Hungler Sára1[1]: Szociális integráció az autonóm szociális párbeszéd útján született keretmegállapodások révén (MJ, 2020/12., 718-724. o.)
Hungler Sára1[1]: Szociális integráció az autonóm szociális párbeszéd útján született keretmegállapodások révén (MJ, 2020/12., 718-724. o.)
Az autonóm szociális párbeszéd keretében létrejött keretmegállapodásokat a szociális partnerek és a tagállamok sajátos nemzeti eljárásainak és gyakorlatainak megfelelően hajtják végre és az a jellemzőjük, hogy nincsen erga omnes kötelező erejük és így az átültetésükre sincs kötelezettségük a tagállamoknak. A keretmegállapodásokat az európai szociális partnerek fogadják el, így azok végrehajtása is az ő feladatuk. Ezeknek a szabályoknak a vizsgálata egyben azt is megmutathatja, hogy milyen befolyással vannak a hazai szociális partnerek - a munkavállalói és a munkáltatói érdekképviseleti szervek - a munkajogi szabályok alakítására. Az európai szociális partnerek öt autonóm megállapodást kötöttek ágazatközi szinten: távmunkáról (2002), a munkahelyi stresszről (2004), a munkahelyi zaklatás és erőszak tilalmáról (2007), a befogadó munkaerőpiacokról (2010) és az aktív öregedés és a generációk közötti együttműködés kérdéséről (2017). A tanulmány célja, hogy áttekintse, milyen eszközökkel igyekeztek átültetni ezeket a szabályokat a magyar szociális partnerek és a Kormány a hazai jogba, továbbá kísérletet tesz annak feltárására, hogy mi lehetett a sikertelenség oka azokban az esetekben, ahol az implementáció nem valósult meg.
Az európai szociális párbeszéd
A szociális párbeszéd kialakítása és ösztönzése az európai szociális modell egyik alapvető mozgatórugója, mivel fontos szerepet tölt be a versenyképesség megőrzésében és előmozdításában, a gazdasági és a szociális jólét ösztönzésében, valamint a méltányosság elvének a munkahelyeken történő érvényesülésében. Az Európai Unió régóta próbálta bevonni a jogalkotásba a szociális partnereket a Római Szerződés 118. cikke alapján. A Bizottság terveinek megvalósítását gátolta, hogy a szociális párbeszéd és a kollektív tárgyalások jórészt nemzeti szinten folytak. Ennek ellenére az ágazatközi szociális partnerek informálisan számos alkalommal egyeztettek, illetve a párbeszéd formálisan jelen volt az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságban (ECOSOC) is. A szociális párbeszéd felállítását uniós szinten az Európai Bizottság elnöke, Xxxxxxx Xxxxxx 1985- ben a Val Duchesse-i találkozó keretében kezdeményezte. Az Egységes Európai Okmány teremtette meg a szociális párbeszéd közösségi jogi alapját.[2] Az ETUC (Európai Szakszervezeti Szövetség), az UNICE (Európai Ipari és Munkaadói Szövetségek Uniója) és a CEEP (Állami Vállalatok Európai Központja) 1991-ben kezdeményezte a szociális partnerekkel való konzultáció kötelezővé tételét, valamint annak a lehetőségnek a biztosítását, hogy a szociális partnerek közösségi szintű keretmegállapodásokat köthessenek. Ennek a kérésnek tett eleget az Amszterdami Szerződésbe foglalt szociális jegyzőkönyv. Ennek köszönhetően lehetőség van arra is, hogy az iránylevek nemzeti jogba történő átültetésének a kötelezettségét a tagállamok kollektív szerződések útján teljesítsék. Az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követően a szociálpolitikáról szóló megállapodás rendelkezései bekerültek az Európai Közösséget létrehozó szerződés 136-139. cikkébe. Ennek megfelelően a szociális partnerek közösen kérhetik, hogy a közösségi szinten kötött megállapodások a Bizottság javaslatára tanácsi határozat útján kerüljenek végrehajtásra. A Lisszaboni Szerződés az EUMSZ 152. cikkének beiktatásával tovább erősítette a szociális párbeszéd jelentőségét. A 152. cikk kimondja, hogy az Unió az egyes nemzeti rendszerek különbözőségeinek figyelembevételével elismeri és támogatja a szociális partnerek uniós szintű szerepvállalását és elősegíti a szociális partnerek közötti párbeszédet.
A szociális partnereknek a szociálpolitikára vonatkozó jogszabályok megalkotásban betöltött szerepéről az EUMSZ 152., 154. és 155. cikkei rendelkeznek. A szabályok két lépcsőben, a konzultációs és tárgyalási szakaszban teszik lehetővé a szociális partnerek részvételét az európai szociális tárgyú jogalkotásban, amely kérdéskört az Unió tágan határozza meg.[3] Az EUMSZ lehetővé teszi azt is, hogy az európai szintű szociális partnerek un. autonóm párbeszédet folytassanak egymással. Ebben az esetben a szociális partnerek az Európai Bizottságtól függetlenül, közösen kezdeményezik és folytatják a tárgyalásokat. Bár ezek a tárgyalások is befejeződhetnek keretmegállapodással, az autonóm párbeszéd keretében született megállapodások azonban nem hirdethetők ki európai jogként, és önmagában nincsen jogi kötelező erejük, mivel a kollektív
- 718/719 -
szerződést az európai jog nem ismeri el önálló jogforrásként. A megállapodás azonban, mivel az az európai jog által szabályozott és elismert eljárásban születik, része lesz az acquis communaitaire-nek, és így kötelezi az azt megkötő szociális partnereket, hogy azt saját eszközeikkel, például kollektív szerződéssel hajtsák végre.
Az európai szociális párbeszéd alapvetően alakította át a szubszidiaritás hagyományos fogalmát és kereteit. A szubszidiaritás hagyományos fogalma a vertikális szubszidiaritáshoz kapcsolódik, amely azt határozza meg, hogy az Európai Unió és a tagállamok viszonyában kinek van hatásköre. Az európai szociális párbeszéd jogi szabályozásával a szubszidiaritás egy új formája és szintje került be az európai döntéshozatalba, a horizontális szubszidiaritás. Ebben az esetben ugyanazon a döntéshozatali szinten jelenik meg egy újabb választási lehetőség, és hatáskörök megosztására az EU intézményei és az európai és tagállami szociális partnerek között kerül sor.
A keretmegállapodások hazai implementációja
Az autonóm párbeszéd keretében született keretmegállapodás önmagában nem kötelező sem az EU intézményeire, sem pedig az EU tagállamokra, azaz nincs jogi kötelező ereje.[4] Az EUMSz 155. cikke előírja, hogy az uniós szinten megkötött autonóm keretmegállapodásokat a szociális partnerek és a tagállamok sajátos eljárásainak és gyakorlatának megfelelően kell végrehajtani. Ez természetszerűleg azt is jelenti, hogy a nemzeti jogba történő átültetés sokféle módon (és változó sikerrel) történhet. A végrehajtás eszköze - a nemzeti szintű szociális partnerek érdekérvényesítő erejétől függően - lehet jogszabály, a
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos munkatárs TK Jogtudományi Intézet, egyetemi adjunktus, ELTE ÁJK.
szociális partnerek megállapodása, vagy (ágazati, ágazatközi vagy munkahelyi szintű) kollektív szerződés, illetve ezeket kísérhetik további, a tájékozottságot növelő eszközök (kampány, brosúra, konferencia, etikai kódex, iránymutatás, ajánlás), ideértve a keretmegállapodás nemzeti nyelvre történő lefordítását mint a legalapvetőbb disszeminációs eszközt is. Látható, hogy ezek az eszközök igencsak erőforrás-igényesek, ezért a keretmegállapodások átültetésének a sikere azon múlik, hogy a nemzeti szociális partnerek milyen kapcsolati tőkével, humánerőforrás-kapacitással és anyagi lehetőségekkel rendelkeznek.
Magyarországon a keretmegállapodások nemzeti jogba történő átültetését nem igazán lehet sikertörténetként értékelni. Az első, 2002-ben elfogadott távmunkáról szóló keretmegállapodás jogszabállyal került átültetésre a Munka Törvénykönyvének módosításával, és az öt keretirányelv közül a legteljesebb implementációt eredményezte. Ennek több oka is volt, egyrészt pezsdítően hatott az implementációs folyamatra az Európai Unióhoz való csatlakozás, mivel a Kormány a mind teljesebb körű megfelelésre törekedett, illetve azért is kézenfekvő megoldásnak tűnt a jogszabály által történő átvétel, mert a csatlakozás miatt számos munkajogi tárgyú jogszabály került módosításra. Másrészt makroszintű kollektív megállapodás nem létezett Magyarországon, így megfelelő jogi háttér nélkül nem volt rá lehetőség, hogy ezt a számos nyugat európai ország[5] által követett megoldást válasszák a hazai szociális partnerek. A szociális tárgyú jogszabály előkészítés színtere az Országos Érdekegyeztetési Tanács (OÉT) volt, ahol a szociális partnerek aktív részesei voltak a vitáknak, adott esetben előterjesztői lehettek új javaslatoknak. Megjegyezendő, hogy az OÉT 2011-es megszüntetése előtt a tripartit szociális párbeszéd hazai jogi keretei uniós szinten is fejlettnek számítottak, függetlenül attól, hogy kevés érdemi megállapodás született.
A későbbi keretmegállapodások közül a munkahelyi stresszről szóló megállapodás szintén jogszabállyal került átültetésre a munkavédelemről szóló törvény módosításával, de csak részleges lett az átültetés. A munkahelyi zaklatás és erőszak tilalmáról szóló, valamint a befogadó munkaerőpiacról szóló keretmegállapodások átültetésére nem találtak megfelelő eszközt a szociális partnerek. Az aktív öregedésről szóló keretmegállapodás átültetésére nyitva álló határidő még nem telt el, ezért ennek eredményességét még korai lenne megítélni. Ennek megfelelően a tanulmány érdemi része két részre oszlik: először a távmunkáról szóló megállapodás átültetését mutatja be, majd a részlegesen vagy egyáltalán át nem ültetett keretmegállapodásokkal kapcsolatos problémákat elemzi.
Az Európai Távmunka keretmegállapodás
2002. július 16-án az Európai szociális partnerek, az ETUC (Európai Szakszervezeti Szövetség) (és az Eurocadres-CEC összekötő bizottság), az UNICE (Európai Ipari és Munkaadói Szövetségek Uniója), az UEAPME (Európai Kis- és Középvállalkozások Szövetsége) és a CEEP (Állami Vállalatok Európai Központja) keretmegállapodást írt alá a távmunkáról. Ez a megállapodás számos tekintetben újító volt, és új perspektívákat nyitott meg az európai társadalmi párbeszéd elmúlt húsz évben követett gyakorlata előtt. Az európai szociális partnerek első alkalommal döntöttek európai keretmegállapodásuk saját eszközökkel történő bevezetése mellett, a szociális partnerek és a tagállamok különleges eljárásai és gyakorlatai követésével, az EK-Szerződés 139. cikk (2) bekezdése rendelkezéseinek megfelelően. A megállapodás emlékeztet arra, hogy távmunkavállalók élvezik a munkavállalók számára biztosított általános védelmet. A szándék ezért az volt, hogy meghatározzák a távmunka alkalmazásának általános keretét úgy, hogy az megfeleljen a munkaadók és munkavállalók igényeinek. A megállapodás azonosítja a főbb területeket, ahol adaptációra vagy kü-
- 719/720 -
lönleges figyelemre - például adatvédelem, titoktartás, munkaegészség és -biztonság, munkaszervezés, képzés - van szükség, amikor a dolgozók a munkaadó helyiségeitől távol dolgoznak.
Az Európai Távmunka keretmegállapodást hazánk jogszabállyal ültette át: a 2004. évi XXVIII. törvény módosította a Munka Törvénykönyvét (1992. évi XXII. törvény - a módosítás beiktatta a X/A. fejezetet) és a Munkavédelmi Törvényt (1993. évi XCIII. törvény, amely a VII/A. fejezettel bővült). A távmunkára vonatkozó szabályok megszegésének szankciójáról a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény rendelkezik. A 2004. évi XXVIII. törvényhez fűzött miniszteri indokolás egyértelműen kifejezésre juttatja, hogy a törvénymódosításra a keretmegállapodás elfogadására tekintettel került sor.[6] A magyar jogalkotó két szempontból is indokoltnak látta, hogy jogszabállyal ültesse át a keretmegállapodás rendelkezéseit.[7] Egyfelől azért, mert a távmunka terjedése az 1990-as évek óta olyan dinamikus, hogy egy erre vonatkozó jogszabály változtatás egyébként is napirenden volt.[8] A másik indok az volt, hogy a hazai szociális párbeszéd tradicionálisan gyenge működése miatt a munkáltatók és a munkavállalók bipartit megállapodása akár ágazati, akár ágazatközi szinten kötötték volna meg, nem lett volna képes biztosítani a keretmegállapodás által megkövetelt lefedettséget és nem lett volna kikényszeríthető.
Annak ellenére, hogy a keretmegállapodás ilyen módon történő átültetését a Kormány javasolta, a szociális partnerek támogatták a kezdeményezést. A törvénymódosítások tervezetei ugyanannak a tripartit érdekegyeztetési eljárásnak a keretében lettek megvitatva az Országos Érdekegyeztetési Tanácsban (OÉT), amelyben a szociális partnerek egyéb munka- és szociális jogi jellegű szabályokat is megvitattak, mielőtt az Országgyűlés elfogadta a módosító törvényt. A vita az OÉT-ban három hónapig tartott, a szociális partnerek elsősorban a távmunka definícióját, valamint a költségtérítésre és munkaidőre vonatkozó szabályokat vitatták meg.
A munkahelyi stresszről szóló keretmegállapodás
A munkahelyi stresszről szóló keretmegállapodást 2004. október 8-án írta alá egyfelől a munkavállalói érdekképviseleteket tömörítő Európai Szakszervezeti Szövetség (ETUC), másfelől a munkáltatókat reprezentáló Állami Vállalatok Központja (CEEP), az Európai Ipari és Munkaadói Szövetségek Uniója (UNICE), valamint a Kézművesek és Kis- és Középvállalkozások Európai Szövetsége (UEAPME). A keretmegállapodást kötő felek a szerződés céljaként azt határozták meg, hogy az fokozza a tudatosságot és a megértést a munkáltatók, a munkavállalók és a képviselőik körében a munkahelyi stresszel kapcsolatban, és
felhívja a figyelmüket az olyan jelzésekre, amelyek a munkahelyi stressz problémáira utalhatnak. A szociális partnerek a munkahelyi stresszt nemzetközi, európai és nemzeti szinteken is mind a munkáltatók, mind a munkavállalók számára gondot okozó kérdésként határozták meg. A stressz potenciálisan befolyásolhat bármely munkahelyet és bármely munkavállalót, tekintet nélkül a társaság méretére, a tevékenységi területre, vagy a munkaszerződés vagy a munkaviszony formájára. A munkahelyi stressz kezelése nagyobb hatékonysághoz vezethet, és javíthatja a foglalkozási betegségek és a munkavédelem helyzetét, következésképp gazdasági és társadalmi előnyöket nyújthat a társaságok, a munkavállalók és az egész társadalom számára. A keretmegállapodás szerint a stressz fizikai, pszichológiai vagy szociális panaszokkal vagy működési zavarokkal kísért állapot, amely abból ered, hogy a személyek úgy érzik, nem képesek áthidalni a szakadékot a képességeik és a tőlük elvárt követelmények vagy a velük szemben támasztott elvárások között. A munkahelyi stresszt különböző tényezők okozhatják, például a munkával való elégedetlenség, a munkaszervezés, a munkakörnyezet, a rossz kommunikáció stb. A munkahelyi stresszt előidézheti a munkaszervezés vagy a munkakörülmények nem megfelelő volta, a rossz kommunikáció vagy egyéb szubjektív ok (például emocionális és társadalmi nyomás, a leszakadástól való félelem, a támogatás vélelmezett hiánya).
Az Európai Szakszervezeti Szövetség három regionális munkacsoportban nyújtott segítséget az újonnan csatlakozó tagállamok szakszervezeteinek a munkahelyi stresszről szóló európai keretmegállapodás alkalmazásához. A tapasztalatok szerint már maga a keretmegállapodás nemzeti nyelvekre történő lefordítása is problémát jelen-
- 720/721 -
tett. Rigában, Budapesten és Brüsszelben rendeztek regionális konferenciákat, majd 2006 őszén Prágában valamennyi új tagállam szakszervezeti képviselői bevonásával. A hazai szociális partnerek az OÉT keretein belül készítették elő a jogszabály- módosítást.[9] Végül a keretmegállapodás (részleges) átültetésére a munkavédelmi törvényt módosító 2007. évi CLXI. törvény keretében került sor. A törvénymódosításhoz fűzött miniszteri indokolás nem nevesíti a szociális partnerek keretmegállapodását, céljai között csupán más, munkabiztonságot és egészséget érintő uniós szabályokkal való összhang megteremtését említi.[10] Az átültetést az tehetné teljesebbé, ha olyan ösztönzőkről állapodnának meg a szociális partnerek, amelyek egyrészt valódi motivációt jelentenek a munkáltatók számára a munkahelyi stressz megelőzéséhez és kezeléséhez, valamint rendszeresek lennének azok a kampányok, amelyek növelik a munkavállalók tudatosságát és felhívják a figyelmüket arra, hogy a stressz nem feltétlen velejárója a munkának. Ilyen kezdeményezés volt 2012-ben az Európai Bizottság "Improving the Occupational Safety and Health Awareness" (IOSHA2) programja, amelyben az MGYOSZ "STOP STRESSZ! Legyen boldog és egészséges!" kampánya[11] a prevenciót célozta.
A munkahelyi zaklatás és erőszak tilalmáról szóló keretmegállapodás
A szociális partnerek 2007 áprilisában keretmegállapodást kötöttek a munkahelyi zaklatásról és erőszakról. A megállapodás megkötésére a munkahelyi egészségre és biztonságra vonatkozó stratégiával kapcsolatos konzultáció során került sor, amely jól mutatja a munkahelyi zaklatásnak a fizikai és pszicho-szociális egészségre gyakorolt káros hatását. A keretmegállapodás ezentúl szervesen kapcsolódik az EU diszkriminációval kapcsolatos politikájához is. A keretmegállapodás elítéli a zaklatás és erőszak minden formáját, és megerősíti, hogy a munkáltatónak kötelessége megvédeni munkavállalóit ezektől a veszélyektől. A keretmegállapodás egy szabályozási sarokpontokat kijelölő rugalmas környezetet teremt, amelyben a munkáltatók és a munkavállalók személyre szabhatják azokat az eljárásokat, amelyek álláspontjuk szerint a leghatékonyabb a munkahelyi erőszak és zaklatás megelőzésére, illetve képes megfelelően kezelni a jogsértéseket. A szociális partnerek a zéró tolerancia politikáját követik, és felhívják a munkáltatókat, hogy dolgozzanak ki (a munkavállalói képviselőkkel konzultálva) eljárásokat az előforduló zaklatási és erőszakos esetek megelőzésére és kezelésére.
A keretmegállapodás tagállami jogba való implementálására három év állt rendelkezésre, azonban a végrehajtás számos nehézségbe ütközik - nemcsak Magyarországon. A Szociális Párbeszéd Bizottság jelentése[12] alapján hét ország ültette át a keretmegállapodást ágazatközi kollektív szerződés útján,[13] négy országban regionális vagy ágazati kollektív szerződés (is) született a kérdésben;[14] összesen 10 országban készült felmérés annak érdekében, hogy miként vehető át a szabályozás, de ebből csak néhány tagállamban került sor tényleges szabálymódosításra.[15] A sokféle átvétel miatt nehéz egységes európai szintű szabályozásról beszélni. A nemzeti szabályok egymáshoz való közelítésének további akadályai is vannak.
A munkahelyi erőszak és zaklatás kérdése nagyon erős kulturális beágyazottságot mutat. Így nemcsak a jogi szabályozás sokfélesége, hanem az egyes országok eltérő erőszak-felfogása miatt is nagyon eltérő kép rajzolódik ki a kérdésről az EU-n belül is. Az Európai Unió 15 tagállamában találunk nemzeti definíciót az erőszakról és 21 országban van hivatalos meghatározása a munkahelyi zaklatásnak. Ezek közül sok definíció csak a szexuális zaklatást tartalmazza, noha a jelenség ennél lényegesen összetettebb.[16] Egy közelmúltban végzett felmérés kimutatta, hogy országonként igen változó, hogy mi számít szexuális zaklatásnak: a szexuális értelmű vicceket az Egyesült Királyságban a megkérdezettek 69 százaléka, Dániában 17 százaléka tartotta zaklatónak, a dekoltázs bámulását Németországban a nők 29 százaléka, de Franciaországban már 51 százaléka élte meg zaklatásnak, a fizikai érintéssel szemben a francia nők 72 százaléka egyértelműen elutasító, ez az arány az Egyesült Királyságban 44 százalék.[17]
Az erőszak és a zaklatás kultúránkénti eltérő megítélése kihatással van a nemzeti esetszámokra is. Azokban az országokban, ahol alacsonyabban van a küszöb és a figyelemfelkeltő kampányok hatására a munkavállalók tájékozottabbak a jelenséggel kapcsolatban, és tisztában vannak a jogaikkal (például a skandináv országokban vagy Franciaországban), lényegesebben több esetről szá-
- 721/722 -
molnak be.[18] Az eltérő nemzeti erőszak-felfogások és ebből következően a többféle definíció párhuzamos létezése további problémát jelent az egységes fellépés szempontjából, mivel ennek hatásaként az adatokhoz való hozzáférés és a megfelelő
monitorálás is nehezebbé válik.[19]
A keretmegállapodás hazai implementációjának kezdő lépését, azaz a megállapodás megtárgyalását a munkavállalói oldal kezdeményezte. Az ágazati egyeztetés során azokat a területeket igyekeztek megszólítani, ahol a zaklatás gyakori probléma (például a közlekedési és az egészségügyi ágazatokban, ahol igen nagy a munkavállalók kitettsége az ügyfelek/betegek részéről történő zaklatásnak), de megfelelő bipartit fórum hiányában nem született eredmény. Illetve nem volt megfelelő kapcsolatfelvétel az Ágazati Párbeszéd Bizottságok és az országos szint között sem. A munkáltatói érdekképviseleti szervek a kérdést más irányból közelítették meg, számukra a kérdés inkább a munkáltató felelősségének szempontjából jelenik meg, mivel a munkavállalók egymás közötti zaklatásáért is (véleményem szerint helyesen) a munkáltató felel.
A szociális partnerek közösen elkészítették a keretmegállapodás magyar nyelvű fordítását és lehetőségeikhez mérten igyekeztek azt terjeszteni, de végül a keretmegállapodás átültetése megrekedt. Az átültetés kudarca vélhetően abban volt, hogy a szociális partnerek nem találtak megfelelő partnert ehhez a minisztériumban, illetve a tripartit egyeztetésre irányuló kezdeményezéseik rendre elhaltak. Nehézséget okozott az is, hogy a szakszervezeti oldal a Munka Törvénykönyvének módosításával szerette volna teljesíteni az átültetést, de sem kormányzati, sem munkáltatói oldalon nem támogatták ezt az elképzelést. Ráadásul a gazdasági válság elterelte erről a szabályozási lehetőségről a kormány és a szociális partnerek figyelmét. Tovább nehezíti a szociális partnerek helyzetét, hogy a munkahelyi zaklatás és erőszak nem jelenik meg önálló tényezőként a gyakorlatban, hanem azt a munkahelyi stressz egyik megjelenési formájának tekintik, nemcsak a munkáltatók, de az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség is.[20]
A zaklatás fogalmát - amelyet az egyenlő bánásmódról szóló törvény tartalmaz[21] - 2006-ban a jogalkotó kibővítette, de erre nem a keretmegállapodás miatt, hanem a személyek közötti faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének végrehajtásáról szóló 2000/43/EK tanácsi irányelv teljesebb átültetése miatt került sor.[22] A jelenleg hatályos definíció szerint zaklatásnak minősül az az emberi méltóságot sértő, szexuális vagy egyéb természetű magatartás, amely az érintett személy védett tulajdonságával függ össze, és célja vagy hatása valamely személlyel szemben megfélemlítő, ellenséges, megalázó, megszégyenítő vagy támadó környezet kialakítása. Ez a definíció sajnos nincsen tekintettel arra, hogy a munkahelyi zaklatás védett tulajdonságra tekintet nélkül is megvalósulhat. Ezen felül a jogszabály az erőszak fogalmát nem definiálja, illetve sem az Ebktv., sem a munkavédelmi törvény nem rendezi a munkáltatónak a keretmegállapodásban meghatározott eljárások kialakítására vonatkozó kötelezettségét. Mindezek fényében nehéz lenne azt állítani, hogy a keretmegállapodás átültetése akár részlegesen is megvalósult volna.
A zaklatással és erőszakkal szembeni védelem kereteinek megteremtésére más területeken sem fedezhető fel kormányzati szándék. Nagyon kevés adat van a szexuális vagy egyéb típusú zaklatások áldozatairól, az eljáró hatóságokkal szemben gyakorta megfogalmazott kritika, hogy kevés információval rendelkeznek a zaklatás és az erőszak természetéről, így az ilyen helyzeteket is kevés sikerrel ismerik fel. Továbbra is gyakori az áldozathibáztatás és a bagatellizálás. A szabályozási környezet és a változtatásra irányuló egyértelmű politika hiánya azt az üzenetet hordozza, hogy a kormány inkább a családok növelésére, mint azok védelmére helyezi a hangsúlyt.[23] Az áldozatok védelmének szempontjából előnyösebb lenne, ha keretmegállapodás helyett irányelvben szabályoznák a kérdést, mivel az irányelvvel történő szabályozás megoldást jelenthetne azokra a problémákra, amelyek a tagállami átvétellel kapcsolatban merültek fel, elsősorban a munkáltató által szabályozott eljárások és szankciók tekintetében.
Ha erre nem is kerülne sor, a keretmegállapodás implementációját nagymértékben elősegítené, ha folynának olyan kutatások, amelyek az erőszak és a zaklatás komplexitását mérnék fel, az így nyert adatok pedig alapul szolgálhatnának egy későbbi szabályozáshoz. Egy hatékony szabályozásnak tekintettel kell lennie az erőszak és a zaklatás továbbgyűrűző hatására.
A befogadó munkaerőpiacról és az aktív öregedésről szóló keretmegállapodások
Az európai szociális partnerek az autonóm európai szociális párbeszéd keretében 2010 márciusban megállapodást kötöttek a befogadó munkaerőpiacról, melyben vállalták, hogy közösen, kétoldalú együttműködés keretében olyan további megoldásokat dolgoznak ki, amelyek segítik tagállami szinten a munkaerőpiacról kiszoruló, tartósan távollévő személyek foglalkoztatását. A keretmegállapodás beilleszthető az EU2020 stratégiába is, mivel az EU kiemelt célja, hogy több és jobb minőségű munkahe-
- 722/723 -
lyet teremtsen. Mivel ennek alapvető feltétele a gazdasági növekedés, ezért javasolt a döntéshozók figyelmét ráirányítani a munkaerő-piaci problémákra. A megállapodás megfelelő cselekvési keretet biztosít ahhoz is, hogy a munkáltatók és a munkavállalók még tovább fejlesszék ilyen irányú munkaerő-piaci ismereteiket. Nem elhanyagolható szempont ugyanakkor, hogy a befogadó munkaerőpiac létrehozása alapvetően a jogszabályi környezet által meghatározott kereteken belül tud csak megvalósulni. A munkaadóknak és munkavállalóknak is e kereteken belül kell hatékonyan együttműködniük a közös célok érdekében.
Ennek a keretmegállapodásnak az implementációja szinte teljesen hiányzik a magyar szabályozásból. Bár a szociális partnerek eleinte érdeklődtek a téma iránt, a kezdeti együttműködés megtorpant, megállapodás nem született. Az átültetés érdekében a szociális partnerek egyeztettek egymással általában a megállapodás tartalmáról és különösen arról, hogy miként csökkenthetők Magyarországon a regionális különbségek a foglalkoztatásban.[24] Munkáltatói oldalról az MGYOSZ egy uniós finanszírozású projekt keretében foglalkozott a kérdéssel: tájékoztatókat szerveztek és egy kiadványt készítettek a témában.[25] Az Európai Szakszervezeti Szövetség és az európai munkáltatókat tömörítő BusinessEurope kezdeményezésére a magyar szakszervezetek és a Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége találkozót tartott az európai szociális dialógus autonóm megállapodásainak magyarországi megvalósulásáról, ahol a szociális partnerek értékelték a saját tevékenységüket. Itt többször is utaltak rá a résztvevők, hogy az érdeklődés alacsony foka mellett a megfelelő bipartit szakmai egyeztetési fórum hiányára vezethető vissza az implementáció sikertelensége. Továbbá a munkáltatói oldalról elhangzott, hogy a kormány az
Európai Szociális Alapból megvalósuló pályázati kiírások esetében nem teszi lehetővé, hogy erre a keretre szociális partnerek is pályázhassanak.[26]
Az aktív öregkorról és a generációk közötti együttműködésről szóló dokumentumot az európai szociális partnerek a 2015- 2017-es munkatervük keretében fogadták el. A megállapodás egy cselekvés-orientált keretet hoz létre, amelynek célja, hogy a munkáltatók, a munkavállalók és a képviselőik együttműködjenek abban, hogy az idősebb munkavállalók egészséges és aktív tagjai maradjanak a munkaerőpiacnak a nyugdíjba vonulásukig, míg a fiatal munkavállalókat abban segítik, hogy leküzdjék a generációk közötti feszültséget. A keretmegállapodás elsősorban a már meglévő uniós szakpolitikák eredményeire (elsősorban a diszkrimináció tilalmáról szólókra) épít, és arra törekszik, hogy a szabályozásnál minél szélesebb körben figyelembe vegye a tagállamok kulturális, demográfiai és munkaerőpiaci diverzitását.
Tekintettel arra, hogy a keretmegállapodást a közelmúltban fogadták el, annak implementációja még minden tagállamban a kezdeti stádiumban van. Magyarországon az MGYOSZ jelenleg egy kérdőíves felmérés keretében igyekszik információt gyűjteni a munkáltatóktól arról, hogy az idősebb korosztályhoz tartozó munkavállalók számára milyen foglalkoztatási lehetőségeket kínálnak, ezzel kapcsolatban milyen problémákkal szembesülnek, illetve milyen meglévő vállalati gyakorlatok vannak a különböző generációhoz tartozó munkavállalók közötti együttműködés és a tudástranszfer érdekében.
Összegzés
A magyar munkajogi jogalkotásban az európai munkajogi normák átvétele már jóval Magyarország európai integrációját megelőzően megkezdődött. A kilencvenes években számos jogintézmény (például a csoportos létszámcsökkentés vagy a munkajogi jogutódlás) szabályozására került sor oly módon, hogy a jogalkotó figyelemmel volt a tárgyban született európai munkajogi megoldásokra is.[27] Ugyanakkor a Munka Törvénykönyvének indokolása arra enged következtetni, hogy a magyar jogalkotó elsődlegesen arra törekszik, hogy az európai munkajogi szabályok átvétele során a lehető legrugalmasabban tartsa a hazai szabályokat. Azaz a magyar jogalkotó a munkajogi irányelveket nem csupán minimumnak, hanem voltaképpen maximumnak is tekinti.[28]
Az európai szociális partnerek autonóm szociális párbeszéd keretében elfogadott megállapodásainak hazai implementációja messze nem olyan sikeres, mint az irányelveké. Ez részben magyarázható a keretmegállapodások jogi sajátosságával is: mivel a kollektív szerződést az európai jog nem ismeri el önálló jogforrásként a keretmegállapodásoknak önmagában nincsen jogi kötelező erejük. Mivel részét képezik az acquis communaitaire-nek, kötelezik az azt megkötő szociális partnereket, hogy azt saját eszközeikkel, például kollektív szerződéssel hajtsák végre. Az átvétel sikeressége így nagyban múlik a tagállami szociális partnerek anyagi és nem anyagi erőforrásainak erején. Az első keretmegállapodás átültetésére 2004-ben került sor, az Európai Unióhoz való csatlakozás hajrájában indokoltnak tűnt a jogszabállyal történő átvétel, mivel a hazai szociális partnerek tapasztalatlansága miatt nagy
- 723/724 -
volt a veszélye annak, hogy az implementáció elhúzódik. Azaz ebben az esetben a Kormány is érdekelt volt az átvételben, annak érdekében, hogy a jogi megfelelőség minél teljeskörűbb legyen.
Később ez a lelkesedés erősen lecsökkent, valamint a szociális párbeszéd keretei is egyre inkább a gyengülés jeleit mutatták, majd 2010-ben végleg megszűnt az országos szintű háromoldalú egyeztetés keretrendszere. A háromoldalú szociális párbeszéd 2010-ben megszűnt Magyarországon, az OÉT helyébe a hatoldalú Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanács (NGTT) lépett,[29] amely sem összetételében, sem jogosítványai tekintetében nem alkalmas arra, hogy érdemben befolyásolja a gazdasági és szociális tárgyú jogalkotást és teret biztosítson a szociális párbeszéd számára.[30] Az NGTT-vel párhuzamosan működik a Versenyszféra és a Kormány Állandó Konzultációs Fóruma (VKF), amelyet a Kormány által meghívott országos munkaadói és munkavállalói érdekképviseleti szervezetek, valamint a Kormány egy megállapodással hozott létre.[31] A VKF nem tekinthető az országos tripartit egyeztetés klasszikus fórumának.[32] Megfelelő érdekegyeztetési fórum hiányában nem meglepő, hogy a munkáltatói és munkavállalói érdekképviseleti szervezetek nem tudnak hatékonyan együttműködni a keretmegállapodások implementációjának érdekében (sem). A 2012-es Munka Törvénykönyve alapvetően szabta át a szakszervezetek munkahelyi szerepét. Az új szabályozás inkább gyengítette, mint erősítette a szakszervezetek pozícióját, lábon lőve a szociális párbeszéd hazai legfontosabb szintjét, a munkahelyi szintű érdekegyeztetést. A szakszervezetek törvényi szabályozása illeszkedik a kollektív munkajog befolyásának csökkentésére irányuló jogalkotói elképzelés egészéhez.[33] Az Mt. szakszervezetek szabályozásához fűzött indokolása egyértelműen jelzi a koncepcióváltást a korábbi szabályozáshoz képest, a jogalkotó szándéka a "magánautonómia növelése" volt, noha ez a koncepció a munkajog céljával nem összeegyeztethető.[34] A jelenlegi jogszabályi környezet és az e mögött álló (szak) politikai környezet egyáltalán nem kedvez a szociális partnerek számára és rendkívül károsan csorbítja a kollektív autonómiát. Amíg ebben érdemi előrelépés nem történik, kevéssé valószínű, hogy az eddig át nem ültetett keretmegállapodások átültetése új lendületet kap. •
JEGYZETEK
[1] Tudományos munkatárs, TK Jogtudományi Intézet, MTA Kiválósági Kutatóintézet; adjunktus, ELTE ÁJK Munkajogi és Szociális Jogi Tanszék. A tanulmány a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal (NKFIH) 128498. azonosító számú, "Szociális integráció a visegrádi országokban" című kutatásának keretében készült, valamint a magyar jogrendszer reakcióképessége 2010 és 2018 között (NKFIA FK-129018) projekt és a Magyar Jogász Egylet támogatásával.
[2] Egységes Európai Okmány HL L 169., 1987.6.29., 1-28. old., 118b cikk.
[3] A szociális tárgykörbe tartoznak az alábbi területek: a munkakörnyezet javítása a munkavállalók egészségének és biztonságának védelme érdekében; a munkafeltételek; a munkavállalók szociális biztonsága és szociális védelme; a munkavállalók védelme munkaviszonyuk megszüntetése esetén; a munkavállalók tájékoztatása és véleményük meghallgatása; a munkavállalók és munkaadók érdekeinek képviselete és kollektív védelme, a harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatásának feltételei; a munkaerőpiacról kirekesztett személyek beilleszkedése; a férfiak és nők munkaerő-piaci esélyegyenlősége és az egyenlő munkahelyi bánásmód; a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem; a szociális védelmi rendszerek modernizálása.
[4] Vita tárgya lehet az is, hogy ezek a megállapodások tekinthetők-e közösségi szintű kollektív szerződéseknek vagy olyan megállapodásoknak, amely az azt kötő európai szociális partnerekre, illetve azok tagszervezeteire kötelezőek.
[5] Mint például Belgiumban, Dániában, Finnországban, Görögországban és Írországban.
[6] Ugyanakkor az indokolás (tévesen) azt is tartalmazza, hogy a jogszabályba iktatásra azért is szükség van, mert a keretmegállapodást hamarosan irányelvben is ki fogja hirdetni a Xxxxxx.
[7] European Commission. Report on the implementation of the European social partners' Framework Agreement on Telework. COM(2008) 412 final, Brussels: European Commission, 2008.
[8] Nehéz megállapítani, hogy milyen adatok alapján tűnt dinamikusan növekvőnek a távmunkavégzés 2004-ben. Az Európai Unió adatai szerint 2004-ben a magyar munkavállalók 3.2%-a dolgozott távmunkában, míg 1998-ban 5.2%-uk (xxxx://xxxxxx.xxxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxx/xxxxxxXxxxXxxxxXxxxxx.xx). Később a hazai adatgyűjtés szempontjai megváltoztak. A KSH szerint a 2006-2014 időszakban összességében a távmunkában foglalkoztatott munkavállalók aránya 10% körül volt, erős regionális különbségekkel. Megjegyezendő, hogy az adatgyűjtés szempontjából távmunkás az a dolgozó, aki munkáját részben vagy egészében otthon, illetve megbízójától vagy megbízója telephelyétől távol eső helyen végzi, és annak eredményét információs és kommunikációtechnológiai eszköz közvetítésével juttatja el az alkalmazójának, azaz ezek a számok nem a munkajogviszony keretében történő távmunkavégzést mutatják, hanem minden más jogviszony (például megbízás, vállalkozás) is ide sorolódik, amely megfelelt a KSH definíciójának. Voltak olyan felmérések is, amelyek a távmunkában foglalkoztatott munkavállalók arányát próbálták kimutatni, eszerint Magyarországon a kormányzati és vállalati szféra törekvéseinek köszönhetően 1-2%-ra tehető azon munkavállalók aránya, akik a cégüknél távmunkában (teljes, rész vagy ad hoc jelleggel) dolgoztak. Lásd részletesebben (Bankó 2016).
[9] Xxxxxxxx, Xxxxxxx, és Xxxxxxx Xxxxxxxx. "Promoting social dialogue and better implamentation of EU social partners' autonomous framework agreements in selected countries." Expert Report, ETUC, BusinessEurope, CEEP, UEAPME, Brussels, 2016.
[10] Az indokolás szerint az Európai Parlament és a Tanács 2007/30/EK irányelve szabályozza a tagállamoknak a munkavállalók biztonságát és egészségét érintő közösségi szabályok végrehajtásáról való jelentési kötelezettségét a Bizottság részére. A törvény szerinti módosítás ezen irányelv törvényi szinten történő harmonizálását valósítja meg.
[11] xxxx://xxxxxxxxxxxxxx.xx/
[12] European Social Partners. "Implementation of the European Autonomous Framework Agreement on Harassment and Viloane at Work - Final joint report by the European Social Partners adopted at the Social Dialogue Committee." Brussels, 2011.
[13] Dánia, Franciaország, Lettország, Luxembourg, Hollandia, Norvégia és Svédország.
[14] Csehország, Hollandia, Portugália és Spanyolország.
[15] Dánia, Spanyolország, Írország.
[16] Xxxxxxxxx, Xxxxxxxxxx. Workplace Violence and Harassment: a European Picture. Luxembourg: European Agency for Safety and Health at Work, EU-OSHA, 2010.
[17] Xxxx, Xxxx. "What Europeans Consider Sexual Harassment." Deutsche Welle, 2017. november 12.
[18] Fundamental Rights Agency. Violence against women: an EU-wide survey. Main results. Final, Luxemburg: Publications Offie of the European Union, 2014.
[19] Milczarek (2010).
[20] European Comission. Study on the implementation of the autonomous framework agreement on harassment and violence at work. Final report, Brussels: European Commission, 2015.
[21] 2003. évi CXXV. törvény (Ebktv.) 10. § (1) bek..
[22] Lásd az Ebktv-t módosító 2006. évi CIV. törvényhez fűzött általános indokolást.
[23] Xxxxxx, Xxxxxxxxx, és Xxxxxxxx Xxxx. "Hungary wants more children. But is it protecting them and their mothers?" The Christian Science Monitor, August 2019.
[24] European Social Partners. "Implementation of the European Framework Agreement on Inclusive Labour Market." Final report, Brussels, 2014.
[25] Magyar Gyáriparosok Szövetsége. "Közép-kelet európai szociális partnerek a befogadó munkaerőpiacért, CEE-ILM."
Budapest, 2013.
[26] xxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxxx/00/xxx/0000/xxx/0/xxxx/xxxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxx.xxxx. (Utolsó letöltés: 2019. november 12.).
[27] Xxxx, Xxxxxx. "A szakszervezetek jogdogmatikai helyzete és jogpolitikai lehetőségei a magyar munkajogi szabályozás alapján 1992-től napjainkig." In Szakszervezetek és kollektív szerződések az új Munka Törvénykönyvében, szerkesztette: Xxxxxx Xxxx, 11-45. Budapest: Akadémiai Kiadó, 2015.
[28] Xxx, Xxxxxx. "A munkajogi jogharmonizáció folyamatának eredményei és kérdőjelei" Budapest, Patrocínium, 2019.
[29] 2011. évi XCIII. törvény és 2013. évi CXXXIII. törvény.
[30] Xxxxxx Xxxxxxx - Xxxx Xxxxxxx: Empty Shell of Social Dialogue - A Hungarian Case Study, Szociológiai Szemle, 2019/7 (Special issue) 49-69. old.
[31] xxxx://xxx.xxxxxxx.xx/xxxx/0000/XXX_xxxxxxxxxxxx_xx_xxxxxxx.xxx (utolsó letöltés: 2019. november 16.).
[32] Xxx, Xxxxxx. "Az új munka törvénykönyve." In A magyar jogrendszer állapota, szerkesztette: Xxxxxx Xxxxx és Xxxxxx Xxxxxxxxxx, 385-414. Budapest: MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont, Jogtudományi Intézet, 2016.
[33] Xxxx, Xxxxxx. "A szakszervezetek jogdogmatikai helyzete és jogpolitikai lehetőségei a magyar munkajogi szabályozás alapján 1992-től napjainkig." In Szakszervezetek és kollektív szerződések az új Munka Törvénykönyvében, szerkesztette: Xxxxxx Xxxx, 11-45. Budapest: Akadémiai Kiadó, 2015.
[34] Xxxxxx, Xxxxx. "The Contribution of Labour Law to Economic and Human Development." In The Idea of Labour Law, szerkesztette: Xxx Xxxxxxx és Xxxxx Xxxxxxxx, 156-179. Oxford: Oxford University Press, 2015.
Tartalomjegyzék
Xxxxxxx Xxxx 1 Az európai szociális párbeszéd 1 A keretmegállapodások hazai implementációja 1 Az Európai Távmunka keretmegállapodás 2 A munkahelyi stresszről szóló keretmegállapodás 2 A munkahelyi zaklatás és erőszak tilalmáról szóló keretmegállapodás 3 A befogadó munkaerőpiacról és az aktív öregedésről szóló keretmegállapodások 4 Összegzés 5