggel a csoport összes tagjának nyújtani (családi pótlék).

A pénzbeli ellátások hozzáférési feltételei meghatározásának módja szerinti csoportosításában a hazai szakirodalomban tehát viszonylagos egyetértés mutatkozik abban a tekintetben, hogy rászorultsági elvűnek, vagy rászorultsági alapúnak azokat a szociális ellátásokat nevezik, amelyek jövedelmi és/vagy vagyoni feltételhez kötöttek, azaz amelyek csak meghatározott jövedelmi, vagyoni szint alatt járnak.

Angol nyelvterületen a szelektivitás fogalma körül figyelhető meg hasonló jelenség. Xxxxx Xxxxxxxx elemzése szerint az univerzalitással szembeállított szelektivitás három különböző értelmezésétől függően alapvetően eltér, hogy valójában miről is folyik a társadalmi-politikai vita. Az első értelmezés szerint a kormányzat eleve szelektál, amikor eldönti, hogy a rendelkezésre álló adóbevételeket milyen prioritások mentén osztja el az egyes jóléti ágazatok között, vagy azokon belül. Másodszor a szelektivitás értelmezhető bizonyos népességcsoportok közötti választásként is: ellátási jogosultság rendelhető jövedelemtől teljesen függetlenül meghatározott jellemzőkkel rendelkező személyek csoportjaihoz (idősek, fogyatékossággal élők, stb.). Legszűkebb értelmezésben pedig a szelektivitás a jövedelem és a vagyon (a források) igazolására irányuló eljárás alkalmazását

150 FERGE 2017, 46-47.

jelenti, amelyet vagy mindenkire, vagy az egyéb eljárásokkal már leszűkített csoportokra

alkalmaznak.151

2.3. Egy lehetséges elméleti modell a készpénzjuttatások csoportosítására

A társadalombiztosítási elvű ellátásokat figyelmen kívül hagyva, az elméleti szempontból elképzelhető összes fajta normatív (nem diszkrecionális) pénzbeli ellátás egyértelműen besorolható a hozzáférés szabályait három dimenzió mentén kezelve, melyek a következők: (1) a jövedelmi, vagyoni helyzet (forrásteszt), (2) az egyén állapotára, helyzetére vonatkozó kategoriális feltételek és (3) a magatartási, viselkedési feltételek (kondicionalitás).

A három dimenzió az alábbi táblázatban foglalható össze, hazai példákkal (amennyiben vannak ilyenek).

1. táblázat. Az ellátások csoportosítása a jogosultak kiválasztásának módja szerint

	VAN FORRÁSTESZT „RÁSZORULTSÁGI ALAPÚ”	NINCS FORRÁSTESZT „UNIVERZÁLIS”
	Kategoriális ellátások
KONDICIONÁLIS	foglalkoztatást helyettesítő támogatás	iskoláztatási támogatás, ápolási díj
NEM KONDICIONÁLIS	időskorúak járadéka, egészségkárosodási és gyermekfelügyeleti támogatás	nevelési ellátás, gyermeknevelési támogatás, fogyatékossági támogatás
	Nem kategoriális ellátások
KONDICIONÁLIS	conditional cash transfers (feltételes készpénzjuttatások)	participációs jövedelem
NEM KONDICIONÁLIS	garantált minimumjövedelem	univerzális (feltétel nélküli) alapjövedelem

151 TOWNSEND 1991, 216.

2.3.1. Forrásteszthez kötött ellátások

A jövedelmi és vagyonteszttől függő támogatások egységes „rászorultsági alapú/elvű” elnevezése egyrészt azért lehet félrevezető, mert a jövedelemteszttől független ellátások egy része is a rászorultság vélelmén alapszik. A rászorultság e tágabb értelmezését erősíti az Alaptörvény XIX. cikkének megfogalmazása, valamint a Xxxx.xx. hatályos szabályozási megoldása is.152

A kategoriális feltétellel kombinált jövedelmi feltételek esetében a biztonsági háló sosem lehet teljesen hatékony, mindig lesznek olyanok, akik a kategoriális feltételt nem képesek vagy nem akarják teljesíteni, amellett, hogy a szabályozás célirányossága vagy pontatlansága is vezethet egyes csoportok kizárásához. Xxxxxxxx megfogalmazásában: „a feltételek azt jelentik, hogy megjelenik egy második dimenzió, melynek mentén bizonytalanná válhat a jogosultság”.153 Ezzel a kombinált célzási technikával kapcsolatban Xxxxxx Xxxxx találóan jegyezte meg a 2005-ös hazai helyzetre reagálva, ami azonban ma is helytálló:

„nálunk nemcsak az anyagi létfeltételeik szerint rászorulóknak a ‘nem rászorulóktól’ való elkülönítésére van szükség, hanem egy második szűrő beiktatására is. Miután az első lépcső nyomán szóba jövő igényjogosultak köre túl széles lenne, ezért a segélyezés rendszerén belüli további szelektálás hivatott az ún. ‘ténylegesen rászorulók’ szűkebb és valóban támogatható csoportjának megtalálására.”154

Ezekben az esetekben tehát a kategorizálás nem a jövedelemtesztet helyettesítő célzási megoldás, nem indikátoros célzás, hanem az igényjogosultak számának csökkentésére irányuló szelekciós mechanizmus, amely egyben kijelöli a juttatásokra érdemesek körét és határozottan elválasztja őket az érdemtelenektől.

A kategóriától független, ellenben magatartási, viselkedési feltételekhez kötött pénzbeli támogatások példái a conditional cash transfers (CCTs) elnevezésű programok, amelyek pénzbeli segélyt nyújtanak általában a szegény háztartásoknak, azzal a feltétellel, hogy azok

152 Ennek bővebb kifejtését lsd. IV. fejezet, 3.4.3.

153 XXXXXXXX 1992, 15.

154 SZALAI 2005, 5.

előre meghatározott befektetéseket hajtsanak végre a „humán tőkébe”, azaz a gyermekeik fejlesztésébe. A segélyhez jutás feltétele a gyermekek oktatására, egészséges táplálkozására, orvosi ellenőrzésére vonatkozó kötelezettségek teljesítése.155

Amikor a jövedelmi és vagyoni helyzet mellett a jogosultsági feltételek magatartási, viselkedési szabályokat is meghatároznak és egyidejűleg a lakosság egy szűkebb csoportjára irányulnak, a feltételek mindhárom dimenziója szerepet játszik. Az ilyen típusú támogatások leggyakoribb magatartási feltétele a munkavégzési hajlandóság igazolása. A szabályozás a támogatás feltételeként jellemzően a foglalkoztatási segítséget nyújtó ügynökséggel való szoros együttműködést írja elő. Munkalehetőség hiányában egyéb foglalkoztatáspolitikai programokban való részvétel, illetve Magyarországon a közfoglalkoztatási lehetőségek elfogadása is feltétele a támogatás folyósításának. A munkára való ösztönzés adminisztratív eszközökkel valósul meg, a segélyre való jogosultság elvesztése szankciós jelleget ölt. Ezt a munkavégzésre fókuszáló megoldást workfare modellnek nevezi a szakirodalom. A magyar foglalkoztatást helyettesítő támogatás a hatályos jogban ebbe a kategóriába tartozik, a magatartási, viselkedési szabályok tekintetében azonban a munkavégzésre vonatkozó szigorú feltételeken túl egyéb, a magánszférába súlyosan beavatkozó előírások is kiegészítik a szigorú feltételrendszert.

A garantált minimumjövedelem olyan pénzbeli támogatás, amely a jövedelmi rászorultságon kívül semmilyen más feltételhez nem kötött, célja egy megélhetési minimumstandard biztosítása mindenki számára.156 Jelenleg Magyarországon ilyen központi segélyezési megoldás nem áll rendelkezésre. Elvileg lehetőséget biztosítana ilyen jellegű támogatásra a települési támogatás intézménye, azonban annak sem központi forrása nincs egységesen biztosítva, sem a feltételességre vonatkozóan nincs törvényi korlátozás. A Xxxx.xx. 25. § (3) bekezdésének b) pontja előírja a települési önkormányzatok képviselő- testületei számára, hogy „szociális rászorultság” esetén települési támogatást állapítsanak meg, a Xxxx.xx. és a települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint. Tekintettel a települések eltérő anyagi helyzetére és az ott élő lakosság életkörülményeinek

155 Az ilyen programok értékelésére lsd pl. FISZBEIN ET AL 2009.

156 Lsd pl. PEÑA CASAS 2005, 18.

különbségeire, ez a megoldás a szociális biztonság szempontjából nem tekinthető garanciális jellegűnek.

2.3.2. Forrásteszttől független ellátások

A legtöbb hazai szerző által „univerzálisnak” nevezett, a hatályos szabályok alapján elérhető, jövedelmi és vagyoni helyzettől független támogatások mindegyike kategoriális Magyarországon, de megjelent a kondicionalitás is. Ilyen például a családi pótlék iskoláztatási támogatásnak nevezett formája, amelyre a jogosultság szünetel, ha a tanköteles gyermek e kötelezettségét nem teljesíti.157 A jövedelemteszt mellőzése annak elismerése is lehet, hogy az adott helyzet kiadási többletet jelent az érintettnek, ezek a támogatások tehát egyben kiadáskompenzációs célúnak is tekinthetők.158 Másfelől viszont a rászorulók csoportjának indikátorok alapján történő kiválasztását is szolgálhatják.

A „valódi” univerzalitás példája a feltétel nélküli alapjövedelem, amely definíciója szerint sem jövedelmi, sem egyéb feltételhez nem kötött, alanyi (állampolgári) jogon járna. Speciális esete a jövedelemteszthez nem kötött, valamennyi állampolgárt megillető, viszont bizonyos aktivitást megkövetelő participációs (részvételi) jövedelem, melyet Xxxxxxxx javasolt a feltétel nélküli alapjövedelem alternatívájaként, válaszul a reciprocitást hiányoló ellenvetésekre.159

3. SZOCIÁLPOLITIKAI ÉRTÉKELÉS

3.1. Módszertani kérdések

A szociális ellátórendszer hatékonyságának értékelése alapvetően közpolitikai kérdés. Ugyanakkor a szociálpolitikai célkitűzések alapját emberi jogi dokumentumok, alkotmányos rendelkezések képezik, ezért a hatékonyság vizsgálata túlmutat a közpolitikai hatékonyság szokványos értelmezésén. Az a szociális védelmi rendszer, amelyik nem hatékony, egyben felveti az emberi jogok megsértésének lehetőségét is.

157 A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 15. § (1) bekezdése

158 Pl. a családok védelméről szóló 2011. évi CCXI. tv. 22. § (1) bekezdés: „az állam […] hozzájárul a várandóssággal, a szüléssel, a szülőnek a gyermek […] gondozásával és nevelésével, valamint a taníttatásával összefüggő költségeihez.”

159 Ennek kifejtését lsd. pl. ATKINSON 2017. 240-245.

A szociálpolitikai értékelés hat alapvető szempontját Xxxx Xxxxx foglalta össze. Az első kritérium a juttatások megfelelő szintje. A második szempont, hogy a szociális biztonsági rendszer mennyire átfogó, kiterjed-e mindenkire, vagy vannak olyan – egyébként a támogatásokra rászoruló – csoportok, amelyeket a jogosultsági szabályok kizárnak a támogatás lehetőségéből. Az értékelés harmadik szempontja a rendszer konzisztenciájának kérdése. Ez egyrészt az állam által működtetett egyéb alrendszerekkel való összhangot jelenti (mint például az egészségügy, a lakhatás, vagy akár a büntető igazságszolgáltatás területe). Másrészt viszont ide tartozik az is, hogy a rendszer mennyire kiszámítható, jogszabályban rögzített. A negyedik értékelendő hatékonysági kérdés, hogy mennyire egyszerű az ellátások igénylése és a támogatások lebonyolítása, mind az igénylők, mind a döntéshozók számára. Ötödik szempont, hogy van-e a rendszerben rugalmasság, azaz hogyan reagál az igénylők és a tágabb közösség, a társadalom változó körülményeire. És végül a hatodik értékelési szempont az, hogy valamennyi szociális juttatásnak meg kell felelnie a diszkrimináció- mentesség elvének.160

Megfigyelhető, hogy a hatékonyság értékelési szempontjai milyen szoros összefüggést mutatnak a jogi megfontolásokkal. A támogatások megfelelő mértéke jogszerűségi kérdés, ha a megélhetés minimális szintjének biztosítására irányuló nemzetközi jogi kötelezettségeket tekintjük. Ugyanez igaz az átfogó jelleg követelményére, hiszen az emberi jogok esetében alapvetés, hogy azok univerzálisak, mindenkire vonatkoznak. Ide kapcsolódik a diszkrimináció tilalma is. A szabályozás kiszámíthatósága, az állami cselekvés joghoz kötöttsége, valamint az ezzel esetenként ellentétes egyszerűség elvárása mind a jogállami működés alapvetései közé tartoznak. Mindezek a szociálpolitikai hatékonysági szempontok tehát egyben jogszerűségi kívánalmak is. A rugalmasság az egyetlen olyan tényező, amelynek jogi relevanciája nem ennyire nyilvánvaló. Azonban ha tekintetbe vesszük, hogy jelentősen megváltozott egyéni vagy társadalmi körülmények miatt válhatnak inadekváttá az ellátások (erre jelent aktuális példát a koronavírus járvány miatt kialakult helyzet), akkor a rendszer megfelelő rugalmasságának hiánya egyének sokaságát foszthatja meg a minimális létfenntartáshoz, egyben a szociális biztonsághoz való jogától.

160 DITCH 1998, 275-276.

Tekintettel az Európai Bizottság és a Tanács ajánlásaira,161 a Bizottság felkérte az ESPN162 nemzeti szakértőit, hogy mérjék fel és értékeljék a tagállamok minimum jövedelem biztosítására irányuló támogatási formáit. Az értékelés célja a szegénység és a társadalmi kirekesztés megelőzése és enyhítése, valamint az aktív befogadási megközelítés elősegítése. Az ESPN a 2015. évi helyzetről 2016-ban fejezte be az átfogó értékelést. A tanulmány minimum jövedelem biztosítására irányuló támogatási formának (minimum income scheme) azokat az alapvetően jövedelemtámogatási célú ellátásokat tekintette, amelyeket munkaképes korú személyek számára nyújtanak, függetlenül attól, hogy dolgoznak-e, és amelyek jövedelem- és vagyonteszthez kötött biztonsági hálót nyújtanak azok számára, akik a társadalombiztosítási alapú ellátásokra nem jogosultak, vagy ez a jogosultságuk már kimerült. Lényegében olyan last resort jellegű ellátásokról van szó, amelyeknek az a célja, hogy a nyomor ellen védelmet nyújtsanak és biztosítsák a minimális életszínvonalat az egyének és eltartottjaik számára, amikor nincs más pénzügyi támogatásuk vagy az nem elégséges.163

A tanulmány fő értékelési szempontjai a megfelelőség (adequacy), a lefedettség (coverage), az igénybevétel mértéke (take-up), valamint a szegénység és a társadalmi kirekesztettség megelőzésére gyakorolt hatás (impact on poverty reduction) voltak. A megfelelőség értékelésekor azt vizsgálták, mennyire jelent a támogatás elégséges forrásokat

„az egészség és jólét biztosításához szükséges életszínvonal”164 megteremtéséhez, illetve

„olyan életvitelhez, ami összhangban van az emberi méltósággal”.165 A lefedettség vizsgálata arra irányult, hogy a jogosultsági feltételek alapján az összes rászoruló hozzájut-e a támogatáshoz. Az igénybevétel mértéke pedig annak értékelése, hogy azok, akik egyébként jogosultak a támogatásra, ténylegesen meg is kapják-e.

A tanulmány a szegénységcsökkentő hatást a legtöbb országban korlátozott mértékűnek értékelte, melynek fő okait is azonosította. Leggyakrabban a segélyek alacsony összege (a

161 Commission Recommendation 2008, Council Recommendation 1992

162 The European Social Policy Network, az Európai Bizottság mellett működő szakértői hálózat.

xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxx.xxx?xxxxXxxxx&xxxXxx0000

163 FRAZER – MARLIER 2016, 4-5.

164 Az EJENY 25. cikkében foglaltaknak megfelelően.

165 Commission Recommendation 2008, Council Recommendation 1992

relatív vagy abszolút szegénységi küszöbnél, illetve a nettó minimálbérnél kisebb támogatás) miatt nem hatékony a segítség. Ezen kívül a hatékonyságot csökkenti, ha például a lakhatási költségeket nem veszi figyelembe a segély összege, vagy nagyon alacsony az igénybevétel, azaz magas azok aránya, akik a nekik járó támogatásokat valamilyen okból nem tudják felvenni.166

A jövedelempótló támogatások szegénységcsökkentő hatásának értékelésére több módszer is alkalmazható. A legegyszerűbb megoldás, ha a támogatásokkal együtt elérhető jövedelmet összehasonlítjuk a hivatalos vagy más módon alátámasztott szegénységi küszöbök összegével. Az Eurostat által alkalmazott jövedelmi szegénységi küszöb (at risk- of-poverty threshold) és a jogszabály által meghatározott jövedelmi feltétel összevetése önmagában is sokatmondó.

A valós megélhetési költségek azonban a hivatalos jövedelmi szegénységi küszöböt is meghaladhatják, ezért ha a létminimum összegét, vagy a társadalmi minimum összegét vetjük össze a jövedelempótló támogatások mértékével, még pontosabb képet kaphatunk arról, mennyiben járulnak hozzá a segélyek a szegények arányának csökkentéséhez. A 2012. évi adatok alapján például Athénban és Budapesten a jövedelempótló támogatások nem tudták fedezni a létminimum szintjén összeállított fogyasztási kosarat.167

3.2. Szegénység

Amikor a szociálpolitika általánosságban a szegénység csökkentését tekinti célkitűzésnek, az nyilvánvalóan többféle perspektívát jelenthet. Egyrészt vannak azok a stratégiák, politikák, programok, elképzelések, amelyek implicit módon a szegénység társadalmi szintű kialakulásának megelőzését is szolgálják. Ezek olyan gazdaság- és társadalompolitikai stratégiákat foglalnak magukban, amelyek révén általában növekszik a társadalmi jólét: ez a gazdasági növekedést, a gazdaság versenyképességének növelését célzó intézkedések csoportja. Ezen stratégiák nagy része valójában kívül esik a szociálpolitika és a szociális védelmi rendszerek meghatározására irányuló jogalkotás hatókörén.

A fennálló szegénység, illetve az esélyek egyenlőtlensége és a kirekesztettség kezelésére szolgáló másik nagy szakpolitikai körbe azok a stratégiák, programok tartoznak, amelyek a

166 FRAZER – MARLIER 2016, 27.

167 XXXXXXX ET AL. 2015a, 249.

szegénység okainak felszámolását tűzik ki célul: ebbe a halmazba tágabb értelemben beletartozik a teljes gazdaságpolitikai eszköztár is, de elsősorban a foglalkoztatáspolitika, a felnőttoktatás, a leszakadó régiók fejlesztése, és más hasonló, gyakran uniós strukturális és fejlesztési alapokból finanszírozott programok megvalósításáról van szó. Ezeknek a programoknak sem közvetlenül és elsődlegesen az egyéni szegénység felszámolása vagy enyhítése a célja, hanem általában az egész társadalom és a teljes gazdaság fejlődésére irányulnak, ami azután a remények szerint felemeli a leghátrányosabb helyzetű rétegeket is.168 Ha ugyanis a fejletlen régiók is felzárkóznak a fejlettebbekhez, az a fejlett régiók által előállított javak piacát is szélesíti, a prosperitás haszonélvezői nemcsak a szegények, hanem az egész gazdaság. Hasonló a „filozófiai” alapja a legtöbb uniós fejlesztési programnak, és szinte csak mellékhatás, hogy ezek révén a szegénység is csökkenhet.

A harmadik fontos terület azoknak a konkrét támogatása, akik vagy nem képesek/alkalmasak az előző két terület eredményeiből részesülni (idős koruknál, egészségi állapotuknál, egyéb személyes tulajdonságaiknál fogva), vagy várható ugyan esetükben javulás a programok hatására, de addig is élniük kell valamiből, ameddig ezeknek a hosszabb távú fejlesztéseknek a hatása érezhetővé válik. A társadalompolitikának ez a szelete nevezhető a legszűkebb értelemben vett szociálpolitikának is, melynek az az elsődleges célja, hogy a mindennapi nélkülözést enyhítse. Humanitárius kiindulópontjából következően nem vizsgálja és nem is vizsgálhatja az okokat, nem keresheti a felelősöket, kizárólag arra koncentrálhat, hogyan segítheti a nélkülözőket abban, hogy emberi életet éljenek. Mindez természetesen nem jelenti azt, hogy nem lehet és kell a rászorulót a gyors segítség mellett (közben, után) hosszabb távú segítséghez is juttatni, vagy legalább vizsgálni ennek a realitását. Azonban az ilyen típusú segítség semmiképpen nem tehető függővé az egyéni felelősség kizártságától vagy együttműködési kötelezettségektől.

168 Vö. „az emelkedő hullám felemeli az összes hajót” („a rising tide lifts all boats”- Joxx X. Xexxxxxxxx xulajdonított aforizma, amely arra utal, hogy a gazdasági növekedés önmagában a gazdaság összes résztvevőjén segít).

3.2.1. A szegénység fogalma és mérése

A szegénység társadalomtudományi valamint politikai és jogi meghatározásai alapvetően eltérnek egymástól. A tudományos szakirodalom egyfelől elméleti-szociológiai, másfelől pragmatikus, statisztikai oldalról közelíti meg a szegénység fogalmát.

A szegénység meghatározásának átfogó, elméleti megközelítései általában nem alkalmasak közvetlenül az adatgyűjtésre, vagy az indikátorok meghatározására, bár gyakran járulnak hozzá a pontosabb mérési módszerek kialakításához. Xxxxxxx Xxx xépességalapú megközelítése (capability approach) a jövedelem vizsgálatát csak kiindulópontként tartja elfogadhatónak.169

Sen megközelítésén alapszik Bódig megállapítása is. „A szegénység problémájának emberi jogi keretben való értelmezése alapvetően nem arról szól, hogy megalapozzuk a javakból való részesedés konkrét jogcímeit. Sokkal inkább arról, hogy a szegénységet a hatalomtól való megfosztottság (disempowerment) megnyilvánulásaként fogjuk fel. A szegénység a relatív hatalomnélküliség, pontosabban a szabadságok megvalósításához szükséges képességek hiányának állapota, amelyben az emberek elveszítik a lehetőséget, hogy életük kulcsfontosságú aspektusait kontrollálják.”170

A társadalomtudományokban a társadalmi probléma vagy jelenség meghatározásával kezdődik egy téma kutatása, ezt követően lehet a jelenség mérésére vonatkozó koncepciót kidolgozni. A koncepció kialakítása szükséges a következő lépésekhez, mint a probléma magyarázata és/vagy a megoldására irányuló lehetőségek kidolgozása. A koncepció felépítése általában valamilyen elméleti megfontoláson alapszik. Toxxxxxx xzerint a szegénység csökkentésére irányuló szakpolitika minden megállapítása tartalmaz egy implicit vagy explicit magyarázatot az okokra, és a szegénység minden magyarázata implicit módon előírást tartalmaz a szakpolitika számára. A szegénység fogalmának meghatározása tehát gyakran magában hordozza a jelenség magyarázatát is.171

169 SEN 2001, 87.

170 BÓDIG 2015, 13.

171 TOXXXXXX 0979, 64.

3.2.2. Abszolút és relatív szegénység

A jövedelmi szegénység meghatározása történhet abszolút és relatív indikátorok segítségével. Az abszolút szegénység méréséhez olyan mérőszámot használhatunk, amely a meghatározott konkrét összeg alatt élőket tekinti szegénynek. Az abszolút értelemben vett szegénység globális mérőszámát a Világbank szakértői dolgozták ki. Az extrém szegénységi küszöböt vásárlóerő-paritáson, dollárban határozták meg, a jelenleg alkalmazott küszöbérték napi 1,9 dollár egy főre számítva.172 A globális szegénység mérésének ez a módja vitatott. A legfontosabb kritikák a módszertannal kapcsolatban elsősorban azt kifogásolják, hogy a szegénységi küszöböt alapvetően önkényesen határozza meg és nincs tekintettel az országok közötti jelentős életszínvonalbeli eltérésekre. Ezen felül a vásárlóerő-paritás az adatgyűjtés esetlegessége miatt gyakran becslésen alapszik.173

Az abszolút jövedelmi szegénység küszöbértéke térben és időben is eltérő. Még egy adott országon belül is különbözik a megélhetéshez szükséges összeg régiók vagy akár települések szerint. Ennél is nagyobb nehézséget okoz a küszöbérték meghatározásakor, hogy egyénenként is jelentős eltérés lehet az adott személy egyéni és családi körülményei, jellemzői, egészségi állapota alapján. Ezért bármilyen abszolút szegénységi küszöböt alkalmazunk, az mindenképpen csak átlagos, becsült összeg lesz. A folyamatok időbeli alakulásának megfigyelésére viszont alkalmas eszköz lehet.

A relatív jövedelmi szegénység meghatározása is szegénységi küszöböt alkalmaz. Ebben az esetben a jövedelmi küszöb nem konkrét összeg, hanem a vizsgált népesség átlagos vagy medián jövedelmi szintjének előre meghatározott hányada. A relatív jövedelmi szegénység mutatója ezért elsősorban a közösségen belül elfoglalt pozíciót jellemzi, és extrém esetek kivételével mindig lesznek kimutatott „szegények”.174 A medián jövedelem az az érték, amelynél a lakosság éppen fele kisebb, fele pedig nagyobb összeggel rendelkezik. A relatív jövedelmi szegénység mutatójának alkalmazása megoldja az abszolút szegénységi küszöb területi különbségek miatti problémáját, de nem oldja meg az egyéni szükségletek eltéréséből

172 Fexxxxxx xt al. 2015

173 lsd. pl. WOXXXXXX – ABDALLAH 2010, 4.

174 Elméletileg elképzelhető olyan speciális jövedelmi rétegződés, ahol senkinek nem alacsonyabb a jövedelme, mint a medián valamekkora hányada.

fakadó nehézségeket. További hátránya, hogy adott ország általánosan alacsony életszínvonala miatt a valós nélkülözés mértékét alulbecsülheti.

A szegénység kérdésének leszűkítése a jövedelmi viszonyokra szükségképpen leegyszerűsítő, és a jövedelmi küszöbök kiválasztása miatt számos esetben kevésbé pontos. Ezért hosszú idő óta alkalmazzák az úgynevezett anyagi nélkülözés (material deprivation) típusú mutatókat. Ezek olyan, a társadalom adott fejlettségi szintjén általánosan elfogadottnak tekinthető javakhoz való hozzáférést mérnek, amelyek megszerzését nem feltétlenül az adott személy jövedelmének nagysága teszi lehetővé. Például a táplálkozás mennyiségére és minőségére vonatkozó standardok esetén a hozzáférés nem csak úgy biztosítható, hogy azt az egyén a saját jövedelmeiből megvásárolja, hanem azt szolgáltatás keretében is biztosítani lehet számára. Ugyanígy a lakhatás az alkalmazott szociális védelmi rendszertől függően igényelhet magas jövedelmet a piaci lakbérek megfizetéséhez, vagy lehet olcsón hozzáférhető szociális bérlakások útján biztosítani.

Nyilvánvaló, hogy a konkrét javakhoz való hozzáférés mérése sokkal pontosabb képet ad a valós nélkülözés helyzetéről egy adott országban, illetve adott személy helyzetéről is. A materiális depriváció meghatározásakor azonban közel ugyanazok a módszertani problémák merülnek fel, mint a megélhetéshez szükséges jövedelem adott területen egységes összegének meghatározásakor. Közmegegyezés szükséges ugyanis arról, hogy melyek azok az alapvető szükségletek, amelyek hiánya már kezelendő társadalmi probléma, ahol az állami beavatkozás indokolt.

Az eddig ismertetett összes módszer input alapon közelíti meg a szegénység jelenségét. Ez azt jelenti, hogy a rendelkezésre álló javak mennyisége alapján sorolja be az egyéneket a szegények csoportjába. Az output alapú megközelítések arra koncentrálnak, hogy adott társadalomban való részvétel, a társadalom egyenlő értékű tagjaként való létezés az egyén számára biztosított-e.

Az Európai Unió dokumentumaiban is többször megfogalmazták a szegénység, illetve a szegények definícióját. 1975-ben a Tanács egyetértett abban, hogy szegények azok, akiknek a forrásai olyan alacsonyak, hogy az kizárja őket az abban a tagállamban minimálisan elfogadható életmódból, amelyben élnek. Ebben az összefüggésben források alatt a javakat, a készpénzes jövedelmet és az állami és magán forrásokból származó szolgáltatásokat értették. Ez a meghatározás kimeneti és bemeneti elemeket is tartalmaz. Kimeneti elemnek

tekinthető a minimálisan elfogadható életmód, bemeneti tényezőnek pedig a források hiánya, mint ok megjelölése. 1985-ben a Tanács módosította ezt a definíciót és kiszélesítette a források fogalmát annak érdekében, hogy a materiális, a kulturális és a társadalmi szempontokat is figyelembe vegye. Az új definíció szerint azok szegények, akiknek az anyagi, a kulturális és a társadalmi forrásai olyan mértékben korlátozottak, hogy az kizárja őket annak a tagállamnak az elfogadott életmódjából, amelyhez tartoznak. Az uniós szegénység-definíció multidimenzionális, dinamikus és relatív nézőpontú, melyet nagy mértékben inspirált Xxxxx Xxxxxxxx 0960-as években folytatott kutatása.175

3.2.3. Szegénység vagy egyenlőtlenség?

A szegénységi mutatók kidolgozásával, alkalmazhatóságával összefüggő kiterjedt szakirodalom az utóbbi időben egyre inkább a társadalmi egyenlőtlenségek csökkentését helyezi előtérbe. A relatív szegénységi mutatók a szegénység mellett kifejezetten az egyenlőtlenségeket is mérik, bizonyos értelemben éppen az egyenlőtlenség mérése van a relatív mutatók fókuszában. A jövedelmi egyenlőtlenségek ugyanis kialakulhatnak olyan egyébként magas általános életszínvonal mellett is, ahol a legalsó jövedelmi decilisbe tartozók is rendelkeznek a méltó megélhetéshez szükséges minimális javakkal.

A jövedelmi egyenlőtlenségek hangsúlyozásának azonban van egy pragmatikus oldala is. Azokban az államokban, ahol a felső és a felső középosztály gyorsan és növekvő ütemben gazdagodik, a szegények (és olykor az alsó középosztály) szószólói mozgósítható forrásként tekintenek a tehetősebb rétegek jövedelmeire. A szegénység és az egyenlőtlenség összefüggésének másik aspektusa az a felismerés, hogy a szegénység (bármilyen módon definiáljuk) hozzájárul a tágabb értelemben vett társadalmi egyenlőtlenségek kialakulásához, növekedéséhez és fennmaradásához. Az alacsony jövedelem, illetve a megélhetési minimumhoz való hozzáférés hiánya csökkentheti vagy lehetetlenné teheti a polgári és politikai jogok gyakorlását is. A nyilvánvaló összefüggések ellenére az egyenlőtlenség nem azonos a szegénységgel,176 hanem annak inkább kiváltó oka és főként következménye.

175 TOWNSEND, 1979.

176 TOWNSEND 1979, 57.

A relativista megközelítéseket, amelyek tulajdonképpen egyenlőtlenségi problémaként tekintenek a szegénység jelenségére, szükségesnek tűnik kiegészíteni abszolút nézőponttal is. Ahogy Xxxxxxx Xxx xegfogalmazta, a szegénységnek abszolút megközelítésben van egy tovább nem mérsékelhető központi magja. Éhínség esetén például mindegy, hogy milyen a relatív helyzet, világos, hogy szegénységről van szó. Sen álláspontja szerint önmagában az a tény, hogy egyesek alacsonyabb életszínvonalon élnek, bizonyítja az egyenlőtlenséget, de a szegénységet csak akkor, ha tudunk valamit arról is, hogy milyen valójában az az életszínvonal.177 A szegénység relatív felfogása részben abból a tényből ered, hogy az emberek abszolút értelemben vett elégedettsége nagy mértékben függ attól a relatív helyzettől, amelyet másokhoz képest elfoglalnak a társadalomban. A Sen által is gyakran idézett, Xxxx Xxxxx-xől származó idézet szerint a szükségletek nem csak azok a javak, amelyek elengedhetetlenül szükségesek az életben maradáshoz, hanem mindazok a javak is, amelyek nélkül illetlenség az ország szokásai alapján egy elismerésre méltó személynek megjelenni, még akkor is, ha az alsóbb rétegekhez tartozik.178

3.2.4. Létminimum és társadalmi minimum

Az abszolút szegénység méréséhez elengedhetetlen olyan létminimum összeg meghatározása, amely a lehető legpontosabban megközelíti, hogy az adott területen élők aktuálisan mekkora jövedelemmel kell rendelkezzenek ahhoz, hogy a megélhetéshez minimálisan szükséges javakhoz hozzáférjenek. Adott országra vagy akár régiókra történő meghatározás előnye, hogy a számítások során figyelembe lehet venni, mely szolgáltatások ingyenesek vagy érhetők el kedvezményes áron.

Magyarországon a létminimum értékét 2014-ig számította és közzétette a Központi Statisztikai Hivatal. Azóta a korábbi módszertan alapján a Policy Agenda folytatja a számításokat.179

177 SEN 1983, 159.

178 „By necessaries I understand not only the commodities which are indispensably necessary for the support of life, but whatever the custom of the country renders it indecent for creditable people, even of the lowest order, to be without.” SMXXX 0007, 676.

179 A létminimum számítás módszertani nehézségeiről jó összefoglalás olvasható: HUSZÁR 2016.

A létminimum összege csak a minimális megélhetéshez szükséges kiadásokat fedezi. Ezzel szemben az úgynevezett társadalmi minimum számításba veszi az adott társadalomban már elért életszínvonalat, és a biológiai értelemben vett létszükségleten (élelmiszer, ruházat, lakhatás, gyógyszerek stb.) kívül például a kulturális javak fogyasztását vagy a társas kapcsolatok fenntartását is figyelembe veszi.

Az Európai Bizottság finanszírozta azt a projektet, amelynek keretében nemzetközi kutatócsoport dolgozta ki az összehasonlítható létminimum kiszámításának módszertanát.180 A reference budget olyan illusztratív, beárazott fogyasztási kosarat jelent, amely meghatározott életszínvonalat képvisel. A gyakorlatban az adott országban társadalmilag elfogadható szintű életszínvonal költségének meghatározására használják. A kutatócsoport kiindulópontja az Európai Unió Alapjogi Chartájának a sérthetetlen emberi méltóságra vonatkozó deklarációja volt. Megközelítésük szerint az emberi lét méltósága úgy biztosítható, ha a megfelelő társadalmi részvétel képességét is magában foglalja, azaz lehetővé teszi, hogy meghatározott társadalom tagjaként az egyén képes legyen különböző társadalmi szerepeket betölteni. A kutatási projekt három fő célt fogalmazott meg: egy európai szakértői hálózat kialakítását, a módszertan kifejlesztését, valamint az összes tagállam fővárosára nemzetközi összehasonlításra alkalmas élelmiszer kosár kialakítását, a lehető legtöbb fővárosra pedig a többi fogyasztói kosár kidolgozását is.181 A kutatást lezáró jelentés a társadalmi minimumhoz szükséges javakat és szolgáltatásokat (reference budget) négy úgynevezett kosárba sorolta, az élelmiszerek, az egészségügyi kiadások, a személyes higiénia és a lakhatás alapvető elemeit külön kidolgozva. A tekintetbe vett árukat és szolgáltatásokat beárazva meghatározták, hogy 2015-ben mennyi jövedelem volt szükséges a minimális létszükségletek kielégítéséhez négy különböző háztartástípus esetén.

A megélhetéshez szükséges javak és szolgáltatások körét szélesebben értelmezte a – szintén részben az Európai Bizottság által finanszírozott – ImPRovE kutatási projekt, amelynek keretében hat európai fővárosban182 modellezték a társadalmi minimum összegét. A projektben különböző kosarakat vettek számításba: az egészséges élelmiszerek, a

180 A projektet a Hexxxx Xxxxxxx Xentre for Social Policy és a University of Antwerp valósította meg, a

tagállamok kutatóival együttműködve. Magyarországon a TÁRKI kutatói vettek részt a munkában.

181 GOEDEMÉ ET AL. 2015a, 20.

182 Antwerpen, Athén, Barcelona, Budapest, Helsinki és Milánó

ruházkodás, a lakhatás, a személyes higiénia, az egészségügyi kiadások, a pihenés és szórakozás, a gyermekkori biztonság, a fontos társadalmi kapcsolatok fenntartása, valamint a közlekedés költségeit. A megélhetéshez szükséges összegeket négy háztartás-típusra (egyedülálló, pár, egyedülálló egy gyermekkel és pár két gyermekkel), 2014. évi árakon számították ki.183

3.2.5. Az Eurostat indikátorrendszere

Az Európai Unió Szociális Védelmi Bizottsága (Social Protection Committee – SPC) 2001-ben kidolgozta a szegénység és szociális kirekesztettség területére vonatkozó mutatókat annak érdekében, hogy megfelelő célokat határozzon meg és elősegítse a tagállamok közötti összehasonlítást.184 Ezeket a mutatókat „laekeni indikátoroknak” nevezik az Európai Tanács 2001-ben tartott találkozója után, ahol a Tanács elfogadta az első közös statisztikai mutatószámrendszert a szociális kirekesztettségre és a szegénységre vonatkozóan.185 A laekeni indikátorokat tehát politikai döntés határozta meg, céljuk elsősorban a tagállamok közötti összehasonlítás lehetőségének megteremtése volt.

A célkitűzés nyomonkövetésére használt összetett mutató a szegénységi kockázatnak vagy társadalmi kirekesztettségnek kitett személyek számát, illetve népességen belüli arányát méri (at risk of poverty or social exclusion, AROPE). A mutató három, egymástól szemléletében jelentősen eltérő, és számos esetben átfedő szegénységi indikátoron alapszik.

3.2.5.1. A jövedelmi szegénység az uniós módszertan szerint

A relatív jövedelmi szegénységet mérő indikátor azoknak a személyeknek az arányát mutatja, akiknek a rendelkezésre álló, elkölthető jövedelme az adott tagállamban élők mediánjövedelmének 60 %-át nem éri el. A rendelkezésre álló jövedelem a nettó – adókkal és egyéb levonásokkal csökkentett, szociális transzferekkel növelt – pénzügyi forrásokat jelenti.

183 Goxxxxx xt al. 2015b.

184 European Social Committee 2001.

185 Presidency Conclusions 2001.

A módszertan szerint a jövedelem számbavétele a háztartás szintjén történik, melyből az egyénre jutó jövedelem kiszámítása nem egy főre vetítve, hanem úgynevezett fogyasztási egységek alkalmazásával történik, amelyhez a módosított OECD súlyszámokat alkalmazzák (ún. OECD2). A háztartás első felnőtt tagjának szorzója 1,0, a második tag és minden további

14 éves vagy annál idősebb tag szorzószáma 0,5, míg a 14 év alatti gyermekek 0,3 súlyszámmal szerepelnek. A súlyozás alkalmazásával alakul ki az úgynevezett equalized household size (kb. az összehasonlítható háztartásméret), melyet osztóként használva kiszámítható a háztartástagokra jutó jövedelem összege. Így például ha egy háztartásban két felnőtt és két 14 év alatti gyermek él, összesített nettó jövedelmük 200.000 forint, akkor az egy főre jutó jövedelem 50.000 forint, az uniós statisztikai módszertan szerint viszont a

200.000 forintos jövedelmet nem néggyel, hanem 2,1-del kell osztani (1,0+0,5+0,3+0,3), azaz az egy fogyasztási egységre jutó jövedelem 95.238 forint lesz. Ennek a háztartásnak a négy tagja a statisztikai adatfelvétel során személyenként 95.238 forintos jövedelemmel lesz számbavéve.

A mutató kiszámításához szükséges a tagállami mediánjövedelem meghatározása. Ennek az ekvivalens mediánjövedelemnek a 60 %-át tekinti az uniós statisztikai módszertan a szegénységi küszöbnek (at-risk-of-poverty threshold), azaz azok tekinthetők relatív értelemben jövedelmi szegénységben élőknek, akiknek a jövedelme nem éri el ezt az összeget.

Ugyanakkor a relatív jövedelmi szegénység ily módon való meghatározását számos kritika is éri. A szegénységi küszöb számítási módszere előfeltevéseken és egyszerűsítéseken alapszik, emiatt egyre kevésbé kapcsolódik a valós megélhetési költségekhez. A legfontosabb kritikák négy alapvető problémát fogalmaznak meg. Egyrészt a küszöbértéknek az ekvivalens medián jövedelem 60 %-ában történő meghatározása önkényesnek tekinthető, azt semmilyen számítás nem támasztja alá. Másrészt a küszöbérték a különböző országokban jelentősen eltérő vásárlóerőt képvisel, ezért a küszöbnek megfelelő jövedelem a szegénység szempontjából nem jelent hasonló helyzetet. Harmadrészt az indikátor arra a feltételezésre épül, hogy a háztartási szintű méretgazdaságosság arányos a háztartás jövedelmével és minden országban egyforma, holott a fogyasztási szokások eltérőek a jövedelem eloszlásától függően és országonként is. Végül a szegénységi küszöb nem veszi figyelembe a jóléti állam intézményi jellemzőinek országok közötti eltéréseit, különös tekintettel az alapvető javak

ingyenességére vagy támogatott árára. Hiszen egyáltalán nem mindegy, hogy egy adott jövedelemből kell-e finanszírozni olyan alapvető javakat és szolgáltatásokat, mint például az egészségügyi ellátás vagy a tömegközlekedés, az oktatás, vagy ezek ingyenesen, vagy jelentős kedvezménnyel vehetők igénybe.186

A medián jövedelem 60 %-ában meghatározott jövedelmi szegénységi küszöbbel szembeni fenntartásokat támasztja alá a létminimumra és a társadalmi minimumra vonatkozó számítások eredménye is. A 2015-ös adatok alapján Budapesten, Athénban és Madridban a szegénységi küszöb összege nem tette lehetővé, hogy egy háztartás egyidejűleg meg tudja fizetni a piaci lakásbérlet, az egészséges étrend, az alapvető személyes higiéniához és egészségügyi ellátáshoz szükséges termékek és szolgáltatások költségét. Ugyanakkor Amszterdamban, Brüsszelben, Helsinkiben és különösen Bécsben azok a háztartások, amelyek a szegénységi küszöb összegének megfelelő jövedelemmel rendelkeztek, mindezeket a minimális szükségleteket fedezni tudták, a fennmaradó összegből pedig további kiadásokat is teljesíthettek. Tehát a szegénységi küszöbnek megfelelő jövedelem minden országban más-más életszínvonalat tesz lehetővé. Hasonló eredményre vezetett a társadalmi minimumok összegét a jövedelmi szegénység hivatalos küszöbértékével összevető számítás is.187

3.2.5.2. A nagyon alacsony munkaintenzitású háztartásokban élők aránya (proportion of

people living in households with very low work intensity)

Az uniós statisztika szerint azok a 0-59 éves személyek számítanak nagyon alacsony munkaintenzitású háztartásban élőknek, akik olyan háztartásban élnek, ahol a 18-59 éves tagok, kivéve a 18-24 év közötti tanulókat, a megelőző 12 hónapban az általuk potenciálisan munkával tölthető időnek kevesebb, mint 20 %-ában dolgoztak. A mutató az ilyen személyek arányát adja meg az azonos korú lakosság számához viszonyítva.

Fontos észrevenni, hogy ez a mutató nem a munkanélküliségi ráta megfelelője és nem is a foglalkoztatási ráta ellentettje. A foglalkoztatási ráta kiszámításakor ugyanis foglalkoztatottnak számítanak mindazok, akik a felmérést megelőző héten legalább egy óra

186 CANTILLON ET AL. (2019), 13.

187 GOXXXXX XT AL. (2015a), 243-245.

fizetett munkát végeztek, továbbá azok is, akik ezen időszak alatt csak átmeneti távollét miatt nem dolgoztak (szabadság, betegállomány). A kétféle felmérés során tehát adott személy különböző értékelést kaphat: valaki (vagy a háztartás másik tagja) minősülhet foglalkoztatottnak adott időpontban, miközben egyidejűleg nagyon alacsony munkaintenzitású háztartásban él, ha egy év távlatában összesen nem dolgozott az idő húsz százalékában. Ugyanígy az is előfordulhat, hogy valaki a foglalkoztatási statisztika szerint munkanélküli, vagy akár inaktív minősítést kap (mert az elmúlt héten nem dolgozott), miközben az elmúlt év adata alapján nem minősül nagyon alacsony munkaintenzitásúnak. Az a kombináció sem ritka, hogy a két besorolás szerint azonos lesz a státusza: egyszerre foglalkoztatott és munkaintenzitás szempontjából is kedvező a helyzete, vagy mindkét mérés szerint hátrányos helyzetűnek mutatkozik: inaktív és egyben nagyon alacsony a háztartás munkaintenzitása is.

A nagyon alacsony munkaintenzitás mérésére szintén elmondható, hogy némiképp önkényes a határok kijelölése. Egyrészt az aktívnak tekintett életkor meghatározásakor az 59 éves felső korhatár lefelé torzítja a hátrányos helyzetűek létszámát, különösen olyan tagállamokban, ahol az öregségi nyugdíjkorhatár merev, és egyidejűleg magasabb, mint 59 év. Magyarországon például a nők 40 éves munkaviszonnyal történő nyugdíjba vonulása kivételével mindenki másnak legalább 62 év az öregségi nyugdíj korhatára. Van tehát egy viszonylag széles réteg, akiknek az esetleges alacsony munkaintenzitása nem kerül felmérésre. Erre vonatkozó adatot a foglalkoztatási statisztikából lehetne nyerni, ott viszont a fent ismertetettek szerint más a viszonyítási alap.

Másik önkényesnek tekinthető mérték a 20 % munkavégzési határ. Az összes időtartam

20 %-ában végzett munka díjazása akkor lehetne elegendő a teljes időszakban a megélhetéshez, ha a munkabér ötszörös lenne, mint az ugyanannyi idő alatt szükséges megélhetési költség. Ez az arány az állások túlnyomó többségénél nem reális.

Önmagában pedig – még ha a fenti hatásoktól el is vonatkoztatunk – az indikátor semmiképp nem azonosítható a szegénység mérőszámával. Mert igaz ugyan, hogy szoros korreláció mutatkozik a munkavégzés és a jövedelem nagysága között, azonban az egyik oldalon vannak olyan személyek, akiknek munkavégzés nélkül is elegendő jövedelmük van (tőkejövedelmek, korhatár alatti járadékok, stb.), másik oldalon (az előzőnél feltehetőleg

sokkal nagyobb számban) pedig azok, akik ugyan dolgoznak, a munkáért kapott díjazás

azonban meg sem közelíti azt az összeget, amelyből tisztességesen meg lehet élni.

Az Európai Unió országaiban a szegénység vagy társadalmi kirekesztettség által veszélyeztetettek aránya a 18 év feletti foglalkoztatottak körében 2019-ben meghaladta a 11 százalékot, Magyarországon pedig a legutolsó adat szerint 12,4 százalék volt az arány.188

A munkajövedelem mellett is jövedelmi szegénységben élők arányára vonatkozó statisztikai adatokat is gyűjti az Eurostat. A módszertan szerint foglalkoztatottnak azok számítanak, akik a vizsgált év legalább felében munkavállalók voltak. Az Európai Unió országaiban jövedelmi szegénységben élő foglalkoztatottak aránya a 18 évesnél idősebb korosztályban meghaladja a 9 százalékot, Magyarországon 2019-ben ez a mutató 8,4 százalékot tett ki.189

3.2.5.3. Súlyos anyagi nélkülözésben élők aránya (severe material deprivation rate)

Az uniós módszertan harmadik, szegénységet mérő indikátora a súlyos nélkülözésben élők aránya. Az anyagi nélkülözés indexe a javak és szolgáltatások egy meghatározott fogyasztói kosarát veszi figyelembe, amelyek a legtöbb ember számára szükségesnek tekinthetők egy adott társadalomban. Ez a módszer azokat tekinti nélkülözőknek, akik az előre meghatározott javakhoz vagy szolgáltatásokhoz azért nem férnek hozzá, mert azt anyagi okokból nem engedhetik meg maguknak, azaz nem tudják megfizetni. Az uniós módszertan 2017-ig kilenc tételből álló listát alkalmazott, melyek a következők voltak:

1. jelzáloghitel, bérleti díj, közüzemi számlák fizetése;

2. a lakás megfelelő fűtése;

3. váratlan pénzügyi kiadások;

4. minden második nap hús vagy más fehérjeforrás fogyasztása;

5. egy hetes időtartamú nyaralás;

6. autó;

7. mosógép;

188 People at risk of poverty or social exclusion by most frequent activity status (population aged 18 and over), ilc_peps02 (last update of data 15.10.2020).

189 In-work at-risk-of poverty rate by age and sex – EU-SILC survey, ilc_iw01 (last update of data 15.10.2020).

8. színes televízió;

9. telefon.

Azok, akik legalább három tételt nem engedhetnek meg maguknak, nélkülözőnek számítanak. A depriváció súlyos, ha a fentiek közül legalább négy tétel tekintetében érintett a megkérdezett személy.190

2017-ben az Európai Bizottság új lista alkalmazásáról döntött. A szubjektív jól-létre (well-being) vonatkozóan az élettel való általános elégedettségre, az érzékelt társadalmi kirekesztettségre kérdez rá az adatgyűjtés, valamint arra, hogy a megkérdezett személy kap- e anyagi és nem anyagi jellegű segítséget, illetve mennyire elégedett a pénzügyi helyzetével, a személyes kapcsolataival, a szabadideje mértékével és a munkájával. A célváltozók között szerepel a másokba vetett bizalom szintje, a magányosság, az idegesség, a lehangoltság, a nyugodtság, a levertség, a boldogság mértéke is. A harmadik (opcionális) kérdéscsoport pedig a lakhatási nehézségeket méri fel.191

Figyelemre méltó, hogy az uniós statisztikai mérési módszerek mögött jelentős szakértői tudásbázis áll. Az adatgyűjtésre és a definíciókra vonatkozóan számos elismert szakmai műhely dolgozik folyamatosan a szabályozás finomításán. Az Európai Bizottság nagyszabású adatgyűjtéseket, egyetemi kutatásokat finanszíroz annak érdekében, hogy minél pontosabb képet kapjon a szociális problémákról és megalapozott javaslatokat tehessen.192 Politikai döntés kérdése, hogy a megfelelően kidolgozott, tudományos érvekkel alátámasztott szegénységi mutatókat a jogalkotók figyelembe veszik-e, amikor a tételes jogi szegénységfogalmat meghatározzák.

4. ÖSSZEGZÉS

A III. fejezet célja az volt, hogy kiindulópontként bemutassa azokat az elméleti modelleket, amelyekbe különböző szempontok szerint besorolhatók a megvalósult szociális védelmi rendszerek. A jövedelem fenntartására irányuló támogatási formák alapvetően az állami újraelosztás eszközével kezelik azokat a társadalmi kockázatokat, amelyek az

190 EUROSTAT 2017, 310.

191 COMMISSION REGULATION (EU) 2017/310 of 22 February 2017.

192 Lsd pl. GUXX XT AL 2017, GUXX XT AL 2018, GUXX XT AL 2019, TRINDADE – GOEDEMÉ 2020, ImXXxxX xrojekt (GÁBOS – GOEDEMÉ 2016), GOXXXXX XT AL 2015,

önfenntartás képességének elvesztéséből erednek. A készpénztranszferek közvetlenül a jövedelemre hatnak, ahogyan a feltétel nélküli alapjövedelem is. Ezért indokolt, hogy a kutatás fókusza elsősorban a jövedelmi szegénységre és az ennek kezelésére kialakított pénzbeli ellátásokra irányuljon.

Ahogy azt a II. fejezet bemutatta, az alapjogi kritériumok két legfontosabb tényezője, hogy mindenkire kiterjedő rendszer jöjjön létre, és az így elérhető támogatásokkal együtt mindenki számára rendelkezésre álljon az egzisztenciális minimum. A szociálpolitikai értékelési módszerek áttekintése alapján jelentős átfedés mutatkozik a célorientált joghatékonysági és a szakpolitikai vizsgálatok szempontrendszere között. A közös nevező a rendszer átfogó jellege és a juttatások megfelelő mértéke.

Az átfogó jelleg kritériuma magában foglalja a lefedettséget (a jogosultsági szabályok nem zárnak ki indokolatlanul csoportokat a támogatás lehetőségéből), a diszkriminációmentes szabályokat és döntéshozatali eljárásrendet, valamint a tényleges hozzájutás valós lehetőségét (take-up).

A juttatások megfelelő mértéke azt jelenti, hogy a támogatásokkal együtt elérhető jövedelem eléri a létfenntartáshoz szükséges minimális összeget. A minimális összeg meghatározásakor elsősorban a létminimum vagy a társadalmi minimum adott területen érvényes összege mérvadó, tekintettel arra, hogy az Eurostat által alkalmazott relatív jövedelmi szegénységi mutató nem a valós szegénységet méri.

Az átfogó jelleg és a megfelelő mértékű támogatás együttesen alkalmas arra, hogy társadalmi szinten is kimutatható mértékben csökkentse a szegénységet. A szegénység fogalmának különböző értelmezései rámutatnak arra, hogy mennyire nehéz feladat jogi szabályozási eszközökkel megragadni azokat a lényeges elemeket, amelyek alapján az állami újraelosztás rendszere a támogatások címzettjeit oly módon tudja kijelölni, hogy teljesüljenek a hatékonyság és a jogszerűség követelményei.

A szociálpolitikai módszertan széleskörű eszköztára azokat a statisztikai indikátorokat biztosítja az értékelés elvégzéséhez, amelyek választ adhatnak a tartalmi kérdésekre: mit tekinthetünk a létfenntartási minimumnak, hogyan mérjük a szegénységet, kiket tekinthetünk a jóléti ellátórendszer címzettjeinek.

A szegénység mértékére gyakorolt hatás mérésére az uniós módszertan szerinti indikátorok csak korlátozottan alkalmasak. A jóléti állam modelljei és megvalósult konkrét

formái felfoghatók úgy is, mint az emberi jogi dokumentumokban foglalt szociális jogok megvalósítására irányuló szabályösszességek. Ezért az egyes jogszabályokban alkalmazott jogosultsági feltételek vizsgálata alapján lehet eldönteni, hogy a szociális védelmi rendszer mennyire hatékony. A feltételek elemzésének egyrészt arra kell kiterjednie, hogy ezek mennyiben korlátozzák egyes csoportok hozzáférését. Ide értendő a jogosultsági feltételek konkrét szabályozása, a diszkriminációtól mentes jogalkotás és jogalkalmazás, valamint a jogosultaknak a támogatásokhoz való tényleges hozzáférését lehetővé tevő tágabb környezet is. Másrészt a jogszabályok jogosultsági feltételeiben foglalt jövedelmi küszöbök és a juttatások mértékének elemzése, összevetése a megélhetés valós költségeivel pontosabb képet ad a szociális védelmi rendszer hatékonyságáról, mint a különböző szegénységi ráták időbeli alakulása.

IV. A MAGYAR SZOCIÁLIS ELLÁTÓRENDSZER SAJÁTOSSÁGAI

Ebben a fejezetben a hazai fennálló szociális védelmi rendszer pénzbeli ellátásokra vonatkozó hatályos szabályainak elemzésére kerül sor. Az elemzés célja kettős. Egyrészt be kívánja mutatni, hogy a rendkívül összetett, minden élethelyzetre kiterjedő részletszabályok hogyan felelnek meg a II. fejezetben felállított alapjogi kritériumrendszernek. A vizsgálat során nem az európai statisztikai indikátorokra, a III. fejezetben bemutatott mérőszámokra támaszkodom, hanem a fogalmak és a részletes szabályozás dogmatikai elemzésére. Az Alkotmánybíróság egyedi normakontrolljától eltérően ez az elemzés a teljes ellátórendszer együttes teljesítményére vonatkozik. Az alkotmányos követelmény ugyanis az, hogy az állam a szociális védelmi rendszer egésze útján biztosítsa a szociális biztonságot, de legalábbis az egzisztenciális minimumot mindenki számára. A részletes elemzés másik indoka a feltétel nélküli alapjövedelmet fogadó „közeg” feltárása, amely megalapozza azokat az illesztési szempontokat, melyek bemutatására az V. fejezetben kerül sor.

1. HAZAI ALKOTMÁNYOS SZABÁLYOZÁS193

1.1. Rövid történeti kitekintés

1.1.1. A rendszerváltást megelőző időszak jóléti berendezkedése

A Magyar Dolgozók Pártjának 1948. júniusi programnyilatkozata részletesen meghatározta a szociálpolitikai célkitűzéseket is. A program leszögezi, hogy „a népi demokráciában megvalósult a munkásság évtizedes szociálpoltikai programjának legtöbb követelése: a 48 órás munkaidő, a fizetett szabadság, a női és gyermekmunka törvényes védelme, egyenlő munkáért egyenlő bér, a tanoncmunka törvényes rendezése”. E legfontosabb eredmények rögzítését követően a nyilatkozat egyebek között célul tűzte ki a társadalombiztosítás fokozatos kiterjesztését a dolgozók minden rétegére, az ipari munkások

193 A fejezet jelentős mértékben támaszkodik az e tárgyban megjelent A szociális ellátórendszer elemeinek fogalmi meghatározatlansága és ennek alkotmányjogi jelentősége c. tanulmányomra (Themis, 2017:(2) 84- 100.), valamint A szociális biztonsághoz való jog az Alaptörvényben az Alkotmánybíróság értelmezése szerint című tanulmányomra (Közjogi Szemle, 2018: (1) 65-72.)

egészségvédelmének az üzemekhez kapcsolását, a szakszervezetek befolyásának növelését, és a munkanélküliség teljes felszámolását is.194

A rendszer a jólét biztosítását közvetlenül a munkavégzéshez, azon belül elsősorban az ipari termelésben történő foglalkoztatáshoz kötötte. A gazdaságpolitika és a szociálpolitika olyan szorosan összekapcsolódott, hogy lényegében eggyé vált. A folyamatot és annak káros hatásait részletesen elemezte Xxxxx Xxxxxx, aki szerint a „szociális szempont gazdaságra kényszerítésével például a munkabiztonsággal párosított ’teljes foglalkoztatás’ gátolta a termelés átstrukturálását; a tömegesen létesített igénytelen, korszerűtlen munkahelyek konzerválták az igénytelen, képzetlen munkaerőt”.195 Ráadásul az 1950-es évek erőltetett iparosítása, az iparban foglalkoztatottak előnyben részesítése szélsőségesen egyenlőtlen helyzetet alakított ki a társadalom egyes csoportjai között. A mezőgazdaságból élő vidéki lakosság kezdetben nem volt jogosult nyugellátásokra, és a családi pótlékra is csak a szövetkezeti tagok, továbbá fizetniük kellett az egészségügyi szolgáltatásokért is.196 A társadalombiztosítás teljeskörűvé lényegében az 1960-as évek végére vált, egységesítése azonban csak a hetvenes évek közepén történt meg.197

Az 1949. évi XX. törvény a rendszer ideológiai alapjainak megfelelően tartalmazott rendelkezéseket a szociális biztonsággal összefüggésben. A 17. § rögzítette, hogy a Magyar Népköztársaság betegség, munkaképtelenség és öregség esetén támogatja az állampolgárokat. A VII. fejezetben, az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei között az 58. § a következőképpen rendelkezett:

„(1) A Magyar Népköztársaság állampolgárainak öregség, betegség és munkaképtelenség esetén anyagi ellátáshoz van joguk.

(2) A Magyar Népköztársaság az anyagi ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás keretében és a szociális intézmények rendszerével biztosítja.”

A deklaráció ellenére a gyakorlati megvalósulás nem teremtett minden állampolgár számára alanyi jogot ellátásokra, még az alkotmányban felsorolt kockázatok esetére sem.

194 IZSÁK 1998, 27-28.

195 FERGE 1989, 39.

196 FERGE 1986, 159-161.

197 CSEMNICKI 2000, 43-45.

A hatvanas évek közepétől 1985-ig tartó szakaszt Xxxxxxx Xxxxxx a „felvilágosult szocialista abszolutizmus” kifejezéssel jellemezte. A paternalizmus szellemében az „elit védelmet, biztonságot, jólétet, bizonyos fokú szabadságot ígért az embereknek, de újra meg újra emlékeztette őket arra, hogy mindezt kizárólag vezetőik jóindulatának köszönhetik”.198 A kádári szocialista rendszerben továbbra sem az emberi jogi keretrendszer határozta meg a szociális ellátásokra való jogosultságot. A jólét viszonylagos emelkedése mellett a szociálpolitika hivatalosan továbbra sem vett tudomást azokról, akik kívül rekedtek a társadalombiztosítás rendszerén, és a nyugdíjrendszer kivételével nem alakultak ki a törvényi garanciák sem. Krémer a kései szocializmus jóléti berendezkedését a társadalombiztosítási alapú bismarcki rendszer továbbfejlesztett formájának tekinti. Az ellátásokhoz való hozzáférés erősen érdemességen alapult, és munkavállaláshoz kötött olyan juttatásokat is, mint például a családi pótlék. Ezt a jelleget tovább erősítette, hogy egyes szolgáltatásokat is kifejezetten a vállalatok nyújtottak (óvodai ellátás). A szegénység kutatása, vagy a szegények támogatására irányuló alulról jövő kezdeményezések azonban rendszeridegennek, esetenként üldözendőnek számítottak.199

1.1.2. A rendszerváltástól az Alaptörvény elfogadásáig

A rendszerváltás a tulajdoni viszonyok teljes átrendeződését (privatizáció), a piacgazdaságra való áttérést hozta, ami alapvetően megváltoztatta az állam cselekvési lehetőségeit a jóléti ellátások biztosítása terén. Egyrészt megszűnt a központi kormányzat közvetlen befolyása a gazdasági szereplők foglalkoztatással összefüggő döntéseire és szociálpolitikai szerepvállalására. Másrészt pedig – főleg az átmenet során megszűnő állami nagyvállalatok miatt – csökkent a gazdaság összesített teljesítménye, és emiatt az adóztatható jövedelem is. Egyidejűleg tömegessé vált a munkanélküliség, és ez nem csak finanszírozási problémát jelentett, hanem ki is kellett alakítani az álláskeresők támogatásának rendszerét, hiszen a szocialista rendszer a munkanélküliség jelenségét tagadta, és a szocialista nagyvállalatok felesleges munkaerőt is foglalkoztattak. A jelentős gazdasági visszaesés és a költségvetési nehézségek ellenére a szociális biztonsághoz való jog bekerült a rendszerváltó

198 HANKISS 1989, 82-83.

199 KRÉMER 2009, 148-151.

alkotmányba, bár a munkanélküliek ellátásait szabályozó törvény200 csak 1991. márciusában lépett hatályba, a rászorultsági alapú ellátásokról rendelkező egységes szociális törvény201 elfogadására és hatályba lépésére pedig további két évet kellett várni.

Az Alkotmányba az 1989. évi XXXI. törvény 34. §-a iktatta be a 70/E. §-t. Az (1) bekezdés a magyar állampolgárok szociális biztonsághoz való jogáról rendelkezett.202 A bekezdés pontosvesszővel folytatódik, ezért a szociális biztonsághoz való jog értelmező rendelkezéseként fogható fel a második mondatrész, mely szerint az állampolgárok „öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak”.203 A (2) bekezdés pedig rögzítette, hogy az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás útján, valamint a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. A 66. § (2) bekezdése az anyák számára a gyermek születése előtti és utáni támogatásról és védelemről rendelkezett.

Az Alkotmány 8. § (4) bekezdése a 70/E. §-ban deklarált szociális biztonsághoz való jogot az alapvető jogok közé sorolta, amelynek gyakorlása rendkívüli állapot, szükségállapot és veszélyhelyzet idején sem függeszthető fel vagy korlátozható. Ezzel a szociális biztonsághoz való jog azonos státuszba került olyan alapjogokkal, mint például az élethez és az emberi méltósághoz való jog, a kínzás és kegyetlen, embertelen, megalázó elbánás tilalma, vagy az ártatlanság vélelme, a lelkiismeret és a vallás szabadsága, a nők és férfiak egyenjogúsága.

Az alapvető jogként történt kiemelés ellenére alanyi jog nem keletkezett sem az egyes ellátásokra, sem általában véve a szociális biztonságra. Az Alkotmánybíróság ugyanis mintegy húsz év alatt sem jutott el az értelmezésben odáig, hogy pontosan meghatározza a szociális biztonsághoz való jog tartalmát. Ahogy Xxxxxx Xxxxx megállapítja:

„az új alkotmányszöveg az alanyi alapjogként való értelmezés lehetőségét is nyitva hagyva a nyugati demokráciák államcélokat deklaráló pragmatizmusával szemben a nemzetközi deklarációk általánosságával és emelkedettségével rendelkezett az immár szociális biztonságként aposztrofált jogról. A szövegezés szokatlansága hozzájárult a

200 A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.)

201 A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Xxxx.xx.)

202 A továbbiakban az 1949. évi XX. törvény 1989. október 23-ától hatályos szövegét nevezem az

„Alkotmány”-nak

203 Xxxxxxx Xxxx különvéleménye a 26/1993. (IV.29.) AB határozathoz

Document Metadata

Table of Contents

EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM

Document Metadata