A SZERZŐDÉS MÓDOSÍTÁSÁNAK HATÁRAI A KÖZBESZERZÉSBEN
Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXVIII. (2010). pp. 373-393
A SZERZŐDÉS MÓDOSÍTÁSÁNAK HATÁRAI A KÖZBESZERZÉSBEN
XXXXXX XXXXX∗
Bevezetés
Jelen tanulmány a közbeszerzési eljárás eredményeképpen megkötött szerződés (a továbbiakban közbeszerzési szerződés) módosításának lehetőségeit vizsgálja. A szerződés vegyes jellegű magánjogi szerződésnek tekinthető, azonban tekintettel arra, hogy a Kbt. alkalmazása megelőzi a Ptk. rendelkezéseinek alkalmazását, a szerződések módosítására vonatkozó polgári jogi szabályok csak korlátozottan, mögöttes jelleggel alkalmazhatók.
A következő néhány oldalon a szerződésmódosításra vonatkozó általános polgári jogi szabályok áttekintését követően azt vizsgálom, milyen lehetőségek vannak a Kbt. szerint a közbeszerzési szerződés módosítására, illetőleg hogyan kezelhető, kezelendő az a helyzet, amikor a közbeszerzési szerződést megkötő felek akarata túlterjed a szerződés módosításán, és valójában új eljárás lefolytatására vonatkozó kötelezettség keletkezik, azonban a felek ezt mellőzve, módosítás formájában változtatnak lényegesen az elméletileg rögzített és látszólag megváltoztathatatlan szerződéses elemeken.
A közbeszerzés esetén alkalmazható szerződésmódosítás kérdésköre érdekes kérdéseket vet fel egyrészt a feleket megillető szerződési autonómia kapcsán, és nem kevésbé abban az esetben, ha a szerződéskötési kötelezettség esetén meghatározott előfeltételekkel, valamint a Ptk. bírói szerződésmódosítás esetén rögzített feltételeivel vetjük össze.
A közbeszerzési szerződés módosításának lehetősége ugyanakkor meglehetősen szűkre szabott, hiszen a módosítás jogszerűségének meg- állapításához meghatározott, konjunktív feltételek fennállása is szükséges, és a módosítás még ezen feltételek fennállása esetén is mindössze a felhívás, a dokumentáció és az ajánlatban meghatározott tartalomra vonatkozhat.
∗ XX. XXXXXX XXXXX
egyetemi tanársegéd
Miskolci Egyetem ÁJK, Polgári Jogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros
1. A szerződések módosításának általános szabályai
A szerződési szabadság értelmében a felek szerződési autonómiája – a szerződés megkötésén, a partner, a szerződési típus kiválasztásán és a szerződés tartal- mának meghatározásán túl – kiterjed a már megkötött szerződés módosítására is. A kérdés a klasszikus szerződési jogban önálló témakört képez, melynek lehetséges módozatait a hatályos Ptk. 240-242. §-ai szabályozzák.
A témakör kapcsán különbséget szokás tenni a szerződés módosítása és módosulása között, mely utóbbi kifejezés alá tartozónak tekinthetők mindazok az esetek, amikor a szerződés valamely elemének megváltozása nem a felek szándékára, hanem valamely rajtuk kívül álló, tőlük független okra vezethető vissza.
A felek akaratából történő változás, vagyis a szűk értelemben vett szerződés-módosítás vizsgálandó egyrészt a módosítás mikéntje szempontjából, vagyis aszerint, hogy a módosításra a felek konszenzusának eredményeként (módosító szerződéssel, illetőleg egyezséggel), vagy valamelyik fél egyoldalú nyilatkozatával kerül sor.
Vizsgálandó másrészt az is, mire terjed ki a fél (felek) módosító szándéka, hiszen változás bekövetkezhet az alanyi kör tekintetében (engedményezés, tartozásátvállalás vagy utólagos kezesi szerződés megkötése folytán), valamint a szerződés tárgyában, tartalmában (például teljesítés helye, ideje, módja). Bizonyos esetekben azonban a kötelem már olyan jelentős mértékben módosul, hogy az jogilag már nem tekinthető azonosnak az eredeti kötelemmel. Ezt a helyzetet nevezi a jogirodalom novationak1, újításnak, melynek folytán valójában nem módosul, hanem megszűnik az eredeti szerződés, és egy új kötelem jön létre azáltal, hogy a felek a régi kötelem jogalapját változtatják meg.2
A hatályos Ptk. 240. § (1) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy a felek kötelezettségük jogcímét is megváltoztathassák. A Ptk. hivatkozott szakasza tehát lehetővé teszi a jogcím-változást, anélkül azonban, hogy az eredeti kötelem megszűnését eredményezné, ily módon a kötelezettség jogcímének módosítása nem keletkeztet új kötelmet, hanem a szerződésmódosítás egyik, az eredeti szerződésbe leginkább beleavatkozó alesetének tekinthető. Az elfogadott, ám hatályba nem lépett új Ptk.3 a hatályos Ptk. hivatkozott szakaszához hasonlóan fenntartja a felek jogcím-módosításának lehetőségét, és továbbra sem vezeti be önálló jogintézményként a novatiot. A gyakorlatban tehát a kötelezettségvállalás
1 XXXXXXXXX Xxxxxx: Magyar Magánjog II., Budapest, 1907., 92. o.
2 XXXXXXXXX Xxxx: Magyar magánjog kistükre, Budapest, 1941., 433. o.
3 2009. CXX. törvény a Polgári Törvénykönyvről.
jogcímének megváltoztatása csak akkor tekintendő novationak – és az ily módon csak akkor eredményezi a szerződés megszűnését és új kötelem keletkezését –, amennyiben a felek a kifejezetten így rendelkeznek.
A Ptk. szerződésmódosításra vonatkozó szabályanyagában külön rendelkezés vonatkozik a bírói szerződésmódosítás esetkörére,4 amely jelen tanulmány szempontjából annyiban tekinthető lényegesnek, hogy a Ptk. által használt terminológia (a bírói szerződésmódosítás alkalmazásának előfelté- teleiként meghatározott szempontok) és a Kbt. szerinti szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezés szövege között számos hasonlóság fedezhető fel.
2. Szerződésmódosítás a Kbt. szerint
2.1. A Kbt. és a Ptk. viszonya
A közbeszerzési eljárás lefolytatásának eredményeként megkötött szerződés ugyan egyértelműen magánjogi szerződés, azonban mint arra már a tanulmány bevezetésében is utaltam, a Ptk. szerződésekre vonatkozó rendelkezései csak mögöttes jelleggel alkalmazandók, elsődlegesen a Kbt. vonatkozó szabályai nyernek alkalmazást.
A közbeszerzési szerződés módosításának lehetőségét a Kbt. 303. §-a rögzíti, mindössze ez az egyetlen szakasz az, amely a polgári jogban olyan sokat vizsgált kötelmi jogi jelenség közbeszerzési szerződés esetén való alkalmazását tartalmazza. Az említett rendelkezés a Kbt. 306. § értelmében ugyanakkor a szerződés kogens elemét képezi, vagyis akkor is részét képezi a felek által megkötött szerződésnek, ha a felek erről egyáltalán nem rendelkeztek, avagy kifejezetten eltérően állapodtak meg. Bizonyos értelemben módosításról beszélhetünk abban az esetben is, ha már magára a szerződés megkötésére is a nyertes ajánlattól eltérően, módosított tartalommal kerül sor, jelen tanulmányban azonban ezzel a tág értelemben vett módosítással (valójában a Kbt. 128. § (7) bekezdésében meghatározott ajánlati kötöttség megsértésével) és a kapcsolódó problémakörrel nem foglalkozom.5
4 A bírói szerződésmódosítás esetköréről lásd bővebben: XXXXX Xxxxxxx Xxxx: A bírói szerződésmódosításról, In: Gazdaság és Jog, 2/2010., 3-9. o.
5 A módosított tartalommal történő szerződéskötéshez kapcsolódóan lásd: XXXXXXX Xxxxxxx: A közbeszerzési szerződések módosításának határai a Közbeszerzési Döntő- bizottság joggyakorlatában, In: Új magyar közigazgatás 2. évf. 6-7. szám, 39-54. o., valamint a Közbeszerzési Döntőbizottság kapcsolódó gyakorlatát: D.419/9/2006. (Közbeszerzési Értesítő, 103/2006. szám, 2006. szeptember 16.); D.712/6/2006. (Köz- beszerzési Értesítő, 141/2006. szám, 2006. december 8.); D.655/8/2006. (Közbeszerzési
Már a szerződésmódosításra vonatkozó Kbt-beli rendelkezés kogen- ciájának rögzítésénél látható, hogy a közbeszerzési szerződést szinte minden ponton átszövik a kötelező jogszabályi rendelkezések, és a feleket a szerződési autonómia valójában csak igen szűk keretek között illeti meg. Amíg a polgári jogban a szerződés módosításának lehetőségei relatíve széles skálán mozognak, hiszen a szerződési szabadság kiterjed arra is, hogy a felek a már megkötött szerződés egyes elemeit a jogszabály által meghatározott keretek között módosíthassák, addig a közbeszerzési eljárás lefolytatásának eredményeként megkötött szerződés esetén a szerződés módosításának lehetősége meglehetősen szűkre szabott, akár úgy is fogalmazhatunk, szinte egyáltalán nem lehetséges.
A Kbt. 303. § szerint a felek szerződésüket csak abban az esetben módosíthatják, ha a szerződéskötést követően, a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében beállott körülmény miatt a szerződés valamelyik fél lényeges, jogos érdekét sérti. A rendelkezés sajátossága, hogy a Kbt. által használt terminológia gyakorlatilag megegyezik a Ptk. 241. §-ában szabályozott bíróság általi szerződésmódosítás tényállásával, mely szerint a bíróság abban az esetben módosíthatja a szerződést, ha a felek tartós jogviszonyában a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges, jogos érdekét sérti.
A Kbt-szerinti fogalomban ugyanakkor többletelemként jelentkezik a körülmény előre nem látható volta, amely a hatályos polgári jogi kódexben ugyan nem szerepel, azonban azt a bírói gyakorlat következetesen alkalmazza, amikor rögzíti, hogy a szerződés bírósági módosítását nem kérheti az a fél, aki a körülmények megváltozására a szerződéskötéskor számíthatott .6
Szemben a hatályos Ptk-val az új Ptk. szövege az előreláthatóság kritériumát már kifejezetten tartalmazza, amikor a bírósági szerződés- módosításnál feltételként szabja, hogy a körülmények megváltozásának lehetőségével a szerződés megkötésének időpontjában nem lehetett számolni.7 Az új Ptk. ugyanakkor a tényállást azzal is kiegészíti, hogy a fél vonatkozásában nem állhat fenn önhiba (vagyis a körülmény bekövetkezését a fél nem maga idézte elő)8, valamint a körülmények megváltozása nem tartozik a fél rendes üzleti kockázatának körébe.9 A fél közrehatásának értékelése a bírói gyakorlatban folyamatosan értékelést nyert, mint arról a számos kapcsolódó
Értesítő,146/2006. szám, 2006. december 20.); D.689/17/2009., 2009. december 17. (Közbeszerzési Értesítőben nem került közzétételre).
6 BH 2005. 347.
7 2009. évi CXX. törvény a Polgári törvénykönyvről (új Ptk.) 5:168. § (1) bek. a) pont.
8 Új Ptk. 5:168. § (1) bek. b) pont.
9 Új Ptk. 5:168. § (1) bek. c) pont, v.ö. Ptk. 345. §
ítélet is tanúskodik.10 A rendes üzleti kockázat körén kívül esés, mint kritérium törvényi szintű deklarálása viszont különösen lényeges a különböző gazdasági szereplők vonatkozásában, hiszen ennek értelmében a szerződéskötés kockázatainak felmérése során tanúsított gondosság elmulasztása ily módon nem szolgálhat alapul a bírói úton való szerződésmódosításra, és ezáltal a kockázat
„mesterséges” csökkentésére.
Visszatérvén a Kbt. rendelkezéseire, megállapítható, hogy a köz- beszerzési szerződés módosítására csak igen szigorú korlátok között, a törvényi feltételek egyidejű fennállása esetén van lehetőség. Bármely feltétel hiányában nem állapítható meg a közbeszerzési szerződés jogszerű módosítása. Lényeges azonban, hogy még az említett feltételek fennállása esetén sem feltétlenül beszélhetünk azonban jogszerű módosításról, amennyiben az tartalmilag nem felel meg a Kbt. 303. §-ának, miszerint a módosítással a megkötött szerződésnek csak a felhívás, a dokumentáció, illetőleg az ajánlat tartalma alapján meghatározott része módosítható. Az időbeli, körülményekre vonatkozó feltételek mellett tehát a Kbt. tartalmi korlátot is szab, ezzel igencsak leszűkítve a szerződésmódosítás lehetőségét.
Magánjogi szempontból nézve a szerződés módosításának ilyen mértékben való szűkre szabása a felek szerződési autonómiájának komoly korlátozását jelenti. Másrészt azonban a jogalkotó ezen szigorú rendelkezés alkalmazásával kíván gátat vetni annak, hogy az utólagos módosítással a verseny tisztaságának alapelve szenvedjen sérelmet, azáltal, hogy az ajánlattevőként szerződő fél teljesítési kötelezettsége az eredetileg megkötött szerződéses feltételekhez képest egy lényegesen kedvezőbb tartalmú szerződés vonat- kozásában álljon fenn.
A közbeszerzési szerződés módosításának ilyen szigorú szabályozásával a jogalkotó által elérni kívánt legfőbb cél az, hogy a szerződések utólagos módosítása révén a feleknek ne legyen lehetősége a közbeszerzési törvény versenyeztetési szabályainak megkerülésére, egy esetlegesen szükséges közbeszerzési eljárás lefolytatása alóli mentesülésre. A szerződésmódosítás vizsgálatakor ugyanakkor szükségszerű, hogy a módosítás jogszerűségének megállapításához szükséges egyes feltételekkel külön-külön is foglalkozzunk, ennek megfelelően a továbbiakban ezen elemek részletes ismertetésére térek át.
10 BH. 1988. 80., BH 2001. 169., BH 2005. 347., BDT 2007. 1707.
2.2. A közbeszerzési szerződés módosításának törvényi előfeltételei
2.2.1. A szerződéskötést követően beállott körülmény
A Kbt. 303. § értelmében a szerződés módosítására okot adó körülménynek a közbeszerzési szerződés megkötését követően kell beállnia. Ez a megkötés abból a szempontból tekintendő lényegesnek, hogy amennyiben az említett körülmény még a közbeszerzési szerződés megkötését megelőzően következik be, úgy szerződés hiányában értelemszerűen annak módosításáról sem beszélhetünk.
Az ajánlatkérőt ugyanakkor a Kbt. 99. §-a szerint szerződéskötési kötelezettség terheli, amely alól főszabály szerint nem mentesülhet. A jogalkotó azonban a Kbt. 2008-as módosításának eredményeként 2009. április 1-től mégis lehetőséget teremt arra, hogy ne kerüljön sor a szerződés megkötésére, amikor egy, terminológiájában a clausula rebus szabályhoz nagyon hasonló rendelkezést iktat be a 99/A. § formájában. A hivatkozott szakasz értelmében az ajánlatkérő nem köteles megkötni a szerződést, amennyiben (1) az eredményhirdetést követően – általa (2) előre nem látható és (3) elháríthatatlan ok következtében – beállott (4) lényeges körülmény miatt a közbeszerzési szerződés megkötésére vagy teljesítésére nem képes. Látható, hogy az idézett szakasz terminológiája nagyon hasonló a szerződésmódosítás kapcsán a Kbt. 303. §-ában rögzített rendelkezéshez, azonban egy alapvető különbség mégis megállapítható: míg a körülmény szerződéskötés előtti bekövetkezése a szerződéskötési kötelezettség alóli mentesüléshez vezet, addig a szerződéskötést követően való bekövetkezés a szerződés módosításának alapjául szolgálhat.
A szerződéskötést követően bekövetkező ok és az ok előre nem láthatósága gyakorlatilag nem választható külön, így a Közbeszerzési Döntőbizottság az elé került ügyekben többnyire együttesen vizsgálja a két feltételt. A gyakorlatban érdekes kérdést vet fel, miként értékelendő az a helyzet, amikor a felek a szerződésmódosítás indokaként a vonatkozó jogszabály módosulását jelölik meg. A Döntőbizottság egy ilyen esetben11 a módosuló jogszabály változásait nyomon követve és összevetve állapította meg, hogy a felek által hivatkozott változás – habár a szerződéstkötést követően állott be –, ám az a módosító jogszabály kihirdetésével nyilvánvalóvá vált, így a felek eredményesen nem hivatkozhatnak a jogszabályváltozásra. Minthogy tehát a szerződésmódosítás indokaként előálló körülmény előre látható volt, a Kbt. által meghatározott időbeli feltétel nem teljesült, s ez a tény már önmagában is alkalmas arra, hogy megalapozza a szerződésmódosítás jogsértő mivoltát.
11 D.506/9/2007., Közbeszerzési Értesítő, 129/2007. szám, 2007. november 14.
2.2.2. A szerződéskötéskor előre nem látható ok
A közbeszerzési szerződés módosításának második feltétele, hogy a bekövetkező körülmény a szerződéskötéskor előre nem látható ok következtében álljon elő. A szerződéskötéskor előre nem látható ok olyan tényezőt jelöl, amelyet az általában elvárható magatartás tanúsítása mellett sem lehet előre látni. Abban az esetben, ha az adott tényező az általában elvárhatóság mércéje mellett előre látható lett volna, a fél szerződésmódosítási igénye nem érvényesül, hiszen ezen igényét – figyelembe véve a Ptk. 4. §-ának (4) bekezdését – saját felróható magatartására nem alapozhatja.
A Közbeszerzési Döntőbizottság több esetben is foglalkozott már az előre nem látható ok bekövetkezésének kérdéskörével, így például nem fogadta el a szerződésmódosítás indokaként a rossz időjárási körülményeket abban az esetben, amikor az ajánlattevőként szerződő fél a szerződés teljesítését kifejezetten úgy vállalta, hogy a teljesítés egy része a téli időszakra esett. A Döntőbizottság megítélése szerint szintén nincs jogalapja a közbeszerzési szerződés módosításának, amennyiben a fél a teljesítés vállalásánál nem vette figyelembe a szükséges hatósági engedélyezés és a megvalósíthatósági tanulmány elbírálásának átfutási idejét, pedig erre tekintettel már a szerződés megkötésének időpontjában előrelátható volt, hogy nem lesz képes teljesíteni a szerződésben meghatározott határidőre.12 Egy másik alkalommal a Döntő- bizottság határozatában kifejtette, hogy egy határozott idejű szerződés hatályának megszűnése nem minősíthető a szerződéskötéskor előre nem látható ok következményeként beálló körülménynek, minthogy a szerződés időbeli hatályának megszűnése tudatában az ajánlatkérőnek lett volna lehetősége arra, hogy beszerzési igénye folyamatosságának biztosításáról még megfelelő időben gondoskodjon.13
Az ajánlatkérőnek tehát a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötendő szerződés feltételeinek meghatározása során olyan gondossággal kell eljárnia, hogy az előre látható körülményekre tekintettel olyan szabályozást alakítson ki, amely viszonylag nagy rugalmassággal alkalmas a célzott joghatás kiváltására. Amennyiben tehát a szerződés módosítását kiváltó körülményt a felek előre láthatták, úgy a Kbt. 303. §-a szerinti szerződésmódosításra nincs lehetőségük. A közbeszerzési szerződés megkötésekor tanúsítandó gondos- sághoz kapcsolódóan érdekes kérdésként merülhet fel a culpa in contrahendo polgári jogi elv alkalmazása, illetőleg alkalmazhatósága, azonban ezen kérdés
12 D.114/44/2007, Közbeszerzési Értesítő, 81/2007. szám, 2007. július 18.
13 D.146/11/2010, 2010. április 12., a Közbeszerzési Értesítőben nem került közzétételre.
részletes ismertetésére jelen tanulmány terjedelmi korlátai miatt nincs lehetőség.14
2.2.2.1. Valamelyik szerződő fél lényeges, jogos érdekének sérelme
A Kbt. 303. §-a a szerződés módosításának további előfeltételként rögzíti a lényeges, jogos érdeksérelem bekövetkezését a fél oldalán. Kérdésként merül viszont fel, mit kell a módosítás során lényeges, jogos érdeksérelemnek tekinteni, hogyan értelmezhető az adott feltétel, amely a módosítás többi feltétele mellett meglehetősen szubjektívnek tűnik.
A jogos érdek fogalma alatt a jogszabályon alapuló, jogszabály által védett érdek értendő. A körülmény bekövetkezésének eredményeként előálló sérelemnek azonban nem csupán jogosnak, hanem lényegesnek is kell lennie, vagyis egy csekélyebb mértékű érdeksérelem önmagában nem indokolhatja a szerződés módosítását, minthogy az így előállt sérelem helyreállítása nem állna arányban a közbeszerzés alapelveinek az érdeksérelem helyreállítása során okozott megsértésével.
Sajnálatos módon sem a Kbt., sem a Közbeszerzések Xxxxxxx elnökének a szerződés módosítására vonatkozó tájékoztatója15 nem ad pontos támpontot arra nézve, mi minősül lényeges, jogos érdeksérelemnek, így ismét a Ptk-t és annak magyarázatát hívom segítségül. A bírói szerződésmódosítás xxxxxxx Xxxx Xxxxxx kifejti, hogy a változás okozta sérelem akkor tekinthető lényegesnek, ha annak ismeretében a fél az utóbb számára sérelmessé vált szerződést meg sem kötötte volna.16 Xxxxxxxx Xxxxxx szerint a lényeges, jogos érdek meg- határozásánál a felek érdekeinek mérlegelése, helyzetüknek összevetése áll a középpontban.17
14 Erről ld. bővebben: XXXX, Xxxxxx: Öffentliche Auftragsvergabe und culpa in contrahendo, Schriften zum Wirtschaftrecht, Band 189, Duncker & Humblot, Berlin, 2004; XXXXXX, Volkmar: Haftung der Bieter für Culpa in contrahendo in Vergabevervahren, In: NZBau, 2005., Heft 8, 436-438. o.
15 A Közbeszerzések Tanácsa Elnökének tájékoztatója a szerződések módosításáról, és a módosításról szóló tájékoztatót tartalmazó hirdetményekről, Közbeszerzési Értesítő, 2006. évi 106. szám, 2006. szeptember 13.
16 XXXX Xxxxxx: A szerződés módosulása, illetve módosítása. A tartozáselismerés. In: XXXXXX Xxxxxx (szerk.): Polgári jog. Kommentár a gyakorlat számára, HVG ORAC, Budapest, 2006.
17 XXXXXXXX Xxxxxx: A szerződés módosítása. A tartozáselismerés. In: XXXXXXX Xxxxxx (szerk.): A Polgári Törvénykönyv magyarázata, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2002., 823. o.
A Döntőbizottság az egyik, korábban már hivatkozott ügy során18 a körülmények előreláthatóságának vizsgálata mellett a lényeges, jogos érdek- sérelemmel is foglalkozott, így határozatában kifejtette, hogy a határozott időre megkötött szerződés megszűnése nem sért olyan lényeges, jogos érdeket, amely indokolná a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződés módosítását.
Lényeges rögzíteni, hogy önmagában a lényeges, jogos érdeksérelem még a többi feltétel fennállása esetén is csak kivételesen lehet a szerződésmódosítás indoka abban az esetben, amennyiben a szerződés valamely olyan elemének módosítására kerülne sor, amely az ajánlattevők eredetileg kiválasztott sorrendjében („nyertességi sorrend”) való változást eredményezné.
2.2.2.2. Elháríthatatlanság
A Kbt. szerződésmódosításra vonatkozó rendelkezése (303. §) érdekes módon nem tartalmazza az elháríthatatlanságot, mint a módosítás előfeltételét, miközben a szerződési kötelezettség alóli mentesülésnél (99/A. §) viszont rögzíti a körülmény elháríthatatlanságának szükségességét, és mint arra korábban már utaltam, a két rendelkezés terminológiája gyakorlatilag teljes mértékben megegyezik.
Az elvárhatóság rögzítésének hiánya két ponton is kérdéseket vet fel: a korábban már említett, a szerződéskötési kötelezettség alóli mentesülés kivételes lehetőségét tartalmazó 99/A. § esetén a Kbt. megköveteli, hogy a körülmény bekövetkezése ne csak előreláthatatlan, hanem elháríthatatlan is legyen. Innen nézve tehát ugyanazon körülmény bekövetkezésének értékelése nemcsak attól függ, hogy az adott körülmény a szerződéskötést követően avagy azt megelőzően következett be, hanem attól is, hogy megállapítható-e annak elháríthatatlansága. A fentieket figyelembe véve tehát a közbeszerzési szerződés módosítása esetén nem szükséges ezen szigorú feltétel vizsgálata.
A Kbt. említett törvényi keretein túl azonban, ismételten érdekes megállapítást tehetünk, hiszen a korábban már hivatkozott, az új Ptk. bírói szerződésmódosításra vonatkozó 5:168. §-ában már szerepel az elhárít- hatatlanság mint feltétel. Figyelembe véve a Kbt. 303. §, illetőleg a hatályos Ptk.
241. § és az új Ptk. 5:168. § feltűnő hasonlóságát, gyakorlatilag érthetetlen, és sem jogpolitikai, sem jogdogmatikai indokokkal nem támasztható megfelelően alá, hogy a jogalkotó milyen alapon, milyen megfontolásokat szem előtt tartva tett különbséget a kérdéses jogintézmények közbeszerzési jogi és magánjogi szabályainak megállapításakor.
18 D.146/11/2010, 2010. április 12., a Közbeszerzési Értesítőben nem került közzétételre.
3. A közbeszerzési szerződés módosításának lehetséges irányai
A Kbt. amellett, hogy meglehetősen szűkre szabja a közbeszerzési eljárás lefolytatásának eredményeként megkötött szerződés módosításának lehetőségét, egy további korlátozást is tartalmaz. Abban az esetben ugyanis, ha a korábban részletesen ismertetett feltételek fenn is állnak, a szerződés módosítására akkor is csupán az ajánlati felhívás és a dokumentáció feltételei, valamint az ajánlat tartalma alapján kerülhet sor.
A következőkben ennek megfelelően kerül sor a szerződésmódosítás lehetséges irányainak, vagyis a szerződés alanyaiban, tárgyában, tartalmában bekövetkező változások, valamint annak vizsgálatára, hogy van-e lehetőség a szerződés jogcímének megváltoztatására a közbeszerzési szerződés esetén.
3.1. Alanyváltozás
A Kbt. 99. §-ának (1) bekezdése rögzíti az ajánlatkérő szerződéskötési kötelezettségét. E rendelkezéssel a jogalkotó ugyanakkor nemcsak az ajánlatkérőként szerződő fél szerződési autonómiáját korlátozza, hanem egyúttal korlátozást állapít meg a partnerválasztás szabadságának vonatkozásában is, hiszen a hivatkozott szakasz azt is kimondja, hogy a szerződést az ajánlatkérő a nyertes ajánlattevő személlyel (vagy szervezettel) köteles megkötni. Az ajánlatkérő a szerződés megkötését követően vevővé, megrendelővé, illetőleg megbízóvá válik, attól függően, hogy a megkötött közbeszerzési szerződésben mely szerződés (adásvétel, vállalkozás vagy megbízás) elemei vannak túlsúlyban.
A Kbt. nem rendelkezik kifejezetten az ajánlattevő személyében a szerződéskötést követően esetlegesen bekövetkező változás, jogutódlás kérdésében, ugyanis a jogszabály a transzparenciához és a jogbiztonsághoz fűződő érdekek megvalósulása érdekében abból indul ki, hogy a közbeszerzési eljárás eredményes lefolytatását követően, a szerződést megkötő felek személye nem változik. Optimális esetben ez így is van, azonban a gyakorlatban előállhatnak olyan helyzetek, amikor valamilyen oknál fogva az ajánlatkérőként vagy ajánlattevőként szerződő fél személye megváltozik.
3.1.1. Alanyváltozás jogszabály alapján
Minthogy az ajánlatkérői oldalon többnyire a közjog által szabályozott alanyok állnak, így az alanyi kör megváltozásának egyik tipikus esete lehet, amikor a változás a megrendelő személyében jogszabályi rendelkezés folytán áll be. Ennek egyik legjobb példájaként a minisztériumok átalakulása szolgálhat, hiszen
például a korábbi Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (GKM) szétválását követően, a GKM által kötött szerződésekből fakadó kötelezettségeket az újonnan létrejött két jogutód minisztérium, a Nemzeti Fejlesztési és Gazdasági Minisztérium (NFGM) és Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium (KHEM) vette át. Hasonló helyzet állt elő az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Zrt., a Kincstári Vagyoni Igazgatóság és Nemzeti Földalapkezelő szervezet összevonásánál, ahol a létrejövő Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt.
„örökölte meg” az említett három elődszervezet jogait és kötelezettségeit.
Az említett esetekben a szerződés megrendelői oldalának változatlanul hagyása mellett a megrendelő és megrendelő helyébe lépő szervezet vagy gazdasági társaság megállapodása, vagy ez utóbbi szervezet egyoldalú nyilatkozata (kötelezettség-átvállalási nyilatkozata) biztosítja a szerződés megrendelői oldalán a folytonosságot.
3.1.2. Alanyváltozás a szerződő fél döntése alapján
Az ajánlatkérő személyének megváltozására nemcsak jogszabály, hanem a tulajdonosi kör döntése alapján is sor kerülhet. Ez a helyzet a leggyakrabban akkor áll elő, amikor a magát önként a Kbt. hatálya alá vető magánjogi szabályozás alá tartozó jogi személy átalakul. Az említett, átalakulás útján történő alanyváltozás azonban sokkal gyakoribb az ajánlattevői oldalon. Ezen a ponton feltétlenül érdemes megemlíteni a Közbeszerzési Döntőbizottság szerződésmódosításhoz kapcsolódó gyakorlatát.
Egy 2007-ben hozott határozatában19 a Döntőbizottság rögzítette, hogy a szerződés alanyainak megváltozása is a szerződés módosításának minősül, így az az eset is szerződésmódosításként kezelendő, amikor az ajánlattevőként szerződő felet annak jogutódjaként a teljesítésben egy harmadik személy váltja fel. Minthogy azonban a közbeszerzési szerződés módosítására a Kbt. 303. §- ának megfelelően csak szűk körben, a szerződő felek xxxxxxx és kötelezettségeire, vagyis a szerződés tartalmára nézve kerülhet sor, a szerződést kötő felek tekintetében bármilyen változás kizárt, vagyis főszabályként a nyertes ajánlattevő személye nem változhat meg, nincs lehetőség a nyertes ajánlattevő szerződéses jogutódjának a jogviszonyba történő belépésére.
19 D.365/9/2007., Közbeszerzési Értesítő 116/2007. szám, 2007. október 10.
3.1.3. A szerződésben bekövetkező alanyváltozás speciális esete: projekt- társaság alapítása
A közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződések teljesítésének egyik sajátos módja, amikor nem az ajánlattevőként szerződő fél, hanem az általa létrehozott projekttársaság teljesít. Ilyen módon történő teljesítésre azonban csak abban az esetben van lehetőség, amennyiben a projekttársaság létrehozását az ajánlatkérő lehetővé tette, avagy a társaság létrehozását az ajánlattevő számára kifejezetten kötelezettségként írta elő az ajánlattételi felhívásban. A projekttársaság általi teljesítés azonban nemcsak a teljesítés egyik sajátos esetét képezi, hanem egyúttal a szerződés módosításának szigorú szabályai, a nyertes ajánlattevő személye megváltozásának tilalma alóli kivételes lehetőséget is jelent.
Közelebbről megvizsgálva az így létrejött szerződéses viszonyt meglehetősen érdekes megállapításra jutunk: a közbeszerzési eljárás alapján a szerződés megkötésére még az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között kerül sor, azonban a szerződés teljesítésekor már nem az ajánlattevőként szerződő fél, hanem az általa, kifejezetten a szerződés teljesítésére létrehozott projekttársaság lesz az a partner, aki ténylegesen eleget tesz a teljesítési kötelezettségnek.
A közbeszerzés vonatkozásában projekttársaság alatt olyan, a nyertes ajánlattevő (ajánlattevők) által, kizárólagos részesedésükkel létrehozott gazdálkodó szervezet értendő, amely a nyertes ajánlattevőtől (ajánlattevőktől) elvállalja a jogokat és kötelezettségeket, azonban azok a közbeszerzési szerződés teljesítéséért továbbra is felelnek, mégpedig a projekttársasággal egyetem- legesen.
A Kbt. értelmében a projekttársaság alapításának lehetősége (akár kogens, akár megengedő módon) az ajánlatkérőtől függ, így a társaságra vonatkozó legfontosabb feltételek (például jogi forma, minimális alaptőke, tevékenységi kör, tevékenység ellenőrzésének módja stb.) meghatározásának joga is az ajánlatkérőt illeti meg. A Kbt. az ajánlatkérőnek a projekttársasággal kapcsolatos főbb elemek meghatározására vonatkozó viszonylagos szabadsága mellett azonban bizonyos korlátozásokat is meghatároz a társaság működésére nézve. E korlátozások egyike a tevékenység korlátozása,20 miszerint a társaság kizárólag a közbeszerzési szerződés teljesítése érdekében szükséges tevékenységet végezhet, és csak e tevékenységéhez kapcsolódó szerződéseket köthet. A Kbt. tilalmat állít fel továbbá a társaság átalakulására, valamint annak más gazdálkodó szervezetben való részesedés-szerzésére nézve is, mely utóbbi tilalom fordítottan is igaz: a projekttársaságban a nyertes ajánlattevőn
20 Kbt. 304/A. §, (4) bek.
(ajánlattevőkön) kívül más (természetes vagy jogi) személy nem szerezhet részesedést.21 Mindezeken túlmenően a Kbt. a társaság ajánlatkérő által meghatározott feltételeknek való megfelelését a projekttársaság vagyonának átalakítására vonatkozó, illetve a vagyon alapítók általi elvonásának tilalmával biztosítja.22
A projekttársaság szerződésbe való belépése mindazonáltal komoly magánjogi kérdéseket vet fel, hiszen úgy teljesít az ajánlatkérő felé, hogy eredetileg nem állt vele szerződéses viszonyban. Tekinthető-e tehát ez a fajta alanyváltozás a szerződéses pozícióban bekövetkező jogutódlásnak, és ily módon a szerződés alanyaiban bekövetkező módosulásnak?
A választ a Kbt. 304/A. § (1) bekezdése adja meg számunkra, amikor rögzíti, hogy a közbeszerzési szerződésben foglalt jogok és kötelezettségek a projekttársaság létrejöttének időpontjától a projekttársaságot illetik meg, illetőleg terhelik, vagyis a teljesítéshez szükséges egyéb (például alvállalkozói) szerződések megkötésére is a projekttársaság lesz jogosult. (Megjegyezendő, hogy mind a PPP-konstrukció, mind pedig a koncessziós szerződés esetén szokásosan a projekttársaság köti meg az alvállalkozói szerződéseket.)
A szerződésben tehát egyfajta speciális alanyváltozás következik be a kötelezetti oldalon, ahol a Kbt. értelmében valamennyi jog és kötelezettség átszáll. Kérdés viszont, hogy jelen esetben az úgynevezett törvényi tartozásátvállalással (tartozásátszállás) állunk szemben, avagy a hatályos Ptk-ban el nem ismert, azonban az új Ptk-ban már – ezt a hiányosságot pótolván – szabályozást nyert jogintézményről, a jogszabály alapján történő szerződés- átruházásról van szó.
Tartozásátvállalásnál – a jogosult hozzájárulása esetén – a kötelem eredeti kötelezettjének szabadulása mellett a tartozásátvállaló a kötelezett helyébe lép (intercessio privativa), és így megilletik mindazok a jogok, amelyek a kötelezettet a jogosulttal szemben megillették.23 A szerződés-átruházás (szerződéses pozíció átruházása) ezzel szemben olyan, a szerződésben bekövetkező alanyváltozást jelent, ahol az egyik szerződő felet megillető valamennyi jog és őt terhelő kötelezettség átruházásra kerül.24 Az átruházással az eredeti felek közötti szerződés megszűnik, azonban az új szerződés azonos tartalommal jön létre a kötelembe belépő új fél és a jogviszonyban bennmaradó fél között.
21 Kbt. 304/A. §, (5) bek.
22 Kbt. 304/A. §, (5) bek.
23 Ptk. 332. §, (2) bek.
24 Új Ptk. 5:180. §, (1) bek.
Látható, hogy mind a tartozásátvállalás, mind pedig a szerződés- átruházás esetén megszűnik az eredeti szerződés, és az eredeti kötelezett szabadul a kötelemből. Ezzel szemben a Kbt-ben történő jogutódlás speciális helyzetet teremt, hiszen bár a projekttársaság köteles teljesíteni a szerződést, azonban a teljesítésért fennálló felelősség továbbra is terheli a nyertes ajánlattevőt is, hiszen a Kbt. 304/A. § (3) bekezdése alapján egyetemlegesen felel a projekttársasággal. Ebből a szempontból tehát a Kbt-szerinti jogutódlás nem tekinthető sem tartozásátvállalásnak (tartozásátszállásnak), sem pedig szerződés-átruházásnak, sokkal inkább hasonlítható lenne egy másik rokon jogintézménnyel, a tartozáselvállalással, ahol az elvállaló fél az eredeti kötelezett mellé lép (intercessio cumulativa). Ezt a megállapítást támasztja alá az új Ptk. szövege is, amely kimondja, hogy a tartozáselvállalásnál kötelezetti egyetemlegesség jön létre.25 Abban az esetben azonban, ha figyelembe vesszük, hogy a Kbt. projekttársaság általi teljesítésére vonatkozó rendelkezése kötelezetti egyetemlegességet keletkeztet, vagyis a fentiek alapján tartozáselvállalás történik, úgy ténylegesen nem is beszélhetünk jogutódlási helyzetről.26
A Kbt-beli tartozáselvállalás az említett speciális vonásokon túl egy további jellegzetességgel is bír: a projekttársaság léte – és ezzel a megerősödött kötelezetti pozíció is – csupán ideiglenes, ugyanis a társaság határozott időre, mégpedig a teljesítés idejére jön létre, és mindössze erre az időszakra száll rá át a teljesítési kötelezettség, valamint a kapcsolódó szerződések megkötésének joga.
A nyertes ajánlattevő (illetve ajánlattevők) a projekttársaságot meg- szüntethetik, ha az a közbeszerzési szerződésben foglaltakat teljesítette, és az ajánlatkérővel az egymás felé fennálló elszámolási kötelezettségüknek is eleget tettek.27 A projekttársaság megszüntetésére továbbá abban az esetben is lehetőség van, ha a nyertes ajánlattevő (ajánlattevők) a közbeszerzési szerződésből, valamint a közbeszerzési szerződés teljesítése érdekében kötött szerződésből származó jogokat és kötelezettségeket a projekttársaságtól teljes egészében átvállalták.28
A projekttársaság közbeszerzési szerződésbe, annak teljesítésébe való
„beléptetésével” tehát ideiglenes alanyváltozás következik be a szerződésben, hiszen a teljesítést követően a projekttársaság főszabályként megszűnik. A helyzet megítélése a szerződésmódosítás szempontjából ugyanakkor korántsem
25 Új Ptk. 5:178. §, (2) bek.
26 XXXX Xxxxxx: Kötelmi jog. Közös szabályok. Szerződéstan, Novotni Kiadó, Miskolc, 2006., 176. o.
27 Kbt. 304/A. §, (6) bek. a) pont.
28 Kbt. 304/A. §, (6) bek. b) pont.
oldódik meg, hiszen a projekttársaság felelőssége továbbra is fennáll. Sajátos szituáció áll tehát elő, amennyiben a teljesítést követően bekövetkező hiba esetén a felelősséget egy már megszűnt társasággal szemben próbálnánk megállapítani.
A közbeszerzési szerződés teljesítésébe belépő projekttársaság megítélésénél további érdekes szempont lehet a koncessziós társaság vizsgálata is, tekintettel a közbeszerzési szerződés és a koncessziós szerződés rokonságára. Lényeges azonban, hogy míg a közbeszerzésnél a projekttársaság általi teljesítés csupán lehetőséget jelent, addig a koncessziónál a jogosult köteles létrehozni a koncessziós társaságot. A koncesszió jogosultjának személyében a törvény erejénél fogva következik be alanyváltozás, minthogy a koncesszióval kapcsolatos jogosultságok nem a pályázat nyertesét, hanem az általa alapított koncessziós társaságot illetik meg.29 A társaság megalapításának hiányában a koncessziós szerződés nem is hatályosul, vagyis az alapítás elmaradása a szerződés felfüggesztő feltételeként (conditio suspensiva) értelmezendő, amely megállapítás ugyanakkor már a közbeszerzési szerződés teljesítése érdekében létrehozott projekttársaságra nem igaz.
3.2. Változás a szerződés tárgyában
A szerződés tárgyában való módosulást Xxxxxxxxx Xxxx úgy határozza meg, mint a szolgáltatásban bekövetkező változást, vagyis amikor az eredeti szolgáltatás megnő, lefogy, illetőleg a helyébe más, felváltó szolgáltatás lép.30 Ennek egyik esete lehet a Ptk. 230. § (1) bekezdésében szabályozott vagylagos kötelem (alternativ obligatio), ahol a szerződés tárgyának módosítására az egyik fél (a kötelezett, illetőleg a teljesítési határidő elteltével a jogosult) egyoldalú nyilatkozata alapján kerül sor. Szintén tárgybeli módosulást jelent az az eset, amikor a kötelezett pénzszolgáltatás helyett valamely dolog tulajdonjogát ruházza át (datio in solutum).
A tárgyban történő módosulás bekövetkezhet valamely fél nem- teljesítése vagy egyéb kötelezettségszegése, így például késedelem esetén31, de ehhez hasonlóan tárgymódosuláshoz vezethet a szolgáltatás lehetetlenülése is.
Szemben a Ptk. alapján megkötött szerződésekkel, amelyek esetén a szerződő felek a szerződési szabadság elvének megfelelően a szerződés tárgyát is módosíthatják, a közbeszerzési szerződés esetén a tárgy módosítására nincs lehetőség.
29 BDT 2003. 750.
30 XXXXXXXXX Xxxx: Magyar magánjog kistükre, Budapest, 1941., 414. o.
31 Ld. erről bővebben FEHÉRVÁRY i. m. 415-419. o., KOLOSVÁRY i. m. 93-104. o.
Mint azt a Közbeszerzési Döntőbizottság több eseti döntésében is megerősítette, a közbeszerzési szerződés tárgyának (árubeszerzés, szolgáltatás- megrendelés vagy építési beruházás) megváltoztatásával a közbeszerzési szerződés már olyan mértékben módosul, hogy az már nem fogható fel puszta szerződésmódosításként. Valójában egy egészen új beszerzési igény jelentkezik,32 amelynek kielégítésére csak új közbeszerzési eljárás lefoly- tatásával van lehetőség, így az ajánlatkérőként szerződő fél oldalán új eljárás lefolytatására vonatkozó kötelezettség keletkezik. Abban az esetben, ha a felek mégis módosítani kívánják a beszerzés tárgyát, a módosításuk a Kbt. rendelkezéseibe ütközik, és ez nagy valószínűséggel maga után vonja a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárását.
3.3. Változás a szerződés jogcímében
Amint arra már a Ptk. szerződésmódosításra vonatkozó szabályainak ismer- tetésénél felhívtam a figyelmet, a módosítás körén belül sajátos helyzetet foglal el a kötelezettségvállalás jogcímének (causa) megváltoztatása, amelyre mind a hatályos Ptk., mind pedig az új Ptk. szabályainak értelmében lehetőséget teremt a jogalkotó.
A kötelezettségvállalás jogcímének megváltoztatása önmagában csupán a szerződés módosítását jelenti, és főszabályként nem eredményezi a szerződés megszűnését, vagyis a nováció ez esetekben puszta szerződésmódosításként értelmezendő. Amennyiben viszont a felek kötelezettségvállalásuk jogcímének megváltoztatásához egyúttal kötelemszüntető hatást is fűznek, úgy tiszta novációs helyzet áll elő, és új kötelem jön létre.
A közbeszerzésben a Kbt. kógens rendelkezéseiből következően egyértelműen rögzíthető, hogy a közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött szerződés jogcímében semmilyen változtatás nem eszközölhető. A közbeszerzési eljárás lefolytatására az ajánlattevő által meghatározott közbeszerzési igény kielégítése céljából kerül sor, így a jogcím megváltoztatása olyan jelentős mértékben módosítaná a felek szerződéses viszonyát, hogy annak eredményeként már valószínűsíthetően új közbeszerzési eljárás lefolytatására vonatkozó igény merülne fel. A jogcím módosítása tehát – a szerződés tárgyának módosításához hasonlóan – új közbeszerzési eljárás lefolytatását kívánná meg, mely kötelezettség megszegése szintén a Kbt-be ütköző magatartás, amely ily módon döntőbizottsági eljárást von maga után.
32 BARABÁS i. m. 41. o.
3.4. Változás a szerződés tartalmában
A Kbt. 303. §-a szerint a közbeszerzési eljárás eredményeként létrejövő szerződés módosítása csak szigorú korlátok között, a szerződő felek jogaira és kötelezettségire, vagyis a szerződés tartalmára nézve lehetséges, a korábbiakban már ismertetett konjunktív feltételek fennállása esetén. Látható azonban, hogy bár elemzésnek vetettük alá a szerződés alanyaiban, tárgyában és jogcímében való módosulást, minden esetben negatív eredményhez jutottunk, vagyis a Közbeszerzési Döntőbizottság döntéseivel és a bírói gyakorlattal alátámasztva bizonyossá vált, hogy a Kbt. szerinti szerződésmódosításra mindössze a szerződés tartalmában kerülhet sor.
Valamennyi módosítás tehát, amely a Kbt. 303. §-ában meghatározott feltételeknek megfelelően zajlott le, csak akkor tekinthető jogszerűnek, ha az ajánlattételi felhívás, a dokumentáció és az ajánlatban meghatározott tartalomra vonatkozik.
3.5. Tájékoztatás a szerződés módosításáról
Abban az esetben, ha valamennyi törvényi feltétel fennállása megállapítható, és jogszerűen kerül sor a szerződés módosítására, a feleket egy további kötelezettség is terheli a szerződés módosításhoz kapcsolódóan: a módosítás tényéről kötelesek egy tájékoztatót készíteni, és azt a Közbeszerzési Értesítőben hirdetményként közzétenni.33 A tájékoztató célja a szerződésmódosítás jogszerűségének ellenőrizhetőségét hivatott szolgálni, így a tájékoztatót úgy kell elkészíteni, hogy abból megállapítható legyen a módosítás jogszerűsége. 34
Mindezek érdekében alapkövetelmény, hogy a módosítás szükségessége ne csupán általános jelleggel (például „műszaki szükségességből felmerült pótmunkára” vagy „az ajánlattevő érdekkörében felmerült körülményre” hivat- kozva)35 nyerjen indokolást, hanem azt minden esetben pontosan körülhatárolt indokok támasszák alá. A módosítás ily módon történő nyilvánosságra hozatala ugyan a hagyományos magánjogi szabályoktól meglehetősen távol áll, azonban alkalmazásának hátterében jelen esetben is a nyilvánosság elve, a közpénzek felhasználásának átláthatósága húzódik meg indokként.
33 Kbt. 307. §, (1) bek.
34 A Közbeszerzések Tanácsa Elnökének tájékoztatója a szerződések módosításáról, és a módosításról szóló tájékoztatót tartalmazó hirdetményekről, Közbeszerzési Értesítő, 2006. évi 106. szám, 2006. szeptember 13.
35 A Közbeszerzések Tanácsa Elnökének tájékoztatója a szerződések módosításáról, és a módosításról szóló tájékoztatót tartalmazó hirdetményekről, Közbeszerzési Értesítő, 2006. évi 106. szám, 2006. szeptember 13.
3.6. A szerződés meghosszabbítása
A Ptk. szerződésmódosításra vonatkozó szabályai alapján a feleknek lehetősége van a szerződés bármely elemének módosítására, így a teljesítési határidő megváltoztatására is. Érdekes lehet ugyanakkor annak vizsgálata, miként értelmezendő, amikor a felek a határozott időre megkötött szerződésük időtartamát hosszabbítják meg. Úgy gondolom, a felek ilyen irányú akaratának kifejezése szintén a szerződés módosításának tekinthető, hiszen nem jön létre új kötelem az eredeti szerződés „lejártát” követően, hanem az csupán meghosszabbodik.
Látható, hogy a szerződés meghosszabbítása ez utóbbi esetben a módosítás egyik altípusának tekinthető, azonban ezt a Kbt. – a Ptk-től eltérően – mégis nevesítve, önálló rendelkezésben, a szerződés módosításától elkülönülten szabályozza. Habár a Kbt. látszólag arra törekszik, hogy elkülönítse a két esetkört, a szerződés meghosszabbításánál mégis úgy rendelkezik, hogy az csak akkor tekinthető jogszerűnek, amennyiben a Kbt. 303. §-ában meghatározott, a szerződés módosítása esetén vizsgálandó előfeltételek teljesülnek.
Szemben a tipikus magánjogi szerződésekkel, a közbeszerzési szerződést a felek minden esetben meghatározott időre kötik, így annak önkényes meghosszabbítása a verseny torzulását eredményezné. Előfordulhat olyan eset, amikor az ajánlatkérő olyan mértékben meg van elégedve a nyertes ajánlattevő által nyújtott szolgáltatással, hogy a későbbiekben is azt igényelné, hogy az adott szolgáltatást továbbra is ez a fél nyújtsa. Látszólag logikus megoldásnak tűnne a szerződés meghosszabbítása, azonban a gyakorlat ezt a helyzetet nem fogadja el: önmagában az ajánlatkérő ilyen igénye nem nyújthat jogszerű alapot a szerződés meghosszabbítására, ehelyett az ajánlatkérő a szerződés lejártát követően új közbeszerzési eljárást köteles lefolytatni.
Az előbbi esetben a szerződés meghosszabbításának igénye az ajánlatkérő oldalán merült fel, azonban a törvényi előfeltételek fennállásának híján nem kerülhet sor ténylegesen a Kbt. vonatkozó szakaszának alkalmazására. Találkozunk ugyanakkor számos olyan esettel is, amikor valamilyen előreláthatatlan ok következtében ténylegesen szükség van a teljesítési határidő módosítására, amely azonban egyúttal maga után vonja a szerződés meghosszabbításának szükségességét is. Ilyenek lehetnek egyes vállalkozási jellegű (például fejlesztési) szerződések, ahol amennyiben a vállalkozó határidőre nem képes az ajánlatkérőként szerződő fél által meghatározott feladatot elvégezni (vagyis a terméket kifejleszteni), lehetőség van a teljesítési határidő, és ezzel egyidejűleg a szerződés időtartamának meghosszabbítására.
4. Szerződésmódosítás törvényi előfeltételek hiányában – jogkövetkez- mények
A közbeszerzésben gyakran előfordul, hogy a felek már megkötött szerződésüket úgy kívánják módosítani, hogy a Kbt. 303. §-ában meghatározott előfeltételek nem állnak fenn. A törvény szankcionálja, ha a szerződés módosítására a Kbt. 303. §-ban foglalt rendelkezéseinek megsértésével kerül sor, tekintettel arra, hogy ez a magatartás a közbeszerzési törvény versenyeztetési szabályainak utólagos kijátszására irányul.36
A Kbt. 318. §-ának (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörébe tartozik a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződés Kbt-be ütköző módosítása vagy teljesítése miatt indult eljárás lefolytatása.
Az első lehetséges megoldás tehát a Kbt. 303. § megsértése esetén a Közbeszerzési Döntőbizottság előtti jogorvoslati eljárás kezdeményezése. Az eljárás kezdeményezésére jogosultak mindazok, akiknek jogát vagy jogos érdekét a Kbt-be ütköző magatartás, vagyis a közbeszerzési szerződés jogsértő módosítása sérti vagy veszélyezteti.37 Ennek megfelelően jogorvoslati kérelmet nemcsak az ajánlatkérőként vagy ajánlattevőként szerződő fél nyújthat be, hanem egyéb érdekelt, valamint a Közbeszerzések Tanácsának jelzése alapján a jogorvoslati eljárás hivatalbóli kezdeményezésére jogosult szervezetek38 is.
A Közbeszerzési Döntőbizottság a jogorvoslati eljárás lefolytatását követően meghozza döntését. Az érdemi határozatban – amennyiben megállapítja a Kbt. rendelkezéseinek megsértését39 – bírságot szabhat ki.40 A Kbt. szerint tehát a szerződés módosításának Kbt-beli szabályainak megszegése esetén a Döntőbizottság jogköre legfeljebb a bírságolásra terjedhet ki, azonban a felek szerződéses viszonyába nem avatkozhat be, a jogszabályba ütköző módon módosított szerződés jogi következményeinek érvényesítése bírósági hatáskörbe tartozik.41
36 Kommentár a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 303-306. §§-aihoz.
37 Kbt. 323. §, (1) bek.
38 Eljárás kezdeményezésére jogosultak a Kbt. 308. § (2) bekezdése alapján egyes esetekben a költségvetési szervek, valamint a Kbt. 327. § (1) bekezdése alapján például a Közbeszerzések Tanácsának tagja, illetve elnöke, az Állami Számvevőszék, a közigaz- gatási hivatal vagy az országgyűlési biztos.
39 Kbt. 240. § (2) bek. c) pont.
40 Kbt. 240. § (6) bek.
41 XXXXXXXXX Xxxxxxxxx (szerk.): Közbeszerzés, Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2007., 472. o.
Összegzés
A szerződés módosításának témaköréhez kapcsolódóan a következőket összegezhetjük:
(1) A közbeszerzési eljárás lefolytatásának eredményeként megkötött szerződés esetén – szemben a magánjogi szerződésekkel – a felek szerződésmódosításra vonatkozó szerződési autonómiája csupán korlátozottan érvényesül, a felek puszta akarategysége önmagában nem elegendő, azon felül szükséges a Kbt-ben meghatározott feltételek fennállása is.
(2) A szerződés módosítására csak kivételesen, a Kbt. 303. §-ában meghatározott feltételek fennállása esetén, az ajánlati felhívásnak és a dokumentációnak megfelelően van lehetőség, vagyis a módosítás lehetősége tartalmi értelemben is kötött.
(3) A közbeszerzési szerződés módosításának törvényi feltételeinél a jogalkotó a szerződéskötési kötelezettség alóli mentesülésnél meghatározott feltételeket alkalmazza az elháríthatatlanság kritériumát leszámítva, mely utóbbi megszorítás mellőzése sem jogpolitikai, sem pedig jogdogmatikai indokokkal nem támasztható megfelelően alá.
(4) A Kbt. 303. §-ban meghatározott feltételek hiányában szerződésmódosításra akkor sincs lehetőség, ha a módosítás a közbeszerzés szempontjából irreleváns, csekélyebb jelentőségű tartalmi elemekre irányulna.
(5) A Kbt. szerződésmódosításra vonatkozó szabályainak megsértése esetén a Közbeszerzési Döntőbizottság jogosult eljárni, azonban a jogviszonyt nem módosíthatja, a Kbt-be ütköző módosítás jogkövetkezményeinek megállapítása bírósági hatáskörbe tartozik.
Xxxxx Xxxxxx
Amendment in the public procurement contract
Summary
This study examines the possibilities and limits of the contract amendment in the public procurement. However the public procurement contract is a mixed-nature, atypical contract, the application of the general provisions of the contract amendment (which are pinned down in the Hungarian Civil Code) is very narrow. While the provisions of the Hungarian Public Procurement Act are primary, the private law provisions mean underlying norms.
After a short view of the general rules of the contract amendment, the article deals with the possibilities of the amendment in the public procurement, included the
case, when the real aim of the contracting parties not to modify the contract, but to avoid to conduct a new public procurement procedure. Thus, parties aim to amend the genuine conditions of the contract, but with their illegal behaviour they infringe the public procurement and competition rules at the same time.
The possibility to amend a public procurement contract is particularly interesting, if we try to draw a parallel between the terminology used by the Hungarian Public Procurement Act and the Hungarian Civil Code juridical contract amendment provisions.
To amend the public procurement contract preconditions shall be fullfilled and the extent of the amendment is also limited. The parties can only amend parts of the contract drawn up on the basis of the invitation, the terms and conditions of the tender documentation and the contents of the tender if a circumstance violating a material legitimate interest of either party arises after the conclusion of the contract, due to a reason unforeseeable at the time of the conclusion of the contract.