INDOKOLÁS
A javaslat tárgya
E javaslat a biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó globális megállapodásnak (a továbbiakban: a migrációról szóló globális megállapodás) az Európai Unió nevében való jóváhagyására vonatkozik.
A biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó globális megállapodás
A 2018. december 10–11-én Marokkóban megrendezésre kerülő kormányközi konferencia a migrációról szóló globális megállapodást készül elfogadni, az ENSZ Közgyűlése által 2017. december 24-én elfogadott, a biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó globális megállapodás kormányközi konferencia általi elfogadásának módozatairól szóló 72/244. számú határozatnak megfelelően1.
Kölcsönös összefüggésekkel átszőtt világunkban az emberi mobilitás eredményes kezelését csak a nemzetközi közösség egészének bevonásával lehet hatékonyan megvalósítani. A migráció olyan globális jelenség, amely a szolidaritás és a megosztott felelősség elvein alapuló globális megoldásokat tesz szükségessé.
2016 szeptemberében az ENSZ Közgyűlése elfogadta a menekültekről és a migránsokról szóló New York-i nyilatkozatot2, hivatalosan elindítva ezzel a migrációról szóló globális megállapodás kidolgozásának eljárását. A New York-i nyilatkozat mérföldkövet jelent a migrációra és a kényszerű lakóhelyelhagyásra vonatkozó globális válasz kialakítása során. Az Európai Tanács a migrációról szóló, 2016. október 20-i következtetéseiben üdvözölte a nyilatkozatot3.
2016 óta az Unió határozottan és folyamatosan részt vett a migrációról szóló globális megállapodás kidolgozásának eljárásában, összehangolt uniós nyilatkozatokat adva ki az Unió küldöttségein keresztül az egyeztetési és összegzési szakaszban. Ez az egységes uniós megközelítés a migrációról szóló globális megállapodás olyan tervezetét eredményezte, amely túlnyomórészt tükrözi az uniós vívmányokat és szakpolitikát, valamint az Unió azon célját, hogy – különösen az Egyesült Nemzetek keretében – elősegíti a közös problémák többoldalú megoldását.
Az elmúlt évek során az Unió átfogó hosszú távú stratégiát dolgozott ki a migrációra vonatkozóan, amely a jelenség valamennyi vetületét lefedi, ideértve az életmentést, a rászorulók védelmének biztosítását, az irreguláris migráció és a kényszerű lakóhelyelhagyás kiváltó okainak kezelését, valamint a lakhelyelhagyásra kényszerítettek számára világszerte történő támogatásnyújtást. E stratégia a partnerországokkal és -szervezetekkel – így az Afrikai Unióval, az Egyesült Nemzetekkel és annak szervezeteivel – folytatott partnerségen és szoros együttműködésen alapul. Ezt az átfogó megközelítést globális szinten is szorgalmazni kell.
A fejlesztési politikáról szóló, 2017-ben elfogadott európai konszenzus4 megállapítja, hogy az EU és tagállamai tevékenyen támogatják a migrációról és a menekültekről szóló globális ENSZ-megállapodások kidolgozását, amire a menekültekről és a migránsokról szóló, 2016-os New York-i nyilatkozatban fogalmazódott meg igény.
A migrációról szóló globális megállapodás „nulladik tervezetének” 2018. február 5-i, és a „módosított nulladik tervezetének” 2018. március 5-i közzétételével az eljárás a tárgyalások utolsó szakaszába lépett, amelyet követően a 2018 decemberében Marokkóban ülésező kormányközi konferencia elfogadja a migrációról szóló globális megállapodást.
A migrációról szóló globális megállapodás Unió nevében való jóváhagyására a tervek szerint 2018. december 10-én, a kormányközi konferencia megnyitó plenáris ülésének alkalmával kerül sor.
Jogalap
Az Európai Unióról szóló szerződés 16. cikke úgy rendelkezik, hogy a Tanács a Szerződésekben meghatározott feltételek szerint politikameghatározási és koordinatív feladatokat lát el. Ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, a Tanács minősített többséggel határoz.
Az EUMSZ 208. cikke értelmében az Unió azon politikáinak végrehajtásakor, amelyek hatással lehetnek a fejlődő országokra, figyelembe veszi a fejlesztési együttműködés célkitűzéseit. A Bíróság következetes ítélkezési gyakorlata általánosságban meghatározta e célkitűzéseket, legutóbb a C-377/12. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben5, amelyben megállapítja, hogy a migráció – beleértve az illegális bevándorlás elleni küzdelmet – a fejlesztési politikáról szóló európai konszenzusban meghatározott fejlesztési politika alá tartozik. A fejlesztési politikáról szóló európai konszenzus megállapítja, hogy az EU és a tagállamok tevékenyen támogatják a migrációról és menekültekről szóló globális ENSZ-megállapodások kidolgozását, amire a menekültekről és a migránsokról szóló, 2016-os New York-i nyilatkozatban fogalmazódott meg igény. A 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrend elismerte, hogy a nemzetközi migráció a származási, a tranzit- és a célországok fejlődése szempontjából kiemelt jelentőségű, többdimenziós realitás.
Az EUMSZ 79. cikkének (1) bekezdése szerint az Unió közös bevándorlási politikát alakít ki, amelynek célja a migrációs hullámok hatékony kezelése azok minden szakaszában, méltányos bánásmód biztosítása a harmadik országok azon állampolgárai számára, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban, valamint az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni megerősített küzdelem.
A fentiek céljából intézkedéseket fogadnak el a következőkre vonatkozóan: a beutazás és a tartózkodás feltételei, valamint a hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumok és a hosszú távú tartózkodási engedélyek tagállamok által történő kiadására vonatkozó szabályok, beleértve a családegyesítési célúakat is, a tagállamok valamelyikében jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jogainak meghatározása, ideértve a más tagállamokban való szabad mozgásra és tartózkodásra irányadó feltételeket is, illegális bevándorlás és jogellenes tartózkodás, beleértve a jogellenesen tartózkodó személyek kitoloncolását és repatriálását is, valamint küzdelem az emberkereskedelem, különösen a nők és gyermekek kereskedelme ellen.
Emellett az EUMSZ 79. cikkének (4) bekezdése értelmében európai törvényben vagy kerettörvényben intézkedések állapíthatók meg – kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját – azoknak a tagállami intézkedéseknek az ösztönzésére és támogatására, amelyek a területükön jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok beilleszkedésének elősegítésére irányulnak.
A migrációról szóló globális megállapodás meghatározza a biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó közös célok listáját.
A javasolt határozat jogalapja ezért az EUSZ 16. cikke, összefüggésben az EUMSZ 79. és 209. cikkével. Mivel az EUSZ-hez és az EUMSZ-hez csatolt 21. és 22. jegyzőkönyvvel összhangban Írország, az Egyesült Királyság és Dánia nem vesz részt az EUSZ 16. cikkén és az EUMSZ 79. cikkén alapuló határozat elfogadásában, két külön határozat szükséges a migrációról szóló globális megállapodásnak az Unió nevében történő jóváhagyásához, amelyek közül az egyik az EUSZ 16. cikkén és az EUMSZ 79. cikkén, a másik pedig az EUSZ 16. cikkén és az EUMSZ 209. cikkén alapul.
Egyéb elemek
A migrációról szóló globális megállapodás sem a belső jog, sem a nemzetközi jog értelmében nem keletkeztet és nem is hivatott semmilyen jogi kötelezettséget keletkeztetni.
Annak érdekében, hogy a migrációról szóló globális megállapodás jóváhagyásáról szóló tanácsi határozatok a szakpolitikai döntéshozatali feladatkör érdemi gyakorlásának szakaszában szülessenek meg, és az EU továbbra is tevékenyen szerepet vállaljon és befolyással legyen a megállapodás jóváhagyására annak biztosítása érdekében, hogy a migrációról szóló globális megállapodás végleges szövege összhangban álljon az uniós vívmányokkal és szakpolitikával, kivételes módon javaslatot nyújtunk be annak lehetővé tétele érdekében, hogy a Tanács előzetesen jóváhagyhassa a migrációról szóló globális szerződést.
Abban az esetben, ha a migrációról szóló globális megállapodásnak a kormányközi konferencia számára benyújtott szövege lényegesen eltérne az e határozathoz csatolt szövegtől, az Európai Bizottság újból a Tanácshoz fordul.
2018/0079 (NLE)
Javaslat
A TANÁCS HATÁROZATA
a Bizottságnak a fejlesztési együttműködés vonatkozásában a biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó globális megállapodás Unió nevében való jóváhagyására történő felhatalmazásáról
AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,
tekintettel az Európai Unióról szóló szerződésre és különösen annak 16. cikkére,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 209. cikkére,
tekintettel az Európai Bizottság javaslatára,
mivel:
(1) Az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikkének (1) bekezdése felsorolja a Bizottság hatásköreit, és úgy rendelkezik, hogy a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a Szerződések által meghatározott más esetek kivételével a Bizottság látja el az Unió külső képviseletét.
(2) Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 221. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Uniót a harmadik országokban és a nemzetközi szervezetekben az Unió küldöttségei képviselik.
(3) Az Európai Unióról szóló szerződés 16. cikke úgy rendelkezik, hogy a Tanács a Szerződésekben meghatározott feltételek szerint politikameghatározási és koordinatív feladatokat lát el. Ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, a Tanács minősített többséggel határoz.
(4) Az Európai Unióról szóló szerződés 21. cikke úgy rendelkezik, hogy az Unió nemzetközi szintű fellépése azon elvekre épül, amelyek létrehozását, fejlődését és bővítését vezérelték, és arra irányul, hogy ezek érvényesülését a világ többi részén is előbbre vigye; ezek az alapelvek a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és alapvető szabadságok egyetemes és oszthatatlan volta, az emberi méltóság tiszteletben tartása, az egyenlőség és a szolidaritás elvei, valamint az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt elvek és a nemzetközi jog tiszteletben tartása. Az Unió arra törekszik, hogy kapcsolatokat alakítson ki és partnerségre lépjen azokkal a harmadik országokkal, valamint nemzetközi, regionális vagy univerzális szervezetekkel, amelyek osztoznak vele az első albekezdésben említett elvekben. Az Unió, különösen az Egyesült Nemzetek keretében, elősegíti a közös problémák többoldalú megoldását.
(5) Az EUMSZ 208. cikke értelmében az Unió azon politikáinak végrehajtásakor, amelyek hatással lehetnek a fejlődő országokra, figyelembe veszi a fejlesztési együttműködés célkitűzéseit. A Bíróság következetes ítélkezési gyakorlata általánosságban meghatározta e célkitűzéseket, legutóbb a C-377/12. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben6, amelyben megállapítja, hogy a migráció – beleértve az illegális bevándorlás elleni küzdelmet – a fejlesztési politikáról szóló európai konszenzusban meghatározott fejlesztési politika alá tartozik7.
(6) A 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrend elismeri, hogy a nemzetközi migráció a származási, a tranzit- és a célországok fejlődése szempontjából kiemelt jelentőségű, többdimenziós realitás.
(7) A fejlesztési politikáról szóló, 2017-ben elfogadott európai konszenzus megállapítja, hogy az EU és tagállamai tevékenyen támogatják a migrációról és a menekültekről szóló globális ENSZ-megállapodások kidolgozását, amire a menekültekről és a migránsokról szóló, 2016-os New York-i nyilatkozatban fogalmazódott meg igény.
(8) Kölcsönös összefüggésekkel átszőtt világunkban az emberi mobilitás eredményes kezelését csak a nemzetközi közösség egészének bevonásával lehet hatékonyan megvalósítani. A migráció olyan globális jelenség, amely a szolidaritás és a megosztott felelősség elvein alapuló globális megoldásokat tesz szükségessé.
(9) 2016 szeptemberében az ENSZ Közgyűlése elfogadta a menekültekről és a migránsokról szóló New York-i nyilatkozatot8, hivatalosan elindítva ezzel a biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó globális megállapodás (a továbbiakban: a migrációról szóló globális megállapodás) kidolgozásának eljárását. A New York-i nyilatkozat mérföldkövet jelent a migrációra és a kényszerű lakóhelyelhagyásra vonatkozó globális válasz kialakítása során. Az Európai Tanács a migrációról szóló, 2016. október 20-i következtetéseiben üdvözölte a nyilatkozatot9.
(10) A migrációról szóló globális megállapodás sem a belső jog, sem a nemzetközi jog értelmében nem keletkeztet és nem is hivatott semmilyen jogi kötelezettséget keletkeztetni.
(11) 2016 óta az Unió határozottan és folyamatosan részt vett a migrációról szóló globális megállapodás kidolgozásának eljárásában, összehangolt uniós nyilatkozatokat adva ki az Unió küldöttségein keresztül az egyeztetési és összegzési szakaszban. Ez az egységes uniós megközelítés a migrációról szóló globális megállapodás olyan tervezetét eredményezte, amely túlnyomórészt tükrözi az uniós vívmányokat és szakpolitikát, valamint az Európai Unió azon célját, hogy – különösen az Egyesült Nemzetek keretében – elősegíti a közös problémák többoldalú megoldását.
(12) Az elmúlt évek során az Unió átfogó hosszú távú stratégiát dolgozott ki a migrációra vonatkozóan, amely a jelenség valamennyi vetületét lefedi, ideértve az életmentést, a rászorulók védelmének biztosítását, az irreguláris migráció és a kényszerű lakóhelyelhagyás kiváltó okainak kezelését, valamint a lakhelyelhagyásra kényszerítettek számára világszerte történő támogatásnyújtást. E stratégia a partnerországokkal és -szervezetekkel – így az Afrikai Unióval, az Egyesült Nemzetekkel és annak szervezeteivel – folytatott partnerségen és szoros együttműködésen alapul. Ezt az átfogó megközelítést globális szinten is szorgalmazni kell.
(13) A migrációról szóló globális megállapodás „nulladik tervezetének” 2018. február 5-i, és a „módosított nulladik tervezetének” 2018. március 5-i közzétételével az eljárás a tárgyalások utolsó szakaszába lépett, amelyet követően a 2018 decemberében Marokkóban ülésező kormányközi konferencia elfogadja a migrációról szóló globális megállapodást.
(14) A migrációról szóló globális megállapodás Unió nevében való jóváhagyására a tervek szerint 2018. december 10-én, a kormányközi konferencia megnyitó plenáris ülésének alkalmával kerül sor.
(15) Az Unió érdekét szolgálja, hogy elősegítse ennek az eljárásnak a sikeres eredményét, és kiemelten fontos megőrizni az uniós álláspont egységét annak biztosítása érdekében, hogy a migrációról szóló globális megállapodás végleges szövege összhangban álljon az uniós vívmányokkal és szakpolitikával.
(16) Helyénvaló tehát a 2018. december 10–11-én megrendezésre kerülő kormányközi konferenciára való tekintettel felhatalmazást adni a biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó globális megállapodás jóváhagyására.
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
Egyetlen cikk
A Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy a 2018. december 10–11-i marokkói kormányközi konferencián az Unió nevében jóváhagyja a fejlesztési együttműködés vonatkozásában a biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó globális megállapodást, az e határozathoz csatolt „módosított nulladik tervezetet”.
Abban az esetben, ha a migrációról szóló globális megállapodásnak a 2018. december 10–11-i marokkói kormányközi konferencia számára benyújtott szövege lényegesen eltérne az e határozathoz csatolt szövegtől, az Európai Bizottság újból a Tanácshoz fordul.
A Bizottság és az EU küldöttsége rendszeresen tájékoztatja a tagállamokat, és biztosítja a szükséges szoros együttműködést.
Kelt Brüsszelben, -án/-én.
a Tanács részéről
az elnök
3xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xx/xxxxx/xxxxx-xxxxxxxx/0000/00/00/xxxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxx/xxx
4A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői, az Európai Parlament és az Európai Bizottság által elfogadott együttes nyilatkozat, (2017/C 210/01), (HL C 210., 2007.6.30., 1. o.).
5A Bíróság C-377/12. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2014. június 11-én hozott ítélete (ECLI:EU:C:2014:1903).
6A Bíróság C-377/12. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2014. június 11-én hozott ítélete (ECLI:EU:C:2014:1903).
7A Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői, az Európai Parlament és az Európai Bizottság által elfogadott együttes nyilatkozat, (2017/C 210/01), (HL C 210., 2007.6.30., 1. o.).
9xxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxxxxx.xx/xx/xxxxx/xxxxx-xxxxxxxx/0000/00/00/xxxxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxx/xxx
XX XX