A TERVSZERZŐDÉS RENDSZERÉNEK HAZAI ADAPTÁLÁSI LEHETŐSÉGEI

A TERVSZERZŐDÉS RENDSZERÉNEK HAZAI ADAPTÁLÁSI LEHETŐSÉGEI

Kutatási zárótanulmány

Készült

a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal megbízásából az MTA Regionális Kutatási Központja

Dunántúli Tudományos Intézetében

Pécs, 2004

Magyar Tudományos Akadémia Regionális Kutatások Központja Főigazgató: Xx. Xxxxxxx Xxxxx 0000 Xxxx, Xxxxxxxxxx x. 22. MTA Regionális Kutatások Központja Dunántúli Tudományos Intézet Igazgató: Xxxxx xx. Xxxxxx Xxxxx                                   Telefon/fax: (72) 212–755  

Xxxxxxxxxxx

Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxx

Közreműködők

Xxxxxxxx Xxxxxx Xxx Xxxxx Xxxxxx

Xxxxx Xxxx

Xxxxx Xxxxxx Xxxxx Xxxxxx Xxxxx

Xxxx Xxxxxxxx

Tartalom

Bevezetés 4

1. A francia tervszerződés 6

1.1. A tervszerződés 6

1.1.1. A tervszerződés fogalma 6

1.1.2. A négy generáció 7

1.1.3. A tervszerződés és a tervezés 9

1.1.4. A francia válasz 10

1.2. Tervszerződés a gyakorlatban 12

1.2.1. A szerződéskötés folyamata 12

1.3. Esettanulmány: Rhône-Alpes régió tervszerződése 18

1.4. Konklúzió 27

1.4.1. A tervszerződési rendszer hatása 27

1.4.2. A siker kulcsa 28

2. A közszerződések rendszere Olaszországban 31

2.1. Bevezetés 31

2.2. Az olasz regionális politika változásai a kilencvenes évektől 32

2.2.1. Az új regionális fejlesztési politika – Az „Új programozás” irányelvei 34

2.2.2. A regionális programozás folyamata Olaszországban

a 2000–2006. közötti programozási időszakban 35

2. 3. A helyi fejlesztés új eszközei 36

2.3.1. A tárgyaláson/egyeztetésen alapuló programozás eszközei 37

2.3.2. A területi egyezmény/megállapodás 40

2.4. Egy sikeres partnerségi példa az ún. területi egyezmény megvalósításán keresztül 46

2.4.1. Tapasztalatok, vélemények 47

2.5. Összefoglalás 50

3. Felzárkóztatási program Somogy megyében 51

3.1. Bevezető 51

3.2. A felzárkóztatási program működésének keretei 53

3.3. A felzárkóztatási támogatások felhasználásának tapasztalatai 56

3.4. A támogatási mechanizmus tapasztalatainak értékelése 66

4. Tervszerződés a decentralizáció és dekoncentráció kontextusában 68

4.1. A szerződésre vonatkozó szabályozási alapok 68

4.2. A „szerződő felek” státusza 70

4.3. A területfejlesztés szintjei és a szerződések 74

4.4. Szervezeti, intézményi háttér 75

4.5. A tervszerződések politikai feltételei 75

5. A támogatási rendszer értékelése a tervszerződés nézőpontjából 76

6. A tervszerződésekről és a költségvetési források regionális decentralizálásáról 83

6.1. A tervszerződésekről 83

6.2. A magyar költségvetési források területi jellegű decentralizálási lehetőségeiről 85

6.3. A régiók kompetenciáiról 90

7. A közjogi szerződésekről 93

7.1. Elméleti alapvetés 93

7.2. A közigazgatási szerződések helyzete a magyar jogban 97

7.3. A területi és területrendezési politika szerződéses eszközei Németországban 100

7.3.1. A területi egyenlőtlenségek kezelésének módszere 100

7.3.2. A területrendezési szerződés 104

8. A tervszerződés hazai adaptálásának egyes feltételei 105

8.1. A tervezés rendszere kontra tervtörvény? 106

8.2. A szerződés potenciális alanyai 109

8.3. A tervszerződések finanszírozási modelljének vázlata 111

8.4. A koordináció kormányzati és regionális szintje 113

8.5. Végrehajtás, ellenőrzés és monitoring 117

8.6. A tervszerződés lehetséges szabályozási koncepciója 119

Mellékletek 124

Felhasznált irodalom 126

BEVEZETÉS

A tervszerződés intézménye magyarországi meghonosításának vizsgálata meglehetősen összetett problémakört érint, de rendkívüli fontossággal bír, mert számvetésre késztet abban a kérdésben, hogy korunkban a hatékony állam megvalósításának eszköze a közigazgatás együttműködő magatartása. Ennek gyakorlatba való átültetése immáron a fejlesztéspolitika eszközrendszere vonatkozásában sem halogatható, miként a közigazgatási működés többi területén is elindultak a reformok.

A téma rendkívüli komplexitására tekintettel az alábbi eszközöket és kutatási módszereket választottuk a téma tudományos megalapozása, a minél teljesebb megoldási javaslatok, illetve alternatívák felvázolása érdekében:

1. Kísérletet tettünk az intézmény szabályozására és működési gyakorlatára vonatkozó külföldi tapasztalatok összegyűjtésére és elemzésére, különösképpen a francia decentralizációs folyamathoz kapcsolódó tervszerződések megismerésére.

2. Nem mellőzhettük a közigazgatási szerződések jogi minőségét kutató, immáron két évtizedes múltra visszatekintő magyar jogi elemzések összegzését, mivel számos jogtudósunkat már hosszú ideje foglalkoztatja a kérdéskör.

3. Szükségessé vált a tervezés rendszerének az áttekintése a 2007–2013 közötti európai uniós tervezési időszakra is tekintettel, annak érdekében, hogy a körvonalazhatóvá váljék, milyen tervezési igényt vet fel nemzeti és regionális szinten a tervszerződés intézményének bevezetése, illetve a tervezés struktúrájában milyen mértékű átalakítás válik szükségessé.

4. A tervszerződésben való gondolkodás elválaszthatatlan az államépítési filozófia, különösen a decentralizáció elve érvényesülésének az áttekintésétől, nem csupán a területfejlesztés és –tervezés intézményrendszerét, hanem a közigazgatás működésével való összefüggését illetően is. Választ kerestünk arra a kérdésre, hogy a tervszerződés bevezetése miként értelmeződik a fennálló regionális intézményrendszer keretei között, továbbá mely lépéseket igényel a közigazgatási és területfejlesztési intézményi decentralizáció irányában.

5. A tervszerződés alkalmazásának célja kell, hogy legyen a területi hatással bíró közpolitikák és a hozzájuk kapcsolódó támogatási rendszerek koherenciájának a biztosítása. A célzott szinergiahatások elérése érdekében a területfejlesztési célú, valamint az ágazati forrásrendszer eddigi működésének áttekintésével a változtatási irányok megfogalmazása vált szükségessé, összefüggésben hazánknak az Európai Unióhoz történt csatlakozásával.

6. Az utóbbi ponthoz kapcsolódóan összegyűjtésre kerültek azok a tapasztalatok, melyek a tárgyaláson és szerződésen alapuló támogatási rendszerre való áttérés előfutárainak is tekinthetők, mint például a fejezeti kezelésű pénzeknek az elmaradott megyék felzárkóztatási programjai megvalósítására fordítása az elmúlt években.

A kutatási metodika kiválasztása tehát azzal a céllal történt, hogy a tervszerződés intézményi, illetve szabályozási elemeinek kialakítása együttesen kezelendő a tervezési- programozási feltételek megteremtésével, továbbá a költségvetési tervezés feladatainak végiggondolásával. Noha más országok figyelemre méltó tapasztalatokat közvetítenek a magyar döntéshozók és jogalkotók felé, ezúttal is igaz, hogy e modellek nem vehetők át mechanikusan, sőt azok megfelelő kritikával kezelendők.

Ezért is gondoljuk úgy, hogy a kutatásnak általánosabb államelméleti alapokon kellett történnie, elsősorban a következő problematikus csomópontok mellett:

– A korábban erősen hierarchikus, centralizált állammodellt felváltó önkormányzati struktúrában a központi állam még nem találta meg az eszközöket a területi döntéshozókkal és más autonóm szervezetekkel való együttműködési viszony kialakításához.

– Erősebben hat az alkotmányos gondolkodásban a szétválasztás elve, mint a kooperációé.

– Az állami funkciók megvalósításának ma már a fejlettebb világban rendkívül széles szervezeti és működési modellskálájából itthon viszonylag kevés honosodott meg, s ami megjelent, annak közjogi szabályozási alapjai bizonytalanok.

– Miközben a szakmában már évtizedekkel ezelőtt felmerült a közszerződések szükségessége és a gyakorlatban bizonyos elemei viszonylag jól működnek (ellátási szerződés, társulás stb.), az ún. közjogi szerződések még mindig hiányoznak a hazai közigazgatási szabályozásból.

Végül anélkül, hogy elébe mennénk a végső konklúziók megfogalmazásának, rögzíthetjük, hogy a közigazgatási szerződések egy speciális típusának tekinthető tervszerződés bevezetéséhez noha sok tekintetben hiányoznak a megnyugtató elméleti és gyakorlati alapok és tapasztalatok, mégis a terv-végrehajtás, illetve a kormányzati munka általános hatékonyságának javítása szempontjából nélkülözhetetlen reform- irányként kell számon tartani azt. Hosszú távú sorsa azonban nagymértékben függeni fog egyrészt a régió politikai sorsától, másrészt az Európai Unió támogatáspolitikájával való harmonizációjától.

1. A FRANCIA TERVSZERZŐDÉS

1.1. A tervszerződés

1.1.1. A tervszerződés fogalma

A franciaországi tervszerződéseket nevezhetnénk akár – a Közösségi Támogatási Keret mintájára – Regionális Támogatási Keretnek. Amikor a francia tervszerződéses modell vizsgálatát kezdjük, nagyon fontos, már az elején világosan látni, hogy jogi szempontból sokkal inkább egy protokoll keretmegállapodásról van szó, mint kötelező érvényű jogszabályról. Leegyszerűsítve a tervszerződések jelentését, azoknak a programoknak a csokorba gyűjtéséről beszélhetünk, amelyek megvalósításáért mind a központi, mind a területi szint hajlandó, meghatározott időre, bizonyos mértékű pénzügyi kötelezettséget vállalni. Ebből következik, hogy a tervszerződések nem fedik le az állam és a régió együttműködésének egészét, a központi és a területi szintek között más jellegű kapcsolat is létezhet. Továbbá az is nyilvánvaló, hogy nemcsak tervszerződésbe foglalt fejlesztések léteznek. Mind a minisztériumok a központi állam szintjén, mind pedig a régiók rendelkezhetnek olyan programokkal, tervekkel, amelyeket nem a tervszerződéseken keresztül valósítanak meg. A központi költségvetés csupán 1–2 százalékát fordítják a tervszerződésekben meghatározott programok finanszírozására.

1982-ben, a tervezés reformjáról szóló törvényben vezették be az állam-régió tervszerződések fogalmát. Ekkor a cél még csupán az volt, hogy egy új eszközt biztosítsanak az országos tervek megvalósításához. Egészen 1994-ig készültek az Országos Tervek, amelyeket a Parlament fogadott el. Az országos tervekkel szemben, amelyek tulajdonképpen a központi állam elképzeléseit tartalmazta, a tervszerződések olyan eszközt jelentettek, ahol a központi és a területi szint közösen állapodott meg egy- egy program megvalósításáról, és azt kölcsönösen igyekeztek számon kérni egymáson. Ez az eljárás már a kezdetekkor nagyon sikeresnek bizonyult. A sikernek köszönhetően mára a tervszerződések négy generációja készült el, és 2005-ben megkezdődik az 5. generációs tervszerződések előkészítése.

A tervszerződések sikerének egyik oka a szabadság, amelyet a szerződő felek élveznek a megállapodás előkészítése során. Talán éppen ezzel a szabadsággal magyarázható, hogy a tervszerződéseknek nem létezik egységesen előírt formája, tartalma. Az 1982-ben elfogadott törvény a tervezésről csupán a lehetőségét adja meg ilyen megállapodások megkötésének. A törvény 11. cikkelye kimondja, hogy az állam a területi önkormányzatokkal, régiókkal, magán- és állami vállalatokkal, illetve indokolt esetben természetes személyekkel tervszerződést köthet, amelynek célja a terv és prioritásainak megvalósítása. Ezek a szerződések a nemzet tervének célrendszerével összhangban lévő tevékenységekre terjedhetnek ki. A szerződések meghatározzák az állam részvételének módját a fejlesztések megvalósításában.

Az állam és régió között létrejövő tervszerződés azokat a tevékenységeket sorolja fel, amelyekre vonatkozóan az állam és a régió kölcsönösen vállalja, hogy a terv ideje alatt a szerződésnek megfelelően, közösen járnak el. A szerződés meghatározza a

szerződések későbbi módosításának formáját. Kiegészítő szerződések rögzítik a tervszerződésben felsorolt intézkedések megvalósításának eszközeit. Az állam regionális képviselője a kormány megbízásából köteles elkészíteni, a tervszerződést és a kiegészítő szerződéseket az állam és a régió között. A szerződésekről, amelyeket az állam köt a területi önkormányzatokkal, vállalatokkal vagy természetes személyekkel, tájékoztatni kell az érintett régiót.

Az egyetlen korlátozás, amely a jogszabályban szerepel, a nemzeti koherenciát hivatott biztosítani. A nemzet céljaival harmonizáló tervek részleteinek meghatározását, a végrehajtás, módosítás, ellenőrzés módját a szerződő felek megállapodására bízza. A törvény nem foglalkozik azzal, hogy milyen következménye van annak, ha valamelyik fél nem teljesíti vállalásait. Egyes értelmezések szerint a polgárjogi szerződésekhez hasonlóan szankciókat lehet alkalmazni bármelyik fél szerződésszegése esetén. Ezzel szemben az Állam Tanács egy 1996-os határozata úgy foglal állást, hogy „a tervszerződéseknek nincs direkt hatása a bennük foglaltak gyakorlati megvalósítására” (Conseil d’État, 1996).

Az 1982-es, a tervszerződéseket létrehozó törvény azt mondja ki, hogy „az állam nem térhet ki a szerződés teljesítése elől, annak lejárta előtt, csak a szerződésben korábban rögzített feltételek teljesülése esetén”. Ugyanez a törvény azt is kimondja, hogy az adott év költségvetési törvényének keretein belül, az állam a tervszerződések alapján dönt a tőkejuttatásokról, kölcsönökről, hitelbiztosítékokról, pénzügyi megállapodásokról és minden más pénzügyi támogatásról. Az 1982-es törvény alapján tehát mindegyik tervszerződésben szerepel egy olyan kitétel, hogy a szerződésben megfogalmazott kötelezettségvállalások a mindenkori költségvetési törvénynek vannak alárendelve. A gazdasági növekedés lassulása, visszaesése tehát befolyásolja az állam vállalásainak teljesítését, így a tervszerződésekbe foglalt fejlesztések megvalósulásának, finanszírozásának ütemezését is.

A gyakorlat azt bizonyítja, hogy a tervszerződések esetében sokkal inkább egy megegyezésen alapuló protokoll megállapodásról van szó, mint jogi kötelezettségvállalásról, amelynek teljesítéséhez – az esetek többségében – elegendő a politikai vezetés ígérete. A tapasztalat azt bizonyítja, hogy a helyi, vagy országos választások után átalakuló politikai vezetés nem okozott komoly változtatásokat a szerződések megvalósításában. Egyes régiókban előfordult, hogy változott a prioritások súlya, egy-egy téma (pl. foglalkoztatás) nagyobb hangsúlyt kapott, mint korábban, de radikális változtatásokra nem került sor.

A tervszerződés nem tekinthető egységes, teljesen kialakult, végleges rendszernek. Az elmúlt húsz év során folyamatosan alakult, és alakul majd a jövőben is, mindig az adott időszak kihívásaira keresve a választ.

1.1.2. A négy generáció

1982–1988 között a tervszerződések első generációját a hetvenes évek végén tapasztalható gazdasági visszaesés és a második olajválság határozta meg. Ilyen világgazdasági körülmények között az első tervszerződések elsősorban a gazdaság modernizálására, fejlesztésére helyezték a hangsúlyt. Olyan projektek megvalósítására

kötött az állam és a régió szerződést, amelyek a közlekedési infrastruktúra kiépítését, a gazdaságpolitika fejlesztését, regionális innovációs központok kialakítását, illetve az ipari szerkezetváltást mozdították elő.

1986-ban az Egységes Európai Okmány lefekteti a valódi kohéziós politika alapjait. Az ekkor már létező szolidaritási alapokból (ESZA, EMOGA, ERFA) egyre jelentősebb támogatásokra számító Franciaország nemzeti és területi terveinek készítésekor egyre nagyobb figyelmet fordít az európai folyamatokra. A tervszerződések második generációjának (1989–1993) előkészítése során az európai adottságokat, lehetőségeket is igyekeztek figyelembe venni a tervek készítői. Továbbra is jellemző, hogy az állam és a régió közlekedési infrastruktúra fejlesztésére kötött megállapodást, de egyre jelentősebb a felsőoktatásra és kutatásra fordított összeg nagysága.

A kilencvenes évek elejére a decentralizációs törekvések és a tervszerződések sikerei a regionális szint fokozatos előretöréséhez vezetett. A régiók súlyát tovább növelte legitimitásuk megerősödése. 1986-ban döntés született arról, hogy a regionális tanácsok tagjairól közvetlen választások útján, az állampolgárok maguk dönthetnek. Ettől kezdve a régiók megfelelnek az önkormányzatiság minden kritériumának, így joggal igényelhették hatáskörük kiszélesítését.

A harmadik generációs tervszerződések (1994–1999) elkészítése során átalakult a régió szerepe. A megerősödött régiók jelentős változást tudtak elérni. Korábban jellemző volt az ágazati minisztériumokra, hogy saját elképzeléseiket foglalták a tervszerződésekbe, biztosítva így programjaik öt évre (a tervszerződés idejére) szóló finanszírozását. A harmadik generációs tervszerződések idejére a minisztériumok által

„diktált” elképzelések helyett, egyre inkább a területi szint igényei szerint kellett elkészíteni a szerződést, és felhasználni a támogatásokat.

Annak érdekében, hogy a tervszerződések felhasználásával még tovább erősödjön a területi szint szerepe a tervezésben, a prefektus jogosítványainak kiterjesztése mellett a jelenlegi szerződéses ciklus (2000–2006) tervszerződéseiben megjelentek a regionális, területi és interregionális fejezetek. A cél az volt, hogy a szektoriális elvek alapján elosztott pénzek fokozatosan a területi igényeknek megfelelően kidolgozott, átfogó, integrált programok alapján kerüljenek odaítélésre. E cél megvalósulását a szabályozás úgy kívánta előmozdítani, hogy kötelezővé tette a tervszerződések állami hozzájárulása legalább 25 százalékának a területi kezdeményezések alapján való felhasználását (területi fejezet).

A jelenlegi szerződésekben a regionális rész elsősorban az infrastruktúra fejlesztésével foglalkozik, vagy más olyan beruházásokkal, amelyek az egész régiót érintik. (Pl. felsőoktatás, K+F, kultúra, egészségügy). Ezzel szemben a területi rész a tervszerződések új elemét jelenti: helyi gazdaságfejlesztésre vonatkozik, az alulról- felfelé építkező kezdeményezéseket támogatja. A regionális fejezet az agglomerációkkal, területfejlesztési társulásokkal (pays), regionális nemzeti parkokkal illetve városhálózatokkal kötött szerződésekhez biztosít keretet. Ahhoz, hogy szerződhessen, a térségnek el kell készítenie fejlesztési dokumentumát, amelyben rögzíti projektjeinek fő irányait. Az érintett terület az állam, régió, megyék képviselőivel tárgyal arról, hogy elképzeléseit miként lehet a tervszerződésekbe belefoglalni.

A tervszerződések interregionális fejezete azokat a programokat tartalmazza, amelyek egyszerre több régiót is érintenek. Ilyenek például a hegységekről szóló interregionális konvenciók (összesen 5), amelyek az Alpok, a Pireneusok, a Francia Középhegység, a Jura-hegység és a Vogézék fejlesztését tűzte ki célul. Ezek a konvenciók a környezetvédelmet, turizmust, mező- és erdőgazdaságot, környezeti kármegelőzést, a hagyományok megőrzését, képzést, kommunikációt támogató intézkedéseket tartalmaznak. Interregionális tervszerződést kötött az állam a korábbi bányavidékek szerkezeti átalakításáról is. (Itt a foglalkoztatást, képzést, hátrányos helyzetűek befogadására szolgáló épületek fenntartását hivatott biztosítani a szerződés.) Árvízvédelmi rendszert, a vízgazdálkodást, a természeti- és kulturális értékek érvényesülését garantáló tervek is bekerülhettek a tervszerződések interregionális fejezetébe (Loire, illetve a Mont Saint Michel térségének megőrzése, fenntartható fejlesztése).

1.1.3. A tervszerződés és a tervezés

A II. Világháborút követően csakúgy, mint Európa más országaiban központi irányításra, nemzeti szinten megfogalmazott tervekre volt szükség a háború okozta károk minél gyorsabb felszámolása érdekében. A központi igazgatás szintjén került sor a döntéshozatalra, az állam irányította, határozta meg a célokat, illetve biztosította a megvalósítás eszközeit.

A központilag irányított politika azonban az idő múlásával egyre kevésbé felelt meg az új kor elvárásainak. A centralizált irányítás nem vette figyelembe az egyes területek eltérő érdekeit, rendelkezésre álló erőforrásait, és azokat kizárólag egyoldalú érdekek alapján hasznosította. A regionális politika végrehajtása az állam dekoncentrált szervein keresztül valósult meg, ám ezek a hivatalok nem hangolták össze megfelelő mértékben programjaikat sem egymással, sem az érintett területekkel (Xxxxxxx Xx. 1998).

Az állam fokozatos visszavonulását a területfejlesztési programozás területén, számos tényező halaszthatatlanná tette. Európaszerte egyre elfogadottabbá vált, hogy cselekvésre, végrehajtásra a régió a legmegfelelőbb keret, éppen ezért az Európai Unióban a régiók egyre jelentősebb pénzügyi források kedvezményezettjei lettek.

Az Európai Területfejlesztési Perspektíva, az Unió meghatározó területpolitikai dokumentuma rögzíti, hogy a területfejlesztési tervek készítése során a helyi és regionális „feltételekből, jellemzőkből és kívánalmakból” kell kiindulni (ETP, 1999). Ezeknek a kérdéseknek a kezelése azonban nem oldható meg a központi irányítás szintjén. Elengedhetetlenné vált a megfelelő szintű helyismeret, hogy valóban az állampolgárok által elvárt, a helyi közösség érdekeit legjobban szolgáló diverzifikált fejlődési stratégiák készüljenek. A speciális területi problémák megoldására azonban egyre kevésbé voltak képesek a hagyományos ágazati politikai intézkedések. Az egyszerre több területet is érintő, összetett fejlesztési tendenciák átfogó, integrált stratégiákat követeltek.

A mára kialakult rendszer további jellemzője, hogy új szereplők jelentek meg a területfejlesztési programozásban. Az egyszereplős, állami dominanciájú rendszer helyébe olyan struktúra lépett, ahol elengedhetetlen a társadalom, illetve a gazdasági- és

nonprofit szervezetek bevonása a területi tervezésbe. Az Európai Kormányzásról készült Fehér Könyvben, és az Európai Területfejlesztési Perspektívában is, a Bizottság kiemeli annak fontosságát, hogy ezek között a szereplők között megfelelő partnerségi kapcsolat alakuljon ki: „együttműködésre, konzultációra és megegyezésre van szükség közösségi, országos, regionális és helyi szinten. A területfejlesztési politika megközelítési módja hatékony alkalmazásának elengedhetetlen előfeltétele a széles körű társadalmi támogatás. (ETP, 1999; Xxxxx Xxxxx, 2001).

A központi igazgatás azonban továbbra is nélkülözhetetlen szereplője marad a területfejlesztési politikának, csupán feladatai alakulnak át: a korábbi irányító funkció helyébe a koordináló, összehangoló funkció lép. Megfelelő keretet kell biztosítani a regionális és nemzeti szinten megfogalmazott terveknek, ezeket úgy kell egymáshoz igazítani, hogy egymás eredményeit ne kioltsák, hanem azokat még tovább erősítsék.

1.1.4. A francia válasz

Fanciaországban egészen a hetvenes évek végéig, nyolcvanas évek elejéig központi szinten, a Nemzeti Terv Hivatal (Commissariat Général au Plan) által készített ötéves tervek határozták meg a fejlesztések fő irányait.

A regionális közigazgatás megteremtésének első jelentős lépésére 1964-ben került sor, amikor az állam dekoncentrált szerveit regionális szinten szervezték újjá. A javaslat azonban, hogy a régiókat közvetlenül választott testületek irányítsák elbukott az 1969-es népszavazáson, és a nyolcvanas évek közepéig nem sikerült létrehozni az önkormányzatiság minden szempontjának eleget tevő régiókat.

1972-ben, a 69-es sikertelen referendumot követően, létrehozták az ún. Regionális Közintézményeket (établissements publics régionaux), élükön két testület, a Regionális Tanács, illetve a Regionális Gazdasági és Szociális Tanács állt. (Ezek a szervezetek a magyarországi regionális fejlesztési tanácsokhoz hasonlóak.) A végrehajtó hatalom azonban továbbra is a prefektus (a központi igazgatás képviselőjének) hatásköre maradt, nem történt valódi hatáskörátadás regionális szintre.

Csak az 1982-es decentralizációs törvény ruházta fel a régiókat a megyékkel és a településekkel azonos jogosultságokkal. Ettől az évtől kezdve volt lehetőség arra, hogy a régiók, a különböző fejlesztési programok tekintetében, kölcsönös kötelezettségvállalásról állapodjanak meg az állam képviselőjével, a prefektussal, akkor még öt évre szóló tervszerződések aláírásával.

Franciaországban regionális szinten az államot a prefektus képviseli. Minden megyének külön prefektusa van, a régiót a központi megye prefektusa képviseli. A prefektust a belügyminiszter javaslata alapján a köztársasági elnök nevezi ki, a régióban és megyékben a miniszterelnököt és az összes szakminisztériumot képviselik. Tevékenységéről a belügyminiszternek tartozik elszámolással. Elsődleges feladata a regionális és központi döntések összehangolása, a tervszerződések előkészítése és aláírása (Yuill, D. 2003).

A prefektus mellett minden régióban (26) működik a Régió Prefektúrájának Regionális Ügyekért Felelős Főtitkársága (Secrétariats Généraux pour les Affaires Régionales des Préfectures de Région), amely a régió prefektusának közvetlen

irányítása alatt áll. A tárcaközi intézmény gazdasági és szociális fejlesztésekkel, illetve területi tervezéssel foglalkozik. Emellett az egyes minisztériumok is képviseltethetik magukat regionális, vagy akár megyei szinten, ezeknek a dekoncentrált területi szerveknek az összehangolása is a prefektus feladata.

A francia regionális igazgatás központi szintjén nagyon fontos szerepet játszik a Datar (Délégation á l’áménagement du territoire et á l’action régionale – Területrendezésért és a regionális feladatokért felelős küldöttség). 1963-ban azzal a céllal hozták létre, hogy segítse a kormány munkáját területrendezési kérdésekben: tegyen javaslatot, készítsen összefoglalókat a területfejlesztési politika minél hatékonyabbá tételéhez. A Datar tárcaközi intézmény, a minisztériumok felett, közvetlenül a miniszterelnök irányítása alatt áll. Nagyon fontos szerepet játszik a decentralizáció folyamatának ösztönzésében, a központi igazgatás és a területi szinteken folyó tervező munka összehangolásában, nemzeti és nemzetközi kapcsolatok kialakításában.

Mára a két évtizede bevezetett tervszerződések átalakították a tervezés módszertanát. A harmadik generációs tervszerződések készítésénél még elkészült az országos terv, igaz ezt a Parlament már nem fogadta el. Annak érdekében, hogy a regionális érdekek érvényesülése mellett, a nemzeti koherencia is biztosítva legyen, a kormány az 1995-ös területfejlesztésről szóló törvényben Nemzeti Területfejlesztési Perspektíva (NTP) (Schéma national d’aménagement du territoire) elkészítését írta elő. A törvény szerint ebben a dokumentumban kellett összefoglalni mindazokat az elveket, amelyek alapján a területfejlesztést érintő döntések születnek. A nemzeti szinten elkészített dokumentumot a régiókban készített perspektívák tették volna teljessé. (Schéma régional d’aménagemant du territoire) A Nemzeti Területfejlesztési Perspektíva azonban nem készült el. 1999-ben ezért az ún. Xxxxxx törvény rendelkezik a Közszolgáltatások perspektíváinak (Schéma des Services Collectifs) elkészítéséről. A nyolc területen készített dokumentumok 2020-ig határozzák meg az állam elképzeléseit, jövőképét. (A nyolc perspektíva a következő témakörökben készült: felsőoktatás és kutatás, kultúra, egészségügy, hírközlés és kommunikáció, közlekedés és szállítmányozás, energia, vidékpolitika, sport) (LOADDT, 1999). Az Állam Tanács rendeletben hirdette ki a perspektívákat, amelyek ezután 2002-ben léptek életbe. A dokumentumok mind a központi igazgatás, mind pedig a területi szinteknek hivatkozási pontként szolgálnak fejlesztési elképzeléseik megfogalmazása során (1. ábra).

A régiók is elkészítik saját perspektíváikat, fejlesztési dokumentumaikat. Ezek a

regionális stratégiák képezik az alapjait a tervszerződések elkészítése során a régió tárgyalási pozíciójának. Természetesen a regionális perspektívák, stratégiák nem csak azokat az intézkedéseket tartalmazhatják, amelyek később beépülnek a tervszerződésbe. Azoknak a fejlesztéseknek is szerepelnie kell a stratégiai dokumentumban, amelyeket az állam részvétele nélkül, esetleg más partnerekkel kíván megvalósítani a régió.

1. ábra

A tervszerződések és a tervek kapcsolata időrenden, 1984–2007

Tervszerződés

I. generáció

II. generáció

III. generáció

IV. generáció

V.generáció

1984

1988 1989

1993 1994

1999 2000

2006 2007

?

Központi igazgatás

IX. Országos Terv X. Orzságos Terv XI. Országos Terv – NTP

Közszolgáltatások Perspektívái

1984

1988 1989

1992

2002

2020

Regionális igazgatás

Regionális tervek

RTP

RTP/Regionális fejlesztési stratégiák

1984

1988 1989

1993

1999

2006 2007

?

Forrás: Datar: Les contrats de plan État-Région (8. old.).

A tervszerződés kizárólag a hazai, francia területfejlesztési források felhasználására vonatkozik. A tervszerződések nem tartalmazzák az uniós pályázatokból nyerhető támogatásokat. Természetesen a tervszerződések előkészítése során egyre nagyobb figyelmet szentelnek a terv készítői az európai folyamatoknak, de az európai pénzeket nem foglalják bele a tervszerződésekbe.

A 2000–2006-os költségvetési időszak európai programjai többségükben regionális programok, csupán öt nemzeti program létezik. A nemzeti programok között lehet példát találni a centralizált irányításra, és a részben centralizált, részben decentralizált kezelésre is. Ez utóbbi esetben az állam regionális dekoncentrált szerveit is bevonják a programok lebonyolításába. Ami a regionális programokat illeti, többségük a prefektus irányítása alatt áll. A prefektúra az esetek többségében irányító és kifizető hatóságként is működik egyidejűleg. A prefektus munkáját segíti a regionális ügyekért felelős általános titkárság, amelynek külön európai ügyekért felelős főosztálya van. Az európai ügyekért felelős főosztályon külön csoport foglalkozik az irányítással, ellenőrzéssel és jóváhagyással.

1.2. Tervszerződés a gyakorlatban

1.2.1. A szerződéskötés folyamata

A tervszerződések kidolgozásának folyamatát az eddigi gyakorlat szerint miniszterelnöki körlevélben pontosították. A tervszerződéseket létrehozó törvény ugyanis nem rendelkezik részletesen a szerződéskötési eljárásról. A szerződések előkészítése mintegy kétéves folyamat, amely négy szakaszra bontható.

1. A stratégia kidolgozása. Első lépésként a területrendezésért felelős tárcaközi bizottság (CIAT, Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire) meghatározta a

nemzeti prioritásokat az ágazati minisztériumok által korábban a Datarhoz eljuttatott prioritások alapján. A 2000–2006-os tervszerződések három fő pillérre épülnek: foglalkoztatás, fenntartható fejlődés és szolidaritás. A prioritások meghatározásával egyidőben a miniszterelnök körlevélben kérte a prefektusokat, hogy készítsék el a régiójukra vonatkozó állami stratégiát. A régió prefektusa a Régió Közigazgatási Konferenciájával való konzultáció után elkészítette az állam regionális stratégiáját bemutató jegyzékét. (A Regionális Közigazgatási Konferencia konzultatív szervezet. Tagjai a régió megyéinek prefektusai, a régióban működő dekoncentrált szervek vezetői, illetve az államkincstár regionális kirendeltségének vezetője a régió prefektusának elnöklete alatt dolgoznak. Az állam regionális szerepvállalásáról alkot véleményt, különös tekintettel a gazdasági, szociális és területrendezési kérdésekre. Konzultációs joggal rendelkezik a tervszerződések előkészítése során, illetve a régiót érintő európai programok esetében.) A Datar feladata összehangolni, szintetizálni a régió prefektusa és az ágazati minisztériumok által megfogalmazott elképzeléseket. Ezzel a munkával párhuzamosan a régió is megkezdi regionális tervének a kidolgozását. A Regionális Tanács a Regionális Gazdasági és Szociális Tanáccsal együttműködve készíti el a régió középtávú fejlesztési tervét.

2. Konzultáció. A prefektus által elkészített stratégiai dokumentum alapján konzultációk kezdődtek a régiókban a prefektus, a Regionális Tanács, a Regionális Gazdasági és Szociális Tanács részvételével. Az egyeztetések eredményeként a prefektusnak kellett elkészíteni az állam és a regionális tanácsok terveinek szintézisét tartalmazó dokumentumot. E dokumentumok alapján döntött a területrendezésért felelős tárcaközi bizottság arról, hogy az ágazati minisztériumok költségvetéséből összesen 13,87 milliárd eurót különít el a tervszerződések finanszírozására, és egyben felhatalmazta a prefektusokat a konkrét tárgyalások megkezdésére.

3. Tárgyalás. A prefektus, a regionális tanács elnöke és más érintett partnerek megkezdték a tervszerződések keretében megvalósuló programok pontos meghatározását. Dönteni kellett az államtól (azaz az egyes minisztériumoktól) kapott keret konkrét felhasználásáról, fel kellett becsülni a fejlesztések fedezetét biztosító kiegészítő finanszírozás nagyságát, és ezek alapján módosítani kellett az állam által első körben felajánlott összeget.

4. Aláírás. A tervszerződések végleges változatát tárcaközi megbeszéléseken és a Regionális Tanács ülésein hagyták jóvá, majd a prefektus és a regionális tanács elnökének aláírásával véglegesítették a szerződéskötés kétéves folyamatát. Vannak olyan régiók, ahol a prefektus és a regionális tanács elnöke mellett más aláírók is szerepeltek. Bourgogne-ban például a régiót alkotó megyék elnökei is szentesítették a hét évre szóló tervezési dokumentumot.

5. A tervszerződések tartalma. Annak ellenére, hogy a tervszerződések szerkezetére nincs egységesen előírt formai követelmény, e tekintetben mégis van hasonlóság a régiók tervezési dokumentumai között. A dokumentumok terjedelme igen eltérő lehet, de a következő elemek mindegyik tervszerződésben fellelhetőek.

A tervszerződések bevezetőjében a dokumentum készítői összefoglalják a szerződés elkészítésének folyamatát (2. ábra) bemutatják az állam és a régió közös helyzetértékelését, és rögzítik a fő célkitűzéseket. A bourgogne-i régióval kötött

megállapodás például a következő célokat emeli ki: „Közös ambíciónk, amelyet minden bourgogne-i polgárral szeretnénk megosztani, hat fő pillérre épül: a gazdaságfejlesztésre, a környezetre és kulturális örökségre, az új technológiákra és kommunikációra, a területrendezésre, a közlekedésre és az oktatásra (Bourgogne, 2000). Az alsace-i régió a térség versenyképességét tűzte ki célul az európai gazdasági térben, kiegyensúlyozott fejlődés mellett (Alsace, 1994). A Dél-Pireneusok régió az Unió bővítésére hivatkozva hívja fel arra a figyelmet, hogy az Európai Unió déli régióinak a támogatása, fejlesztése elengedhetetlen a kibővített Unió további fejlődéséhez, mivel ezek a térségek biztosíthatják az egyensúlyt a 25 tagúra bővült Európában. A dél-pireneusi régió legfontosabb feladata tehát a fejlődési lehetőségek minél hatékonyabb kiaknázása, illetve a régió bekapcsolása a materiális és immateriális javak áramlásába (Midi-Pyrénées, 2000).

2. ábra

A tervszerződés kidolgozásának folyamata

Közszolgáltatások Perspektívái

Ágazati Prioritások

Nemzeti prioritások

(Területrendezésért Felelős Tárcaközi Bizottság

Prefektus

Regionális Közigazgatási Konferencia

Állam regionális stratégiája

Ágazati minisztériumok (Datar közvetítésével)

TERVSZERZŐDÉS

Regionális Fejlesztési Dokumentum

Regionális Tanács

Agglomerációk, kistérségek, nemzeti parkok, városhálózatok fejlesztési tervei (területi fejezet) Regionális Tanács Regionális Gazdasági és Szociális Tanács (regionális fejezet)

Forrás: szerző saját szerkesztése

Az állam-régió tervszerződések általában leghosszabb része a bevezetőben említett öt-hat stratégiai cél lebontását tartalmazza 15–30 programra, 30–80 intézkedésre és akár többszáz konkrét lépésre. A konkrét intézkedésekre vonatkozóan a tervszerződés tartalmazza a finanszírozás mértékét, módját és egyes esetekben a kedvezményezettek körét is meghatározza.

A programok, intézkedések a következő főbb témakörök köré csoportosulnak: a fenntartható fejlődés érdekében a szerződések programjai támogatják kiegyensúlyozott közlekedési rendszerek kialakítását (úthálózat, vonat-, vízi-, városi- és városkörnyéki közlekedés fejlesztése), a környezet védelmét (energia-, hulladék-, vízgazdálkodás, természeti környezet megóvása, természeti katasztrófák elleni védekezés fejlesztése) és a minőségi mezőgazdasági és halászati termelés előmozdítását. A humán erőforrás fejlesztését a felsőoktatás és kutatás támogatását szolgáló programokkal, a kultúra mindenki számára elérhetővé tételével és az információs technológia terjesztésével kívánják megvalósítani. Nagyon fontos szerepet töltenek be a tervszerződések programjai között a foglalkoztatást és szakképzést érintő intézkedések. Kis- és közepes vállalkozások, illetve versenyképes turizmus fejlesztésére vonatkozó intézkedések is nagy számban fordulnak elő a régiók tervszerződéseiben. A szolidaritás égisze alatt az egészségügyi, szociális- és lakásügyi problémák felszámolására is kerültek be intézkedések a tervszerződésekbe, és egyre nagyobb összegű támogatásban részesül a fiatalság és a sport (La documentation francaise, 2002).

6. Végrehajtás. A tervszerződések végén a végrehajtás feltételeit rögzítik a szerződő partnerek. Itt szerepelnek olyan kitételek, mint például az a megszorítás, hogy az állam által jóváhagyott pénzügyi kötelezettségvállalás a költségvetési törvények által biztosított pénzügyi eszközök mértékének van alárendelve. A költségvetési törvény keretein belül az állam elsőbbséget biztosít a szerződésben rögzített célok finanszírozásának (Sénat, 2000). Ugyanez vonatkozik a régió kötelezettségeire is: a régió is csak költségvetésének keretein belül köteles teljesíteni a tervszerződésben vállaltakat.

Ebben a részben rögzíti az állam és a régió a szerződések módosításának formáját is, amely a kölcsönös megállapodáson kell, hogy alapuljon. (Csak nagyon indokolt helyzetekben képzelhető el az egyoldalú szerződésbontást.)

A végrehajtást érintő intézkedések között szerepel az ellenőrzés, illetve értékelés módjának a meghatározása. Biztosítani kell, hogy a szerződésben érintett partnerek folyamatosan tájékoztatva legyenek a szerződés végrehajtására vonatkozó intézkedésekről. A folyamatos értékelés biztosítja a szerződés lejárta előtt a prioritások, intézkedések módosításának lehetőségét, amennyiben a változó körülmények ezt szükségessé teszik.

Nincs tehát egységesen előírt intézményrendszer a tervszerződések végrehajtására, a források kezelésének módjára, a monitoringra, értékelésre. Erről az állam és a Regionális Tanács elnöke a szerződéskötés folyamata során állapodik meg. Az eddigi gyakorlat azt bizonyítja, hogy az állam és a régió közösen felügyeli a szerződések végrehajtását. Az állam és a régió képviselőiből álló ellenőrző, irányító bizottság mellett a programok szakmai minőségét vizsgáló csoportok is alakulhatnak. Általában az egyes szakterületet, a tervszerződések egyes fejezeteit az adott téma szakértői követik

nyomon, ők értékelik a programokat, az alkalmazott eszközöket és a megvalósítás hatékonyságát.

A tervszerződések, az esetek többségében nem határozzák meg teljes részletességgel a programok megvalósítását. Csupán a nagy infrastrukturális beruházásoknál találni arra példát, hogy a beruházás szinte minden részlete rögzítve van a tervszerződésben, máskor általában csak az intézkedések keretét adja meg a szerződés, a részleteket később rögzítik a fejlesztésben részt vevő partnerekkel.

7. A pénz felhasználása. A tervszerződésekre fordított állami támogatásokhoz meghatározott ütemterv szerint juthatnak hozzá a régiók, (La documentation francaise, 2002). Az N–1. év őszén (N: a támogatás felhasználásának az éve) a régió prefektusa eljuttatja a Datarhoz azt a dokumentumot, amelyben részletezi, hogy mekkora pénzügyi hozzájárulásra tart igényt a következő évben. (Természetesen a tervszerződésben korábban rögzített feladatok megvalósítására.) A Datar ezt a dokumentumot továbbítja az érintett minisztériumokhoz, és amennyiben szükséges, tárcaközi együttműködéseket szervez a prefektus és a minisztériumok között.

Az N. év januárjában a minisztériumok tájékoztatják a Datart arról, hogy mekkora összeget szándékoznak az adott évben a prefektusoknak eljuttatni.

Egy évvel később, N+1. év januárjában a minisztériumoknak arról kell beszámolniuk, hogy a valóságban mennyi pénzt utaltak át a régió prefektusához. Ugyanezen év márciusára a prefektusoknak pedig mérleget kell készíteniük a felhasznált forrásokról.

A Datarnak komoly szerepe van a szerződések végrehajtása és ellenőrzése során. Bár a folyamatban résztvevő szerv mindegyike rendelkezik saját ellenőrző mechanizmussal, elengedhetetlen, hogy a központi források felhasználásáról mindig megbízható képet lehessen kapni. A Datar felügyeli, hogy a minisztériumok időben átutalják a régióknak a pénzt, és az ő feladata a fejlesztések megvalósításának minőségi ellenőrzése is.

A terv értékelésében több szervezet is részt vesz, az értékelés finanszírozására elkülönített pénzeszköz áll rendelkezésre az egyes tervszerződésekben. Regionális szinten az ellenőrzésben a régió területrendezésért és fejlesztésért felelős bizottságának Regionális Irányító és Értékelő Tanácsa vesz részt. Nemzeti szinten pedig a Nemzeti Értékelő Hatóság végzi az értékelő munkát. Ez a szerv ellenőrzi a regionális értékelő tanácsok által készített összegzéseket, majd ezek alapján javaslatot tehet az Általános Tervbizottságnak a finanszírozás további módjára, technikai, módszertani változtatásokra. A Nemzeti Értékelő Tanács szintén országos szinten működik, a minisztériumok felkérésére a tárcaközi és az interregionális értékeléseket végzi.

A negyedik generációs tervszerződések esetében már kötelező elkészíteni a végrehajtás félidős értékelését. Ez az értékelés nem érinti a hét évre előirányzott támogatás mértékét, csupán azt a célt kívánja szolgálni, hogy csak a valóban kivitelezhető projektek maradjanak a tervszerződésben, illetve, ha szükséges módosítani lehessen az intézkedések költségtervét.

1.3. Esettanulmány: Rhône-Alpes régió tervszerződése

A mintegy kétszáz oldalas dokumentum a nemzeti prioritások (foglalkoztatás, fenntartható fejlődés, szolidaritás) és a regionális stratégiai orientációk felsorolásával kezdődik

A régió stratégiai céljai:

– A kohézió és belső szolidaritás erősítése, erősebb szociális kapcsolat kialakítása.

– A xxxxx xxxxxxxxxxxx és nemzetközi kapcsolatainak erősítése.

A bevezető röviden bemutatja a régió sajátosságait, a kihívásokat és kitér a negyedik generációs szerződések új elemeire (regionális, területi fejezetek megjelenése). A bevezetőt követi a négy paragrafusból álló szerződés, amelyet a regionális tanács elnöke, a régió prefektusa és a területrendezésért felelős miniszter írt alá. Az első paragrafus rögzíti, hogy az 1982-es törvény alapján készült tervszerződésről van szó. A második paragrafus felsorolja az állam és a régió által közösen megvalósítani kívánt 14 programot:

– Felsőoktatás

– Kutatás

– Technológia

– Vállalatfejlesztés és foglalkoztatás

– Foglalkoztatás növelése a vállaltok versenyképességének javításával és a szakmai beilleszkedés fejlesztésével

– Mező- és erdőgazdaság

– Turizmus

– Közlekedés és kommunikáció

– Környezetvédelem

– Kultúra

– Város- és lakáspolitika, szociális és területi szolidaritás

– Egészségügy

– Decentralizált együttműködés

– Területrendezés, -fejlesztés, -szervezés.

A harmadik paragrafus az állam és a régió pénzügyi hozzájárulását tartalmazza, az állam részéről 8,341 milliárd frank, amely kiegészül az interregionális fejezet finanszírozására szánt 268 millió frankkal (összesen: 8,609 milliárd frank). A régió hozzájárulása 8,155 milliárd frank, amely kiegészül az interregionális programok társfinanszírozásához szükséges 241 millió frankkal (összesen: 8,396 milliárd frank).

A szerződő felek a negyedik paragrafusban rendelkeznek arról, hogy a Prefektus és a Regionális Xxxxxx közösen felelnek a tervszerződésben vállaltak megvalósításáért.

Az aláírt szerződést a 14 program részletes bemutatása, pénzügyi táblák (1–2. táblázat) és a végrehajtást pontosító kiegészítő rendelkezések követik.

A 14 program a következő:

I. Program: Felsőoktatás

I.1. Az intézkedések alapelvei.

I.2. Az Oktatási Minisztérium intézkedései.

I.3. Egyéb felsőoktatási intézkedések

I.4. Nyomon követés és értékelés módszertana.

II. Program: Kutatás

II.1. A régió erősségének számító kutatási területeket fejlesztése

II.2. A gazdasági szerkezet fejlesztése céljából a kutatás speciális területeinek támogatása.

II.3. Specializált pólusok kialakítása az egyetemi központokban.

III. Program: Technológia

III.1. A regionális technológiai ügynökségek támogatása, a kutatás kínálatának strukturálása.

III.2. A technológiai kutatás támogatása.

III.3. Technológiai platformok fejlesztése.

III.4. Technológia transzfer, tudományos és technológiai foglalkoztatás révén.

IV. Program: Vállalatfejlesztés és foglalkoztatás.

IV.1. Vállalkozás létrehozásának fejlesztése, támogatása.

IV.2. A közepes és kisvállalkozások fejlesztése.

IV.3. A törékeny foglalkoztatási szerkezetű térségekben az ipari struktúraváltás támogatása.

IV.4. Kiegészítő szolgáltatások fejlesztése.

V. Program: Foglalkoztatás növelése a vállaltok versenyképességének javításával és a szakmai beilleszkedés fejlesztésével.

V.1. Szakmaválasztás támogatása.

V.2. A beilleszkedés támogatása három cél figyelembevételével: folytonosság, hatékonyság, hosszú táv.

V.3. A képzés minőségének javítása.

V.4. A gimnáziumokkal közös cselekvés

V.5. A foglalkoztatáspolitika jobb koordinálása területi szinten.

VI. Program: Mező- és erdőgazdaság

VI.1. A mezőgazdasági munkavállalás támogatása, a foglalkoztatás fejlesztése.

VI.2. A termelés értékesítése.

VI.3. A K+F megerősítése.

VI.4. A vállalatok támogatása, hogy a piac és a társadalom elvárásaihoz minél jobban tudjanak alkalmazkodni.

VI.5. Az erdő gazdasági és környezeti potenciáljának hasznosítása.

VI.6. A szennyezés megfékezése.

VI.7. A hegyi területek helyreállítása.

VI.8. A hegyi tevékenységek támogatása.

VI.9. A vidékfejlesztés irányítása.

VII. Program: Turizmus

VII.1. A turizmus gazdasági tudásbázisának megerősítése.

VII.2. A turizmus szereplőinek szakképzése.

VII.3. A turizmus kínálatának javítása.

VIII. Program: Közlekedés és kommunikáció.

VIII.1. Vasúti közlekedés.

VIII.2. Úthálózat: infrastruktúra és felhasználás.

VIII.3. Folyami közlekedés.

VIII.4. Kombinált fuvarozás lehetőségének tanulmányozása.

IX. Program: Környezetvédelem

IX.1. Térgazdálkodás.

IX.2. Vízgazdálkodás.

IX.3. Xxxxxxxxx megfigyelése, fenntartható fejlődés előmozdítása.

X. Program: Kultúra

X.1. Hálózatba szerveződés: létrehozás/ terjeszkedés.

X.2. Területi intézkedések és terjeszkedés.

X.3. A művészeti oktatás intézményeinek hálózatba szervezése.

X.4. Tudományos, technikai és ipari kultúra.

XI. Program: Város- és lakáspolitika, szociális és területi szolidaritás.

XI.1. Városrészek átalakítása, szolgáltatások fejlesztése.

XI.2. Szociális sokszínűség, városi beilleszkedés.

XI.3. Szakmai beilleszkedés és gazdaságfejlesztés.

XI.4. Szociális fejlesztés, támogatás a folyamat szereplőinek.

XI.5. Regionális tervezés és irányítás.

XI.6. Szerződéskötés, és a megvalósítás formái.

1. táblázat

A tervszerződés összefoglaló pénzügyi táblája

	ÁLLAM		RÉGIÓ
Programok	Tervszerződés	Interregionális fejezet
I. Felsőoktatás	1060		935,8
II. Kutatás	320	5	240
III. Technológia	196		196
IV. Vállalatfejlesztés és foglalkoztatás	509	7,5	740
V. Foglalkoztatás növelése, szakmai beilleszkedés	318	10	455
VI. Mező- és erdőgazdaság	593	112	711
VII. Turizmus	45	35	96
VIII. Közlekedés és kommunikáció	2923,5		2730
IX. Környezetvédelem	200	67	291
X. Kultúra	170		200
XI. Város- és lakáspolitika, szociális és területi szolidaritás	1339,5		700
XII. Egészségügy	147		91
XIII. Decentralizált együttműködés	10		10
XIV. Területrendezés, -fejlesztés, - szervezés	510	31,5	1000
Összesen	8341	268	8396

Forrás: Rhône-Alpes régió tervszerződése (2000–2006).

2. táblázat

	Oktatás, kutatás és technológia	Ipar	Kül- kereskedelem	Védelem	KKV, kereskedelem	Foglalkozta-tás szolidaritás egészségü.	Mezőgazdaság és erdő	Közlekedés lakásügy turizmus	Környezet	Kultúra	Nemzeti Területfej- lesztési Alap	Ifjúság és sport	Igazságügy	Külügy	ÁLLAM		RÉGIÓ
I. Felsőoktatás	1000					48	12								1060		935,8
II. Kutatás	320														320	5	240
III. Technológia	160	36													196		196
IV. Vállalatfejlesztés és foglalkoztatás		279	30	40	25	120		15							509	7,5	740
V. Foglalkoztatás növelése, szakmai beilleszkedés	66					245,5						6,5			318	10	455
VI. Mező- és erdőgazdaság							593								593	112	711
VII. Turizmus								40				5			45	35	96
VIII. Közlekedés és kommunikáció								2923,5							2923,5		2730
IX. Környezetvédelem									200						200	67	291
X. Kultúra	20									150					170		200
XI. Város- és lakáspolitika, szociális és területi szolidaritás						974,5		335				10	20		1339,5		700
XII. Egészségügy						147									147		91
XIII. Decentralizált együttműködés														10	10		10
XIV. Területrendezés, -fejlesztés, - szervezés								1,5			500	8,5			510	31,5	1000
Összesen	1566	315	30	40	25	1535	605	3315	200	150	500	30	20	10	8341	268	8396

A tervszerződés tárcánként részletezett pénzügyi táblája

Forrás: :Rhône-Alpes régió tervszerződése (2000-2006)

22

Az összefoglaló pénzügyi táblázatokat a 14 program részleteinek bemutatása követi. Mindegyik programhoz tartozik egy pénzügyi tábla, amely részletesen tartalmazza, hogy milyen intézkedéseket kíván megvalósítani a régió az adott cél elérése érdekében, illetve azt is, hogy mindezt mely minisztériumi forrásokból kívánja finanszírozni. Jelen esettanulmányban harmadik, a technológia fejlesztésére vonatkozó program ismertetésére kerül sor a regionális fejezetből, mert a többi hasonló logika alapján épül fel (3. táblázat).

3. táblázat

A III. Technológia program pénzügyi táblája

Megnevezés	Oktatás, kutatás és technológia	Ipar	Állam		Régió
			Tervszerződés	Interregionális fejezet
Technológia	160	36	196		196
Technológiai ügynökségek, a kutatás kínálatának strukturálása	55	36	91		100
Technológiai platformok	45		45		40
Tudományos és technológiai foglalkoztatás	20		20		20
Innovatív vállalkozások létrehozása	Tervszerződésen kívül finanszírozott tevékenység
Kereslet koordinációja

Forrás: Rhône-Alpes régió tervszerződése (2000–2006).

A pénzügyi tábla után a szerződő felek megindokolják, hogy az adott programokra miért van szükség és milyen eredményeket várnak megvalósulásuktól. Itt már egész konkrét javaslatok is bekerülhetnek a szerződésbe. A vizsgált szerződés például meghatározza, hogy Grenoble városában kerüljön kialakításra a digitális technológiával foglalkozó ügynökség, míg a biotechnológiai ügynökséget Lyonba helyezi.

A tizennegyedik, területrendezés, fejlesztés, szervezés program tartalmazza a tervszerződésbe a területi szereplők fejlesztési tervei alapján bekerült elképzeléseket. Az agglomerációk, területfejlesztési társulások (pays), regionális nemzeti parkok illetve városhálózatok projektjeinek részletes finanszírozását ismerteti ez a területi fejezet (4. táblázat).

4. táblázat

A területrendezési program pénzügyi táblája

Megnevezés	Közleked és, lakásügy, turizmus	Nemzeti Területfej lesztési Alap	Ifjúság és sport	Állam		Régió
				Tervszer- ződés	Interregi- onális fejezet
XIV. Területrendezés, -fejlesztés, -szervezés	1,5	500	8,.5	510	31,5	1000
Társulásokkal kötött szerződések (tanulmánykészítés, szakértői munkák, tervezés…)		315	8,5	323,5	28,5	550
Agglomerációs szerződések, városhálózatok (tanulmánykészítés, szakértői munkák, tervezés…)					3	150
Egyéb területi folyamatok		185		186,5		50
Nagy átfogó programok (Információs és kommunikációs technológia, egyéb nagy projektek, pl.: Chavet barlang, Charavines régészeti központ…)	1,5					250

Forrás: Rhône-Alpes régió tervszerződése (2000–2006).

A tervszerződés a területfejlesztéssel, területrendezéssel foglalkozó fejezetében felsorolja azokat a forrásokat, ahonnan további finanszírozást lehet szerezni a területi folyamatok támogatásához. Első helyen említi a szerződés az EU Strukturális Alapjának a második és harmadik célkitűzését, illetve a Közösségi Kezdeményezések programjait, amelyek kiegészíthetik a szerződésbe foglalt fejlesztési projekteket. Megállapítja, hogy a tervszerződés és az uniós programokhoz készített Egységes Programozási Dokumentumok ugyanazt a stratégiai célt szolgálják.

A tervszerződéseken túl, a minisztériumok, régiók egyéb forrásokkal is rendelkeznek a területfejlesztési programok megvalósításához. További lehetőséget kínál az önkormányzatok és más partnerek (települések, társulások, magánszféra stb.) hozzájárulása a fejlesztésekhez.

INTERREGIONÁLIS FEJEZET Franciaországban is, csakúgy, mint nálunk számos esetben merül fel az a probléma, hogy a régió határai nem biztosítanak megfelelő keretet bizonyos fejlesztések, beruházások megvalósításához. Ilyen, több régiót, és adott esetben az egész ország fejlődését meghatározó projektek esetében az állam hivatott biztosítani a nemzeti koherenciát és a régiók közötti együttműködés keretét. A hegységek speciális földrajzi adottságaik következtében a régiók határain átnyúló turisztikai, mezőgazdasági és egyéb programokat igényelnek. Ennek biztosítására öt

interregionális konvenciót (conventions interrégionales de massifs) írtak alá az állam és az érintett régiók. (Aláírók a Regionális Tanácsok elnökei és a régiók prefektusai. Hasonló megállapodás a Loire térségének fejlődését biztosító „Loire Grandeur Nature” elnevezésű tízéves terv is. Az érintett hét régió és az állam arról állapodtak meg, hogy közösen fejlesztik a térség árvízvédelmi rendszerét, a vízgazdálkodást, a természeti- és kulturális értékek érvényesülését.)

5. táblázat

Minisztériumi hozzájárulás a Jura-hegység konvencióhoz

Minisztérium	Állam (millió frank)
Mezőgazdaság	13,8
Turizmus	2
Környezet	2,2
Nemzeti Terület- fejlesztési Alap	12
Összesen	30

Forrás: Rhône-Alpes régió tervszerződése (2000–2006).

6. táblázat

A Jura-hegység konvenció régiót érintő programjainak finanszírozása

Programok	Állam (millió frank)	Régió (millió frank)
Mezőgazdaság és erdő
Szennyezés csökkentése	4,5
Hegyvidéki foglalkoztatás	3	A tervszerződés
Termékek értékesítése: tej	6		összegébe beépített regionális
Fa és erdőgazdálkodás	3	társfinanszírozás: 30 millió frank
Általános területrendezési
feladatok
Társulások (pays) - turizmus	12
Vállalatfejlesztés és
foglalkoztatás	1,5
Összesen	30	30

Forrás: Rhône-Alpes régió tervszerződése (2000–2006).

Az interregionális fejezet finanszírozására szánt pénz csak akkor kerülhet felhasználásra, ha sikerül az érintett régiókkal megkötni az interregionális konvenciókat. A Rhône-Alpes régió három hegység-konvencióban is érintett, ezért a Jura-hegység, a Francia Középhegység és az Észak-Alpok hegyvidék fejlesztésére különített el pénzt a tervszerződésében. A tervszerződés interregionális fejezete részletezi, hogy az egyes konvenciók finanszírozásában a különböző minisztériumoktól származó pénzt, milyen programok keretein belül kívánja felhasználni a régió. A Jura-hegységről szóló konvenció 30 millió frankot különít el a Rhône-Alpes régió számára. Ennek az összegnek a felhasználását a következő két táblázat részletezi (5., 6. táblázat).

Hasonló táblázatok részletezik a középhegység és az Alpok konvenció regionális finanszírozását.

A programok felsorolása, részletezése után a szerződő felek rögzítették a szerződés nyomon követésének és ellenőrzésének módját. Az ellenőrzés három pilléren áll:

– A Regionális Területfejlesztési Konferenciát folyamatosan tájékoztatni kell a munka előrehaladásáról (A Regionális Területfejlesztési Konferenciát 1995-ben hozta létre a területfejlesztésről szóló törvény. A Konferenciát a régió prefektusa és a Regionális Tanács elnöke közösen vezetik. Tagjai választott képviselők, az Állam dekoncentrált szerveinek küldöttei, és a régió más gazdasági és szociális szereplői. Konzultációs joggal rendelkezik a régiót érintő területfejlesztési kérdések esetében, és a közszolgáltatások perspektíváit érintő kérdésekben.).

– A végrehajtó bizottságot a Regionális Ügyekért felelős Főtitkár (alprefektus) és a Regionális Tanács általános igazgatója (Regionális Tanács elnöke mellett ő végzi az igazgatási feladatokat) vezeti. Ez a bizottság felel a nyomon követésért és értékelésért.

– A tudományos tanács feladata vizsgálni az értékelés módszertanát, és biztosítani az elvégzett értékelések tudományos minőségét.

Mindegyik program mellett az adott terület szakértőiből álló külön csoport is vizsgálni fogja az értékeléseket. Feladatuk annak megállapítás, hogy a felhasznált eszközök a hatékonyság szempontjából megfelelnek-e az elvárásoknak. Közvetlen, és közvetett hatások vizsgálata, a megvalósítás korlátainak a feltárása.

Az értékelések elvégzését az állam, a régió és az érintett partnerek közösen finanszírozzák. Ennek érdekében az állam és a régió 5 millió frankot különít el a tervszerződésben. A folyamatos nyomon követés biztosítása érdekében, minden évben jelentést kell készíteni a tervszerződésbe foglalt programok megvalósításáról. A minisztériumok elszámolási ütemrendje miatt, minden év március 31-ig el kell juttatni az adott minisztériumhoz az elmúlt év során felhasznált pénzekről szóló jelentést. Ebben a részben mondják ki a szerződő felek, hogy a szerződésben szereplő kötelezettségvállalások a mindenkori nemzeti és regionális költségvetési törvénynek vannak alárendelve.

1.4. Konklúzió

1.4.1. A tervszerződési rendszer hatása

Franciaországban a több mint két évtizede bevezetett tervszerződések jelentős hatást gyakoroltak a területfejlesztés eszközrendszerének, döntéshozatalának alakulására, az állam és a területi szervek egymáshoz való viszonyára, a tervezés módszertanára. A tervszerződés 1982-ben, a IX. Nemzeti Terv megvalósítását szolgáló eszközként kezdte

„pályafutását”, mígnem mára teljesen átvette a helyét a nemzeti szintű terveknek.

A tervszerződéseket ma gyakran az állam modernizációjának szimbólumaként emlegetik. A szerződéskötés, azaz szerződéses viszony kialakítása ott, ahol korábban az egyoldalúan irányított kapcsolatok domináltak, hozzájárult egy sokkal nyitottabb, racionálisabb államigazgatás kialakulásához. A szerződéskötés megkövetelte, hogy a partnerség elvének érvényesülése mellett, az állam és a területi önkormányzatok tárgyalóasztalhoz üljenek, és konkrét problémákat vitassanak meg. A szükségszerű egyeztetések, kommunikáció közelebb vitte az állami döntéseket a helyi realitásokhoz, ezzel növelve a döntések racionalitását, átláthatóságát, kiszámíthatóságát és nem utolsó sorban legitimitását.

Nemcsak a vertikális koordináció fejlődött. A szerződéses rendszer egymás közötti egyeztetésre kényszerítette az államigazgatás központi és dekoncentrált szerveit is egy- egy konkrét kérdésben. Az államnak – a tárcaközi együttműködés keretein belül – ma már sokkal jobban elő kell készítenie elképzeléseit, hogy arról partnereit is meg tudja győzni. A tervszerződések előkészítése hozzájárult az állam dekoncentrált szerveinek hatékony együttműködéséhez. Olyan szervezetek együttműködését mozdította elő, amelyek maguktól nem dolgoztak volna együtt, elősegítve így olyan szaktudás felszínre kerülését, alkalmazását, amely centralizált irányítás mellett nem jelent volna meg.

Nem szabad azonban túlbecsülni a tervszerződések hatását az állami szervek szerkezetére, működésére. Az információáramlás továbbra sem zökkenőmentes a bürokratikus eljárásmód és a szektoriális gondolkodás miatt. A prefektusoknak egyelőre nincs elegendő tapasztalata, szaktudása, hogy megfelelő mértékben tudják ösztönözni a tárcaközi együttműködést a régiót érintő kérdésekben. Az állam-régió tervszerződések hatása már csak azért is korlátozott, mert finanszírozásukra az állam éves kiadásainak csupán egy százalék körüli részét fordítja. A költségvetés szerkezetét tehát alig befolyásolja a tervszerződések létezése (Sénat, 2004).

2004. márciusában Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxxx, francia miniszterelnök levélben kérte a szenátus területrendezésért és fenntartható fejlődésért felelős bizottságának elnökét, hogy készítsen javaslatot az állam és régió között kötött tervszerződések rendszerének átalakítására. A reform több szempontból is halaszthatatlanná vált.

A decentralizáció második hulláma (2003 márciusában az Alkotmány módosítása kimondta, hogy Franciaország decentralizált állam) megköveteli a területfejlesztés eszközrendszerének továbbfejlesztését, hozzáigazítását az állam és régiók közötti hatáskörök változásaihoz. Az állam, régiók, megyék és városok között átalakuló hatáskörmegosztás megváltoztatja azoknak a területeknek a körét, ahol együttes cselekvésre van szükség.

Az elmúlt húsz évben a tervszerződések egyre jelentősebb szerepet játszottak az állam és a területi önkormányzatok közötti kommunikáció fejlesztésében, hozzájárultak a régiók szerepének meghatározásához területrendezési kérdésekben. Előmozdították a területi politikák modernizálását és az Unió regionális politikájának minél hatékonyabb alkalmazását.

Számos pozitív hatás mellett azonban a tervszerződések négy generációja megmutatta, hogy melyek azok a tényezők, amelyek akadályozzák a szerződéseken alapuló fejlesztések megvalósítását. 2005-ben meg kell kezdeni az 5. generációs tervszerződések előkészítését. A tapasztalatok számbavétele elengedhetetlen a 2007 utáni szerződések megfelelő előkészítéséhez.

Xxxx Xxxxxx Xxxxxxxx levele három problémakört emel ki:

– A tervszerződések céljai egyre kevésbé érthetőek, túl sok területet és minisztériumot érintenek. Számos esetben a régiók minél nagyobb számú célt igyekeznek beépíteni a szerződésekbe, attól tartva, hogy ami kimarad, nem számíthat majd megfelelő finanszírozásra. Ez a tendencia megakadályozza azt, hogy a partnerek egy-két stratégiailag fontos kérdésre összpontosítsanak.

– Magát az eljárást is számos kritika éri: a finanszírozási kérdések elaprózódása, egyenlőtlen partnerség, a szerződések időhorizontja nem alkalmazkodik a gazdaság és regionális hatalomgyakorlás ciklusaihoz.

– A tervek végrehajtása egyre nehezebb: bár generációról generációra egyre jelentősebb pénzügyi eszközöket fordítanak a tervszerződések finanszírozására, gyakorlati megvalósulásuk csökken. Ennek oka, hogy a tervszerződések számos projektje nincs megfelelően előkészítve, kidolgozva.

1.4.2. A siker kulcsa

A Szenátus számára készített szakértői anyagok, Xxxxxxx Xxxxxxxx-nek, a tervszerződésekről készített tanulmánya és számos e témakörben végzett kutatás a problémák számbavétele után olyan javaslatokat fogalmazott meg, amelyek figyelembevétele elengedhetetlen ahhoz, hogy működő, megvalósítható tervszerződéseket kössön az állam a régiókkal. Ezek alapján a tanulmányok alapján a siker kulcsát a következő főbb pontokban lehet összefoglalni (Chérèque,1998; Sénat, 2004):

Kölcsönös kötelezettségvállalásokon alapuló, egyenlő partnerek között létrejövő szerződés

A partnerség elvének figyelembevétele nemcsak a tervszerződés működése szempontjából elengedhetetlen, hanem azt már az Európai Unió is megköveteli a tagországoktól. Az Európai Területfejlesztési Perspektíva, a kormányzásról készített Xxxxx Xxxxx és a Harmadik Kohéziós jelentés is kívánatosnak tekinti, hogy partnerségi kapcsolat alakuljon ki a területfejlesztésben résztvevő szereplők között. A területi igényeket és a nemzeti prioritásokat kell úgy összehangolni, hogy egy mindenki számára elfogadható, koherens rendszer alakuljon ki. A lehetséges partnerekkel történő

egyeztetések után kialakított tervszerződések legitimitással rendelkeznek, a fejlesztési források felhasználása átláthatóbbá válhat és a szerződésben rögzített célok az összes érintett számára vállalhatóak lesznek. Nem csak az államot és a régiót, de az összes helyi szereplőt (megyék, önkormányzatok, gazdasági és szociális partnerek) érintetté kell tenni a szerződés előkészítésében, megkötésében, megvalósításában és ellenőrzésében.

Finanszírozás szempontjából megvalósítható, mérhető szerződések

A francia példa megmutatta, hogy felesleges minden fejlesztési célt belezsúfolni a szerződésekbe, mert a túl ambiciózus tervek teljesítése nem sikerül. Ennek pedig bizalomvesztés, a partnerség elvének csorbulása lehet a következménye. Néhány kiemelt projektre kell koncentrálni, ezekhez kell olyan finanszírozást rendelni, ami minden valószínűség szerint tartható a terv ideje alatt. Ez a tervszerződések stabilitását, megbízhatóságát, kiszámíthatóságát növeli. Ez a törekvés egybe cseng az uniós elképzelésekkel is: a már említett, harmadik kohéziós jelentés, az uniós regionális politika jövőjéről készített bizottsági dokumentum is a támogatható célok számának csökkentését tartja szükségesnek ahhoz, hogy ne morzsolódjanak fel a fejlesztési források. Így azt is el lehet kerülni, hogy a nem megfelelően előkészített projektekre szánt finanszírozás kárba vesszen, míg más, nagyobb beruházás forráshiány miatt ne, vagy csak késve valósuljon meg.

Az együttműködés a decentralizáció fejlődésének következtében is alakulni fog. A hatáskör átadása területi szintre csökkenti azoknak tevékenységeknek a körét, ahol az állammal közösen kell a régiónak fellépni. A decentralizációnak köszönhetően az állam csak az egész nemzet fejlődését meghatározó, valóban nagy beruházások, fejlesztések esetében fog döntési jogkört gyakorolni.

Természetesen a megfelelő számú stratégiai cél megfogalmazása mellett a kiszámítható, stabil finanszírozás biztosítása is elengedhetetlen a tervszerződésekben vállalt fejlesztések megvalósításához. A Chérèque-jelentés ennek érdekében javaslatot tesz egy ún. „Szerződéses Alap” létrehozására. Elképzelése szerint ez az alap gyűjtené össze a minisztériumok fejezeteiből a tervszerződések finanszírozására szánt összeget. Ennek az alapnak a létezése meggyorsíthatná a finanszírozás lebonyolításának folyamatát, csökkenthetné a minisztériumoktól való függőséget.

Az európai programokkal összhangban kell elkészíteni a szerződéseket

A tervszerződések rendszerét úgy kell alakítani, hogy az összhangban legyen az Európai Unió regionális politikájának fejlődésével. Már a tervezés során figyelembe kell venni az uniós és a hazai célkitűzéseket, rendelkezésre álló eszközöket. A Strukturális Alapokat be kell építeni a tervszerződésekbe, így biztosítva azt, hogy ne legyenek átfedések az uniós és a hazai fejlesztési források között.

További változást fog jelenteni Franciaországban az az uniós elképzelés, amely szerint nem elég regionális fejlesztési programokkal rendelkezni, de mindegyik

tagállamnak el kell készítenie nemzeti szintű fejlesztési tervét. Franciaországban az Országos Tervek megszűnése óta nem készültek átfogó nemzeti fejlesztési tervek.

A szerződés időtartama

Franciaországban nem bizonyult sikeresnek az az elképzelés, hogy az uniós költségvetéshez igazodva, hét éves tervszerződéseket kössön az Állam a régiókkal. Ez az idő túl hosszúnak bizonyult ahhoz, hogy reális célokat lehessen megfogalmazni. Franciaországban ezért a tervszerződések ötödik generációjánál a jelenlegi elképzelések szerint visszatérnek a négy-öt éves szerződésekhez. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy ne készülnének hosszú távú tervek. A már említett „Közszolgáltatások perspektívái” nyolc területen mutat be 2020-ig terjedő jövőképet.

Hatékony ellenőrzés, értékelés

Mint minden közpénz felhasználásánál, a tervszerződések esetében is nagyon fontos, hogy a finanszírozás felhasználása nyomon követhető, hatása értékelhető legyen. Mindenképpen szükség van a folyamatos visszacsatolásra, hogy amennyiben szükséges lenne, még időben módosítani lehessen a szerződéseken. Franciaországban eddig nem történt meg a szerződések ellenőrzése általános szabályainak megfogalmazása. Ennek pontos meghatározását minden esetben az állam és a régió megállapodására bízzák. A szakértői jelentések felhívják a figyelmet az időközi értékelések fontosságára.

Mérleg

A tervszerződések folyamatosan alakultak, változtak, annak érdekében, hogy a leghatékonyabban tudják szolgálni az ország és egyben a területi szintek kiegyensúlyozott, fenntartható fejlődését. Számos elemzés készült az elmúlt évek során, amelyek a hátrányok és előnyök feltérképezésével igyekeztek tökéletesíteni a tervszerződések működését. Ma már senki nem vitatja, hogy a partnerségen alapuló, kölcsönös érdekeket szem előtt tartó egyeztetések nélkül sokkal nehezebb eredményeket felmutatni a területi fejlesztést érintő bármely kérdésben. Az is egyértelmű, hogy a tervszerződés sokkal több, mint csupán egy eszköz a területfejlesztés számára. A szerződéses rendszer hozzájárult a régiók hatáskörének, szerepének a meghatározásához, befolyásolta az állam-régió viszony alakulását. A decentralizáció egészét befolyásoló, és egyben ösztönző eszközről van szó.

A szerződéseknek köszönhetően: a kiszámíthatóbb környezetben nagyobb beruházások megvalósítása vált lehetővé, jobb feltételeket teremtve a területi szinteken az állampolgároknak nyújtott szolgáltatások biztosításához. A szerződés előkészítése során kialakuló egyeztetések pedig előmozdították a tudás- és tapasztalatcserét a fejlesztésben érintett szereplők között.

A tervszerződéses rendszer azonban még korántsem tekinthető tökéletes, kész rendszernek. Az egyik legnagyobb problémát az állami finanszírozás esetenkénti akadozása jelenti. Költségvetési megszorítások idején a tervszerződésekre szánt keret is

csorbul. Ennek következtében az állam nem tudja tartani ígéreteit, amely az 1999-es szerződés hosszabbításhoz hasonló döntésekhez vezethet. A nem, vagy késve fizetés csökkenti az állam szavahihetőségét, kiszámíthatóságát.

A költségvetési tervezés sem szolgálja teljes mértékben a tervszerződések működését. Az éves költségvetések, amelyeket továbbra is a minisztériumok között osztanak szét, megnehezítik az átfogó, integrált tervezést.

Finanszírozási kérdéseken túl egyelőre az intézményi keret sem tökéletes. A szereplők felelőssége nem mindig tisztázott, nem átlátható. A prefektus mandátuma sem egyértelmű. Bár egyre nagyobb szabadságot kap a régióval való tárgyalás során, munkáját továbbra is jelentős központi befolyás alatt végzi. Elsősorban a területi szereplők panaszkodnak arra, hogy nincsenek megfelelően lefektetve a játékszabályok, így azokat az állam és a régió sokszor másként értelmezi. A továbbra is egyenlőtlen partnerség miatt pedig az állam nemcsak a szerződéskötés során, de a végrehajtás idején is érvényesíteni tudja akaratát, akár a területi szint rovására.

A már említett problémákon túl, akadályozta a tervszerződések megvalósítását az a tény, hogy a régiók igyekeztek minél több intézkedést „belezsúfolni” a szerződésekbe, abban bízva, hogy így biztosítani tudják az adott projektek finanszírozását. Ez azon túl, hogy a felhasználható pénz elaprózódásához vezetett, sok, nem megfelelően előkészített projekt megjelenését jelentette. Ezeket később nem lehetett megvalósítani, ezért a tervszerződés finanszírozására szánt pénzt nem tudták maradéktalanul felhasználni.

2. A KÖZSZERZŐDÉSEK RENDSZERE OLASZORSZÁGBAN

2.1. Bevezetés

A közösségi szintű tervezés az EU-ban sem egyik napról a másikra alakult ki, korábban csak nemzeti keretek közt folyt a munka. A négy alapszabadság (áru, tőke, szolgáltatások és a munkaerő szabad áramlása) az országok közti egyre élénkebb kapcsolatok kialakulásához vezetett, egyúttal tovább növelve a területi különbségeket. Ez közös területi politika kialakítását tette szükségessé, hiszen kiegyenlítés nélkül az európai állampolgárok tömegesen vándorolnának a fejlettebb régiókba, míg a fejletlen területekre az elnéptelenedés várna. Az időközben létrehozott strukturális és kohéziós alapok hatékony működtethetősége a fentiekkel együttesen a tervezés szükségességét indokolják. A tervezési kényszernek – hazánk szemszögéből – van egy jóval prózaibb oka is: megfelelő tervek nélkül nem juthatunk az EU alapjaihoz, fejlettségi szintünk alapján hiába lennénk jogosultak nagymértékű támogatásra.

Bármennyire is fontos azonban a tervezés – nem beszélhetünk az EU-ban kötelező tervezési előírásokról, közösségi tervezésről, de még csak egységes tervezési gyakorlatról sem. Csak közös irányelvek és ajánlások vannak, közösségi tervezés helyett pedig közösségi szinten elfogadott nemzeti, vagy regionális tervek. Kivételt képeznek a közösségi kezdeményezések, amelyek közös részcél megvalósítását szolgálják, valamint a transzeurópai közlekedési folyosók kijelölése, amihez a Kohéziós Alap felhasználása is kötődik. E tervek azonban nem komplex jellegűek és nem

kötelezőek. Az EU rögzített álláspontja, hogy a területi tervezés nem közösségi hatáskör. Az új európai kihívások kezelésére elegendőnek tartják a nemzeti és regionális szintű, problémaorientált tervezést, ha azok megfelelnek a közösségi elvárásoknak.

2.2. Az olasz regionális politika változásai a kilencvenes évektől

Olaszország regionális politikai irányítási rendszerére évtizedeken keresztül a Mezzogiono-probléma nyomta rá a bélyegét. A területfejlesztés törvényi szabályozásának, az intézmények működésének a középpontjában a déli régiók fejlesztése állt, az ötvenes évektől négy évtizeden keresztül önálló minisztérium és pénzügyi alap szervezte a déli fejlesztéseket. Részben az európai Unió regionális politikai rendszerében bekövetkezett változásoknak, részben pedig az ország északi térségeiben lejátszódó szerkezeti átalakulásnak a következtében Olaszországban is létrejöttek a makrogazdaságra kiterjedő regionális politikai szabályozás feltételei. Az 1992-ben életbe lépett jogszabályok a regionális politika iránytásában a gazdasági és költségvetési minisztériumot ruházták fel jogosítványokkal. Ez utóbbi felel a regionális stratégiai munkálatokért és az uniós kapcsolatokért, míg az ipari minisztérium gondozza a területfejlesztés ösztönzési rendszerét. (Xxxxxxx Xx., 2001.)

A kilencvenes években Olaszországnak komoly politikai és gazdasági problémákkal kellett szembenéznie. 1992-ben a költségvetési deficit a GDP 9,6%-ra rúgott, az államadósság a GDP 109%-át tette ki. Ugyanebben az évben hét százalékkal leértékelték a lírát, ezért – nem véglegesen, de akkor még bizonytalan időre – ki kellett lépnie az Európai Monetáris Rendszerből. Ezzel egyidejűleg más olasz makrogazdasági mutatók is romlottak (pl. külkereskedelmi mérleg). Bizonytalanná vált Olaszországnak a pénzügyi integrációhoz való csatlakozása is. Az északi területek lakói szembesültek azzal, a ténnyel, hogy gazdasági fejlődésük záloga tőlük – véleményük szerint – független, vagyis a déli területek leszakadása következtében veszélyben volt1 (Molnár

A. 2002). Az olaszok érzései erősen megváltoztak a kilencvenes évek óta; a „jóléti állam olasz módra” erős elterjedése és egyben torzulása, a fiskális nyomás erősödése, a véget nem érő Délre irányuló támogatások egyre erősödő nyomást gyakoroltak a közkiadások csökkentésére; sőt mi több, erős politikai szembenállást váltottak ki a területi újraelosztással szemben (Viesti, G. 2003).

Ebből kifolyólag a területi irányítást számos jelentős változás érintette. Megszűntek a különleges Délnek címzett intervenciók és a privatizációs folyamatok megkezdését az olasz közigazgatás átható reformja kísérte. Megérett a kormányzati rendszer reformja.

Az intézményi reform a 142/1990. számú törvénnyel kezdődött, amely a helyi autonómiák rendszerével foglalkozik. Első alkalommal nyílt lehetőségük a községeknek és a provinciáknak (megye) arra, hogy meghatározzák saját szervezetüket. 1993-ben megerősödött a helyi önkormányzati rendszer, amikor is a 81/1993. számú választási törvény lehetővé tette, hogy a polgármestereket közvetlenül válasszák. Ezzel erősödött a kapcsolat az önkormányzatok és a helyi társadalom között. A regionális autonómia

1 1996 novemberében a líra ismét tagja volt az Európai Monetáris Rendszernek. 1997-ben a maastrichti kritériumok teljesítése érdekében bevezették az euróadót. A sikeres gazdaságpolitikának köszönhetően Olaszország részt vehetett a pénzügyi integrációban is.

kiszélesedése szempontjából fontos a 127/1997 törvény, amely csökkentette az állami beavatkozások mértékét a helyi adminisztrációban.

Az utóbbi időben az Északi Liga és más politikai erők által kezdeményezett szövetségi államrendszerről folyó viták és decentralizációs igények nyomására új törvényjavaslatot fogadtak el. Az 1997. március 15-i 59. sz. törvény, közismertebb nevén az ún. „Bassanini törvény”, további bizalmat szavazott a közigazgatási decentralizációnak. Ez felhatalmazta a kabinetet arra, hogy újabb hatásköröket és feladatokat bízzon a régiókra és más helyi szervekre, újjáalakítva ezzel a közigazgatást és egyszerűsítve a közigazgatás adminisztrációját. A felhatalmazás alapelvei a következőket tartalmazzák:

– szubszidiaritás, vagyis közfelelősség ruházása az érdekelt állampolgárokhoz területileg és feladataikat tekintve is közelebb lévő közigazgatási szervekre (közfeladat végrehajtása csak abban az esetben kerül magasabb szintre, ha alacsonyabb szinten nem megvalósítható);

– teljesség, a feladatok megtervezésének és egyéb olyan nem közigazgatási feladatoknak a régiókra való átruházásával, amelyekről az előzőekben a szubszidiaritás keretein belül nem esett szó;

– együttműködés az állam, a régiók és más helyi szervek között azzal a céllal, hogy garantálják a megfelelő részvételt az EU-n belül megnyilvánuló kezdeményezésekben;

– felelősség és az adminisztráció egységessége;

– egységesség a hatáskörök és feladatok adományozásában egy kormányszerven belül;

– megfelelőség, azaz a tényleges működőképességet garantálni hivatott új hatáskörökkel bíró közigazgatási rendszer szervezeti alkalmassága;

– differenciálás a hatáskörök adományozásában a hatásköröket birtokló szervek eltérő tulajdonságaira való tekintettel;

– az adományozott közigazgatási hatáskörök gyakorlása közben felmerülő költségek pénzügyi és vagyoni fedezése;

– szervezeti és szabályozó autonómia.

2001-ben sor került az olasz Alkotmány módosítására. A 114. cikkely szerint a köztársaság községekből, megyékből (provincia), metropoliszokból, régiókból és az államból áll, amelyek autonómok, és az Alkotmányban rögzített elvek alapján saját statútumuk, hatáskörük és funkcióik vannak. E cikkelyben foglaltakból következik, hogy az alkotmánymódosítással végső soron nem egy föderális, hanem egy decentralizált állam kiépítésének alapjait fektették le. Az alkotmánymódosítás legjelentősebb vívmánya a 117 cikkely, amely kimondja, hogy a régiókat minden olyan területen megilleti a jogalkotói jogkör, amelyek nem tartoznak az állam kizárólagos jogalkotói jogkörébe. A régiók saját hatáskörükbe tartozó területeken megállapodásokat köthetnek más államokkal és más államok területén fekvő területi entitásokkal. A 119. cikkely kimondja, hogy a községek, a megyék, a metropoliszok és a régiók a bevételek és a kiadások terén finanszírozási autonómiát rendelkeznek. Saját forrásokkal rendelkeznek, helyi adót vethetnek ki. (Xxxxxx A., 2003).

A helyi fejlesztések ösztönzéséhez kapcsolódóan az iparra vonatkozó funkciókat kivétel nélkül a régiókra ruházták át (támogatások menedzselése), ugyanakkor számos nemzeti iparpolitikai ösztönző (pl. 488/1992 törvényhez kapcsolódó ipari tevékenységek, ill. a 46/1982 törvény által szabályozott technológiai innovációk elősegítése) állami hatáskörben maradt.

2.2.1. Az új regionális fejlesztési politika – Az „Új programozás” irányelvei

A regionális politikát is újjászervezték, amelyben döntő szerepe volt az Európai Uniónak. Az egységes piac kialakításában tett előrelépések és a Monetáris Unió létrejötte szükségessé tették a strukturális és regionális politikák újraértékelését mind nemzeti, mind közösségi szinten. A hagyományos – támogatásokon alapuló regionális politikák elégtelensége, rugalmatlansága, valamint a hagyományos makrogazdasági politikák elégtelensége vezetett az új, területi versenyképesség ösztönzésén alapuló fejlesztési politikák kialakulásához. Az új irányelvek által vezérelt szakpolitika a decentralizált beavatkozásokra helyezi a hangsúlyt, a helyi problémákat helyezve középpontba. Fontos szerepet kap benne a beruházások és a technológiai innovációk ösztönzése és a vállalkozói készségek javítása a beruházási/befektetési környezet vonzóbbá tétele által. Olaszország sokat köszönhet az EU-nak, mely sürgette, biztatta tagállamait az új irányelvek alkalmazásában.

Számos alulról induló – bottom-up – tervezési és komplex integrált projekt- megvalósítási eszközt vezettek be és hajtottak végre. Előtérbe kerültek a partnerségen (köz- és magánszektor között) alapuló együttműködések. A hagyományos közberuházásokra vonatkozó központi tervezési eljárást egy új rendszer váltotta fel, amelyben a régiók és a központi kormány együtt dönt és vállal részt az infrastruktúrák, a közberuházások finanszírozásában. Az eddigi egyoldalú, értékelést nem alkalmazó, eljárást új szerződési metódus követte, amelyet a különböző kormányzati szintek és a privát szereplők társaságai közötti transzparens tárgyalások, értékelés és monitoring, valamint új ösztönzési formák alkalmazása jellemez.

A helyi közszolgáltatások irányításában megjelentek a piacorientált irányelvek. Új, különleges társaságok alakultak, és számos „public-private” intézmény jött létre, helyi közhasznú társaságok egyesültek, és az egész szektort privatizálták. A helyi közszolgáltatások reformja a nagyobb versenyképesség elérését és a szolgáltatások kínálatában az eljárások jobb átláthatóságát célozta.

Mindezek a tényezők vezettek el 1998-ban az új szakpolitika, az ún. „Új programozás” bevezetéséhez, amely új fejlesztési politikát határozott meg a területi versenyképesség növelése céljából, amely a hatékonyság és az elmaradott térségek versenyképességének javítását tűzi ki célul. A helyi rendszerek versenyképessége nemcsak a gazdasági feltételektől , hanem a helyi kontextus a környezet minőségétől is függ, amelyek fejlesztésére az „Új programozás” kiemelt figyelmet fordít. A közberuházások szabályozását menedzsment szabályokban rögzíti, amelyekben előírta többek között középtávú pénzügyi terv meghatározását, magas minőségű projektek tervezésének elősegítését, az értékelési és monitoring rendszer decentralizációjának ösztönzését, stb.

Értékelési és technikai ellenőrző egységek hálózatát alakították ki a központi és regionális adminisztrációkban, és versenyképes eljárások bevezetésével kívánják biztosítani a magas színvonalú projektek gyűjtését. 1998-ban a kormány, minőségi projektek garantálása érdekében létrehozott egy eljárást, melynek keretében 320 megvalósítható tanulmányt választott ki és finanszírozott Dél-Olaszországban (Borrelli, N. 2003).

2.2.2. A regionális programozás folyamata Olaszországban a 2000–2006. közötti programozási időszakban

A jelenlegi, 2000–2006-os programozási időszak a bevezetett radikális változások

„tesztje”. A Mezzogiorno Fejlesztési Program egy olyan fontos dokumentum, amely segíthet a Dél-Olaszországra irányuló területfejlesztési politikák megismerésében. E program számos innovációt vezetett be; többek között lehetővé tette a régiók számára, hogy közvetlenül menedzseljék a Strukturális Alapokat. A források menedzselésében jelentős elmozdulás történt, erre a programozási időszakra meghatározott Közösségi Támogatási Keret forrásainak 70%-át közvetlenül a régiók kontrollálják.

A programozás folyamatára Olaszországban nincs önálló központi szabályozás. Az egyes minisztériumok önállóan terveznek, ezek koordinációja a pénzügyminisztérium feladata, illetve a minisztériumon belüli ún. ellenőrző kabineté a kohéziós főosztályon belül. Hasonló egységek működnek a regionális közigazgatásban is. A régiók és a központi kormányzat közötti párbeszédet szolgálja az állam-régió konferencia. A regionális programokat a regionális parlament alkotja meg. A különböző uniós programokat (különösen képzés, foglalkoztatás, szociálpolitika) a régiók alatti, provinciális, illetve helyi szinten kezelik és menedzselik.

Néhány régióban a program menedzsment számára kvázi független intézményeket hoztak létre, mert a regionális adminisztráció alkalmatlan volt a befogadásukra. Ezek mellett a közigazgatási struktúrák mellett minden szinten működnek a monitoring bizottságok. A szociális partnerek többnyire megfigyelői státusszal rendelkeznek. Vita folyik arról, hogy képviselethez jutnak-e a programozásban. Pozitív kivétel Toscana, ahol intenzív partnerség alakult ki a szociális partnerek, NGO-k és municipiumok között, különösen a programozás kezdeti fázisaiban. Hasonlóképpen Xxxxxx Romagna tradicionálisan kommunista vezetése is azt bizonyítja, hogy a regionális kormányzat képes jól, a partnereket bevonva működni.

A programozási fázisok határidőit szigorúan figyelembe véve 1999. március 15-re kidolgoztak 19 szektorális és 7 regionális jelentést, amelyek tartalmazták a követendő célkitűzéseket és az elsődleges beavatkozási irányvonalakat. A programozási kerekasztalok által kidolgozott jelentések alapján a nemzeti bizottság a CIPE jóváhagyásával kiadott egy összefoglaló jelentést „Útmutató a Mezzogiorno fejlesztési programhoz 2000–2006.“ címmel. Az 1999. május 14-i 71. sz. határozat elfogadásával a CIPE elismerte a dokumentumot, és megfogalmazta az 1. sz. célkitűzés alá tartozó régiók számára a Strukturális Alapok programozási módszertanát.

A Strukturális Alapok jelenlegi programozási ciklusa 1998-ban vette kezdetét a Pénzügyi, Költségvetési és Gazdasági Programozási Minisztérium (MTBPE, továbbiakban Pénzügyminisztérium)2 Fejlesztési és Kohéziós Politikai Osztályának (DPS)3 ösztönzésére, és a „Strukturális Alapok 2000–2006. programozási stratégiája” címet viselő szeminárium megrendezésével. A Cataniában megrendezett szeminárium volt az első alkalom a programozásban együttműködő alanyok – központi és helyi közigazgatási szervek, illetve különböző társadalmi és gazdasági erők – találkozására. A találkozó eredményeit a „Száz fejlesztési ötlet” c. kötetben gyűjtötték össze, amely a

2 MTBPE – Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica

3 DPS – Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione

felek javaslatait tartalmazta a jövőbeni programozás stratégiai beavatkozási pontjait, a programozási eljárást, annak megvalósítási költségeit, valamint a szükségletek és a fejlesztési lehetőségek megfogalmazását illetően. A „Száz fejlesztési ötlet” c. dokumentum ajánlásaiból származnak a beavatkozási területek programozási irányvonalai, amelyeket a DPS készített elő, és amelyben főként eljárási és szervezési útmutatások, valamint a programozási fázisok időzítései fogalmazódnak meg.

A cataniai szeminárium után néhány héttel a Pénzügyminisztérium javaslatára a Gazdasági Programozás Tárcaközi Bizottsága (továbbiakban CIPE4) – amelyet a Gazdasági és Pénzügyi Minisztérium vezet, és a gazdasági ügyekben kompetens minisztériumok vesznek részt benne – elfogadta az 1998. december 22-i 140. sz. határozatot a „Strukturális Alapok programozása 2000-2006.“ címmel, amely kijelölte az új Közösségi Támogatási Keretterv (továbbiakban CSF – az angol nyelvű rövidítést használva)5 megvalósításának programozási irányait és az 1. célkitűzés alá tartozó régiók globális fejlesztési terveinek és operatív programjainak kidolgozási ütemét, kronogramját az EU elé terjesztés időpontjáig (1999. július 30-ig). Végül létrehozták a Programozási Kerekasztalok rendszerét nemzeti és regionális szinten, amelyek működését egy nemzeti bizottság koordinálta.

1999. augusztus 6-án a CIPE végül döntött a Mezzogiorno Fejlesztési Program jóváhagyása mellett. A progam hat nemzeti operatív programból (továbbiakban PON)6, egy Technikai Segítségnyújtási Programból és hét regionális operatív vagy működési programból (továbbiakban POR7) áll. A PSM 2004-től kezdődően a GDP növekedési arányának jelentős (EU-átlagot fölül múló) növelését, valamint a „legális foglalkoztatás határozott növelését és a társadalmi marginalitás jelenségének visszaszorítását“ tűzi ki célul. (PSM, 1999)

2000. április 14-én a Bizottság jóváhagyta a 2000–2006-ig tartó programozási időszak Közösségi Támogatási Kerettervét. Ennek hatására a CIPE 2000. június 22-i 60. sz. határozatával elfogadta az állami társfinanszírozás teljes összegének 7%-át kitevő előleg szétosztását a hét éves periódusra (a 183/1987. törvény 5. cikkelye alapján). (Formez, 2004).

2.3. A helyi fejlesztés új eszközei

Olaszországban a helyi fejlesztésről szóló tudományos vitákban már a nyolcvanas évektől kezdve megjelent a gazdaság, a társadalom és a terület közötti szoros kapcsolat hangsúlya. A komplexitás a helyi fejlesztési folyamatok alapvető fontosságú jellemzője, amely egyrészt abból adódik, hogy a célkitűzéseket és fejlesztési stratégiákat széles köz- és társadalmi szereplői körnek kell általánosan osztania (társadalmi partnerség), másrészt alulról jövő (bottom-up) megközelítéssel kell hasznosítani az eddigi tapasztalatokat. Ez a komplex irányítás megkívánja a helyi rendszerektől erős kompetenciák meglétét és kihasználását.

4 CIPE – Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica

5 QCS – Quadro Comunitario di Sostegno 6PON – Programma Operativo Nazionale 7POR – Programma Operativo Regionale

Nem elsősorban technikai ismeretek megléte szükséges, hanem a terület szükségleteinek felismerése és innovatív megoldások fellelésének a képessége.

A partnerség, a területi egység szereplőinek minél szélesebb és sokoldalúbb együttműködése új erőforrásokat nyithat meg a fejlődéshez, s a megújításhoz. A partnerkapcsolatok során a szereplők megismerik egymást, lehetőséget teremtenek az adottságok összevetésére, a kapcsolatok különböző szintjeinek a meghatározására vagy átrendezésére. A területi egységen belüli kooperáció hozzájárul a helyi identitás, helyi társadalom erősítéséhez, ugyanakkor fokozza a versenyképességet. (Rechnitzer X., 1998.) Az integrált projektek (korlátaik és problémáik mellett) lehetőséget jelentenek a fejlesztési politikákban való közvetlen részvételre; intézményi és adminisztratív innovációs eszközök; melyek alkalmazása a területen meglévő kompetenciák hasznosítására irányul.

2.3.1. A tárgyaláson/egyeztetésen alapuló programozás eszközei

Egyre szélesebb körben osztják azt az elképzelést, mi szerint a helyi fejlődést nemcsak a gazdasági aspektusok befolyásolják, hanem a társadalmi intézmények és a helyi szintű politika is. Ez a felismerés vezetett el az ún. területi egyezmények kialakulásáig. Mint azt tudjuk, a Mezzogiornónak szánt különleges támogatások nem érték el céljukat; még ha hozzá is járultak valamelyest a déli régiók jövedelmi szintjének emelkedéséhez, nem indították be a térség autonóm fejlődési folyamatát, amely lehetővé tette volna az önfenntartásra képes gazdaság kialakítását. Sőt, ez a politika inkább a központtól való függést betonozta be, táplálva a társadalmi degradáció különböző formáit. A déli régiók társadalmát egyre inkább „elárasztotta” az a politika, amely hátráltatta a gazdasági vállalkozások beindítását. A területi egyezmény eszközének létrehozásával megvalósulni látszott az állami szerepvállalás értelmezésének új módja. Az új politika fő jellemzője, hogy egyeztetési folyamat megvalósításán keresztül helyi szinten határozzák meg a tevékenységeket a köz- és a privátszféra szereplői. Ilyen módon biztosítottá válik a helyi szinten meglévő erőforrások számbavétele, és a területi prioritások jobb meghatározása a helyi intézmények és a helyi társadalom bevonásával és felelősséggel való felruházásával. A helyi fejlesztés körül Olaszországban és más európai országokban is kialakult vita – amely szerint maga a terület a közpolitikák sikerességének (vagy épp sikertelenségének) a meghatározója – új módszerek kialakításához vezetett.

A közpolitikákban nemrégiben bekövetkezett változások érdekes változásokat

vezettek be a közkiadások elosztási és kezelési módjában. A „föntről” való tervezési modellt – amelyet a Mezzogiornóba irányuló különleges beavatkozás jellemzett – felváltotta a célkitűzéseket és beruházásokat helyi szinten meghatározó közfeladatok koncepciója. Új értelmezést kapott a helyi fejlesztés, amelyet jogszabályi szinten is szentesítettek. A Mezzogiorno fejlesztésére felállított Alap, a „Cassa per il Mezzogiorno” szerepének újrafogalmazása és az új fiskális és pénzügyi ösztönzők az iparosítás támogatása céljából történő bevezetése nem hozott különösen pozitív eredményeket a befektetések tekintetében. Az ipari beruházások fejlesztésére irányuló új eszközök kikísérletezésének a kényszere indította el a „terv-

megállapodások”/”programozott tárgyalások” (contrattazione programmata) rendszerét, a vállalkozók és a kormány között. A programalku első hivatalos definícióját egy előzetes programozási jelentésben találjuk meg, amelyet a költségvetési és pénzügyminiszter prezentált 1967-ben a 1966, 1970-es ötéves terv bemutatása során. Az eljárás célja a közbeavatkozások koordinált megvalósítása volt, amely a vállalkozói kezdeményezések fejlesztéséhez szükséges feltételek megteremtését célozta. A célkitűzés a termelői, ipari beruházások megvalósítása volt egy meghatározott területen. Ilyen tervszerződéseket8 kötöttek pl. Calabriában, Szicíliában, valamint Taranto és Gioia Tauro vaskohászati központjaiban nagy ipari csoportokkal (FIAT, Pirelli, Eni, Indesit). A probléma, amely a kezdetektől fogva fönnállt, annak elkerülése, hogy a tervszerződés a vállalkozók és az állam közötti párbeszéddé váljon, és nyomásgyakorló eszköz legyen a kezdeményezések elindítói kezében. Ezek a félelmek vezettek végül ezen eszköz alkalmazásának felfüggesztéséhez.

A 80-as évek második felében újra sor került tervszerződések kötésére a 64/1984. számú törvény alapján. Az új szerződések funkciója az állam és a privátszféra által vállalt kötelezettségek szabályozása az iparfejlesztési ágazatban. A CIPI9 1986. július 16-i rendelete vezette be a tervszerződést mint a nagy nemzeti és nemzetközi csoportoknak a hároméves terv integrált intézkedéseinek megvalósításába való bevonása eszközét a technológia és termelési egyensúly kialakítása céljából a Mezzogiorno-térségben. A következő CIPE-rendelet (1986. december 29.) világosan meghatározta, hogy a köz- és a magánszféra szereplőinek kötelezettséget kell vállalniuk a különböző fejlesztési célú intézkedések megvalósítására, amelyek megkövetelik a szakmai tevékenység teljeskörű értékelését, egy rugalmas programterv meghatározását. Ezt követően a CIPI foglalta rendeletbe a programszerződés/program-megállapodást (tervszerződést?) (contratto di programma). Számos olyan új intézkedés született, amely hozzájárult a tervszerződési eljárások egyszerűsítéséhez, valamint szélesítette a tervszerződési rendszer mozgásterét, és kiterjesztette működését több szektorra. Mezzogiorno különleges dotációját az 1992. december 19-i 488-as törvény szüntette meg, amely az állam „rendes” támogatásnyújtását ösztönzi a válsággal küzdő területeken a támogatások mechanizmusának módosításával (még akkor is, ha az előző rendszer ideiglenesen változatlanul is hagyta a termelő tevékenységek támogatását). A különleges támogatás megszűnése után a rendes támogatás alkalmazása a tervszerződéseknek egy új szemléletét hozta magával: a tervszerződés eddig az állam és a vállalkozói szféra közötti megállapodásnak volt egyik eszköze, ezt követően pedig az állam, valamint a köz- és magánszféra szereplői közötti kapcsolatok meghatározásának sokszínű eszközrendszerét értjük alatta. Ezt az új értelmezést az 1995. április 17-i 104- es törvény szentesítette, amely meghatározta a tárgyaláson alapuló programozás eszközeit, nevezetesen: a program megállapodást/szerződést, amelyet a központi közigazgatás köt az érdekelt köz- és magánszférabeli partnerekkel; a programszerződést (contratto di programma) – amely a központi közigazgatás és egy nagyvállalat vagy kis-

8 Tervszerződés: a kormány és az egyes régiók közötti, meghatározott eljárási rendszer szerint kötött megállapodás egy-egy programozási periódusra vonatkozóan, a regionális és kormányzati fejlesztési források koncentrált, együttes felhasználásáról, a közösen finanszírozott fejlesztési programokról, illetve a régiókat megillető, saját programjaik végrehajtásához szükséges állami támogatásokról. (Xxxxx, ?)

9 CIPI – Iparpolitika Tárcaközi Bizottsága

és középvállalkozások egy csoportja közötti megállapodás; a programegyezményt (intesa di programma) – amely egy meghatározott szektor intézményi szereplői között köttetik. A tárgyaláson alapuló programozásra áttérést nemcsak jogszabály- és eljárásbeli átdolgozást, korszerűsítést jelentett, hanem a közigazgatás megújítását is az új tárgyalási sémák alkalmazásával, amelyek a klasszikus egyoldalú döntéshozási eszközöket új tárgyalási és megegyezési formákkal egészítik ki.

Az 1996. december 23-i 662-es törvény eltörölt, és újradefiniált minden addigi jogszabályi meghatározást: kibővítette ezen eszközök alkalmazási és használati terét. A tárgyaláson alapuló programozás jogszabályi definíciója tökéletesen megegyezik a korábbival, a köz- és magánszféra szereplői közötti egyeztetett szabályrendszert képviseli, amely előírja egy egységes célkitűzés megvalósítására irányuló különféle intézkedések végrehajtását, és megköveteli a tevékenység értékelését. A tárgyaláson alapuló programozás eszközei (programszerződés, intézményi megállapodás, keretprogram megegyezés, térségi szerződés, területi egyezmény) az új törvényi szabályozás alapján az ország egész területén alkalmazhatóak, és minden olyan intézkedést magukban foglalnak, amely köz- és magánszektorbeli szereplő bevonásával intézményi döntéseket és pénzügyi kötelezettségvállalást jelentenek a központi, a regionális, a tartományi (provincia) és nem kevésbé a helyi szintű közigazgatás számára (Mirabelli, M. 2001)

A tárgyaláson alapuló programozás szándéka, hogy koordinálja a köztevékenységet és a fejlesztési folyamatokban befolyással rendelkező hatalmakat; közös nevezőre hozza a különféle területi szinteken (helyi, megyei, regionális, nemzeti, illetve európai uniós) megjelenő érdekeket négy, a Gazdasági Programozás Tárcaközi Bizottsága (CIPE) által irányított fő beavatkozási eszközzel:

1. Intézményi program-megállapodási;

2. Programszerződésii;

3. Térségi szerződésiii;iv

4. Területi egyezmények.

Az intézményi program-megállapodás az egyes kormányzati funkciók decentralizációját, illetve a központi közigazgatás és a régiók, valamint a tartományok együttműködését jelenti többéves programok keretében. A régiók így a nemzeti forrásokat társadalmi célú beruházásokra irányíthatják kiemelt fontosságú projektek megvalósításán keresztül. Az együttműködés három fő aspektusa a következő: a közösségi finanszírozás, illetve a hazai jogszabályok által biztosított pénzügyi források tervszerű elismerése; több évre vonatkozó terv megvalósításában érdekelt szereplők elismerése; valamint a célkitűzés megvalósításához szükséges hivatalos eljárások elismerése. Ez a megállapodás nem hoz konkrét eredményt, hanem a központi és helyi közigazgatási szint közötti koordinációs módot testesíti meg, amelynek célja a programozási folyamat beindítása különböző szereplők és erőforrások aktiválása érdekében.

A programszerződés a nagyszabású iparfejlesztési projektek végrehajtását teszi lehetővé. E szerződéseket a központi közigazgatás (Gazdasági és Pénzügyi Minisztérium) köti nagyvállalatokkal, vagy kis- és középvállalkozások egy csoportjával, konzorciumával, illetve egy ipari körzet képviselőivel meghatározott intézkedések

(általában infrastrukturális beruházások) megvalósítása érdekében. Helyi igények alapján meghatározott célok megvalósítására irányul, amelyek elsősorban a termelési kapacitást érintik. Elsősorban nagyvállalatok és a kis- és középvállalkozások konzorciumai (az ipari körzetek képviselői) élnek ezzel a lehetőséggel. A kezdeményezéseket elsősorban a csúcstechnológiai ágazatokban, valamint a mezőgazdaság és a turizmus szektorokban támogatják.

A térségi szerződés: olyan eszköz, amely elősegíti a partnerséget és a helyi fejlesztéseket. Abban különbözik a Területi egyezménytől, hogy felülről lefelé irányuló megközelítést alkalmaz (a központi közigazgatás fontos, kezdeményező szerepet játszik létrejöttükben). Gazdasági válsághelyzettel küzdő térségekben alkalmazható, amelyeket a központi kormány választ ki a depressziós területek közül. Elsősorban az ipari szerkezetváltással küzdő területeken alkalmazzák, ahol a foglalkoztatásban nagyarányú visszaesés következett be (QCS news, 2002).

A térségi szerződés 1996-ban alakult ki elsősorban a válságban, krízishelyzetben lévő ipari területek fejlesztésének céljára, a kormány és a különböző társadalmi partnerek között. A szerződés célja új foglalkoztatási lehetőségek teremtése, termelői tevékenységek/beruházások telepítésének előmozdítása.

A keretprogram-szerződés (accordo di programma quadro) az intézményi program- megállapodásban kifejezett szándékok megvalósítására tesz további lépést. Aláírói működésbe lendítik a közös érdeket megtestesítő beavatkozási tervet, amelynek megvalósítása mellett az intézményi megállapodás aláírásakor elkötelezték magukat. A keretprogram-szerződést a központi költségvetés kezdeményezi az érdekelt köz- és magánszektorbeli szereplőkkel, és kötelező erejű minden egyes résztvevő félre nézve. A törvény meghatároz néhány – a szerződés végrehajtásához nélkülözhetetlen – elemet: a megvalósítandó intézkedések és tevékenységek megjelölését, a felelős alanyokat, minden egyes résztvevő fél kötelezettségét, a különböző intézkedések megvalósításához szükséges pénzügyi forrásokat, a monitoringot és a tevékenységek ellenőrzéséhez szükséges eljárásokat stb. A keretprogram-szerződés eljárási sémáját a térségi szerződés, valamint a területi egyezmény is hasonlóképpen alkalmazza.

2.3.2. A területi egyezmény/megállapodás

A területi egyezmény célja kiemelten a bizalomépítés elősegítése az érintett térségeken belül, valamint az egyéni vállalkozások és a helyi közigazgatási szervek által végrehajtott beruházások koordinálása. A területi egyezmény tehát egy megegyezés a helyi közigazgatás és a magánszféra szereplői között integrált programok végrehajtása céljából. Többnyire alulról induló kezdeményezéseket jelent, elsősorban infrastrukturális beruházások megvalósítására. A fejlesztéseket vállalkozásösztönzési eszközökkel is támogatják az ipar, a mezőgazdaságot érintő ipari tevékenységek, a szolgáltatások és a turizmus területén. Területi megállapodás bárhol köthető Olaszországban, viszont csak a strukturális nehézséggel küszködő területek részesülhetnek kiemelt állami támogatásban.

A területi egyezmények tartós segítséget nyújthatnak annak megszervezésében, hogy megfelelő stratégia kialakításával és megvalósításával a térség leküzdje gyengeségeit,

illetve kiaknázza az ott rejlő lehetőségeket. Olaszországban ezen eszközök megvalósításának folyamata nemzeti szinten törvény által szabályozott keretek között zajlik, a helyi szintre bízva a beavatkozás megtervezését, illetve annak konkrét megvalósítását olyan eljárás keretében, amely a köz- és magánszféra egyetértésével jön létre. A Gazdasági Programozás Tárcaközi Bizottságának (CIPE) 1997. március 21-i határozata intézményesítette az ún. „Területi egyezményeket”, amelyeket utóbb törvény is legitimált (662/1997).

A területi egyezmény arra szolgál, hogy elősegítse és lehetővé tegye a helyi fejlesztés megvalósulását a köz- és magánszféra szereplői közötti kapcsolatháló kialakítása és az összefonódó programintézkedések (programma di interventi) megvalósítása által. Tulajdonképpen a területi egyezmények – a törvényhozó szándéka szerint – a térségek közötti tisztességes verseny beindítását kívánják elérni a programozás/programkészítés minőségére alapozva. Elő kívánják segíteni a helyi politikai rendszer, a vállalkozók és a társadalmi erők közötti együttműködést ösztönözve ezen szereplők között a bizalmi tőke megerősödését. A különböző köz– és privátszereplők egyeztetéseik folytán meghatározzák a beavatkozás fő irányvonalai és a szinergiákat eredményező tevékenységeket (Mirabelli, M. 2001).

Az egyezmény – mint a fejlesztéspolitikai tervezés módszere – legelőször 1994. decemberében jelent meg a Kormány, a szakszervezetek és a Confindustria közötti megállapodásban. A jogszabály szerint a területi egyezmény definíciója a következő: „a köz- és a magánszféra szereplői közötti megállapodás a nemzeti terület válsággal küzdő térségeiben a helyi fejlesztés megvalósításának előmozdítása céljából kitűzött különböző természetű beavatkozások koordinált végrehajtása meghatározására a Közösségi Támogatási Kerettervben meghatározott irányokkal és célkitűzésekel összhangban”. A területi egyezmények definícióját és megvalósításának módjait az 1995. május 10-i CIPE rendelet tartalmazza. Ez a rendelet a szubregionális szintű területek integrált fejlesztését irányozza elő. Az egyik legfontosabb célként a különböző

– köz- és magánszektorbeli – szereplők közötti szinergiák megvalósítását, vagyis a fejlesztés helyi „működtetői” közötti partnerség ösztönzését határozza meg. Az egyezmények kezdeményezője lehet egy vagy több (területi) közszereplő, kereskedelmi kamara, vagy gazdasági társaságok, szakszervezetek, stb. A többi tárgyaláson alapuló programozási eszköztől eltérően, a területi egyezménynél követelmény a szociális partnerek részvétele mind a kezdeti, mind pedig a megvalósítási fázisban. Az egyezmény aláírásával kötelező erejűvé is válik (PSM, 1999).

A következő, 1995. november 20-i CIPE-rendelet a fölösleges „alá-fölérendeltségek” elkerülése érdekében „funkcionális hierarchiát” határoz meg a különböző tárgyaló felek között. A régiók feladata az egyezmény célkitűzéseinek a regionális programozásban meghatározott célkitűzésekkel való koherenciájának vizsgálata és igazolása. Az egyezményben meg kell jelölni a felelős alanyt, a fejlesztés célját, mindegyik résztvevő hatáskörébe tartozó tevékenységeket, a hozzájuk rendelt költségeket, a tevékenységek kezdetének és befejezésének időpontját, a finanszírozás módját és fedezetét, a szociális partnerekkel felvállalt kötelezettségeket, a megvalósításhoz nélkülözhetetlen támogató infrastruktúrák költségeit, a munkaerő gesztorálásának módját, az esetleges viták kezelésének módját, a kezdeményezés jövedelmezőségének értékelésére elfogadott

módszertant, stb. A legutóbbi szabályozás világosan és egyértelműen határozta meg a területi egyezmények fejlesztésre igénybevehető pénzügyi kereteit.

Az 1997. szeptember 25-i CIPE-rendelet elkülönít egy pénzügyi fejezetet a területi egyezmények számára a tárgyaláson alapuló programozás többi eszközétől. Ebben a szakaszban a CNEL10-nek van központi szerepe mind a projekttervezés, mind a területi egyezmény promóciója, ösztönzése fázisában. A rábízott feladat az infrastrukturális, a termelési és ösztönzési típusú beavatkozások koordinált együttesének meghatározása, amelyre közfinanszírozás nyerhető el.

Az 1996. július 12-i CIPE-rendelet a következőket írja elő: a CNEL szerepét a társadalmi partnerek közötti egyeztetésben megerősíti, meghatározza a projektjavaslatok elfogadásának kritériumait, és további követelményeket állít, amelyeknek az egyezményeknek eleget kell tenniük. Meghatározza többek között az egyezmény elfogadásának a kronológiai folyamatát a Költségvetési Minisztérium részéről. Maximum korlátot állapít meg a közpénzek felhasználását illetően: azok nem haladhatják meg a 100 milliárd lírát, míg az infrastrukturális beruházások mértéke nem lehet a termelői beruházások 30 %-ánál több. Kikötik, hogy a vállalkozónak a beruházás teljes bekerülési költsége legalább 30%-áig saját forrással hozzá kell járulnia a finanszírozáshoz, valamint a beruházásnak az egyezményt jóváhagyó CIPE-rendeletnek a hivatalos lapjában való megjelenéstől számított 48 hónapon belül meg kell valósulnia. A hivatalos eljárás előírja, hogy a területi egyezmény kezdeményező alanyai nyújtsanak be a CNEL-hez javaslatot az egyezményről, amelyet az intézmény felülvizsgál abból a szempontból, hogy megfelel-e célok koherenciája, majd felkínálja az alanyok számára a technikai segítségnyújtást (amelyet egy társaság szolgáltat) az egyezményben meghatározandó projekt kidolgozására. A helyi egyeztetés kerekasztalának beindítása után kezdődik a közvélemény tájékoztatása az érdekegyeztető fórumok szervezésével, amely a megegyezést és a különböző érdekelt felek esetleges bevonásának lehetőségét hivatott biztosítani. Ezt követően a területi egyezmény már meghatározott projektje visszakerül a CNEL-hez, amely jóváhagyja a felek közötti érdekegyeztetés megtörténtét, és aláírásra kerül egy szándéknyilatkozat, amelyet továbbküldenek a Költségvetési minisztériumhoz a projekttervvel együtt, amelyet az a CIPE-hez küld meg jóváhagyásra. Az intézkedések irányítására az egyezmény jóváhagyását követően ki kell jelölni egy felelős alanyt, valamint meg kell határozni az egyezmény finanszírozásának módját.

A területi egyezmények megvalósításának első olasz tapasztalatai feltártak néhány

hiányosságot, amelyek főként a normatív szabályok folyamatos változtatása miatti bizonytalanságból adódtak. A leggyakrabban előforduló problémák a normák interpretációja és alkalmazása során, a CNEL és a Költségvetési Minisztérium eltérő értékelései folytán és a benyújtott egyezményjavaslatok hiányos, nem megfelelő minőségű előkészítettsége révén adódtak. Ezeknek a korlátoknak a leküzdésére bocsátotta ki a CIPE 1997. március 21-én újabb rendeletét, amelyben meghatározza a területi egyezményben szerepeltethető ágazatokat (ipar, élelmiszeripar, szolgáltatások, turizmus, és az ezekhez kötődő infrastrukturális apparátus). Ez az intézkedés határozza meg, hogy a területi egyezmény az ország egész területén alkalmazható, pontosítja a

10 CNEL – Nemzeti Gazdasági és Munkaügyi Tanács (Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro)

beavatkozási területek lehetséges ágazatait, és meghatározza a különböző kezdeményezések közötti funkcionális kapcsolódás szükségességét. Előirányozza, hogy világosan ki kell fejteni a helyi fejlesztés specifikus célkitűzését, a felelős alanyt, a kötelezettségek és feladatok pontos specifikálását, a pénzbeli és időbeni ütemtervet minden egyes intézkedésre vonatkozóan, az egyeztetések, és esetleges konfliktushelyzetek kezelési módját, az egyezmény belső szervezésének leírását, valamint a regionális programozáshoz való kötődés kifejtését. Az egyezmény aláírásán túl a közszereplőknek alá kell írniuk egy keretterv-megállapodást is, amellyel meghatározzák a törvény (662/96) szerinti hatásköri kötelezettségeiket.

A területi egyezmények működése során sok eljárásbeli módosítást vezettek be, számos ezek közül a folyamat kialakítására vonatkozik; pl. a CNEL-nek adott kompetenciákat később a Költségvetési Minisztériumhoz helyezték át. A területi egyezmények alkalmazása során fontos szerepet tölt be a programozási aspektus. A törvényhozó szándéka szerint a területi egyezmény szerepe, hogy alkalmat biztosítson olyan helyi szintű hálózati rendszer kialakítására, amely képes fenntartani és állandóan táplálni a fejlődést. A területi egyezményeknek helyi kezdeményezések és fejlesztési stratégiák beindítását kell elősegíteniük oly módon, hogy minden – privát- és közszereplő – aktivizálja magát a közös célkitűzés érdekében. A különféle partnerek közötti viszonyok elő is mozdíthatják a bizalmon és kölcsönösségen alapuló viszonyrendszerek kialakítását és elterjesztését. A másik változtatás az egyezmények –

„evolúciója” során a kiválasztás módját érintette. Korábban az időbeliség elve érvényesült, vagyis a legelsőként beérkezett egyezmények kerültek jóváhagyásra. Az 1998. július 9-i CIPE-rendelet bevezett egy új módszertant, amely a kiválasztási folyamat során díjazza a hatékony új munkahelyteremtést szolgáló kezdeményezéseket, és azokat, amelyek az infrastruktúrafejlesztést is teljes mértékben integrálják. Az új normatíva gyorsítja a folyamatot azáltal, hogy a kifizetéseket automatikusan engedélyezi az egyezmény aláírása alapján, míg korábban szükség volt egy külön intézkedésre. Bővült az egyezmény gesztorálásáért, irányításáért felelős társaság feladatköre – melynek közhasznúnak kell lennie – , valamint nagyobb felelősség terheli néhány döntés meghozatalában. Az 1997. március 21-i CIPE-rendelet hagyta jóvá az egyezményeknek az egész ország területére való kiterjesztését. Az 1999. február 19-i CIPE-rendelet 1.000 milliárd lírát különít el a Pénzügyi, Költségvetési és Gazdasági Programozási Minisztérium számára a területi egyezmények finanszírozása céljából, amelynek 80%-a az 1. célkitűzés alá tartozó régiókat illeti, a maradék 20% pedig a Közép-Észak válsággal küzdő térségeit (QCS news 2002).

Az első pályázati felhívásra (1998. november 30-ig) 24 egyezmény érkezett be, a másodikra – amely 1999. áprilisában zárult – 15 db, a harmadik felhívásra (1999. októberig) pedig 28 db területi egyezmény jött be. Az ún. első generációs (1996 és 1997 között elfogadott) területi egyezmények felhasználható pénzügyi keretének csupán 30%-át szerződték le 2000 októberéig. A második generációs (1998-ban elfogadott új eljárás szerinti) egyezményeknek a 14 %-át, míg az Európai Unió által felügyelt foglalkoztatási egyezmények a rendelkezésre álló keret 34%-át használták fel. Megállapítható ezek alapján, hogy a Brüsszel által felülvizsgált, irányított egyezmények jobban működtek, mint a hazaiak.

2001. májusára 91 speciális területi egyezményt hagytak jóvá, amelyek mezőgazdasági és halászati kezdeményezés támogatására irányultak. Bár a kezdeményezések jobban koncentrálódnak Dél-Olaszország területén, Közép-Észak- Olaszországban is találunk számosat. A teljes beruházási összeg 14.000 milliárd líra, amelynek a fele közösségi természetű. A keletkező munkahelyek száma előreláthatólag meghaladja az 58.0000 egységet, amelyből 40.000 Mezzogiornóban teremtődik. A területi egyezmény megvalósítási folyamata során az egyik legfontosabb lépés a helyi fejlesztés specifikus céljának a kitűzése. Továbbá, a programozási karakter érvényesítése érdekében igazolni kell a helyi fejlesztésben kitűzött cél koherenciát a regionális programozás általános irányvonalával.

A promóció, a tájékoztatás szakasza után az egyezmény aktiválására kerül sor, amelyet a társadalmi partnerek közötti egyeztetés, és a előirányzott beruházások közötti koherencia kell, hogy jellemezzen. Az egyeztetést a CNEL kezdeményezi, amely igazolja a koherenciáját. Az egyeztetésről egy külön jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek az aláírása bizonyítja a helyi fejlesztési program jóváhagyását mindegyik aláíró részéről.

Az 1997. március 21-i CIPE-rendelet a projekttervezési fázisban lehetőséget biztosít technikai segítségadás igénybevételére, amely az egyezmény költségvetésének terhére elszámolható. Az egyes beruházások belső, illetve regionális programozásnak is megfelelő koherenciáját a Költségvetési Minisztérium által ajánlott táraságok egyike vizsgálja. Ez a társaság végzi az egyezmény értékelését, a költségvetési dokumentáció ellenőrzését, a fizetési kérelem átvételét követő 90 napon belül. A megbízott társaságnak kell megállapítania, ill. ellenőriznie a tényleges beszerzések megtörténtét: a vállalkozó hitelképességét, a támogatáshoz hozzájutás feltételeinek fennállását. Végül meghatározott időn belül a társaság benyújtja a Költségvetési Minisztériumhoz az egyezmény egyes kezdeményezéseire vonatkozó dokumentációval együtt a fizetési meghagyást. A projekttervezés fázisának lezárultával kerül sor a jóváhagyásra, vagyis a banki meghagyásra. A kifizetés – az 1997. március 21-i CIPE-rendelet alapján – a Költségvetési Minisztérium által kijelölt hitelintézeteken keresztül történik, amelyek feladata, hogy garantálják a beruházások finanszírozásának elfogadhatóságát, érvényességét. Az elszámolható beszerzések létezésének ellenőrzése után a Költségvetési Minisztérium kéri az érdekelt régió véleményét (akkor, ha nem írta alá már az egyezményt). Miután a minisztérium lefolytatja az egyezmény érvényességének teljes körű ellenőrzését, 45 napon belül kibocsátja az egyezmény jóváhagyási dekrétumát, és azt követő 60 napon belül a bevont szereplőknek alá kell azt írniuk.

Ezután kezdődik a megvalósítás szakasza, és megtörténik a projekt irányításáért

felelős szereplő meghatározása (1. ábra). Ez a felelős alany (intézmény) az összes aláíró fél érdekeit képviselő kezdeményezi, indítja az előirányzott tevékenységek megvalósításához szükséges pénzügyi aktiválását, a központi források lehívását, gondoskodik a technikai és szervezési feladatok megoldásáról, monitoring tevékenységet végez, és ellenőrzi az eredményeket; ellenőrzi az aláíró felek által vállalt kötelezettségek teljesítését; féléves jelentéseket küld a Minisztériumnak a területi egyezmény megvalósulásának helyzetéről. A kifizetéseket – a 1997. március 21-i CIPE- rendelet alapján – a Letéti és Hitelpénztár (Cassa Depositi e Prestiti) teljesíti. A rendelet

előírja, hogy a területi egyezmény aláírásától számított 60 napon belül kell a dekrétum (fizetést engedélyező) aláírásának megtörténnie. A kifizetés kezdeményezését a Pénztárnál a területi egyezmény felelős szereplője végzi. Ahhoz, hogy a kifizetések megkezdődjenek, a területi egyezmény felelősének kérvényt kell benyújtania a Pénztárhoz az egyes kedvezményezett felek részéről, továbbá egy listát a CIPE terhére engedélyezett kezdeményezések és intézkedések finanszírozásáról, valamint a bizonyító dokumentumokat és a beruházások kedvezményezettjeinek listáját. A Minisztériumnak meg kell küldenie a Pénztár részére az elfogadott egyezmény teljes dokumentációjának egy másolati példányát. A Pénztárnak a kifizetési kérelem beérkezésétől számított 30 napon belül kell teljesítenie a kifizetést. 1999-ben módosítást kezdeményeztek az átfutási idők lerövidítése érdekében a területi egyezmények és a térségi finanszírozást illetően, amely a Pénztár kihagyására irányult. Azóta a Kincstár teljesíti közvetlenül a kifizetéseket (1999. május 17-i 144. törvény) a területi egyezmény felelőse számára, aki ezután az előírtak szerint gondoskodik a kedvezményezettek kifizetéséről (Mirabelli, M. 2001).

1. ábra

A területi egyezmény megvalósítási eljárása az 1997. március 21-i CIPE-rendelet alapján

Helyi szervek Szakszervezetek Vállalkozások

Más érdekelt szereplők

Egyezmények benyújtásának banki határideje (bank befejezte a vizsgálatot)

A Pénzügyi, Költségvetési és Gazdasági Programozási Minisztérium (DPS) és a pénzügyi dekrétum igazolása

Egyeztetés

Projekttervezés

Esetleges technikai segítségnyújtás (megbízott, kijelölt társaság)

Banki vizsgálat

Megbízott bankok

A követelmények teljesítésének bemutatása és igazolása (a banki vizsgálat alapján)

Esetlegesen hiányzó dokumentumok bemutatása után azonnali kifizetés

Forrás: Mirabelli, M. 2001, p. 70.

2.4. Egy sikeres partnerségi példa az ún. területi egyezmény megvalósításán keresztül

A bemutatandó projekt Párma térségében zajlott, koordinálója az ERVET11 (Emilia- Romagna Régió Fejlesztési Ügynöksége), további partnerek: a pármai térség önkormányzatai, különböző vállalkozói egyesületek és vállalkozások. A pármai területi egyezmény keretet ad a helyi társadalmi és gazdasági szereplők számára, hogy a helyi termelési rendszert – (kiváltképpen az agrár- és élelmiszeriparit) – újragondolják, racionalizálják az intézkedéseket, illetve új stratégiai intézkedéseket és

11 ERVET – Ente Regionale per la Valorizzazione Economica del Territorio

projektjavaslatokat határozzanak meg. A területi egyezmény általános célja az agrár- és élelmiszeripari termelési lánc megerősítése a következő szándékkal:

– a foglalkoztatási szint fenntartása a Appenninek-hegység egyik legelmaradottabb területén,

– elősegíteni a hegyi lakosság tanulási lehetőségeinek bővítését,

– az agrár- és élelmiszeripari termelési lánc fenntartása, illetve erősítése a különböző szektorát képviselő (kereskedelem, mezőgazdaság, stb.) résztvevő vállalkozások támogatásával.

Konkrét célkitűzések:

– termékek minőségének javítása,

– minőségbiztosítási standardok átvételének elősegítése a termelési folyamat,

– különböző fázisai során,

– helyi termékek piaci helyzetének erősítése marketingeszközökkel,

– környezet minőségének javítása.

A területi egyezmény megvalósítása során létrejött partnerségi együttműködés eredményei:

– összehangolt intézkedések a térségben,

– konszenzus a területi egyezményhez kapcsolódó döntési folyamatokban,

– társadalmi összhang a közös munka módszertanára vonatkozólag a fejlesztésben résztvevő helyi szereplők között (helyi intézmények: vállalkozások, vállalkozói szövetségek, bankok, egyetemek, stb.),

– a fent említett szereplők tudatossága a módszer hasznára vonatkozóan a már elért illetve jövőbeli eredményeket illetően.

2.4.1. Tapasztalatok, vélemények

Néhány szerző véleménye szerint jogszabályi szempontból a különböző intézkedések ahelyett, hogy világosan rendszerbe foglalnák e fejlesztési eszközöket, csak zavarosabb helyzetet hoztak létre, amelyben nehéz az embernek kiismernie magát. Ugyanígy a válságban lévő területeken való gyors beavatkozást szolgáló térségi szerződések megvalósulását is akadályozta az összetett szabályozórendszer. A sok előírás, xxxxxxx nagymértékben hátráltatja az intézkedések megvalósításának gyorsaságát és rugalmasságát. A törvény által meghatározott túlzott szigorúság a helyi szereplők közötti tárgyalási folyamatot is befolyásolja. Korlátai ellenére az egyeztetésen alapuló programozás eszközei egy figyelemre méltó lehetőséget, alkalmat jelentenek a térségek számára, amennyiben ösztönzőleg tudnak hatni a helyi szereplők közötti egyeztetési, tárgyalási praktikák, gyakorlatok megvalósítára (Mirabelli, M. 2001).

Az új jogszabályban előírtaknak megfelelően, az érdekelt alanyoknak a közös cél megvalósítását szolgáló intézkedésekben és tevékenységekben kell megegyezniük. A konfrontáción és az egyeztetésen keresztül a köz- és a privátszféra szereplői elkötelezik magukat saját területükön megvalósítandó fejlesztések mellett. A tárgyaláson alapuló programozás véghezvitele egyrészt a közigazgatási funkciók fejlődését is magában hordozza, amennyiben a törvényben meghatározott eljárásokat sikerül a tárgyalásos

módszerekkel ötvöznie, másrészt pedig nagyobb felelősségvállalást kíván meg a helyi szereplőktől saját térségük fejlesztésének meghatározásában.

Valamennyi eszköznek sajátos szabályozása és célja van. Mindegyik egy működő rendszer része, melynek feladata egy intézményileg decentralizált rendszer térségi szintű beavatkozásainak koordinálása. A tárgyalásos programozás mindegyik eszköze a közpénzek (nemzeti, települési, megyei, regionális és közösségi) racionális és integrált felhasználására, valamint a magánberuházások támogatására és ösztönzésére törekszik (xxxx://xxxxxxxxxxxxxx.xxxxxx.xx).

Nagyon fontos a területi dimenzió, mivel pontosan le kell határolni azt a területet, amelyre vonatkozik. A térség nem lehet túl kicsi, mert akkor egyrészt hiányozhatnak azok a képességek, szakértelmek, amelyek szükségesek az újításhoz, másrészt a túl szoros kötődések, családi összefonódások meggátolhatják a kezdeményezések kibontakozását. Ugyanakkor a terület túl nagy sem lehet, mert a nagy közösségekben hiányoznak azok az emberi kötődések, amelyekre szükség van a helyi fejlesztéshez. (G. Fekete É. 2001.) A terület meghatározása tehát stratégiai lépés. Az egyezményeknek egy „sem túl nagy, sem túl kicsi” területi dimenziót kell kijelölniük, amely figyelembe veszi a geomorfológiai, történelmi tradicionális és társadalmi-gazdasági jegyeket is. A második módszertani ajánlás az egyezményekkel kapcsolatosan, hogy tükrözniük kell az érdekek hierarchiáját és a fejlesztési ötletek kiválasztását. Nagyon fontos a közigazgatással való kapcsolat meghatározása. Pontosítani kell, hogy a közigazgatás nem az egyezmény politikai „adaléka”, hanem a közigazgatási eljárások és a hivatali idők gyorsítását elősegítő intézmény. Végül, de nem utolsó sorban, nem szabad elfeledkezni a helyi tudásközpontokkal való kapcsolatokról sem (egyetemek, kutatóközpontok) (Cammarota, O. 2000).

A területi egyezmények pozitív tapasztalatai az alábbiakban foglalhatók össze: a területi egyezmények segítették életben tartani a Mezzogiorno – kérdést, hozzájárultak egy kompetens helyi vezetőréteg kialakulásához, kapcsolati tőkék létrehozásához, megteremtették a felelősség kultúráját. Elősegítik a helyi források mozgósítását, valamint az adott terület társadalmi kontrollját (De Rita, G.–Bonomi, A. 1998.).

Az eddigi általános tapasztalatok azt mutatják, hogy az említett partnerségi alapú eszközök alkalmazásának hatékonysága nagymértékben függ a tárgyalási folyamatba bevont szereplők elkötelezettségétől, a döntéshozás átláthatóságától, a résztvevő felek hatékony képviseletétől, a monitoring rendszer alkalmazásától, a partnerségi alapú eljárások pontos meghatározásától, mely lehetővé teszi a tervezési folyamatban a visszatérést, ezáltal biztosítani tudja az eljárás folyamatosságát. (De Vivo, P. 2001)

Eddig összesen 220 „nemzeti”, és tíz európai paktum valósult meg, vagy van folyamatban. A DPS 2003-ban készített egy átfogó felmérést készített az integrált területi projektek tapasztalatairól. E vizsgálatba 19 egyezményt választottak ki 65 ún.

„első és második generációs” – az 1994–1996-os programozási időszakban végrehajtott

– egyezmény közül. A választás oka, hogy e projektek esetében eltelt már annyi idő, hogy a megvalósult eredményekről számot lehessen adni. A kiválasztás úgy történt, hogy mindegyik földrajzi térség és mindegyik típusú területi egyezmény szerepeljen a mintában. A kényes kiválasztási procedúra eredményeként végül 5 közép-észak-olasz és 14 déli egyezmény került a vizsgálandó körbe:

– Négy „első generációs” egyezmény, amelyeket a CIPE 1996 decemberétől 1997 június végéig hagyott jóvá. Ezek az egyezmények már 1998-ban működésbe léptek.

– 11 ún. „második generációs egyezmény”, amelyeket 1997 márciusában fogadott el a CIPE, és 1999 végén kezdtek működésbe lépni.

– Négy európai paktum, amelyek közösségi forrással valósult meg, a CIPE 1998 júliusi jóváhagyásával, és 1999-ben indultak.

A felmérés tapasztalatai azt mutatják, hogy kiemelkedő jelentőséggel bír maga az egyeztetési folyamat és a projektvezetés a területi egyezmények sikerességében. Ahhoz, hogy hozzáadott értéket érjünk el magas minőségű, összetett és a terület adottságaival koherens projektre van szükség. A hosszabb egyeztetési folyamat jobb teljesítményeket eredményezett. Kivételesen fontos a technikai segítségnyújtás (pl. jó gyakorlatokkal, tapasztalatokkal megoldást adhat specifikus problémákra) szerepe – az egyezmény életre hívásakor, a terület elemzésekor, a prioritások és az elérendő célkitűzések meghatározásakor. Ezek a tényezők magyarázhatják az európai és az ún. „első generációs” egyezmények jobb teljesítményeit, amelyeknél a projekttervezési fázis jóval hosszabb volt, mint pl. a „második generációs” paktumok esetében. Ez különösen fontos a gyengébb, korábban területfejlesztési politikákat nélkülöző területeken, amelyek számára igen nehéz feladatnak bizonyulhat a stratégia meghatározása. Ezzel szemben a tapasztalatok azt mutatják, hogy itt is születtek jó teljesítményt produkáló egyezmények, amelyek elsősorban a rendelkezésre álló immobil erőforrások hasznosítását és a vállalkozói potenciál újjáélesztését tűzték ki célul. A hozzáadott érték különösen jelentős lehet e projektek esetében. Érdekesség, hogy csaknem minden

„elmaradottabb” területen indított paktum esetében számos új vállalkozói tevékenységet indítása regisztrálható. A fejlettebb térségekben (pl. szerkezetátalakítás alatt álló) a stratégia kialakítása egyszerűbb feladat. Megfigyelhető, hogy ezeken a területeken – ahol már jellemző a termelői tevékenységek kiterjedtebb jelenléte – a az egyes vállalkozás modernizációs igényéhez kapcsolódóan fogalmazódtak meg a projektszükségletek, amelyek ezáltal nem feleltek meg teljes egészében a komplexitás követelményének. A vállalkozási befektetésekre irányuló egyezmények direkt hatása is lehet pozitív, de a hozzáadott gazdasági érték csekélyebb. (Xxxxxxxxx, X. 2001).

Az ágazati szempontokat vizsgálva a felmérés alapján megállapítható, hogy az élelmiszergazdaság és a turizmus területén indított egyezmények voltak a legsikeresebbek. Itt voltak a különböző szektorban működő vállalkozások közötti együttműködések, és a közszféra támogatásai is különösen magasak, ami nagyobb hozzáadott értéket eredményezett. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy a kézműiparban nem lehet ilyen eredményeket produkálni; ezen a területen valószínűleg az új tevékenységekbe történő, vagy információtechnológiával és kommunikációval kapcsolatos vállalkozói befektetések biztosíthatják a hozzáadott értéket.

Hozzáadott gazdasági érték előállítása a területi egyezményeken keresztül nyilvánvalóan nehéz. Az egyezmény nem generál hozzáadott értéket, ha pl. nem lett jól meghatározva, kidolgozva. Még akkor sem, ha formálisan minden előirányzott intézkedését meg is valósították. Nincs tehát egyértelmű megfelelés az előirányzott kezdeményezések megvalósítása, a komplex teljesítmény és az előállított hozzáadott

érték között. Ha viszont hozzáadott érték keletkezik, olyan komplex eredmények születhetnek, amelyek e területfejlesztési eszköz – a paktum – alkalmazása nélkül, vagy más eszközökkel nem lettek volna megvalósíthatók.

Ki kell emelni azt, hogy nagyon fontos, sőt meghatározó a területi egyezmények

kiválasztási fázisa; nem mind érdemes finanszírozásra. Olaszországban a kiválasztásban szerzett tapasztalat hiánya volt bizonyosan az az egyik fontos tényező, amely nem kevés területi egyezmény esetében rossz – nem kielégítő – teljesítményt eredményezett. Nélkülözhetetlen az ex-ante értékelés is, amelynek képesnek kell lennie annak felmérésére, hogy az egyezmény tud-e hozzáadott értéket termelni. Jól megtervezett egyezmények esetében is előfordul, hogy nem keletkezik hozzáadott érték – ahogyan az olasz példa is mutatja – mégpedig az összetett, bonyolult megvalósítási normatívák és a késések miatt. Az európai – Brüsszel által irányított – paktumok eredményei, ezzel szemben meghaladják a nemzeti „második generációs” egyezményekét vélhetően a más, hatékonyabb kifizetési és pénzügyi eljárások, valamint szorosabb, szigorúbb határidők alkalmazása miatt. Ezek a tényezők nélkülözhetetlen előfeltételei a hatékony helyi fejlesztési politikáknak (D’Antonio, M. 2001)

A hatékony területi egyezményeket a fejlesztés eszközéül használó politikának az elért teljesítményekben erős különbségeket kell feltételeznie, és ennek megfelelően kezdettől fogva úgy kell kialakítania eszközrendszerét, hogy alkalmas legyen a szerényebb eredményt felmutató egyezmények támogatásának csökkentésére, esetleges visszavonására. Ugyanakkor, ha az egyezmény „jól teljesít”, hozzáadott értéket termel, akkor hozzájárulhat adott területen további célkitűzések megvalósításához. Ez esetben indokolt a prémiumrendszer alkalmazása, például a legjobb tapasztalatokat hozó projektek teljes visszatérítése. Ez a térségek területek között egy tanulási, elsajátítási, ugyanakkor versenyhelyzetet is teremthet, amely fix, előre rögzített pénzügyi források rendelkezésre állása esetén valószínűleg nem következne be.

2.5. Összefoglalás

Összefoglalásként megállapíthatjuk hogy egyik paktum sem képes meghatározó önfenntartó fejlődési folyamat beindítására. Nagyon fontos azonban, hogy az önelemzésből, a közös prioritások meghatározásából, az egyeztetésből származó tőke nem vész el, tovább hasznosítható, újra befektethető további területfejlesztési projektekbe. Nem szabad megfeledkezni arról, hogy az irányítás (gesztorálás) technikai struktúráinak megléte önmagában nem elegendő. Az egyezmény irányítására létrejött formális társaság mellett a politikai és társadalmi egyeztetés megvalósulása is új értékek előállításához vezethet.

A széles körű regionális partnerség és hatékony hálózati magatartás kulcsszerepet játszik a regionális és helyi gazdaság fejlesztésének sikerében, a korlátozottan rendel- kezésre álló források allokálásában. Magyarország EU-csatlakozását követően a partnerség megléte elengedhetetlen a Strukturális Alapokból rendelkezésre álló források hatékonyabb abszorpciójához. A partnerséget azonban nem csak azért kell működtetni, mert csak így juthat hozzá az ország a pályázati forrásokhoz, még csak nem is azért mert ez az Európai Bizottság kifejezett előírása, hanem egyszerűen azért, mert a helyi fejlesztések sikeresebbek úgy, ha az adott problémát jól ismerő, és annak megoldása

mellett elkötelezett partneri csoport dolgozza ki és valósítja meg.. Ez a fajta metodika a magyar gondolkodástól még távol áll, megvalósítása nem lesz könnyű feladat.

3. FELZÁRKÓZTATÁSI PROGRAM SOMOGY MEGYÉBEN

3.1. Bevezető

Somogy a megyei közgyűlés kezdeményezésére a 2000. évi költségvetés elfogadásakor bekerült Szabolcs-Szatmár-Bereg, Borsod-Abaúj-Zemplén, Nógrád és Békés megye mellett, a legkedvezőtlenebb helyzetű – többletforrásokkal támogatott – megyék közé, ugyanis az egy főre jutó bruttó hazai termék nagysága alapján ez indokolttá vált. A megye nehéz gazdasági helyzetét alátámasztó számadatok a probléma kormányszintű kezelését tették szükségessé. A felzárkózás elősegítése érdekében a gazdaságfejlesztés és a gazdasági szerkezetátalakítás elkerülhetetlenné vált, de a folyamat hatékony indításához nélkülözhetetlen források nagyságrendje jelentősen meghaladta a megye gazdaságának erejét.

A parlament döntése alapján a költségvetési törvényben elkülönített keretösszegek – hét minisztérium által kezelt tizenhét fejezeti kezelésű célelőirányzat – megduplázták a Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács által kezelt és a megye fejlesztésére fordítható forrásokat. A támogatások döntően decentralizált, töredékében pedig dekoncentrált formában használhatók fel.

A költségvetési törvény alapján az elkülönített források a megye fejlesztésére, a kistérségek fejlettségbeli különbségének mérséklésére használhatók fel. A tanács által elfogadott részletes felzárkóztatási program alapján, amely meghatározza a fejlesztés területeit, s a pályázatok kiírásával, kezelésével kapcsolatos valamennyi feladatot.

A program célja a költségvetésben biztosított forrásokkal a megye gazdaságának fejlesztését, a kistérségi fejlettségbeli különbségek mérséklését eredményező fejlesztési elgondolások megvalósítása volt.

A felzárkóztatási program több éven keresztül, évente ismétlődő módon folytatódott, és a 2001. évtől indított Széchenyi Tervből is elkülönítésre kerültek az akkor már öt hátrányos helyzetű megyét – közte Somogyot – is érintő források.

Időközben a megye rangsorban betöltött helye megváltozott, de az egy főre eső GDP csupán az országos átlag 68%-át tette ki. A felzárkóztatási programban érintett megyék köre 2003-ban a korábbi ötről hétre bővült, annak okán, hogy a GDP (Borsod-Abaúj- Zemplén, Nógrád, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Békés, Somogy, Jász-Nagykun-Szolnok, Bács-Kiskun megyékben) nem érte el az országos átlag 70%-át.

A felzárkóztatási források jelentősen bővítették a megyei területfejlesztési tanács mozgásterét, hiszen a program révén a 2000. évtől közel 6 milliárd Ft került felhasználásra. Ez az összeg az odaítélt támogatások 43,5%-át tette ki.

A megyei területfejlesztési tanács forrásai folyamatosan növekedtek, nagyságuk 1996. és 2003. között meghaladta a 13,7 milliárd Ft-ot (1, 2. ábra).

1. ábra

A Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács felhasznált decentralizált forrásainak alakulása,1996–2003

3000

2500

millió Ft

2000

1500

1000

500

0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

év

TFC - Területfejlesztési (vidékfejlesztési) támogatás TK - Területi kiegyenlítést szolgáló támogatás CÉDA- Céljellegű decentralizál támogatás Felzárkóztatás

Összesen

2. ábra

Decentralizált területfejlesztési források, 1996–2003

FZ TFC

44% 20%

TK

CÉDA 23%

13%

Területfejlesztési célelőirányzat (TFC) Területi kiegyenlítés (TK)

Céljellegű decentralizált (CÉDA)

Felzárkóztatási program (FZ)

3.2. A felzárkóztatási program működésének keretei

A felzárkóztatási program célmegyéit az aktuális évi költségvetési törvény jelölte ki, a gazdasági fejlettségbeli helyzetük alapján. A költségvetési törvény a megyék kijelölése mellett meghatározta a decentralizálásra kerülő források százalékos megoszlását és nevesítette a forrást adó célelőirányzatokat, továbbá kimondta, hogy a pénzösszegek a területi kiegyenlítés érdekében kerüljenek felhasználásra. A költségvetési törvény felhatalmazása értelmében a kijelölt célelőirányzatokat kezelő miniszterek és a megyei területfejlesztési tanácsok elnökei keret-megállapodásokat kötöttek az elkülönített összegek felhasználására.

A felzárkóztatási program utolsó évében a 47/2003. (IV. 3.) kormányrendelet rendelkezett a felzárkóztatásra szolgáló keretek felhasználásáról. A szabályozás általános részében kimondta, hogy a megyék részére elkülönített támogatási összegek rendeltetése a társadalmi-gazdasági helyzet javulását elősegítő fejlesztések támogatása, különös tekintettel a leghátrányosabb helyzetű kistérségeik felzárkóztatására. Az elkülönített keretek felhasználása során priorizált cél a megye gazdasága fejlődését, a vállalkozások élénkítését szolgáló projektek támogatása.

Az elkülönített keretek felhasználását szabályozó megállapodások tartalmi elemeit az előzőekben hivatkozott kormányrendelet rögzíti. E szerint a megállapodások kiterjednek:

– a megye részére adott évben elkülönített összegekre és a további évekre vonatkozó kötelezettségvállalások mértékére,

– a megyei és kistérségi fejlesztési programok megvalósítását elősegítő prioritásokra, amelyekre az elkülönített keretek felhasználhatók,

– az egyes célelőirányzatok részletes szabályaiban foglalt támogatási céloktól és feltételektől való eltérésre a helyi sajátosságok rugalmasabb érvényesítése érdekében,

– az esetleges keret-átadásokra, forráscserére,

– a felhasználásra vonatkozó pályázati felhívás tartalmának egyeztetésére, a megjelentetés módjára, a pályázatok benyújtásának helyére, valamint határidejére,

– a célelőirányzat felhasználására vonatkozó decentralizált és a központi pályázati rendszeren való egyidejű részvételre vonatkozó szabályozásra, vagy annak megtiltására,

– a döntéssel adott határideig le nem kötött keretek feletti rendelkezési jogosultságra,

– a támogatási szerződés megkötésére vonatkozó szabályokra,

– a tájékoztatási kötelezettségekre,

– a támogatások felhasználásának elszámolására és ellenőrzésére,

– a megvalósult fejlesztések társadalmi-gazdasági hatásvizsgálata értékelésének határidejére,

– a pályázati rendszer működtetésére és a támogatások felhasználásának ellenőrzésére elkülönített keretek rendeltetésére.

A Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács a 2003. évben az elkülönített keretek felhasználására 8 minisztériummal, 17 célelőirányzat felhasználására kötött megállapodást. Az elkülönített célelőirányzatok a mezőgazdasági alaptevékenység, a meliorációs, az erdőtelepítési, a területfejlesztési, a vidékfejlesztési, a gazdaságfejlesztési, a turisztikai, az aktív foglalkoztatási, a kis- és középvállalkozási, a műszaki fejlesztési, a központi környezetvédelmi, az útfenntartási, a vízügyi, a munkaerőpiaci, a közmunkaprogramok, és a szociális térségi válságkezelő forrásokból kerültek ki.

A megállapodások eltérő részletezettségűek voltak, jellemző az, hogy valamennyi kiterjedt:

– a célelőirányzat beazonosítható megnevezésére, az elkülönített tárgyévi keret nagyságára,

– a pályázati rendszerhez kötődő teendőkre és határidőkre,

– eltérő szabadságfokkal a döntéssel kapcsolatos teendőkre,

– az ellenőrzési jogosultságra,

– a jelentési kötelezettségekre,

– a pályázati rendszer működtetésére felhasználható összeg mértékére,

– a végső döntési határidőkre.

A megállapodások egyike sem adott módot a keret-cserére, az esetlegesen integrált felhasználásra, illetve az értékelésnél nem kötötte ki a hatásvizsgálatok szükségességét.

A megállapodásokat a megyei területfejlesztési tanácsok – köztük a Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács is – hosszadalmas időbeli és szakmai egyeztetéseket követően kötötték meg a célelőirányzatok kezelőivel. Kezdetben megyénkénti külön eljárások, eltérő érdekérvényesítések jellemezték ezt a folyamatot, a 2003. évben pedig valamennyi kijelölt térség bevonásával részben a MEH kezdeményezésére, részben pedig „alulról jövő” kezdeményezés eredményeként összevont tárgyalások folytak. Az egyeztetett közös fellépés segítette a hatékonyabb érdek-érvényesítést, valamint a hasznos tapasztalatok elterjedését.

Az elkülönített keretek felhasználására kötött megállapodások problémájaként jelentkezett:

– Az egyeztetési eljárás rendkívüli hosszadalmassága, körülményessége. A Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács a 2003. évben a Gazdasági és Közlekedési Minisztériummal május 15-én, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériummal július 16-án, a Környezetvédelmi és Vízügyi, továbbá a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi, valamint az Egészségügyi Szociális és Családügyi Minisztériumokkal május végén, az Oktatási Minisztériummal május 8-án, a Miniszterelnöki Hivatallal április 28-án, a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumával pedig március végén írta alá a megállapodásokat.

– A pályázatok kiírására viszonylag későn került sor és a beadási határidők is szűkre szabottak voltak.Annak ellenére, hogy a pályázók tájékoztatása mellett a szerződés-kötések és a pályázati előkészítés munkálatai párhuzamosan folytak, rendkívül kevés idő maradt a pályázóknak a dokumentációk kidolgozására és az említett módszer alkalmazása mellett is csak fél év tájt kerültek a pályázatok

meghirdetésre.A szűkre szabott és egymásra épülő határidők miatt az agrár, a környezetvédelmi és a műemléki céloknál a késői szerződés-módosítást követően kerülhetett sor a pályázati időpontok módosítására. Az időprobléma ezen a területen is zavarokat okozott, a módosítások szeptember végére, illetve október közepére történtek meg. A kiszámíthatóság hiánya miatt a pályázók nem készültek előre, és „fiókokból” előhúzható, „majdnem kész” pályázatokkal pedig nem rendelkeztek.

– A megállapodásban rögzített feladatok, tevékenységek, felelősségi körök nem voltak egyértelműek, pontosításuk nehezen volt elvégezhető.A célelőirányzat kezelő minisztériumok a döntési eljárásban való részvételüket, az értékelés szempont-rendszerét vagy késve, vagy pontatlanul, a „belső eljárási szabályaikat” esetenként figyelmen kívül hagyva elnagyoltan szabályozták. A pontatlan szabályozásból eredő gondok a döntéshozatali eljárásban csúcsosodtak ki.

– A szűkre szabott pályázati döntési határidőket, tekintettel a hiánypótlásokra, kölcsönösen nehezen lehetett betartani. Több ízben előfordult, hogy a megyei területfejlesztési tanácsi előterjesztések a döntéshozóknak történt kiküldést követően módosultak, sok volt a helyszíni kiosztású kiegészítés és pontosítás, illetve az értelmező észrevétel. A megyei területfejlesztési tanács ezen helyzet kezelésére megismerte és rugalmasan gyakorolta a „feltételes döntés” hozatali eljárást és több feltételhez kötött döntést hozott. A testület viszonylag jól birkózott meg a gyakorta változó feltételrendszerrel és a nagy tömegű információval. Ezt támasztja alá az is, hogy a megyei területfejlesztési tanács támogatási döntéseit jellemzően konszenzussal vagy nagy többséggel hozta, miniszteri vétóra nem került sor.

– A felhasználás célrendszerében a tárcák saját szempontjai érvényesültek a helyi érdekek érvényesítésére, történő törekvések nem vezettek eredményre. Ezt támasztja alá az is, hogy a felzárkóztatási programhoz kapcsolódó támogatások célrendszerei a központiakkal azonosak voltak, a teljesség igénye nélkül:

KKC – Kis és középvállalkozói célelőirányzat: kizárólag a pályázó főtevékenységéhez kapcsolódó fejlesztésekhez adható, pl.: műszaki gépek, berendezések beszerzéséhez, ingatlan bővítéséhez, felújításához.

TC – Turisztikai célelőirányzat: turisztikai kínálat fejlesztéséhez, kiállításokhoz, környezeti feltételek javításához.

MFC – Műszaki fejlesztési célelőirányzat: innovációs minőségfejlesztési feladatokhoz.

Útfenntartási és fejlesztési célelőirányzat: forgalmi követelmények javításához, közlekedés-biztonság elősegítéséhez.

Vízügyi célelőirányzat: ellátatlan külterületi lakott helyeken vezetékes ivóvízellátás kialakításához.

Nemzeti Örökség Program: védett műemlékek helyreállításához, helyreállítást megelőző kutatásokhoz.

Közmunkaprogram: belvízvédelem fejlesztési fenntartási munkálataihoz, csapadékvíz-elvezetőrendszerek karbantartásához.

Közhasznú foglalkoztatás: munkanélküliek foglalkoztatásához, települések közterületeinek tisztántartásához.

Szociális kistérségi felzárkóztató program: szociális ellátás fejlesztéséhez. Szociális földprogram: vidéki munkanélküliek, elsősorban cigányok foglalkoztatásához.

Szociális modellprogram: szociális problémák enyhítéséhez.

Környezetvédelmi alap célfeladatok: zöld falu, zöld város fejlesztéshez, társadalmi célú programokhoz.

Agrárberuházások: építési jellegű és ültetvénytelepítési beruházásokhoz.

Vidéki térségek felzárkóztatása: helyi specialitásokat előállító fejlesztésekhez.

Beruházás-ösztönzési célelőirányzat: feldolgozó ipari termékek előállítására termelő kapacitás létrehozásához.

Munkahelyteremtő beruházások támogatása: új munkahelyek létrehozásához és azokon tartós foglalkoztatottság biztosításához lehetett forrásokat nyerni.

3.3. A felzárkóztatási támogatások felhasználásának tapasztalatai

A Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács az 1996 és a 2003 közötti időszakban összesen 3.150 db pályázatot, a befogadott pályázatok 67,7%-át támogatta (1. táblázat). A megítélt támogatásokkal több mint 65 milliárd Ft értékű beruházás valósult meg. A felzárkóztatási források 5,1 milliárd Ft támogatási összeg felhasználásával 24 milliárd Ft nagyságú beruházást eredményeztek. A pályázatok kistérségi eloszlása nagy eltéréseket takar. Somogy megye települései 2003-ban a statisztikai kistérségek határai között tömörültek. A kistérségek közül 4 (Tab, Lengyeltóti, Barcs, Csurgó) a leghátrányosabbak közé, 3 (Marcali, Nagyatád, Fonyód) a támogatott térségek közé, 2 (Kaposvár és Siófok) pedig a fejlettek közé tartozott. A fejlett két kistérség 100

települése közül pedig 42 a településfejlesztés kedvezményezettje (3. ábra).

1. táblázat

Áttekintés a Somogy megyei területfejlesztési támogatásokról, 1996–2003

Célelőirányzat	1996–2003
	Beadott pályázatok száma	Támogatott pályázatok		Megítélt támogatás összesen	A támogatásból megvalósult beruházás összértéke
		Száma	Aránya a beadott pályázathoz
	db	db	%	mFt	mFt
Területi kiegyen- lítést szolgáló	1.128	776	68,8	3.342.823	18.668.824
Céljellegű decent- ralizált	1.049	564	53,8	1.522.007	6.141.783
Területfejlesztési célelőirányzat	636	403	63,4	2.878.424	16.836.863
Hagyományos összesen:	2.813	1.743	62,0	7.743.254	41.647.470
Felzárkóztatás (2000-től)	1.842	1.407	76,4	5.182.790	24.007.730
Mindösszesen:	4.655	3.150	67,7	12.926.044	65.655.200

A beadott és nyertes pályázatok számát, és az elnyert támogatás összegét az 1996– 2003-as időszakban, valamint a 2003. évben elemezve is rögzíthetők a térségek közti különbségek.

A Somogy megyei felzárkóztatási program keretében a beadott, a nyertes pályázatok és a megítélt támogatások kistérségi megoszlásának 1996–2004 közötti alakulását az alábbi ábrák szemléltetik. A leghátrányosabb helyzetű barcsi, csurgói, lengyeltóti és tabi kistérségek a beadott pályázatokból 28, a nyertes pályázatokból 28,1, a megítélt támogatásokból pedig 24,3%-kal részesedtek (4–6. ábra).

3. ábra

A felzárkóztatási támogatások kistérségi hatásai Somogy megyében

Fonyód

- települések száma: 15 db

- állandó népesség: 28 947 fő

- kedvezményezett települések száma: 4 db

- kedvezményezett települések népessége: 2 122 fő

Siófok

- települések száma: 23 db

- állandó népesség: 50 104 fő

- kedvezményezett települések száma: 5 db

- kedvezményezett települések népessége: 3 235 fő

Lengyeltóti

- települések száma: 10 db

- állandó népesség: 11 643 fő

Tab

- települések száma: 25 db

- állandó népesség: 16 835 fő

- kedvezményezett települések

Marcali

- települések száma: 33 db

- állandó népesség: 32 477 fő

- kedvezményezett települések száma: 25 db

- kedvezményezett települések népessége: 12 238 fő

- kedvezményezett települések - kedvezményezett települések

száma: 23 db

száma: 9 db

- kedvezményezett települések népessége: 8 248 fő

népessége: 11 577 fő

Csurgó

- települések száma: 18 db

- állandó népesség: 18 989 fő

- kedvezményezett települések száma: 13 db

- kedvezményezett települések

Kaposvár

- települések száma: 77 db

- állandó népesség: 124 256 fő

- kedvezményezett települések száma: 41 db

- kedvezményezett települések népessége: 21 192 fő

népessége: 7 462 fő

Nagyatád

- települések száma: 18 db

- állandó népesség: 29 027 fő

- kedvezményezett települések száma: 15 db

- kedvezményezett települések népessége: 12 142 fő

Barcs

- települések száma: 26 db

- állandó népesség: 26 646 fő

- kedvezményezett települések száma: 25 db

- kedvezményezett települések népessége: 14 491 fő

Jelm agyarázat

A 24/2003. (III. 4.) Korm. rendelet 2. számú melléklete alapján a területfejlesztés kedvezményezett térségeinek

jegyzékében (91/2001. (VI. 15.) Korm. rendelet) szereplő leghátrányosabb helyzetű kistérség

A 24/2003. (III. 4.) Korm. rendelet 3. számú melléklete alapján a területfejlesztés kedvezményezett térségeinek

jegyzékében (91/2001. (VI. 15.) Korm. rendelet) szereplő hátrányos helyzetű kistérség

Készült: a Somogy Megyei Önkormányzat Területfejlesztési Főosztályán, 2003. november

4. ábra

A Somogy megyei felzárkóztatási pályázatok kistérségi megoszlása, 1996–2004

Siófok Nagyatád 3,7%

9,6%

Balatonföldvár

Tab 6,1%

2,1%

Megye 1,5%

Marcali 9,9%

Lengyeltóti 4,9%

Barcs

7,0% Csurgó

10,0%

Fonyód 6,6%

Kaposvár 38,5%

5. ábra

Forrás: a szerző saját szerkesztése

A Somogy megyei nyertes felzárkóztatási pályázatok kistérségi megoszlása,

1996–2004

Siófok Nagyatád 3,1%

10,5%

Tab 6,4%

Balatonföldvár 2,0%

Megye 1,1%

Marcali 10,7%

Lengyeltóti 4,6%

Barcs

6,9% Csurgó

10,2%

Fonyód 6,1%

Kaposvár 38,3%

Forrás: a szerző saját szerkesztése.

6. ábra

Somogy megyei felzárkóztatási pályázatok megítélt támogatásának kistérségi megoszlása, 1996–2004

Balatonföldvár

Nagyatád

Megye 1,2%

Marcali 9,3%

8,7%

Siófok 3,4%

Tab 5,1%

1,8%

Barcs 7,7%

Csurgó 8,2%

Fonyód 5,6%

Lengyeltóti 3,3%

Kaposvár 45,8%

Forrás: a szerző saját szerkesztése.

A felzárkóztatási program utolsó évében 2003-ban vizsgálva a leghátrányosabb helyzetű kistérségek részesedése a támogatásokból 25,9%-ra változott (7–9. ábra).

7. ábra

Somogy megyei felzárkóztatási pályázatok kistérségi megoszlása, 2003

Nagyatád 10,0%

Megye 0,4%

Marcali

7,2%

Siófok Tab 2,8% 8,1%

Balatonföldvár

5,0%

Barcs 8,1%

Csurgó 9,4%

Fonyód 8,5%

Lengyeltóti

7,4% Kaposvár

33,0%

Forrás: a szerző saját szerkesztése.

8. ábra

Somogy megyei nyertes felzárkóztatási pályázatok kistérségi megoszlása, 2003

Siófok Nagyatád 2,7%

10,8%

Megye 0,3%

Tab 9,7%

Balatonföldvár 5,1%

Barcs

9,1%

Csurgó

8,9%

Marcali 8,6%

Lengyeltóti 6,5%

Fonyód 7,3%

Kaposvár 31,2%

Forrás: a szerző saját szerkesztése.

9. ábra

Somogy megyei felzárkóztatási pályázatok megítélt támogatásának kistérségi megoszlása, 2003

Nagyatád 8,9%

Megye 0,2%

Marcali 13,2%

Siófok 2,6%

Balatonföldvár

Tab 4,6%

5,8%

Barcs

5,0% Csurgó

7,5%

Fonyód 7,3%

Lengyeltóti 5,8%

Kaposvár 39,0%

Forrás: a szerző saját szerkesztése.

A felzárkóztatási program forrásaiból jelentős részesedést ért el a fejlett kaposvári statisztikai kistérség és Kaposvár város, valamint a Siófoki kistérség is. Az általuk elnyert támogatás részesedése 41,6%-ot adott ki (10. ábra).

10. ábra

Somogy megyei felzárkóztatási pályázatok megoszlása városonként, 1996–2004

Siófok

4,5%

Nagybajom

2,7%

Nagyatád 9,4%

Balatonboglár

Tab

2,5%

4,5%

Marcali 7,7%

Balatonföldvár 0,7%

Balatonlelle

4,8%

Barcs 6,8%

Csurgó

9,0%

Fonyód 2,3%

Lengyeltóti 3,0%

Kaposvár 42,2%

Forrás: a szerző saját szerkesztése.

A (11. ábra) a Somogy megyei felzárkóztatási támogatások kistérségi megoszlását és a térségeken belül a városok részesedésének alakulását mutatja 1996–2004. között.

11. ábra

A statisztikai kistérségek és a városok részesedése a felzárkóztatási támogatásokról, 1996–2004

Forrás: a szerző saját szerkesztése.

A Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács különböző viszonyítási alapok mellett a megye statisztikai kistérségeit az alábbi erősorrendben támogatta (2. táblázat).

2. táblázat

A Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács támogatási erősorrendje térségek szerint, 2003

Megnevezés	Megítélt támogatás (ezer Ft)	Megoszlás (%)	Megítélt támogatás összege szerinti sorrendben elfoglalt helye	Lakosságszám szerinti sorrendben elfoglalt helye	Településszám szerinti sorrendben elfoglalt helye
Kaposvár térsége	517 399	18,28%	1.	1.	1.
Kaposvár Megyei Jogú Város	437 478	15,45%
Marcali és térsége	386 204	13,64%	2.	3.	2.
Nagyatád és térsége	244 787	8,65%	3.	4.	7.
Csurgó és térsége	230 361	8,14%	4.	7.	6.
Fonyód és térsége	212 474	7,51%	5.	5.	8.
Siófok és térsége	209 833	7,41%	6.	2.	5.
Barcs és térsége	202 214	7,14%	7.	6.	3.
Tab és térsége	170 205	6,01%	8.	8.	4.
Lengyeltóti és térsége	148 609	5,25%	9.	9.	9.
Megyei Önkormányzat	71 481	2,52%
Mindösszesen:	2 831 046	100,00%

Forrás: a szerző saját számítása.

Megállapítható, hogy a 2003. évben a megyei területfejlesztési tanács támogatásainak 58,86%-a a területfejlesztés kedvezményezett térségeibe, ezen belül 26,54% a leghátrányosabb helyzetű térségekbe irányult.

A támogatottsági kistérségi erősorrend mellett a támogatások települési toplistája 2003-ban évben az alábbiak szerint alakult (3. táblázat).

3. táblázat

A Somogy Megyei Területfejlesztési Tanács települési toplistája az összes megyei támogatás alapján, 2003

Ssz.	Megvalósítás helye	Megítélt támogatás (ezer Ft)		Ssz.	Megvalósítás helye	Megítélt támogatás (ezer Ft)
1	Kaposvár	498 958		16	Látrány	36 012
2	Marcali	202 327		17	Balatonszemes	35 583
3	Nagyatád	126 120		18	Lengyeltóti	34 565
4	Barcs	89 147		19	Nagybajom	30 487
5	Igal	86 990		20	Somogyzsitfa	29 000
6	Csurgó	81 765		21	Öreglak	27 316
7	Fonyód	54 563		22	Kaposmérő	27 112
8	Tab	52 955		23	Szőlősgyörök	24 648
9	Gyékényes	51 515		24	Babócsa	23 434
10	Siófok	47 529		25	Segesd	22 400
11	Szenna	42 500		26	Balatonboglár	21 836
12	Ordacsehi	41 938		27	Kaposfő	21 004
13	Somogyvár	39 038		28	Balatonlelle	19 613
14	Kadarkút	37 768		29	Berzence	19 608
15	Szólád	36 057		30	Somogyszob	19 291

Forrás: a szerző saját számítása.

A támogatottsági vizsgálatok települési megjelenítéseit a mellékelt térképek tartalmazzák (1., 2. melléklet).

A megyei területfejlesztési tanács évente beszámoló jelentést készít a decentralizált felzárkóztatási program teljesítéséről.

A beszámoló célelőirányzatonkénti csoportosításban tartalmazza:

– a beérkezett pályázatok számát,

– az összes beérkezettből a be nem fogadott,

– az összes beérkezettből a befogadott,

– az összes beérkezettből a döntéssel rendelkező támogatott és elutasított,

– a támogatottból leszerződött,

– a leszerződöttből megkezdett finanszírozású,

– a leszerződöttből befejezett finanszírozású pályázatokat,

– az előzőek szerinti részletezésben az értékadatokat.

A beszámoló jelentés tartalma a mennyiségi és értékadatokra irányul, és ezideig konkrét hatásvizsgálatokat, elemzéseket nem határozott meg. A realitáshoz hozzátartozik az is, hogy a szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítésére rövid idő állt rendelkezésre (átlagosan két év), a valós hatások mérésére és kimutatására hosszabb időszak működési jellemzői szükségesek.

Az összegező tapasztalatokból levonható:

– A felzárkóztatási pályázati döntések a befogadáshoz képest 90 napon belül megszülettek.

– Az 1 Ft támogatásra jutó beruházási összeg erősen szóródott, a turisztikai célelőirányzatnál 1,44 Ft-ot, az aktív foglalkoztatási célelőirányzat esetében pedig 6,06 Ft-ot tett ki.

– A turisztikai célelőirányzatra pályázók közül vonták vissza legtöbben az igényüket, és a döntést követően itt került sor a legtöbb lemondásra is.

– Az infrastrukturális beruházások csatornahálózat kiépítésére, gázvezeték- és útépítésre irányultak.

– Somogyban a vállalkozások közül a mikro- és kisvállalkozások támogatása dominált.

– A munkahelyteremtő beruházások támogatása előnyt élvezett a megtartottakkal szemben.

– A pályázatok eredményeképpen megvalósult beruházások működési tapasztalatai kevesek, a fenntarthatóságra, életképességre vonatkozó hatékonyság-vizsgálatok nem történtek.

– Szerződésmódosítások a felzárkóztatási programnál döntően, 80-90%-ban a határidők módosítására vonatkoztak, a műszaki tartalom változás és a jelzálog módosítások csupán kismértékben fordultak elő. A megállapodások a műszaki tartalom és a jelzálog módosításoknál kikötötték az előzetes egyeztetést. Az egyeztetéseket a rugalmasság jellemezte.

– A monitoring ellenőrzések felzárkóztatási pályázatokkal kapcsolatos tapasztalataiból megállapítható, hogy a pályázati támogatással megvalósult beruházások jelentős mértékben növelték a vállalkozások gazdasági hatékonyságát és versenyképességét. A támogatottak többsége a pályázatban és a támogatási szerződésben foglaltaknak megfelelően, jó műszaki színvonalon valósította meg a beruházást. Pozitív hatást gyakorolt a támogatás a foglalkoztatás szerkezetére és a munkahelyek számát érzékelhetően növelte a megye hátrányos helyzetű térségeiben. Pozitív példaként említhető a Lellex Kft. (Balatonlelle), a Berekhús Rt. (Fonyód) beruházása, amelyeknél a támogatás eredményeként stabilizálódott közel 50 munkahely, a zömmel csupán szezonális munkát kínáló Balaton parti térségben. Hasonlóan példaértékű, stabil munkahelyteremtő beruházást valósított meg a dél-somogyi térségben a Metalux Kft. Csurgón, a Büttner és Társa Kft. Nagyatádon, a Danubio Sport Kft. Lábodon. Figyelemre méltó – munkahelyteremtő és exportfejlesztő – beruházást valósított meg Visnyén a Cascet Hungary Kft., biztosítva a folyamatos munkalehetőséget a többszörösen hátrányos helyzetű térség szakképzettség nélküli munkaképes (de potenciális munkanélküli) lakossága számára. A munkahelymegtartás nehézségeivel birkózó mezőgazdasági vállalkozások között komoly sikert könyvelhet el a Nagyatádi Szövetkezet, valamint a somogytarnócai székhelyű ALM Kft., ahol területfejlesztési támogatással jelentősen túlteljesítették foglalkoztatási kötelezettségüket, versenyképessé tették és stabilizálták piaci poziciójukat. A gazdasági hatékonyság és az exportképesség növekedését lehetett regisztrálni a

Fornetti Pannon Kft. (Igal), a Tipont Kft. (Kaposvár), valamint a D-Back Kft. (Nagyatád) pályázatainak vizsgálata során.Több új, környezetkímélő élelmiszerfeldolgozó üzem létesítésére és korszerűsítésére is sor került, amelyek így az EU legszigorúbb higiéniai és élelmiszerbiztonsági követelményeit is maradéktalanul kielégítik.A szűkös pénzügyi keretek ellenére jelentős számban került sor – többnyire egyházi épületek és szobrok – magas színvonalú építészeti, állagmegóvási, restaurálási és régészeti feltárási munkákra a Nemzeti Örökség Program keretében. A pályázati támogatások addicionális hatásaként észlelték a monitoring feladatot ellátó munkatársak, hogy a központi támogatás az egyházakat, önkormányzatokat, különböző civil szervezeteket és magánszemélyeket egyre nagyobb számban kiegészítő támogatásra ösztönözte (a

„forráskoordináció” speciális formájaként).

A felzárkóztatási program pályázatainak döntéselőkészítő tevékenységét a megyei területfejlesztési tanács munkaszervezete látta el. A munkaszervezeti teendőket Somogyban a Megyei Önkormányzati Hivatal Területfejlesztési Főosztály dolgozóinak 6 fős munkacsoportja végezte. A monitoring teendőket 1 fő megbízásos munkatárs és egy fő munkaszervezeti dolgozó látja el. A szervezési koordinációs teendők ellátását részfoglalkoztatású munkatársak is segítették. A foglalkoztatással kapcsolatos célelőirányzatok felhasználását a megyei munkaügyi központ, az agrárfejlesztésiekét pedig szerződés alapján az FM Hivatal végezte. A testület a munkaszervezet döntés- előkészítő munkáját színvonalasnak minősítette.

3.4. A támogatási mechanizmus tapasztalatainak értékelése

Somogy megye 2000–2003 évek között volt kedvezményezettje a felzárkóztatási programnak, rendelkezett a térség fejlesztéséhez szükséges tervekkel, az elgondolások megvalósításához eszközrendszere viszont erősen korlátozott volt. A program végrehajtásához igénybe vehető elkülönített források felhasználási célrendszerét és szabályait a minisztériumok határozták meg minimális mozgásteret sem hagyva a megyei területfejlesztési tanácsnak. Az évente eltérő nagyságú – sokszor csak jelzés értékű – források, az eltérő ágazati prioritások és dominanciák minimális forráskoordinációra adtak módot.

A felzárkóztatási program kidolgozott és elfogadott programok „programszerű” megvalósítása helyett évenként mechanikusan ismétlődő, minimális önállóságot biztosító rendszerként működött. Az évente ismétlődő szabályozás miatt a programozás nem érvényesülhetett, a források nagysága – mivel a célelőirányzat kezelők szerződéssel le nem kötött forrásaira vonatkozott – előre nem volt prognosztizálható és íly módon a tervszerű forráskoordináció is csak nehezen működött.

A megyékbe juttatott decentralizált forrás nagyságában kevésnek bizonyult a válság- és válságjelenségek kezeléséhez, érdemi innovatív technikai és technológiai fejlesztésekhez, valamint a leépítésekhez nagyságrendben közelítő új munkahelyek teremtéséhez. A problémák súlyához mérten szerény források mellett, a helyi viszonyokhoz csak kevéssé igazítható technikai, módszerbeli felhasználhatósági korlátok még inkább rontották a felhasználás hatékonyságát. Ezen összetett hatások

miatt sem valósulhatott meg az alapvető területpolitikai cél, a területi különbségek mérséklése, az érdemi felzárkóztatás.

Az erős centralizációs törekvések nem adtak teret a kijelölt megyék együttes kezdeményezésének, hogy az elkülönített források – szerződésben szabályozottan, elfogadott felzárkóztatási programok mentén integráltan kerüljenek felhasználásra. A tárcák és az érintett megyék közti tárgyalások – a többször említett időeltolódás mellett, sok és többször méltatlan vitát jelentettek, presztizsharcokat eredményeztek, és nem az azonos esélyek elvét követték.

A felzárkóztatási program, és a korábban más megyékben alkalmazott integrált szerkezetátalakítási és válságkezelési programok hasznos tapasztalatokat adtak a decentralizációs folyamatokról, és a szükségszerű szabályozási elemek mibenlétéről.

A rövid időtartamú, hatásában még ki nem teljesedő programból mindenesetre

levonható általánosítható következtetések:

– A decentralizáció lehetővé teszi a helyi problémák hatékony kezelését. Az elkülönített programoknál célszerű a problémával arányos forrás megállapítása, a programszerűség megvalósítását garantáló szabályozás érvényesítése, a tervezhetőség biztosítása, az elfogadott program prioritási garanciáinak érvényesítése mellett. A decentralizáció szükségessé teszi az alapvető adottságokra épülő, karbantartott, széles körben elfogadott program meglétét, amelynek elkészítésébe – az érdekharmonizáció megvalósítása érdekében – elképzelhető az ágazati szakmai szereplők dominánsabb bevonása.

– A decentralizáció erősítése mellett fontos a tervezhetőségi kritérium biztosítása.

– A tervezhetőséggel és jelentősebb forrásokkal a helyi döntéshozásban a rövid távú érdekek mellett erősödne a programelvűség, felértékelődne a prioritásokkal kezelt tervezés és a rövid távú szemlélet helyett az időhorizontok is kitágulnának.

– A fejlesztési tevékenységben a tervezési előkészítési munkák hangsúlyát erősíteni szükséges. Az összehangolt munkával elkészített és elfogadott tervek végrehajtásának, a különböző célok közötti hierarchia megvalósításának jogi garanciái pedig a megállapodások keretében kezelhetők.

– A hatásmechanizmusok vizsgálatának módszereit, feltételeit, időtávjait a forráskoordinációs lehetőségekre figyelemmel célszerű meghatározni.

– A tervszerződések tartalmi elemeinek egységes szabályozása, a területi döntéshozók, szerződő felek mozgásterének egyértelmű normatív leszabályozása a jövőre nézve elkerülhetetlen.

4. TERVSZERZŐDÉS A DECENTRALIZÁCIÓ ÉS DEKONCENTRÁCIÓ KONTEXTUSÁBAN

4.1. A szerződésre vonatkozó szabályozási alapok

A tervszerződés intézményének bevezetése alapvetően függ a decentralizáció mértékétől. A „szerződéses” viszony ugyanis nem csak azt feltételezi, hogy a szerződő felek illetve „kormányzási szintek” egymással partneri, tehát nem hierarchikus kapcsolatban vannak, hanem azt is feltételezi, hogy mindkét fél birtokol saját döntési pozíciókat, forrásokat, amelyek felett rendelkezési joga van, többek között szerződéses formában is.

A tervszerződés lényegében azt a célt szolgálja, hogy a viszonylag autonóm döntéshozók egymással kompromisszumra jutva, közös döntést hoznak, bizonyos közös érdekeket szolgáló fejlesztési programok megvalósításáról, illetve az abban való szerepvállalásról.

A tervszerződés intézménye ugyanakkor arra is utal, hogy a rendszerben a központi kormányzatnak jelentős szerepe van egyrészt a tervezésben, és különösen a forrásallokációban. Amennyiben ugyanis a területfejlesztés kizárólag a területi szintek hatásköre lenne, amit saját forrásokból finanszíroznak, akkor nem volna szükség a kormányzattal való megállapodásokra. Ha a területfejlesztés kizárólag központi elosztási döntéseken nyugszik, ahol a helyi-területi döntéshozók legfeljebb pályáznak, folyamodnak a központi forrásokért, illetve közreműködnek azok felhasználásában, elosztásában, akkor ugyancsak idegen a szerződéses forma. A fejlesztésért való „osztott felelősség”, egy alapvetően decentralizált irányítási rendszerben az a hatalmi konstelláció, amelyben a tervszerződések intézménye igazán működőképes.

Kérdés, hogy a hazai területfejlesztési intézményrendszer és döntési mechanizmus mennyiben igényli, illetve mennyire képes befogadni a tervszerződés intézményét?

A területfejlesztésről szóló törvényben lényegében már eredetileg 1996-ban bevezetésre került egy, a tervszerződésre emlékeztető szabály, mely szerint a megyei fejlesztési tanács megállapodást köthet az érintett tárcákkal az egyes megyei fejlesztési programok finanszírozásáról, az 1999. évi módosítás nyomán a regionális fejlesztési tanácsok is megállapodást köthetnek az érintett tárcákkal az egyes régió szintű területfejlesztést, illetve az ágazati célkitűzések és feladatok végrehajtását szolgáló fejlesztési programok finanszírozására, illetve megállapodhatnak más szervezetekkel is. A megyei felhatalmazás alapján zajlott a korábbi években a leghátrányosabb helyzetű megyékben az egyes tárcák forrásainak bizonyos koordinációja.

Miközben konstatálni kell a tényt, hogy lényegében a tervszerződések logikáját követő megállapodások bevezetésének a törvényi alapjai rendelkezésre álltak, azt is meg kell azonban állapítani, hogy ezekben a rendelkezésekben bizonytalanságok vannak:

– Az egyik gond, hogy a megállapodásoknak ezek a típusai expressis verbis nem

kötődnek a tervezéshez magához, csupán egyes fejlesztési programok

finanszírozási formájaként szerepelnek. Ebből az is következik, hogy a közös vagy egyeztetett finanszírozás nem feltétlenül a hosszabb vagy középtávú regionális tervek végrehajtását szolgálja, csupán olyan ágazati célkitűzések végrehajtását, amelyeket a régiók és megyék is támogatnak. Ezt bizonyítja a hátrányos megyékre vonatkozó korábbi gyakorlat.

– Ezek a megállapodások, a fenti megfogalmazás szerint, egyik esetben sem kötelezőek és nem is szisztematikusak, s ezzel lényegében bármelyik fél hozzáállásán elbukhat a sorsuk.

Nem véletlen tehát, hogy ezek a típusú megállapodások nem is terjedtek el a gyakorlatban, de ha nagyobb számban alkalmazták volna is őket, nem tudták volna a klasszikus tervszerződési funkciót betölteni, s nem tudtak volna a forráskoordináció, a források tervezhetősége eszközeként funkcionálni.

Hozzá kell tenni, hogy a szerződéses rendszer expanzióját akadályozta a magyar közigazgatási kultúra is, amelyik egyértelműen a hierarchikus viszonyokra épül, nem véletlen, hogy a közjogi szerződések dogmatikája nálunk milyen fejletlen a magánjogi szerződésekhez képest. Tudomásunk szerint a kormány megbízásából a közigazgatási szervezeti törvény, illetve a közigazgatás korszerűsítési program keretében zajlik a közszerződések jogdogmatikájának, átfogó szabályozásának a szakmai előkészítése.

A fenti dilemmák egy részére megoldásnak tűnik a területfejlesztésről szóló törvény

2004. évi módosítása, amelyik a kistérségi és regionális fejlesztési tanácsok feladatait taglaló szakaszban több megállapodásfajtát is intézményesít. A kistérségi fejlesztési tanácsok intézményesítésével a törvénymódosítás ezen a szinten is lehetővé teszi a megállapodások kötését más kistérségi, illetve megyei és regionális fejlesztési tanáccsal a fejlesztési programjuk finanszírozása és megvalósítása érdekében.

Ezek a rendelkezések tehát bővítették a területfejlesztési törvényben meghatározott megállapodások körét, nem tették azonban feltétlenül tisztábbá a képet. Azt már tudjuk, hogy gyakorlatilag minden szinten lehet megállapodásokat kötni, az is kitűnik, hogy ezek a megállapodások eltérő célokat szolgálnak, legalább is a törvény megfogalmazását alapul véve. Mégis egyedül a regionális fejlesztési tanácsok esetében bevezetett egyik (!) új megállapodásfajta az, ami esetleg a tervszerződés jogi alapja lehet, azzal, hogy ezt a megállapodást kötelező megkötni. A módosított törvény 17 § (3) bekezdése x. xxxxxx szerint a regionális fejlesztési tanács a programozási, és a programok végrehajtását érintő feladatainak sorában „megállapodást köt a Kormány döntése alapján a miniszterrel a régió programja adott évi feladatainak megvalósításához az éves költségvetési törvényben biztosított állami forrásokról és azok felhasználásáról”. A bizonytalanságot legfeljebb az okozza, hogy vajon mit jelent az a kitétel, hogy a kormány döntése alapján? Értelmezhetjük úgy, hogy a mindenkori éves költségvetésen belül a kormány dönti el, hogy mennyi forrás tekintetében kell az egyes régióknak a területfejlesztésért felelős miniszterrel megállapodnia. Ebben az esetben a helyzet normatív, a kormánynak kötelessége ezt a forrásmennyiséget évente meghatározni, és a tárcának a régiókkal ennek felhasználásáról meg kell jegyeznie. De érthető a rendelkezés úgy is, hogy a kormány a miniszterét kötelezi a megállapodás

tartalmi kérdéseit illetően is, így viszont aligha képzelhető el alkudozás a miniszter és a régió között, tehát szó sem lehet szerződésről. A harmadik értelmezési lehetőség pedig, hogy a kormány nem köteles minden évben ilyen szerződések kötéséhez a felhatalmazást és a kereteket megadni, csupán lehetősége ez. Felmerül a 17 § (2) i. pontjának a rendelkezése is, amelyik a tárcákkal való eseti megállapodást teszi lehetővé, egyes régió szintű területfejlesztést, illetve az ágazati célkitűzések megvalósítását szolgáló programok finanszírozására.

Véleményünk szerint egyik értelmezés sem igazán a tervszerződés logikáját követi.

A tervszerződés, mint közjogi szerződés azt feltételezi, hogy mindkét félnek van mozgástere a szerződés tartalmának formálásában azért, mert mind két fél „saját” forrásait (is) a szerződéses viszonyba tereli. Tehát a központi források összekapcsolódnak a regionálisakkal azon célkitűzések esetében, amelyek mindkét fél érdekét szolgálják. A tervszerződések rendszerébe vitt források azonban nem jelentik a teljes fejlesztési forrásrendszert, sem központi, sem regionális szinten, csupán ezeknek azt a részét, amelyben konszenzusra jutottak, és mindkét fél támogatandónak ítéli.

Ha viszont pusztán arról van szó, hogy a központi források régiókhoz juttatása, decentralizálása történik a „tervszerződésekkel”, akkor legfeljebb finanszírozási szerződésről van szó, de erősen megkérdőjelezhető a szerződéses jelleg, legfeljebb a miniszter szerződéses kötelezettséget vállal az éves költségvetésen belül, hogy mennyi forrást és mire juttat a régiónak. Ez a jelenlegi helyzettől legfeljebb annyiban tér el, hogy a megegyezés nem informális, de messze nem követi azt a filozófiát, hogy partnerek kölcsönös megállapodása alapján történik. Ez a finanszírozási szerződés ráadásul éves, tehát nem alkalmas „tervező” funkciót betölteni. A törvény 17 § (2) i. pontja estében egyrészt a kötelező jelleg, másrészt a rendszeresség hiánya akadályozza, hogy a tervszerződés törvényi alapja legyen.

4.2. A „szerződő felek” státusza

Mint láttuk, a megállapodások, mint jogi aktusok területfejlesztési törvénybeli szabályozása is visszatükrözi a fogalmi bizonytalanságot, nem sokkal különbözik a helyzet a szerződő partnerek konkrét helyzetének, státuszának, eszközrendszerének szabályozása tekintetében sem. A 2004. évi módosítás nyomán a tervszerződésnek tekinthető megállapodás megkötése a miniszter és a regionális fejlesztési tanács hatáskörébe tartozik. Megjegyezzük, a törvény a miniszterről szóló fejezetében nem említi a miniszter szerződéskötési kötelezettségét, s amint már említettük, a megállapodásokra a kormány döntése alapján kerül sor. A miniszter önállósága, mozgástere attól függ, hogy a kormány milyen felhatalmazást ad neki.

A miniszterről legalább azt biztosan tudjuk, hogy közjogi szereplő, az államigazgatás része, szabályozott a felelőssége, a kompetenciája, az eszközrendszere, a függelmi viszonyai stb. Kérdésesebb a regionális fejlesztési tanács státusza a partnerség szempontjából. A területfejlesztési törvény a sokszori módosítások során törekedett a fejlesztési tanácsok státuszának a tisztázására, kimondja már, hogy a tanács jogi személy (más kérdés, hogy a jogi dogmatika még mindig nem tisztázta kellő

mélységben a magán és közjogi jogi személy közötti különbségeket), tisztázódott a tanácsok feletti törvényességi felügyelet, eldőltek a gazdálkodási szabályok. A törvény utolsó módosításának előkészítése során tapasztalható volt a törekvés, hogy valamelyest javítson a törvényhozó a tanácsok politikai legitimitásán azzal, hogy választott képviselők alkották volna a tanács többségét. Mint tudjuk, az összetétel ilyen értelemben mégsem változott. Megjegyezzük, hogy véleményünk szerint a tanácsok státusza akkor sem nyert volna erősebb politikai legitimációt, ha választott képviselők lennének a tagjai, hiszen a delegált elv akkor sem módosulna, a képviselők még inkább magukkal hoznák párthovatartozásukat, míg a területi-helyi identitás szerepe ugyanúgy elmosódna. A tanácsok működésének legitimitását nem az összetétel, hanem a működés nyitottsága, nyilvánossága, inkluzív vagy exkluzív jellege befolyásolja. Kétségtelen, hogy van ilyen modell másutt is, például a finn fejlesztési tanácsok ugyancsak delegált önkormányzati képviselőkből állnak, de ezek a képviselők az ottani „kistérségeket” képviselik, ennyiben területi kötődésük legalább egyértelmű, ráadásul lényegesen kevésbé átpolitizáltak.

A partnerségi elvárások a módosítások nyomán sokkal inkább teljesülnek, mint

korábban, különösen az 1999–2004 közötti periódusban, megjegyezzük azonban, hogy xxxxxx nem optimális módon és körben. A civilek bevonásának a módja erősen közvetett, míg a kamarák, a gazdaság és a munka világa képviselői külön továbbra sem kapnak lehetőséget a részvételre. Ez a szűkkeblűség különösen azért kifogásolható, hiszen a partnerek nem kaptak tagságot, így mód lett volna taxatíve felsorolni azokat a partnereket, amelyek nem civilként, s nem a fórumon keresztül, hanem közvetlenül kapnak meghívást az egyeztetésre.

Összességében a fejlesztési tanácsok státuszát, jogi szabályozottságát illetően az állítható, hogy a tanácsok jellege az idők folyamán eltolódott az autonóm partnerségi intézménytől a közigazgatási karakter irányába, anélkül azonban, hogy a tanácsok tisztán beépültek volna a közigazgatás rendjébe, hiszen a jelenlegi meglehetősen szegényes „közigazgatási” vagy közjogi szervezeti típusok közül egyik sem illik teljes egészében a tanácsokra. A tanácsok tehát lényegében „lebegnek” a közjogi szférában a különböző közjogi szervezeti formációk között anélkül, hogy hoznák az autonómia, vagy a partnerségi modell előnyeit.

Vajon a fentiekben körvonalazott státusz mennyiben elegendő a tervszerződések megkötését feltételező partnerség szempontjából? A kérdés lényege az, hogy vajon van- e hierarchia, szervezeti alá-fölé rendeltség a két szereplő között?

Először a miniszter és a regionális tanács viszonyát szabályozó elemeket vegyük szemügyre:

– a miniszter szakmai irányítást gyakorol a területfejlesztés intézményrendszere felett,

– a miniszter évente beszámol a kormánynak a tanácsok működéséről,

– a regionális tanács a programok megvalósításáról, a pénzügyi felhasználásról évente tájékoztatja a minisztert (míg a kormánynak kell beszámolnia!),

– a miniszter képviselője részt vesz a tanácsban, s ellenszavazata esetén kezdeményezheti a kérdés újratárgyalását, illetve forrásfelhasználást érintő döntés esetében a célszerűség kérdésében az OTT-hez fordulhat.

– A miniszter feladatot kapott a forráskoordinációban is, amelynek elvileg része lehetne a szerződési elem is, de a törvénymódosítással kapott „jogosítványok” a tényleges, tartalmi koordinációra aligha alkalmasak.

Ezek a jogosítványok egyértelműen hierarchikus karakterűek, annak ellenére, hogy a miniszter közvetlen irányítási, szervezeti alárendeltséget eredményező jogosítványokkal nem rendelkezik. A miniszter, úgy tűnik, inkább a kormány felhatalmazása alapján jár el, koordinációs jogosítványai is ezt e logikát követik, s a miniszter saját, önállóan használható kompetenciái meglehetősen szegényesek. Ilyen értelemben felvetődik, hogy valóban a miniszterrel kell-e kötni a szerződést, vagy a miniszter a szerződés előkészítését végzi, már csak azért is, mert a törvény is előírja a kormány döntését a megállapodás előtt. Ez a kérdés felvetődik, hiszen a miniszter (képviselője) tagja a tanácsnak, így jogilag pikáns a szituáció, hogy egyszerre szerepel a szereződés mindkét oldalán, mi több vétójoggal, hiszen forrás felhasználási döntésről van szó, amikor az OTT-hez lehet fordulnia. Amennyiben a tervszerződések ágazati miniszterekkel is köthetőek, akkor az előbbi hierarchikus elemek ugyan nem merülnek fel, de, mint említettük, ezt a jogszabály helyet, illetve szabályt nehéz a tervszerződés alapjának tekinteni.

Azt is célszerű áttekinteni, hogy a regionális tanácsok felhatalmazása, eszközrendszere mennyiben alapoz meg partnerséget, olyan pozíciót, amelyben a tanácsnak egyáltalán van szerződési mozgástere. Mint tudjuk, a regionális tanácsok feladatrendszere és felhatalmazása folyamatosan változott, bővült az egyes törvénymódosításoknak köszönhetően: Melyek a szerződéskötés szempontjából lényegi jogosítványok?

– Alapvető, hogy jogosult saját fejlesztési koncepcióját és programját elfogadni, ebből a jogosítványból következik, hogy a tervszerződés megkötése során saját fejlesztési prioritásaiból indulhat ki.

– Fontosnak tekinthető az a feladata is, hogy egyezteti a gazdaságfejlesztésben (kérdés, mit kell érteni ez alatt a fogalom alatt?) kormányzati és a térségi érdekeket, amire nyilvánvalóan az összetétele jogosítja fel.

– Összefüggés sejthető a tervszerződés logikájával azt a felhatalmazást illetően, hogy pénzügyi tervet fogad el, s javaslatot tesz közösségi és nemzetközi források összetételére és felhasználásának időbeli ütemezésére. Ez a megfogalmazás arra utal, hogy az uniós források tekintetében nem döntési, hanem javaslattételi kompetenciával rendelkezik, ami viszont megkérdőjelezi azt a lehetőséget, hogy a már említett megállapodásban uniós források felhasználását is rendezzék. Ezt támasztja alá az is, hogy az említett (3) bekezdés d. pont az éves állami költségvetésben biztosított forrásokra korlátozza a megállapodás tartalmát!

Kérdés, lesz-e annyi nem uniós forrás, amelynek sorsáról ilyen formában kellene dönteni?

– A fenti korlátra utal az a felhatalmazás is, mely szerint a NFT operatív programjai tekintetében csupán közreműködői szerep került rögzítésre.

– Kérdés, hogy a 17 § (3) a. pont lényegében milyen programozási tevékenységet szabályoz, hiszen a (2) bekezdésben már egyszer felhatalmazta a törvényhozó a tanácsot fejlesztési koncepció és program megalkotására? Az sem világos, hogy a decentralizált keret felhasználására kidolgozott javaslat [(3) b.] hogyan kötődik a saját programjához, s az sem, hogy a minisztériumokkal végül is mit és hogyan egyeztet (c. pont).

– A már említett d. xxxx xsetében sem egyértelmű, hogy a régió milyen programjához kötődik a megállapodás, s mint említettük, ráadásul pusztán egy évre szól, s nem közösségi, hanem magyar állami források felhasználására vonatkozna.

– A fentieknek viszont ellentmond, hogy „létrehozza a program monitoring bizottságát” kitétel, ami inkább az uniós programok menedzselésével függ össze.

Összességében azt lehet megállapítani, hogy a regionális tanácsok feladatrendszere, ha nem is világos a szabályozás, de mindenképpen alapot ad a tervszerződés megkötésére. Ugyanakkor az eszközrendszer, különösen, ami a saját forrásokat illeti még inkább homályos, illetve gyenge. A törvény ugyanis csak a regionális tanács működési költségeit illetően kötelezi el magát bizonyos kormányzati hozzájárulásra, a területfejlesztést segítő pénzügyi eszközök tekintetében a törvény semmilyen garanciát nem tartalmaz a régiók fejlesztési programjainak finanszírozására.

Felmerül a kérdés, hogy a tanácsok viszonylagos gyengesége, bizonytalan jogi státusza, nem teljesen világos kompetenciaköre azzal orvosolandó-e, ha más szervezet lenne felhatalmazva a szerződéskötésre, azaz a régió képviseletére. Gyakorta felmerül a közigazgatási reform esélyeinek latolgatása során is a közjogi decentralizáció és dekoncentráció alternatívája. Kétségtelen, ha a területfejlesztés irányítása illetve menedzselése tradicionális közjogi szervezetekre települ (választott önkormányzat, illetve kinevezett államigazgatási szerv), akkor kevesebb a jogi értelemben vett bizonytalansági tényező, egyértelműek a felelősségi viszonyok stb. Ezekkel az előnyökkel szemben azonban figyelembe kell venni a hátrányokat is. A regionális önkormányzatok létrehozására semmilyen esély nem látszik a közel jövőben, ezzel szemben a regionális államigazgatás további kiterjesztése, illetve konkrétan regionális területfejlesztési hivatalok létrehozása látszólag közjogi és politikai akadályokba nem ütközik. Hivatkozási alapul nyugat-európai példák sorát is lehetne felhozni, hogy az uniós források menedzselése nem önkormányzati, hanem államigazgatási hatáskörbe tartozik.

A magunk részéről azonban nem támogatnánk a területfejlesztés dekoncentrált típusú rendszerének a kiépítését. Ellenérveinket a tervszerződések intézményére korlátozzuk. A saját források, döntési kompetenciák nélküli, pusztán a minisztérium végrehajtó

tevékenységét segítő hivatali apparátus nyilvánvalóan nem alkalmas egy közjogi szerződés területi partnerének, nem telepíthető rá a területi érdekek képviseleti funkciója. Ráadásul a tervszerződés szerződéses jellege miatt jogi nonszensz lenne a szerződés egyik oldalán a minisztert, másik oldalán neki alárendelt dekoncentrált, szervezeti egységet látni.

Nem látunk más megoldást, mint a regionális tanácsok további megerősítését, egyértelmű felhatalmazását középtávú, a programozási időszakra kiterjedő szerződések megkötésére, amelyben saját forrásaiknak a felhasználása, a közösségi és az állami forrásokkal való összekapcsolása is az egyezkedés tárgya. Ehhez a modellhez viszont saját garantált források kellenek. Ezek hiánya sokkal inkább akadálya az igazi szerződéseknek, mint a politikai legitimáció hiánya. Más kérdés, hogy a tanácsok jogi személyiségének tartalmát nem ártana kifejteni. A másik megoldás lehet, a tervszerződésekről alkotandó szabályban a közjogi garanciákat egyértelműen részletezni.

4.3. A területfejlesztés szintjei és a szerződések

A törvény a címben jelzett kérdést eldönti, amennyiben egyedül a regionális tanácsok esetében foglalkozik kötelezően megkötendő, tehát normatív elven működő megállapodással. Ugyanakkor az is kétségtelen, hogy az intézményrendszer valamennyi szintjén szinte minden irányban és mindenféle tartalommal köthetőek megállapodások. Ezeket azonban világosan el kellene különíteni a tervszerződésektől, nem csak elnevezésükben, hanem funkciójukat, formájukat, eljárási rendjüket tekintve is.

Véleményünk szerint valóban egyetlen típusú tervszerződésre lenne szükség,

amelyik a régiókat és a központi szintet kapcsolja össze a fejlesztési programok végrehajtását, finanszírozását illetően. Ez viszont egyáltalán nem jelenti azt, hogy a régióknak nem lenne kötelessége a régión belüli szereplőkkel és szintekkel egyeztetni a tervszerződések megkötése során. Amíg a hazai területfejlesztési intézményrendszer középszintje is hármas osztatú, addig a régiók rákényszerülnek a kistérségekkel és megyékkel való egyeztetésre. Tekintettel arra, hogy mind a megyék, mind a kistérségek tagjai a regionális tanácsoknak, ezért az egyeztetés nem igényel külön egyeztetési mechanizmust, csupán azt, hogy a tervszerződések kialakítása során azokat a programelemeket, amelyek egy-egy kistérséget, megyét érintenek, az érintettekkel természetesen külön is egyeztetni kell. Az egyeztetés nem jelent azonban együttes döntést, a tanács hatáskörét nem kellene megosztani semmilyen más szinttel vagy szektorral. Arra sem kellene módot adni, hogy a tervszerződések körébe eső programelemek tekintetében a központi szint, tehát a miniszter a régiókat megkerülve alsóbb szintekkel, vagy szereplőkkel egyezzen meg. A kompetenciáknak világosaknak kell lenniük, ekkor lehet ugyanis elvárni egy szerződéstől, hogy végrehajtható legyen, s az ezért való felelősség se mosódjon el. Nem jogi, illetve irányítási, szervezeti összefüggés, de megjegyezzük, az lenne a jó, ha a szerződések valóban olyan nagyvolumenű regionális programok végrehajtását szolgálnák, amelyekben a direkt vagy indirekt érintettség nem korlátozódna egyetlen kistérségre, vagy megyére.

A régión belüli egyeztetési kötelemhez képest sokkal izgalmasabb kérdés a központi, ágazati egyeztetés. Vajon a tervszerződések a szűkebb értelemben vett állami területfejlesztési források felhasználását szabályozzák-e vagy az ágazati forrásokét is, és különösen az uniós forrásokét. Amennyiben a tágabb kompetencia érvényesül, akkor természetesen a miniszter feladata lenne természetesen az ágazatokkal való tárgyalás annak érdekében, hogy ahol csak lehetséges, a régióra kötött szerződés tartalmazza a régióra lokalizálható ágazati fejlesztési programok legfontosabb elemeit is. Összességében az a véleményünk, hogy nem szabadna a tervszerződés intézményét devalválni azzal, hogy minden szint illetve ágazat önálló szerződéseket köthetne. Arra kell törekedni, hogy a miniszter (kormány?) és a régiók között egy-egy átfogó szerződés szülessen.

4.4. Szervezeti, intézményi háttér

A tervszerződések megkötésének előkészítése természetszerűen a MTRFH és a regionális ügynökségek feladata kell, hogy legyen. Véleményünk szerint ez a feladat nem igényli további pótlólagos kapacitások beállítását egyik szinten sem, mi több, remélhető, hogy a szerződések beüzemelését követően inkább megkönnyíti az érintettek munkáját, semmint szaporítja. A tervszerződések ugyanis lényegében a tervezési folyamathoz kapcsolódva alakulnak ki, akkor körvonalazódnak azok a prioritások, amelyek mindkét szint számára fontosak, és derül ki az is, hogy mely elképzelések milyen ütem szerint realizálhatóak. Ez utóbbi elem azt feltételezi, hogy a tervezés és finanszírozás szempontjainak szorosan össze kell kapcsolódnia. Ez abban az esetben valósulhat meg, ha a tervszerződések előkészítésével és megkötésével megbízott miniszter rendelkezik elegendő információval és koordinációs felhatalmazással a szerződésekbe kerülő prioritások finanszírozási kondícióiról.

A régiók oldaláról ugyancsak fontos, hogy a tervszerződésekben szereplő fejlesztésekhez a saját hozzájárulás forrásai tisztázottak legyenek. Ideális esetben a

„saját” források nem csupán a regionális fejlesztési tanács államtól származó szabályozott forrásai lehetnek, hanem alsóbb területfejlesztési szintek, önkormányzatok és más szektorbeli szereplők forrásai is. Ez kétségtelenül a regionális szereplők megfelelő adminisztratív kapacitásait feltételezi, de a regionális fejlesztési ügynökségek helyzetének konszolidálása vélhetően ezt a szükségletet is kielégítheti.

Összességében a tervszerződések intézménye nem igényel plusz adminisztratív

kapacitást, igazán még új típusú tevékenységet sem. A tervszerződésektől az várható, hogy a területfejlesztés különböző szintjei, szektorai közötti, sok tekintetben rendezetlen, szabályozatlan kapcsolatrendszerek valamelyest átláthatóbbá, kiszámíthatóbbá válnak.

4.5. A tervszerződések politikai feltételei

Kétségtelen viszont az előzőekkel ellentétben, hogy a tervszerződések jelentős változásokat hoznak a forráselosztási–döntéshozási mechanizmusokban, lényegesen

kisebb teret hagyva az eseti, mérlegelési döntéseknek, s így a lobbizásnak is. A tervszerződési rendszer lényege éppen az, hogy szabályozza, előre láthatóvá teszi egy bizonyos időszakra (az lenne a jó, ha a programozási időszak egészére, vagy annak nagyobb részére) a legfontosabb fejlesztési prioritások végrehajtását garantáló források allokációját. Ez azt jelenti, hogy a politikai, mérlegelési, finanszírozási döntések szorosan összekapcsolódnak a tervezéssel, és a költségvetési folyamattal. A szerződések megkötését követően viszont legfeljebb a szerződés módosítása hozhat újabb alkudozási szükségletet. A tervszerződések azonban nem fedik le az összes központi és regionális programelemet, prioritást, és természetszerűen a fejlesztési források egészét sem. Marad tehát tér és idő a klasszikus forráselosztási technikákra is, illetve természetesen tovább működik a pályáztatási rendszer. Azt lehet feltételezni, hogy a jelenlegi nemzeti fejlesztési tervezés terminológiája szerinti ún. nagyprojektek körére szűkülne a tervszerződések rendszere. Nyilvánvalóan a forráselosztás szabályozottsága, területi koordinációja érinti a tárcák hatalmi pozícióit, amennyiben saját forrásaik is bekerülnek a szabályozás rendjébe. A tárcák ellenállását a határozott kormányzati akarat képes csak kezelni.

Ugyancsak felmerül a parlamenti, illetve ellenzéki pártérdekek szerepe, különösen akkor, amikor a tervszerződések rendszere átnyúlna a választási ciklusokon, hasonlóan a nemzeti fejlesztési tervekhez. Tekintettel arra, hogy a szerződést kötő felek a fejlesztési prioritások tekintetében a tervező, programozó szervek döntéseinek keretein belül maradnak, így szerepük nem is értékelhető politikai színezettel, már csak azért sem, hiszen a miniszter a szerződéskötés során a kormány felhatalmazása alapján jár el. Összességében az állítható, hogy a tervszerződések rendszere nem érinti lényegileg a hatalmi, döntési pozíciókat, hanem a korábbi tervezési, finanszírozási döntéseket tereli szerződéses végrehajtási keretek közé.

5. A TÁMOGATÁSI RENDSZER ÉRTÉKELÉSE A TERVSZERZŐDÉS NÉZŐPONTJÁBÓL

A tervszerződés funkcióját tekintve valamely közös érdekeltségű fejlesztési cél megva- lósítását szolgáló program végrehajtását lehetővé tevő támogatási együttműködés doku- mentuma. Ebből adódóan négy alapfeltétel megléte szükséges:

– az együttműködést saját hatáskörben megvalósítani képes és kész, jogi és gazdasá- gi értelemben elkülönült két, önálló érdekeltséggel rendelkező szerződéskötő fél,

– az együttműködés alapjául szolgáló megfelelően formalizált fejlesztési program,

– a szerződés időtartamának egészére kiterjedő garancia a szerződésben vállalt köte- lezettségek teljesítésére,

– ellenőrizhető és értékelhető teljesítés a szerződésben rögzített összes jellemző te- kintetében.

A támogatás a függelmi viszonyban nem levő területfejlesztési szintek egységes rendszerbe foglalásának egyik legfontosabb eszköze, ebből adódóan az ehhez kötődő tervszerződés is ritka kivételektől (horizontális együttműködési céllal bíró közös fejlesz- tésektől) eltekintve különböző területfejlesztési szintekhez tartozó intézmények között létrejött fejlesztési célú megállapodás. A tipikus tervszerződési lehetőség a normatív mó- don decentralizált fejlesztési források felhasználása esetén mutatkozik, és lényegében ehhez hasonlóan elvileg egyszerű esetek lehetnek az egyéb módon átadott, kvázi de- centralizált forrásként felhasználható egyéb (általában területi fejlesztési célú ágazati) támogatások. Bonyolult esetnek mutatkozik ellenben az EU-támogatások – legalább részleges – bevonása a rendszerbe, mert az operatív programok megvalósítására külön irányító, értékelő és kifizető hatóságok hozandók létre, és e rendszeren belül már döntően projekt támogatás történik. Ha hozzátesszük azt, hogy a magyar nemzeti területi fejlesztési célú eszközök – az elkövetkező évtizedben mindenképp – döntően az EU által társfinanszírozható célokhoz kötődnek, és lényegében értelmetlen lenne azok- tól elválasztani, akkor a lehetséges források döntő körére egyelőre nincs kidolgozott tervszerződési modell.

A tervszerződés jellemzően a központi állami szint és attól jogi (valamint kialakult, fejlett, ha úgy tetszik decentralizált fejlesztési rendszer esetében gazdasági) értelemben elkülönült területi szint között jöhet létre. A tervszerződés küldetése az, hogy rögzített, világos és átlátható keretbe foglalja a fejlesztési célok hatékony megvalósítását, az ezzel kapcsolatos felelősséget, a garanciákat, valamint a teljesítés, teljesülés számonkérhető- ségét, ellenőrzését.

A magyarországi területfejlesztési célú tervszerződések lehetséges feleit számbavéve mindkét oldalon több probléma adódik.

A központi partneri szint legnagyobb gondja, hogy a potenciálisan területi célú fejlesztési források alaprózott, alig átlátható és teljesen koordinálatlan rendszerbe tago- lódnak, általában különböző módon és időben lebonyolított pályázati rendszerek ke- retében nyújtanak támogatást, a területi hatás mérhetősége erősen kérdéses. Ennek egyik fő oka az is, hogy a magyar fejlesztési gyakorlat nem programalapú, nincsenek határo- zott prioritásai, inkább a rövid távú szükségleteket követi vagy azok alapján sodródik.

A fejlesztési források központi szintű atomizáltságát már maga e szint is felismerte, hiszen lassanként a források taglaltságát közelítő rendszerű koordinációs intézmény- rendszer és mechanizmus kezd kialakulni. Hozzá kell tenni, a decentralizáció helyett, hiszen míg a központi állami szinten egyre sűrűsödik a területfejlesztési vagy azzal is kapcsolatos intézményrendszer (és koordináció mechanizmus), addig a decentralizációs szinteken voltaképpen semmi sem történik, kivéve a favorizált kistérségi szintet, amely a területfejlesztés EU-kompatibilis rendszerét tekintve a legkevésbé fontos elem.

Nyilvánvalóan értelmetlen a tervszerződés keretébe vonható források esetében a jelenlegi megosztottság megtartásával bevezetni a tervszerződés intézményét, hiszen bi- zonyos, hogy a hatékonyság kritériuma nem teljesülne. A potenciális támogatási for- rással bíró tárcák, központi hivatalok száma tíz fölött van, és a nemzeti kormányon (amelynek nyilvánvalóan nem lehet közvetlen feladata a tervszerződések megkötése) kívül ma nem látszik egyetlen olyan intézmény sem, amely a tervszerződéshez szüksé- ges felelőséggel képes lenne összefogni és egységes rendszerbe foglalni azokat. Mivel e

források összességükben amúgy is mérsékelt súlyúak, eme összefogás nélkül pusztán formai lépés lenne a tervszerződések bevezetése.

A támogatást fogadó oldalon nem a sokasodás, hanem a kompetencia hiány okoz gondokat. Tervszerződést elvileg régió, megye és kistérség szinten lehetne alkalmazni. A régió ma területfejlesztési régió, amely lényegesen kisebb kompetenciával rendelke- zik, mint az önkormányzati régió. Másfelől a felelőssége is nehezen körvonalazható (jogi értelemben mindenképp). Ráadásul a magyar rendszer sajátossága a „pályáztató- végrehajtó decentralizáció” miatt a lefelé történő elcsúszás: a régió szinte kizárólagosan a megyéket szolgálja, a megye a kistérségeket, a kistérség pedig a településeket, vagyis mindegyik szint éppen a saját szintjének az érdekét nem képes a rendszerben érvényre juttatni. A régiók által támogatott intézkedések megyei, a megyék által támogatottak pedig kistérségi, vagy inkább települési jelentőségűek voltak, kicsiny méretben és legfeljebb lokális hatással. Valóságos regionális fejlesztésekben való gondolkodás talán csak a PHARE által támogatott kísérleti programok esetében volt. Emiatt a regionális fejlesztési tanácsok (és munkaszervezeteik) program menedzselési felkészültsége egyenetlen lehet, ráadásul egyes munkaszervezetek is inkább csak a tanácsi titkársági munkára álltak rá, alkalmasint területileg szórt irodai-képviseleti rendszerben.

Van egy másik vonatkozás is, ami azonban csak az NFT1 korszakra jellemző, és remélhetőleg múló rendszerhiba. Az NFT1 tervezéselméleti értelemben alapok nélküli rapid tervezés volt. Ugyanakkor nyilvánvalóan bizonyos alapinformációkra, térismeretre szüksége volt, ezért némileg degenerálta a decentralizált regionális szintet és kvázi dekoncentrált szervezetként mozgatta, alkalmazta (bizonyos értelemben legitimációs céllal is). Az ügynökségek voltak a „meghosszabított kar”, a tanácsok pedig formálisan bólintottak az ügyekre, anélkül, hogy tényleges döntési helyzetben lettek volna. Ha ez a szereposztás rögzülne, akkor már a tervszerződési intézmény felvetésének sem lenne értelme, nem hogy a megvalósításának.

A megyei területfejlesztés a kistérségi keretbe foglalt településfejlesztés letéteményesé- vé vált (többek között azért is, mert már a korrábi decentralizált rendszerben is a területi kiegyenlítési és a céltámogatási decentralizált forrás volt a domináns forrás a tevékeny- ségükben), munkaszervezete és a fejlesztési tanács működési algoritmusa is eszerint működik.

A kistérségek – már utaltunk rá – az érdeklődés középpontjában állnak, de valójában

– döntő többségük – csak településfejlesztési társulások, amelyek alkalmassá válhatnak kiskörzeti szakigazgatási-közszolgáltatási szervezési teendők ellátására, de modern területfejlesztési gyakorlatra aligha.

A ma tapasztalható – globalizáció és lokalizáció, más összefüggésben a területi ver- senyképesség szerint alakuló – társadalmi-gazdasági folyamatok a nagyobb területi egy- ségek, illetőleg az integráltabb rendszerek felértékelődését eredményezi. Nem véletlen, hogy a 3. kohéziós jelentés már a régió alatti szintet is negligálja, jóllehet, a foglalkozta- tás stratégiai kiemelt voltát megtartotta.

Mind a hatékony, a reálfolyamatokhoz alkalmazkodó területfejlesztési lépték, mind a képesség vagy kompetencia megléte, illetőlég kifejleszthetősége, mind pedig a tervszerződési rendszer eljárásából adódó egyeztetési-ellenőrzési-felelősségi és finan-

szírozási jellemzők azt támasztják alá, hogy a decentralizált szintek közül kizárólag a régió lehet a központi szint mellett a tervszerződések másik fele.

Összefoglalóan, a tervszerződés a központi állami szint oldaláról a támogatásokat valóban koncentrált rendszerbe terelni képes szervezetet igényel, amelyet vagy a meglevők köréből újraszabályozással ki kell alakítani, vagy – ugyancsak a meglevőkből

– át- vagy újraszervezéssel létre kell hozni. Másik oldalról a tervszerződés decentralizált szereplője a régió lehet, amely viszont kompetenciájában (és esetenként adminisztrációs kapcitásában) kell a feladathoz felfejleszteni.

A tervszerződés a két fél között a programokban (tervekben) rögzített közös érde- keltségű célok megvalósítását szolgálja, ezért szükségképpen a két fél programjának egyeztetésére épül, ilyen programoknak (terveknek) lenniök kell.

Az állami szinten megjelenő program – bár formailag-tartalmilag más, mint a decent- ralizált szinteken készítendő dokumentumok, amelyek tartalmi követelményeit 1998 óta rendelet szabályozza – az Országos Területfejlesztési Koncepció. Ez a koncepció azonban az elmúlt években nemigen volt élő terv, jóllehet, az eléggé általánosan megfogalmazott fejlesztési céljai voltaképpen tükröződtek azokban a rendeletekben, amelyekkel meghatározták a decentralizált területfejlesztési források (pályázati úton való elosztással történő) felhasználásának kereteit (támogatható célok, támogatás mértéke, kedvezményezetti kör stb.). Az OTK-val kapcsolatos ambivalens magatartás részben abból is fakad, hogy a tervezése nem épült a decentralizált szintek terveire (pedig voltak ilyenek), és nincs is különösebb kapcsolata velük. Következésképpen, az elfogadását követően készült vagy felújított térségi tervek sem vették alapul, és ily módon sem jöttek létre olyan tervelemi közös vonások, amelyre egy tervszerződés épülhetne. Jórészt egy állami szándék manifesztuma, amelyet legfeljebb véleményezni lehetett „alulról”. A fő gond ezzel az eljárással az, hogy a terveknek egyeztetett érdekeket kell kinyilvánítaniuk, amely átlátható és kiszámítható fejlesztési politikát jelent, és amely a különböző szereplők terveinek és cselekvéseinek befolyásolása révén az egész területfejlesztési rendszer egységesülése irányába mutat. Ennek hiányában rövid távú, ösztönös vagy követő lépések sorozata lesz a területfejlesztés, a decentralizált rendszer pedig nem lesz más, mind a lehetséges pályázati támogatások megszerzése akármilyen úton, és csak ettől fog függni a cselekvési irány.

A jelenleg tervezés alatt álló felújított OTK eddig megismert változata már jobban

akceptálja a térségi terveket, bár a tervezési eljárás alig változott. Ha túl nagy változta- tásokat nem idéz elő az egyeztetés, és elfogadják, akkor nagyobb az esély arra, hogy a területfejlesztési rendszer egységesítése a mostani OTK-nál jobb alap bázisán teremtőd- het meg.

Mivel a tervszerződés az állam általi támogatásról szól, voltaképpen mérvadó állami program nélkül is létrejöhet, oly módon, hogy az állami akarattal (érdekkel) egyező tartalmú regionális fejlesztési programokat veszik alapul. A megoldás a tervszerződés igényét kielégíti, de az állami szint lényegében lemond a terv területfejlesztési eszköz jellege alkalmazásáról.

A regionális területfejlesztési programok küldetése elvben az, hogy döntően a régió közösségének érdekeit szolgáló fejlesztési folyamatok érvényesüljenek az adott téregységben, lehetőség szerint összhangot teremtve egyfelől a reálfolyamatok alakulási

trendjei (leegyszerűsítve a piaci-gazdasági követelmények) és a területfejlesztési szereplők fejlesztései (aspirációi) között, másfelől a különböző szereplők külön érdekek szerint fogant döntései között is, a lehető legnagyobb együttes hatást (szinergiát) célozva.

A régiók megalakulása, intézményesülése, majd működése eddig nem tette szükségessé, hogy komplex regionális fejlesztési programokat alkossanak meg, az 1998-as miniszteri rendelet szerinti tartalommal és tagozódással (koncepció, stratégiai program, operatív program). Voltaképpen minden régió csak a szükséges mértékben dolgozta ki a maga stratégiáját, többségében a koncepció, esetenként a (szűkített) stratégiai program megalkotásáig terjedően. E koncepciók, stratégiai programok azután egy következő fázisban kidolgozhatóvá tették volna az operatív programokat is. Erre nem került sort, mert paradox módon az nem igényelte, amely létrehozta. Az EU-ba csatlakozás első éveire készült Nemzeti Fejlesztési Terv nem tartott számot a de- centralizált szintek közreműködésére, praktikusan mindig az adott tervváltozathoz való alkalmazkodás lehetősége jutott ebben a folyamatban a régiók számára osztályrészül.

A történéseket végezetül az zárta le, hogy az EU által elfogadott Nemzeti Fejlesztési Terv régiós közreműködést is igénylő Regionális Operatív Programjához a régiók Regionális Akciótervet (RAT) készítettek, amely voltaképpen a meglevő komplex regionális területfejlesztési tervek és a ROP ennél lényegesen szűkebb és a regionális fejlődés-fejlesztés szükségletei tekintetében nem is feltétlenül alapvető prioritásai, intézkedései közötti lehetséges kapcsolatokat mutatják ki. A programozás logikáját tekintve ez az operatív tervezés feladata, a RAT-ok így ma a régiók élő regionális területfejlesztési operatív programjai.

A regionális akciótervek tartalmukat tekintve – a ROP-hoz való igazodás miatt szük- ségképpen – eléggé egyformák, alig vannak bennük az adott régióra jellemző sa- játosságok.

Mindamellett – mint tervdokumentumok – a RAT-ok nem mentesek a belső ellent- mondásoktól sem: az ajánlott tematika alapján elkészített összefoglaló értékelések (a SWOT-elemzések) és azt ezt követő stratégiai célok zömmel a hatályos regionális prog- ramok tartalmát követik, és ehhez próbálják igazítani a ROP nyújtotta lehetőségeket, amelyek más logikát követnek.

A regionális akciótervek – bár funkcionálisan operatív programként jelennek meg – sem elvi, sem tartalmi tekintetben nem valóságos operatív programok. A tervezési rendszerhiba szülöttei. Nem a stratégiai program megvalósításának „operacionalizálá- sát”, azaz meghatározott fejlesztések végrehajtásával a stratégiai célok elérését formalizálják (számolva a külső támogatások bevonásával is), mert erre a ROP nem nyújt keretet. Ehelyett olyan lehetséges pontokat mutatnak be, amelyek „beleférnek” egy, a kapcsolódó rendszerektől függetlenül megalkotott támogatási programba. A szerkezetük ennél fogva jórészt a külső lehetőségeket, és alig a belső szükségleteket tük- rözik.

A decentralizált regionális fejlesztési rendszer formai kellékei, beleértve a progra- mokat is megvannak, de a néhány kísérleti programtól eltekintve nem volt módja a rendszernek bejáratódni. Erre pedig szükség lett volna. A jelenlegi rendszerben – a regionális kohézió alacsony fokán – több olyan fejlesztési cél fogalmazható meg,

amelynek megoldása a programot megalkotó regionális fejlesztési tanács saját program- jaként valósítható meg a legeredményesebben. A területfejlesztési törvény feladat meg- határozása tartalmaz ilyen elemet a régiók esetében (a megyéknél nem), és a meglevő regionális dokumentumokat áttekintve sok ilyen intézkedést is találhatunk. A kizárólag pályázati úton adott támogatásokkal való programmegvalósítás kizárja ezt az utat. A tervszerződés ellenben megnyithatná.

A meglevő regionális programok, a Phare programok megvalósítása és sok más tapasztalat azt mutatja, hogy a regionális intézményrendszer alkalmassá válhat az önálló decentralizált területfejlesztés menedzselésére. Az eddigi történések azt mutatták, hogy a rendszer igények szabják meg a fejlődését. Ezek hiányában nem lesz adminisztratív kapacitás, nem lesz EU-konform regionális fejlesztési program, és nem lesz a regionális ügyekért érzett felelősség sem. Ellenkező esetben mindezek létrejöhetnek.

Ahhoz, hogy a következő EU-s tervidőszakba a régióink operatív programjaival lépjünk be, sok minden szükségeltetik még.

a) A rendszer leggyengébb pontja a finanszírozás. Túlságosan nagy a központi költségvetéstől való függés, a pénzintézeti rendszer alig mozdul e fejlesztésekre, a horizontális – társfinanszírozó – partnerség sem jellemző. Maga a szervezeti rend- szer túlságosan a közigazgatási típusú szereplőkre épít, amely megnehezíti a gazdasági szereplők bevonását.

b) Részben a finanszírozás számlájára írható, hogy a programozásban a koncepció és a stratégiai program rész megfelelő gyakorlata már megvan, az operatív progra- mok azonban inkább csak az egy-két éves időtávban lehettek eddig konkrétak és érdemiek. A hosszabb távra vonatkozó bizonytalanságukat a magyar rendszer tolerálta, az EU rendszere feltehetőleg nem fogja. A hét évre vonatkozó operatív programozás komoly kihívást jelent. Ha szükség lesz rá, a meglevő alapok képessé teszik az intézményrendszert a feladat megoldására.

c) Egy kissé átfogalmazva a közgazdaságtani alapösszefüggést, ’a dolgok ott fejlőd- nek leginkább, ahol a szükségszerűség a legnagyobb’. Az eddigi magyar területfej- lesztési rendszer nemigen támasztott igényt az európai szintű és elvű decentralizált regionális fejlesztésre; ebben a tekintetben ugyanúgy ambivalens volt, mint általá- ban a decentralizációval kapcsolatban.

d) A területfejlesztési rendszer, a régiók, a programok mind lenyomatai az önigazga- tó társadalom, gazdaság és közösségek irányában való haladás aktuális állapotá- nak, és ebben a tekintetben még deficit van.

Összefoglalóan, a program mint alapfeltétel a tervszerződéshez megfelelő minőség- ben voltaképpen nincs meg, de talán az összes alapfeltétel közül ennek megvalósítása tűnik a legkönnyebben elérhetőnek. Különösen fontos lenne az operatív programokig kidolgozott térségi tervek megléte, mert az önmagában is elégséges alapot adhatna. Az ideális állapot persze egy Európai Uniós tagországban az, ha ezeknek a terveknek egy- séges rendszere van és ily módon a tervezés irányíitási eszközként is funkcionál.

A harmadik alapfeltétel, a (finanszírozási) garancia elvileg a tervszerződés létének alapfeltétele lenne, közgazdasági értelemben az indok, amely miatt az alkufolyamat és végül a szerződéskötés létre jön. Azonban már a francia gyakorlatban is kiderült, hogy ez a garancia kényes ügy. A magyar területfejlesztés a franciánál lényegesen nagyobb

mértékben függ az állami költségvetéstől (ráadásul mind jobban ráterhelődik a jelenlegi formában egyre inkább fenntarthatatlannak látszó településfejlesztés összes igénye is). Ha ragaszkodnánk a garanciához, az a tervszerződés időtávját rövidítené le (valószínű- leg egy évre), és a jelenlegi állapothoz hasonlóan könnyen megvalósítható, egyszerű, de hatástalan akciókat finanszíroznánk. Az állami költségvetés ugyanis – tekintettel az EU támogatások maximális kihasználásából adódó terhekre is – nincs abban a helyzetben, hogy felelősen hosszú távú igérvényt tehessen. Feltehetőleg a francia gyakorlathoz hasonlóan Magyarországon is meg kell elégedni a támogatási garancia-vállalás helyett a támogatás fenntartására irányuló határozott állami törekvés szerződésben való rögzítésé- vel. A magyar társadalom (és gazdaság) bizalmi „tőkéje” – különösön a politika, de még az állami irányítás tekintetében is – nagyságrendekkel kisebb, mint a franciaországi, és így nagy kérdés, hogy a rendszer működtethető-e így, pontosabban van-e értelme ilyen garancia mellett létrehozni. A feltevésünk az, hogy ha mindkét fél – és ebben a tekintet- ben a támogatást nyújtó állami oldal a meghatározó – érzékelhetően komolyan és tevő- legesen viszonyul a tervszerződésekhez, akkor azok működőképesek lesznek rögzített pénzügyi garanciák nélkül is (talán a tükörrégiós kísérleti program lehet rá a példa).

Hasonlóképpen érzékeny és kemény korlátok állításával valószínűleg nem megvaló- sítható alapfeltétel az ellenőrzés, az értékelhetőség és a felelősségvállalás. A garancia vállalás fentebbi módon való megvalósulása önmaga már puhítja a rendszert. Ráadásul az eddigi területfejelsztési támogatási gyakorlat jórészt csak a pénzügyi lebonyolítás pontosságát ellenőrizte, a fejlesztések hatását alig (legfeljebb a projektben ígért fog- lalkoztatotti létszám hatást, amelynek bizonyítására a támogatottak természetszerűleg ki is alakították az „eljárásrendet”, függetlenül attól, hogy volt-e ténylegesen ilyen hatás). Nem is lett volna sok értelme, hiszen a támogatásrendszer miniciózussága – illusztrá- cióképpen utalunk egy három éve készült tanulmányunk alábbi összefoglaló táblázatára

– magában rejtette a hatás értékelhetetlenségét is.

1. táblázat

A területfejlesztési decentralizált célelőirányzat 1996–2000 közötti együttes értékének jellemzői

Megnevezés	Baranya megye	Somogy megye	Tolna megye	10 megye átlaga
Támogatás 1 lakosra, Ft	3712	3978	3524	4018
Támogatás 1 pályázatra, millió Ft	4,3	6,1	5,1	6,7
Átlagos fejlesztési méret, millió Ft	22,7	39,3	81,7	48,2
Támogatási arány, %	18,8	15,4	6,3	13,9
Multiplikátor hatás	4,3	5,5	14,9	6,2

Forrás: Önkéntes megyei adatközlés. (Saját számítás)

A francia rendszer is a bizalmi elvre épül, nincs általában utalás a szerződésszegés következményeire, nem is igen volt ilyen esemény. Ismételten csak arra a feltevésre kell hagyatkoznunk, hogy nálunk is hasonló állapot jöhet létre: komoly központi támogatási szándék érzékelésekor komoly végrehajtási törekvés lesz a válasz, hiszen a régiók nyil- vánvalóan érdekeltek egy fejlesztési akciónak a lehető legeredményesebb megvalósítá- sában.

Függetlenül a szerződésszegési klauzulától, az ellenőrizhetőségnek és értékelhető- ségnek fontos szerepet kell játszania a tervszerződési rendszerben. Az EU-s követel- mények és eljárásrend kínálja a modellt, egyszerűbb, a támogatások nagyságrendjéhez i- gazodó és finanszírozható formában. Ha a tervszerződés hosszabb időtávú (a kívánatos ez lenne, akár a hétéves EU-s programozási ciklusig kitolva), akkor az interim ellenőr- zéseknek is fontossága lesz.

Mindent egybevetve, a tervszerződés intézményének bevezetése a magyar terület- fejlesztési gyakorlatba a mára kialakult helyzetben és feltételek közepette még akkor is nagy feladat, ha a garancia és a felelősségvállalás tekintetében az enyhébb változat mellett kell döntenünk. Összességében úgy ítélhetjük meg, hogy még inkább a fogadó, azaz a decentralizált szereplő (a régió) van potenciálisan alkalmasabb pozícióban, és kevésbé a központi állami szint. Ha a központi igazgatás képes lesz „szerződőképes” ál- lapotba hozni magát, akkor az már önmagában is garanciális értékű tényező lesz, annak érdekében, hogy a tervszerződések valóban a hatékonyabb területfejlesztést mozdítsák elő.

6. A TERVSZERZŐDÉSEKRŐL ÉS A KÖLTSÉGVETÉSI FORRÁSOK REGIONÁLIS DECENTRALIZÁLÁSÁRÓL

Az alábbiakban három kérdést érintünk, amely a címben jelzett témával összefügg:

– a tervszerződések és azok magyarországi alkalmazási lehetősége a középtávú jövőben;

– a magyar költségvetési források területi jellegű decentralizálási lehetőségei;

– a régiók ezzel kapcsolatos feladatai és kompetenciái.

6.1. A tervszerződésekről

A tervszerződés a francia „indikatív” tervezés szülötte. A háború után közvetlenül, 1946-ban kezdődő francia „ötéves” tervezés eleve a vállalkozásokkal való egyetértés bázisán, nem formalizált megállapodások alapján folyt. Lényegében ezt terjesztették ki 1982-ben a hetvenes évek során megalakult régiókra, méghozzá egyfajta formalizáltabb formában, a „tervszerződések” alakjában. A kezdeményezés többfajta célt is szolgált. A megalapított – 1969-ben még népszavazáson elutasított és a hetvenes években a „fű alatt” létrehozott – régiók legitimációjának erősítését, a decentralizációt, az érdekelteknek, és nem utolsó sorban erőforrásaiknak a tervezési folyamatba való

bevonását, a közszférában is a megállapodásos tervezés bevezetése segítette. Az Európai Bizottság elnökévé választott francia pénzügyminiszter, Xxxxxxx Xxxxxx, ezt a mintát vitte be az Európai Közösségbe és ennek alapján valósította meg az EU költségvetés reformját és az EU strukturális politikai intézményeinek megteremtését 1988-ban. Az EU strukturális politika, szabályai és intézményei tehát alapvetően a francia „tervszerződés” rendszer nyomán születtek meg és viselik magukon mindmáig annak nyomait, természetesen az eltérő szituációból fakadó eltérésekkel.

Másfelől a francia „tervszerződés” intézménye is alkalmazkodott a Delors-féle strukturális reform után az EU programozási gyakorlatához, a tervezési időszakok azonosak lettek az EU programozási periódusaival, noha a strukturális alapok soha nem kerültek be a tervszerződések kereteibe, azok kezelése – ellentétben Németországgal – teljesen külön csatornákon történt. Ez többé-kevésbé érthető: Franciaország viszonylag igen szerény EU strukturális támogatásban részesül. E miatt a csekély támogatás miatt nem kívánták egész pénzügyi rendszerüket alávetni az EU pénzügyi és ellenőrzési követelményeinek, amit az EU alapok tervszerződésekbe való beolvasztása megkövetelt volna.

A tervszerződések rendszere Franciaországban alapvetően sikertörténetként van elkönyvelve, miközben bizonyos problémái, gyengeségei idővel kiderültek. Először is a regionális tervszerződések háta mögül lassan „eltűnt” az országos szintű gazdasági tervezés. Helyét egyfelől egyfajta általános és ágazati stratégiai koncepciók készítése, másfelől a költségvetés keményebb követelményei vették át. A tervszerződések aláírása mindig azzal a feltétellel történik, hogy az előirányzatok természetesen lényegesen változhatnak – és változnak is – ha a költségvetés másképpen alakul és a pénzügyi helyzet ezt megkívánja (ennyiben lényegesen eltérnek az EU operatív programjaitól). Másfelől nem sikerült felszámolni az ágazati irányítás dominanciáját: a tervszerződések nagyszámú minisztériummal való tárgyalások és alkuk alapján jönnek létre, ahol a régióknak a nekik juttatott forrásokat lényegében az adott minisztériumhoz tartozó ágazatban és a tárgyalás során megjelölt célra kell felhasználniuk, ami az erőforrásoknak néhány fő célra való koncentrációját lehetetlenné teszi, azok szétaprózottak maradnak. A tervszerződéses rendszer – legalábbis jelenleg – nem ad tehát választ a magyar tervezés azon dilemmájára, hogyan lehet a területi megközelítést a források elosztásánál az ágazatival egyenjogúvá tenni, mert az Franciaországban sem egyenrangú.

A francia tervszerződések rendszere azonban más szempontokból is nehezen lenne alkalmazható Magyarországon, illetve a jelen körülmények között megkérdőjelezhető a létjogosultsága:

– Először is 2007-től, amikor legkorábban a rendszer bevezethetővé válna, aligha lesz olyan forrás, amelyre az alkalmazható lenne. Az évente mintegy három és félszeresre növekvő EU források nagy valószínűséggel a rendelkezésre álló költségvetési felhalmozási és fejlesztési támogatási források túlnyomó hányadát a társfinanszírozás keretében igénybe fogják venni. Kérdés, hogy az ezen felül megmaradó csekély összegre érdemes-e egy ilyen rendszert bevezetni, illetve ezen összeg elhanyagolható nagyságrendje lejáratná a tervszerződések egész rendszerét. Franciaországban ugyanis a tervszerződések rendszere az EU

strukturális politikájának reformja előtt jött létre, az sok vonásában hasonlít is rá és Franciaországban az EU programok társfinanszírozása a rendelkezésre álló forrásoknak – eltérően Magyarországtól – viszonylag csekély hányadát köti le.

– Másodszor, a magyar esetben a „szerződő felek” érdekérvényesítési lehetősége egészen másként alakul, sokkal nagyobb, mint az egyébként nem túl nagy anyagi lehetőségekkel és kompetenciákkal rendelkező francia régiók esetében. A szerződéses megállapodásnak akkor van helye, ha az által mind a két fél elvileg kedvezőbb pozícióba kerülhet, érdekében áll tehát a megállapodás. Ez akkor állna fenn, ha mindkét fél rendelkezne bizonyos pénzügyi forrásokkal, az ágazati minisztérium tehát nyerne azáltal, ha több forrást engedne át a régiónak, mert akkor a régió is – a társfinanszírozás formájában saját forrásaiból többet fordítana az adott ágazat fejlesztéseire. Jelenleg ez a helyzet Magyarországon nem áll fenn, mert a régiók saját forrásokkal lényegében nem rendelkeznek. Az ágazati minisztériumnak tehát nem érdeke forrásait a régiónak átadni, mert többlet fejlesztést saját ágazata számára azzal nem biztosít és saját kezelésben nagyobb garanciája van az elképzeléseinek megfelelő felhasználásra.

– Végül a mai bizonytalan közjogi, magánjogi és munkajogi státuszú régió aligha alkalmas valós, kötelezettségekkel, felelősséggel és számonkérhetőséggel járó szerződéses partneri minőségre bárkivel szemben, és ez a helyzet rövidebb távon aligha változik.

6.2. A magyar költségvetési források területi jellegű decentralizálási lehetőségeiről

A mai helyzet a következőkkel jellemezhető:

– Az államháztartás fejlesztésre szánt pénzeszközei részben a központi költségvetés egyes – központi kormányzati szervi – fejezeteiben, részben az önkormányzatok költségvetésében jelennek meg, pontosabban a kettő között „átfedést” jelentenek a központi költségvetésben – döntően a Belügyminisztérium fejezetében – az önkormányzatoknak nyújtott fejlesztési jellegű támogatások. A regionális és megyei területfejlesztési tanácsok nem önálló „fejezetgazdák”, a számukra nyújtott támogatások a megfelelő minisztériumok fejezeteiben jelennek meg.

– Az önkormányzatok „normatív”, tehát alanyi jogon járó fejlesztési költségvetési támogatásban nem részesülnek. 1989–90-ben az önkormányzatok pénzügyeinek új átfogó szabályozása alapvetően a folyó tevékenység finanszírozására terjedt ki, a fejlesztési tevékenység konzisztens pénzügyi szabályozására egyáltalán nem került sor. Az önkormányzatok fejlesztésre szánt forrásai részben saját és átengedett bevételeik folyó működésre és egyéb célokra fel nem használt részéből (ha ilyen van), részben a központi költségvetésből közvetlenül (céltámogatások, címzett támogatások, minisztériumok fejezeti kezelésű előirányzatai), részben a regionális és megyei fejlesztési tanácsokon keresztül elnyert különböző támogatásokból (TFC, TEKI, CÉDE, stb.) állnak. Ezek a támogatási források egyfelől igen nagyszámúak, különböző előírásokat tartalmaznak, más pályázati menetrendjük, módszertanuk, kritériumaik vannak, másfelől elnyerésük

természetesen bizonytalan, avval biztosan számolni és arra alapozva tervezni nem lehet.

– A pályázatok igen kevés kivétellel, de az esetek túlnyomó többségében saját fejlesztési forrást feltételeznek és követelnek meg. Tekintettel azonban arra, hogy az önkormányzatok támogatásainak és átengedett bevételeinek kormányzati szabályozása is meglehetősen gyakran – szinte minden évben – változik, sőt az utóbbi időszakban a kormányzati szabályozás – a „korrigált adóerőképesség” bevezetése révén – közvetve már a saját források elérhető mértékét is érinti, ezért az önkormányzatok saját fejlesztési forrásainak megléte, és ez által egyáltalán a pályázás lehetősége is, erősen bizonytalanná vált. Ez részben a nemzeti támogatási rendszerek igénybevételét, de a jövőben különösen az EU források igénybevételi lehetőségét erősen korlátozza.

– A területfejlesztésről és területrendezésről elfogadott törvény értelmében a - szűkebb értelemben vett területfejlesztésinek tekintett – támogatások elbírálásának és nyújtásának érdekében többszintű (eredetileg központ és megyei, majd központi, regionális és megyei) intézményrendszer jött létre: a területfejlesztési tanácsok intézménye. Ezek az intézmények nem önkormányzati szervezetek, de nem is a központi kormányzat dekoncentrált szervei, hanem a kettő közötti – és ebből következően mindmáig nem eléggé szilárd jogállású és legitimitású – delegált intézmények. Saját forrásuk nincs, kizárólag a központi költségvetésből hozzájuk eljuttatott támogatások „közvetítői” a végső kezdeményezettek felé.

– Az ágazati és a területi fejlesztést egyaránt szolgáló költségvetési források jelentősebb része ma a minisztériumok költségvetési fejezetében jelenik meg. A minisztériumok vezetői felelősek e források szabályszerű, a céloknak megfelelő és hatékony felhasználásáért és ennek megfelelő rendelkezési joguk is van.

– A parlament annak érdekében, hogy e források egy jelentékeny része a kedvezőtlen helyzetű térségek támogatását, felzárkóztatását szolgálja, a költségvetési törvényben 1999 óta előírta, hogy a források százalékban meghatározott hányadát – a megyei szervekkel egyeztetve – az öt, majd hét legkedvezőtlenebb helyzetben levő megyében kell felhasználni. Ehhez százalékos részesedést írt elő minden támogatandó megye számára, és ezek a százalékok valamennyi fejezeti kezelésű előirányzatra nézve azonosak.

– Ez az eljárás egyfelől érthető, hiszen a parlament nincs abban a helyzetben, hogy minden megyére részletes területfejlesztési tervet és ennek megfelelően ágazatilag differenciált megyei hányadokat írjon elő külön-külön valamennyi fejezeti kezelésű előirányzatra. Ugyanakkor ez az eljárás abszurd helyzetet eredményez, hiszen nyilvánvaló, hogy az az állapot, amelyben pl. valamennyi fejezeti kezelésű előirányzat 3 százalékát kell felhasználni Nógrád megyében (beleértve a mezőgazdaság alapberuházásait, a meliorációt és öntözést, az erdősítést, a vízgazdálkodást, ármentesítést, a szociális kiadásokat, a munkanélküliséggel kapcsolatos intézkedéseket, a szociális programokat, a kulturális örökséget, az úthálózat fejlesztését, a területfejlesztést, a vállalkozói támogatásokat és a kutatás- fejlesztést), a megye sajátos adottságait figyelembe véve egyes esetekben messze

nem kielégítő forrásokat, más esetekben a források indokolatlan pazarlását jelenti. Ennek következtében – de a józan ész követelményeit is figyelembe véve – a jogszabály rendelkezései annak betűjét tekintve az esetek túlnyomó többségében nem, egyes esetekben egyáltalán nem valósultak meg.

– De tegyük fel, hogy a rendelkezés a törvény betűjének megfelelően megvalósult volna. Ekkor az érintett 7 tárcának a kijelölt hét megyével tárgyalásokat kellett folytatnia, a megyéknek juttatott minisztériumi források felhasználásáról. Ez 49 külön tárgyalást jelent – lényegében egymástól függetlenül – amelyből egyáltalán nem biztos, hogy egy konzisztens és koordinált területi fejlődés alakul ki. Hiszen a tárgyalás során nem ül le két szomszédos megye, vagy két, egymás fejlesztését feltételező tárca egy asztalhoz. Rossz elgondolni, mi történne, ha e folyamatban mind a 19 megye és valamennyi tárca részt venne, ami a területi szempontok általánosabb érvényesítésénél mindenképpen szükséges lenne. A gyakorlat már többször bebizonyította, hogy az ilyen „mindenki mindenkivel egyeztet” rendszer központi koordináció nélkül nem vezet eredményre.

– Kérdéses az is, hogy a megyékben kivel kell, illetve kellene ezt az egyeztetést lebonyolítani: a megyei területfejlesztési tanáccsal, vagy a megyei közgyűléssel, vagy mindkettővel. Az a tény, hogy a két szervezet elnöke jelenleg egy és ugyanaz a személy, a kérdés élét átmenetileg elveszi, de az attól függetlenül létezik és tisztázandó. Különösen érvényes ez a jövendő regionális közigazgatás megvalósulása esetén. A megyei közgyűléstől a területfejlesztés és az azzal összefüggő támogatások elvonása és a „delegációs rendszer” bevezetése döntően a korábbi hierarchikus megyei osztogatási rendszer elutasítása miatt történt. Kérdés, hogy ez érvényes-e a jövő regionális önkormányzataira is?

Amikor a megoldáson gondolkodunk, célszerű utalni arra, hogy az ágazati és területi szempontok összehangolásának a francia tervszerződési rendszer mellett létezik egy Magyarországi előképe is, amely 1971 és 1989 között 19 évig működött és bizonyos problematikus vonásai mellett számos előnnyel – akár a tervszerződési rendszerrel összehasonlítva is – rendelkezett. Ez a „Tanácsi Fejlesztési Alap” rendszere volt, amit az 1990. évi új szabályozással megszüntettek.

A Tanácsi Fejlesztési Alap ugyan – a 4/1967 (XII. 22.) PM–OT. Rendelettel, 1968- tól az új indirekt tervezési és gazdaságirányítási rendszerrel együtt – már létrejött, de rendszerének teljes kialakítása és átformálása csak az 1044/1970. (X.5.) kormányhatározattal történt meg és 1971-ben a III. tanácstörvénnyel és az új ötéves tervvel egyidejűleg lépett életbe.

Az új tanácstörvény megszüntette az ún. „kettős alárendeltséget” és a tanácsi szférát érintő döntéseket teljes egészében a Tanács vezetése (közgyűlés, VB) kezébe adta. Természetesen ez korántsem jelentette a minisztériumok informális befolyásának, egyes esetekben kifejezett nyomásának megszűnését, de legalábbis formális jogi szempontból egyértelművé tette a viszonyokat.

A Tanácsi Fejlesztési Alap létrehozása egyfelől kettéválasztotta a tanácsok folyó működésre és fejlesztésre fordított forrásait, meghatározta, hogy melyek a helyi és átengedett bevételek, illetve azok milyen hányada szolgálja a folyó működés és milyen hányada a fejlesztés forrásait. Létrehozott egy kizárólag fejlesztéseket szolgáló alapot,

mint az Európai Unió strukturális alapjai. Másfelől egy egységes alapot létesített, amelyen belül nem voltak ágazatilag elkülönített előirányzatok, az ágazati arányok – végső soron és jogilag – a tanács döntése alapján, a helyi viszonyoknak és szükségleteknek megfelelően – alakultak ki. Harmadszor az ötéves népgazdasági tervről szóló törvény a Tanácsi Fejlesztési Alapot öt évre előre megyénként egy összegben meghatározta, azzal, hogy annak éves ütemezését végül is az éves tervekben és költségvetésekben kell meghatározni.

A Tanácsi Fejlesztési Alap az akkori idők viszonyai között hatalmas összeget, az 1971–75 között időszakra vonatkozó IV. ötéves tervben 80 milliárd forintot, egy évre számítva 16 milliárd forintot, mai árakon számolva 2750, illetve évenként 550 milliárd forintot tett ki, ami az önkormányzatok mai beruházásainak több mint háromszorosát jelenti. Az 1975-öt követő időszakokban a megváltozott körülmények miatt ez az összeg kevesebb lett.

A Tanácsi Fejlesztési Alap tervezése természetesen a jelenlegitől lényegesen eltérő feltételek között és módszerekkel történt. Az Országos Tervhivatal részleteiben felmérte és megtervezte az egyes megyék, városok – saját koncepciója szerinti – fejlesztési szükségleteit –, majd a várható saját és átengedett bevételeit és a Tanácsi Fejlesztési Alap költségvetési támogatását a teljes közpénzekből történő fejlesztési szükséglet és a várható helyi és átengedett bevételek különbözeteként tervezte meg, a helyi bevételek bizonytalanságára való figyelemmel bizonyos intervallumok között. Témánk szempontjából azonban nem a tervezési módszer, hanem a költségvetésben való kezelés a lényeg, ami függetleníthető a tervezés módszereitől.

A tervezés ugyanis – természetesen – ágazatilag, és a minisztériumokkal egyeztetve történt, de a fejlesztés teljes költségeit és az ahhoz adandó állami támogatást már egy összegben – ágazati bontás nélkül – állapították meg és hagyták jóvá. A tervcélok és a források egyeztetése egységesen és összefoglalóan az Országos Tervhivatalban történt. Az egyes megyék vezetőit egyenként hívták meg a tervegyeztetésre, ahol valamennyi érdekelt minisztérium képviselője jelen volt. A minisztériumok természetesen közölték, hogy a teljes fejlesztési költségből, ill. támogatásból a terv „számítási anyaga” szerint mennyi az ő ágazatuk részesedése, abból milyen típusú intézkedéseket, fejlesztéseket terveznek megvalósítani. Nyilvánvalóan az egyeztetés során igyekeztek rávenni a megyék vezetőit, hogy a rendelkezésre álló forrásokból annyi pénzt és olyan célokra fordítsanak, amennyit arra ők terveztek. De ha történtek is ilyen megállapodások, az

„számítási anyag” maradt, sehol nem hagyták jóvá és a tanácsoknak elvileg joguk volt a kapott egyösszegű fejlesztési alap támogatást saját belátásuk és döntésük szerinti arányokban felhasználni.

A tanácsi fejlesztési alap megyei bontása az ötéves és az éves népgazdasági tervben, illetve az éves költségvetésben a Minisztertanács (a Miniszterelnöki Hivatal akkori megfelelője) költségvetési fejezetében jelent meg egy összegben.

Természetesen a mai fejlesztési alapoknak és a Tanácsi Fejlesztési Alapnak lényeges különbségei vannak. A Megyei Tanács a rendelkezésére bocsátott Fejlesztési Alapot nem pályázatok útján, hanem „a megyei fejlesztési tervnek megfelelően” osztotta tovább a városok és falvak számára. Ez a megyei terv számos esetben meglehetősen önkényes volt és a népgazdasági tervszámításoktól is eltért, legtöbbször a

megyeszékhely javára és a többi városok, de különösen a községek terhére. Továbbá a Tanácsi Fejlesztési Alap kizárólag a tanácsok által megvalósított beruházásokra volt felhasználhatók. A fejlesztési tanácsok által jelenleg nyújtott támogatások között is vannak ilyenek (TEKI, CÉDE) de többségük az önkormányzati szférán kívül, többek között vállalkozásoknak is nyújtható. A központi költségvetési kezelés módját azonban ezek az eltérések nem, vagy kevésbé befolyásolják.

A mai helyzetre vonatkozóan a fő tanulságok a következők:

– A minden megye, minden régió minden tárcával való külön egyeztetése út valószínűleg járhatatlan, de főleg rendkívül alacsony hatékonysága miatt és semmiképpen nem biztosít egy konzisztens, átfogó fejlesztési programot. Nyilvánvalóan az sem járható út, hogy a parlament valamennyi tárca fejezeti kezelésű előirányzatai (a tulajdonképpeni fejlesztési támogatási keretek) számára egységes megyei százalékos arányokat szabjon meg – mint ahogyan azt az elmúlt években tette – mert ez a térbeli sajátosságok, az igények differenciáltságának semmibevételét, a területi szemlélet teljes hiányát tükrözi. A koordinációnak egy centrumban kell történnie, a tárcák közreműködésével, de meghagyva a régióknak és megyéknek azt a jogot, hogy az általuk kapott támogatást egységes alapként kezeljék és az arányokat – figyelembe véve a tárcák szempontjait és ajánlását – önállóan döntsék el. Ez a helyzet az EU Strukturális Alapjai tekintetében azokban az országokban, amelyek önálló régiónkénti operatív programokkal rendelkeznek és ez volt a helyzet a Tanácsi Fejlesztési Alap tekintetében is. A francia tervszerződésekről készült tanulmány szerint ezt javasolják a francia tervszerződések megreformálására is (Xxxxxx Xxxxx). Xxxxxxx Xxxxxxxx szerint a különböző minisztériumok támogatásaiból egy egységes pénzalapot az ún. Szerződéses Xxxxxx kellene létrehozni, a régiókkal ezt koordinálni és ebből támogatni őket. Amint jeleztem ezt a magyar népgazdasági és tanácsi tervezés már 1970-ben megtette.

– Hol és milyen formában jelenjenek meg e támogatások a költségvetésben? Ha egy

egységes alap teremtődik, akkor nyilvánvalóan nem az ágazati tárcák fejezeteiben, hanem ott, ahol az egységes kezelés lehetséges. Ez lehet a költségvetés

„Területfejlesztés” fejezete (ahol ma a tárca nélküli miniszter által ellátott feladatokat fogják össze), de elképzelhető egy új fejezet létrehozása, amelyben valóban csak a különböző területfejlesztési támogatások jelennének meg. Az is lehetséges, hogy a területfejlesztési támogatások az új IX. költségvetési fejezetbe, amely ma a helyi önkormányzatok támogatásait foglalja össze, illesztődnének be, megváltozott fejezetcímmel. Ami nem javallható, hogy e támogatások már eleve régiókra és megyékre bontva, illetve címezve jelenjenek meg magában a költségvetési törvényben, ugyanis ez nem a parlament, hanem a végrehajtó hatalom jogkörébe tartozik (esetleg a felosztás módszeréről foglalhatna állást az Országgyűlés, amint az 1995-ben történt). A felosztásról továbbra is kormányszintű jogszabály döntene, legfeljebb annak stabilabbnak kellene lennie, mind a támogatott területek kijelölése, mind a támogatások felosztása

tekintetében. Általában célszerű a különböző támogatási célok összevonása, a rendszer egységesítése és egyszerűsítése.

– Miközben egységes alapot célszerű létrehozni, bizonyos elkülönítések azon belül mégis feltétlenül szükségesek: mindenképpen indokolt különválasztani az önkormányzatok infrastrukturális felszereltségének javítását és a vállalkozók fejlesztéseinek támogatását szolgáló részt (ami a jelenlegi Területfejlesztési Célelőirányzatnál nem történt meg). Szükséges ez egyrészt azért, mert az uniós szabályozás ezt megkívánja (más szabályozás és más ellenőrzési mechanizmus érvényes az egyikre és másikra). Szükséges másrészt azért, mert a fejlesztési tanácsokban általában önkormányzati emberek (polgármesterek, kistérségi képviselők), valamint az infrastrukturális tárcák képviselői ülnek többségben és érdekeik elsősorban az infrastrukturális fejlesztésekhez fűződnek. Általában tartanak a kockázatvállalástól és vállalkozói projektek támogatása általában rizikósabbnak tűnik, mint a csatornázás, szennyvíztisztítás, útépítés támogatása. Ezért különválasztás nélkül nagy a veszélye a vállalkozások támogatása háttérbe kerülésének.

6.3. A régiók kompetenciáiról

Miközben a területfejlesztési célú különböző költségvetési fejezetekben szereplő támogatások egységesítése és egységes koordinálása már most sürgős feladat, eközben a régióknak, illetve a regionális fejlesztési tanácsoknak való címzése többirányú és súlyos problémákat vet fel:

– A problémák egyfelől a területfejlesztési célok és stratégia megvalósítása oldaláról jelentkeznek. A kialakult helyzetből fakadóan ugyanis ma a regionális fejlesztési tanácsokban „A RÉGIÓT”, a regionális szintű érdeket senki nem képviseli. A megyei közgyűlési elnökök, polgármesterek, kistérségi képviselők természetszerűen, az összetétel delegációs jellegéből adódóan saját megyéjüket, városukat, kistérségüket képviselik, annak szeretnének a lehető legtöbb forrást megszerezni. A tárcák képviselői tárcájukat, a tárca-célokat és annak forrásigényét képviselik. E helyzetből adódóan a tanács döntései szükségszerűen politikai alkuk eredményei, és ezek a politikai alkuk egyáltalán nem biztos, hogy a területfejlesztés országos, vagy akár regionális céljainak megfelelnek. Többnyire az egyenlősdi irányában hatnak, ami nem azonos sem a hatékonyság, sem a kohézió, a gyengébbek felzárkóztatása és fokozott támogatása elvével. A részérdekek képviselete egy tanácsban persze nem baj, de kell, hogy legyenek néhányan akiknek a megbízatása – akár választás, akár kinevezés útján – a régióhoz, mint egészhez és csak ahhoz kötődik. Ameddig ilyenek nincsenek, addig nincs garancia arra, hogy a tanácsok döntései tükrözik a területfejlesztési politika céljait.

– A problémák másik része a regionális fejlesztési tanácsok státuszával és jogállásával függ össze. A tanácsok nem helyileg választott szervezetek, amelyek legitimitását a népakarat támasztaná alá. De nem is a központi kormányzat szervei, amelyet a központi kormányzat legitimitása igazolna. Létüket és

legitimitásukat ma alapvetően – ha nem is kizárólagosan – az általuk közvetített és elosztott költségvetési támogatások adják, ezek nélkül funkciótlanná válnának. Következményként valamennyi tanácsnak juttatni kell, legalább a létjogosultságát igazoló mennyiségű támogatás-elosztási lehetőséget, ami már eleve a területfejlesztési források egyenlősdi felé ható elosztása irányában hat. Azonban jogállásuk különösen problematikussá válna, ha az Európai Unió az új tagországokban valóban lehetővé tenné regionális operatív programok kidolgozását és helyi menedzselését. Az Unió ugyanis az operatív programok Irányító Hatóságát a tagállam megbízottjának tekinti, és annak tevékenységéért teljes mértékben a tagállam felel, a strukturális támogatások nem megfelelő, vagy

– az N+2 szabály értelmében – késedelmes felhasználása esetén azt a tagállam hatóságainak kell visszafizetni, hiszen a Strukturális Alapok tekintetében az Európai Bizottság csak a tagállammal áll jogviszonyban. A hazai költségvetési források nem egészen szabályos felhasználása során a regionális és megyei területfejlesztési tanácsoktól eddig nem követeltek vissza pénzt – pedig lett volna rá néhány alkalom – az Unió azonban ezt meg fogja tenni. A kérdés, hogy betöltik, betölthetik-e a regionális (vagy akár megyei) fejlesztési tanácsok mai összetételükben és jogállásukban az állam megbízottjának feladatát, és az rajtuk mennyire számonkérhető, akár politikai, akár pénzügyi, akár munkajogi viszonylatban. Az igazság az, hogy jelenleg a tanácsok tevékenysége és döntései sem politikai, sem jogi, vagy pénzügyi vonatkozásban nem számonkérhetők.

– A decentralizáció általában kívánatos, de ahhoz hogy jótékony és hatékony legyen, megfelelő intézményi, szervezeti és szakmai feltételek is szükségesek. E feltételek megléte nélkül a decentralizáció hatása kifejezetten káros és romboló is lehet. Megalapozottan állítható, hogy a mai intézmények ennek a célnak még nem felelnek meg. Az önkormányzati jellegű régiók létrehozását a jelenlegi parlamenti számtan rövid távon kevéssé teszi valószínűvé. A kormányzat ennek híján is megtehetné, hogy a régiókban saját területfejlesztési célú, szakmai felkészültségű és megfelelő hatáskörű dekoncentrált szerveit hozza létre, azonban eddig még ezt sem tette meg. Ehelyett „kvázi-regionális”, hibrid szervezeteket hoztak létre, amelyek jogállása bizonytalan és szakmailag sem állnak hivatásuk magaslatán (ez nem az Ügynökségekre, hanem a döntést hozó tanácsokra vonatkozik). A kormányzat pedig a valós régiók meglétét pótolandó e szervezetek hatáskörébe egyre nagyobb költségvetési, az adófizetőktől származó összegek rendelkezési jogát utalja át. E mechanizmus következtében elsősorban a parlament és a kormány által kialakított terület-és településfejlesztési politika céljai sérülhetnek, de számos esetben a jogszabályok betűje is.

Nem kétséges, hogy fontos feladat az ágazati és a területi célok összehangolása, az ágazatok rendelkezésre álló forrásainak nagyobb mértékben a területfejlesztési célok szolgálatába (is) állítása. A megfelelő, ezt szolgáló költségvetési konstrukciók megtalálása sürgős feladatnak is tekinthető. Eközben azonban úgy tenni, mintha e feladat megoldásának a regionális szintű feltételei már meg lennének teremtve és csupán a megfelelő elosztási és koordinációs mechanizmust kellene megtalálni, a helyzet félreismerését jelenti. Ezért a feladatok sorrendje fordított. Bármilyen új fajta

költségvetési allokációs mechanizmus életbeléptetése előtt először a területi, regionális feltételeket kell megteremteni, mert a mostaniak nem tekinthetők végleges, de megnyugtató átmeneti megoldásnak sem. Ha az önkormányzati régiók kialakítása az adott helyzetben nem lehetséges, akkor a területfejlesztés szakmailag felkészült dekoncentrált szerveit kell elsőként létrehozni, amelyek képesek érvényesíteni a politika tartalmának és a jogszabályok betűjének betartását. A mai regionális fejlesztési ügynökségek erre még nem alkalmasak, nem annyira felkészültségük, inkább szervezeti státuszuk miatt. Nem a regionális tanácsok helyett kell meghozniuk a döntéseket, de viszonyuknak a tanácsokkal meg kell változnia. Ma az ügynökség a tanács szerve, amely felett a tanács elnöke munkáltatói jogokat gyakorol. Az ügynökségeknek nagyon nehéz tehát a tanáccsal szemben a területfejlesztési politika céljait érvényesíteni, vagy akár a nem szabályszerű döntéseket felülbírálni, mert ezt munkáltatójukkal szemben kell megtenniük. Az ügynökségnek segítenie kell a tanács munkáját, előkészíteni döntéseit, de nem, mint alárendelt szerv, hanem mint tőle független, de vele együttműködő dekoncentrált szervezet. Másodszor, az Ügynökség jelenleg nagyon különböző jellegű tevékenységeket végez. Egyfelől feldolgozza a beérkezett pályázatokat, előkészíti a tanács döntéseit, másfelől maga is gyakran projektrésztvevői, vagy ott közreműködői, tanácsadói, forrásszerzői tevékenységet folytat. A kétfajta tevékenység nem összeférhető, nem készítheti elő a projektekről, pályázatokról való döntéseket az, aki maga is pályázatkészítői, projektszervezői tevékenységet végez és ez nemcsak személyekre, de szervezetekre is igaz. Valószínűleg két szervezetre volna szükség a régiókban, az egyik a tanács szerveként tervező, tanácsadó és projekt- szervező, a másik dekoncentrált szervként döntés-előkészítő és ellenőrző feladatokat kell, hogy xxxxxxxx.

Mindaddig, amíg ezek a problémák nincsenek kellően tisztázva, a költségvetési

allokációs rendszerről hozott intézkedések elsietettnek tűnnek.

i Intesa istituzionale di programma

ii Contratto di programma

iii Contratto d’areaiii Intesa istituzionale di programma

iii Patto territoriale

iii Contratto di programma

iii Contratto d’area

iv Patto territoriale

7. A KÖZJOGI SZERZŐDÉSEKRŐL

Modern korunkban a hatékony állam megvalósításának eszköze a közigazgatás együttműködő magatartása. A közigazgatási együttműködés létrejöhet az igazgatottak körében a természetes személyekkel, állami szervekkel és magánjogi társaságokkal. Immáron két évtizedre tekintenek vissza azok a közigazgatás-modernizációs tendenciák, melyek a közigazgatás működését közelíteni törekszenek a magánszektor mechanizmusaihoz (Molnár M.–Tabler, M. M. 2000).

7.1. Elméleti alapvetés

A közjogi, vagy ahogy mások nevezik a közigazgatási szerződés fogalmát a francia jog dogozta ki, aminek következtében más országok jogában visszautalásokat szoktak alkalmazni a francia megoldásra. A francia jogban az intézmény kialakulása szerves fejlődésnek tekinthető, mely a XIX. századig vezethető vissza. A közjogi szerződésekre nyilvánvalóan általában akkor van lehetőség, amikor a közjogi felet/ket mérlegelési lehetőség illeti meg.

A klasszikus közjogi szerződés főbb kritériumai, hogy

– egyik alanya mindig közigazgatási szerv, de legalábbis közjogi jogalany,

– a szerződés közszolgáltatás megszervezésére vagy működésére irányulnak,

– a szerződésekkel kapcsolatosan felmerülő viták a közigazgatási bíróság kompetenciájába tartoznak, mivel a közigazgatási szervek olyan jogokkal is rendelkezhetnek, melyek a polgári jog szabályai szerint nem illetnék meg őket (Harmathy A. 1983).

Noha a német jogi felfogásban is igen korán jelentkezett a közigazgatási szerződés fogalma, ami végül a jóléti állam koncepciójához kapcsolódóan nyert szabályozást, hiszen a hagyományos közigazgatás területén nincs létjogosultsága, ott csupán az egyoldalú igazgatási aktusok érvényesülésének van helye. A közigazgatási szerződés szövetségi szintű kodifikációját 1976-ban az indokolta, hogy bizonyos esetekben szükség van rá ahhoz, hogy a közigazgatási szerv el tudja látni feladatát. A közigazgatási szerződéssé minősítés következménye egyébként az lett, hogy a felek jogai a polgári jogi szerződésekhez képest másként szabályozódnak, ezért a viták elbírálásának fóruma Németországban is a közigazgatási bíróság lett. Angliában ezzel szemben az ilyen természetű jogviták esetében eljáró rendes bíróságok kijelölésének a gyakorlata a közigazgatási szerződések önállósulása xxxxx xxxxxx.

A közjogi szerződések szabályozásának egyik legfőbb problémája a kezdetektől napjainkig, hogy az államot képviselő közjogi jogalany állami feladatok megvalósítása érdekében lép fel, s erre közvagyont használ fel. A probléma lényege, hogy mivel a szerv cselekvése állami érdek megvalósítására irányul, nem vonható a magánjogi szerződések általános szabályainak hatálya alá. Kérdéses, hogy egyáltalán felülbírálható-e az állami szerv cselekménye, még abban az esetben is, ha szerződéses

viszony keretében jelentkezik, noha a szerződő másik fél sérelme egyértelműen megállapítható. És akkor még nem említettük azt a fontos faktort, amelyet a közpénzek felhasználásának ellenőrzése iránti igény alapoz meg.

Az állami szerepvállalás változásai a 20. században új lökést adtak a közjogi szerződések fejlődésének, amikor is kitágult az állami megrendelések fogalma és olyan eszköz szerepét kezdték betölteni, melyek célzott gazdasági hatások, beavatkozások eléréséhez kellett, hogy hozzájáruljanak. Lényegében az állam a közigazgatási szerződést a gazdasági folyamatokba való beavatkozásra használja fel, amely elem modern korunkban fokozattan jelentkezik, lévén jelenleg már nem csak a nemzetállamok, hanem az Európai Unió is, mint szupranacionális szervezet önálló támogatáspolitikát folytat. S az új tendenciában megfigyelhető, hogy az állam és szerződéses partnerének érdekei mindinkább egy irányba mutatnak, s a közös célok megvalósítása egy konszenzust eredményező egyeztetési folyamat végén létrejövő szerződésben manifesztálódik.

Az angol jogban nem születtek a közjogi szerződéseknek olyan részletes jogi szabályai, mint Franciaországban. A szándék az egységes szerződéskötési gyakorlat és szerződéskötési feltételrendszer kialakítására irányult a különféle közigazgatási szervek gyakorlatában, amelynek kifejezett célja a közpénzek hatékony elköltésének biztosítása a gazdasági folyamatokba való beavatkozás során. Ezt hosszú ideig egyedül a Pénzügyminisztérium garantálta azzal, hogy ellenőrizte a szerződéskötési gyakorlatot. Hamarosan azonban megjelent a tervezésnek, a tervezhetőségnek az igénye, konkrétabban a közigazgatási szervek tevékenysége összehangolásához fűződő érdek, ezért Angliában már 1920-ban koordinációs bizottságot létesítettek a központi közigazgatás szintjén, mely – ha más formában is – máig működik. A folyamat eredményeként kitermelődtek az egyes gazdasági területek szerződéses kapcsolatainak ún. általános feltételei (Harmathy A. 1983). Annyit még érdemes hozzá tenni a leírtakhoz, hogy megtörtént a központi és helyi szervek szerződéseinek megkülönböztetése is, a központi állami szervek megrendeléseit elkülönítve tartották nyilván. Ennek következtében a helyi szervek szerződési feltételeinek egységessé tétele meglehetősen későn, az 1960-as években valósult meg, a precedensjog okán azonban mégsem eredményezte egységes szabályozás létrejöttét, eltérően a francia jogtól.

Magyarországon a gazdasági elmaradottságból következően a közszolgáltatások fejlődése – Nyugat-Európához viszonyítva – jelentős késéssel indult és lassabb fejlődési utat járt be. Ily módon a közszolgáltatások fejlődésének nem volt jelentős hatása a közigazgatási szerződések kialakulására, illetve nem került sor komolyabb alkalmazásukra.

Magyarországon is megjelent viszont az állami megrendelések ügye, melynek első törvényi szabályozása 1897-re tekint vissza. Később a közszállítási szabályzatként megjelent rendelkezések egyértelműen az ipar fejlesztéséről szóló törvényhez kapcsolódtak. Az 1934-ben ismét kiadott közszállítási szabályzat hatálya kiterjedt a központi állami szervek és a helyi közigazgatási szervek megrendeléseire, amivel megteremtődött az egységes jogi szabályozás. A közjogi irodalom azonban kevés figyelmet szentelt a kérdéskörnek, mivel a megrendelés alapján létrejövő szerződésre a

magánjog szabályai voltak irányadók, s a felmerülő vitás kérdésekben a rendes bíróságok jártak el (Harmathy A. 1983).

A közigazgatási szerződések nyugat-európai gyakorlata leginkább azt mutatja, hogy alkalmazásuk az állam gazdaságirányító intézkedéseinek rendszerébe illeszkedik. A Franciaországban kialakult támogatási rendszer helyzete sajátos, mivel a II. világháborút követően megindult a népgazdasági tervezés, s az ún. tervszerződés intézményének kialakítására a tervcélok megvalósítása érdekében került sor. A francia rendszerben a megállapodások már a tervek előkészítése során kulcsszerepet kapnak, de hasonlóképpen a tervek megvalósításának időszakában is előtérbe kerülnek. A rendszer lényege az állam és a legfontosabb gazdasági-társadalmi szereplők közötti egyeztetésen és egyetértésen alapuló, a tervcélok közös meghatározásával formálódó gazdaságpolitika kialakítása. Ezzel a francia jogban létrejött a terv és a szerződés közvetlen kapcsolatát megteremtő szerződéstípus, amit tervszerződésnek neveznek. Egyébként Franciaországban a közjogi szerződések felhasználásának lehetősége taxatív, tehát csak pontosan meghatározott esetekben, illetve kérdésekben használható forma (közmunkaszerződések, pályázati elbírálás alapján kötött szerződések, általában a közbeszerzésekhez kapcsolódó szerződések) (Xxxx X. 1985).

A nemzetközi jogi irodalom alapján megállapítható, hogy a közigazgatási szerződések jogi dogmatikája még nem tekinthető kidolgozottnak. Tény, hogy a magánjog terrénumától elszakadni igyekszik, ám számos kérdés megválaszolása máig problémát okoz közjogi beágyazottságával összefüggésben. Ugyanis a közigazgatási kontraktusok minőségének meghatározására általában nem megfelelőek a kötelmi jog általános részében szabályozottak, amit az alábbi lényeges tartalmi elemek indokolnak:

– Az állami szféra, illetve a közigazgatási szervek által kötött szerződésekben mindenkor megjelenik az állami, illetve a közérdek szupremáciájára való hivatkozás.

– Az előző pontból is következően a közigazgatási szerződést kötő közhatalmat birtokló szervnek számos többletjogosítványa van, amit a közérdek képviseletével magyaráznak, vagyis nem tud érvényesülni a magánjogi szerződések egyik legfőbb jellemzője, a felek egyenjogúságának elve.

– A szerződő felek legalább egyike az állami-közhatalmi szférához tartozó szerv.

– A szerződés célja közfeladatok ellátása, melynek tárgyát a tételes jog rendszerint meghatározza.

– A szerződés egyik alanya a szerződés tartalmát egyoldalúan megváltoztathatja, illetve a szerződést megszüntetheti.

– A közigazgatási szerződések sajátos szankciórendszert birtokolnak, illetve az azokon alapuló igények nem feltétlenül kényszeríthetők ki bíróság előtt; a velük kapcsolatos jogérvényesítés ellentmondásos.

– A közigazgatási bíráskodás – azokban az országokban ahol elkülönült közigazgatási bíróságok működnek – a fő nemzetközi tendenciákat tekintve jogszerűségi felülvizsgálatot, s nem vagy kevéssé célszerűségi felülvizsgálatot jelent; így jellegénél fogva nem alkalmas az érdeksérelmek orvoslására.

– A szerződés megkötésére, megszűnésére és azok jelentős tartalmára általában a jogi szabályozásnak, s nem a felek akaratának van meghatározó ereje; a tartalmi

elemeket alapjaiban eldöntő jogi szabályozástól a felek fő szabály szerint nem térhetnek el.

– A közigazgatási szerződések nem kötik a jogalkotót, a jogalkotási tevékenység eredményeként viszont automatikusan módosul a szerződések tartalma.

– Tudományos közmegegyezés áll fenn annak tekintetében, hogy a kormányzati szféra a közigazgatási szerződéseken keresztül lényegében normákat alkothat. Vagyis a szerződésekben megjelenő általános szerződési feltételek módot adnak a szabályozási garanciák mellőzésével történő burkolt jogalkotásra.

– A közigazgatás átláthatóságának, különösen pedig a közpénzek felhasználásának ellenőrzéséhez fűződő érdek nehezen érvényesíthető az üzleti és kereskedelmi titkok védelmére is hivatkozó korszerű adatvédelem tükrében a közigazgatási szerződések megkötésével összefüggésben, ami külön szabályozási problémákat vet fel (Molnár M.–Tabler, M. M. 2000).

A számos nyitva álló jogdogmatikai kérdésen túlmenően, melyek általánosságban érintik a közigazgatási szerződés fogalmát, külön problémahalmazt képeznek a tervszerződések, melyek a közigazgatási szerződéseken belül specifikus csoportot képeznek. A tervszerződések tekintetében igen gyakori, hogy a szerződést kötő mindkét fél közigazgatási szerv, így például egyik oldalon a központi közigazgatást képviselő szerv, a másikon a regionális önkormányzat lép fel, ami által a szerződés államszervezeti szempontból vertikális kapcsolatok kontraktualizálódását testesíti meg. Németországban a közigazgatási eljárási törvény szabályozza (VwVfG 54.§) a közjogi szerződés fogalmát. Eszerint a hatóság különösen jogosult közigazgatási aktus kibocsátása helyett közjogi szerződést kötni azzal, akire a közigazgatási aktus egyébként irányulna. A német jog a közjogi szerződés keletkezésének négy viszonylatát ismeri:

a) különböző fokozatú, de egymással alá-fölérendeltségben nem álló, közjogi feladatokat végző közjogi jogalanyok között;

b) különböző fokozatú és egymással alá-fölérendeltségi viszonyban álló közjogi jogalanyok között;

c) azonos fokozatú és egymással mellérendeltségi viszonyban álló közjogi jogalanyok között;

d) közhatalmi jogokat gyakorló közjogi jogalany és ilyen jogokkal fel nem ruházott magánszemélyek között (Xxxx X. 1995).

Az állam gazdaságirányító és területfejlesztő tevékenysége egyfajta támogatáspolitikában ölt testet, vagyis az állami támogatások, szubvenciók, pénzügyi kedvezmények fokozott érvényesítése a közigazgatási szerződések új alkalmazási területeit nyitotta meg. Annak ellenére, hogy Magyarországon történeti szempontból a közigazgatási szerződéseknek sem intézményesedése, sem jogi szabályozása nem következett be, a rendszerváltást követően az anyagi jog több területén a közigazgatási szerződések új típusai jöttek létre, anélkül hogy a közigazgatási eljárási jog e jogfejlődéssel lépést tartott volna. Számos olyan közigazgatásinak minősíthető szerződés fejti ki működését, melyek részletes szabályait ágazati jogszabályok kifejezetten rendezik, így például

– az Egészségbiztosítási Pénztár finanszírozási szerződései az ellátásért felelős helyi önkormányzattal,

– a közoktatási törvényben megtalálható ún. közoktatási megállapodások,

– kapacitáslekötési megállapodások az egészségügyi szakellátás körében,

– a szociális igazgatósról szóló törvény szabályozta ellátási szerződések,

– a koncessziós szerződések,

– helyi és területi önkormányzatok közötti társulási szerződések stb. (Berényi S.,

2000 Xxxx X. 2004)).

7.2. A közigazgatási szerződések helyzete a magyar jogban

A sajnálatos módon az új magyar közigazgatási eljárási törvény küszöbön álló elfogadása a magyar közigazgatási aktusjog továbbfejlesztését a közigazgatási szerződések szemszögéből nem fogja szolgálni. A magyar közigazgatási eljárásjog fél évszázad elteltével célba vett korszerűsítését tartalmazó, részletes parlamenti vitára bocsátott törvényjavaslata a „hatósági szerződés” fogalmát és szabályozását tartalmazza 76–77.§-ában. A jogszabály kihirdetése esetén lehetővé fogja tenni, hogy az első fokon eljáró hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel hatósági szerződést kössön. Amennyiben az ügyfél olyan kötelezettséget vállal, amelynek teljesítésére hatósági határozattal egyébként nem lenne kötelezhető, szerződéskötésre csak akkor kerülhet sor, ha az ügyfél a saját szerződésszegése esetére

– a többletkötelezettség tekintetében – a hatósági szerződésben aláveti magát a szerződésszegés törvényben megállapított jogkövetkezményének. Ennek alapján a közigazgatási szerződés azon válfajának meghonosításáról van szó, amikor a szerződés a hatósági határozat tartalmának felel meg, vagyis azt pótolja. Egyébiránt az ismertetett szabályozás tükörfordítása a német közigazgatási eljárási törvény 54. §-ában foglaltaknak, amely a közjogi szerződés megengedhetőségéről rendelkezik.

A magyar jogi dogmatikában az államigazgatási aktusok két nagy kategóriáján – normatív és konkrét aktusokon – belül a konkrét aktusok tovább bonthatók közhatalmi aktusra és mellérendeltségi aktusra. Az utóbbiak azt a viszonyt fedik le, amikor az államigazgatási szervek impérium nélkül adnak ki aktusokat, vagyis ilyenkor a szerv az aktus címzettje felett nem gyakorol állami hatalmat, kettőjük jogi helyzetét a mellérendeltség jellemzi. A mellérendeltségi aktusok egyik típusát az államigazgatási szerződések, megállapodások adják (Madarász T. 1995). A fentebb felvázolt jogi megoldás szemmel láthatóan továbbra sem kívánja rendezni, hogy mely különbségek állnak fenn az államigazgatási szerződések és a Polgári Törvénykönyv által szabályozott hasonló szerződésfajták között. Tulajdonképpen érthetetlen, hogy a joggyakorlatban már hosszabb ideje élő, sőt az ágazati jogalkotásba beemelt jogintézmény szabályozására a tételes jog miért nem reagál. Közismert, hogy a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény az ún. közoktatási megállapodás több fajtájáról rendelkezik, amikor is nem állami, nem önkormányzati és nem egyházi fenntartású nevelési-oktatási intézmény a feladat ellátásáért felelős önkormányzattal kötött megállapodás alapján részt vehet meghatározott közoktatási feladatok teljesítésében. A közoktatási megállapodás tartalmát a felek szabadon állapítják meg azzal a megkötéssel, hogy a