Keretmegállapodás a központosított közbeszerzési rendszerben Framework Agreement in the centralised public procurement system
Keretmegállapodás a központosított közbeszerzési rendszerben Framework Agreement in the centralised public procurement system
Xx. Xxxx Xxxxxxxxx, közbeszerzési szakreferens, Közbeszerzési és Ellátási Főigazgatóság DOI: 10.37371/KEP.2023.6.4
Címszavak: szerződés, keretmegállapodás, központi beszerző szerv, központosított közbeszerzési eljárás, verseny
Absztrakt
A tanulmány célja a keretmegállapodás jogtechnikai eszköznek, mint sajátos beszerzési módszernek és kon- traktuális kategóriának a közbeszerzési jogi, a ver- senyjogi és a polgári (kötelmi) jogi szempontú áttekin- tését adni.
Abstract
The aim of the study is to provide an overview of the legal instrument of the Framework Agreement as a specific procurement method and contract category from the point of view of public procurement law, competition law and civil (contract) law.
Bevezető gondolatok
A közbeszerzési eljárások a nemzetgazdasági célkitű- zések szolgálatában meghatározó szerepet töltenek be hazánk gazdasági életében. A közbeszerzés centralizá- ciója különösen azokban az országokban terjedt el, ahol a központi beszerző szerv feladatellátása a közbeszer- zési költségek fokozottabb ellenőrzésének köszön- hetően képes megfékezni a növekvő közkiadásokat.1 Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányel- vében (a tanulmány további részében: Irányelv) rögzí- tett megengedő szabályra tekintettel, az Európai Unió számos tagállamával egyetemben Magyarország is alkalmazza a központosított (köz)beszerzési technika valamely formáját.2
A közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a tanulmány további részében: Kbt.) preambulumában megfogalmazott alapvetésekkel összhangban, a köz- pontosított közbeszerzések rendszere a hazai költség- vetésből származó, illetve az Európai Unió által biztosított források hatékony felhasználásának átlát-
hatóságát és nyilvános ellenőrizhetőségét szolgálja jog- szabályban meghatározott termékek és szolgáltatások tekintetében. A hazai jogszabályi környezet gazdaság- politikai szempontokat szem előtt tartva, a Kormány irányítása alá tartozó szervezetek számára egyes közbe- szerzések központosított szintű megvalósítását írja elő. A centralizált közbeszerzési rendszert a keretmegálla- podás, mint jogi eszköz által biztosított jogtechnikai megoldás támogatja, amely a hazai központosított közbeszerzési rendszer kiépítése óta hatékonyan segíti a magyar jogrendszer és az Európai Unió által megfo- galmazott jogi és gazdaságpolitikai elvárások érvénye- sülését.
A tanulmány tárgya a Közbeszerzési és Ellátási Főigaz- gatóság3 (a tanulmány további részében: KEF), mint a Kormány által kijelölt általános hatáskörrel eljáró köz- ponti beszerző szervezet4 által lefolytatott központo- sított közbeszerzési eljárások alappillérének, a keret- megállapodás jogtechnikai eszköznek a közbeszerzési
1 Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxx - Attia Afandy: Centralization and decentralization of public procurement: Analysis for the role of General Authority for Governmental Services (GAGS) in Egypt.
_for_the_role_of_General_Authority_for_Governmental_Services_GAGS_in_Egypt (264.o.).
2 Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelv 37. cikk (Központosított beszerzési tevékenységek és központi beszerző szervek) és preambulum (69) pont.
3 A KEF jogállását, közfeladatait és hatáskörét a Közbeszerzési és Ellátási Főigazgatóságról szóló 250/2014. (X.2.) Korm. rendelet határozza meg.
4 168/2004. (V. 25.) Korm. rendelet 11. § (1) bekezdés.
jogi, a versenyjogi és a polgári jogi, azon belül a szerző- dési jogi szempontú vizsgálata.
Alapvetések - A Közbeszerzési és Ellátási Főigazgató- ság központosított közbeszerzési rendszere
A közbeszerzési jog önmagában egy rendkívül szűk, ám annál összetettebb jogterülete a magyar jogrendszernek, amelynek viszonylagosan önálló része a központosított közbeszerzési eljárások lefolytatását támogató központi szintű rendszer. A keretmegállapodás jellemzően, de nem kizárólagosan a központosított közbeszerzési rendszerben alkalmazott egyedülálló jogi eszköz, mely vizsgálatához mindenekelőtt annak a jogterületnek a sajátosságait szükséges ismertetni, melyben betölti funkcióját.
A KEF jogelődjének Miniszterelnökség által történő létrehozására már a hazai közbeszerzési rendszer kié- pítésekor megfogalmazódott az igény.5 A magyar köz- beszerzési jogfejlődés már-már jogtörténeti eseménye megerősíti, hogy a KEF az egyik legnagyobb szakmai múlttal rendelkező központi beszerző szervezet, amely által kialakított központosított közbeszerzési rendszer attribútuma a keretmegállapodás. Az említett indo- kokra figyelemmel, a keretmegállapodás a KEF közpon- tosított közbeszerzési rendszerén keresztül kerül bemutatásra. Rendszertani szempontot követve, a KEF központosított közbeszerzési rendszerének rövid átte- kintését követően a keretmegállapodás sajátosságai kerülnek ismertetésre.
A KEF által kialakított rendszer célja, hogy jogsza- bályban kijelölt állami intézmények a közbeszerzéseiket a centralizált struktúra által biztosított előnyök mellett valósítsák meg. A modell lényege akként foglalható össze, hogy a jogalkotó által meghatározott közpon- tosított közbeszerzésre köteles ajánlatkérők (valamint a rendszerhez csatlakozni jogosult intézmények, a tanul-
mány további részében együttesen: intézmények) a központi beszerző szervezet által – saját nevében – lefolytatott közbeszerzési eljárásokon keresztül, vagyis központosítottan szereznek be jogszabályban meghatá- rozott termékeket és szolgáltatásokat (a tanulmány további részében: kiemelt termék).6
A központosított közbeszerzési rendszer létrehozásá- nak célja, hogy az általánosan, illetve az időszakosan visszatérő, azonos felhasználási célú és azonos műszaki, gazdasági vagy egyéb tulajdonságokkal rendelkező termékeket és szolgáltatásokat7 egy egységes közbe- szerzési eljárás keretében lehessen beszerezni. A köz- pontosított közbeszerzés hazai jogrendszerben történő térnyerésének oka közvetlenül az eljárások ajánlatkérői és ajánlattevői pozícióiban megjelenő intézmények és gazdasági szereplők, közvetetten pedig a nemzetgaz- daság számára biztosított pozitív hatásokban található. A közgazdaságtan és közbeszerzések neves kutatói, Xxxx Xxxxx Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxx és Xxxxx Xxxxxx a
„Framework Agreements and repeated purchases: The Basic Economics and a case study on the acquisition of it services” című tanulmányban megállapítják, hogy az állam számára a költségkontroll, ezáltal az állami kiadások visszaszorításának egyik „politikailag kevésbé érzé- keny” eszközét a közbeszerzési eljárások biztosítják.8 A centralizált közbeszerzés elemi alapvetése, hogy az intézmények az igények rendszerezésére épített közbe- szerzési eljárások lefolytatásán keresztül valósíthassák meg beszerzéseiket. A termelési méretgazdaságosság, az ajánlatkérő fokozott alkupozíciója, valamint a tudás és erőforrás megosztás erőinek kölcsönhatása jelentősen hozzájárul a beszerzési költségek csökkentéséhez.9
A központosított közbeszerzés kétirányú, egymással kölcsönhatásban álló, a központosított közbeszerzési rendszerről, valamint a központi beszerző szervezet feladat- és hatásköréről szóló 168/2004. (V. 25.) Korm.
5 A KEF létrehozásáról a Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatóságáról szóló 179/1996. (XII.6.) Kormányren- delet rendelkezett.
6 A „kiemelt termék” tág kategóriát jelölő fogalom. A központosított közbeszerzés elemi egységét képező, külön jogszabály által meghatározott azon termékek és szolgáltatások egységes megnevezése, melyek tekintetében az intézmények számára a központosított közbeszerzési rendszeren keresztül megvalósuló beszerzési kötelezettség fennáll.
7 168/2004. (V. 25.) Korm. rendelet 3. § e) pont.
8 Xxxx Xxxxx Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxx and Xxxxx Xxxxxx Framework agreements and repeated purchases: The basic economics and a case study on the acquisition of IT services xxxx://xxxx.xxx/xxxxxx/XXXXXXXXXXX/XXXX0/00XxxxxxxxxxxXxxxxxxxxxx/Xxxxx0-0.xxx (3.o.) (megtekintés ideje: 2023.03.01.).
9 Xxxx Xxxxx Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxx and Xxxxx Xxxxxx ism.
rendelet előírásán alapuló kötelezettséget keletkeztet a központi beszerző szerv és a hozzá kapcsolódó intéz- mények viszonylatában, a következők szerint. Egyfelől, az intézmények kötelesek a kiemelt termékek vonatko- zásában fennálló beszerzéseiket a centralizált rendsze- ren keresztül megvalósítani, míg a központi beszerző szerv felelőssége az intézmények ellátásának folya- matos, hatékony, és piaci igényekhez igazodó feltételeit, ezáltal a beszerzés megvalósításának lehetőségét bizto- sítani. Utóbbi követelmény – a kiemelt termék vonatko- zásában – az egyedi beszerzési igények megvalósításá- nak alapjául szolgáló, a központosított közbeszerzési eljárások eredményeként a központi beszerző szerv által megkötött hatályos keretmegállapodások folyto- nos, megszakítás nélküli láncolatával teljesül.
A KEF központosított közbeszerzési rendszere a közbe- szerzési eljárások alaptételeként lefektetett átlátható és felelős gazdálkodás elvének érvényesülését szolgálja azáltal, hogy a költségvetési szervek beszerzéseinek összevonása nagymegrendelői pozíciót hoz létre, amely jelentős anyagi megtakarítást, ezzel összefüggésben a nemzetgazdasági célok elérését teszi lehetővé.
A KEF központosított közbeszerzési rendszerének egyik alappillérét a keretmegállapodás alternatív be- szerzési módszere biztosítja – a dinamikus beszerzési rendszer (DBR) alkalmazása mellett, amely eredményes ajánlattételi szakasza ugyancsak zárulhat keretmegálla- podás megkötésével10 –, amely a közpénzekkel való felelős és átlátható gazdálkodás mellett gyors és tervezhető beszerzést biztosít az intézmények számára. A tanulmány a továbbiakban a „központi beszerző szerv” és a „KEF” kifejezéseket egymás szinonim fogal- maként használja.
A központosított közbeszerzési eljárás és annak ered- ményeként megkötött keretmegállapodás
A központosított közbeszerzési eljárás célja, hogy annak eredményeként, az eljárás dokumentumaiban meghatá- rozott feltételeknek megfelelő nyertes ajánlat(ok) alap- ján szerződés kerüljön megkötésre, az intézményi beszerzési igény teljesítése céljából. A KEF központo-
sított közbeszerzési rendszerét a keretmegállapodás által biztosított jogtechnikai megoldás támogatja.
A keretmegállapodás jogi kategóriájának meghatáro- zása összetett feladat. Mi a keretmegállapodás? Jog- technikai eszköz vagy szerződéstípus? A rövid, tömör és lényegre törő kérdések megválaszolása azonban a közbeszerzési és a polgári jogi jogági kapcsolódás által generált komplexitásra, valamint a magyar és az európai uniós jogszabályi előírásokra figyelemmel körültekintő vizsgálatot igényel.
A keretmegállapodás közbeszerzési jog rendszerében betöltött szerepe, valamint a kifejezés által takart jog- intézmény oly módon kerül bemutatásra, hogy rend- szertani szempontból a nagyobb egység felől a szűkebb kategória felé haladva kerül ismertetésre a szabályozás. E logikai művelet alapján az alábbi megállapítások fogalmazhatók meg.
Az Európai Bizottság 2018-ban kiadott útmutatója értelmében a keretmegállapodás nem egy meghatá- rozott eljárás vagy szerződéstípus, hanem a sajátos beszerzési módszerek egyik olyan eszköze, amelyet az ismétlődő igények mellett az előre meg nem határoz- ható összeg és az időbeli szükségesség alakítottak ki.11 E meghatározás értelmében a keretmegállapodás tehát az európai uniós jogszabályokban nevesített, az összesített beszerzés egyik eszköze és technikája.
Az Irányelv támogató rendelkezéseit, valamint az Euró- pai Bizottság értelmezését alapul véve, a „keretmeg- állapodások” a magyar közbeszerzési jog rendszerében a dinamikus beszerzési rendszer, az elektronikus árlejtés, valamint az elektronikus katalógusok mellett nevesített sajátos beszerzési módszer,12 mely eredmé- nyeként keretmegállapodás kerül megkötésre. A keret- megállapodás kifejezés mögötti tartalom ekkor már nem beszerzési technikaként, hanem annak részeként, az eredményesen lefolytatott közbeszerzési eljárás ered- ményeként megkötött szerződésként, tehát kontraktu- ális kategóriaként interpretálandó.
A keretmegállapodásos közbeszerzési eljárás, mint sajátos beszerzési technika, a Kbt. által nevesített, két
10 168/2004. (V. 25.) Korm. rendelet 26. § (3) bekezdés.
11 Európai Bizottság - Útmutató közbeszerzési szakemberek számára, Elérési útvonal: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxxxx_xxxxxx/xxxxxxx/xxxxxxxx/xxxxxx/xxxxxx_xxxxxxxxxxx/0000/xxxxxxxx_xxxxxx_xxxxxxxxxxx_0 018_hu.pdf (49.o.).
12 2015. évi CXLIII. törvény a közbeszerzésekről (Kbt.) XVI. fejezet – Sajátos beszerzési módszerek.
részből álló, előre pontosan meg nem határozható be- szerzési igények megvalósítását szolgáló beszerzési forma.13 Az eljárás első szakaszának célja a kereslet összehangolása által a keretmegállapodás megkötése a központi beszerző szerv és az országos ellátás bizto- sítására alkalmasnak ítélt nyertes ajánlattevők között. Az eljárás második szakaszának célja a keretmeg- állapodás által létrehozott jogalap alapján az egyedi beszerzési igény tényleges megvalósítása, a keretmeg- állapodásra épülő egyedi szerződéskötés révén. A közbeszerzési eljárás második szakasza egy ajánlat- tevővel kötött keretmegállapodás esetén a Kbt. 105. § (1) bekezdés b) pontja értelmében közvetlen megrende- léssel14 vagy írásbeli konzultációt követő szerződés- kötéssel,15 míg a több ajánlattevővel kötött (klasszikus) keretmegállapodás esetén16 a beszerzés közvetlen meg- rendelés17 vagy versenyújranyitás18 útján folytatható le.
Amennyiben a keretmegállapodás nem határozza meg a beszerzési követelmények teljesítésére irányadó teljes feltételrendszert, – mely a klasszikus értelemben vett keretmegállapodásnak tekinthető –, a témakörben fel- lelhető külföldi szakirodalmak a „mini verseny” kifeje- zéssel definiálják az eljárás második szakaszában a több szerződéses partner közötti versenyeztetési folyamatot. Az eljárás második részének eredményeként – a fent hivatkozott különböző eljárásjogi és eljárás technikai irányok ellenére – a nyertes ajánlattevő gazdasági társaságok és az intézmény között egyedi szerződés megkötésével valósítható meg az egyéni igényeket kiszolgáló beszerzés. Az eljárás első része a központi beszerző szerv által az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerben (EKR), míg a második része az intéz- mények által, a központi beszerző szerv online felü- letén19 kerül lefolytatásra.
Az intézmények részéről jelentkező egyedi beszerzési igények központi beszerző szerv által történő egysége- sítésével előkészített keretmegállapodásos közbeszer- zési eljárás számos, gazdasági szempontból közvetlenül nem kifejezhető pozitív hatással és a tervezhetőségből fakadó előnnyel bír. Versenyújranyitás esetén a KEF – mint a keretmegállapodásos eljárás első szakaszának ajánlatkérője (beszerző) – által működtetett központo- sított közbeszerzési portál a transzparencia biztosítása mellett versenyfokozó hatást gyakorol a gazdasági szereplőkre. A rendszer stabil, kiszámítható és tervez- hető beszerzési környezetet biztosít az intézmények számára, az adminisztratív terhek csökkentésével járó hatékonyság pedig szakpolitikai célok megvalósítását szolgálja. Intézményi aspektusból további előnyt jelent a közbeszerzési eljárás lefolytatásához társuló kockázati tényezők elkerülése, a szaktudást igénylő folyamatok megtakarítása, valamint az adminisztrációs teher csökkentése. A közbeszerzési és a kapcsolódó (első- sorban jogi, pénzügyi, és az eljárás tárgya szerinti műszaki) szakterületeket magába foglaló szakértelem koncentrációja miatt a központi beszerző szerv haté- kony feladatellátást biztosít.
A jogintézmény elnevezése az Irányelv által is nevesített
„keretmegállapodás” (Framework Agreement, FA) szó- kapcsolaton alapul, mely kifejezés „megállapodás” utótagja a beszerzési technika alappillérét jelentő polgári jogi kontraktuális tárgykörre utal. A keret- megállapodásos eljárás egységét e sajátos beszerzési módszer Kbt-ben nevesített eljárás fajtákkal (jellemzően nyílt eljárás alkalmazásával) megvalósuló kombinációja biztosítja, mely eredményeként kerül sor a keretmeg- állapodás megkötésére.
13 A Közbeszerzési Hatóság keretében működő Tanács útmutatója a keretmegállapodásokkal kapcsolatos egyes kérdésekről (2021. május 6.) (1.o.).
14 Kbt. 105. § (1) bekezdés a) pont.
15 Kbt. 105. § (1) bekezdés c) pont. 16 Kbt. 105.§ (2) bekezdés b) pont. 17 Kbt. 105.§ (2) bekezdés a) pont. 18 Kbt. 105.§ (2) bekezdés c) pont.
19 A KEF, mint központi beszerző szerv, a keretmegállapodásos eljárás első szakaszának tulajdonképpeni ajánlatkérője működteti a központosított közbeszerzési portált, mely a nyilvános hozzáférés által támogatja az átláthatóság követelményének teljesülését.
A keretmegállapodás jogintézmény alkalmazásának megkönnyítése érdekében az Európai Bizottság által kiadott értelmező jegyzet20 a keretmegállapodás két típusát, a keretmegállapodást és a keretszerződést külö- níti el. Keretszerződésként kerülnek meghatározásra azok a keretmegállapodások, melyek valamennyi szer- ződéses feltételt tartalmazzák, míg a klasszikus értelemben vett keretmegállapodások nem rögzítenek minden szerződéses feltételt. E rendszertani megkülön- böztetést a magyar jogszabályi környezet teljes azo- nossággal követi, mely akként is összefoglalható, hogy minden keretszerződés keretmegállapodás, de nem minden keretmegállapodás keretszerződés.
A Kbt. értelmében a keretmegállapodásos eljárás első része irányulhat egy ajánlattevővel21 vagy több ajánlat- tevővel22 megkötendő keretmegállapodásra, mely elemi különbségtétel meghatározza az eljárás második szaka- szának közbeszerzési eljárásjogi metódusát. Az eljárás egymásra épülő szakaszainak egysége teremti meg a központosított közbeszerzési rendszert jellemző rugal- masság kereteit, mely az intézmény második szakas- zban megvalósuló egyedi beszerzésének megvalósítá- sakor teljesedik ki. E hárompólusú jogviszonyban az intézmények és a központi beszerző szerv jogszabályi előírás alapján kapcsolódnak egymáshoz, míg a nyertes ajánlattevők, valamint a velük szemben beszerzési igényt megvalósító intézmények és a központi beszerző szerv jogviszonya szerződéses alapokon nyugszik.
A tanulmány további részében a keretmegállapodás, mint a keretmegállapodásos közbeszerzési eljárás eredményeként létrejött kontraktuális eszköz kerül vizsgálat alá.
A közbeszerzési jogi és a polgári (kötelmi) jogi jogági kapcsolódás kölcsönhatása számos sajátos vonást ered- ményez a központosított közbeszerzési eljárás eredmé-
nyeként megkötött keretmegállapodásnak, amely kü- lönbözik a hagyományos közbeszerzési szerződéstől. A keretmegállapodás szerződéses kategória vizsgálatának kiindulópontját a Kbt. biztosítja, mely értelmében a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződésekre a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakba: Ptk.) rendelkezéseit, a Kbt-ben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.23 A közbeszerzési jogágat átható elemi tétel értelmében a közbeszerzési eljárások eredményeként létrejövő szerződésekre irányadó sza- bályokat a Ptk. általános és különös kötelmi jogi rendelkezései mellett a Kbt. határozza meg. A szerződés önmagában polgári jogi kategória, azonban a keret- megállapodás specifikumát adja, hogy e kontraktus jogi minőségét nem a Ptk., hanem a Kbt. határozza meg, tehát az a jogszabály, amely azt a jogterületet szabá- lyozza, melyben betölti funkcióját. A Ptk. fogalmi rendszere nem ismeri a keretmegállapodás definícióját és jogi kategóriáját, ezáltal vegytisztán a Ptk. szerződési rendszerében nevesített egyik szerződési alaptípusba sem sorolható. A keretmegállapodás jogi kategóriáját az Irányelv hazai jogrendszerbe történő átültetésével a Kbt. tölti meg tartalommal.24 A keretmegállapodásra, mint szerződésre vonatkozó általános és különös kö- telmi jogi rendelkezéseket – figyelemmel a Kbt.-ben rögzített kivételekre (pl. szerződésmódosítás) – már a Ptk. szabályrendszere adja.
A szerződés megnevezése arra utal, hogy a szerződő felek, vagyis az ajánlatkérő – központi beszerző szerv – és egy vagy több gazdasági szereplő között létrejött megállapodás egy meghatározott – jogszabály által maximalizált – időszakban, a jövőre vonatkoztatva, a keretmegállapodás által létrehozott jogviszony alapján odaítélendő (egyedi) szerződésekre irányadó keretet, elemi alapvetéseket állapítja meg. A keretmegálla-
20 Európai Bizottság – Belső Piac és Szolgáltatások Főigazgatósága: Értelmező jegyzet-keretmegállapodások-klasszikus irányelv, mely dokumentum megegyezik a CC/2005/03_rev 1 2005. 7. 14. számú dokumentummal xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx/xxxx/xxxxx_xxxxxx/00/00/0000x00x-0x0x-000x-x00x-00xx00x0x00x/xxxxxxxxx_xxx-
_keretmegallapodasok-_hu_vegleges.pdf (3.o.).
21 Kbt. 105. § (1) bekezdés.
22 Kbt. 105. § (2) bekezdés.
23 Kbt. 2. § (8) bekezdés.
24 A Kbt. 3. § 18. pontja értelmében a keretmegállapodás: egy vagy több ajánlatkérő és egy vagy több ajánlattevő között létrejött olyan megállapodás, amelynek célja, hogy rögzítse egy adott időszakban közbeszerzésekre irányuló, egymással meghatározott módon kötendő szerződések lényeges feltételeit, különösen az ellenszolgáltatás mértékét, és ha lehetséges, az előirányzott mennyiséget.
podást e sajátossága miatt nevezik „esernyő megálla- podásnak” (Umbrella Agreement25).
A keretmegállapodás közvetlenül nem keletkeztet be- szerzési, ezzel párhuzamosan teljesítési kötelezettséget a szerződő felek között. A keretmegállapodás teremti meg a jogalapot a keretmegállapodásos eljárás második részének lefolytatásához, vagyis a tényleges beszerzés megvalósításához, amely eredményeként az intézmény és a nyertes ajánlattevő között megkötött szerződés határozza meg a keretmegállapodásban fogalmi össze- férhetetlenség miatt nem rendezett, a beszerzéshez és a teljesítéshez szükséges valamennyi részletfeltételt. En- nek megfelelően a tényleges beszerzési igény megvaló- sításához kapcsolódó felelősségi és igényérvényesítési kérdések elsősorban, de nem kizárólagosan az intézmény és a nyertes ajánlattevő viszonylatában értel- mezhetők. A felelősségi kérdések vizsgálata kapcsán azonban fontos megjegyezni, hogy a keretmegállapodás tartalmazhat többletszankciókat a szerződés mege- rősítésének céljából a nyertes ajánlattevők számára a Beszerző és az Intézmény felé fennálló kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében, melyek egy része azonban a keretmegállapodásos eljárás második szaka- szában, a beszerzés tényleges megvalósítása tekin- tetében értelmezhetők.
A továbbiakban a központosított közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött keretmegállapodás az egyes szerződéstípusok fogalmi meghatározását nyújtó ele- mek és ismertetőjegyek segítségével, a kötelmi jogi jogviszony klasszikus szerkezeti felosztásának megfele- lően kerül ismertetésre.
A szerződés alanyai tekintetében elemi kiindulópontot jelent a keretmegállapodásos eljárás egyik specifikuma, miszerint az eljárás első része eredményeként megkö- tött keretmegállapodás, valamint a második rész ered- ményeként megkötött egyedi szerződés szerződő felei nem azonosak. A keretmegállapodás szerződő felei a központosított közbeszerzési eljárást lefolytató köz- ponti beszerző szerv, mint ajánlatkérő, és azok a gazda- sági szereplők, amelyek a keretmegállapodásos eljárás
első részének nyertes ajánlattevői, illetve közös ajánlat- tevői.
A Kbt. értelmében, a közbeszerzési eljárás beszerzési tárgya árubeszerzés, építési beruházás vagy szolgál- tatás megrendelés,26 mely elemek a keretmegállapodás közvetett tárgyának meghatározásához szolgáltatnak alapot.
A keretmegállapodás a beszerzési tárgy jellegétől függően többféle szerződéstípus elemeit viselheti ma- gán. Árubeszerzés esetén a keretmegállapodás – a kötelezetti magatartás alapján – elsődlegesen dolog- szolgáltatásra (dare) irányul.27 A beszerzés fő tárgyára figyelemmel, a Ptk-ban foglalt nevesített szerződések közül az adásvételi szerződés elemei találhatók több- ségben, hiszen a közbeszerzési eljárás az ajánlatkérő által beszerezni kívánt forgalomképes és birtokba vehető ingó dolog tulajdonjogának vagy használatára, hasznosítására vonatkozó jognak - vételi joggal vagy anélkül történő - megszerzése28 érdekében kerül lefoly- tatásra. A beszerzés tárgya tükrében mindez azonban nem zárja ki, hogy a keretmegállapodás egyéb szer- ződéstípus jegyeit és elemeit is magán hordozza. Jog- dogmatikai szempontból a keretmegállapodás is lehet vegyes szerződés, figyelemmel arra, hogy az adott beszerzési tárgy függvényében több törvényi típus jellegzetességeit is magán viselheti. Ekkor a domináns kötelmi kötelezettség, vagyis a főkötelezettség telje- sítését mellékkötelezettségként egyéb törvényi típusú elemek kísérhetik. Szolgáltatás megrendelés esetén a keretmegállapodás elsődlegesen (és nem kizárólagosan) a vállalkozás, illetve a megbízás elemeire épül a – köte- lezetti magatartás alapján - tevékenység kifejtésére irányuló (facere)29 szolgáltatás.
A keretmegállapodás tárgya a közbeszerzési dokumen- tumokban meghatározott műszaki leírásnak megfelelő termékek és szolgáltatások teljesítése. A jogviszony alapján a nyertes ajánlattevő arra vállal kötelezettséget, hogy a közvetlen megrendelést vagy a verseny újra- nyitása eredményeképpen létrejött egyedi szerződést szerződésszerűen teljesíti. A keretemegállapodás az
25Manual for Framework Agreements, OECD, xxxxx://xxx.xxxx.xxx/xxx/xxxxxx/xxxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxxxxxx.xxx (11.o.).
26 Kbt. 8. § (1) bekezdés.
27 Xxxx Xxxxxx: Szerződéstípusok — a dare alaptípus az Új Ptk-ban, xxxx://xxxx.xxxx.x-xxxxxx.xx/0000/0/xxxxxxxx_000_000- 049.pdf (41.o.).
28 Kbt. 8. § (2) bekezdés.
29 Xxxx Xxxxxx ism.
alapvető funkciójára visszavezethető okból nem kelet- keztet egyik szerződő fél számára sem közvetlen tel- jesítési kötelezettséget.
A keretmegállapodás időbeli hatálya tekintetében i- rányadó időbeli keret az Irányelvi előírások mentén e körben is teljes azonossággal átemelésre került a ma- gyar jogrendszerbe. A törvényi szinten rögzített időkeret tartama alatt a keretmegállapodás joghatás kiváltására alkalmas. A jogszabályi rendelkezések ér- telmében, a keretmegállapodás időbeli hatályának felső határa négy évben került meghatározásra, mely idő- tartamot a kellően indokolt, kivételes esetek haladhatják meg.30 A jogalkotó tehát megengedő szabály alkal- mazását teszi lehetővé olyan körülmények fennállása esetén, amikor szükségessé válik, hogy a keretmeg- állapodás időtartama négy évnél hosszabb legyen. Az időbeli hatály szabályozottsága az ismertetett keret jelleg egyik megnyilvánulási pontja.
Az időbeli hatály tárgykörével szoros kapcsolatban áll a szerződés megszűnésének szabályozása. A keretmeg- állapodás időbeli hatályát tág értelemben két tényező határozhatja meg, a központi beszerző által meghatá- rozott keretösszeg vagy keretmennyiség kimerülése, valamint a szűk értelemben vett időbeli hatály. A keret- megállapodás időbeli hatálya jellemzően a hatálybalé- pésétől a keretösszeg-keretmennyiség kimerüléséig vagy a keretmegállapodás tárgya szerinti új közbeszer- zési eljárás eredményeként kötendő keretmegállapodás hatálybalépéséig, de legfeljebb a Kbt. által meghatá- rozott, - az előzőekben már ismertetett, legfeljebb - négy évben kerül meghatározásra.
A keretmegállapodás összetett jellegét tovább erősítheti a szűk értelemben vett időbeli hatály szükségszerűen aktív és passzív időszakra történő felosztása. Az aktív és passzív időszak közötti különbségtétel a keretmeg- állapodás hatálya alatt megvalósuló egyedi szerződés- kötés és a teljesítés elhatárolásában ölt testet. A témakör természetesen jóval árnyaltabb, melyet az adott beszerzési tárgy jellege befolyásol. A keretmegálla- podás kötelmi jogi szempontú vizsgálatának meghatá- rozó eleme, hogy a jogviszonyok dinamikájára figyelemmel a keretmegállapodás időbeli hatályát az adott beszerzéshez kapcsolódó jótállási vagy szavatos-
sági igények érvényesítéséhez kapcsolódó jogcselek- mények szükségszerűen meghaladhatják.
A szerződéskötési szabadság a központosított közbe- szerzési eljárás eredményeként megkötött keretmeg- állapodásos eljárás egymást feltételező és egymásra épülő, ám eljárásjogi szempontból mégis elkülönülő szakaszaiban korlátozottan érvényesül, figyelemmel arra, hogy „a közbeszerzési eljárás speciális közjogi ke- retek között zajló szerződéskötési folyamat”.31 E megállapítás észrevétlenül átível a szerződési jog közbeszerzési jogi szempontból kiemelt területére. Jelen tanulmánynak nem képezi tárgyát a közbeszerzési eljárás eredményeképp megkötött szerződés módo- sításának elemzése, figyelemmel a témakör komplexi- tására és tág jellegére, azonban a keretmegállapodás kötelmi jogi elemzésével összefüggésben elengedhe- tetlen az érintése. Elsőként fontos megjegyezni, hogy a magyar szabályozás e körben is támaszkodik az Irányelv rendelkezéseire. A keretmegállapodás módosí- tására, - hasonlóan bármely közbeszerzési eljárás ered- ményeképp megkötött szerződéshez, - a Kbt. által megfogalmazott rendelkezések az irányadóak. A jog- alkotó, figyelemmel a közbeszerzési eljárások kötött rendjére, meghatározott esetekben, jellemzően negatív feltételek teljesülése esetén teszi lehetővé a közbeszer- zési szerződések, így a keretmegállapodás módosítását. Minden bizonnyal e körben érvényesül a legmarkán- sabban (a Kbt. és a Ptk. viszonyrendszerében a tanul- mány korábbi részében vizsgált) a Kbt. kógens jellege, hiszen az elsődleges jogforrást e tekintetben a hivat- kozott jogszabály biztosítja.
A tanulmány középpontjában álló beszerzési technika alappillérét jelentő keretmegállapodás, mint kontrak- tuális kategória a jelen fejezetben ismertetettek szerint számos egyedi, polgári jogi szempontból sajátos tulaj- donsággal rendelkezik, mely hatékonyan támogatja a központosított közbeszerzési rendszer működését.
A keretmegállapodás, mint előszerződés?
A keretmegállapodás közvetlenül nem keletkeztet telje- sítési kötelezettséget a szerződő felek között, mindössze megteremti a jogalapot a kiemelt termék meghatározott feltételek szerint megvalósítandó - központosított köz-
30 Az Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU irányelv, 33. cikk (1) bekezdés, a Kbt. 104. § (6) bekezdés, 168/2004. (V. 25.) Korm. rendelet 24. § (3) bekezdés.
31 A Közbeszerzési Döntőbizottság D.66/2/2015. számú végzése, (10.o.) (a döntéshozatal időpontja: 2015. február 18.).
beszerzési rendszeren keresztül történő – beszerzésé- nek. A keretmegállapodás e sajátosságából, és a KEF által lefolytatott központosított közbeszerzési eljárások tekintetében betöltött funkciójából következően jelen fejezet arra a kérdésre keresi a választ, hogy a keret- megállapodás tekinthető-e előszerződésnek?
A Ptk. 6:73. §-a a szerződéskötési kötelezettség egyik eseteként szabályozza az előszerződés jogintézményét. A hivatkozott rendelkezés értelmében, ha a felek abban állapodnak meg, hogy későbbi időpontban egymással szerződést kötnek, és megállapítják e szerződés lé- nyeges feltételeit, a bíróság e feltételek szerint a szerző- dést bármelyik fél kérelmére létrehozhatja.
E jogszabályi előírás alapján a keretmegállapodás elő- szerződésként történő minősítési vizsgálatának első kulcsponti állomása a (központosított) közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött keretmegállapodás, valamint a keretmegállapodásból származtatott, a kon- krét beszerzési igény megvalósítását szolgáló egyedi szerződés szerződő feleinek áttekintése és egybevetése. A keretmegállapodás a keretmegállapodásos közbe- szerzési eljárás első részének alanyai között, az aján- latkérő központi beszerző szerv és a nyertes ajánlattevő gazdasági szereplők között jön létre. A központosított közbeszerzésre köteles intézmény tehát nem közvetlen szereplője annak a jogviszonynak, amely jogalapot szolgáltat ahhoz, hogy az egyedi beszerzési igényét közvetlenül megvalósítsa. E megállapítás jelentősége abban áll, hogy a Ptk. az előszerződés fogalmi eleme- ként nevesíti az előszerződés és a későbbi időpontban megkötendő szerződés szerződő feleinek egyezőségét. Megállapítható, hogy a központosított közbeszerzési el- járás eredményeként megkötött keretmegállapodás és az arra épülő egyedi szerződés felei, figyelemmel a keretmegállapodásos eljárás egymásra épülő szakasza- ira, nem azonosak.
A Ptk. szerinti előszerződés definíció szerinti „szerző- dés lényeges feltételeinek meghatározása” feltétel vizsgálata szintén fontos előkérdés. A KEF által lefoly- tatott központosított közbeszerzési eljárások eredmé- nyeként megkötött többszereplős keretmegállapodás a tanulmány első részében ismertetetteknek megfelelően, az „esernyő megállapodás” jellegre figyelemmel, fogalmi összeférhetetlenség miatt nem határoz meg valamennyi szerződéses feltételt.
A közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szer- ződést, így a keretmegállapodást is mindazon feltétellel szükséges megkötni, amelyre a felek kötöttsége, az ajánlattevő ajánlati kötöttsége beállt. Keretmegállapo- dásnak nem rendeltetése a közvetlen beszerzési igény megvalósítása, ezáltal közvetlen teljesítési kötelezettség sem származtatható belőle. Közvetlen teljesítési kötele- zettséget a keretmegállapodás alapján létrehozott jogviszony, a keretmegállapodásos eljárás második ré- szében a nyertes ajánlattevő és a központosított közbeszerzésre köteles intézmény között megkötött e- gyedi szerződés keletkeztet, hiszen az egyedi szerződés már valamennyi részletfeltételt rögzít.
Összegezve megállapítható, hogy a keretmegállapodás nem viseli magán az előszerződés Ptk. által meghatáro- zott fogalmi elemeit, ezáltal nem tekinthető elő- szerződésnek. Fontos azonban megjegyezni, hogy a ke- retmegállapodás tulajdonképpeni és viszonylagos előszerződési minősége árnyaltabb, a Ptk. kötött fo- galmi meghatározásától tágabb értelmezésben az aján- lattevő gazdasági szereplők rendelkezésre állási kötele- zettségeként fogalmazható meg, figyelemmel a polgári jog és a közbeszerzési jog jogági kapcsolódására. Ebben a felfogásban, a keretmegállapodás biztosítja az intéz- mények számára a jogalapot az egyedi beszerzés meg- valósításához.
A központosított közbeszerzési eljárások versenyre
gyakorolt hatása
A keretmegállapodások elemzése körében a szerződési jog általános és különös része mellett, a közbeszerzési és a versenyjogi jogági kapcsolódások egymáshoz való viszonya szintén elemi vizsgálati pont.
A versenyjog és a közbeszerzési jog egymásra gyakorolt kölcsönhatása megkérdőjelezhetetlen, tekintettel arra, hogy e jogágak alapvető és kulcsponti kapcsolódási pontja a közbeszerzési eljárások (gazdasági) verseny alapú folyamata. A megfelelő közbeszerzési technikák alkalmazása versenyfokozó hatással bírhat. A közpon- tosított közbeszerzés hazai jogrendszerben történő elterjedésének oka az eljárás eredményeképp megkötött egyedi szerződés szerződő felei, valamint a nemzetgaz- daság számára biztosított pozitív hatásokban található. A nemzetgazdaság számára nyújtott előnyök forrása a
gazdasági szereplők között a közbeszerzési szerződés megkötése érdekében létrejött verseny.
A Kbt. alapelvi rendelkezése értelmében az eljárások során az ajánlatkérő köteles biztosítani, a gazdasági sze- replő pedig tiszteletben tartani a verseny tisztaságát, átláthatóságát és nyilvánosságát.32 A versenyalapú fo- lyamatra figyelemmel, a versenypolitikai szabályok ér- vényesülése a központosított közbeszerzési eljárások lefolytatása során is kiemelt elvárás.
A közbeszerzési eljárások célja összetett szempont- rendszer alapján meghatározott egyedi igényeket ki- szolgáló beszerzések megvalósítása, amely a legked- vezőbb feltételek mellett abban az esetben valósulhat meg, amennyiben az eljárás valódi versenyfeltételek kö- zött zajlik, vagyis, ha a legtöbb gazdasági szereplő tesz érvényes ajánlatot a szerződés megkötése érekében. A gazdasági szereplők között megvalósuló verseny javít- hatja a termelés hatékonyságát, mely az innováción ke- resztül újabb és megfelelőbb termékeket eredményez a fogyasztók számára. Ezen hatások a gazdaság növe- kedéséhez és a fogyasztói jólét szintjének emelkedése mellett alacsonyabb árakhoz és nagyobb választékhoz vezet.33
A keretmegállapodásokkal szemben leggyakrabban megfogalmazott kritika a piaci koncentrációval, az egységességgel, a keretmegállapodások hosszú időtar- tamával, valamint a kis-és középvállalkozások lehetősé- geinek csökkentésével összefüggő34 témaköröket érinti. Az előzőekben ismertetett versenyjogi előírások alapján kérdésként merül fel, hogy hogyan fokozza a versenyt a központosított közbeszerzés eredményeként megkötött keretmegállapodás, amely a gazdasági élet folyama- tosan változó viszonyaihoz képest ellentmondónak tű- nő módon, hosszabb időtartamra kerül megkötésre? A kérdésre adandó válasz kétirányú vizsgálatot igényel, mely párhuzamba állítható a keretmegállapodásos eljá- rás egymásra épülő szakaszaival.
Elsőként fontos megjegyezni, hogy a központosított keretmegállapodásos közbeszerzési eljárások célja az országos ellátás folyamatos biztosítása. A beszerzés kiterjedt volumene miatt a piacon lévő gazdasági sze- replők jellemzően konzorciális szerződés megkötésével, konzorciumi tagként vesznek részt a központosított keretmegállapodásos közbeszerzési eljárásokban. E megállapítás jelentősége abban áll, hogy a konzor- ciumokon keresztül a piacon érdekelt valamennyi gazdasági szereplő, ezáltal a kis-és középvállalkozások is képesek ajánlatot tenni a központosított közbe- szerzési eljárásban. Mindezen felül, a konzorciumi ajánlattétel a piacon lévő gazdasági szereplők tömö- rítése révén, az esélyegyenlőség biztosítása mellett alkalmas a verseny fokozására. A konzorciális együtt- működés hidat képez a kis-és középvállalkozások, valamint a nagy volumenű beszerzések nyertes aján- lattevői minősége, ezáltal a nagy projektek megvaló- sításában való szerepvállalás között. A konzorciumok révén, a központi beszerző szervek rendszerének alapját képező keretmegállapodás a piaci koncentráció kocká- zatát nem idézi elő.
A keretmegállapodásos központosított közbeszerzési eljárás egymásra épülő szakaszai duplikáltan bírnak versenyfokozó hatással a gazdasági szereplő (konzor- ciumok) között. Az eljárás első szakaszában, a keret- megállapodás megkötése céljából lefolytatott eljárás enyhíti a versenyárat a piaci árakhoz képest. Az eljárás második szakasza az eljárás első szakaszában kivá- lasztott ajánlatok, a keretmegállapodást megkötő felek között tovább csökkentheti az első körben nyertes ajánlatok versenyárait, ezáltal a piaci árhoz képest kedvezőbb versenyárak segítik a közpénzek hatékony felhasználását. A keretmegállapodásos eljárás második szakaszában szintén fellelhetők azok a versenyfokozó hatással bíró elemek, melyek a rendszer által nyújtott rugalmasság mellett a gazdaságpolitikai szempontok érvényesülését biztosítják. Az eljárás második szakaszá-
32 Kbt. 2. § (1) bekezdés.
33 OECD SEGÉDANYAG A VERSENYHATÁSOK ÉRTÉKELÉSÉHEZ, 2.0. változat, Elérési útvonal:
xxxxx://xxxxxxxxx.xx/0000000-Xxxxxxxxxx-x-xxxxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxx-xxx-xxxx-xxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxx.xxxx (21.o.).
34 OECD - Public Procurement Central Purchasing Bodies, 2011. Aug., Elérési útvonal: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/Xxxxxxxxxx_Xxxxxx_Xxxxxxxxxxx_0000.xxx (6.o.).
ban, versenyújranyitás esetén, a korábban ismertetett
„mini verseny” valósul meg, amely során az ajánlattevő csak a keretmegállapodásban foglaltakkal azonos vagy annál az ajánlatkérő számára kedvezőbb ajánlatot te- het.35
A keretmegállapodás révén a központi beszerző szerv kettős célkitűzés mentén álló követelményeket képes összehangolni. A képzeletbeli mérleg egyik oldalán a központi beszerző szerv feladatellátása áll, mely a kor- mányzati szinten egyszerre több közbeszerzésre köteles szerv közbeszerzésének összefogásában ölt testet. A központi beszerző szerv elemi sajátja, hogy nagy volu- menű eljárásokat folytat le. A piaci szereplők a beszer- zések kiterjedése miatt, az országos ellátás folyamatos biztosítása érdekében – a beszerzési tárgy és a kiemelt termék jellegétől függően – konzorciumok révén képe- sek versenyezni, ajánlatot tenni. A mérleg másik oldalán a tisztességes gazdasági verseny és a közpénzek haté- kony felhasználásának követelménye áll. A központi beszerző szerv e követelmények egyensúlyi helyze- tének kialakítása révén képes eleget tenni a jogalkotói célkitűzésnek.
A keretmegállapodásos eljárás versenyjogi szempontú vizsgálatának kevésbé ismert, ám annál nagyobb jelen- tőséggel bíró eleme a termékváltás (a beszerzési tárgy jellegétől függően: modellváltás, termékcsere a további- akban: termékváltás) intézménye.36 A gazdasági élet állandó változására, így az innováció és a fejlődés irány- zataira figyelemmel a keretmegállapodás a termék- váltás lehetőségével biztosítja a stabilitás és a kiszámít- hatóság mellett a folyamatos megújulás, egyben a teljesítési képesség lehetőségét. A keretmegállapodás hatálya alatt a központi beszerző szerv a közbeszerzési- és versenyjogi előírások megtartása mellett lehetőséget biztosít a termékváltás szigorú szempontok mentén történő megvalósítására. A keretmegállapodás a ter- mékváltás lehetőségével képes reagálni a piaci válto- zásokra.
Összegezve megállapítható, hogy a gazdasági élet vál- tozásait követve, a keretmegállapodás jogtechnikai esz- köz széleskörűen szolgálja a versenyjog körében meg- fogalmazott jogalkotói célkitűzéseket.
Összegzés
A központosított közbeszerzési rendszerek többféle módon kialakíthatók, figyelemmel arra, hogy az euró- pai uniós jogi aktusok megteremtik a beszerzési tech- nikák alkalmazásának lehetőségét a tagállami kötele- zettségként rögzített célok elérése érdekében.
A centralizált közbeszerzési eljárások lefolytatását tá- mogató egységes modell nem határozható meg, így a keretmegállapodás jogtechnikai eszköz is a közpon- tosított közbeszerzés rendszeréhez jogszabály által ren- delt egyes kiemelt termékek tekintetében képes betöl- teni a rendeltetését.
A tanulmányban bemutatott központosított közbeszer- zési rendszert – más beszerzési technika alkalmazása mellett – a keretmegállapodás megkötésére irányuló közbeszerzési eljárások támogatják. A keretmegálla- podás alapján megvalósított beszerzések a hazai és az Európai Unió által biztosított források hatékony és átlátható felhasználását, ezáltal az ellenőrizhető gaz- dálkodás garanciáinak biztosításával szolgálja a jogsza- bályok által védett gazdaságpolitikai szempontok érvé- nyesülését. A tanulmány vizsgálati tárgyának egyedi jellegét a központosított közbeszerzés rendszerének ki- vételes rendeltetése, és az ebből fakadó polgári jogi és versenyjogi sajátosságok szolgáltatják.
A keretmegállapodás jogtechnikai eszköz, mint sajátos beszerzési módszer időtállósága bizonyított. Igazolt hatékonysága miatt biztosított az európai uniós szabá- lyozásban az alkalmazás lehetősége, hiszen amellett, hogy rugalmasságot visz a közbeszerzési eljárások merev szabályai közé, a versenyfokozó hatása révén gazdaságpolitikai szempontok érvényesülését szolgálja.
35 Kbt. 105. § (4) bekezdés.
36 168/2004. (V. 25.) Korm. rendelet 24. § (5) bekezdés i) pont.