Czibrik Eszter*

Xxxxxxx Xxxxxx*

A hatósági szerződés, különös tekintettel a hatósági szerződésben foglaltak megszegésére

Absztrakt: „A közigazgatási szerződés révén ugyanis gyakran többet lehet elérni, mint amennyit hatósági határozatok nyomán ki lehetne kényszeríteni”. A Kormány 1005/2003. (I.30.) számú határozatával ezen szavakkal indokolta a közigazgatási szerződés egyik speciális alakzatának a hatósági eljárásba való integrálását. A hatósági szerződés magában hordozza mind a magánjogi kontraktusok jegyeit, mind pedig a közjog sajátosságait. A hatósági szerződésben foglaltak megszegése esetén szintén fellelhetőek ezek a vegyes jellemzők, a tanulmány erre kíván fókuszálni.

Kulcsszavak: hatósági eljárás, hatósági szerződés, közigazgatási szerződés, Ákr.

Abstract: “An administrative contract can often achieve more than can be enforced by conclusive decisions.” Government Decree 1005/2003. (I.30.) justified with these words the integration of a special form of the administrative contract into the administrative procedure. The authoritative contract contains both the features of private contracts and the specific features of public law. These mixed features can also be found in the authoritative contract, the study intends to focus on this.

Keywords: administrative procedure, authoritative contract, administrative contract, Act CL

DOI: 10.46942/SIDM.2021.1.41-56

Bevezetés

2004-ben a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével megdöntésre került az az elv, hogy a hatóság csupán határozat, végzés, vagy esetleg ellenérdekű ügyfelek esetén egyezség révén jut döntésre.

A nemzetközi tendenciákhoz mérten egyre inkább szükség volt a közigazgatás szolgáltató jellegének erősítése érdekében a közigazgatási szerződések egy új típusának a bevezetésére a hatósági eljárásba. Ez nem volt más, mint a hatósági szerződés. A jogintézmény neve is már felkeltheti az érdeklődők figyelmét, hiszen, ha megvizsgáljuk ezt a két szót, akkor alapvetően egy teljesen ellentétes jelentéstartalomra asszociálhatunk. Míg a hatóság esetében a hierarchia, szupremáció jut eszünkbe, addig a szerződés kapcsán a mellérendeltség, a felek kiegyenlített helyzete, a szerződési szabadság elve etc.

* xx. Xxxxxxx Xxxxxx, PhD hallgató, Miskolci Egyetem Xxxx Xxxxxx Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Miskolci Egyetem, Államtudományi Intézet, Közigazgatási Jogi Tanszék, témavezető: Xx. Xxxxxxxx Xxxxx, PhD, intézeti tanszékvezető egyetemi docens

A Kormány határozatában a következő szavakkal indokolta a hatósági szerződés bevezetését: „A demokratikus jogállamok közigazgatásában általánosnak mondható, hogy a hatóság nem minden esetben a hatalom pozíciójából tárgyal az ügyféllel, hanem azt gyakran egyenrangú partnernek tekinti, s közösen keresnek megoldást egy konkrét ügyben. Ennek megfelelő formája a közigazgatási szerződés. […] Xxxxx révén ugyanis gyakran többet lehet elérni, mint amennyit hatósági határozatok nyomán ki lehetne kényszeríteni.”1 A Kormány 2003-ban ezen szavakkal támasztotta alá a hatósági szerződés hazai intézményesítésének a szükségességét. A hatósági szerződés – mint speciális döntési alternatíva – szabályozása több mint másfél évtizedre tekint vissza. A következőkben a dogmatikai bevezetés után, a hatályos szabályozást szeretném bemutatni, kiegészítve azon ágazati jogszabályokkal, amelyek lehetőséget biztosítanak, vagy kifejezetten előírják a hatósági szerződés megkötését. Végül pedig a tanulmány alcímeként megjelölt szerződésszegés jogintézményét kívánom górcső alá venni nemcsak az általános, hanem a speciális eljárási jogszabályok összevetésével.

A hatósági szerződés dogmatikai alapjai

A közjog és a magánjog alapvető elválasztása Xxxxxxxx nevéhez köthető, azonban az évszázadok során világossá vált, hogy a két jogterület közötti keresztülfekvőség elkerülhetetlen. Ennek a keveredésnek az egyik eredményeként értelmezhető a hatósági szerződés jogintézménye is.

A tárgyalandó jogintézmény kapcsán kiindulási pontként az egyes közigazgatási jogviszonyokat kell számba venni. A szupremácián alapuló közhatalmi jogviszonyok mellett gyakran találkozhatunk mellérendeltségi vagy együttműködési jogviszonyokkal egyaránt. A nemzetközi gyakorlat és a szakirodalom is azt az álláspontot rögzítette, hogy igenis szükséges a kooperációs jogviszonyok megjelenése a közigazgatás berkein belül, utalva itt a már említett Kormány határozat soraira, miszerint, gyakran eredményesebb döntés születhet, ha az tartalmilag mind a két fél számára előnyös.

Amennyiben a hatósági szerződést el szeretnénk helyezni, akkor a közjogi szerződések egyik kategóriáján belül, nevezetesen a közigazgatási szerződések csoportjába tartozik a jogintézmény. A kezdetekben a közigazgatást alapvetően a szigorú szupremáció jellemezte és csak később – a 20. század hajnalán – nyert megállapítást, hogy nem csak a hierarchikus jogviszony révén születhet döntés a közigazgatásban. Ennek hazai felismerésére csak később került sor francia gyökerek nyomán, hiszen a posztmodernitás egyik alapvető pillére a kontraktualizáció volt, amelynek egyik eredményeként a közigazgatási szerződések elterjedése nevesíthető. 2

1 A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról szóló 1005/2003. (I.30.) Korm. határozat

2 Bencsik A.: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre. JURA, 2009/2, 191.

A közigazgatási szerződés első hazai utalására egy 1939-es tanulmányban bukkantam. Xxxxxxx Xxxxxx tanítványa, Xxxxx Xxxxxx számos ponton foglalkozott a francia közigazgatási eljárásjoggal, valamint a közigazgatási szerződésekkel is. 3 Tanulmányában a következőket fogalmazta a közigazgatási szerződésről: „A magyar jogász számára talán legmeglepőbb és legtanulságosabb a közigazgatási szerződések elmélete, amelynek alapgondolata az, hogy a szóbanforgó szerződések nem tartoznak bele a polgári törvénykönyvből ismert egyik szerződéstípusba sem, hanem sui generis ügyletek, amelyekre nem a magánjog, hanem a service public4 joga alkalmazandó.”5 Látható, hogy a hazai jog – éppúgy mint a francia – a kezdetektől elkülönítette a polgári jog szerződéseit, valamint a közigazgatás ezen sajátos aktusait. Azonban nem szabad azon tényt sem figyelmen kívül hagyni, hogy a közigazgatási szerződésekben sajátosan keverednek a közjog, valamint a magánjog elemei. Jellemzi, hogy közigazgatási szerv köti nem állami jogalanyokkal. Az esetleges jogviták elbírálásának a helye pedig a közigazgatási bíróságok lesznek.6

A közigazgatási szerződések csoportjának egy szerves részét képezi a hatósági szerződés.7 A közigazgatási cselekvések közül olyan sajátos jogintézményről beszélhetünk, amelyet a közigazgatási hatósági eljárás keretében kötnek és egyfajta speciális döntési alternatívaként értelmezhető. Azonban fontos e kettő fogalmat egymástól elkülöníteni, hiszen míg a hatósági szerződés a hatósági eljárás eredményeként döntésként realizálódik, addig a közigazgatási szerződés nem értelmezhető hatósági eljárásban, döntési opcióként.

Évtizedeken keresztül a hatósági eljárás alapvető ismérve az volt, hogy a hatóság, úgy, mint a közhatalom letéteményese, a hatáskörébe tartozó ügyekben aktusaival alakította az egyes életviszonyokat, azonban a Ket. bővítette a döntések körét és bevezette a hatósági szerződést.8 Bár tételes jogi szabályozás a hatósági szerződés kapcsán csak a Ket.-ben jelent meg, azonban a joggyakorlat az Áe. idején is közigazgatási szerződésnek minősítette a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (a továbbiakban: Flt.) 21. §-ában szabályozott

3 Közigazgatási eljárásjogi klasszikusok: Xxxxx Xxxxxx xxxx://xxx.xxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxx- klasszikusok/vallo-jozsef/ Megtekintve: 2020. 12. 03. 15:13

4 közigazgatási tevékenység

5 Valló J.: A service public eszméje a mai francia közigazgatási jogban. Közigazgatástudomány, 1939/2, 105.

6 A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 4.§ (1), (3) bek. d)

7 Ákr. 92. § (1) bek.

8 Kilényi G.: A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Budapest: Complex Kiadó, 2008. 498.

megállapodást,9 amely a hatósági szerződés előképeként mutatkozott meg.10 A korábbi Legfelsőbb Bíróság elvi döntésében úgy foglalt állást, hogy a felek között létrejött megállapodás nem magánjogi kontraktus volt, hanem egyfajta speciális közszerződés, amelynek tárgya a hatóság részéről történő munkahelyteremtő támogatás folyósítása volt, az ügyfél részéről pedig foglalkoztatási kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos megállapodásról beszélhettünk. A közszerződés egyedi voltát az adta, hogy annak teljesítését a közigazgatási hatáskörben eljáró szerv ellenőrizhette. Az említett jogvita tárgya akként foglalható össze, hogy az ügyfél, a majdani felperes – semmisségre hivatkozva – annak megállapítását kérte, hogy a hatóság – mint alperes – határozatában kívánt egy polgári jogvitát eldönteni, holott arra szerinte nem volt hatásköre. A bíróság azonban megállapította, hogy a hatóság döntése nem semmis, annak közszerződés minősége megalapozta a szerződésszegés tényének határozatban történő rögzítését.11 Később a hatósági szerződés intézményesítését követően is született hasonló tárgyú bírósági döntés, amelynek során megállapítást nyert, hogy a hatósági szerződés érvénytelensége miatt indult perben a polgári bíróság nem vizsgálhatja azoknak a közigazgatási határozatoknak a törvényességét, amelyek ellen közigazgatási bírósághoz lehetett volna fordulni.12

A jogintézményt az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) is fenntartotta, a következőkben pedig az általános hatósági eljárási kódex, valamint az ágazati jogszabályok vonatkozó rendelkezéseinek bemutatására teszek kísérletet.

A hatósági szerződés általános hatósági eljárási szabályai

Napjainkban még mindig egyértelmű túlsúlyban vannak a szupremácián alapuló hatósági döntések, amelyek révén a hatóságok jogosítanak, köteleznek, jogvitát eldöntenek, vagy esetleg szankciót állapítanak meg. Azonban a kooperatív,

9 1991. évi IV. törvény 21. § (1) „Ha a 16-18. §-ban, valamint a 18/A. § (1) bekezdésében, továbbá a 19/B-19/C. §-ban meghatározott támogatások pénzügyi fedezetéül a Munkaerőpiaci Alap foglalkoztatási alaprészének *

a) központi kerete szolgál, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, a Foglalkoztatási Hivatal vagy a megyei (fővárosi) munkaügyi központ,

b) a megyei (fővárosi) munkaügyi központok által felhasználható pénzügyi kerete szolgál, a megyei (fővárosi) munkaügyi központ vagy annak kirendeltsége

köt megállapodást a támogatás felhasználására vonatkozóan.

(3) A megállapodás tartalmazza a támogatás mértékét, időtartamát, feltételeit és a megállapodás megszegésének következményeit.”

10 Aszalós D. – Xxxxxxx X. – Xxxxxxx X. Xxxxx X. – Xxxxxxx A. – Xxxxxxxx I. – Xxxxxx X. Gy. – Rozsnyai K. – Xxxxx X. – Szegedi L. – Számadó T. – Xxxx X.: Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez. (Jogtár Kommentár), Wolters Kluwer Hungary Kft., Budapest, 2019,

11 Legf. Bír. Kfv.II.28.464/1997/8.

12 BDT2017. 3631.

mellérendeltségen alapuló jogviszonyok is egyre inkább elterjedtek mind a hazai mind pedig a nemzetközi színtéren. Hiszen az alkotmányos jogállam jellemzői között a kontraktualizáció is helyet kap. Annak fontossága és szerepének egyre inkább erősödő jellege abból a felismerésből ered, hogy a közösségek, szervezetek, intézetek, természetes személyek érdekeik védelme és fellépése érdekében mindinkább a megállapodás jogi eszközét veszik igénybe.13 A hatósági szerződés is alapvetően ezt a célt szolgálja, hiszen lényegi ismérve abban fogható meg, hogy olyan döntés is születhet ennek a jogintézménynek az alkalmazása révén, amelyre alapvetően nem lehetne az ügyfelet a hatósági eljárás során hatósági határozatban kötelezni, azonban a közérdek indokolja annak igénybevételét. Ahhoz, hogy a tanulmány tárgyaként megjelölt szerződésszegéshez eljussunk, szükséges a hatósági szerződés hatályos szabályozásának a bemutatása is, beleértve a hatósági szerződés megkötését, illetve módosításának lehetőségét.

Az Ákr. a hatósági szerződés tekintetében alapvetően három kérdéskört szabályoz. Először a megkötés lehetőségét, vagy annak esetleges kötelező alkalmazását rögzíti az eljárási kódex. Ezt követően a tartalmi előírásokat említi az Ákr. Ezután a szerződés módosításának lehetőségéről is szól az általános hatósági eljárási jogszabály, végül, de nem utolsó sorban, pedig a szerződés teljesítéséről, valamint nem teljesítéséről rendelkezik. Ha az egyes részletszabályokat ki szeretném emelni, először úgy gondolom, hogy érdemes a hatósági szerződés szabályozásában bekövetkezett legnagyobb változásra helyezni a hangsúlyt. Míg a Ket. csupán lehetőségként biztosította ezen döntési alternatíva alkalmazását, addig az Ákr. meghatározza,14 hogy bizonyos esetekben ágazati jogszabály előírása alapján, kötelező15 megkötni a feleknek a hatósági szerződést.16 Azonban itt véleményem szerint – bár bizonyos esetekben a polgári jogban is ismeretes a szerződéskötés kötelezettsége – sérül az ügyfél joga, hogy nem szabad akaratából köt hatósági szerződést, hanem jogszabály kötelező előírása alapján, így akár pedig hatósági határozattal is dönthettek volna hatósági ügyében. Úgy gondolom, hogy az Ákr. ezzel a jogalkotói megoldással a hatósági szerződés közjogi jellegét kívánja hangsúlyozni. Mivel bár nevében szerepel a szerződés szó, azonban nem téveszthetjük össze bármely magánjogi kontraktussal ezt a jogintézményt. Hiszen a hatósági szerződés mondhatni „három szereplős” jogintézmény, amelyben helyet

13 Xxxx X.: A közjogi szerződésekről. JURA. 2004/1, 5.

14 Ákr. 92. § (1) bek. „Jogszabály lehetővé teheti vagy előírhatja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel írásban hatósági szerződést kössön.”

15 A korábban már említett Ftv. foglalkoztatást elősegítő támogatások nyújtása esetén kötelező a támogatásban részeszülővel hatósági szerződést kötnie a hatóságnak. (Ftv. 21. § (1) bek.). De emellett példaként hozható az ágazati jogszabályokból az az esetkör is, amikor a Magyar Nemzeti Filmalap Közhasznú Nonprofit Zrt. hatósági szerződést köt a közterület filmforgatási célú felhasználásával összefüggésben, azon esetköröket kivéve, amikor a tevékenység hatósági bejelentéshez vagy engedélyhez kötött (A mozgóképről szóló 2004. évi II. törvény 35. § (1) bek.).

16 Ákr. 92. § (1) bek.

foglal az ügyfél, a hatóság, valamint a közérdek. Azonban annak a határnak a kijelölése, amely még a közérdek körén belül esik, igen nehéz. A közérdek mellett másik esetkör a hatósági szerződés megkötésére az, hogy az ügyfélnek előnyösebb legyen hatósági szerződést kötni, mint a közhatalmi kötelezésnek alávetnie magát, ezáltal mindkét fél érdekét kielégíti a kontraktus, biztosítva ezáltal a hatékonyságot és a költségkímélést.17

A hatósági szerződés minimális tartalmi előírásait rögzíti az Ákr., az egyes ágazati anyagi jogi jogszabályok természetesen itt is kiegészíthetik az általános szabályokat, az adott jogterületre specifikus egyedi kötelező tartalmi elemekkel.18 Az Ákr. tartalmi elemként meghatározza a szerződő felek, az általuk vállalt kötelezettségek és számukra biztosított jogok, a szerződés tárgya, a szakhatósági állásfoglalásban foglalt kikötések,19 a szerződésszegés jogkövetkezményei, a teljesítés körében felmerült viták rendezésének a módja, a szerződést lehetővé vagy kötelezővé tevő jogszabályban előírt kikötések és adatok, valamint a felek által lényegesnek tekintett kérdésekben kötött megállapodás rögzítését.20 Fenntartja a korábbi szabályozásból már megismert alaki előírást, miszerint joghatályos hatósági szerződés csak írásban érvényes.21 A hatósági szerződés lényege a következő bekezdésből olvasható ki, ahol is az ún. alávetési nyilatkozatot emeli ki a törvény22. Jelentősége akként fogalmazható meg, hogy amennyiben nem kötnék ki a szerződéskötő felek előzetesen, hogy az ügyfél szerződésszegő magatartása esetén aláveti magát a végrehajtási eljárásnak, akkor később – egy esetleges szerződésszegés esetén – nem is lehetne állami kényszer alá vonni az ügyfelet, mivel voltaképpen egy olyan kötelezettséget vállalt magára, amelyre hatósági határozatban nem lehetett volna. A tartalmi előírásoknál

– a Ket. szabályozásától eltérően23 – jelentkezik az a kitétel, hogy amennyiben a hatósági szerződés harmadik személy jogát vagy jogos érdekét érinti, tájékoztatni kell erről a közléstől számított tizenöt napon belül, ennek elmaradása esetén a nem szerződő ügyfél harminc napon belül megtámadhatja a hatósági szerződést a közigazgatási bíróság előtt.24

A következő kérdéskör, amivel a hatósági szerződés foglalkozik az a hatósági szerződés módosítása. A polgári jogi szerződéseknél megismert kifejezések

17 Xxxxx X. – Xxxxxxxx Xxxx É. – Kalas T. – Kárpáti M. – Xxxxxx K. – Xxxxxxxxxx A. – Xxxxxxx Xxxx

E. – Petrik F. – Xxxxxxxxx E. – Sugár T.: A közigazgatási eljárás szabályai I. Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata. Budapest: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. 2017. 213.

18 Például az egyes támogatási jellegű hatósági szerződésekben kötelező tartalmi elem a támogatás típusának a meghatározása, a támogató, valamint a támogatott pénzforgalmi szolgáltatójának, illetve a nála vezetett számlaszámának a megnevezése, etc.

19 A szakhatósági állásfoglalás be nem szerzése itt is a semmisség jogkövetkezményét eredményezi.

20 Ákr. 92. § (2) bek.

21 Ákr. 92. § (1) bek.

22 Ákr. 92. § (3) bek.

23 A Ket. még egy előzetes írásbeli hozzájárulás beszerzését is előírta.

24 Ákr. 92. § (4) bek.

visszaköszönnek a szabályozásban. A hatósági szerződést saját hatáskörében a hatóság nem módosíthatja. Arra csak a felek konszenzusa révén kerülhet sor. A reparáció két esetkörét nevesíti a törvény. A feleknek a szerződéskötés időpontjában lehetőségük van a legelőnyösebb körülmények és feltételek rögzítésére, amennyiben azonban az ügy szempontjából jelentős új tény merül fel, akkor lehetőségük van a feleknek a hatósági szerződés módosítását kezdeményezni. A jogszabály fordulatának értelmezése révén arra a megállapításra juthatunk, hogy olyan tényről beszélhetünk, amely a hatósági szerződés megkötésének időpontjában még nem létezett vagy nem volt még ismert.25 A hatósági szerződés módosításának másik lehetőségét a szerződéskötéskor fennálló körülmények lényeges megváltozása jelenti.26 Fontos kitétel, hogy a körülmény jellegének olyannak kell lennie, amely, ha már korábban fennállt volna, befolyásolták volna a hatósági szerződés tartalmát. 27 A szerződéses jelleg, azaz a magánjog dominanciája mutatkozik meg abban a fordulatban, amely szerint a hatósági szerződés módosításának meghiúsulása esetén bármelyik fél közigazgatási bírósághoz fordulhat.

A hatósági szerződés kapcsán végül az ügyfél vagy a hatóság oldalán történő szerződésszegést említi a jogszabály. Érdekesen alakul a hatósági szerződésben foglaltak megszegése, ha azt az ügyfél vagy a hatóság „követi el”. Amennyiben az ügyfél szegi meg a hatósági szerződésben foglaltakat, akkor a hatóság intézkedik a szerződésszegés szerződésben vállalt jogkövetkezményének kikényszerítése iránt, amely megnyilvánulhat például polgári jogi biztosítékok vagy akár klasszikus végrehajtási módozatok formájában is28 és ha szükséges, megindítja a végrehajtást, tehát mintegy átalakul a hatósági szerződés ipso iure egy végrehajtható határozattá. 29 A Ket. a korábbiakban részletesebben szabályozta az ügyféli szerződésszegés kérdését, amely szerint a hatóságnak egyfajta mérlegelési jogkört biztosított a Ket. a tekintetben, hogy módosítja-e a hatósági szerződést vagy kikényszeríti-e a kontraktusban foglaltakat,30 szemben az Ákr.-rel, amely nem biztosít a hatóságnak mérlegelést. A jogirodalom felhívja a figyelmet arra, hogy a hatóság állapítja meg a szerződésszegést, ezáltal a felek quasi mellérendelt, kooperatív szerepe ismét sérül. Azaz itt is a közjogi dominancia mutatkozik meg. Ellenérvként felhozható, hogy az ügyfél ennek a ténynek az elfogadásával, nyilatkozati formában egyezik bele. Az ügyféli jogok tárháza sokkal szűkebbek abban az esetben, ha a hatóság szegi meg a hatósági szerződésben foglaltakat. Az ügyfélnek elsőízben fel kell hívnia a hatóságot a hatósági szerződésben foglaltaknak megfelelő teljesítésre, ennek elmaradása esetén az ügyfél – a szerződésszegés tudomására jutásától számított harminc napon belül –

25 Hajas et al. 2017. i.m. 215.

26 Ákr. 93. § (1) bek.

27 hajas et al. 2017. i.m. 215.

28 hajas et al. 2017. i.m. 216.

29 hajas et al. 2017. i.m. 215.

30 Ket. 77. § (2) bek.

a közigazgatási bírósághoz fordulhat a jogsérelmes helyzet megállapítása végett.31 A közigazgatási bíróság pedig a hatóság esetleges jogsértésének megállapítása tárgyában fog dönteni. A Kp. sajátos illetékességi szabályokat állapít meg a közigazgatási szerződéssel kapcsolatos perekre, az a törvényszék lesz illetékes, amelynek illetékességi területén a per tárgyává tett szerződést megkötötték. 32 A közigazgatási szerződés, mint sajátos mellérendelt közigazgatási aktus jellegére tekintettel a közigazgatási szerv székhelye szerinti illetékességi ok nem lenne megfelelő, hiszen a közigazgatási szerv ezáltal előnyösebb helyzetbe kerülne, mivel a perbíróság valószínűleg hozzá lenne közelebb. A Kp. mindezekre tekintettel a fent említett sajátos illetékességi okot határozza meg.33 A Kp. szerinti nyolc kiemelt bíróság járhat csak el a közigazgatási szerződésekkel kapcsolatos jogvitákban, hiszen ezek az ügyek bonyolultabbak és indokolják a bírói specializációt, ilyen lehet például a foglalkoztatási támogatásokkal kapcsolatos tárgyú hatósági szerződéssel kapcsolatos jogvita.34 A közigazgatási szerződésekkel kapcsolatos rendelkezések között találjuk még azt a szabályt is, hogy a közigazgatási szerződéssel kapcsolatos perben kötelező a jogi képviselet.35

A szerződésszegés ezen sajátos helyzetével kapcsolatba hozható az Alkotmánybíróság egy korábbi döntése. Jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és megszüntetése iránt terjesztettek elő indítványt még az Áe. hatálya idején. Az indítványozó sérelmezte, hogy az Áe.-ben megállapított ügyintézési határidők a hatóságra nézve nem jogvesztő jellegűek, míg az állampolgárra nézve igen. Az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt. Határozatában kifejtette, hogy az államigazgatási eljárás során a hatóság nem ugyanazokkal a jogosítványokkal rendelkezik, mint az ügyfél, más-más a szerepük és a helyzetük.36 Véleményem szerint az Alkotmánybíróság helyesen foglalt állást és párhuzamba állítható a szerződésszegés esetkörére is a fentiekkel. Hiszen bár a hatósági szerződés az együttműködésen és a mellérendeltségen alapul, sosem szabad elfelejteni, hogy a közjog mindig dominálni fog ezeknél a kontraktusoknál is. A hatóságot és az ügyfelet más-más jogok és kötelezettségek illetik meg. Bár a két fél helyzete kiegyenlítődik a hatósági szerződés megkötésekor, azonban, ha a hatályos szabályozást vesszük alapul, akkor a hatóság köt hatósági szerződést az ügyféllel és nem fordítva. Ezen gondolatmenettel úgy gondolom, hogy a hatósági szerződés inkább közjogias jellegét támasztottam alá.

31 Ákr. 93. § (4) bek.

32 Kp. 13. § (5) bek.

33 Kp. Indokolása

34 Balogh Zs. P. – Xxxxxxx X. – Xxxxxxx B. – F. Xxxxxxxx X. – Xxxxxxx M. – Xxxxxxx A. – Xxxxxxxx X.

– Xxxxx X. – Istenes A. – Xxxxxx X. Gy. – Petrovics Z. – Remes G. – Szegedi L. – Vitál-Eigner B.: Kommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvényhez. (Jogtár Kommentár) Budapest: Wolters Kluwer Hungary Kft., 2020.

35 Kp. 27. § (1) bek. c)

36 72/1995. (XII. 15.) AB határozat

A hatósági szerződés rendelkezéseit érdemes az Ákr. többi szabályaival párhuzamba állítani és megvizsgálni, hogy miként alakul a hatósági szerződés és az Ákr. többi generális szabályainak a viszonya. Azonban a jogalkotó nem rendezte pontosan a hatósági szerződéssel összeegyeztethető rendelkezések körét.37 Az alapeljárás voltaképpen ugyanúgy zajlik le, mint azok, ahol a hatóság – mint a közhatalom letéteményese – határozat formájában dönt az adott hatósági ügyben, csupán az utolsó mozzanatban figyelhető meg különbség, hiszen a döntést a felek hatósági szerződésbe foglalják. A hatósági szerződés közjogi jellegét erősíti az a körülmény, hogy annak megkötését megelőzően a hatóság közhatalmi jogosítványai teljében jár el, azaz például a tényállás tisztázása során ingó dolgot foglalhat le vagy esetlegesen eljárási bírságot is kiszabhat.38 Bár a hatósági ellenőrzés és a hatósági szerződés kapcsolatáról nem találunk rendelkezéseket az általános hatósági eljárási szabályok között, azonban a kettő jogintézmény közötti kapcsolat megkérdőjelezhetetlen. Mivel az ügyfél szerződésszegésének megállapítására a hatóság jogosult, ennek deklarálásához szükséges egy eljárási cselekmény, ez nem más, mint a hatósági ellenőrzés.39 Differens módon jelenik meg a hatósági ellenőrzés az egyes hatósági szerződéseknél, így például a támogatási vagy engedélyező típusú hatósági szerződéseknél a kontraktus révén valamilyen jogosultsághoz, vagy támogatáshoz jut az ügyfél, majd a hatósági ellenőrzés során ennek jogszerű és a hatósági szerződésnek megfelelő felhasználását ellenőrzi a hatóság és ha nem szerződésszerűen jár el az ügyfél, akkor például visszavonja az engedélyt, vagy a támogatás folyósítását megszünteti.40 Ezzel szemben a kötelezettséget vagy szankciót alkalmazó hatósági szerződéseknél a jogérvényesítés első mozzanata hatósági felügyelettel kezdődik, ennek körében a hatóság elsőízben az ügyfél ellenőrzésére kerül sor és amennyiben jogellenességet észlel a hatóság, akkor a szankció alkalmazása helyett, a jogkövető magatartás gyakorlására sarkallva hatósági szerződést köt az ügyféllel.41 A hatósági szerződés és a hatósági ellenőrzés kapcsolatára példaként hozható az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény, amely kifejezetten rendelkezik arról, hogy a hatóság hatósági ellenőrzés keretében ellenőrzi a hatósági szerződésben foglaltak teljesítését, és amennyiben az ellenőrzés során megállapítást nyer a jogsértés ténye, akkor mérlegeli a szerződésszegés súlya,

37 Xxxxxxx X. – Baranyi B. – Fazekas M.: Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez. Budapest: Wolters Kluwer Hungary Kft. Kiadó, 2018, 600.

38 Barabás G.: i.m. 600-601.

39 Xxxxxxx X.: i.m. 600-601.

40 Például az Ftv. 21. § (3) bek. értelmében, ha a foglalkoztatást elősegítő támogatásban részesülő, a hatósági szerződésben foglaltakat megszegi, a támogatás további folyósítását meg kell szüntetni, és a támogatásban részesülő köteles a támogatást visszafizetni.

41 Például a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 95. § (1) bekezdése szerint az MNB fogyasztóvédelmi ellenőrzési eljárás során feltárt jogsértés megszüntetése érdekében határozathozatal helyett hatósági szerződést köthet azzal az ügyféllel, aki vállalja, hogy felhagy a jogsértő magatartással és magatartását a hatósági szerződésben meghatározott módon hozza összhangba a vonatkozó jogszabályok rendelkezéseivel.

a szerződéssel érintett társadalmi, gazdasági jogviszonyok és a szerződés alapját képező közérdek hatékony érvényesülése szempontjából, hogy az Ákr. szerinti végrehajtási eljárást kezdeményezi, vagy pedig az ágazati jogszabályban meghatározott jogkövetkezmény alkalmazása érdekében hatósági eljárást indít-e.42 Hasonló helyzetet mutat be a mozgóképről szóló 2004. évi II. törvény, valamint a közterületek és az állami tulajdonban álló ingatlanok filmforgatási célú használatának részletes szabályairól szóló 312/2016. (X.13.) Korm. rendelet, amely meghatározza, hogy amennyiben hatósági szerződést kötöttek a felek a közterület filmforgatási célú felhasználásával összefüggésben, akkor a hatóság jogosult a tevékenység szerződésszerűségét ellenőrizni.43

Problémaként jelentkezhet a hatósági szerződés kapcsán ezen felül a semmisség kérdése is. Azonban e tekintetben a Kúria korábban megállapította, hogy a hatósági szerződésre is alkalmazni kell a Ptk. joggal való visszaélés és kölcsönös együttműködés elvét.44

A hatósági szerződés és az Ákr. jogorvoslati rendszerének kapcsolata sem tisztázott. Azonban, ha a hivatalból lefolytatandó jogorvoslati eljárásokra gondolunk, akkor nem igazán fér össze a hatósági szerződés konszenzuális jellegével a felülvizsgálati eljárás. Xxxxxx, ha arra gondolunk, hogy egy közös egybehangzó akaratnyilatkozatot egy, ezen akaraton kívüli – felügyeleti – szerv önhatalmúan megváltoztassa,45 nem igazán fér meg a hatósági szerződés eredeti koncepciójával. A későbbiekben a jogorvoslatra vonatkozó rendelkezések között, csupán egyetlen ponton utal a hatósági szerződésre, amikor is kizárja a fellebbezés lehetőségét a jogszabály, ha a hatósági szerződés alapján végrehajtást rendeltek el.46

A végrehajtás körében sem határoz meg az Ákr. a hatósági szerződésre vonatkozó rendelkezéseket. Bár az ügyfél szerződésszegésének jogkövetkezménye lehet a végrehajtási eljárás megindítása.47

Végezetül az Ákr. rögzíti, hogy a benne nem szabályozott kérdésekben a hatósági szerződésre az azt szabályozó ágazati jogszabály rendelkezése lesz az irányadó, ennek hiányában a Ptk. szerződésekre vonatkozó általános szabályait kell alkalmazni.48

A hatósági szerződés hatályos szabályozásánál látható, hogy vegyülnek a közjog és a magánjog elemei. Míg a szerződésszegésben szabályozottak a közjogias jelleget

42 Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény 42. § (1) bek.

43 A közterületek és az állami tulajdonban álló ingatlanok filmforgatási célú használatának részletes

szabályairól szóló 312/2016. (X.13.) Korm. rendelet 6. § (1)-(2) bek.

44 Kfv.IV.35.049/2015/7.

45 Xxxxxxx et al. 2018. i.m. 601.

46 Ákr. 116. § (4) bek. f)

47 Xxxxxxx et al. 2018. i.m. 602.

48 Ákr. 93. § (5) bek.

viselik, addig például a hatósági szerződés módosítására vonatkozó szabályok a

magánjogias jellemvonást erősítik.

Hatósági szerződés jöhet létre például a fent említett példákon túl a fogyasztóvédelmi eljárás keretében a jogsértés megszüntetése érdekében vagy az építési jogban a nem megfelelő állapotú épülettel kapcsolatban megállapított helyrehozatali kötelezettség előírása során, vagy esetleg az egyes költségvetési támogatások odaítélése alkalmával.49

Az egyes ágazati jogszabályok szerződésszegésre vonatkozó rendelkezései

Az Ákr. általános eljárási kódexként rengeteg kérdést „nyitva hagy”. Ennek oka, hogy sok eljárási kérdés szabályozását – keretjelleg révén – az ágazati jogszabályokra bízza. Maga az Ákr. nem nevesíti, hogy mit értünk szerződésszegés alatt, annak tartalmát az egyes jogszabályok rendezik, ennek hiányában maguk a felek is meghatározhatják lényeges tartalmi elemként.50 Végső soron pedig a Ptk. szerződésekre vonatkozó általános szabályai az irányadók.

Kutatásom során megvizsgáltam az egyes ágazati jogszabályokat, amelyek

felhívják a figyelmet az egyes szerződésszegő magatartásokra. A következőkben pedig ezek bemutatására teszek kísérletet.

Elsőként a már korábban említett Flt. rendelkezéseit szeretném kiemelni. A törvény előírja a hatósági szerződés kötelező megkötését – hatósági határozathozatal helyett – foglalkoztatást elősegítő támogatások nyújtása esetén.51 A hatósági szerződés alkalmazása azért indokolt ebben az esetben, mert a hatóságnak itt a szolgáltató jellege52 erősödik. A jogszabály az Ákr. rendelkezéseit kiegészítve, egyéb kötelező tartalmi elemeket is meghatároz, rögzíti többek között, hogy a hatósági szerződésben ki kell térni a szerződésszegésnek minősülő magatartások és azok jogkövetkezményeik megszövegezésére is. Az ágazati jogszabály kitér a szerződésszegés jogkövetkezményeire. Ennek értelmében a támogatás további folyósítását meg kell szüntetni – a felróhatóságra való tekintet nélkül 53 – és vissza kell fizetni a határozat meghozatal napjáig számított ügyleti kamattal növelt összegben.54 Amennyiben ennek az ügyfél, azaz a kötelezett nem tesz eleget a határidő elmulasztásának napjától a teljesítés napjáig késedelmi kamat is felszámításra kerül.55 Az Ákr. szabályaitól eltérően nem a hatósági szerződés fog végrehajtható határozatnak minősülni, hanem a visszakövetelés tárgyában itt a

49 Boros A. – Xxxxxxxx X. – Xxxxxx K. – Bekecs A. – Szamek G. – Szegedi L. – Vértesy L.: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai az Ákr. szerint. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2018. 86. 50 Ákr. 92. (2) bek.

51 Flt. 21. § (1) bek.

52 Flt. Indokolása

53 Flt. Indokolása

54 Flt. 21. § (3)-(4) bek.

55 Flt. 21. § (4) bek.

hatóságnak egy határozatot kell hoznia. Ennek indoka abban jelölhető meg, hogy a hatósági szerződés megkötésekor még nem tisztázott a későbbi szerződésszegéskor keletkezett visszakövetelendő összeg – kamattal emelt – pontos mértéke.56

A támogatási típusú szerződések kapcsán korábban állást foglalt a Kúria és megállapítás nyert, hogy a támogatási típusú hatósági szerződéseknél szerződésszegésnek minősül és a támogatás arányos részének visszafizetéséhez vezet az a körülmény, ha az ügyfél, azaz a támogatott a szerződésben vállalt tájékoztatási kötelezettségének nem tesz eleget.57

A hatósági szerződések egy további alkalmazási köre az agrár szektorban is fellelhető. A mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007 évi XVII. törvény (a továbbiakban: Tv.) egy korábbi módosítása révén – a Ket. hatálybalépését követően

– lehetőséget biztosít a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szervnek arra, hogy az ügyféllel hatósági szerződést kössön. Alapvetően az intervenciós raktározások58 körében születnek hatósági szerződések. Ezek a hatósági raktárszerződések voltaképpen az ügyféllel való kölcsönös együttműködést szolgálják, valamint ezáltal könnyebben biztosított a hatósági ellenőrzés lefolytatása a szóban forgó raktárak esetében.59 A Tv. – hasonlóan az Flt. rendelkezéseihez – meghatározza, hogy az Ákr.-ben nevesített tartalmi elemeken túl kötelezően szólni kell például a szerződésszegésnek minősülő magatartásokról és azok jogkövetkezményeiről.60 A Tv. három lehetőséget kínál a jogalkalmazó számára abban az esetben, ha az ügyfél a szerződésben foglaltakat megszegi, vagy hivatalból megindítja eljárását, vagy intézkedik a végrehajtási eljárás megindítása iránt, vagy pedig a hatósági szerződés módosítását kezdeményezi.61 Az alkalmazott jogkövetkezményeket a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szerv mérlegeli, az általa lefolytatott ellenőrzés során feltárt tények, a szerződésszegés súlya, a szerződéssel érintett társadalmi, gazdasági jogviszonyok jellege, a szerződés alapjául szolgáló közérdek alapján. Egyebekben a jogszabály meghatározza, hogy az ügyfél eleshet a támogatási összegtől, amennyiben például bejelentési,

56 Flt. Indokolása

57 KGD2017. 76.

58 Az intervenciós tárolásban való részvétel feltétele, hogy a raktározási tevékenység végzése műszakilag és technikailag és biztosítottak legyenek. Ezt a minősítést a Magyar Államkincstár állapítja meg. A Magyar Államkincstár azt a raktárt ismeri el intervenciós raktárként, amely megfelel az adott termék optimális tárolásához szükséges követelményeknek és amelyben biztosítható az adott áru minőségének és mennyiségének a megőrzése. (Gabona intervenciós tárolása: xxxxx://xxx.xxx.xxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxx_xxxxxxxxx/-

/asset_publisher/J1q1NxT6idbc/content/gabona-intervencios-tarolasa?inheritRedirect=false Megtekintve: 2020. 12. 07. 13:36)

59 A mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007 évi XVII. törvény Indokolása

60 Tv. 57/F. § (1) bek. d)

61 Tv. 57/F. § (3) bek.

változásbejelentési, monitoring vagy más jellegű adatszolgáltatási kötelezettségének nem tesz eleget, esetlegesen azt késedelmesen, hibásan, valótlan adattartalommal, hiányosan vagy nem az előírt módon teljesti.62

Érdekes kérdést vethet fel, végül, de nem utolsó sorban a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) által köthető hatósági szerződés. Részvénytársaságként, hatósági jogkörrel felruházva illeti meg e jogosultság. Ez a jogkör a pénzügyi piacok védelme és az irántuk fennálló bizalom őrzése érdekében biztosított az MNB számára, olyan szervezetek és személyek vonatkozásában, akiknél esetleg felmerül, hogy engedélyhez vagy bejelentéshez kötött pénzügyi ágazati tevékenységet, ezek nélkül végeznek.63 A hatósági szerződés jelen esetben a piacfelügyeleti eljárás keretében alkalmazott jogintézmény, amely alkalmazásának célja a szankciók elkerülése. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény meghatározza, hogy az MNB a fogyasztóvédelmi ellenőrzési eljárás során feltárt jogsértés megszüntetése érdekében – határozathozatal helyett – hatósági szerződést köthet az ügyféllel, azzal a feltétellel, hogy az ügyfélnek vállalnia kell, hogy felhagy a jogsértő magatartással és magatartását a hatósági szerződésben meghatározott módon hozza összhangba a vonatkozó jogszabályok rendelkezéseivel.64 Amennyiben a későbbiekben megállapítást nyer, hogy az ügyfél nem tartotta be a rá vonatkozó rendelkezéseket, akkor az MNB intézkedések megtételére, valamint jogkövetkezmények alkalmazására jogosult.65

Összességében elmondható, hogy a támogatási típusú szerződéseknél az ágazati jogszabályok a támogatás további folyósításának megszüntetését célozzák, míg például az utóbb említett piacfelügyeleti eljárás keretében hozott hatósági szerződés inkább a jogszabály betartásának ellenőrzésére szolgál és a már feltárt jogsértés helyreállítása a cél. Ezekben az esetekben a hatósági szerződés szolgáltató jellege mutatkozni meg legfőképpen.

Összegzés

A hatósági szerződés kettős arculatú jogintézmény, amely bár hazánkban csupán másfél évtizedes múltra tekinthet vissza, a külföldi joggyakorlat azonban már évtizedek óta alkalmazza a hatósági szerződést. Szinte kivétel nélkül mindenhol az az álláspont, hogy ezek a szerződések bár nevükben hordozzák a kontraktus szót, viszont a szabályozást tekintve tisztán közjogi jellegűek egy-két rendelkezést kivéve. Ugyanez elmondható a szerződésszegés kapcsán is. Látható, hogy más-más jogkövetkezménnyel kell számolni, ha az a hatóság vagy az ügyfél oldalán jelentkezik. Úgy gondolom, hogy az a pár magánjogi elem, ami mégis fellelhető ezekben a hatósági szerződésekben, az, ami miatt erősödik a közigazgatás

62 Tv. 71. § (1) bek. a)

63 A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény Indokolása 64 A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény 95. § (1) bek. 65 uo. (3) bek.

szolgáltató jellege a jogintézmény alkalmazása révén. Tanulmányomban e kettősségre szerettem volna a hangsúlyt fektetni.

Felhasznált irodalmak

XXXX Xxxxx: A közjogi szerződések Magyarországon. JURA. 2004. 1. sz. 5-17.o.

XXXXXXX Xxxxxx, XXXXXXX Xxxxxxx, XXXXXXX Xxxxxxx, XXXXX Xxxxxxx, XXXXXXX Xxxx, XXXXXXXX Xxxxxx, XXXXXX Xxxxxx Xxxxxx, XXXXXXXX Xxxxxxxxx, XXXXX Xxxxxxxxx, XXXXXXX Xxxxxx, XXXXXXX Xxxxx, XXXX Xxxxxx: Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvényhez. (Jogtár Kommentár) Wolters Kluwer Hungary Kft. Budapest, 2019.

XXXXXX Xxxxx Xxxxx, XXXXXXX Xxxxxxx, XXXXXXX Xxxxxxx, X. XXXXXXXX Xxxxxxxxx, XXXXXXX Xxxxxxxx, XXXXXXX Xxxx, XXXXXXXX Xxxxxx, XXXXX Xxxxx, XXXXXXX Xxxxxx, XXXXXX Xxxxxx Xxxxxx, XXXXXXXXX Xxxxxx, XXXXX Xxxxx, XXXXXXX Xxxxxx, VITÁL-XXXXXX Xxxxx: Kommentár a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi

I. törvényhez. (Jogtár Kommentár) Wolters Kluwer Hungary Kft. Budapest, 2020.

XXXXXXX Xxxxxxx, XXXXXXX Xxxxxxx, XXXXXXX Xxxxxxxx: Kommentár az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvényhez. Wolters Kluwer Hungary Kft. Kiadó. Budapest, 2018.

XXXXXXX Xxxxxx: A közigazgatási szerződésekről, különös tekintettel a hatósági szerződésekre. JURA 2009. 0.xx. 191-198.o.

XXXXX Xxxxx, XXXXXXXX Xxxxxx, XXXXXX Xxxxx, XXXXXX Xxxxxx, XXXXXX Xxxxxxxxx, XXXXXXX Xxxxxx, XXXXXXX Xxxxxx: A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai az Ákr. szerint. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2018.

XXXXX Xxxxxxxx, HUSZÁRNÉ XXXX Xxx, XXXXX Xxxxx, XXXXXXX Xxxxxxxx, XXXXXX Xxxxxxxxx, XXXXXXXXXX Xxxxxx, XXXXXXX Xxxx Xxxxxxxx, XXXXXX Xxxxxx, XXXXXXXXX Xxxxx, XXXXX Xxxxx: A közigazgatási eljárás szabályai I. Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2017.

XXXXXXX Xxxx: A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Complex Kiadó Budapest, 2008.

XXXXX Xxxxxx: A service public eszméje a mai francia közigazgatási jogban. In: Közigazgatástudomány. 1939

A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény

A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény Indokolása

A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójáról szóló 1005/2003. (I.30.) Korm. határozat

A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény

A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény Indokolása

A közterületek és az állami tulajdonban álló ingatlanok filmforgatási célú használatának részletes szabályairól szóló 312/2016. (X.13.) Korm. rendelet

A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény

A mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007 évi XVII. törvény

A mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007 évi XVII. törvény Indokolása

Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény