Contract
1. Az Európai Unió működése
1.1. Az európai integráció történeti fejlődése 3
1.1.2. Az Egységes Európai Okmányig megtett út 7
1.1.3. A Maastrichti és az Amsterdami Szerződés 12
1.1.4. A Nizzai Szerződés és az Európa jövőjével foglalkozó konvent 16
1.1.5. A Lisszaboni Szerződés 21
1.2. Az Európai Unió jogrendje és döntéshozatali folyamatai 27
1.2.1. Az európai uniós jog forrásai és hatálya 28
1.2.2. A szubszidiaritás elve 35
1.2.3. Nemzetek feletti döntéshozatali eljárások 42
1.2.4. Kormányközi döntéshozatali eljárások 48
1.2.5. A költségvetési eljárás 54
1.3. Az Európai Unió intézményei és szervei 60
1.3.1. Az Európai Parlament: történeti háttér 61
1.3.2. Az Európai Parlament: hatáskörök 65
1.3.3. Az Európai Parlament: szervezeti felépítés és működés 71
1.3.4. Az Európai Parlament: választási eljárások 77
1.3.5. Európai Parlament: a nemzeti parlamentekkel fenntartott kapcsolatok 86
1.3.7. Az Európai Unió Tanácsa 100
1.3.8. Az Európai Bizottság 106
1.3.9. Az Európai Unió Bírósága 113
1.3.10. Az Európai Unió Bíróságának hatáskörei 119
1.3.11. Az Európai Központi Bank (EKB) 126
1.3.12. A Számvevőszék 131
1.3.13. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 136
1.3.14. A Régiók Európai Bizottsága 141
1.3.15. Az Európai Beruházási Bank 146
1.3.16. Európai ombudsman 152
1.4. Finanszírozás 158
1.4.1. Az Unió bevételei 159
1.4.2. Az EU kiadásai 164
1.4.3. Többéves pénzügyi keret 171
1.4.4. A költségvetés végrehajtása 179
1.4.5. A költségvetési ellenőrzés 184
1.4.6. A csalás elleni küzdelem és az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme 189
1.1. AZ EURÓPAI INTEGRÁCIÓ TÖRTÉNETI FEJLŐDÉSE
1.1.1. AZ ELSŐ SZERZŐDÉSEK
A második világháború katasztrofális hatásai, illetve a Kelet és a Nyugat közötti összecsapás folyamatosan fennálló fenyegetése miatt kiemelt fontosságúvá vált a francia–német viszony rendezése. Az 1951. évi Párizsi Szerződés, azaz a szén- és acélipar hat európai ország közötti egyesítése az első lépést jelentette az európai integráció felé. Az 1955-ben aláírt Római Szerződések megszilárdították ezen integráció alapjait és megerősítették a hat európai ország közös jövőjével kapcsolatos elgondolást.
JOGALAP
— Az Európai Szén- és Acélközösséget (ESZAK) létrehozó szerződést, más néven a Párizsi Szerződést, 1951. április 18-án írták alá, és 1952. július 23-án lépett hatályba. Ily módon hat európai állam első ízben állapodott meg arról, hogy közös erővel elindul az integráció útján. A szóban forgó szerződés lehetővé tette, hogy a Főhatóságként ismert végrehajtó szerv, valamint a Közgyűlés, a Miniszterek Tanácsa, a Bíróság, illetve a Tanácsadó Bizottság létrehozásával lerakják az Európai Közösség alapjait. A 97. cikk alapján határozott időre, vagyis 50 évre kötött ESZAK-Szerződés- 2002. július 23-án vesztette hatályát. A szerződésekhez (az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés) csatolt, 37. számú jegyzőkönyv értelmében a szerződés elévülésekor az ESZAK tőkéje nettó értékének megfelelő pénzösszeget a Szén- és Acélipari Kutatási Alapon keresztül a szén- és acéliparhoz kapcsolódó kutatásokra fordították.
— Az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) és az Európai Atomenergia-közösséget (EAEK, „Euratom”) létrehozó szerződéseket, vagyis a Római Szerződéseket 1957. március 25-én írták alá, és 1958. január 1-jén léptek hatályba. Az ESZAK- Szerződéssel ellentétben a Római Szerződéseket „határozatlan időre” kötötték (az EGK-Szerződés 240. cikke és az Euratom-Szerződés 208. cikke), ami szinte alkotmányi jelleget kölcsönöz a szóban forgó szerződéseknek.
— A hat alapító állam Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, Németország és Olaszország volt.
CÉLKITŰZÉSEK
— Az ESZAK létrehozásának hátterében az alapító tagok azon kinyilvánított szándéka állt, hogy megtegyék az első lépést az „európai föderációhoz” vezető úton. A közös szén- és acélpiacot kísérletnek szánták, amelyet később fokozatosan kiterjeszthetnek egyéb gazdasági ágazatokra, míg végül létrejön a
„politikai” Európa.
— Az Európai Gazdasági Közösség célja az áruk, a személyek, a tőke és a szolgáltatások szabad mozgásán alapuló közös piac létrehozása.
— Az Euratom célja a hasadóanyagokkal való ellátás, illetve a nukleáris energia békés felhasználására irányuló, a tagállamokban tervezett vagy már elindított kutatások koordinációja volt.
— A három szerződés preambuluma felfedi az Európai Közösségek létrejöttének hátterében húzódó közös célt, vagyis azt a meggyőződést, hogy Európa országainak együtt kell vállalniuk a közös jövő építését, mivel egyedül ily módon befolyásolhatják sorsuk alakulását.
VEZÉRELVEK
Az Európai Közösségek (ESZAK, EGK és Euratom) az Európáról való együttgondolkodás folyamatából születtek, és létrejöttük szorosan összefüggött a kontinenst korábban megrázó eseményekkel. A második világháborút követően szükségessé vált a főbb iparágak, kiváltképpen az acélipar átszervezése. A kelet és nyugat közötti konfliktusok árnyékában Európa jövője a francia–német viszony rendezésében rejlett.
Xxxxxx Xxxxxxx francia külügyminiszter 1950. május 9-én mondott beszéde tekinthető az Európai Közösség létrejöttéhez vezető első lépésnek. Abban az időben a szén és az acél mélyreható jelképes tartalommal bírt: az 1950-es évek elején a szén- és az acélipar létfontosságú volt és az ország hatalmát megalapozó iparágnak számított. A nyilvánvaló gazdasági előnyök mellett a francia és német erőforrások egyesítése a két állam közötti ellenségeskedés végét is jelentette volna. 1950. május 9- én Xxxxxx Xxxxxxx kijelentette: „Európát nem lehet egy csapásra felépíteni, sem pusztán valamely közös szerkezet kialakításával integrálni. Konkrét megvalósításokra, de mindenekelőtt a tényleges szolidaritás megteremtésére van szükség.” Ezen elvet követve írta alá Franciaország, Olaszország, Németország, illetve a Benelux-államok (Belgium, Hollandia, Luxemburg) a Párizsi Szerződést, amelynek főbb pontjai:
— a termékek szabad mozgása és a termelés erőforrásaihoz való szabad hozzáférés;
— állandó piacfelügyelet a torzulások elkerülése érdekében, ami a termelési kvóták bevezetéséhez vezethet;
— a versenyszabályok tiszteletben tartása és az árak összehasonlíthatósága;
— a szén- és acélágazat modernizálásának és átalakításának támogatása.
A szóban forgó szerződés aláírását követően, bár Franciaország ellenezte a német nemzeti haderő visszaállítását, Xxxx Xxxxxx megálmodta az európai haderő létrehozását. Az 1952-ben tárgyalt Európai Védelmi Közösséget (EVK) a tervek szerint az Európai Politikai Közösség követte volna. Mindkét terv megfeneklett azonban, amikor a francia nemzetgyűlés 1954. augusztus 30-án úgy határozott, hogy a szerződést nem ratifikálja.
Az EVK kudarcát követően az európai integráció folyamatának továbblendítésére irányuló törekvések a messinai konferencián 1955 júniusában megfogalmazott, a vámunióra és az atomenergiára vonatkozó konkrét javaslatok formájában jelentkeztek. Mindezek kicsúcsosodását az EGK-Szerződés és az EAEK-Szerződés aláírása jelentette.
Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés (EGK-Szerződés, Római Szerződés) rendelkezései a következőket foglalták magukban:
— a tagállamok közötti vámok eltörlése;
— külső közös vámtarifa kialakítása;
— közös mezőgazdaság- és közlekedéspolitika bevezetése;
— az Európai Szociális Alap létrehozása;
— az Európai Beruházási Bank létrehozása;
— a tagállamok közötti kapcsolatok szorosabbra fűzése.
A szóban forgó célkitűzések elérése érdekében az EGK-Szerződés vezérelveket fogalmazott meg, illetve megalkotta a közösségi intézmények jogalkotási tevékenységének keretét. Ide tartoztak a közös szakpolitikák: a közös agrárpolitika (38–43. cikk), a közlekedéspolitika (74. és 75. cikk) és a közös kereskedelempolitika (110–113. cikk).
A közös piac biztosította az áruk és a termelési tényezők szabad mozgását (a munkavállalók és vállalkozások szabad mozgása, szabad szolgáltatásnyújtás és a tőke szabad mozgása).
Az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés (Euratom-Szerződés) olyan igencsak merész célkitűzéseket fogalmazott meg, mint az „atomenergia-ipar gyors létrehozása és növekedése”. A tagállamok létfontosságú érdekeit (honvédelem és nemzeti függetlenség) érintő nukleáris ágazat komplexitásából és érzékenységéből kifolyólag azonban óhatatlanul is szükségessé vált az Euratom-Szerződésben megfogalmazott törekvések mérséklése.
Az egyes közös intézményekről szóló megállapodás, amelynek aláírására és hatálybalépésére a Római Szerződésekkel egy időben került sor, úgy rendelkezett, hogy a Közgyűlés és a Bíróság közös intézményekké alakulnak. Ez a megállapodás 1999. május 1-jén hatályát vesztette. Így már csak a végrehajtó szervek összevonása maradt hátra, ami az Európai Közösségek egységes Tanácsának és egységes Bizottságának létrehozásáról szóló, Egyesítő Szerződésként ismert 1965. április 8- i szerződéssel történt meg, és lezárta az intézmények teljes egységesítésének folyamatát.
Ettől kezdve az EGK előtérbe került az ESZAK-kal és az Euratommal (azaz az ágazati közösségekkel) szemben. Ez egyben az EGK-rendszer általános jellegének az ágazati hatáskörrel rendelkező szervezetek egyidejű megléte feletti győzelmét, továbbá intézményeinek megalakulását jelentette.
Ezt az ismertetőt az Európai Parlament Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztálya készítette.
Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx / Xxxxxxx Xxxxxxx 04/2024
1.1.2. AZ EGYSÉGES EURÓPAI OKMÁNYIG MEGTETT ÚT
Az első időkben a szerződésekkel összefüggő főbb fejlemények a Közösség saját forrásainak megteremtéséhez, a Parlament költségvetési hatásköreinek megerősítéséhez, a közvetlen és általános szavazással történő választáshoz, valamint az Európai Monetáris Rendszer (EMS) létrehozásához kapcsolódtak. Az 1986-ban hatályba lépett Egységes Európai Okmány alapvetően módosította a Római Szerződést, és egy nagyméretű belső piac létrehozása révén megszilárdította az európai integráció gondolatát.
AZ INTEGRÁCIÓ ELSŐ SZAKASZÁNAK FŐBB EREDMÉNYEI
A Római Szerződésként is ismert Európai Gazdasági Közösséget (EGK) létrehozó szerződés 8. cikke rendelkezett a közös piac létrehozásáról, amelynek 12 év átmeneti időszak alatt, három szakaszban, 1969. december 31-ig kellett lezajlania. Első célkitűzése, a vámunió, a vártnál hamarabb létrejött. A kvóták növelésére és a belső vámok fokozatos megszüntetésére szolgáló átmeneti időszak már 1968. július 1-jén lezárult. Ennek ellenére az átmeneti időszak végén még mindig jelentős akadályai voltak a személyek szabad mozgásának. Európa ekkorra már az EGK-n kívüli országokkal szemben alkalmazandó közös külső vámtarifáját is létrehozta.
A „zöld Európa” létrehozása egy másik jelentős európai integrációs projekt volt. 1962- ben elfogadták a közös agrárpolitikára (KAP) vonatkozó első rendeleteket, és létrejött az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap.
A SZERZŐDÉSEK ELSŐ MÓDOSÍTÁSAI
A. Az intézmények fejlődése
Az első intézményi változást az 1965. április 8-i egyesítési szerződés hozta, amely összevonta a végrehajtó szerveket. A szerződés 1967-ben lépett hatályba, létrehozva az Európai Közösségek (az Európai Szén- és Acélközösség, az EGK és az Európai Atomenergia-közösség) egységes Tanácsát és Bizottságát és bevezetve az egységes költségvetés elvét.
B. Saját források és költségvetési hatáskörök
A tagállamok pénzügyi hozzájárulásainak a Közösségek saját forrásai által történő pótlásáról szóló, 1970. április 21-i tanácsi határozat létrehozta a Közösség saját forrásainak rendszerét, amely a tagállamok pénzügyi hozzájárulásainak helyébe lépett (1.4.1.).
— Az 1970. április 22-i Luxemburgi Szerződés bizonyos költségvetési hatáskörökkel ruházta fel a Parlamentet (1.3.1.).
— A Szerződés az Európai Közösségeket létrehozó szerződések, valamint az Európai Közösségek egységes Tanácsának és egységes Bizottságának létrehozásáról szóló szerződés egyes pénzügyi rendelkezéseinek módosításáról (a Brüsszeli Szerződés) (1975. július 22.) jogot adott az Európai Parlamentnek arra, hogy elutasítsa a költségvetést, és mentesítést adjon a Bizottságnak a költségvetés végrehajtására vonatkozó felelősség alól. Ugyanez a
C. Választások
Az 1976. szeptember 20-i okmány új legitimitást és tekintélyt adott az Európai Parlamentnek azáltal, hogy bevezette képviselőinek általános választójog alapján történő, közvetlen megválasztását (1.3.4.). Ezt az okmányt 2002-ben módosították, bevezetve az arányos képviselet általános elvét és az európai választásokra vonatkozó nemzeti jogszabályok egyéb keretrendelkezéseit.
D. Bővítés
1973. január 1-jén az Egyesült Királyság, Dánia és Írország csatlakozott a Közösséghez; a norvég szavazók népszavazáson utasították el a csatlakozást. Görögország 1981-ben, Portugália és Spanyolország pedig 1986-ban csatlakozott.
E. A Közösség költségvetése
A bővítés első körét követően felmerült a nagyobb költségvetési szigor és a KAP reformja iránti igény. Az Európai Tanács 1979-ben megegyezésre jutott egy sor kiegészítő intézkedést illetően. Az 1984-es fontainebleau-i megállapodás keretében fenntartható megoldás született, amely azon az elven alapult, hogy kiigazításokat lehet alkalmazni bármely tagállam megsegítése céljából, ha az viszonylagos jóléte szempontjából erejét meghaladó pénzügyi terhekkel küzd.
A TOVÁBBI INTEGRÁCIÓRA VONATKOZÓ TERVEK
A gazdasági közösség kezdeti sikereinek hatására, az Európai Védelmi Közösség 1954. augusztusi kudarca ellenére az 1960-as évek elején újra felmerült a tagállamok politikai szintű egyesítésének célja.
A. A politikai egység megteremtésére tett kísérlet kudarca
Az 1961-es bonni csúcstalálkozón az Európai Közösség hat alapító tagállamának állam- és kormányfői felkértek egy kormányközi bizottságot, amelynek elnöke a francia nagykövet, Xxxxxxxxx Xxxxxxx volt, hogy terjesszen be javaslatokat az európai népek lehetséges uniójának politikai státuszáról. Ez a kutatóbizottság 1960 és 1962 között kétszer is sikertelen kísérletet tett arra, hogy egy mindenki számára elfogadható szerződéstervezetet tárjon a tagállamok elé, noha Xxxxxxx terve a tagállamok identitásának szigorú tiszteletben tartásán alapult, és ezáltal elvetette a föderális elképzeléseket.
B. Az 1966-os válság
Súlyos válság alakult ki, amikor az átmeneti időszak harmadik szakaszában a Tanácson belüli szavazási eljárások során, egyes területeken az egyhangú döntéshozatalra vonatkozó szabályt a minősített többségi szavazás váltotta volna fel. Franciaország kifogásolt egy sor bizottsági javaslatot, köztük a KAP finanszírozásával
kapcsolatos intézkedéseket, és nem jelent meg a Közösség legfontosabb ülésein (ez volt az ún. „üres székek” politikája). A felek végül megegyezésre jutottak az úgynevezett luxemburgi kompromisszum (1.3.7.) keretében, amely kimondta, hogy ha egy vagy több tagállam alapvető érdeke forog kockán, a Tanács tagjai arra fognak törekedni, hogy kölcsönös érdekeik szem előtt tartása mellett olyan megoldásra jussanak, amely minden érintett számára elfogadható.
C. Az európai „csúcstalálkozók” növekvő jelentősége
D. Intézményi reform és monetáris politika
Az 1970-es évek vége felé a tagállamok különböző kezdeményezésekkel igyekeztek összehangolni gazdasági és pénzügyi politikáikat. A monetáris stabilitás hiánya által okozott probléma megoldása, valamint e helyzetnek a KAP-ra és a tagállamok közötti kohézióra gyakorolt kedvezőtlen hatásának csökkentése céljából az Európai Tanács 1978-as brémai és brüsszeli ülése létrehozta az EMS-t. Az önkéntes és differenciált alapon (az Egyesült Királyság úgy döntött, hogy nem vesz részt az árfolyam-mechanizmusban) létrehozott EMS alapja a közös elszámolási egység, az európai valutaegység volt.
Az Európai Tanács 1981-es londoni ülésén Németország és Olaszország külügyminisztere, Xxxx-Xxxxxxxx Xxxxxxxx és Xxxxxx Xxxxxxx javaslatot tett egy
„Európai Okmány” létrehozására, amely számos területet ölelt volna fel, így például: a politikai együttműködés, a kultúra, az alapvető jogok, a közösségi szerződésekben szabályozott területeken kívül eső területekre vonatkozó jogszabályok harmonizálása, az erőszak, a terrorizmus és a bűnözés elleni fellépés módjai. E javaslatot ugyan eredeti formájában nem fogadták el, de egyes elemei felbukkantak „az Európai Unió létrehozásáról szóló ünnepélyes nyilatkozatban”, amelyet 1983. június 19-én Stuttgartban fogadtak el.
E. A Spinelli-terv
1979-ben, néhány hónappal az első közvetlen európai parlamenti választások után súlyos válság alakult ki a Parlament és a Tanács között az 1980-as költségvetés elfogadása kapcsán. Xxxxxxx Xxxxxxxx európai parlamenti képviselő, az Európai Föderalista Mozgalom alapítója és egykori biztos ösztönzésére 1980 júliusában egy kilenc európai parlamenti képviselőből álló csoport találkozott annak megvitatására, hogy milyen módon lehetne új alapokra helyezni az intézmények működését. 1981 júliusában a Parlament létrehozott egy intézményi ügyekkel foglalkozó bizottságot – amelynek Xxxxxxxx lett a vezető előadója – abból a célból, hogy vázoljon fel egy tervet a meglévő szerződések módosítására. A bizottság úgy
határozott, hogy kidolgozza a később az Európai Unió alkotmányává váló terveket. A szerződéstervezetet 1984. február 14-én nagy többséggel fogadták el. A jogalkotási hatáskört ezentúl – a szövetségi államok berendezkedéséhez hasonló módon – egy kétkamarás rendszer gyakorolta volna[1]. A rendszer célja az Európai Parlament és a Tanács közti egyensúly megteremtése volt, ez azonban elfogadhatatlan volt a tagállamok számára.
AZ EGYSÉGES EURÓPAI OKMÁNY
Az 1980-as évek eleji közösségi költségvetési viták lezárultával az Európai Tanács 1984. júniusi fontainebleau-i találkozóján úgy határozott, hogy az állam- és kormányfők személyes képviselőiből álló – elnöke után Dooge-bizottságként ismert – ad hoc bizottságot hoz létre. A bizottság feladata a közösségi rendszer működését és a politikai együttműködés javítását célzó javaslatok kidolgozása volt. Az Európai Tanács 1985. júniusi milánói ülése többségi szavazással (hét–három arányban, ebben a szervben rendkívüli eljárással) döntött egy kormányközi konferencia összehívásáról, amelynek feladata az volt, hogy megerősítse az intézmények hatásköreit, a Közösség tevékenységét új területekre terjessze ki és egy „valódi” belső piacot teremtsen meg.
1986. február 17-én kilenc tagállam írta alá az EEO-t, amelyhez később, 1986. február 28-án (népszavazás általi jóváhagyást követően) Dánia, valamint Olaszország és Görögország is csatlakozott. Az EEO-t a tagállamok parlamentjei 1986 folyamán ratifikálták, de mivel egy magánszemély az ír bírósághoz fordult, hatálybalépése 6 hónapig, azaz 1987. július 1-jéig váratott magára. Az EEO volt a Római Szerződés első alapvető módosítása. Fő rendelkezései a következők voltak:
A. Az Unió hatásköreinek kiterjesztése
1. Nagyméretű belső piac létrehozása
2. Új hatáskörök létrehozása az alábbi területeken:
— monetáris politika;
— szociális politika;
— gazdasági és szociális kohézió;
— kutatás és technológiafejlesztés;
— környezetvédelem;
— külpolitikai együttműködés.
B. A Miniszterek Tanácsa döntéshozatali képességét javító rendelkezések
A Közösség négy meglévő hatásköre (a közös vámtarifa módosítása, a szolgáltatásnyújtás szabadsága, a tőke szabad áramlása és a közös tengeri és légi közlekedési politika) tekintetében az egyhangú döntéshozatalt a minősített többségi szavazás váltotta fel. Több új felelősségi kör (például a belső piac, a szociálpolitika, a gazdasági és szociális kohézió, a kutatás és a technológiafejlesztés, valamint a környezetvédelmi politika) esetében is minősített többségi szavazással
[1]Amato, G., Xxxxxxxx, H., Xx Xxxxx, B., Genesis and destiny of the European Constitution, Bruylant, Xxxxxxxx, 2007., 14. o.
történő döntéshozatalt vezettek be. Mindezek mellett a minősített többségi szavazás vonatkozásában a Tanács belső eljárási szabályzatát is módosították annak érdekében, hogy az megfeleljen annak a korábbi elnökségi nyilatkozatnak, amely szerint a jövőben szavazást nem csak a Tanács elnökének indítványára, hanem – a Tanács tagjai egyszerű többségének támogatása esetén – a Bizottság vagy valamely tagállam kérésére is el lehet rendelni a Tanácsban.
C. Az Európai Parlament szerepének növelése A Parlament hatáskörei az alábbiakkal bővültek:
— a Közösség bővítésével kapcsolatos megállapodásokat és társulási megállapodásokat jóvá kell hagynia a Parlamentnek;
— bevezették a Tanáccsal való együttműködési eljárást (1.2.3.), amely korlátozott, de valódi jogalkotói hatáskörrel ruházta fel a Parlamentet. Abban az időben körülbelül egy tucatnyi esetben kellett ezt jogalapként alkalmazni, és ez jelentős mérföldkövet jelentett a Parlament egyenrangú társjogalkotóvá válása folyamatában.
Ezt az ismertetőt az Európai Parlament Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztálya készítette.
Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx / Xxxxxxx Xxxxxxx 04/2024
1.1.3. A MAASTRICHTI ÉS AZ AMSTERDAMI SZERZŐDÉS
A Maastrichti Szerződés módosította a korábbi Európai Szerződéseket és létrehozta az alábbi három pilléren alapuló Európai Uniót: az Európai Közösségek, a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) és a bel- és igazságügyi együttműködés (IB). Az Unió bővítése céljából az Amszterdami Szerződés előírta az Unió hatékonyabb és demokratikusabb működéséhez szükséges kiigazítások elvégzését.
I. A MAASTRICHTI SZERZŐDÉS
Az Európai Unióról szóló szerződés[1], amelyet 1992. február 7-én, Maastrichtban írtak alá, 1993. november 1-jén lépett hatályba.
A. Az Unió felépítése
Az Európai Unió intézményesítésével a Maastrichti Szerződés új lépcsőfokot jelentett az „Európa népei közötti mind szorosabb egység” megteremtésének folyamatában. Az Unió az Európai Közösségeken alapult, és azt az Európai Unióról szóló szerződésben meghatározott politikák és együttműködési formák támasztották alá. Az Unió egységes intézményes keretekkel rendelkezett, amelynek alkotóelemei az Európai Parlament, a Tanács, az Európai Bizottság, a Bíróság és a Számvevőszék, amelyek annak idején szigorú értelemben az egyedüli uniós intézményeknek számítottak és a Szerződésekkel összhangban gyakorolták hatáskörüket. A Szerződés létrehozta a tanácsadói hatáskörrel rendelkező Gazdasági és Szociális Bizottságot és a Régiók Európai Bizottságát. A Központi Bankok Európai Rendszerét és az Európai Központi Bankot a Szerződés rendelkezései értelmében hozták létre az EBB csoport meglévő pénzügyi intézményei – nevezetesen az Európai Beruházási Bank és az Európai Beruházási Alap – mellett.
B. Az Unió hatáskörei
A Maastrichti Szerződéssel létrehozott Uniót a Szerződés bizonyos, három csoportba sorolható és általában „pillérekként” említett hatáskörökkel ruházta fel: az első „pillér” az Európai Közösségekből állt, és keretet biztosított azon hatásköröknek a közösségi intézmények általi gyakorlásához, amelyek tekintetében a Szerződés hatálya alá tartozó területeken a tagállamok az Unióra ruházták szuverenitásukat; a második
„pillért” a Szerződés V. címében megállapított közös kül- és biztonságpolitika alkotta; a harmadik „pillér” pedig a Szerződés VI. címében megállapított, a bel- és igazságügy területén történő együttműködés volt. Az V. és VI. cím kormányközi együttműködésről rendelkezett a közös intézmények használatával, olyan nemzetek feletti elemek beiktatásával, mint például a Bizottság bevonása és a Parlamenttel történő konzultáció.
1. Az Európai Közösség (első pillér)
A Közösség feladata az volt, hogy biztosítsa az egységes piac megfelelő működését, illetve többek között a gazdasági tevékenységek harmonikus, kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődését, a foglalkoztatottság és a szociális védelem magas szintjét, valamint a férfiak és nők egyenlőségét. A Közösség, hatásköre határain belül cselekedve, e célkitűzéseket az EK-Szerződés 3. cikkében megállapított közös piac és a kapcsolódó intézkedések létrehozásával, valamint a 4. cikkben említett
[1]HL C 191., 1992.7.29., 1. o.
gazdaságpolitika és közös pénz megteremtésével valósította meg. A közösségi tevékenységeknek tiszteletben kellett tartaniuk az arányosság elvét, valamint a nem kizárólagos hatáskörébe tartozó területek tekintetében a szubszidiaritás elvét (EK- Szerződés, 5. cikk).
2. A közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) (második pillér)
Az Unió feladata a közös kül- és biztonságpolitika kormányközi módszerekkel történő meghatározása és végrehajtása volt. A tagállamok e politikát a lojalitás és a kölcsönös szolidaritás jegyében tevékenyen és fenntartások nélkül támogatták. Célkitűzései többek között az alábbiak voltak: az Unió közös értékeinek, alapvető érdekeinek, függetlenségének és integritásának védelme az Egyesült Nemzetek Alapokmányának alapelveivel összhangban; az Unió biztonságának megerősítése minden formában; a nemzetközi együttműködés előmozdítása; a demokrácia és a jogállamiság fejlesztése és megerősítése, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása.
3. Együttműködés a bel- és igazságügy területén (harmadik pillér)
Az Unió feladata e területeken a közös fellépés kormányközi módszerekkel történő kidolgozása volt, hogy ezáltal biztosítsa a polgárok magas szintű biztonságát egy olyan térségben, amely a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapul. Hatálya a következő területekre terjedt ki:
— a Közösség külső határainak átlépésével kapcsolatos szabályok és az ellenőrzés gyakorlása;
— a terrorizmus, a szervezett bűnözés, a kábítószer-kereskedelem és a nemzetközi csalás elleni küzdelem;
— a polgári és büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés;
— az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol), valamint a nemzeti rendőri szervek közötti információcserét szolgáló rendszer létrehozása;
— az illegális bevándorlás elleni küzdelem;
— a közös menekültpolitika.
II. AZ AMSZTERDAMI SZERZŐDÉS
Az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és egyes kapcsolódó aktusok módosításáról szóló, 1997. október 2-án Amszterdamban aláírt Amszterdami Szerződés[2] 1999. május 1-jén lépett hatályba.
A. Az Unió hatáskörének bővülése
1. Európai Közösség
A célkitűzésekre tekintettel különleges hangsúlyt kapott a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődés, valamint a magas szintű foglalkoztatottság. Mechanizmust hoztak létre a tagállamok foglalkoztatáspolitikájának összehangolására, és e téren lehetőség nyílt egyes közösségi intézkedésekre. Az EK-Szerződésbe foglalták a részben módosított szociálpolitikai megállapodást (a kívülmaradás lehetőségének megszüntetése). A közösségi módszer innentől kezdve már néhány további, eddig a harmadik pillér részét képező jelentősebb területre is alkalmazandó volt: ilyen
[2]HL C 340., 1997.11.10., 115. o.
például a menekültügy, a bevándorlás, a külső határok átlépése, a csalás elleni küzdelem, a vámügyi együttműködés és a polgári ügyekben folytatott igazságügyi együttműködés, valamint az Unió és a Közösségek által teljes mértékben felvállalt schengeni együttműködés egy része.
2. Európai Unió
A büntetőügyekben folytatott igazságügyi és rendőrségi együttműködés területén folytatott kormányközi együttműködést célkitűzések és pontos feladatok meghatározásával, továbbá egy irányelvhez hasonló új jogi eszköz létrehozásával megerősítették. A közös kül- és biztonságpolitika eszközeit később fejlesztették ki, különösen egy új eszköz, a közös stratégia kidolgozásával, továbbá „a Tanács KKBP- ért felelős főképviselője” új tisztségének, valamint egy új szerkezeti elemnek, a Politikai Tervező és Korai Előrejelző Egységnek a létrehozásával.
B. Az Európai Parlament pozíciójának megerősítése
1. Jogalkotói hatáskör
Az együttdöntési eljárás – amelyet kiterjesztettek 15, az EKSZ értelmében létező jogalapra – keretében az Európai Parlament és a Tanács gyakorlatilag egyenrangú társjogalkotókká váltak. Az együttdöntési eljárás a mezőgazdaság és a versenypolitika kivételével minden olyan területre alkalmazandó volt, ahol a Tanács minősített többséggel hozhat határozatot. Négy esetben (a 18., 42. és 47. cikk, valamint a kultúrpolitikáról szóló, változatlanul maradó 151. cikk tekintetében) az együttdöntési eljárás mellett a Tanács egyhangú határozata továbbra is követelmény maradt. A jogalkotás egyhangú döntéshez kötött egyéb területei nem tartoztak az együttdöntés hatálya alá.
2. Ellenőrzési hatáskör
Az Európai Parlamentnek szavazatával jóvá kellett hagynia a Bizottságot mint testületet, valamint előzetesen a jövőbeni Bizottság elnökévé jelölt személyt (214. cikk).
3. A képviselők megválasztása és jogállása
Tekintettel az Európai Parlament közvetlen és általános választójog alapján történő megválasztási eljárására (EK-Szerződés, 190. cikk), a Közösség egységes eljárás elfogadására kiterjedő meglévő hatáskörét kiegészítették a közös elvek elfogadására kiterjedő hatáskörével. Ugyanebbe a cikkbe foglalták az európai parlamenti képviselők egységes jogállásának elfogadását lehetővé tévő jogalapot. Továbbra sem volt azonban olyan rendelkezés, amely lehetővé tenné az európai szintű politikai pártok létrehozására irányuló intézkedéseket (vö. 191. cikk).
C. Megerősített együttműködés
Most első alkalommal az alapító szerződések olyan általános rendelkezéseket tartalmaztak, amelyek bizonyos feltételek mellett lehetővé tették egyes tagállamok számára a közös intézmények felhasználását saját megerősített együttműködésük megszervezésére. Ez a lehetőség kiegészítette a különös rendelkezésekkel szabályozott szorosabb együttműködési formákat, például a gazdasági és monetáris uniót, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozását, valamint az úgynevezett schengeni együttműködésre vonatkozó rendelkezések beépítését. Szorosabb együttműködés a harmadik pillér területén, valamint különösen korlátozó feltételek mellett a nem kizárólagosan a Közösség hatáskörébe tartozó ügyekben volt lehetséges. A minden együttműködés által
teljesítendő feltételeket és a tervezett döntéshozatali eljárásokat oly módon tervezték meg, amely biztosítja, hogy az integrációs folyamat ezen új tényezője kivételes maradjon, és azt minden esetben csak az integráció előmozdításához és nem annak leépítéséhez lehessen felhasználni.
D. Egyszerűsítés
Az Amszterdami Szerződés eltávolított az európai szerződésekből minden, idővel semmissé vagy idejétmúlttá vált rendelkezést, biztosítva, hogy ez ne érintse a múltban ezekből származtatott joghatásokat. Ezenfelül a Szerződés újraszámozta az EK- Szerződés cikkeit. Jogi és politikai okokból a Szerződést a meglévő Szerződések módosításai formájában írták alá és nyújtották be ratifikálásra.
E. Intézményi reformok a bővítés fényében
1. Az Európai Parlament kérésének megfelelően az Amszterdami Szerződés 700 főben állapította meg az Európai Parlament tagjainak maximális számát (189. cikk).
2. A Bizottság összetételéről és a súlyozott szavazatok kérdéséről a szerződéshez csatolt, az intézményekről szóló jegyzőkönyv rendelkezik. Ennek értelmében a legfeljebb 20 tagállamú Unióban a Bizottság minden egyes tagállamból egy- egy állampolgárt foglal magában, feltéve, hogy addig az időpontig módosítják a Tanácsban a szavazatok súlyozását. Mindenesetre a 21. tagállam csatlakozása előtt legalább egy évvel új kormányközi konferencián teljesen felül kellett vizsgálni a szerződések intézményekről szóló rendelkezéseit.
3. A Tanács tekintetében a Szerződés a minősített többségi szavazás alkalmazásáról rendelkezett egyes, az Amszterdami Szerződésben újonnan létrehozott jogalapok esetében. Mindamellett a meglévő közösségi politikák közül csak a kutatáspolitika terén hoztak új rendelkezéseket a minősített többségi szavazásról; a többi politika továbbra is egyhangú döntés tárgyát képezte.
F. Egyéb kérdések
A szubszidiaritás elvének alkalmazásával kapcsolatos közösségi gyakorlatot jegyzőkönyv szabályozza. A dokumentumokhoz való hozzáférésről (255. cikk) és a Tanács jogalkotói munkája nyilvánosságának fokozásáról (207. cikk, (3) bekezdés) szóló új rendelkezések javították az átláthatóságot.
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
A kormányközi konferenciák összehívása előtt konzultáltak az Európai Parlamenttel. A Parlament – eseti alapon – a kormányközi konferenciákban is részt vett; a legutóbbi három alkalommal, esettől függően, elnöke vagy két tagja képviselte.
Ezt az ismertetőt az Európai Parlament Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztálya készítette.
Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx 07/2024
1.1.4. A NIZZAI SZERZŐDÉS ÉS AZ EURÓPA JÖVŐJÉVEL FOGLALKOZÓ KONVENT
A Nizzai Szerződés csak részben készítette fel az Európai Uniót a 2004-es és 2007- es fontos keleti, illetve déli bővítésekre. A laekeni nyilatkozatban felvetett kérdések nyomán az Európa jövőjével foglalkozó konvent ezért erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy új jogalapot teremtsen az Unió számára az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés formájában. Ezt a szerződést azonban két tagállam negatív végeredményű népszavazása következtében nem ratifikálták.
A NIZZAI SZERZŐDÉS
A Nizzai Szerződést 2001. február 26-án írták alá, és 2003. február 1-jén lépett hatályba.
A. Célkitűzések
Az 1999-es helsinki Európai Tanács következtetései felszólították az Uniót, hogy 2002 végére készüljön fel azon tagjelölt országok befogadására, amelyek addigra készen állnak a csatlakozásra. Mivel a felvételt kérő tizenkét állam közül csak kettő volt népesebb az akkori tagállamok átlagánál, az alacsonyabb népességű országok viszonylagos politikai súlyának jelentős növekedése volt várható. A Nizzai Szerződés ezért hatékonyabbá és legitimebbé kívánta tenni az uniós intézményeket, valamint fel kívánta készíteni az Uniót a következő nagy bővítésre.
B. Háttér
A maastrichti és amszterdami kormányközi konferenciákon több intézményi kérdéssel is foglalkoztak, de nem született kielégítő megoldás (erre az „amszterdami maradékok” kifejezéssel utalnak). Ilyen volt például a Bizottság nagysága és összetétele, a Tanácsban a szavazatok súlyozása, valamint a minősített többségi szavazás kiterjesztése. A finn elnökség jelentése alapján a helsinki Európai Tanács 1999 végén úgy határozott, hogy a kormányközi konferenciának a „maradékokkal”, valamint a bővítésre való felkészüléshez szükséges egyéb módosításokkal kell foglalkoznia.
C. Tartalom
A nizzai kormányközi konferenciát 2000. február 14-én nyitották meg, és a munkát 2000. december 10-én fejezték be. A fent említett intézményi kérdéseken kívül számos egyéb ügyről született megállapodás, nevezetesen az Európai Parlamentben a helyek új elosztásáról, a rugalmasabb és jobb együttműködésről, az Unióban az alapvető jogok és értékek figyelemmel kíséréséről, valamint az Unió igazságügyi rendszerének megerősítéséről.
1. A szavazatok súlyozása a Tanácsban
A Tanács szavazati rendszerét, a Bizottság összetételét és bizonyos mértékben az európai parlamenti mandátumok elosztását együtt szemlélve a kormányközi konferencia felismerte, hogy e csúcstalálkozón a legsürgetőbb probléma a tagállamok viszonylagos súlyozásának módosítása, amivel a Római Szerződés óta egyik kormányközi konferencia sem foglalkozott.
Két módszert irányoztak elő a minősített többségi szavazás meghatározására: a (meglévő szavazatsúlyozási rendszert módosító) új rendszert, vagy a kettős többség alkalmazását (szavazattöbbség és népességszám szerint), amely megoldásra a Bizottság tett javaslatot, és amelyet a Parlament is támogatott. A kormányközi konferencia az előbbi opciót választotta. A szavazatok száma minden tagállam esetében növekedett, a legnépesebb tagállamok részaránya ugyanakkor csökkent: korábban a szavazatok 55%-át képviselték, ami a 10 új tagállam csatlakozásakor 45%- ra esett vissza, 2007. január 1-jén pedig 44,5%-ra. Ezért vezették be az úgynevezett demográfiai „védőhálót”: a tagállamok kérhetik annak ellenőrzését, hogy a minősített többség legalább az Unió teljes népességének 62%-át képviselje. Amennyiben ez a feltétel nem teljesül, a határozatot nem fogadják el.
2. Az Európai Bizottság
a. Összetétel
2005 óta a Bizottságban minden tagállamnak egy biztosa van. A Tanács egyhangú szavazással dönthet a biztosok számáról és a rotációs rendszerre vonatkozó rendelkezésekről, de mindegyik Bizottságban tükröződnie kell a tagállamok demográfiai és földrajzi méretének.
b. Belső szervezeti felépítés
A Xxxxxx Szerződés felhatalmazta a Bizottság elnökét, hogy a biztosok tárcáit elossza, illetve arra, hogy hivatali ideje alatt újraoszthassa ezeket, továbbá hogy megválassza az alelnököket és meghatározza számukat.
3. Az Európai Parlament
a. Összetétel
Az Amszterdami Szerződés 700-ban maximálta az európai parlamenti képviselők számát. Nizzában az Európai Tanács a bővítést is szem előtt tartva szükségesnek tartotta felülvizsgálni, hogy az egyes tagállamok hány képviselővel rendelkeznek. Az Európai Parlament új összetételét egyben a tanácsi szavazatok módosított súlyozásának kompenzálására is felhasználták. Az európai parlamenti képviselők számát így 732-ben maximálták.
b. Hatáskörök
A Parlament jogosult arra, hogy a Tanácshoz, a Bizottsághoz és a tagállamokhoz hasonlóan jogi kifogást emeljen a Tanács, a Bizottság vagy az Európai Központi Bank jogi aktusai ellen a hatáskör hiánya, az alapvető eljárási követelmények megsértése, a szerződés megsértése vagy az alkalmazásával kapcsolatos szabálysértések, illetve a hatáskörökkel való visszaélés alapján.
A Bizottság javaslatát követően a 191. cikk olyan műveletek jogalapjává vált, amelyek lehetővé teszik, hogy az európai szintű politikai pártokra irányadó szabályozásokat és a finanszírozásukkal kapcsolatos szabályokat -együttdöntési eljárás keretében fogadják el.
Az -együttdöntési eljárás alkalmazási köre enyhe kiterjesztésének és annak a követelménynek köszönhetően, hogy az -együttdöntési eljárás hatálya alá tartozó területeken a megerősített együttműködés kialakításához a Parlamentnek hozzájárulását kell adnia, a Parlament jogalkotói hatáskörei növekedtek. Akkor is ki
kell kérni az Európai Parlament véleményét, amikor a Tanács bejelenti, hogy fennáll a kockázata, hogy valamely tagállamban súlyosan megsértik az alapvető jogokat.
4. Az igazságügyi rendszer reformja
a. Az Európai Unió Bírósága
Az Európai Unió Bírósága lehetőséget kapott arra, hogy számos különböző módon ülésezzen: ülésezhet tanácsokban (amelyek három vagy öt bíróból állnak), nagytanácsban (11 bíró) vagy Bíróságként teljes összetételében. A Tanács egyhangú döntéssel növelheti a főtanácsnokok számát. Az Európai Unió Bírósága az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben megtartja joghatóságát, azonban alapokmánya szerint az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSZ)
225. cikkében felsoroltaktól eltérő ügytípusokat is az Elsőfokú Bíróság elé terjeszthet.
b. A Törvényszék
A Törvényszék (a 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződés előtti Elsőfokú Bíróság) hatásköreit kiterjesztették az előzetes döntéshozatal bizonyos kategóriáira is. A Tanács egyhangú határozatok révén bírói különtanácsokat hozhat létre. Mindezekről az operatív rendelkezésekről – nevezetesen a Törvényszék hatásköreiről – ezentúl maga a szerződés rendelkezik.
5. Jogalkotási eljárások
Bár számos (összesen 27) új politika és intézkedés esetén immár minősített többségi szavazásra van szükség a Tanácsban, az -együttdöntési eljárást csupán néhány kisebb területre terjesztették ki (az EKSZ korábbi 13., 62., 63., 65., 157., 159. és
191. cikke), valamint a korábbi 161. cikk esetében hozzájárulási eljárás szükséges.
6. Megerősített együttműködés
Az Amszterdami Szerződéshez hasonlóan a Nizzai Szerződés is tartalmaz a megerősített együttműködés valamennyi területére vonatkozó általános rendelkezéseket, illetve az érintett pillérre alkalmazandó külön rendelkezéseket. Míg az Amszterdami Szerződés csak az első és harmadik pillérre írt elő megerősített együttműködést, addig a Nizzai Szerződés mindhárom pillérre kiterjesztette azt.
A Nizzai Szerződés további módosításokat is tett: az Európai Tanács elé történő terjesztés lehetőségét megszüntette, az „észszerű határidőn belül” fogalom jelentését pedig pontosította. A Parlament hozzájárulása szükségessé vált minden olyan területen, ahol a megerősített együttműködés -együttdöntési eljárás alá tartozó kérdésre vonatkozott.
7. Az alapvető jogok védelme
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 7. cikke kiegészült egy bekezdéssel annak érdekében, hogy szabályozzák azokat az eseteket is, amikor nem került sor az alapvető jogok nyilvánvaló megsértésére, azonban amikor fennáll annak „egyértelmű veszélye”, hogy ez bekövetkezhet. A Tanács tagjainak négyötödös többségével a Parlament hozzájárulásának elnyerését követően megállapítja a veszély fennállását, és megfelelő ajánlásokat intéz a szóban forgó tagállamhoz. Kihirdették a nem kötelező érvényű Alapjogi Chartát.
D. Az Európai Parlament szerepe
A korábbi kormányközi konferenciákhoz hasonlóan a Parlament is aktívan részt vett a 2000. évi kormányközi konferencia előkészítésében. A szerződések
reformjának előkészítéséről és a soron következő kormányközi konferenciáról szóló, 1999. november 18-i, valamint a Nizzai Szerződésről és az Európai Unió jövőjéről szóló, 2001. május 31-i állásfoglalásában kifejtette véleményét a konferencia menetrendjéről, valamint annak fejleményeiről és célkitűzéseiről. Véleményt nyilvánított az Alapjogi Charta lényegéről és jogi vonatkozásairól is. Kitartott amellett, hogy a következő kormányközi konferenciának egy olyan átlátható folyamatnak kell lennie, amely bevonja az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek képviselőit, a Bizottságot, valamint a hétköznapi emberek hozzájárulásait, és eredményeit egy alkotmányjellegű dokumentum révén kell bemutatni.
AZ EURÓPA JÖVŐJÉVEL FOGLALKOZÓ KONVENT
A. Alap és célkitűzések
A Nizzai Szerződéshez csatolt 23. sz. nyilatkozattal összhangban a 2001. december 14–15-i laekeni Európai Tanács úgy határozott, hogy konventet szervez, amelyben helyet kapnak a fő érdekelt felek, és vitát folytatnak az Európai Unió jövőjéről. Célja az volt, hogy a lehető legátláthatóbb módon előkészítse a következő kormányközi konferenciát, valamint hogy foglalkozzon az Unió továbbfejlesztése kapcsán felmerült négy fő kérdéssel: a hatáskörök jobb megosztásával, az EU eszközrendszerének egyszerűsítésével, a demokrácia, az átláthatóság és a hatékonyság növelésével; valamint az európai polgárok számára egy alkotmány kidolgozásával.
B. A konvent összetétele:
1 elnök (Xxxxxx Xxxxxxx x’Xxxxxxx), 2 alelnök (Xxxxxxxx Xxxxx és Xxxx-Xxx Xxxxxxx), a tagállamok állam-, illetve kormányfőinek 15 képviselője, a nemzeti parlamentek 30 képviselője (tagállamonként kettő), az Európai Parlament 16 képviselője, valamint a Bizottság 2 tagja. Az Unióhoz csatlakozási kérelmet benyújtó országok egyenlő feltételek mellett vettek részt a vitában, de nem blokkolhatták a tagállamok között esetlegesen létrejött konszenzust. A konventnek így összesen 105 tagja volt.
Az elnök és az alelnökök mellett az elnökségben helyet kapott a konvent kilenc tagja, valamint a felvételt kérő országok által megválasztott meghívott képviselő is. Az elnökség feladata az volt, hogy előmozdítsa a konvent tevékenységét, valamint előkészítse a munka alapját.
C. Eredmény
A konvent munkája a „tájékozódási szakasszal” kezdődött, melynek keretében igyekeztek azonosítani a tagállamok és az európai polgárok elvárásait és szükségleteit, a következő szakaszban tanulmányozták a kifejtett elképzeléseket, az utolsó szakaszban pedig a vita lényeges elemei alapján ajánlásokat dolgoztak ki. 2002 végén a 11 munkacsoport ismertette megállapításait a konvent előtt. 2003 első felében a konvent kidolgozott és megvitatott egy szöveget, amely az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés tervezete lett.
A szerződés I. részét (alapelvek és intézmények, 59 cikk) és a II. részét (Alapjogi Charta, 54 cikk) 2003. június 20-án terjesztették a szaloniki Európai Tanács elé. A
III. részt (az Unió politikái, 338 cikk) és a IV. részt (záró rendelkezések, 10 cikk) 2003. július 18-án mutatták be az olasz elnökségnek. Az Európai Tanács számos módosítással 2004. június 18-án fogadta el ezt a szöveget, a konvent tervezetének alapvető szerkezetét azonban megtartották. Az Európai Parlament jóváhagyta, ezt
követően Franciaország (2005. május 29.) és Hollandia (2005. június 1.) a nemzeti népszavazások alkalmával pedig elutasította a Szerződést. A Franciaországban és Hollandiában tartott népszavazások negatív kimenetele következtében az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés ratifikációs folyamatát nem zárták le.
D. Az Európai Parlament szerepe
A megfigyelők többsége úgy vélte, hogy az európai parlamenti képviselők döntő hatást gyakoroltak a konvent működésére. Számos olyan szempontot lehet felsorolni, amely lehetővé tette a képviselők számára, hogy jelentős mértékben befolyásolják a konventben zajló vitákat és azok kimenetelét: ilyen például a nemzetközi környezetben való tárgyalási tapasztalatuk, valamint az, hogy a konvent a Parlament épületeiben ülésezett. Ezenkívül ezek aktívan hozzájárultak az európai parlamenti képviselőkből és a nemzeti parlamentek képviselőiből álló politikai „családok” kialakulásához is. A Parlamentnek sikerült megvalósítania eredeti célkitűzéseinek nagy részét, melyek legtöbbjét a Lisszaboni Szerződésben rögzítették.
Ezt az ismertetőt az Európai Parlament Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztálya készítette.
Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx 04/2024
1.1.5. A LISSZABONI SZERZŐDÉS
Az alábbi ismertető a Lisszaboni Szerződés hátterét és alapvető rendelkezéseit tárgyalja. Célja, hogy történelmi kontextusban mutassa be, hogy a legújabb alapvető uniós szöveg hogyan állt össze a korábbi dokumentumokból. Az egyes rendelkezéseket (a cikkekre való hivatkozással) és az Európai Unió politikáira gyakorolt hatásukat részletesebben magyarázzák az egyes politikákról és kérdésekről szóló ismertetők.
JOGALAP
Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról (HL C 306., 2007.12.17.), amely 2009. december 1- jén lépett hatályba.
ELŐZMÉNYEK
A Lisszaboni Szerződés előkészítése alkotmányozó munka formájában kezdődött 2001 végén (az Európai Tanács nyilatkozata az Európai Unió jövőjéről, más néven
„laekeni nyilatkozat”), amelyet a 2002-ben és 2003-ban zajló, az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződést (az ún. alkotmányszerződést) kidolgozó Európai Konvent vitt tovább (1.1.4.). A Lisszaboni Szerződéshez vezető folyamat annak következménye volt, hogy 2005 májusában és júniusában negatív eredményt hozott az alkotmányszerződéssel kapcsolatban kiírt két népszavazás, és erre válaszként az Európai Tanács kétéves „gondolkodási időszak” bevezetése mellett döntött. A 2007. márciusi Berlini Nyilatkozat alapján a 2007. június 21. és 23. között ülésező Európai Tanács végül elfogadta egy későbbi, a portugál elnökség idején tartandó kormányközi konferencia részletes megbízatását. A kormányközi konferencia 2007 októberében fejezte be munkáját. A szerződést 2007. december 13-án, az Európai Tanács Lisszabonban tartott ülésén írták alá, és azt azóta valamennyi tagállam ratifikálta.
TARTALOM
A. Célkitűzések és jogi alapelvek
A szövegben az Európai Közösséget létrehozó szerződés az „Európai Unió működéséről szóló szerződés” (EUMSZ) címet kapja, míg a „Közösség” kifejezést felváltja az „Unió”. A Közösség helyébe annak jogutódjaként az Unió lép. A Lisszaboni Szerződés nem határoz meg olyan, az állami jelképekhez hasonló uniós szimbólumokat, mint amilyen a zászló vagy a himnusz. Az új szöveg nevében már eltér ugyan az alkotmányszerződés-tervezettől, mégis megtartja annak alapvető vívmányait.
A Lisszaboni Szerződés nem ruházza fel újabb kizárólagos hatáskörökkel az Uniót. Azzal azonban, hogy erősíti a polgárok részvételét és védelmét, hogy új intézményi struktúrát alakít ki, valamint hogy a hatékonyság és átláthatóság fokozása érdekében módosítja a döntéshozási folyamatokat, megváltoztatja azt, ahogyan
az Unió meglévő – és néhány újabb (megosztott) – hatáskörét gyakorolja. Ezzel megerősíti a parlamenti ellenőrzést és a demokratikus elszámoltathatóságot.
Az alkotmányszerződéssel ellentétben a Lisszaboni Szerződés nem tartalmaz olyan cikket, amely formálisan rögzítené az uniós jognak a nemzeti jogszabályokkal szembeni elsőbbségét. E célból azonban egy nyilatkozatot csatoltak a szerződéshez (17. sz. nyilatkozat); amely kifejti, hogy az Európai Unió Bíróságának állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jog hogyan élvez elsőbbséget a nemzeti joggal szemben.
A Lisszaboni Szerződés első ízben rendszerezi és tisztázza az Unió hatásköreit. A hatáskörök három típusát különbözteti meg: kizárólagos hatáskör, ahol kizárólag az Unió alkothat jogi aktust, és a tagállamok csupán végrehajthatják az EU által elfogadott jogi aktusokat; megosztott hatáskör, ahol a tagállamok elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat, amennyiben az Unió ezt nem tette meg; valamint támogató hatáskör, ahol az Unió intézkedéseket tesz annak érdekében, hogy támogassa vagy kiegészítse a tagállamok politikáit. Az Unió egyes hatásköreit innentől kezdve a szerződés felülvizsgálata során lehet visszaadni a tagállamoknak.
A Lisszaboni Szerződés értelmében az EU teljes jogi személyiséggel rendelkezik. Eszerint az Unió a rendelkezésére álló hatáskörök keretein belül nemzetközi szerződéseket írhat alá, és csatlakozhat nemzetközi szervezethez. A tagállamok kizárólag olyan nemzetközi egyezményeket írhatnak alá, amelyek összhangban állnak az uniós joggal.
A szerződés első alkalommal rendelkezik hivatalos eljárásról az Európai Unióból alkotmányos követelményeikkel összhangban kiválni kívánó tagállamok számára. Ez az Európai Unióról szóló szerződés 50. cikke.
A Lisszaboni Szerződéssel lezárul a folyamat, amelynek során a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség fennmaradó, a harmadik pillérhez tartozó aspektusai, vagyis a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés az első pillér alá kerülnek. A biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség többé nem kormányközi szakpolitikai terület, mivel az e téren elfogadott jogi aktusok a rendes jogalkotási eljárás (minősített többség és együttdöntés) körébe kerülnek, és – ezzel ellentétes rendelkezések hiányában – a közösségi módszer jogi eszközei (rendeletek, irányelvek, határozatok) kerülnek alkalmazásra.
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével az Európai Parlamentnek – a Tanácshoz, a tagállamok kormányaihoz vagy a Bizottsághoz hasonlóan – jogában áll módosítást javasolni a szerződésekhez. Rendes körülmények között egy ilyen módosítás konvent összehívását igényelné, amely a módosításokat ajánlások formájában egy kormányközi konferencia elé terjesztené (az Európai Tanács azonban a Parlament hozzájárulásával dönthet a konvent összehívásának mellőzéséről (az EUSZ 48. cikke
(3) bekezdésének második albekezdése)). Ezt követően kormányközi konferenciát lehet összehívni, hogy közös megegyezéssel meghatározzák a szerződések módosításait. Lehetőség van azonban a szerződések felülvizsgálatára kormányközi konferencia összehívása nélkül, egyszerűsített felülvizsgálati eljárások révén is, amennyiben a javasolt módosítások az Unió belső politikáival és fellépéseivel kapcsolatosak (az EUSZ 48. cikkének (6) és (7) bekezdése). Ebben az esetben a módosításokat európai tanácsi határozat formájában fogadják el, és azt az egyes tagállamoknak ratifikációs szabályaikkal összhangban jóvá kell hagyniuk.
B. Megerősített demokrácia és az alapvető jogok hatékonyabb védelme
A Lisszaboni Szerződés kimondja a demokratikus egyenlőség, a képviseleti demokrácia és a részvételi demokrácia három alapelvét. A részvételi demokrácia a polgári kezdeményezés (4.1.5.) egy új formájában jelenik meg.
Az Unió emberi jogok európai egyezményéhez (EJEE) történő csatlakozásának folyamata az EJEE 14. sz. jegyzőkönyvének 2010. június 1-jei hatálybalépését követően indult meg. Ez a jegyzőkönyv ugyanis lehetővé teszi, hogy az EJEE- t az egyes államokon kívül nemzetközi szervezetek – például az Európai Unió – is aláírhassák. A csatlakozáshoz továbbra is szükség van arra, hogy az EJEE valamennyi részes állama, valamint maga az Unió ratifikálja azt. Az Európa Tanács és az Unió képviselői között folyt tárgyalások eredményeképpen 2013 áprilisában született egy megállapodástervezet, melyről azonban az Európai Unió Bírósága 2/13. sz. véleményében megállapította, hogy az EUSZ 6. cikkébe ütközik. További tárgyalásokra van szükség a csatlakozás megvalósulása érdekében.
C. Új intézményi rendszer
1. Az Európai Parlament
Az Európai Unióról szóló szerződés 14. cikkének (2) bekezdése értelmében a Parlament „az Unió polgárainak képviselőiből áll”, nem pedig „az államok népeinek képviselőiből”.
A Parlament jogalkotási hatásköre a korábbi együttdöntési eljárást felváltó, új „rendes jogalkotási eljárás” bevezetésével kiszélesedett. Ez az eljárás mára több mint 40 új szakpolitikai területre vonatkozik, 85-re növelve azok teljes számát. A hozzájárulási eljárás a továbbiakban „egyetértési eljárás” néven szerepel, a konzultációs eljárás pedig változatlan marad. Az új költségvetési eljárás teljes egyenlőséget alakít ki a Parlament és a Tanács között az éves költségvetés elfogadása tekintetében. A többéves pénzügyi keretet az Európai Parlamentnek jóvá kell hagynia.
A Parlament innentől kezdve tagjainak többségével választja meg a Bizottság elnökét az Európai Tanács javaslata alapján, mely utóbbi minősített többséggel, az európai választások eredményét tekintetbe véve választja ki a jelöltet. A Bizottságot a Parlament továbbra is teljes testületként hagyja jóvá.
Az európai parlamenti képviselők számát 751-ben maximálták, és a polgárok képviselete csökkenő mértékben arányos. Az egyes tagállamokat megillető képviselői helyek felső küszöbértéke 96-ra csökkent, az alsó küszöbérték 6-ra emelkedett. 2018. február 7-én a Parlament megszavazta, hogy miután az Egyesült Királyság kilép az EU-ból 751-ről és 705-re csökkenjen a képviselői helyek száma, és újraosszák a felszabaduló egyes helyeket a kis mértékben alulreprezentált tagállamok között (1.3.3.).
Az Egyesült Királyság 2020. február 1-jén kilépett az EU-ból. Ettől az időponttól az Európai Parlament 705 képviselőből álló, új összetételét alkalmazzák. Az Egyesült Királyság kilépésével megüresedő 73 helyből 27-et a csökkenő arányosság elvének jobb érvényesülése céljából elosztották: a 27 helyet Franciaország (+5), Spanyolország (+5), Olaszország (+3), Hollandia (+3), Írország (+2), Svédország
(+1), Ausztria (+1), Dánia (+1), Finnország (+1), Szlovákia (+1), Horvátország (+1), Észtország (+1), Lengyelország (+1) és Románia (+1) között osztották szét. Egyetlen tagállam sem veszített európai parlamenti helyet.
2. Az Európai Tanács
A Lisszaboni Szerződés formálisan olyan uniós intézményként ismeri el az Európai Tanácsot, melynek feladata, hogy megadja az Uniónak „a fejlődéséhez szükséges ösztönzést”, és meghatározza annak „általános politikai irányait és prioritásait”. A Tanács nem lát el jogalkotási feladatokat. A korábbi hathónapos soros elnökséget hosszú távú elnökség váltja fel. Az Európai Tanács minősített többséggel 30 hónapos, megújítható időtartamra választja elnökét. E rendszer célja, hogy javítsa az Európai Tanács munkájának folyamatosságát és következetességét. Az elnök ezenkívül – az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője (lásd lejjebb) hatáskörének sérelme nélkül – ellátja az Unió külső képviseletét.
3. A Bizottság alelnöke/az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője (alelnök/ főképviselő)
Az alelnököt/főképviselőt a Bizottság elnökének jóváhagyásával az Európai Tanács nevezi ki minősített többséggel. Ő felel az Unió közös kül- és biztonságpolitikájáért, és jogában áll javaslatokat előterjeszteni. A Xxxxxxx Xxxxxx elnöki teendőinek ellátása mellett az alelnök/főképviselő a Bizottság alelnökeként is tevékenykedik. Munkáját a Tanács, a Bizottság és a nemzeti diplomáciai szolgálatok alkalmazottaiból álló Európai Külügyi Szolgálat segíti.
4. A Tanács
A Lisszaboni Szerződés megtartja a kettős többség (az állampolgárok és a tagállamok többsége) elvére épülő szavazást. A szavazásra vonatkozó korábbi szabályok azonban csupán 2014. novemberig voltak érvényben. 2014. november 1. óta új szabályok alkalmazandók.
A minősített többség akkor valósul meg, amikor egy javaslatot a Tanács tagjainak 55%-a (a 27 tagállamból gyakorlatilag 15) az Unió népességének legalább 65%-át kitevő tagállamok képviseletében támogat (az EUSZ 16. cikkének (4) bekezdése). Abban az esetben, ha a Tanács nem a Bizottság vagy az alelnök/főképviselő javaslata alapján jár el, a tagállamok szükséges többsége 72%-ra emelkedik (az EUMSZ 238. cikkének (2) bekezdése). A jogalkotás blokkolásához legalább négy tagállamnak kell a javaslat ellenében szavaznia. A „ioanninai kompromisszumból” kiinduló új rendszer lehetővé teszi, hogy a népesség vagy a tagállamok számának – a blokkoló kisebbség létrejöttéhez szükséges – 55%-a (2017. április 1-jéig 75%-a) indítványozhassa, hogy egy adott javaslat „ésszerű határidőn” belül ismételten kerüljön átgondolásra (7. sz. nyilatkozat).
A Tanács ülése a jogalkotási aktusok tervezetével kapcsolatos tanácskozás vagy szavazás esetén nyilvános. Ennek érdekében a Tanács valamennyi ülése két részre tagolódik: egy uniós jogalkotási aktusokra vonatkozó döntéshozatallal foglalkozó, valamint egy nem jogalkotási tevékenységgel foglalkozó részre. A Tanács elnöksége továbbra is hathónapos soros elnökségi rendszerben működik, de a munka folyamatosságának javítása érdekében három tagállam csoportosan elnököl
18 hónapig. Kivétel ez alól a Külügyek Tanácsa, ahol folyamatosan az alelnök/ főképviselő elnököl.
5. A Bizottság
Mivel a Bizottság elnöke jelenleg az európai választások eredményeinek figyelembevételével kerül megválasztásra, a tisztség politikai legitimitása erősödött. Az elnök felel a testület belső szervezetéért (például a biztosok kinevezéséért, a tárcák kiosztásáért, valamint a különleges körülmények közötti lemondási kérelmekért).
6. Az Európai Unió Bírósága
A Bíróság joghatósága a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) kivételével az Unió minden tevékenységére kiterjed. A Bírósághoz való hozzáférés könnyebbé vált magánszemélyek számára.
D. A politikák hatékonyabb és demokratikus kialakítása új szakpolitikákkal és új hatáskörökkel
Több áthidaló záradék teszi lehetővé, hogy az egyhangú döntéshozatalból minősített többségi szavazás, a konzultációs eljárásból pedig együttdöntés legyen (az EUSZ
31. cikkének (3) bekezdése, az EUMSZ 81., 153., 192., 312. és 333. cikke, valamint a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködésre vonatkozó áthidaló típusú eljárások) (1.2.4.). Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxx, a Bizottság elnöke, az Unió helyzetéről szóló, 2017. évi beszédében bejelentette azokat a kezdeményezéseket, amelyek célja, hogy az áthidaló záradékot alkalmazva számos területen eltávolodjanak az egyhangúsági szabálytól. Ezt követően a Bizottság négy közleményt fogadott el, amelyek a KKBP (2018. szeptember), az adópolitika (2019. január), az energia- és éghajlat-politika (2019. április) és a szociálpolitika (2019. április) területén az egyhangúság helyett a minősített többségi szavazás alkalmazásának fokozását javasolják. E közlemények célja, hogy a döntéshozatal gyorsabbá, rugalmasabbá és hatékonyabbá váljon azon a területen, ahol már létezik uniós hatáskör.
Az olyan területeken, ahol az Unió nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel, legalább kilenc tagállam megerősített együttműködést alakíthat ki. Ennek alkalmazását az Európai Parlament jóváhagyását követően a Tanácsnak kell engedélyeznie. A közös kül- és biztonságpolitika területét érintő ügyekben egyhangú jóváhagyás szükséges.
A Lisszaboni Szerződés jelentős mértékben megerősíti a szubszidiaritás elvét azzal, hogy a nemzeti parlamenteket bevonja a döntéshozatali eljárásba (1.2.2.) (1.3.5.).
A környezetpolitika most már kiterjed az éghajlatváltozás elleni küzdelemre is. Az energiapolitika újabban a szolidaritásra, valamint az ellátás biztonságára és összekapcsolására hivatkozik. Emellett a továbbiakban a szellemitulajdon-jogok, a sport, az űrkutatás, az idegenforgalom, a polgári védelem és az igazgatási együttműködés is az uniós jogalkotás hatáskörébe tartozik.
A közös biztonság- és védelempolitika (5.1.2.) terén a Lisszaboni Szerződés kölcsönös védelmi záradékot tartalmaz, amely szerint egy megtámadott tagállamnak minden tagállam köteles segítséget nyújtani. A szolidaritási záradék kimondja, hogy az Unió és tagállamai minden rendelkezésre álló eszközzel segítséget nyújtanak abban az esetben, ha egy tagállamot terrortámadás ér, illetve ha természeti vagy ember okozta katasztrófa sújtja. „Állandó strukturált együttműködésben” vehet részt minden olyan tagállam, amely elkötelezi magát aziránt, hogy közreműködjön az európai hadászati felszereléssel kapcsolatos programokban, és hogy azonnal mozgósítható harci egységeket biztosítson. Az efféle együttműködést a Tanács tagjainak az alelnökkel/ főképviselővel folytatott konzultáció után minősített többséggel kell jóváhagynia.
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
Az Európai Parlamentnek az Európai Konventben vállalt szerepéről és a korábbi kormányközi konferenciákon való részvételéről az 1.1.4. sz. ismertetőben olvashat. A portugál elnökség alatt megrendezett és a Lisszaboni Szerződés aláírásához vezető 2007. évi kormányközi konferencia volt az első ilyen jellegű konferencia, amelyre a Parlament képviselőket küldött (összesen hármat).
A Lisszaboni Szerződés aláírását követően majdnem egy évtizeddel a Parlament elismerte, hogy egyes rendelkezéseit nem a legteljesebb mértékben alkalmazták. Ezért 2017. február 16-án állásfoglalást fogadott el az Európai Unió működésének a Lisszaboni Szerződésben rejlő potenciál kihasználása révén történő javításáról, amely számos ajánlást fogalmaz meg arra vonatkozóan, hogyan lehetne kiteljesíteni e potenciált annak érdekében, hogy az Unió hatékonyabban tudja kezelni a jelenlegi globális kihívásokat.
Ugyanezen a napon egyik másik állásfoglalást is elfogadott az Európai Unió intézményi felépítésével kapcsolatos lehetséges fejleményekről és módosításokról, amely konkrét javaslatokat tesz a szerződés reformjára vonatkozóan.
Az EU az utóbbi időben több válsággal is szembesült, elsősorban a brexit, a jogállamiság, a többéves pénzügyi keret, a Covid19-járvány és az Ukrajna elleni orosz invázió kapcsán. E válságok kezelése ismét rávilágított a jelenlegi irányítási rendszer hiányosságaira, és a hatékony döntéshozatal hiánya hozzájárult az európai projekt közvélemény általi támogatottságának csökkenéséhez. A jelenlegi kihívásokra válaszul az uniós intézmények 2021. március 10-én elindították az Európa jövőjéről szóló konferenciát, amelynek célja, hogy a polgárok beleszólhassanak abba, hogy miként alakítsák át az EU-t, és növeljék döntéshozatali eljárásainak hatékonyságát és átláthatóságát. A konferencia 2022. május 9-én befejezte munkáját, amelynek eredményeként 49 javaslat született, amelyek közül néhány az uniós szerződések módosítását teszi szükségessé. Következésképpen a Parlament 2022. június 9- én állásfoglalást fogadott el a szerződések felülvizsgálatára irányuló konvent létrehozására irányuló felhívásról; 2023. július 11-én az uniós szerződésekben szereplő áthidaló záradékok végrehajtásáról ; valamint 2023. november 22-én a szerződések módosítására irányuló javaslatokról. Azzal, hogy a Parlament az Európai Tanácsot a szerződések felülvizsgálatát célzó konvent összehívására szólítja fel, korszerűsíteni kívánja a jogalkotási eljárásokat a jelenlegi kihívások kezelése és az EU hatékonyságának növelése érdekében.
Xxxx Xxxx 04/2024
1.2. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDJE ÉS DÖNTÉSHOZATALI FOLYAMATAI
1.2.1. AZ EURÓPAI UNIÓS JOG FORRÁSAI ÉS HATÁLYA
Az Európai Unió jogi személyiséggel és saját, a nemzetközi jogtól elkülönült jogrenddel rendelkezik. Az EU jogszabályai közvetlen vagy közvetett hatással vannak a tagállamok jogszabályaira, és az egyes tagállamok jogrendszerének részévé válnak. Az Európai Unió önmagában jogforrás. A jogrend rendszerint elsődleges jogra (a szerződések és az általános jogelvek) és másodlagos jogra (a szerződéseken alapuló jog), valamint kiegészítő jogra tagolódik.
AZ UNIÓS JOG FORRÁSAI ÉS HIERARCHIÁJUK
— az Európai Unió Alapjogi Chartája, 4.1.2.;
— az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés (Euratom-Szerződés) külön szerződésként még mindig hatályban van;
— nemzetközi megállapodások 5.2.1.;
— az uniós jog általános elvei;
— másodlagos jog.
Az Európai Unió jogállamiságon alapuló unió, amely teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, hogy az Európai Unió Bírósága (EUB) megvizsgálja az uniós intézmények jogi aktusainak jogszerűségét (EUMSZ 263. cikk). A jogszabályi hierarchia csúcsán az elsődleges jogként ismert szerződések és általános elvek állnak. A Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jén történt hatálybalépését követően velük azonos rangúvá vált az Alapjogi Charta is. Alattuk helyezkednek el az Unió által kötött nemzetközi megállapodások. Az ez alatti szinten a másodlagos jog található, amely csak akkor érvényes, ha összhangban van a hierarchiában felette álló jogszabályokkal. Az uniós jog elsőbbségének alapelve az uniós jogrend alappillére, amelynek célja az uniós jog egységességének és következetességének biztosítása. Az EUB hivatalosan ragaszkodik ahhoz, hogy az uniós jog abszolút elsőbbséget élvezzen a tagállamok nemzeti jogszabályaival szemben, és ezt az elsőbbséget a nemzeti bíróságoknak kell figyelembe venniük a döntéshozatalkor. A Bíróság az uniós jog és a belső jog közötti viszony meghatározásában mindig is magának követelte a végső joghatóság szerepét. A mérföldkőnek számító van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen és Xxxxx kontra ENEL ügyben az EUB kidolgozta az uniós jog közvetlen hatályának és elsőbbségének alapvető elvét. Az EUB a későbbi ügyekben fenntartotta ezeket az elveket. Különösen az Internationale Handelsgesellschaft ügyben azzal érvelt, hogy az uniós jog még a nemzeti alkotmányokban garantált alapvető jogok tekintetében is elsőbbséget élvez.
CÉLKITŰZÉSEK
A szerződésekben megjelölt célok megvalósításához szükséges uniós jogrend kialakítása.
AZ UNIÓS JOG FORRÁSAI
A. Az Európai Unió elsődleges joga 1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4., 1.1.5., 4.1.2.
B. Az Európai Unió másodlagos joga
1. Általános megállapítások
Az uniós jogi aktusokat az EUMSZ 288. cikke sorolja fel. Ezek: a rendelet, az irányelv, a határozat, az ajánlás és a vélemény. Az uniós intézmények csak akkor folyamodhatnak ezekhez a jogi aktusokhoz, ha erre a szerződések valamely rendelkezése felhatalmazza őket. Az Unió hatásköreinek elhatárolására irányadó hatáskör-átruházás elvét az EUSZ 5. cikkének (1) bekezdése kifejezetten rögzíti. Az EUMSZ meghatározza az Unió hatásköreit, és azokat három fő kategóriába sorolja: kizárólagos hatáskörök (3. cikk), megosztott hatáskörök (4. cikk) és támogató hatáskörök (6. cikk), amelyek keretében az Unió a tagállamok politikáit támogató vagy kiegészítő intézkedéseket fogad el. Azt, hogy a hatáskörök három típusa mely területeket érinti, az EUMSZ 3., 4. és 6. cikke pontosan felsorolja. Ha a szerződésekben foglalt célkitűzések valamelyikének megvalósulásához szükséges hatáskörök nem biztosítottak, az intézmények alkalmazhatják az EUMSZ 352. cikkét, és ez alapján elfogadhatják a „megfelelő rendelkezéseket”.
Az intézmények csak az EUMSZ 288. cikkében felsorolt jogi aktusokat fogadnak el. Az egyetlen kivétel a közös kül-, biztonság- és védelempolitika maradt, amely továbbra is kormányközi eljárások tárgyát képezi. Ezen a területen a közös stratégiák, közös fellépések és közös álláspontok helyébe az „általános iránymutatások” és az Unió fellépéseit és álláspontjait, valamint ezek végrehajtásának módját meghatározó határozatok kerültek (az EUSZ 25. cikke).
Ezeken kívül többféle egyéb cselekvési forma is létezik, mint például az ajánlások, a közlemények, illetve a szervezeti és az intézmények működtetésével összefüggő intézkedések (többek között intézményközi megállapodások), amelyek megnevezése, felépítése és joghatása a szerződések különböző rendelkezéseiből vagy a szerződések alapján elfogadott szabályokból ered.
2. Az Unió másodlagos jogának hierarchiája
A Lisszaboni Szerződés hierarchiát állapít meg a másodlagos jog területén, pontos különbséget téve az EUMSZ 289., 290. és 291. cikkében a jogalkotási aktusok, a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási jogi aktusok között. Jogalkotási aktusok azok a jogi aktusok, amelyeket rendes vagy különleges jogalkotási eljárás keretében fogadtak el. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok olyan általános hatályú nem jogalkotási aktusok, amelyek a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseit egészítik ki, illetve módosítják. Ilyen aktusok elfogadására a Bizottság a jogalkotótól (a Parlamenttől és a Tanácstól) kaphat felhatalmazást. A felhatalmazást tartalmazó jogalkotási aktus meghatározza a felhatalmazás céljait, tartalmát, hatályát és időtartamát, valamint adott esetben a sürgősségi eljárásokat. Emellett a jogalkotó
meghatározza a felhatalmazás gyakorlásának feltételeit, amely magában foglalhatja a felhatalmazás visszavonásához való jogot, illetve a kifogás jogát.
A végrehajtási jogi aktusokat rendszerint a Bizottság fogadja el, amely erre az egységes feltételek szerinti végrehajtást igénylő kötelező erejű jogi aktusok révén kap felhatalmazást. Különleges és kellően indokolt esetekben, illetve a közös kül- és biztonságpolitika területén a végrehajtási jogi aktusokat a Tanács fogadja el. Amennyiben az alap-jogiaktust rendes jogalkotási eljárás keretében fogadták el, az Európai Parlament vagy a Tanács bármikor jelezheti a Bizottságnak, ha úgy ítéli meg, hogy a végrehajtási jogi aktus tervezete túllépi az alap-jogiaktusban megállapított végrehajtási hatásköröket. Ebben az esetben a Bizottságnak felül kell vizsgálnia az adott jogi aktus tervezetét.
3. A másodlagos uniós jog különféle típusú jogi aktusai
a. Rendeletek
A rendeletek általános hatállyal bírnak, teljes egészében kötelezőek és közvetlenül alkalmazandók. A címzetteknek (magánszemélyeknek, tagállamoknak, uniós intézményeknek) maradéktalanul be kell tartaniuk őket. Hatálybalépésüktől (a bennük megállapított naptól vagy más esetben az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzétételt követő huszadik naptól) kezdve az összes tagállamban közvetlenül alkalmazandók, anélkül, hogy át kellene ültetni őket a nemzeti jogba.
A rendeletek az uniós jog egységes alkalmazását hivatottak elősegíteni minden tagállamban. Az olyan nemzeti jogszabályok helyébe lépnek, amelyek összeegyeztethetetlenek a rendeletben foglalt anyagi jogi rendelkezésekkel.
b. Irányelvek
Az irányelvek az elérendő célokat tekintve kötelezőek a címzett tagállam (vagy tagállamok, illetve az összes tagállam) számára, a célkitűzések megvalósításának formáját és eszközeit azonban a tagállamok választhatják meg. A nemzeti jogalkotónak átültető jogszabályt (más kifejezéssel „nemzeti végrehajtási intézkedést”) kell elfogadnia, amellyel a nemzeti jogszabályokat az irányelvekben megállapított célkitűzésekhez igazítja. Az egyes polgárokat alapvetően csak akkortól illetik meg a jogok, illetve terhelik a kötelezettségek, miután az átültető jogszabályt elfogadták. A tagállamok a nemzeti jogba való átültetés tekintetében bizonyos mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amely lehetővé teszi a nemzeti sajátosságok figyelembevételét. Az átültetést az irányelvben megállapított határidőn belül kell végrehajtani. Az irányelvek átültetésekor a tagállamoknak az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdésében említett lojális együttműködés elve szerint biztosítaniuk kell az uniós jog hatékony érvényesülését.
Az irányelvek elvben nem alkalmazandók közvetlenül. Az EUB döntése értelmében azonban egyes rendelkezések kivételesen közvetlen hatállyal bírhatnak egy tagállamban anélkül, hogy szükség volna a tagállam által előzetesen meghozott átültető jogszabályra, amennyiben: a) az irányelvet a nemzeti jogba nem, vagy nem megfelelő módon ültették át; b) az irányelv rendelkezései feltétel nélküliek, valamint kellően világosak és pontosak; és c) az irányelv rendelkezései magánszemélyeket ruháznak fel jogokkal.
E követelmények teljesülése esetén a magánszemélyek minden állami hatósággal szemben hivatkozhatnak az irányelv rendelkezéseire. Emellett a tagállamok hatóságainak akkor is kötelességük figyelembe venni az át nem ültetett irányelvet, ha az adott rendelkezés nem ruház fel magánszemélyeket jogokkal és így csak az első
és a második feltétel teljesül. Ez az ítélkezési gyakorlat a hatékony érvényesülésen, a szerződések megszegésének szankcionálásán, valamint a jogvédelmen alapul. Másrészről azonban egy magánszemély másik magánszeméllyel szemben közvetlenül nem hivatkozhat egy át nem ültetett irányelv közvetlen hatályára (ún. „horizontális hatály”) (Xxxxxxx Xxxx kontra Recreb Srl, C-91/92. sz. ügy, 25. pont).
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint (Francovich-ügy, C-6/90. és C-9/90. sz. egyesített ügyek) az egyes polgárok az uniós jogot tiszteletben nem tartó tagállamtól jogosultak kártérítést kérni. Amennyiben egy irányelvet nem, vagy nem megfelelő módon ültettek át, kártérítés akkor igényelhető, ha: a) az irányelv célja magánszemélyek jogokkal való felruházása; b) a jogok tartalma az irányelv rendelkezései alapján megállapítható; és c) ok-okozati összefüggés áll fenn az irányelv átültetésére irányuló kötelezettség megsértése és a magánszemély által elszenvedett kár között. A felelősség megállapításához nem szükséges bizonyítani a tagállam vétkességét.
c. Határozatok, ajánlások és vélemények
A határozatok teljes egészükben kötelező erejűek. Amennyiben címzetteket is megjelölnek (tagállamok, természetes személyek vagy jogi személyek), akkor a határozatok csak rájuk nézve kötelezőek. A magánszemélyek az adott tagállamhoz címzett határozat által biztosított jogaikra csak akkor hivatkozhatnak, ha a tagállam átültető jogszabályt fogadott el. A határozatok az irányelvekre vonatkozó feltételekkel azonos feltételek mellett közvetlenül is alkalmazhatók.
Az ajánlások és a vélemények címzettjeik számára nem keletkeztetnek semmilyen jogot vagy kötelezettséget, de útmutatást adhatnak az uniós jog értelmezésére és tartalmára vonatkozóan.
Mivel a tagállamok ellen az EUMSZ 263. cikke alapján indított kereseteknek az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok által elfogadott jogi aktusokra kell vonatkozniuk, ezért az EUB nem rendelkezik joghatósággal a tagállamok képviselőinek határozatai felett, például az uniós ügynökségek székhelyének megállapításával kapcsolatban. A tagállamok képviselői által – nem a Tanács tagjaikénti minőségükben, hanem a kormányaik képviselőikénti minőségükben eljárva, és ezáltal a tagállamok hatásköreit együttesen gyakorolva – elfogadott jogi aktusok a Bíróságnak az Európai Gyógyszerügynökség (EMA) székhelyének áthelyezése ügyében hozott 2022. július 14-i ítélete szerint nem tartoznak az uniós bíróságok által gyakorolt jogszerűségi vizsgálat hatálya alá[1]. A Bíróság megállapította, hogy az EUMSZ 341. cikke nem vonatkozik valamely uniós szerv vagy hivatal székhelyének kijelölésére, csak az intézményekre. Az uniós ügynökségek székhelyének meghatározása az uniós jogalkotó hatáskörébe tartozik, amelynek e célból a Szerződések releváns rendelkezései szerinti eljárásoknak megfelelően kell eljárnia. A szóban forgó döntés a politikai együttműködés nem kötelező erejű intézkedése volt, amely nem alkalmas az uniós jogalkotó mérlegelési jogkörének korlátozására. Ebben az értelemben a döntés nem alkalmas az uniós jogalkotó vagy az Európai Parlament mérlegelési jogkörének korlátozására.
[1]Lásd a C-59/18. sz. Olaszország kontra Tanács és a C-182/18. sz. Comune di Milano kontra Tanács egyesített ügyeket, a C-106/19. sz. Olaszország kontra Tanács és Parlament és a C-232/19. sz. Comune di Milano kontra Parlament és Tanács egyesített ügyeket, valamint a C-743/19. sz., Parlament kontra Tanács ügyet.
4. A hatáskörök rendszere, eljárások, a jogi aktusok végrehajtása és alkalmazása
a. Jogalkotási hatáskör, kezdeményezési jog és jogalkotási eljárások: 1.3.2., 1.3.6.,
1.3.8. és 1.2.3.
A Parlament, a Tanács és a Bizottság az uniós jogszabályok elfogadásában az egyedi jogalaptól függően különböző mértékben vesz részt. A Parlament felkérheti a Bizottságot arra, hogy terjesszen jogalkotási javaslatokat a Parlament és a Tanács elé.
b. Az uniós jogszabályok végrehajtása
Az elsődleges uniós jog alapján az EU csak korlátozott végrehajtási hatáskörrel rendelkezik, az uniós jogszabályokat így általában a tagállamok hajtják végre. Emellett az EUMSZ 291. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a tagállamok kötelesek nemzeti jogukban elfogadni a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket. Ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, a Bizottság gyakorolja végrehajtási hatáskörét (az EUMSZ 291. cikkének (2) bekezdése).
c. A jogi aktus típusának megválasztása
A szerződések sok esetben rögzítik az elfogadandó jogi aktus formáját. Számos más esetben azonban a jogi aktus típusát nem határozzák meg. Ezen esetekre az EUMSZ 296. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a jogi aktus típusát az intézmények
„az alkalmazandó eljárásoknak megfelelően, eseti alapon maguk választják meg, az arányosság elvével összhangban”.
C. Az uniós jog általános elvei és az alapvető jogok
D. Az Unió által az EUMSZ 216. és 217. cikke alapján kötött nemzetközi megállapodások
Az Unió saját hatáskörén belül harmadik államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel nemzetközi megállapodásokat köthet (az EUMSZ 216. cikkének (1) bekezdése). E megállapodások az Unióra és tagállamaira nézve kötelezőek, és az uniós jogrend szerves részét képezik (az EUMSZ 216. cikkének (2) bekezdése). Az EUMSZ 217. cikke értelmében az Unió kölcsönös jogok és kötelezettségek, közös fellépés és különleges eljárások által jellemzett társulást létrehozó megállapodásokat is köthet. Az egyrészről az Európai Unió és az Európai Atomenergia-közösség, másrészről Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága között létrejött kereskedelmi és együttműködési megállapodást e rendelkezésnek megfelelően kötötték. 2021. április 28-án a Parlament az EUMSZ 218. cikkének (6a) bekezdése értelmében ehhez egyetértését adta.
Az EUB ítélkezési gyakorlata szerint a nemzetközi jog elsőbbséget élvez a (másodlagos) uniós joggal szemben: „Emlékeztetni kell arra is, hogy az Unió által megkötött megállapodások az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése szerint kötelezőek az
Unió intézményeire és tagállamaira, következésképpen az uniós aktusokkal szemben elsőbbségük van”.
E. Független szakértelem és a jogalkotás minőségének javítása
2004-ben a Parlament öt tematikus főosztályt hozott létre, amelyek a bizottságok és más parlamenti szervek kérésére magas szintű független szakértelmet, elemzést és szakpolitikai tanácsadást nyújtanak. Ennek a független kutatásnak – amely összekapcsolja az európai parlamenti képviselőket, a tudományos köröket és a polgárokat – minden jogalkotási kezdeményezést végig kell kísérnie, a tervezéstől a végrehajtás értékeléséig. Ennek az előkészítő munka elengedhetetlen részeként hozzá kell járulnia a jogszabályok magas színvonalához és értelmezéséhez[2].
Az optimális uniós jogszabályok évente több mint 2200 milliárd eurós potenciális nyereséghez vezethetnek. A tematikus főosztályok által az Európai Parlament számára készített kutatás szerint évente 386 milliárd EUR nyereség érhető el az áruk szabad mozgása esetében, 189 milliárd EUR a vámunió vonatkozásában, 289 milliárd EUR a szolgáltatások szabad mozgása tekintetében és 177 milliárd EUR a digitális egységes piac terén.
A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás kiterjed az éves és többéves programozásra, valamint a szakpolitikai ciklus valamennyi aspektusára. Meghatározza továbbá az intézmények különböző kötelezettségvállalásait arra vonatkozóan, hogy magas színvonalú, hatékony, eredményes, egyszerű és egyértelmű uniós jogszabályokat hozzanak létre, amelyekkel elkerülhető a túlszabályozás és az egyénekre, hatóságokra és vállalkozásokra, különösen a kis- és középvállalkozásokra nehezedő szükségtelen terhek.
Az Európai Parlament által megrendelt legújabb kutatások azonban azt jelzik, hogy a független kutatásokat: 1) az uniós stratégiák kidolgozásának és tervezésének szakaszában javítani kell[3], többek között a jogalkotási reformok bevezetése során előforduló késedelmek csökkentésével, 2) valamennyi jogalkotási kezdeményezésre egyformán kell alkalmazni (pl. a sürgős ügyekre vonatkozó kivételek rontják a fontos területekkel kapcsolatos uniós jogszabályok minőségét), és 3) ugyanígy az uniós jog hatásainak értékelésére kell alkalmazni, amelyből jelenleg az adatgyűjtés hiánya miatt hiányzik a számszerűsített hatások alapvető értékelése[4].
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
Az EUSZ 14. cikkének (1) bekezdése szerint: „Az Európai Parlament, a Tanáccsal közösen, ellátja (a „rendes jogalkotás eljárás” révén) a jogalkotási és (az EUMSZ
314. cikke szerinti különleges jogalkotási eljárás keretében) a költségvetési feladatokat.” A Parlament fellép a jogalkotási eljárás egyszerűsítése, a jogszabály-
[2]Xxxxxxxxxxx M., „Role of the European Parliament in promote the use of independent expertise in the legislative process” [Az Európai Parlament szerepe a független szakértelem jogalkotási folyamatban való használatának előmozdításában], Gazdaságpolitikai, Tudománypolitikai és Életminőségi Tematikus Főosztály, Európai Parlament, 2018. december.
[3]Xxxxx X. és mtsai, Better regulation in the EU:Improving quality and reducing delays [A szabályozás javítása az EU-ban: A minőség javítása és a késedelmek csökkentése], Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztály, Európai Parlament, 2022. június.
[4]Sartor G. és mtsai, The way forward for better regulation in the EU – better focus, synergies, data and technology, [A jobb szabályozás felé vezető lépések az EU-ban –hatékonyabb összpontosítás, szinergiák, adatok és technológia], Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztály, Európai Parlament, 2022. augusztus.
szövegezés minőségének javítása, valamint az uniós jogot be nem tartó tagállamokkal szembeni hatékonyabb szankciók alkalmazása érdekében. A Bizottság éves munka- és jogalkotási programja bemutatja a Bizottság fő politikai prioritásait, és azonosítja azokat az akár jogalkotási, akár nem jogalkotási intézkedéseket, amelyek e prioritások megvalósítását átültetik a gyakorlatba. A Parlament valódi szerepet játszik az új jogszabályok megalkotásában, mivel megvizsgálja a Bizottság éves munka- és jogalkotási programját, és megfogalmazza, hogy milyen jogszabályok elfogadását látná szívesen.
Miután az Unió jogi személyiséget kapott, már nemzetközi megállapodásokat is köthet (az EUMSZ 216–217. cikke). A közös kereskedelempolitika és a rendes jogalkotási eljárás körébe tartozó politikák területén kötött megállapodásokhoz az Európai Parlament egyetértésére van szükség (az EUMSZ 218. cikke (6) bekezdésének
a) pontja). A Parlament például 2021. április 28-án egyetértését adta az EU és az Egyesült Királyság közötti kereskedelmi és együttműködési megállapodáshoz. A Parlament más alkalommal már bizonyította, hogy habozás nélkül élni fog vétójogával, ha komoly aggályai vannak. 2012-ben elutasította például a hamisítás elleni kereskedelmi megállapodást (ACTA).
A Parlament saját kezdeményezésű jelentést fogadott el „A jogalkotás minőségének javítása: közös erővel a jobb jogszabályokért” című bizottsági közleményre válaszul.
Az Európai Parlament tematikus főosztályai által megrendelt kutatás szerint reformokra van szükség a jobb jogalkotás és szabályozás előmozdítása érdekében az EU- ban[5]. A kutatás arra is rámutat, hogy az uniós jogszabályoknak hasznára válna a szövegezés és a szerkezet reformja annak érdekében, hogy egyértelműbben látszódjanak az előnyök és az uniós polgárok számára megkönnyítse a jogszabályok digitális alkalmazását[6]. Egy nemrégiben készült, a jogról és az IKT-ról szóló tanulmány az uniós jogrendszer fokozatos digitalizálását javasolja, beleértve annak forrásait is[7].
Xxx Xxx / Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx 05/2024
[5]Xxxxx, X. és mtsai, Better regulation in the EU, [Jobb szabályozás az EU-ban], Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztály, Európai Parlament, 2023. október.
[6]Xxxxxxxx X., The ‘one in, one out’ principle. A real better lawmaking tool?[Az „egy be, egy ki” elv. Valóban jobb eszköz a szabályozás javítására?] , Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztály, Európai Parlament, 2023. október.
[7]Xxxxxxxxxxx, M.,Law and ICT, [Jog és az IKT], Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztály, Európai Parlament, 2024. április.
1.2.2. A SZUBSZIDIARITÁS ELVE
Az Unió nem kizárólagos hatáskörei vonatkozásában a szubszidiaritás Európai Unióról szóló szerződésben foglalt elve meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett az Unió rendelkezik a cselekvés elsőbbségével a tagállamokhoz képest.
JOGALAP
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 5. cikkének (3) bekezdése és a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló (2. sz.) jegyzőkönyv.
CÉLKITŰZÉSEK
Az Európai Unió hatásköreinek gyakorlását a szubszidiaritás elve és az arányosság elve szabályozza. Azokon a területeken, amelyeken az EU nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel, a szubszidiaritás elve egyrészt a tagállamok döntési és cselekvési képességét védelmezi, másrészt lehetővé teszi az uniós szintű cselekvést, amennyiben a „tervezett intézkedés terjedelme és hatásai miatt” a cselekvés célkitűzései tagállami szinten nem valósíthatók meg megfelelő módon. Az európai szerződésekbe való bevonásának célja ezáltal az, hogy a hatáskörök gyakorlása a polgárokhoz legközelebb eső szinten történjen, az EUSZ 10. cikkének (3) bekezdésében meghatározott közelség elvének megfelelően.
EREDMÉNYEK
A. Eredet és előzmények
A szubszidiaritás elvét hivatalosan az 1992-ben aláírt EUSZ vezette be az Európai Unió jogába: az Európai Közösséget létrehozó szerződésbe (EKSZ) beiktatott egy hivatkozást az elvre. Mindamellett az 1986-ban aláírt Egységes Európai Okmány a környezetvédelem területén már bevezette a szubszidiaritás elvét, ám azt még nem nevezte ekként. Az EK Elsőfokú Bírósága 1995. február 21-én hozott ítéletében (T-29/92) kimondta, hogy az EUSZ hatálybalépése előtt a szubszidiaritás elve nem volt olyan általános jogi elv, amelynek fényében a közösségi fellépés jogszerűségét vizsgálni kellett volna.
Az 1997-ben aláírt Amszterdami Szerződés az Európai Közösséget létrehozó szerződéshez csatolta a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyvet (a továbbiakban: az 1997. évi jegyzőkönyv), anélkül, hogy módosította volna az Európai Közösséget létrehozó szerződés újraszámozott
5. cikke második albekezdésében szereplő, a szubszidiaritás elvére vonatkozó megfogalmazást. Az 1992. évi edinburgh-i Európai Tanács jóváhagyta a szubszidiaritás elvének átfogó megközelítése keretében megállapított, az alkalmazására vonatkozó, a szerződésekben nem szereplő rendelkezéseket, amelyek így jogilag kényszerítő erővel bírnak és ellenőrizhetők.
Az EUSZ-t és az az EKSZ-t módosító, 2007-ben aláírt Lisszaboni Szerződés az EUSZ 5. cikkének (3) bekezdésébe foglalta bele a szubszidiaritás elvét, hatályon kívül helyezve az EKSZ ennek megfelelő rendelkezését, ám átvéve az ott szereplő megfogalmazást. Ezenkívül kifejezett hivatkozást illesztett be a szubszidiaritás elvének
B. Meghatározás
A szubszidiaritás elvének általános jelentése és célja egy bizonyos fokú függetlenség biztosítása egy alacsonyabb szintű hatóság számára egy magasabb szintű szervvel szemben, különösen egy helyi hatóságnak a központi hatósággal szemben. A hatalom különböző szintjei közötti hatáskörmegosztásról szól tehát, amely elv a szövetségi rendszerű államok intézményi alapjául szolgál.
Az EU keretében alkalmazva a szubszidiaritás elve az Unió nem kizárólagos hatáskörei gyakorlására szolgáló szabályozási kritérium. Kizárja az Unió beavatkozását azokban az esetekben, amikor egy kérdést a tagállamok központi, regionális vagy helyi szinten hatékonyan tudnak szabályozni. Az Uniót hatáskörei gyakorlására csak azokban az esetekben jogosítja fel, amikor a tagállamok egy tervezett intézkedés célkitűzéseit nem tudják kielégítő módon megvalósítani és az uniós szintű fellépés hozzáadott értékkel járhat.
Az EUSZ 5. cikkének (3) bekezdése alapján az Unió intézményeinek a szubszidiaritás elvével összhangban történő fellépése három feltétel együttes meglétét feltételezi:
(a) nem lehet szó az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó területről (nem kizárólagos hatáskör); (b) a javasolt intézkedés célkitűzéseit a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani (szükségesség); (c) terjedelme vagy hatása miatt az intézkedés az Unió fellépése keretében jobban megvalósítható (hozzáadott érték).
C. Hatály
1. Az Unió hatásköreinek meghatározása
A szubszidiaritás elve csak az Unió és a tagállamok között megosztott nem kizárólagos hatáskörök alá tartozó területekre vonatkozik. Az Unióra ruházott hatáskörök pontosabb meghatározásának köszönhetően a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése véget vetett a szubszidiaritás elvének alkalmazási területével kapcsolatos értelmezési vitáknak. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) (amelyet 2007-ben írtak alá és 2009-ben lépett hatályba) első részének I. címe ugyanis három kategóriába sorolja az Unió hatásköreit (kizárólagos, megosztott és támogató hatáskörök), és meghatározza a hatáskörök egyes kategóriái alá tartozó területeket.
2. A szubszidiaritás elvének címzettjei
A szubszidiaritás elvét minden uniós intézményre alkalmazni kell, gyakorlati jelentősége pedig különösen a jogalkotási eljárások keretében van. A Lisszaboni Szerződés megerősítette a nemzeti parlamentek és a Bíróság szerepét a szubszidiaritás elve tiszteletben tartásának ellenőrzésében. Azzal, hogy kifejezetten hivatkozik a szubszidiaritás elvének infranacionális dimenziójára, a Lisszaboni Szerződés megerősítette a Régiók Bizottságának szerepét, és megteremtette a lehetőséget – a nemzeti parlamentek döntésétől függően – a jogalkotási hatáskörrel rendelkező regionális parlamentek részvételére az előzetes „korai előrejelző mechanizmusában”.
D. A nemzeti parlamentek által gyakorolt ellenőrzés
Az EUSZ 5. cikke (3) bekezdésének második albekezdése és 12. cikkének b) pontja értelmében a nemzeti parlamentek a 2. sz. jegyzőkönyvben megállapított eljárásnak megfelelően gondoskodnak a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartásáról. Ezen előzetes „korai előrejelző mechanizmus” szerint a jogalkotási aktus tervezetének továbbításától számított nyolc héten belül bármely nemzeti parlament, illetve bármely nemzeti parlamenti kamara indokolással ellátott véleményt küldhet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság elnökeinek, amelyben ismerteti azokat az okokat, amelyek alapján az adott tervezetet nem tartja összeegyeztethetőnek a szubszidiaritás elvével. Amikor a nemzeti parlamenteknek biztosított összes szavazat legalább egyharmadától indokolással ellátott vélemény érkezik (a kétkamarás parlamentek esetében kamaránként egy szavazat, az egykamarás parlamentek esetében pedig két szavazat mellett), a tervezetet újra meg kell vizsgálni („sárga lap”). A jogalkotási aktus tervezetét beterjesztő intézmény – döntését megindokolva – dönthet arról, hogy fenntartja, módosítja vagy visszavonja-e a tervezetet. A büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó tervezetek esetében ez a küszöb alacsonyabb (a szavazatok egynegyede). Amennyiben a rendes jogalkotási eljárás keretében a nemzeti parlamenteknek fenntartott szavazatok legalább egyszerű többsége megkérdőjelezi a jogalkotási javaslat szubszidiaritás elvének való megfelelőségét, és a Bizottság úgy dönt, hogy fenntartja javaslatát, a kérdést a jogalkotó (a Parlament és a Tanács) elé utalják, amely első olvasatban dönt. Amennyiben a jogalkotó úgy véli, hogy a jogalkotási javaslat nincs összhangban a szubszidiaritás elvével, azt a Tanács esetében 55 százalékos szavazataránnyal, az Európai Parlament esetében pedig a leadott szavazatok többségével elutasíthatja („narancssárga lap”).
Idáig három alkalommal indítottak „sárga lapos” eljárást, míg a „narancssárga lapos” eljárást még soha nem használták. 2012. májusban történt meg először, hogy egy európai bizottsági rendeletre irányuló javaslat – a kollektív fellépéshez való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlásáról szóló, ún. „Monti II.” javaslat[1] – „sárga lapot” kapott. A 40 nemzeti parlament vagy e parlamentek kamarái közül 12 vélte úgy, hogy a javaslat tartalmát tekintve nem tesz eleget a szubszidiaritás elvének. A Bizottság végül visszavonta javaslatát, bár úgy vélekedett, hogy nem valósult meg a szubszidiaritás elvének sérelme. 2013 októberében 11 tagállam 14 nemzeti parlamenti kamarájától kapott újabb „sárga lapot” az európai ügyészség felállításáról szóló rendeletre irányuló javaslat[2]. A nemzeti parlamentektől kapott, indokolt vélemények elemzése után a Bizottság úgy döntött, hogy fenntartja a javaslatot[3], azzal érvelve, hogy az megfelel a szubszidiaritás elvének. 2016 májusában 11 tagállam 14 parlamenti kamarájától egy harmadik „sárga lapot” kapott a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló irányelv módosítására irányuló javaslat[4]. A
[1]A kollektív fellépéshez való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2012) 0130).
[2]Az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2013) 0534). [3]A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a nemzeti parlamenteknek az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat 2013. november 27-i,
2. sz. jegyzőkönyv szerinti, a szubszidiaritás elvére tekintettel történő felülvizsgálatáról (COM(2013) 0851). [4]A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló, 1996. december 16-
i 96/71/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre irányuló javaslat (COM(2016) 0128).
Bizottság részletesen megindokolta[5] azon határozatát, hogy fenntartja javaslatát, mivel az nem sértette meg a szubszidiaritás elvét, hiszen a munkavállalók kiküldetése természetszerűleg határokon átnyúló jellegű kérdés.
Az Európai Unió parlamentjei uniós ügyekkel foglalkozó bizottságainak konferenciája (COSAC) hasznos platformként szolgál a nemzeti parlamentek számára a szubszidiaritás-ellenőrzéssel kapcsolatos információk megosztásához. Emellett a Régiók Bizottsága által fenntartott szubszidiaritásfigyelő hálózat (SMN) megkönnyíti a helyi és regionális önkormányzatok és az uniós intézmények közötti információcserét. A szubszidiaritásfigyelő hálózat tagjai közé tartoznak a jogalkotói hatáskörrel rendelkező regionális parlamentek és kormányok, a jogalkotási hatáskörrel nem rendelkező helyi és regionális önkormányzatok, valamint az EU-ban működő helyi önkormányzati szövetségek. Nyitva áll továbbá a Régiók Bizottsága nemzeti delegációi és a nemzeti parlamentek kamarái előtt is.
E. Konferencia Európa jövőjéről
2017 márciusában a Bizottság a minőségi jogalkotási program részeként létrehozta a szubszidiaritással, az arányossággal és a „kevesebbet hatékonyabban” megközelítéssel foglalkozó munkacsoportot, különös tekintettel az Európa jövőjéről szóló, a Bizottság elnöke, Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxx fehér könyvével elindított vitára. A munkacsoport célja, hogy 1) ajánlásokat fogalmazzon meg a szubszidiaritás és az arányosság elvének jobb alkalmazására vonatkozóan; 2) meghatározza azokat a szakpolitikai területeket, amelyeken a munkát újra az uniós tagállamokra lehet bízni vagy véglegesen vissza lehet utalni azokra; és 3) megtalálja a módját annak, hogy a regionális és helyi hatóságokat jobban bevonják az uniós szakpolitikai döntéshozatalba és megvalósításba.
A munkacsoport ajánlásai alapján a Bizottság 2018 októberében közzétette szubszidiaritási csomagját azzal a céllal, hogy megerősítse a szubszidiaritás és az arányosság elvének az uniós döntéshozatalban betöltött szerepét. A munkacsoport egyik fő, figyelembe vett ajánlása az volt, hogy a Bizottság minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásába illesszenek be egy táblázatot a szubszidiaritás és az arányosság értékelésére, és a táblázatot használják a Bizottság hatásvizsgálatokban, értékelésekben és indokolásokban szereplő megállapításainak ismertetésére.
A szubszidiaritás és az arányosság elve az Európa jövőjéről szóló konferencián is reflektorfénybe került, összhangban a Parlament, a Tanács és a Bizottság elnökei által aláírt, az Európa jövőjéről szóló konferenciáról szóló együttes nyilatkozattal.
F. Bírósági felülvizsgálat
A szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása az Európai Unió Bíróságához benyújtott kereset alapján utólagos felülvizsgálat tárgyát képezheti (a jogi aktus elfogadását követően). Ez szerepel a jegyzőkönyvben is. Ezen elv alkalmazása esetén azonban az Unió intézményei széleskörű mérlegelési joggal rendelkeznek. A Bíróság a C-84/94. sz. és a C-233/94. sz. ügyben hozott ítéletében megállapította, hogy az EUMSZ 296. cikkének értelmében a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása indokolási kötelezettség alá tartozó körülmény. Ez a követelmény már akkor is teljesül, ha a preambulumbekezdésekből kiderül, hogy az elvet betartották. Egy újabb ítéletében (C-547/14. sz. ügy, Xxxxxxx Xxxxxx, 218. pont) a Bíróság megerősítette,
[5]A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a nemzeti parlamenteknek a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv módosításáról szóló irányelvre irányuló javaslatnak a
szubszidiaritás elve tekintetében történő, a 2. sz. jegyzőkönyv szerinti felülvizsgálatáról (COM(2016) 0505).
hogy azt kell vizsgálnia, „hogy az uniós jogalkotó – részletes adatok alapján – vélhette-e úgy, hogy a tervezett intézkedés célja uniós szinten jobban megvalósítható”. Az eljárási biztosítékokat, és különösen a szubszidiaritással kapcsolatos indokolási kötelezettséget illetően a Bíróság emlékeztetett arra, hogy e kötelezettség betartását
„nem csak a megtámadott jogi aktus megfogalmazása alapján kell értékelni, hanem az adott ügy körülményeire és feltételeire való hivatkozással is” (225. pont).
A tagállamok megsemmisítés iránti keresetet nyújthatnak be a Bírósághoz egy jogalkotási aktus ellen a szubszidiaritás elvének megsértése miatt, jogrendszerüknek megfelelően nemzeti parlamentjük vagy annak egy kamarája nevében. Ugyanez a jogorvoslat a Régiók Bizottságának is rendelkezésére áll azon jogalkotási aktusok esetében, amelyekhez az EUMSZ előírja a vele való konzultációt.
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
A Parlament kezdeményezte a szubszidiaritás elvének bevezetését azzal, hogy 1984. február 14-én, az Európai Unióról szóló szerződés tervezetének elfogadása során javasolt egy olyan rendelkezést, amely szerint amennyiben a szerződés az Uniót a tagállamokéval egylényegű hatáskörrel ruházza fel, akkor uniós normatív jogi aktus elfogadásának hiányában a tagállamok intézkedhetnek. Ezen túlmenően a javaslat hangsúlyozza, hogy az Uniónak csak olyan feladatok végrehajtása érdekében kell fellépnie, amelyek közösen hatékonyabban megvalósíthatók, mint ha az egyes tagállamok külön-külön járnának el.
A Parlament e javaslatokat több állásfoglalásban is megismételte (pl. az 1989. november 23-i és december 14-i, az 1990. július 12-i és november 21-i, valamint az 1995. május 18-i állásfoglalások), kinyilvánítva ezekben a szubszidiaritás elvéhez való ragaszkodását.
A. Intézményközi megállapodások
A Parlament számos intézkedést elfogadott, hogy a szubszidiaritás elvének alkalmazása tekintetében ellássa a szerződések szerinti szerepét. Eljárási szabályzata
43. cikkének értelmében a jogalkotási javaslat vizsgálata során a Parlament különös figyelmet szentel annak, hogy a javaslat betartja-e a szubszidiaritás és az arányosság elvét. A Jogi Bizottság az a parlamenti bizottság, amely horizontális felelősséggel bír a szubszidiaritás elvének való megfelelés nyomon követéséért. E tekintetben rendszeresen jelentést készít a Bizottság szubszidiaritásról és arányosságról szóló éves jelentéseiről.
A Tanács, a Parlament és a Bizottság 1993. október 25-én intézményközi megállapodást[6] kötött, amely egyértelműen kifejezésre juttatja a három intézmény elkötelezettségét, hogy előrelépjenek ezen az úton. Ezáltal vállaltak kötelezettséget a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartására. A megállapodás célja, hogy a szubszidiaritás elvének alkalmazására vonatkozó eljárások által szabályozzák a szerződésekkel az uniós intézményekre ruházott hatáskörök gyakorlását, hogy ezzel lehetővé váljon a szerződésekben megállapított célkitűzések elérése. A Bizottság vállalta, hogy figyelembe veszi a szubszidiaritás elvét, valamint igazolja, hogy ezen elvet tiszteletben is tartotta; a Parlament és a Tanács a rájuk ruházott hatáskörön belül hasonlóképpen jár el.
[6]Intézményközi megállapodás (1993. október 25.) a Parlament, a Tanács és a Bizottság között a szubszidiaritás elvének végrehajtására vonatkozó eljárásokról (HL C 329., 1993.12.6., 135. o.).
Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság közötti, a jogalkotás minőségének javításáról szóló, 2016. április 13-i intézményközi megállapodás szerint – amely a 2003. decemberi intézményközi megállapodást, valamint a hatásvizsgálatokról szóló, 2005. novemberi intézményközi közös megközelítést váltja fel – a Bizottság az indokolásban igazolja, hogy a szubszidiaritás elvét a javasolt intézkedések vonatkozásában tiszteletben tartotta, valamint azt, hogy erre xxxxxxxxxxxxxxxx során is tekintettel volt. Ezen túlmenően a 2010. november 20- i keretmegállapodás[7] alapján a Parlament és a Bizottság vállalja a nemzeti parlamentekkel történő együttműködést azzal a céllal, hogy a parlamentek számára megkönnyítsék a szubszidiaritás elvéhez kapcsolódó ellenőrzési jogkör gyakorlását.
B. Az Európai Parlament állásfoglalásai
Az Európai Parlament 1997. május 13-i állásfoglalásában[8] hangsúlyozta, hogy a szubszidiaritás elve kötelező érvényű jogi norma, és emlékeztetett arra, hogy az elv nem akadályozhatja az Unió kizárólagos hatásköreinek gyakorlását, illetve nem vezethet a közösségi vívmányok megkérdőjelezéséhez. 2003. április 8-i állásfoglalásában[9] a Parlament hozzátette, hogy a nézeteltéréseket lehetőleg politikai szinten kell rendezni, egyúttal tudomásul véve az Európa jövőjével foglalkozó konvent javaslatait, amelyek értelmében a szubszidiaritási kérdések vonatkozásában a nemzeti parlamentek egy „korai előrejelző mechanizmust” állítanának fel. A Lisszaboni Szerződés ténylegesen magában is foglalja a korai előrejelző mechanizmust (lásd fent és a 1.3.5. sz. ismertetőben).
A Parlament 2012. szeptember 13-i állásfoglalásában[10] üdvözli a nemzeti parlamentek szorosabb bevonását a jogalkotási javaslatoknak a szubszidiaritás és arányosság elve szempontjából való vizsgálatába, és javasolja, hogy számolják fel a nemzeti parlamentek szubszidiaritásellenőrzési mechanizmusban való részvételét gátló esetleges akadályokat.
2018. április 18-i állásfoglalásában[11] a Parlament megállapította, hogy a nemzeti parlamentek által benyújtott indokolt vélemények száma ugrásszerűen megnőtt, ami azt mutatja, hogy egyre nagyobb mértékben vesznek részt az uniós döntéshozatali folyamatban. Üdvözölte továbbá a nemzeti parlamentek érdeklődését aziránt, hogy a
„zöld lapos” eljárás alkalmazása révén proaktívabb szerepet vállaljanak. E tekintetben a meglévő eszközök teljes körű kihasználását ajánlotta, amely lehetővé teszi a nemzeti parlamentek számára a jogalkotási folyamatban való részvételt anélkül, hogy új intézményi és igazgatási struktúrákat hoznának létre.
[7]Keretmegállapodás az Európai Parlament és a Bizottság közötti kapcsolatokról (HL L 304., 2010.11.20., 47. o.).
[8]Az Európai Parlament állásfoglalása a Bizottság Európai Tanácshoz intézett jelentéséről – „Hatékonyabb jogalkotás 1997.” (HL C 98., 1999.4.9., 500. o.).
[9]Az Európai Parlament állásfoglalása a Bizottság Európai Tanácsnak címzett, a hatékonyabb jogalkotásról szóló, 2000. évi jelentéséről (az EK-Szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikkének értelmében), valamint a Bizottság Európai Tanácsnak címzett, a hatékonyabb jogalkotásról szóló, 2001. évi jelentéséről (az EK-Szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv 9. cikkének értelmében)
(HL C 64. E, 2004.3.12., 135. o.).
[10]Az Európai Parlament 2012. szeptember 13-i állásfoglalása a jogalkotás minőségének javításáról – a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló, 18. jelentésről (2010) (HL C 353. E, 2013.12.3., 117. o.).
[11]Az Európai Parlament 2019. április 18-i állásfoglalása a szubszidiaritásról és az arányosságról szóló, 2015. és 2016. évi éves jelentésekről (2017/2010(INI)) (HL C 390., 2019.11.18., 94. o.).
Az Európa jövőjéről szóló vita állásáról szóló, 2019. február 13-i állásfoglalásában[12] a Parlament kiemelte a helyi önkormányzatok és különösen a jogalkotói hatáskörrel rendelkező regionális parlamentek alapvető szerepét. Tudomásul vette továbbá a szubszidiaritással, az arányossággal és a „kevesebbet hatékonyabban” megközelítéssel foglalkozó munkacsoport ajánlásait, de rámutatott arra, hogy a Parlament már számos ajánlást kiemelt, különösen a nemzeti parlamentek szerepét és a korai előrejelző rendszer reformjának szükségességét illetően.
2021. június 24-i állásfoglalásában[13] a Parlament rámutatott arra, hogy a helyi és regionális önkormányzatok hajtják végre és alkalmazzák az uniós jogszabályok mintegy 70%-át, és felszólította az Európai Bizottságot, hogy jobban vonja be őket a konzultációs folyamatokba, és építsen be egy „mintatáblázatot” a szubszidiaritás és az arányosság elvének a döntéshozatali folyamat során történő alkalmazásának értékelésére. A Parlament azt is kiemelte, hogy a szubszidiaritás- ellenőrzési mechanizmus eljárásának jelenlegi szerkezete azt eredményezi, hogy a nemzeti parlamentek túl sok időt szentelnek a szoros határidejű technikai és jogi értékeléseknek, ami megnehezíti az európai politikáról folytatott mélyebb politikai párbeszéd megvalósítására irányuló célkitűzés megvalósítását.
Xxxx Xxxx 03/2024
[12]Az Európai Parlament 2019. február 13-i állásfoglalása az Európa jövőjéről szóló vita állásáról (2018/2094(INI)).
1.2.3. NEMZETEK FELETTI DÖNTÉSHOZATALI ELJÁRÁSOK
Az Európai Unió tagállamai az EU-ban való tagságukból következően megállapodtak abban, hogy meghatározott politikai területeken bizonyos hatásköreiket az EU intézményeire ruházzák át. Az uniós intézmények így jogalkotási és végrehajtási eljárásaik, költségvetési eljárások, kinevezési eljárások és kvázialkotmányos eljárások során nemzetek feletti, kötelező érvényű döntéseket hoznak.
TÖRTÉNELEM (1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4. ÉS 1.1.5.)
A Római Szerződés javaslattételi és tárgyalási hatáskört biztosított a Bizottság számára, elsősorban a jogalkotás és a külső gazdasági kapcsolatok terén, a Tanácsot, illetve a kinevezések esetében a tagállamok kormányainak képviselőit pedig döntéshozatali hatáskörrel ruházta fel. A Parlamentnek konzultációs hatáskört adott. A Parlament szerepe fokozatosan nőtt, a költségvetés területén az 1970- es és 1975-ös reform, a jogalkotás területén az Egységes Európai Okmány és az azt követő szerződések következtében, kezdve a Tanáccsal való együttdöntést bevezető Maastrichti Szerződéssel, amely növelte a Parlament szerepét a kinevezések területén is. Az Egységes Európai Okmány továbbá a Parlamentet a csatlakozási és társulási szerződések megerősítése engedélyezésének hatáskörével is felruházta; a Maastrichti Szerződés ezt a hatáskört nemzetközi szerződések bizonyos fajtáira is kiterjesztette. Az Amszterdami Szerződés az együttdöntési eljárás egyszerűsítésével és új területekre való kiterjesztésével, illetve a Parlament által a Bizottság kinevezésében betöltött szerep megerősítésével jelentős előrehaladást tett a Közösség demokratikussá tétele felé vezető úton. A Nizzai Szerződés ezt a megközelítést követve számottevően növelte a Parlament hatáskörét. Egyrészt az együttdöntési eljárás (amelyben a Parlament ugyanolyan hatáskörrel rendelkezik, mint a Tanács) szinte az összes olyan új területre vonatkozott, amelyeken a Tanács jogosult volt minősített többséggel határozni. Másrészt a Parlament az ügyek Bíróság elé terjesztését tekintve ugyanolyan hatásköröket szerzett, mint a tagállamok. A Lisszaboni Szerződés további minőségi lépés a Tanáccsal szembeni teljes egyenlőség felé az EU jogalkotása és pénzügyei terén.
JOGALKOTÁSI ELJÁRÁSOK[1]
A. Rendes jogalkotási eljárás (az EUMSZ 289. és 294. cikke)
1. Hatály
A Lisszaboni Szerződés ehhez az eljáráshoz további 40 jogalapot adott hozzá, különösen a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség és a mezőgazdaság terén, ahol a Parlament mára a Tanáccsal egyenlő feltételek mellett dönt a jogalkotási aktusokról. Így a korábban együttdöntési eljárásnak nevezett rendes jogalkotási eljárás 85 jogalapra vonatkozik. A rendes jogalkotási eljárás magában foglalja a minősített többségi szavazást (az EUMSZ 294. cikke). Nem
[1]A LISSZABONI SZERZŐDÉS ELTÖRÖLTE AZ 1986-OS EGYSÉGES EURÓPAI OKMÁNY ÁLTAL BEVEZETETT EGYÜTTMŰKÖDÉSI ELJÁRÁST.
alkalmazandó azonban számos fontos területre, például az adópolitikára a közvetlen adók esetében vagy a családjog transznacionális vonatkozásaira, ahol a Tanács egyhangú határozatára van szükség.
2. Eljárás
A rendes jogalkotási eljárás ugyanazokból a lépésekből áll, mint a korábbi együttdöntési eljárás. Az EUMSZ megfogalmazása ugyanakkor jelentős mértékben módosult, mégpedig azért, hogy hangsúlyozza a Tanács és a Parlament egyenlő szerepét ebben az eljárásban.
a. Bizottsági javaslat
b. Első olvasat a Parlamentben
A Parlament egyszerű többséggel fogadja el álláspontját.
c. Első olvasat a Tanácsban
A Tanács minősített többségi szavazással fogadja el álláspontját.
A szociális biztonság és a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén a javaslat egy tagállam kérésére az Európai Tanács elé terjeszthető (az EUMSZ 48. és 82. cikke), ami felfüggeszti a rendes jogalkotási eljárást, amíg az Európai Tanács visszautalja az ügyet a Tanácshoz (legkésőbb négy hónap múlva). A 82. cikk esetében legalább kilenc tagállam határozhat úgy, hogy a megerősített együttműködés szerint folytatja a tárgyalásokat (az EUSZ 20. cikke és az EUMSZ 326–334. cikke).
Ha a Xxxxxx jóváhagyja a Parlament álláspontját, a jogszabály elfogadásra kerül azzal a szöveggel, amely megfelel a Parlament álláspontjának.
d. Második olvasat a Parlamentben
Miután a Parlament megkapja a Tanács álláspontját, három hónap áll rendelkezésére, hogy határozatot hozzon. Így:
— jóváhagyhatja a Xxxxxx által módosított javaslatot vagy nem hoz határozatot; a Tanács által módosított jogszabály mindkét esetben elfogadottnak minősül;
— a képviselők abszolút többségével elutasítja a tanácsi álláspontot; a jogszabályt nem fogadják el, és az eljárás befejeződik;
— a képviselők abszolút többségével módosításokat fogadhat el a tanácsi állásponthoz, amelyeket ezután véleményezésre a Bizottsághoz és a Tanácshoz küldenek.
e. Második olvasat a Tanácsban
— Ha a Tanács a Parlament módosításairól minősített többséggel, illetve a Bizottságtól elutasító véleményt kapó módosításokról egyhangúlag szavazva az ezek kézhezvételét követő három hónap elteltéig jóváhagyja a Parlament módosításait, a jogszabály elfogadottnak minősül.
— Egyéb esetben hat héten belül összehívásra kerül az egyeztetőbizottság.
f. Egyeztetés
— Az egyeztetőbizottság a Tanács és a Parlament azonos számú képviselőjéből áll, és munkáját a Bizottság segíti. Megvizsgálja a Parlament és a Tanács álláspontját, és hat hét áll rendelkezésére a közös szövegtervezetről való megállapodásra a
tanácsi képviselők minősített többségi szavazásának és a parlamenti képviselők többségének támogatásával.
— Az eljárás befejeződik, és a jogszabályt nem fogadják el, ha a bizottság a határidőig nem jut megállapodásra a közös szövegtervezetről.
— Ha igen, a közös szövegtervezet jóváhagyás céljából a Tanács és a Parlament elé kerül.
g. Az eljárás lezárása (harmadik olvasat)
— A Tanácsnak és a Parlamentnek hat hét áll rendelkezésére a közös szövegtervezet jóváhagyására. A Tanács minősített többséggel, a Parlament pedig a leadott szavazatok többségével jár el.
— A jogszabály akkor kerül elfogadásra, ha a Tanács és a Parlament jóváhagyja a közös szövegtervezetet.
— Ha a két intézmény egyike a határidőig nem hagyja azt jóvá, az eljárás befejeződik, és a jogszabály nem kerül elfogadásra.
Az utóbbi években jelentősen megnőtt a Tanács és a Parlament közötti nem hivatalos tárgyalások alapján, első olvasatban elfogadott jogszabályok száma.
Néhány áthidaló rendelkezés lehetővé teszi, hogy az Európai Tanács a rendes eljárás alkalmazását az ez alól mentesített területekre is kiterjessze (például a szociálpolitikára: EUMSZ 153. cikk (2) bekezdés).
B. Konzultációs eljárás
A Tanácsnak a határozat meghozatala előtt figyelembe kell vennie a Parlament, valamint szükség esetén az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Európai Bizottsága véleményét. Azért kell így tennie, mert ilyen konzultáció hiányában a jogi aktus nem jogszerű, és azt a Bíróság megsemmisítheti (lásd a 138–139/79. sz. ügyekben hozott ítéletet). Amennyiben a Tanács a javaslatot érdemben módosítani kívánja, ismét konzultálnia kell a Parlamenttel (lásd a 65/90. sz. ügyben hozott ítéletet).
C. Egyetértési eljárás
1. Hatály
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után az egyetértési eljárást kell alkalmazni különösen a horizontális költségvetési rugalmassági klauzulára, az EUMSZ
352. cikkében foglaltak szerint (az EKSZ korábbi 308. cikke). A további példák közé tartozik még a megkülönböztetés elleni küzdelem (az EUMSZ 19. cikkének
(1) bekezdése) és az Unióban való tagság (az EUSZ 49. és 50. cikke). Emellett a Parlament egyetértésére van szükség a társulási megállapodásokhoz (az EUMSZ
217. cikke), az Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozásához (az EUSZ 6. cikkének (2) bekezdése) és a külön intézményi keretet létrehozó, jelentős költségvetési hatásokkal járó vagy a rendes jogalkotási eljárás hatálya alá eső területekkel kapcsolatos megállapodásokhoz (az EUMSZ 218. cikkének
(6) bekezdése).
2. Eljárás
A Parlament megvizsgálja a Xxxxxx által megküldött tervezetet; a leadott szavazatok abszolút többségével határoz a tervezet jóváhagyásáról (a tervezetet azonban nem módosíthatja). A szerződés az eljárás korábbi szakaszaiban semmilyen hivatalos
szerepet nem biztosít a Parlament számára ahhoz, hogy megvizsgálja a Bizottság javaslatát; az intézményközi megállapodások eredményeként azonban gyakorlattá vált, hogy nem hivatalos jelleggel a Parlamentet is bevonják (lásd a Parlament eljárási szabályzatát).
KINEVEZÉSI ELJÁRÁSOK
1. A Parlament választja meg a Bizottság elnökét (az EUSZ 14. cikkének
(1) bekezdése) (lásd 1.3.8.).
2. Az Európai Tanács – minősített többséggel eljárva – nevezi ki az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjét (az EUSZ 18. cikkének (1) bekezdése).
3. A Tanács – minősített többséggel eljárva – fogadja el azon további személyek listáját, akiket a megválasztott elnökkel közös megegyezésben a Bizottság tagjaivá javasol kinevezni (az EUSZ 17. cikkének (7) bekezdése).
4. A Tanács fogadja el:
a. a Számvevőszék tagjainak listáját (az EUMSZ 286. cikke) a Parlamenttel folytatott konzultációt követően és a tagállamok által beterjesztett javaslatok alapján;
b. a Régiók Európai Bizottsága és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság tagjainak és póttagjainak az egyes tagállamok javaslatai alapján összeállított listáját (az EUMSZ 301., 302. és 305. cikke).
5. A Parlament választja meg az európai ombudsmant (az EUMSZ 228. cikke).
NEMZETKÖZI MEGÁLLAPODÁSOK MEGKÖTÉSE
Miután az Unió jogi személyiséget kapott, most már nemzetközi megállapodásokat is köthet (az EUMSZ 218. cikke). A Lisszaboni Szerződés megköveteli az Európai Parlament egyetértését a közös kereskedelempolitika területén kötött megállapodások esetében, illetve minden olyan terület esetében, amelynek szakpolitikája az EU-ban a rendes jogalkotási eljárás alá tartozna. A társulási és csatlakozási megállapodások kivételével a Tanács minősített többséggel határoz az olyan megállapodások tárgyában, amelyek sérthetik az Unió kulturális és nyelvi sokféleségét, valamint az olyan területekre vonatkozó megállapodások tárgyában, ahol a belső jogszabályok elfogadásához egyhangúságra lenne szükség.
— Eljárás: a Bizottság vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője benyújtja ajánlásait a Tanácsnak, a Tanács meghatározza a tárgyalási meghatalmazást, és kijelöli az uniós főtárgyalót (a Bizottságot vagy a főképviselőt), aki lebonyolítja a tárgyalásokat. Az Európai Parlamentet az eljárás minden szakaszában haladéktalanul és teljes körűen tájékoztatni kell (EUMSZ 218. cikk,
(10) bekezdés).
— Határozat: a Tanács hozza meg, minősített többséggel, a fent említett területek kivételével.
— A Parlament szerepe: egyetértés a legtöbb megállapodás esetében (lásd fent), konzultáció a kizárólag a kül- és biztonságpolitika területére tartozó megállapodások esetében.
KVÁZIALKOTMÁNYOS ELJÁRÁSOK
A. A saját források rendszere (az EUMSZ 311. cikke)
— Javaslat: Bizottság;
— A Parlament szerepe: konzultáció;
— Határozat: a Tanács hozza meg egyhangúlag, hatálybalépéséhez a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelő jóváhagyására van szükség.
B. A közvetlen és általános választójog útján zajló parlamenti választásokra vonatkozó rendelkezések (az EUMSZ 223. cikke)
— Javaslat: Parlament;
— Határozat: a Tanács hozza meg egyhangúlag, a Parlament egyetértését követően, és a tagállamoknak ajánlva a javaslat elfogadását saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően.
C. Az Európai Parlament tagjaira (az EUMSZ 223. cikkének (2) bekezdése) és az ombudsmanra (az EUMSZ 228. cikkének (4) bekezdése) vonatkozó szabályok
— Javaslat: Parlament;
— A Bizottság szerepe: vélemény;
— A Tanács szerepe: egyetértés (minősített többséggel, kivéve a képviselőkre vagy korábbi képviselőkre vonatkozó adózási rendelkezésekre irányadó szabályokkal vagy feltételekkel kapcsolatban, amikor az egyhangúság alkalmazandó);
— Határozat: Parlament.
D. A Bíróság alapokmányáról szóló jegyzőkönyv módosítása (az EUMSZ
281. cikke)
— Javaslat: a Bíróság (konzultálva a Bizottsággal) vagy a Bizottság (konzultálva a Bírósággal);
— Határozat: a Tanács és a Parlament (rendes jogalkotási eljárás).
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
A kinevezések tekintetében a Lisszaboni Szerződés nem szüntette meg a különböző eljárások széles körét, bár valamilyen mértékben sikerült azokat egyszerűsítenie. Bizonyos esetekben még mindig alkalmazzák az egyhangúságot, amely továbbra is politikai vitákat okoz, és egyúttal csökkenti a Parlament befolyását. Előrehaladást különösen a Nizzai Szerződés hatálybalépése után sikerült elérni azáltal, hogy a Bizottság elnökének kinevezése esetében az egyhangú szavazás helyét a minősített többség vette át. A Lisszaboni Szerződés emellett arról is rendelkezik, hogy a Bizottság elnökét a Parlament választja meg. A megválasztott elnök kinevezésekor – a Parlamenttel folytatott megfelelő konzultáció után – figyelembe kell venni az európai választások eredményeit. Ez megerősíti az Európai Bizottság politikai legitimitását és elszámoltathatóságát. A 2014-es európai parlamenti választásokat követően első ízben kerültek alkalmazásra ezek az előírások. Az Európai Tanács megegyezett abban, hogy Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxxx jelöli az Európai Bizottság elnökének, mert az Európai Néppárt (PPE) volt a legnagyobb képviselőcsoport az Európai Parlamentben a választások után.
Xxxxxxx Xxxxxxxx 07/2024
1.2.4. KORMÁNYKÖZI DÖNTÉSHOZATALI ELJÁRÁSOK
A közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) területén és számos más területen – például a megerősített együttműködés, bizonyos kinevezések és a szerződések felülvizsgálata esetében – a döntéshozatali eljárás eltér attól, ami a rendes jogalkotási eljárásban jellemző. E területek meghatározó jellemvonása, hogy a kormányközi együttműködés kiemeltebb szerepet kap. Az államadósság-válság miatti problémák az ilyen döntéshozatali mechanizmusok nagyobb mértékű igénybevételéhez vezettek, különösen az európai gazdaságirányítás keretében.
JOGALAP
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 20., 21–46., 48. és 49. cikke; az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 2. cikkének (4) bekezdése, 31. cikke,
64. cikkének (3) bekezdése, 81. és 89. cikke, 103. cikkének (1) bekezdése, 113., 115., 118., 127. és 153. cikke, 191. cikkének (3) bekezdése, 192. cikke, 194. cikkének (2) bekezdése, valamint 215., 218., 220., 221., 312., 329. és 333. cikke.
LEÍRÁS
A. A szerződések módosítására irányuló eljárás (az EUSZ 48. cikke)
— Javaslat: bármely tagállam, a Parlament vagy a Bizottság részéről.
— A Bizottság szerepe: konzultáció és részvétel a kormányközi konferencián.
— A Parlament szerepe: konzultáció a kormányközi konferencia összehívása előtt (magukon a konferenciákon a Parlamentet eseti alapon vonják be, de befolyása egyre nő: egy időben a Parlamentet annak elnöke vagy két tagja képviselte; a legutóbbi kormányközi konferenciára a Parlament három képviselőt küldött).
— Az Európai Központi Bank Kormányzótanácsának szerepe: konzultáció a pénzügyi területet érintő intézményi változások esetén.
— Határozat: a kormányok közös megegyezése a szerződések módosításairól, amelyeket ezt követően a tagállamok elé terjesztenek, hogy azokat alkotmányos előírásaikkal összhangban megerősítsék; ezt megelőzően az Európai Tanács egyszerű többséggel hozott határozatára van szükség arról, hogy a Parlament egyetértését követően összehívjon-e egy konventet.
B. Az áthidaló klauzulák életbeléptetésének eljárása
— Európai Tanács: életbe lépteti és egyhangúlag határoz az általános áthidaló klauzula (az EUSZ 48. cikke) és a többéves pénzügyi keretre vonatkozó egyedi áthidaló klauzula (az EUMSZ 312. cikke) használatáról. Az általános klauzula esetében minden nemzeti parlamentnek vétójoga van.
— Xxxxxx: egyhangúlag vagy minősített többséggel határozva dönthet egyéb áthidaló klauzulák életbe léptetéséről a szerződések megfelelő rendelkezései (az EUSZ 31. cikke; az EUMSZ 81., 153., 192. és 333. cikke) szerint.
C. Csatlakozási eljárás (az EUSZ 49. cikke)
— Kérelem: bármely olyan európai állam részéről, amely megfelel az Unió értékeinek (az EUSZ 2. cikke); a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament értesítése; az Európai Tanács megállapodik a jogosultság feltételeiről.
— A Bizottság szerepe: konzultáció; aktívan részt vesz a tárgyalások előkészítésében és lefolytatásában.
— A Parlament szerepe: egyetértés, a képviselők abszolút többségével.
— Határozat: a Tanács hozza meg, egyhangúlag; az Unió tagállamai és a kérelmező állam között létrejött, a csatlakozás feltételeit és a szükséges kiigazításokat meghatározó megállapodást az összes tagállam elé terjesztik, hogy alkotmányos előírásaikkal összhangban azt megerősítsék.
D. Kilépési eljárás (az EUSZ 50. cikke)
— Kérelem: az érintett tagállam értesíti az Európai Tanácsot szándékáról, saját alkotmányos előírásainak megfelelően.
— Döntés: a Parlament egyetértését követően a Tanács által aláírt kilépési megállapodás formájában történik, különleges minősített többséggel (az EUMSZ
238. cikke (3) bekezdésének b) pontja), amelyhez (az érintett tagállam kivételével) a részt vevő tagállamokat képviselő tanácsi tagok legalább 72%-ának szavazata szükséges, ezen tagállamok népességének legalább 65%-át képviselve.
E. Szankcionáló eljárás az Unió elveit súlyosan és tartósan megsértő tagállammal szemben (az EUSZ 7. cikke)
1. Fő eljárás
— Javaslat súlyos és tartós jogsértést megállapító határozatra: a tagállamok egyharmada vagy a Bizottság részéről.
— A Parlament egyetértése: a leadott szavazatok kétharmada és egyben az összes képviselő többségének szavazata szükséges az elfogadáshoz (a Parlament eljárási szabályzata 83. cikkének (3) bekezdése).
— A jogsértés meglétét megállapító határozat: az Európai Tanács fogadja el egyhangúlag, az érintett tagállam részvétele nélkül, miután a szóban forgó államot felkérték az üggyel kapcsolatos észrevételeinek benyújtására.
— Az érintett tagállam bizonyos jogainak felfüggesztésére irányuló határozat: a Tanács fogadja el, minősített többséggel (az érintett tagállam részvétele nélkül).
2. A Nizzai Szerződés ezt az eljárást elővigyázatossági rendszerrel egészítette ki
— Indokolással ellátott javaslat az uniós alapelvek valamely tagállam által történő súlyos megsértésének egyértelmű kockázatát megállapító határozatra: a Bizottság, a Parlament vagy a tagállamok egyharmadának kezdeményezésére.
— A Parlament egyetértése: a leadott szavazatok kétharmada és egyben az illetékes képviselők többségének szavazata szükséges az elfogadáshoz.
— Határozat: a Tanács fogadja el, tagjainak négyötödös többségével, a szóban forgó tagállam meghallgatását követően. A Tanács egy ilyen határozat meghozatala előtt ajánlásokat intézhet a tagállamhoz.
F. Megerősített együttműködési eljárás
1. Általános szabályok (az EUSZ 20. cikke, az EUMSZ 329. cikkének
(1) bekezdése)
— Javaslat: a Bizottság kizárólagos joga; a megerősített együttműködést kialakítani kívánó tagállamok ilyen irányú kérelemmel fordulhatnak a Bizottsághoz.
— A Parlament szerepe: egyetértés.
— Határozat: a Tanács hozza meg, minősített többséggel eljárva.
2. Együttműködés a KKBP területén (az EUMSZ 329. cikkének (2) bekezdése)
— Kérelem a Tanácshoz az érintett tagállamoktól.
— Xxxxxxxx továbbítása az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének, aki véleményezi azt.
— A Parlament tájékoztatása.
— A Tanács egyhangúlag jár el.
G. Külügyi határozatokra vonatkozó eljárások
A Lisszaboni Szerződés megszüntette a korábbi szerződések három pillérből álló szerkezetét, de a külpolitikát továbbra is különválasztja a többi uniós politikától. A KKBP célkitűzései és rendelkezései az Európai Unióról szóló szerződés részét képezik. Ezek a korábbi szerződésekhez képest most jobban meg vannak fogalmazva és koherensebbek.
Nagyarányú intézményi változást jelent a főképviselői tisztség létrehozása, akit az új Európai Külügyi Szolgálat segít, és aki kezdeményezéseket javasolhat a KKBP keretében. A KKBP beépült az uniós keretbe, de külön szabályok és eljárások hatálya alá tartozik (az EUSZ 24. cikkének (2) bekezdése).
— Javaslat: bármely tagállam, a főképviselő vagy a Bizottság részéről (az EUSZ
22. cikke).
— A Parlament szerepe: az Elnökség rendszeresen tájékoztatja, illetve a fő szempontokkal és alapvető választási lehetőségekkel kapcsolatban konzultációt folytatnak vele. A KKBP finanszírozásáról szóló intézményközi megállapodás értelmében ez a konzultációs folyamat éves esemény, és egy tanácsi dokumentum alapján kerül rá sor.
— Határozat: az Európai Tanács vagy a Tanács hozza meg, egyhangúlag. Az Európai Tanács határozza meg az EU prioritásait és stratégiai érdekeit; a Tanács határozatokat vagy intézkedéseket hoz. Ezeket a határozatokat a főképviselő és a tagállamok hajtják végre, nemzeti vagy uniós források felhasználásával. Amennyiben a nemzetközi fejlemények ezt szükségessé teszik, az Európai Tanács elnöke összehívhatja az Európai Tanács rendkívüli ülését.
H. Egyéb jogalkotási intézkedések (2.6.8.)
A kormányközi döntéshozatalt az uniós politikák számos konkrét, esetlegesen érzékeny területén is alkalmazzák, különösen az alábbiakon:
— bel- és igazságügy: a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködéssel és az igazságügyi együttműködéssel kapcsolatos intézkedések (az EUMSZ
89. cikke);
— a belső piac: a tőkemozgás korlátozása (az EUMSZ 64. cikkének (3) bekezdése), versenypolitika (az EUMSZ 103. cikkének (1) bekezdése), adóharmonizációs intézkedések (az EUMSZ 113. cikke), a belső piac megteremtését érintő jogszabályok közelítése (az EUMSZ 115. cikke), szellemitulajdon-jogok (az EUMSZ 118. cikke);
— monetáris politika: egyes konkrét prudenciális felügyeleti feladatkörök átruházása az Európai Központi Bankra (EKB) (az EUMSZ 127. cikke);
— egyéb szakpolitikai területek, például a szociális és foglalkoztatási politika (az EUMSZ 153. cikke), az energiaügy (az EUMSZ 194. cikkének (2) bekezdése) vagy a környezetvédelem (az EUMSZ 191. cikkének (3) bekezdése).
I. Pénzügyi válságkezelés (2.6.8.)
Mivel 2010-ben néhány tagállamban súlyos pénzügyi nehézségek támadtak, különböző formákban a segítségükre kellett sietni. A mentőcsomag egyes elemeit – például az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmust – az Unió kezeli. A nagyobb részt, konkrétan az európai pénzügyi stabilitási eszközhöz (EFSF) való hozzájárulásokat közvetlenül a tagállamok fizetik. Az EFSF „különleges célú gazdasági egység”, amelyet az euróövezet tagállamai közötti kormányközi megállapodás hozott létre. Az ilyen kormányközi intézkedésekhez szükséges határozatokat ezért az Európai Tanács vagy az eurócsoport állam- és kormányfőinek szintjén kellett meghozni, ideértve azoknak a tagállamok általi, saját nemzeti alkotmányos előírásaikkal összhangban lévő megerősítését is. Ennek a fejleménynek két fontos oka van: a megmentés tilalmáról szóló záradék (az EUMSZ 125. cikke) és néhány nemzeti alkotmánybíróság ellenállása azzal szemben, hogy további pénzügyi és költségvetési hatásköröket ruházzanak át az Európai Unióra.
Az Európai Tanács a szerződés egyszerűsített felülvizsgálatára vonatkozó eljárás keretében 2011. március 25-én konvent összehívása nélkül elfogadta az EUMSZ
136. cikkének (gazdaságpolitikai koordináció) módosítását (2011/199/EU európai tanácsi határozat). A határozat 2013 áprilisában lépett hatályba, lehetővé téve olyan állandó válságmegelőzési mechanizmusok működésbe lépését, mint az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM). Az ESM-et az euróövezet tagjai közötti kormányközi szerződés hozta létre, amely 2012. szeptember 27-én lépett hatályba. Igazgatóságának szavazási szabályai között úgynevezett „vészhelyzeti eljárás” is szerepel, amelyhez 85%-os minősített többség szükséges, amennyiben a Bizottság és az EKB arra a következtetésre jut, hogy pénzügyi támogatásra vonatkozó sürgős határozatra van szükség. Végül pedig a tagállamok kormányai elkészítették a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződést (SKKSZ), amely 2013. január 1-jén lépett hatályba, miután tizenkét szerződő fél, amelyeknek pénzneme az euró, letétbe helyezte megerősítő okiratait. A szerződés előírja különösen, hogy a nemzeti jogrendekben költségvetési egyensúlyi szabályra van szükség (költségvetési paktum). Az SKKSZ 25 szerződő fele közül
összesen 22-re vonatkozik hivatalosan a költségvetési paktum (a 19 euróövezeti tagállamra, valamint Bulgáriára, Dániára és Romániára).
J. Kinevezések
— Az Európai Tanács a Tanács ajánlása alapján, az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően minősített többséggel nevezi ki az Európai Központi Bank elnökét, alelnökét és Igazgatóságának további négy tagját (az EUMSZ
283. cikkének (2) bekezdése).
— Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjét a Bizottság elnökének jóváhagyásával az Európai Tanács nevezi ki minősített többséggel (az EUSZ
18. cikkének (1) bekezdése); a főképviselő mint a Bizottság alelnöke, valamint a Bizottság elnöke és a Bizottság többi tagja kinevezéséhez az Európai Parlament egyetértő szavazata szükséges.
— A tagállamok kormányai közös megegyezéssel nevezik ki az Európai Unió Bíróságának és a Törvényszék (korábban Elsőfokú Bíróság) bíráit és főtanácsnokait (az EUSZ 19. cikkének (2) bekezdése).
— A Számvevőszék tagjait az egyes tagállamok ajánlásai alapján és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően a Tanács nevezi ki minősített többséggel (az EUMSZ 286. cikkének (2) bekezdése).
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
Az 1996. évi kormányközi konferencia előkészítése során a Parlament a második és a harmadik pillér „közösségiesítésére” szólított fel, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződés szerint alkalmazandó döntéshozatali eljárások ezekre is alkalmazhatók legyenek.
Miután a Parlament az európai konvent során kitartóan törekedett arra, hogy a korábbi második és harmadik pillért az Unió struktúrájának részévé tegye (1.1.4.), a Lisszaboni Szerződés a nemzetek feletti döntéshozatalt kiterjesztette a korábbi harmadik pillérre (bel- és igazságügyek), és koherens intézményi keretet vezetett be a kül- és biztonságpolitikában, olyan fontos újításokkal, mint az Európai Tanács állandó elnöke és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének tisztsége.
A gazdasági és költségvetési irányítás egyre inkább kormányközi szintre kerülésének összefüggésében a Parlament szerepet játszott annak biztosításában, hogy az uniós intézményeket kellően bevonják az I. pontban említett nemzetközi szerződésről folytatott tárgyalásokba.
2019. februárban a Parlament állásfoglalást fogadott el a Szerződés megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtásáról[1], amelyben ajánlásokat fogalmazott meg a megerősített együttműködés jövőbeli alakulására vonatkozóan. A Parlament különösen úgy vélte, hogy ki kell dolgozni egy eljárást a kiemelt politikai jelentőségű területeken létrehozandó megerősített együttműködés gyorsított engedélyezésére, amelynek határideje két egymást követő tanácsi elnökség időtartamánál rövidebb lenne. Felszólította továbbá a Bizottságot, hogy tegyen javaslatot egy olyan rendeletre, amely egyszerűsíti és egységesíti a megerősített együttműködés vonatkozó jogi keretét.
[1]Az Európai Parlament 2019. február 12-i állásfoglalása a szerződések megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtásáról (HL C 449., 2020. 12.23., 16. o.).
Az Európa jövőjéről szóló vita állásáról szóló, 2019. február 13-i állásfoglalásában[2] a Parlament támogatta az általános áthidaló klauzulák (az EUSZ 48. cikke
(7) bekezdésének 1. pontja és 48. cikke (7) bekezdésének 2. pontja) és más egyedi áthidaló klauzulák alkalmazását az egyhangú szavazás okozta patthelyzet leküzdése érdekében, anélkül, hogy a szerződések hatályán kívül eső kormányközi megoldásokra kellene törekedni. Az Európa jövőjéről szóló konferencia végeredményéről szóló jelentés, amelyet 2022. május 9-én terjesztettek a három intézmény elnökei elé, kiemeli az egyhangúságon alapuló döntéshozatali eljárások felülvizsgálatának fontosságát. Az Európai Parlament 2023. július 11-én állásfoglalást[3] fogadott el az uniós szerződésekben foglalt áthidaló klauzulák végrehajtásáról.
Xxxx Xxxx 03/2024
[2]Az Európai Parlament 2019. február 13-i állásfoglalása az Európa jövőjéről szóló vita állásáról (HL C 449., 2020.12.23., 90. o.).
[3]Az Európai Parlament 2023. július 11-i állásfoglalása az uniós szerződésekben foglalt áthidaló klauzulák végrehajtásáról.
1.2.5. A KÖLTSÉGVETÉSI ELJÁRÁS
A Parlament költségvetési folyamatban betöltött szerepe az 1970-es és 1975- ös költségvetési szerződések óta fokozatosan bővült. 2009-ben a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével a Parlament ugyanolyan súllyal vesz részt az uniós költségvetés egészének elfogadásában, mint a Tanács.
JOGALAP
— Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 314. cikke és az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződés 106a. cikke;
— az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, az 1296/2013/EU, az 1301/2013/EU, az 1303/2013/EU, az 1304/2013/EU, az 1309/2013/EU, az 1316/2013/EU, a 223/2014/EU és a 283/2014/EU
rendelet és az 541/2014/EU határozat módosításáról, valamint a 966/2012/ EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. július 18-i (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet 39. és 55. cikke;
— intézményközi megállapodás az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről, a költségvetési ügyekben való együttműködésről és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásról.
CÉLKITŰZÉSEK
A költségvetési hatáskörök gyakorlása az uniós kiadások teljes összegének és éves megoszlásának, valamint az ezek fedezetéhez szükséges bevételek meghatározásából, valamint a költségvetés végrehajtása feletti ellenőrzésből tevődik össze. A költségvetési eljárás a költségvetés elkészítését és elfogadását foglalja magában. (Az uniós bevételekről a 1.4.1., a kiadásokról a 1.4.2., a többéves pénzügyi keretről a 1.4.3., a végrehajtásról a 1.4.4., a költségvetési ellenőrzésről pedig a
1.4.5. sz. ismertetőben olvashat részletesebben.)
LEÍRÁS
A. Háttér
A költségvetési hatóság a Parlamentből és a Tanácsból áll. 1970 előtt a költségvetési hatásköröket kizárólag a Tanács gyakorolta, a Parlament ekkor még csak konzultációs szereppel bírt. Az 1970. április 22-én és 1975. július 22-én megkötött szerződések növelték a Parlament költségvetési hatáskörét:
— míg az 1970. évi szerződés megtartotta a Tanácsnak a „kötelező kiadásokkal” kapcsolatos, a szerződés szerinti kötelezettségekből vagy a szerződéssel összhangban elfogadott jogi aktusokból eredő végső döntési jogát, a kezdetben a költségvetésnek csupán 8%-át kitevő „nem kötelező kiadásokkal” kapcsolatban a Parlamentnek adta az utolsó szót;
— az 1975. évi szerződés biztosította a Parlamentnek azt a jogot, hogy a költségvetés egészét elutasítsa.
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépéséig a költségvetési eljárás során a Tanácsban és a Parlamentben két-két olvasatra került sor, majd az eljárás végén a Parlament vagy elfogadta, vagy elutasította a költségvetés egészét.
A Lisszaboni Szerződés – amely egyszerűsítette és átláthatóbbá tette ezt az eljárást (a költségvetési együttdöntést) – által hozott jelentős változásokig az egymást követő szerződések nem vezettek be alapvető módosításokat. Az átalakítások főként a kötelező és a nem kötelező kiadások közötti megkülönböztetés megszüntetéséből erednek. Ez lehetővé teszi, hogy az összes kiadást ugyanazon eljárás keretében, egyenlően kezeljék, amelyet tovább egyszerűsítettek azáltal, hogy mindegyik intézménynél csak egy olvasatra kerül sor, a Bizottság által előterjesztett költségvetési tervezet alapján.
B. Az eljárás szakaszai
Az EUMSZ 314. cikke meghatározza a költségvetési eljárás során betartandó eljárási szakaszokat és határidőket. A jelenlegi gyakorlat szerint azonban az intézményeknek minden évben a költségvetési eljárás megkezdését megelőzően a jelenlegi gyakorlat alapján megállapodnak egy pragmatikus menetrendben.
1. Első szakasz: a Bizottság benyújtja a költségvetési tervezetet
A Parlament és a Tanács iránymutatásokat állapít meg a költségvetés prioritásairól. A Bizottság elkészíti a költségvetési tervezetet, és azt továbbítja a Tanácsnak és a Parlamentnek (az EUMSZ 314. cikke (2) bekezdésének megfelelően legkésőbb szeptember 1-jéig, de a pragmatikus menetrend szerint április végéig vagy május elejéig). A Bizottság az újabb fejlemények figyelembevétele érdekében egy későbbi szakaszban módosíthatja a költségvetési tervezetet, de mindenképpen azt megelőzően, hogy az egyeztetőbizottságot (lásd lejjebb) összehívnák.
2. Második szakasz: a Tanács elfogadja a költségvetési tervezetre vonatkozó álláspontját
A Tanács elfogadja a költségvetési tervezetre vonatkozó álláspontját, és továbbítja azt a Parlamentnek (az EUMSZ 314. cikkének (3) bekezdése értelmében legkésőbb október 1-jéig, de a pragmatikus menetrend szerint július végéig). A Tanácsnak teljes körűen tájékoztatnia kell a Parlamentet az álláspontjának elfogadásához vezető okokról.
3. Harmadik szakasz: a Parlament olvasata
A Parlamentnek 42 nap áll rendelkezésére a válaszadásra. Ezen időszak alatt vagy jóváhagyja a Tanács álláspontját, vagy nem hoz határozatot, mely esetekben a költségvetést véglegesen elfogadottnak kell tekinteni, vagy módosításokat javasolhat – amennyiben azokat tagjainak többsége elfogadja –, mely esetben a módosított tervezetet visszautalja a Tanácsnak és a Bizottságnak. Ekkor a Parlament elnökének a Xxxxxx elnökével egyetértésben haladéktalanul össze kell hívnia az egyeztetőbizottságot.
4. Negyedik szakasz: összeül az egyeztetőbizottság, és elfogadja a költségvetést
A Tanács és a Parlament azonos számú képviselőiből álló egyeztetőbizottságnak az összehívásától számított huszonegy napon belül megállapodásra kell jutnia egy közös szövegtervezetről. Erre vonatkozó döntését a Tanács tagjainak vagy azok képviselőinek minősített többségével és a Parlament képviselőinek többségével kell meghoznia. A Bizottság részt vesz az egyeztetőbizottság munkájában, és
megtesz minden szükséges kezdeményezést a Parlament és a Tanács álláspontjának közelítése érdekében.
Ha 21 napon belül az egyeztetőbizottság a közös szövegtervezetet illetően nem jut megállapodásra, a Bizottság új költségvetési tervezetet nyújt be. Ha az említett határidőn belül az egyeztetőbizottság megállapodik egy közös szövegtervezetben, e megállapodás időpontjától számítva tizennégy nap áll mind a Parlament, mind a Tanács rendelkezésére, hogy a közös szövegtervezetet jóváhagyja. Az alábbi táblázat összefoglalja, hogy a 14 napos időszak végére milyen kimenetelek lehetségesek.
Az egyeztetőbizottság közös szövegtervezetének jóváhagyási folyamata
A közös szövegtervezetre vonatkozó álláspontok | A Parlament | A Tanács | Eredmény |
+ = elfogadva – = elutasítva Nincs = nem született határozat | + | + | A közös tervezetet elfogadják. |
− | A Parlament megerősítheti álláspontját[1]. | ||
Nincs | A közös tervezetet elfogadják. | ||
Nincs | + | A közös tervezetet elfogadják. | |
− | A Bizottság új költségvetési tervezetet készít. | ||
Nincs | A közös tervezetet elfogadják. | ||
− | + | A Bizottság új költségvetési tervezetet készít. | |
− | A Bizottság új költségvetési tervezetet készít. | ||
Nincs | A Bizottság új költségvetési tervezetet készít. |
Az eljárás sikeres lezárását követően a Parlament elnöke kihirdeti, hogy a költségvetést véglegesen elfogadták. Amennyiben a pénzügyi év kezdetéig nem sikerül megállapodni, a megállapodás megszületéséig az átmeneti tizenkettedek rendszerét alkalmazzák. Ez azt jelenti, hogy a költségvetés bármely fejezetének tekintetében havonta az előző pénzügyi év költségvetési előirányzatainak legfeljebb egy tizenketted részét kitevő összeget lehet elkölteni. Ennek során azonban nem lehet túllépni a költségvetési tervezet ugyanazon alcímében meghatározott előirányzat egy tizenketted részét. Az EUMSZ 315. cikkének megfelelően azonban a Tanács a Bizottság javaslata alapján a költségvetési rendelet 16. cikke értelmében engedélyezheti az egy tizenketted részen felüli kiadásokat, kivéve, ha a Parlament 30 napon belül úgy határoz, hogy csökkenti a Xxxxxx által jóváhagyott kiadásokat.
5. Pótköltségvetés és költségvetés-módosítás
Elkerülhetetlen, kivételes és előre nem látható körülmények esetén (a költségvetési rendelet 44. cikkének megfelelően) a Bizottság az adott év elfogadott költségvetését módosító költségvetésmódosítás-tervezetet javasolhat. A költségvetés
[1]Ha a Parlament jóváhagyja a közös szöveget, a Xxxxxx pedig elutasítja azt, a Parlament a képviselők többségével és a leadott szavazatok háromötödével dönthet úgy, hogy megerősíti a korábbi módosítások egy részét vagy mindegyikét. Ha a Parlamenten belül nincs meg a szükséges többség, a közös tervezetben szereplő álláspontot fogadják el.
ilyen módosításaira az általános költségvetésre vonatkozókkal megegyező szabályok alkalmazandók.
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
A. Az EUMSZ 314. cikke által a Parlamentre ruházott hatáskörök
A Parlament 1970-ben elnyerte a jogot arra, hogy a nem kötelező kiadásokkal kapcsolatban őt illesse az utolsó szó. A nem kötelező kiadások aránya az 1970. évi költségvetés 8%-áról 2010-ben több mint 60%-ra nőtt. Ez volt az utolsó év, amikor ez a megkülönböztetés még létezett. A kötelező és a nem kötelező kiadások közötti különbségtétel megszüntetésével a Parlament immár a Tanáccsal közös hatáskörrel rendelkezik az általános költségvetési kiadások meghatározására. A Parlament pozíciója még erősebbnek is tekinthető a Tanácsénál, mivel a Tanács soha nem érvényesíthet költségvetést a Parlament akarata ellenére, míg a Parlamentet bizonyos körülmények között megilletheti az utolsó szó, és a Tanács akarata ellenére érvényesítheti a költségvetést (lásd a fenti
B. 4. pontot). Ez azonban eléggé valószínűtlen, és helyesebb azt mondani, hogy az új költségvetési eljárás legtöbbször a Parlament és a Tanács közötti tényleges (noha sajátos), egyenlő feltételeken nyugvó együttdöntési eljáráson alapul, amely az Unió valamennyi kiadására kiterjed. Azóta, hogy 1975-ben elnyerte a jogot, hogy elutasítsa a költségvetés egészét, a Parlament két alkalommal (1979 decemberében és 1984 decemberében) tett így. A Lisszaboni Szerződésben megállapított új szabályok szerint az egyeztetőbizottság négy alkalommal (a 2011-es, a 2013-as, a 2015-ös és a 2018-as költségvetések tekintetében) nem jutott megállapodásra. A Bizottság által előterjesztett új, az egyeztetés során elért kompromisszumközeli helyzetet tükröző költségvetési tervezeteket mind a négy esetben elfogadták.
A 2024. évi költségvetés esetében a Parlament és a Tanács 2023. november 11-én, az egyeztetési időszak határidején belül ideiglenes megállapodásra jutott. A Tanács 2023. november 20-án fogadta el a költségvetésre vonatkozó végleges megállapodást, a Parlament pedig a két nappal későbbi plenáris ülésen elfogadta azt, majd a Parlament elnöke aláírta a végleges szöveget. A Parlament és a Tanács között elfogadottaknak megfelelően a 2024. évi költségvetés az előirányzatok teljes összegét 189,4 milliárd euróban, a kifizetési előirányzatok összegét pedig 142,6 milliárd EUR-ban határozza meg.
A tárgyalások során a Parlament a Bizottság eredeti javaslatához képest közel 670 millió EUR összegű kiegészítő finanszírozást biztosított a 2024. évi uniós költségvetés számára. Ez a finanszírozás olyan kulcsfontosságú prioritásokra irányul, mint a humanitárius segítségnyújtás, a globális kihívások (például az ukrajnai háború következményeinek kezelése), az Erasmus+, a közlekedési infrastruktúra és a fiatal mezőgazdasági termelők támogatása.
2024 februárjában a Parlament és a Tanács megállapodott az EU többéves pénzügyi keretének példa nélküli növeléséről annak érdekében, hogy az uniós költségvetés jobban tudjon reagálni a jelenlegi kihívásokra. E változások tükrözése érdekében a 2024. évi költségvetést módosítani kellett, ezért a Bizottság 2024. február 29-én e célból költségvetés-módosítási tervezetet terjesztett elő.
B. A költségvetési fegyelemről szóló intézményközi megállapodások és a többéves pénzügyi keretek (1.4.3.)
A költségvetés elfogadására vonatkozó jogi alappal kapcsolatban többször fellángolt vitákat követően az intézmények 1982-ben közös nyilatkozatot fogadtak el, amely a költségvetési eljárás zökkenőmentesebb végrehajtására irányuló rendelkezéseket is tartalmazott. Ezt egy sor intézményközi megállapodás követte, amelyek az 1988–1992, az 1993–1999, a 2000–2006 és a 2007–2013 közötti időszakra vonatkoztak. A 2021–2027 közötti időszakra vonatkozó intézményközi megállapodás 2020 decemberében lépett hatályba. Ezek az egymást követő megállapodások intézményközi referenciakeretet biztosítottak az éves költségvetési eljárások számára, valamint számottevően javították a költségvetési eljárás működését.
A jelenlegi intézményközi megállapodás célja a költségvetési fegyelem érvényesítése, az éves költségvetési eljárás működésének és az intézmények közötti költségvetési együttműködés javítása, valamint a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás biztosítása. Célja továbbá, hogy együttműködést valósítson meg, és a 2021–2027 közötti többéves pénzügyi keret során ütemtervet dolgozzon ki az (EU) 2020/2094 tanácsi rendelettel létrehozott Európai Uniós Helyreállítási Eszköz visszafizetésének fedezéséhez elegendő új saját források bevezetésére.
Bár a többéves pénzügyi keretek nem helyettesítik az éves költségvetési eljárást, az intézményközi megállapodások egyfajta költségvetési együttdöntési eljárást vezettek be, amely lehetővé teszi a Parlament számára, hogy megerősítse a költségvetési hatóság teljes értékű ágaként betöltött szerepét, intézményként megszilárdítsa hitelességét, és a költségvetést a politikai prioritásai felé irányítsa. A Lisszaboni Szerződés és a költségvetési rendelet azt is kiköti, hogy az éves költségvetésnek tiszteletben kell tartania a többéves pénzügyi keretben meghatározott felső határokat, magának a többéves pénzügyi keretnek pedig tiszteletben kell tartania a saját forrásokról szóló határozatban megállapított felső határt.
C. Az európai szemeszter
2010. szeptember 7-én a Gazdasági és Pénzügyi Tanács jóváhagyta az úgynevezett
„európai szemeszter” bevezetését, amely egy olyan, uniós szintű gazdaságpolitikai koordinációs ciklus, melynek célja az Európa 2020 stratégia célkitűzéseinek elérése. Az európai szemeszter egy olyan, évente ismétlődő hathónapos időszak, amelynek során vizsgálatnak vetik alá a tagállami költségvetési és strukturális politikákat annak érdekében, hogy fényt derítsenek az uniós iránytól való esetleges eltérésekre és a kibontakozóban lévő egyensúlyhiányokra. Az elemző gazdasági értékelés alapján a Bizottság a tagállamok költségvetési, makrogazdasági és strukturális reformjaira vonatkozóan szakpolitikai iránymutatást és/vagy ajánlásokat dolgoz ki. Az európai szemeszter célja a koordinációnak még a fontosabb költségvetési döntések nemzeti szintű előkészítése idején történő megerősítése. A nemzeti költségvetések összehangolásán kívül a Parlament arra is törekszik, hogy feltárja a nemzeti költségvetések és az uniós költségvetés közötti szinergiákat, és fokozza az ezek közötti koordinációt.
A témával kapcsolatos további információkért látogasson el a Költségvetési Bizottság honlapjára.
Xxxxxxx Xxxx Xxxxx
04/2024
1.3. AZ EURÓPAI UNIÓ INTÉZMÉNYEI ÉS SZERVEI
1.3.1. AZ EURÓPAI PARLAMENT: TÖRTÉNETI HÁTTÉR
Az Európai Parlament története akkor kezdődött, amikor az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) Közgyűlését az akkori három nemzetek feletti európai közösség közös közgyűlésévé nevezték ki. Ez az új közgyűlés később az
„Európai Parlament” nevet kapta. Az idők során az intézmény, melynek tagjait 1979 óta közvetlenül választják, mélyreható változásokon ment át: kijelölt tagokból álló közgyűlésből választott, az Európai Unió politikai menetrendjének meghatározójaként elismert parlamentté vált.
JOGALAP
— Az eredeti szerződések (1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4., 1.1.5.).
— A 2002. június 25-i és szeptember 23-i tanácsi határozattal módosított, a Közgyűlés képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló határozat és okmány (1976. szeptember 20.)
— Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 14. cikkének (2) bekezdése és
17. cikkének (2) bekezdése.
HÁROM KÖZÖSSÉG, EGY KÖZGYŰLÉS
Az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia-közösség létrejöttével az ESZAK Közgyűlését mindhárom közösségre kiterjesztették. A 142 tagot számláló új közgyűlés „Európai Parlamenti Közgyűlésként” első ízben 1958. március 19-én ült össze Strasbourgban, majd 1962. március 30-án nevét „Európai Parlamentre” változtatta.
KIJELÖLT KÖZGYŰLÉSBŐL VÁLASZTOTT PARLAMENT
A közvetlen választásokat megelőzően az európai parlamenti képviselőket az egyes tagállamok nemzeti parlamentjei jelölték ki. Ily módon minden európai parlamenti képviselő kettős mandátummal rendelkezett.
Az 1974. december 9–10-én Párizsban tartott csúcskonferencián úgy határoztak, hogy 1978-ban vagy azt követően közvetlen választásokat tartanak, és felkérték a Parlamentet 1960. évi eredeti egyezménytervezetének helyébe lépő új javaslatok előterjesztésére. 1975 januárjában a Parlament új tervezetet fogadott el, amelynek alapján a véleménykülönbségek rendezését követően az 1976. július 12–13-i találkozón megegyezés született a tagállamok állam-, illetve kormányfői között.
A Közgyűlés képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló határozatot és okmányt 1976. szeptember 20-án, Brüsszelben írták alá. Miután az összes tagállam ratifikálta, a szöveg 1978. július 1-jén lépett hatályba. Az első választásokat 1979. június 7-én és 10-én tartották.
BŐVÍTÉSEK
Amikor 1973. január 1-jén Dánia, Írország és az Egyesült Királyság csatlakozott az Európai Közösségekhez (első bővítés), az európai parlamenti képviselők számát 198 fővel növelték.
A második bővítés alkalmával – Görögország 1981. január 1-jei csatlakozásakor – a görög parlament 24 európai parlamenti képviselőt delegált az Európai Parlamentbe, akik helyébe 1981 októberében közvetlenül választott európai parlamenti képviselők léptek. Második alkalommal 1984. június 14-én és 17-én tartottak közvetlen választásokat.
Az 1986. január 1-jei harmadik bővítéssel a képviselői helyek száma 434-ről 518- ra emelkedett a nemzeti parlamentek által kijelölt 60 spanyol és 24 portugál európai parlamenti képviselő érkezésével, akik helyébe később közvetlen választás útján megválasztott európai parlamenti képviselők léptek.
Németország egyesítését követően az Európai Parlament összetételét úgy igazították ki, hogy tükrözze a demográfiai változásokat. Összhangban a Parlament „Egységes választási eljárás: az európai parlamenti képviselői helyek elosztására szolgáló rendszer” című, 1992. június 10-i állásfoglalásában körvonalazott javaslatokkal az 1994. júniusi választásokra az európai parlamenti képviselők száma 518-ról 567-re nőtt. A negyedik EU-bővítést követően az európai parlamenti képviselők száma 626- ra emelkedett, ily módon biztosítva – a fent említett állásfoglalással összhangban – a képviselői helyek méltányos elosztását az új tagállamok számára.
A 2000-ben Nizzában (Franciaország) megtartott nizzai kormányközi konferencián a képviselői helyek új elosztását vezették be a Parlamentben, amelyet 2004-ben alkalmaztak az európai választásokon. A képviselők maximális számát – amelyet korábban 700-ban határoztak meg – 732-re növelték. A 15 régi tagállam számára biztosított helyek számát 91-gyel (626-ról 535-re) csökkentették. A fennmaradó 197 helyet pedig az összes régi és új tagállam között arányosan osztották szét.
Bulgária és Románia 2007. január 1-jei csatlakozásával az európai parlamenti képviselői helyek számát ideiglenesen 785-re emelték, annak érdekében, hogy fogadják az újonnan csatlakozott két tagállam képviselőit. A 2009. évi (június 4. és
7. között tartott) választásokat követően a képviselői helyek számát 736-ra csökkentették. Mivel a Lisszaboni Szerződés az EUSZ 14. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagok számát 751-ben maximalizálta, amelyet a következő választásokig ideiglenesen 754 főre emelnek, a 2010. június 23-án tartott kormányközi konferencia keretében elfogadott módosító jegyzőkönyv tagállami ratifikálását követően a 2009-2014-es parlamenti ciklusban még 18 európai parlamenti képviselővel egészült ki a 2009 júniusában megválasztottak (736 képviselő) létszáma. Horvátország 2013. július 1-jei csatlakozásával a képviselői helyek maximális számát – a 2013 áprilisában megválasztott 12 horvát képviselő befogadása érdekében – ideiglenesen 766-ra emelték (a Horvát Köztársaság csatlakozásának feltételeiről szóló okmány 19. cikkének megfelelően).
A 2014-es választások vonatkozásában a képviselői helyek teljes számát 751-re csökkentették. A képviselői helyek elosztását az Egyesült Királyság 2020. február 1- jei hatályú kilépése miatt újra felülvizsgálták (705 európai parlamenti képviselővel) (1.3.3.). A 2019-es választások óta a tagállamokban bekövetkezett demográfiai
változásokat tükrözve a Parlament 2023. június 15-i állásfoglalásában foglalt javaslatnak megfelelően további 11 képviselői helyet osztottak ki, összhangban az EUSZ 14. cikkének (2) bekezdésével. 2023. szeptember 22-i végleges határozatával az Európai Tanács ezt további négy képviselői hellyel növelte, és a 2024–2029-es parlamenti ciklusra megválasztandó európai parlamenti képviselők teljes számát 720- ban állapította meg.
A HATÁSKÖR FOKOZATOS BŐVÜLÉSE
A tagállami hozzájárulásoknak a Közösség saját forrásaival történő felváltása (1.4.1.) vezetett az Európai Parlament költségvetési hatáskörének első kibővítéséhez az 1970. április 22-én aláírt Luxembourgi Szerződés értelmében. Az 1975. július 22-én Brüsszelben ugyanebben a tárgyban aláírt újabb szerződés pedig tovább erősítette az Európai Parlament hatáskörét (1.1.2.).
Az Egységes Európai Okmány (1986. február 17.) növelte az Európai Parlament hatáskörét bizonyos jogalkotási területeken (együttműködési eljárás), valamint a csatlakozási és társulási szerződéseket a Parlament hozzájárulásától tette függővé.
Az Európai Unióról szóló szerződés (1992. február 7.) azáltal, hogy létrehozta az Európai Uniót (EU) és a jogalkotás bizonyos területein bevezette az együttdöntési eljárást, továbbá más területekre is kiterjesztette az együttműködési eljárást, lefektette az Európai Parlament társjogalkotói szerepének alapjait. A Bizottság összetételét illetően az Európai Parlament végső jóváhagyási hatáskört kapott, ami jelentős lépés volt a Parlamentnek az európai végrehajtó szerv felett gyakorolt politikai ellenőrzése tekintetében (1.1.3.).
Az Amszterdami Szerződés (1997. október 2.) a jogalkotás legtöbb területére kiterjesztette és megreformálta az együttdöntési eljárást, ily módon az Európai Parlament társjogalkotóként a Tanáccsal egyenrangú féllé vált. Azáltal, hogy a Bizottság elnökének kinevezését a Parlament jóváhagyásától tették függővé, a végrehajtó szerv felett gyakorolt ellenőrző hatásköre még inkább megerősödött. A Nizzai Szerződés tovább bővítette az együttdöntési eljárás alkalmazási körét.
Az EUSZ, az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és egyes kapcsolódó aktusok módosításáról szóló, 2001. február 26-án aláírt Nizzai Szerződés 2003. február 1-jén lépett hatályba. Az új szerződés célja az volt, hogy megreformálja az EU intézményi struktúráját, hogy az megbirkózhasson a jövőbeli bővítés kihívásaival. A Parlament jogalkotási és felügyeleti hatásköreit növelték, és a minősített többségi szavazást több területre kiterjesztették a Tanácsban (1.1.4.).
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) (2007. december 13.) (1.1.5.) tovább bővítette mind a minősített többségi szavazás alkalmazását a Tanácsban (2014. november 1-jétől új módszer alkalmazásával – az EUSZ 16. cikke), mind pedig az együttdöntési eljárás alkalmazását (amely immár mintegy 45 új jogalkotási területre terjed ki). Ez a „rendes jogalkotási eljárás” lett a legszélesebb körben használt döntéshozatali eljárás, amely az EUMSZ valamennyi fontos szakpolitikai területét lefedi (az EKSZ 294. cikke – korábbi 250. cikk). Jelentősebb lett a Parlament szerepe a szerződések jövőbeli módosításainak előkészítésében (az EUSZ 48. cikke). Ezenkívül a Lisszaboni Szerződés (és kezdetben az európai alkotmány létrehozásáról szóló sikertelen szerződéstervezet) részeként az Európai Unió Alapjogi Chartája, amelyet a
A 2019. május 23–26-i európai választások során világossá vált, hogy a Parlament teljes mértékben kihasználta az EUSZ 14. cikkének rendelkezéseit, amely kimondja, hogy „Az Európai Parlament, a Tanáccsal közösen, ellátja a jogalkotási és költségvetési feladatokat. Politikai ellenőrzési feladatokat lát el [...] Az Európai Parlament megválasztja a Bizottság elnökét”. Ezenkívül az EUSZ 17. cikk (7) bekezdése szerint a Bizottság többi tagjának mint testületnek a jóváhagyásáról az Európai Parlament szavaz.
A Parlament növekedéshez való hozzájárulására vonatkozó közelmúltbeli kutatások azt mutatják, hogy az általa kidolgozott jogszabályok évente több mint egy billió euróval járulnak hozzá az EU GDP-jéhez azáltal, hogy erősítik az uniós lakosok és vállalkozások jogait[1]. További jelentős hozzájárulást biztosít az uniós költségvetés (1.4.3.)[2]. A tényeken és szakértelemen alapuló jogszabályokat öt tematikus főosztály által készített tanulmányok és munkaértekezletek támasztják alá, amelyek magas szintű független szakértelmet, elemzést és szakpolitikai tanácsadást nyújtanak a bizottságok, a küldöttségek, az elnök, az Elnökség és a főtitkár kérésére.
A 2014-es választások óta az európai politikai pártok (1.3.3.) csúcsjelölteket mutattak be a Bizottság elnöki tisztségére azzal a céllal, hogy növeljék a szavazók részvételét az európai választásokon.
A Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának az Európai Unióból és az Európai Atomenergia-közösségből történő kilépéséről szóló megállapodás 2020. január 24-i aláírását követően a Parlament egyetértését adta a kilépésről rendelkező megállapodás megkötéséről szóló tanácsi határozathoz (az EUSZ
50. cikkének (2) bekezdése). A 2020. január 29-én, 621 szavazattal 49 ellenében záruló szavazás egyben az utolsó eset volt, amikor az egyesült királyságbeli európai parlamenti képviselők a Parlamentben ültek, mivel az Egyesült Királyság kilépése 2020. február 1-jén lépett hatályba.
A Parlament 2021. április 28-án egyetértését adta (az EUMSZ 218. cikkének (6a) bekezdése) az egyrészről az Európai Unió és az Európai Atomenergia-közösség, és másrészről Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága között létrejött kereskedelmi és együttműködési megállapodás megkötéséhez.
A következő parlamenti választásokra 2024. június 6. és 9. között kerül sor.
Ezt az ismertetőt a Parlament Állampolgári Jogi és Alkotmányügyi Tematikus Főosztálya készítette.
Xxx Xxx / Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx 04/2024
[1]Maciejewski M., „Contribution to Growth: Delivering economic benefits for citizens and businesses”, (Hozzájárulás a növekedéshez: Gazdasági előnyök a polgárok és az üzleti vállalkozások számára), a Belső Piaci és Fogyasztóvédelmi Bizottság megbízásából készült kiadvány, Gazdaságpolitikai, Tudománypolitikai és Életminőségi Tematikus Főosztály, Európai Parlament, Luxembourg, 2019.
[2]Stehrer R. et al., „How EU funds tackle economic divide in the European Union” (Hogyan kezelik az uniós alapok a gazdasági szakadékot az Európai Unióban), a Költségvetési Bizottság megbízásából készült kiadvány, Költségvetési Tematikus Főosztály, Európai Parlament, Luxembourg, 2020.
1.3.2. AZ EURÓPAI PARLAMENT: HATÁSKÖRÖK
A Parlament európai politikák kialakításában betöltött intézményi szerepének érvényesítése különböző feladatkörei gyakorlásának eredménye. A demokratikus elvek európai szintű tiszteletben tartását a Parlamentnek a jogalkotási eljárásban való részvétele, költségvetési és ellenőrzési hatáskörei, a szerződés felülvizsgálatában való részvétele, valamint arra vonatkozó joga biztosítja, hogy az Európai Unió Bíróságához fordulhasson.
JOGALAP
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 223–234., valamint
314. cikke.
CÉLKITŰZÉSEK
A Parlament Európa polgárait képviselő intézményként az Európai Unió demokratikus alapját alkotja. Az EU maradéktalan demokratikus legitimitásának biztosításához a Parlamentnek teljes mértékben részt kell vennie az európai uniós jogalkotási folyamatban, és a nyilvánosság nevében politikai ellenőrzést kell gyakorolnia a többi uniós intézmény felett.
ALKOTMÁNYOS JELLEGŰ, VALAMINT RATIFIKÁLÁSI HATÁSKÖRÖK (1.2.4.)
Az Egységes Európai Okmány hatálybalépése óta az új tagállamok csatlakozásának megállapításáról szóló valamennyi szerződés és csatlakozási szerződés megkötésének feltétele a Parlament jóváhagyása. Az okmány értelmében az Unió szempontjából fontos költségvetési hatásokkal bíró nemzetközi megállapodások esetében (az 1975-ben létrehozott egyeztetési eljárást felváltva) szintén ez az eljárás alkalmazandó. A Maastrichti Szerződés az eljárást azokra a megállapodásokra is kiterjesztette, amelyek egyedi intézményi keretet hoznak létre, vagy amelyek valamely együttdöntési eljárás keretében elfogadott jogi aktus módosítását eredményezik. A Parlamentnek (a Maastrichti Szerződés óta) jóváhagyását kell adnia a választási eljárással kapcsolatos jogi aktusokhoz is. Az Amszterdami Szerződés óta pedig a Parlament jóváhagyása akkor is szükséges, ha a Tanács nyilatkozni kíván arról, hogy egyértelműen fennáll a veszélye annak, hogy egy tagállam súlyosan megsérti az EU alapelveit. A jóváhagyást még azt megelőzően ki kell kérni, hogy ajánlásokat vagy szankciókat állapítanának meg az érintett tagállam számára. Az Európai Parlament képviselőinek jogállásáról szóló szabályzat felülvizsgálatához ezzel szemben a Tanács jóváhagyása szükséges.
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta a Parlament kezdeményezheti a szerződés felülvizsgálatát, és ő mondja ki a végső szót arról, hogy össze kell-e hívni egy konventet a szerződés módosításának előkészítésére (az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 48. cikkének (2) és (3) bekezdése).
RÉSZVÉTEL A JOGALKOTÁSI FOLYAMATBAN (1.2.3.)
A Parlament az egyes uniós jogszabályok számára megállapított jogalaptól függően különböző mértékben vesz részt azok elfogadásában. A tisztán tanácsadói szereptől fokozatosan eljutott az együttdöntésig, így mára a Tanáccsal azonos súlyú intézménynek tekinthető.
A. A rendes jogalkotási eljárás
A Nizzai Szerződés (1.1.4.) hatálybalépését követően az együttdöntési eljárást az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EK-Szerződés) 46 jogalapjára alkalmazták. Ez az eljárás a Parlamentet elvben a Tanáccsal egyenlő alapokra helyezte. A két intézmény közötti egyetértés esetén az aktust már első vagy második olvasatban elfogadták. Amennyiben nem értettek egyet, az aktus elfogadása a sikeres egyeztetés függvénye volt.
A Lisszaboni Szerződés (1.1.5.) hatálybalépését követően az együttdöntési eljárást rendes jogalkotási eljárássá nevezték át (az EUMSZ 294. cikke). Több mint negyven új politika többek között a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülése, a külkereskedelem, a környezetvédelmi politika és a közös agrárpolitika (KAP) került a hatálya alá.
B. A konzultációs eljárás
A konzultációs eljárás alkalmazandó továbbra is az EUSZ 27., 41. és 48. cikke, valamint az adózás, a versenypolitika, a nem a belső piacra vonatkozó jogszabályok harmonizálása, illetve a szociális politika bizonyos aspektusai tekintetében.
C. Az együttműködési eljárás (már megszűnt)
D. Egyetértés
A korábban „hozzájárulási eljárásnak” nevezett egyetértési eljárást az EEO 1986-ban vezette be. A Maastrichti Szerződést követően az eljárás volt alkalmazandó azon néhány jogalkotási területre, ahol a Tanács egyhangú határozathozatallal járt el, viszont ezt az Amszterdami Szerződést követően a strukturális alapokra és a kohéziós alapra korlátozták.
A Lisszaboni Szerződés értelmében új területek kerültek az innentől kezdve általában egyetértési eljárásnak nevezett eljárás alkalmazási körébe, például az EUSZ 7., 14., 17., 27., 48. és 50. cikke, az EUMSZ 19., 83., 86., 218., 223., 311. és 312. cikke,
valamint azon rendelkezések, amelyeket a Tanácsnak olyankor kell elfogadnia, amikor az EU fellépése szükségesnek bizonyul, és a szerződések nem biztosítják a szükséges hatáskört (az EUMSZ 352. cikke).
E. Kezdeményezési jog
A Maastrichti Szerződés a Parlamentnek jogalkotási kezdeményezési jogot biztosított, ez azonban arra korlátozódott, hogy felkérhesse a Bizottságot javaslat benyújtására. Ezt a jogot a Lisszaboni Szerződés megtartotta (az EUMSZ 225. cikke), és a Parlament és a Bizottság között létrejött intézményközi megállapodás részletesebben is tárgyalja. Emellett néhány konkrét esetben a Parlament közvetlen kezdeményezési jogot kapott. Ez a közvetlen jog vonatkozik a saját összetételére, a képviselők megválasztására és a képviselők feladatainak ellátására vonatkozó általános feltételekre, valamint az ideiglenes vizsgálóbizottságok felállítására és az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokra és általános feltételekre vonatkozó szabályokra.
Egy 2022 júniusában elfogadott állásfoglalásában a Parlament kijelentette, hogy
„határozottan úgy véli, hogy a szerződéseket felül kell vizsgálni, hogy a Parlament mint az egyetlen közvetlenül választott, és ezáltal az uniós döntéshozatali folyamatban a polgárok véleményét képviselő uniós intézmény megkapja a jogalkotás kezdeményezésének általános és közvetlen jogát”.
KÖLTSÉGVETÉSI HATÁSKÖR (1.2.5.)
A Lisszaboni Szerződés megszüntette a kötelező és a nem kötelező kiadások közötti különbséget, a Parlamentet pedig a Tanáccsal azonos szintre helyezte az éves költségvetési eljárásban, amely így mára a rendes jogalkotási eljáráshoz hasonlít.
A Parlament továbbra is a költségvetési hatóság két ágának egyike (az EUMSZ
314. cikke). Résztvevője a költségvetési folyamatnak az előkészítési szakasztól kezdve, különösen az általános iránymutatások és a kiadások típusának megállapítása során. Elfogadja a költségvetést, és ellenőrzi annak végrehajtását (az EUMSZ
318. cikke), valamint mentesítést ad a költségvetés végrehajtása tekintetében (az EUMSZ 319. cikke).
Végezetül a Parlamentnek hozzájárulását kell adnia a többéves pénzügyi kerethez (az EUMSZ 312. cikke). A 2014–2020-as többéves pénzügyi keret az első, amelyet az EUMSZ szabályai szerint fogadtak el.
A VÉGREHAJTÓ HATALOM FELETTI ELLENŐRZÉS
A Parlament többféle ellenőrzési jogkörrel is rendelkezik. Megvitatja a Bizottság által hozzá benyújtott éves általános jelentést (az EUMSZ 233. cikke), és a Tanáccsal együtt ellenőrzi a Bizottság végrehajtási és a felhatalmazáson alapuló jogi aktusait (az EUMSZ 290. és 291. cikke).
A. A Bizottság beiktatása
A Parlament először 1981-ben hagyta jóvá informálisan a Bizottság beiktatását, programjának vizsgálatával és jóváhagyásával. Jóváhagyása azonban csak a Maastrichti Szerződés 1992-es hatálybalépésével vált kötelezővé, amely szerint a Parlament jóváhagyása szükséges azt megelőzően, hogy a tagállamok kineveznék a Bizottság mint testületi szerv elnökét és tagjait. Az Amszterdami Szerződéssel újabb előrelépés történt, mivel az előírja a Parlament külön jóváhagyását a Bizottság elnökének kinevezését illetően, a többi tag kinevezése előtt. A Parlament továbbá 1994-ben bevezette a biztosjelöltek meghallgatásának gyakorlatát-. A Lisszaboni Szerződés értelmében a Bizottság elnöki tisztjére a jelöltet az európai parlamenti választások eredményeivel összhangban kell kiválasztani. Következésképpen a
Parlament a 2014. évi európai parlamenti választásokról szóló, 2012. november 22- i állásfoglalásában sürgette az európai politikai pártokat, hogy a két intézmény politikai legitimitásának megerősítése érdekében állítsanak jelölteket a Bizottság elnöki posztjára. 2014 óta egy ún. Spitzenkandidaten eljárás van érvényben, amelynek keretében az európai politikai pártok az európai választások előtt a Bizottság elnökének tisztségére jelölteket állítanak. Bár 2019-ben végül elvetették, a folyamatot fontosnak tekintik az uniós intézmények átláthatósága és politikai legitimitása szempontjából. (1.3.3.).
B. Bizalmatlansági indítvány
A Római Szerződés óta létezik rendelkezés a Bizottság ellen benyújtható bizalmatlansági indítványról. Jelenleg az erre vonatkozó általános rendelkezéseket az EUSZ 17. cikkének (8) bekezdése, valamint az EUMSZ 234. cikke tartalmazza. Az ilyen indítványhoz a leadott szavazatoknak a parlamenti tagok többségét képviselő kétharmados többsége szükséges. A bizalmatlansági indítványra vonatkozó sikeres szavazás esetén a Bizottság tagjainak testületileg le kell mondaniuk, és ez a Bizottságon belül ellátott feladatai tekintetében a Bizottság alelnökére/az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjére is vonatkozik. A Parlament ez idáig számos alkalommal, ámde sikertelenül próbálkozott, hogy a szerződés, illetve annak elődeinek vonatkozó rendelkezései segítségével elmozdítsa a biztosok testületét.
C. Parlamenti kérdések
Bármely képviselő írásbeli választ igénylő kérdést nyújthat be az Európai Tanács elnökének, a Tanácsnak, a Bizottságnak és a Bizottság alelnökének/az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének. Az EUMSZ 230. cikke értelmében a Bizottságnak szóban vagy írásban válaszolnia kell a Parlament vagy annak tagjai által elé terjesztett kérdésekre, a Parlamentnek pedig az Európai Tanács és a Tanács eljárási szabályzatában megállapított feltételek szerint meg kell hallgatnia az Európai Tanácsot és a Tanácsot.
A Parlament kérdései tehát írásbeli és szóbeli formát ölthetnek, vitával vagy anélkül, továbbá ide tartoznak a kérdések órájában feltett kérdések is.
D. Vizsgálóbizottságok
Az EUMSZ 226. cikke értelmében a Parlamentnek joga van ideiglenes vizsgálóbizottság létrehozására az uniós jog végrehajtása során felmerülő állítólagos jogsértések vagy hivatali visszásságok kivizsgálására. Ugyanez a cikk előírja, hogy a vizsgálati jog gyakorlását szabályozó részletes rendelkezéseket magának a Parlamentnek kell meghatároznia, saját kezdeményezésére, a Tanács és a Bizottság egyetértését követően elfogadott rendeletekben. Ilyen rendelet elfogadásáig a vizsgálati jogot a Parlament eljárási szabályzatához csatolt 1995. évi intézményközi megállapodással összhangban gyakorolják. A Parlament többször is kifejtette, hogy javítani kell a három intézmény közötti kommunikációt és együttműködést annak érdekében, hogy az EUMSZ 226. cikkén alapuló megbízatását teljesíteni tudja. 2014- ben álláspontot fogadott el az Európai Parlament vizsgálati jogának gyakorlására vonatkozó részletes rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló javaslatról. A három intézmény által a javaslatról folytatott tárgyalások azonban folyamatosan holtpontra jutottak. Következésképpen 2019 áprilisában a Parlament állásfoglalást fogadott el, amelyben a leghatározottabb egyet nem értésének adott hangot ki a Tanács és a Bizottság hozzáállásával kapcsolatban, amely a több mint négy év informális üléseit követően továbbra is megakadályozza, hogy hivatalos találkozó keretében vitassák
meg az azonosított problémák lehetséges megoldásait. Állásfoglalásában a Parlament úgy véli, hogy a Tanács és a Bizottság nem tett eleget az intézményközi együttműködés elvének, és felkéri azokat, hogy az újonnan megválasztott Parlamenttel folytassák a kérdéssel kapcsolatos tárgyalásokat.
E. A közös kül- és biztonságpolitika ellenőrzése
A Parlamentnek joga van e területeken a rendszeres tájékoztatáshoz, és kérdéseket vagy ajánlásokat intézhet a Tanácshoz. Konzultálni kell vele a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) fő szempontjait és alapvető döntéseit illetően (az EUMSZ 36. cikke). A költségvetési fegyelemről, a költségvetési ügyekben való együttműködésről és a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásról szóló intézményközi megállapodás végrehajtása a pénzügyi szempontok tekintetében hozzájárult a közös kül- és biztonságpolitika konzultációs eljárásainak javulásához is. Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője szerepének létrehozása növelte a Parlament befolyását, mivel a főképviselő egyben a Bizottság alelnöke is.
A BÍRÓSÁG ELŐTTI FELLEBBEZÉSEK
Ha valamely más intézmény megsérti a szerződést, a Parlament jogosult eljárást indítani az Európai Unió Bírósága (EUB) előtt.
Az EUB előtt folyó ügyekben beavatkozási joga van, vagyis támogathatja valamelyik felet az eljárásban. Hogy egy mérföldkőnek számító példát említsünk, ezt a jogát az „izoglükóz-ítéletben” gyakorolta (az 1980. október 29-i 138. és a 139/79. számú ügyekben), melyben az EUB a Parlamenttel való konzultációra vonatkozó kötelezettség megszegése miatt érvénytelenné nyilvánított egy tanácsi rendeletet. A Parlament döntéshozatal elmulasztása esetén (az EUMSZ 265. cikke) eljárást indíthat az EUB előtt valamely intézmény ellen a szerződés megsértése miatt, amint az a 13/83. sz. ügyben is történt, amelyben az EUB elmarasztalta a Tanácsot, amiért az elmulasztotta a közös közlekedéspolitikára vonatkozó intézkedések meghozatalát.
A Parlament az Amszterdami Szerződés értelmében kizárólag előjogai védelmében keresetet nyújthat be egy másik intézmény aktusának semmissé nyilvánítására. A Nizzai Szerződés óta a Parlament nem köteles igazolni az egyedi érdeket, és ugyanolyan módon indíthat eljárást, mint a Tanács, a Bizottság és a tagállamok. A Parlament lehet alperes egy együttdöntési eljárás alapján elfogadott jogi aktus tárgyában indított perben, vagy ha valamelyik jogi aktusának szándékolt joghatása harmadik személyeket érint--. Az EUMSZ 263. cikke tehát támogatja az EUB által a 320/81., 294/83. és 70/88. számú ügyekben hozott határozatokat.
A Parlament végül előzetes véleményt kérhet az EUB-től egy nemzetközi megállapodásnak a szerződéssel való összeegyeztethetőségéről (az EUMSZ
218. cikke).
PETÍCIÓK (4.1.4.)
Az Unió polgárai petíciós joguk gyakorlása során petícióikat a Parlament elnökéhez intézik (az EUMSZ 227. cikke).
EURÓPAI POLGÁRI KEZDEMÉNYEZÉS (4.1.5.)
A Parlament Petíciós Bizottság vezetésével meghallgatást szervez a sikeresen nyilvántartásba vett európai polgári kezdeményezések javaslattevői számára. 2019. április 17-én a Parlament és a Tanács hivatalosan elfogadta az európai polgári kezdeményezésről szóló (EU) 2019/788 rendeletet, amely 2020. január 1-jén lépett hatályba.
AZ OMBUDSMAN KINEVEZÉSE
A Lisszaboni Szerződés értelmében az európai ombudsmant (1.3.16.) a Parlament nevezi ki (az EUMSZ 228. cikke).
Xxxx Xxxx 04/2024
1.3.3. AZ EURÓPAI PARLAMENT: SZERVEZETI FELÉPÍTÉS ÉS MŰKÖDÉS
Az Európai Parlament szervezeti felépítése és működése tekintetében eljárási szabályzata az irányadó. A Parlament tevékenységét a politikai testületek, a bizottságok, a küldöttségek és a képviselőcsoportok irányítják.
JOGALAP
— Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 14. cikke, valamint az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 223., 224., 226., 229., 231. és 232. cikke;
— az Európai Parlament eljárási szabályzata.
TAGSÁG ÉS ÖSSZETÉTEL
Az Európai Parlament összetételére vonatkozó általános szabályokat az EUSZ
14. cikkének (2) bekezdése határozza meg, amely kimondja, hogy „az Európai Tanács, az Európai Parlament kezdeményezésére és vele egyetértésben egyhangúlag elfogadott határozatban meghatározza az Európai Parlament összetételét”. Kimondja továbbá, hogy a Parlamentet az uniós polgárok legfeljebb 751 képviselője (750 képviselő és az elnök) alkotja. Emellett a polgárok képviselete arányosan csökkenő módon valósul meg, ahol a tagállamonkénti alsó küszöbérték legalább hat képviselő. Egyetlen tagállam sem rendelkezhet több mint 96 képviselői hellyel.
A csökkenő arányosság elve azt jelenti, hogy a képviselői helyeket a tagállamok népességének arányában osztják el, azonban a népesebb tagállamok elfogadják, hogy a kevésbé népes uniós tagállamok jobb képviselete érdekében alulreprezentáltak: minél nagyobb az ország, annál kevesebb a képviselői helyek száma a lakossághoz képest. Ezt a koncepciót a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta az EUSZ
14. cikkének (2) bekezdése értelmében hozott, egymást követő európai tanácsi határozatok határozzák meg részletesebben.
A következő európai parlamenti választásokra 2024. június 6. és 9. között kerül sor. Az Európai Parlament összetételéről szóló, 2023. június 15-i parlamenti jogalkotási állásfoglalást követően az Európai Tanács 2023. szeptember 22-én határozatot fogadott el a Parlament összetételének megállapításáról, 705-ről 720-ra növelve a parlamenti képviselői helyek teljes számát. Az egyes tagállamokban megválasztandó európai parlamenti képviselők száma a következőképpen alakul:
Belgium | 22 |
Bulgária | 17 |
Cseh Köztársaság | 21 |
Dánia | 15 |
Németország | 96 |
Észtország | 7 |
Írország | 14 |
Görögország | 21 |
Spanyolország | 61 |
Franciaország | 81 |
Horvátország | 12 |
Olaszország | 76 |
Ciprus | 6 |
Lettország | 9 |
Litvánia | 11 |
Luxemburg | 6 |
Magyarország | 21 |
Málta | 6 |
Hollandia | 31 |
Ausztria | 20 |
Lengyelország | 53 |
Portugália | 21 |
Románia | 33 |
Szlovénia | 9 |
Szlovákia | 15 |
Finnország | 15 |
Svédország | 21 |
A Parlamentnek a választás utáni egy hónapos időszak lejártát követő első kedden külön összehívás nélkül össze kell ülnie (1976. szeptember 20-i okmány). Az EUMSZ 229. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Parlament ezenkívül minden év márciusának második keddjén külön összehívás nélkül összeül.
FELÉPÍTÉS
A. Az elnök
Az eljárási szabályzat értelmében a Parlament elnökét a képviselők közül két és fél évre választják meg (19. cikk). Az elnök képviseli a Parlamentet a külvilág előtt és a többi uniós intézménnyel fenntartott kapcsolatokban. Az elnök vezeti a plenáris üléseken folytatott vitákat és ügyel a Parlament eljárási szabályzatának tiszteletben tartására. Az elnök az Európai Tanács minden ülésének kezdetén kifejezésre juttatja a Parlament álláspontját és aggályait a napirenden szereplő pontokkal és egyéb témákkal kapcsolatban. Az elnök aláírásával jogerőre emeli az EU költségvetését, miután a Parlament elfogadta azt. Az Európai Parlament elnöke az Európai Unió Tanácsának elnökével közösen írja alá a rendes jogalkotási eljárás szerint elfogadott valamennyi jogalkotási aktust. Az elnököt a tizennégy alelnök egyike helyettesítheti (23. cikk).
B. A plenáris ülés
A plenáris ülés szűkebb értelemben az Európai Parlament, és az üléseket az elnök vezeti. A Parlament minden hónapban (kivéve augusztusban) négy napig, azaz hétfőtől csütörtökig tartó ülést tart Strasbourgban. További üléseket tartanak Brüsszelben. Az ülések ülésnapokra oszlanak (153. cikk). Az ülésteremben a képviselők ülésrendjét politikai hovatartozásuk szerint, balról jobbra haladva határozzák meg, a képviselőcsoportok elnökeivel való megállapodás alapján. Az elnök – időnként megemlékezéssel vagy egy aktuális témáról tartott beszéddel – nyitja meg az ülést. Az elnököt munkájában a tizennégy alelnök segíti, akik átvehetik az elnökséget. A Bizottság és az Európai Unió Tanácsa részt vesz az üléseken, hogy elősegítsék
az intézmények együttműködését a döntéshozatali eljárások során. Amennyiben a Parlament erre igényt tart, felkérheti a két intézmény képviselőit arra, hogy nyilatkozatot tegyenek vagy beszámoljanak tevékenységükről.
C. Politikai testületek
A parlament politikai testületei az Elnökség (24. cikk – az elnök és 14 alelnök); az Elnökök Értekezlete (26. cikk – az elnök és a képviselőcsoportok elnökei); az öt quaestor (28. cikk – akik a képviselőket érintő adminisztratív és pénzügyi kérdésekért felelnek); a Bizottsági Elnökök Értekezlete (29. cikk); és a Küldöttségi Elnökök Értekezlete (30. cikk). Az elnök, az alelnökök és a quaestorok, valamint a bizottsági és küldöttségi elnökök hivatali ideje két és fél év (19. cikk).
D. Bizottságok és küldöttségek
A képviselők 20 bizottságban, négy albizottságban és 44 küldöttségben (parlamentközi küldöttségekben, valamint parlamenti vegyes bizottságokba, parlamenti együttműködési bizottságokba és többoldalú parlamenti közgyűlésekbe delegált küldöttségekben) foglalnak helyet[1]. Ezenkívül a Parlament küldöttséget delegál az afrikai, karibi és csendes-óceáni országok és az Európai Unió között létrejött megállapodás értelmében létrehozott közös parlamenti közgyűlésbe is[2]. A Parlament különbizottságokat (az eljárási szabályzat 207. cikke) vagy vizsgálóbizottságokat (az EUMSZ 226. cikke és az eljárási szabályzat 208. cikke) is felállíthat. A Parlament 2024. április 10-én elfogadta az ideiglenes jogalkotási bizottságokról szóló, új 207a. cikket, hogy biztosítsa a feladatok jobb elosztását. Az új cikk kimondja, hogy amennyiben egy ügy háromnál több bizottság hatáskörébe tartozik, az Elnökök Értekezlete végső esetben, a Bizottsági Elnökök Értekezletének ajánlása alapján javasolhatja a Parlamentnek ideiglenes jogalkotási bizottság létrehozását egy adott kötelező erejű jogi aktusra irányuló javaslat vagy jogalkotást megelőző stratégiai dokumentum kezelése céljából.
Az eljárási szabályzat 213. cikke alapján minden bizottság, illetve küldöttség saját elnökséget választ, amely az elnökből és legfeljebb négy alelnökből áll.
E. Képviselőcsoportok
A képviselők nem nemzeti küldöttségekben, hanem politikai hovatartozásuktól függően transznacionális képviselőcsoportokban foglalnak helyet. Az eljárási szabályzat értelmében egy adott képviselőcsoport legalább 23 tagú, és a tagállamok legalább egynegyedéből megválasztott képviselőkből áll (az eljárási szabályzat 33. cikke). A képviselőcsoportok rendszeresen üléseznek a plenáris ülést megelőző héten és az üléshéten, továbbá szemináriumokat tartanak tevékenységük fő irányelveinek meghatározása érdekében. Bizonyos képviselőcsoportok uniós szinten működő, nemzetek feletti politikai pártoknak feleltethetők meg.
F. Európai politikai pártok és alapítványok
A Parlament a valódi európai politikai pártok és alapítványok sikeres fejlődését elősegítő feltételek megteremtését szorgalmazza, ideértve keretjogszabályok elfogadását is. Az EUMSZ 224. cikke biztosítja a jogalapot az európai szintű politikai pártok alapszabályának és finanszírozásuk szabályainak rendes jogalkotási eljárás keretében történő elfogadásához. 2003-ban létrehozták az európai politikai pártok
[1]Az egyes bizottságok tagjainak számát a bizottságok összetételéről szóló, 2020. január 15-i európai parlamenti határozat (HL C 270., 2021.7.7., 117. o.) első bekezdése határozza meg.
[2]Lásd a Szamoai Megállapodás 90. cikkét.
finanszírozási rendszerét, amely uniós szintű politikai alapítványok létrehozását is lehetővé tette[3]. Bizonyos visszaélésszerű gyakorlatokra adott válaszként ezeket a szabályokat módosította a 2018. május 3-i (EU, Euratom) 2018/673 rendelet, amelynek célja az európai politikai pártok európai dimenziójának megerősítése, a források méltányosabb elosztásának biztosítása és a végrehajtás javítása.
Jelenleg a következő európai politikai pártok léteznek: az Európai Néppárt, az Európai Szocialisták Pártja, a Liberálisok és Demokraták Szövetsége Európáért, az Európai Zöldek Pártja, az Európai Konzervatívok és Reformerek Pártja, az Európai Baloldal Pártja, az Identitás és Demokrácia Pártja, az Európai Demokrata Párt, az Európai Szabad Szövetség és az Európai Keresztény Politikai Mozgalom. Ezek a nemzetek feletti pártok az Európai Parlamentben működő megfelelő képviselőcsoportokkal szoros együttműködésben fejtik ki tevékenységüket.
A legfontosabb európai politikai alapítványok: az Európai Tanulmányok Xxxxxxxx Xxxxxxx Központja, a Haladó Tanulmányok Európai Alapítványa, az Európai Liberális Fórum, a Zöld Európai Alapítvány, az Európai Demokraták Intézete, az Európa Átalakítása és az Új Irány Alapítvány az Európai Reformokért.
2012. november 22-én a Parlament állásfoglalást fogadott el, melyben arra sürgette az európai politikai pártokat, hogy a Parlament és a Bizottság politikai legitimációjának megerősítése érdekében állítsanak jelölteket a Bizottság elnöki posztjára. Ezeket az intézkedéseket a 2014-es választások előtt hajtották végre, amikor legelső alkalommal állítottak csúcsjelölteket. A választásokat követően a Parlament 2014. október 22-én az egyik csúcsjelöltet, Xxxx-Xxxxxx Xxxxxxxx választotta meg a Bizottság elnökének. A Parlament és a Bizottság közötti kapcsolatokról szóló keretmegállapodás felülvizsgálatáról szóló, 2018. február 7- i határozatában a Parlament kimondta, hogy készen áll arra, hogy elutasítson a Bizottság elnöki posztjáért induló minden olyan jelöltet, aki nem volt valamely európai szintű politikai párt csúcsjelöltje („Spitzenkandidat”) a 2019. évi európai parlamenti választásokat megelőző időszakban. Noha a 2019-es választásoknál végül elvetették, a csúcsjelöltállítási eljárás lehetővé tette a jelöltek közötti vitát elősegítő szélesebb platform kialakítását, növelve az átláthatóságot és a bizottsági elnök szerepének politikai legitimitását, valamint megerősítve az uniós polgárok részvételét és tájékozottságát. A Parlament 2022. május 3-án elfogadta a választási törvény reformjáról első olvasatban kialakított álláspontját, amelyben úgy vélte, hogy a csúcsjelöltállítási eljárást hivatalossá lehetne tenni az európai politikai szervezetek közötti politikai megállapodással, valamint a Parlament és az Európai Tanács közötti intézményközi megállapodással. Felszólította továbbá az európai politikai pártokat, az európai választói szövetségeket és az európai választási formációkat, hogy legalább 12 héttel a választás napja előtt nevezzék meg jelöltjeiket a Bizottság elnöki tisztségére, és kijelentette, hogy elvárja, hogy a jelöltek az uniós szintű választókerület megfelelő listájának első helyén szerepeljenek.
2018-ban az Európai Unió munkájának hatékonyabbá tételére irányuló intézményi lehetőségekről szóló közleményében a Bizottság előterjesztette a transznacionális listák ötletét, ami egy lépést jelentene abba az irányba, hogy javuljon az uniós intézmények legitimitása a polgárok szemében: egy egész Európára kiterjedő választókerület létrehozása megerősíthetné az európai választások európai
[3]Az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok jogállásáról és finanszírozásáról szóló, 2014. október 22-i, 1141/2014/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 317., 2014.11.4., 1. o.).
dimenzióját, mivel lehetővé tenné a polgárok számára, hogy Európa-szerte kapcsolatba lépjenek a jelöltekkel. A Parlament azonban úgy vélte, hogy a 2019-es európai választásoknál még nem ért meg az idő a transznacionális választókerületek létrehozására, ugyanakkor nyitva hagyta egy jövőbeli vita lehetőségét. A választási törvény reformjáról kialakított álláspontjában a Parlament javasolta, hogy „vezessenek be kötelező földrajzi képviseletet az uniós választókerületi listák tekintetében”, és arra ösztönözte „az európai politikai pártokat, az európai választói szövetségeket és más európai választási formációkat, hogy minden tagállamból nevezzenek meg jelölteket az uniós szintű listákon”. E választási reform keretében a jelenlegi 705 képviselői helyen felül 28 transznacionális hely jön majd létre az uniós szintű választókerület számára, teljes mértékben tiszteletben tartva a földrajzi és a nemek közötti egyensúlyt.
G. A Parlament Főtitkársága
A Parlament Főtitkárságát az Elnökség által kinevezett főtitkár vezeti (az eljárási szabályzat 234. cikke). A Főtitkárság összetételét és szervezeti felépítését szintén az Elnökség határozza meg: jelenleg 13 főigazgatóságból és a Jogi Szolgálatból áll. Feladata a jogalkotási munka koordinálása, valamint a plenáris ülések és a megbeszélések megszervezése. Ezenfelül technikai, jogi és szakértői segítséget nyújt a parlamenti testületek és a képviselők számára megbízatásuk ellátásához. A Főtitkárság gondoskodik valamennyi ülés tolmácsolásáról, valamint a hivatalos dokumentumok fordításáról.
MŰKÖDÉS
A szerződések értelmében az Európai Parlament függetlenül szervezi meg működését. Tagjai szavazatainak többségével elfogadja eljárási szabályzatát (az EUMSZ
232. cikke). Amennyiben a szerződések másként nem rendelkeznek, a Parlament a leadott szavazatok többségével hoz határozatot (az EUMSZ 231. cikke). Az Európai Parlament határoz az ülések napirendjéről, amely főként a parlamenti bizottságok által készített jelentések elfogadásából, a Bizottsághoz és az Európai Unió Tanácsához intézett kérdésekből, aktuális kérdések és sürgős ügyek megvitatásából, valamint az elnökség nyilatkozataiból áll. A bizottsági és a plenáris ülések nyilvánosak és az interneten élőben követhetők.
SZÉKHELY ÉS MUNKAHELYSZÍNEK
1981. július 7. óta az Európai Parlament több állásfoglalást is elfogadott a székhelyére vonatkozóan, felhívva a tagállamok kormányait, hogy tegyenek eleget a szerződésekben vállalt abbéli kötelezettségüknek, hogy egyetlen székhelyet határoznak meg az intézményeknek. Mivel a tagállamok hosszú időn át nem tettek lépéseket, a Parlament határozatokat hozott szervezeti felépítését és munkahelyszíneit illetően (Luxembourg, Strasbourg és Brüsszel). Az Európai Tanács 1992. december 11–12-i edinburghi ülésén a tagállamok kormányai megegyezésre jutottak az uniós intézmények székhelyeit illetően, miszerint:
— a Parlament székhelye Strasbourgban van, ahol a 12 havi ülést, köztük az éves uniós költségvetésről szóló határozatot meghozó ülést is tartják;
— további plenáris ülésekre kerül sor Brüsszelben;
— a parlamenti bizottságok Brüsszelben üléseznek;
— a Parlament Főtitkársága és működését támogató szervezeti egységei Luxembourgban maradnak.
Az Európai Parlament bírálta ezt a határozatot. Mindazonáltal az Európai Unió Bírósága – a C-345/95. számú ügyben hozott, 1997. október 1-jei ítéletében – megerősítette, hogy az Európai Parlament székhelyének kijelölése az EUMSZ jelenlegi 341. cikkével összhangban történt. A határozatot a szerződésekhez csatolt jegyzőkönyv formájában az Amszterdami Szerződésbe is belefoglalták.
A Parlament – bár bírálta az említett határozatokat – kénytelen az Elnökök Értekezlete javaslata alapján ennek megfelelően elkészíteni éves ülésnaptárát. A Parlament az év során általában 12 négynapos ülést tart Strasbourgban és 6 kétnapos ülést Brüsszelben. Az európai parlamenti képviselők számos kezdeményezést indítottak a strasbourgi ülésezés elkerülése érdekében. 2012-ben például olyan ülésnaptárt fogadtak el, amelyben egyazon októberi naptári hétre két kétnapos ülés jutott, aminek következtében a strasbourgi ülésezés időtartama összességében négy nappal csökkent. Franciaország panasza nyomán azonban az Európai Unió Bírósága úgy ítélkezett, hogy a meghozott határozatok betartása érdekében két teljes plenáris ülést kell tartani (C-237/11. számú ügy).
Az EUMSZ 229. cikke értelmében a Parlament a tagjai többségének kérelmére, valamint az Európai Unió Tanácsa vagy a Bizottság kérelmére rendkívüli ülést tarthat. 2006. december 18-án a Parlament első ízben tartott kiegészítő plenáris ülést Brüsszelben, közvetlenül az Európai Tanács 2006. december 14–15-i ülését követően. Az európai tanácsi ülések azonnali nyomon követésének e gyakorlata azóta megszilárdult.
A Covid19-világjárvány óta a Parlament lehetővé teszi a képviselők számára, hogy távolról vegyenek részt a plenáris üléseken, és távoli szavazási eljárásokat alkalmazzanak.
PARLAMENTI TAGSÁG KÉPVISELŐCSOPORTOK ÉS TAGÁLLAMOK SZERINT
A képviselőcsoportokat és összetételüket mutató táblázat a Parlament honlapján található.
Xxxx Xxxx 04/2024
1.3.4. AZ EURÓPAI PARLAMENT: VÁLASZTÁSI ELJÁRÁSOK
Az Európai Parlament választási eljárásait egyrészt a valamennyi tagállamra érvényes közös szabályokat meghatározó európai jogszabályok, másrészt államonként változó külön nemzeti rendelkezések szabályozzák. A közös rendelkezések meghatározzák az arányos képviselet elvét, a küszöbértékeket érintő szabályokat, valamint az európai uniós képviselői mandátummal kapcsolatos egyes összeférhetetlenségeket. Számos egyéb fontos kérdést – például hogy pontosan milyen választási rendszert alkalmaznak, valamint a választókörzetek számát – a nemzeti jog szabályoz.
JOGALAP
— Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 14. cikke;
— Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 20., 22. és 223. cikke, valamint az Alapjogi Charta 39. cikke.
— Az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló, 1976. szeptember 20-i okmány, melyet legutóbb a 2018. július 13-i (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozat módosított.
KÖZÖS SZABÁLYOK
A. Alapelvek
Bár az alapító szerződések (1.1.1) kimondták, hogy az Európai Parlament képviselőit kezdetben a nemzeti parlamentek nevezik ki, arról is rendelkeztek, hogy a választás később az általános közvetlen választójog alapján fog történni. Ezt a rendelkezést az 1979-es első közvetlen választásokat megelőzően a Tanács az Európai Parlament képviselőinek közvetlen, általános választójog alapján történő megválasztásáról szóló, 1976. szeptember 20-i okmány révén hajtotta végre (1976-os választási okmány). Ez a jogi aktus alapjaiban változtatta meg az Európai Parlament intézményi helyzetét, és a demokratikusabb Európai Unió alapító dokumentumának tekinthető.
A Maastrichti Szerződés (1.1.3) 1992-ben úgy rendelkezett, hogy a választásokat egységes eljárással kell megtartani, és hogy az Európai Parlamentnek erről javaslatot kell előterjesztenie, amelyet a Tanács egyhangúlag fogad el. Mivel azonban a Tanács nem jutott megállapodásra egyik javaslattal kapcsolatban sem, az Amszterdami Szerződés bevezette annak lehetőségét, hogy „közös elveket” fogadjanak el. A 2002. június 25-i, illetve szeptember 23-i 2002/772/EK, Xxxxxxx tanácsi határozat ennek megfelelően módosította az 1976-os választási okmányt, és bevezette az arányos képviselet, valamint a nemzeti és az európai képviselői mandátum közötti összeférhetetlenség elvét.
Az 1976-os választási okmány legutóbbi módosításait a 2018. július 13-i (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozattal fogadták el, amely rendelkezéseket tartalmaz a különböző szavazási módszerek (előzetes szavazás, elektronikus, internetes és postai úton történő szavazás); a küszöbértékek; a személyes adatok védelme; a „kettős szavazás” nemzeti jogszabályok általi büntetése; a harmadik országokban történő
szavazás; valamint az európai politikai pártok szavazólapokon való megjelenítésének lehetőségéről.
A Lisszaboni Szerződéssel (1.1.5.) az aktív és passzív választójog alapvető joggá vált (az Európai Unió Alapjogi Chartájának 39. cikke).
B. Alkalmazás: hatályos közös rendelkezések
1. Az adott tagállamban állampolgársággal nem rendelkező személyek választójoga és választhatósága
Az EUMSZ 22. cikkének (2) bekezdése szerint „minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai”. Az e jog végrehajtására vonatkozó rendelkezéseket a legutóbb a 2013/1/EU tanácsi irányelvvel módosított 93/109/EK tanácsi irányelv 6. cikkében rögzítették, amely szerint „minden olyan uniós polgár, aki olyan tagállamban rendelkezik lakóhellyel, amelynek nem állampolgára, és akit – akár a lakóhely szerinti tagállam, akár a származás szerinti tagállam joga szerint – valamely egyedi büntetőjogi vagy polgári jogi határozat által passzív választójogától megfosztottak, a lakóhelye szerinti tagállamban tartott európai parlamenti választásokon ennek a jognak a gyakorlásából ki van zárva”.
2. Választási rendszer
A módosított 1976-os választási okmány értelmében az európai választásoknak arányos képviseleten kell alapulniuk, és vagy a listás rendszer, vagy az egyetlen átvihető szavazatos rendszer alapján kell működniük. A tagállamok lehetővé tehetik a preferenciális listás szavazást is.
A nemzeti szinten érvényesen leadott szavazatok 5%-áig terjedő képviselői helyek elosztására vonatkozó, önkéntes minimális szavazatküszöb mellett az 1976. évi választási okmány (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozattal elfogadott legutóbbi módosításai (az egyetlen választókerülettel rendelkező tagállamokat is beleértve) a több mint 35 megszerezhető hellyel rendelkező választókerületekre vonatkozóan – azokban a tagállamokban, ahol a listás rendszert alkalmazzák – 2 és 5% közötti, kötelező minimális szavazatküszöböt állapítottak meg. A tagállamoknak legkésőbb a 2024. évi választásokig időben meg kell felelniük ennek a követelménynek.
Az említett határozat értelmében a tagállamok az előzetes szavazást, a postai úton történő szavazást, valamint az elektronikus és internetes szavazást is biztosíthatják. Amennyiben így rendelkeznek, különösen az eredmény megbízhatóságát, a szavazás titkosságát és a személyes adatok védelmét kell biztosítaniuk.
3. Összeférhetetlenség
A Tanács 2002/772/EK, Euratom határozatával módosított 1976-os választási okmány
7. cikke szerint az európai parlamenti képviselő hivatala összeférhetetlen a tagállami kormány tagjának, a Bizottság tagjának, a Bíróság bírájának, főtanácsnokának vagy hivatalvezetőjének, a Számvevőszék tagjának, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság tagjának, a szerződések értelmében az uniós alapok kezelése vagy állandó közvetlen irányítási feladat céljából létrehozott bizottságok vagy más szervek tagjának, az Európai Beruházási Bank igazgatótanácsa, irányítóbizottsága vagy személyzete tagjának, illetve az Európai Unió intézményei vagy az ezek alá rendelt szakosodott szervek aktív tisztviselőjének vagy alkalmazottjának hivatalával. Az összeférhetetlen tisztségek körét (1997-ben) kibővítették a Régiók Európai Bizottságának tagjaival,
(2002-ben pedig) az Európai Központi Bank Igazgatótanácsának tagjaival, az Európai Unió ombudsmanjának hivatalával, valamint – ami a legfontosabb – a nemzeti parlamenti képviselőkkel.
A NEMZETI RENDELKEZÉSEK SZERINTI RENDSZEREK
E közös szabályok mellett a választási rendszerre időnként egymástól teljesen eltérő nemzeti rendelkezések vonatkoznak, tehát vegyes választási rendszernek tekinthető.
A. A választási rendszer és a küszöbértékek
Minden tagállamnak arányos képviseleten alapuló rendszert kell alkalmaznia. A nemzeti szinten leadott szavazatok 5%-áig terjedő képviselői helyek elosztására vonatkozó, önkéntes szavazatküszöb mellett az (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozat (az egyetlen választókerülettel rendelkező tagállamokat is beleértve) a több mint 35 megszerezhető hellyel rendelkező választókerületekben 2 és 5% közötti, kötelező minimális szavazatküszöböt állapított meg. Ennek a követelménynek időben, legkésőbb a 2024. évi európai választások előtt meg kell felelni.
Jelenleg a következő tagállamok alkalmaznak küszöbértékeket: Franciaország, Belgium, Litvánia, Lengyelország, Szlovákia, Csehország, Románia, Horvátország, Lettország és Magyarország (5%); Ausztria, Olaszország és Svédország (4%); Görögország (3%); és Ciprus (1,8%). A többi tagállam nem alkalmaz küszöbértékeket, bár Németország ezt megkísérelte, de a német alkotmánybíróság két határozatban (2011-ben és 2014-ben) alkotmányellenesnek nyilvánította az ország uniós választásokra vonatkozó jelenlegi (kezdetben 5%-os, majd 3%-os) küszöbértékeit.
B. A választókerületek kijelölése
Az európai választásokon a legtöbb tagállam egyetlen választókerületként vesz részt. Négy tagállamban (Belgiumban, Írországban, Lengyelországban és Olaszországban) azonban az ország területét több regionális választókerületre osztották.
C. Választójog
A legtöbb tagállamban 18 év a választójog alsó korhatára, kivéve Ausztriát, Belgiumot, Németországot és Máltát, ahol 16, valamint Görögországot, ahol 17.
A szavazás négy tagállamban (Belgiumban, Bulgáriában, Luxemburgban és Görögországban) kötelező. Ezekben az országokban a szavazási kötelezettség az ország állampolgáraira és az ott állampolgársággal nem rendelkező, nyilvántartásba vett uniós polgárokra is vonatkozik.
1. A befogadó országban állampolgársággal nem rendelkező személyek választójoga
Minden uniós polgár, akinek a lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgára, a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkezik és választható ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai (az EUMSZ 22. cikke). A lakóhely fogalma azonban a tagállamtól függően még mindig eltéréseket mutat. Egyes országokban a választók állandó vagy szokásos lakóhelye a választókerületben kell, hogy legyen (például Észtországban, Franciaországban, Lengyelországban, Németországban, Romániában és Szlovéniában), vagy életvitelszerűen ott kell tartózkodniuk (például Cipruson, Dániában, Görögországban, Írországban, Luxemburgban, Svédországban és Szlovákiában), máshol a népesség-nyilvántartásban kell szerepelniük (például
Belgiumban és Csehországban). Néhány országban (például Cipruson) az uniós polgárok választójoga minimális tartózkodási időhöz is kötött. A többi uniós tagország állampolgárai minden tagállamban kötelesek a választás napját megelőzően regisztrálni a szavazáshoz. A regisztráció határideje tagállamonként változik.
2. Külföldi lakóhellyel rendelkező személyek választójoga a származás szerinti országban
Szinte valamennyi tagállam lehetővé teszi, hogy állampolgárai külföldről szavazzanak az európai választásokon. A szavazóknak egyes tagállamokban regisztráltatniuk kell magukat a nemzeti választási hatóságoknál annak érdekében, hogy postai úton, illetve nagykövetségen vagy konzulátuson szavazhassanak külföldön. Más tagállamokban a postai szavazásra a nagykövetségen vagy a konzulátuson kerülhet sor. Egyes tagállamokban a külföldön történő szavazás joga csak azokat a polgárokat illeti meg, akik egy másik tagállamban élnek (például Bulgáriában és Olaszországban). Ezen túlmenően a legtöbb tagállam különleges intézkedéseket hoz a külföldön szolgálatot teljesítő diplomaták és katonai személyzet tekintetében.
Az a tény, hogy egyes külföldi állampolgárok a befogadó tagállamban és származási országukban is szavazhatnak, visszaélésekhez vezethet – ez a kettős szavazás
–, amely egyes tagállamokban bűncselekménynek számít. E tekintetben az (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozattal elfogadott 1976. évi választási okmány legutóbbi módosításai megkövetelik a tagállamoktól annak biztosítását, hogy az európai parlamenti választásokon történő kettős szavazás hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat vonjon maga után.
D. A választhatóság
Az európai parlamenti választásokra vonatkozó, bármely lakóhely szerinti tagállamban gyakorolható passzív választójog a belföldi és külföldi polgárok közötti megkülönböztetés tilalma alkalmazásának példája és az Európai Unión belüli szabad mozgás és tartózkodás jogának szükségszerű következménye. Bármely olyan uniós polgár, aki nem állampolgára a lakóhelye szerinti tagállamnak, de a passzív választójog tekintetében teljesíti mindazokat a feltételeket, amelyeket az adott állam joga saját állampolgárai számára előír, jogosult arra, hogy a lakóhelye szerinti tagállamban az európai parlamenti választásokon választható legyen, kivéve, ha ezektől a jogoktól megfosztották (a 93/109/EK tanácsi irányelv 3. cikke).
Attól a valamennyi tagállamban fennálló kötelezettségtől eltekintve, mely szerint a választhatósághoz valamely tagállam állampolgárságával kell rendelkezni, a feltételek országonként változnak. Ugyanannak a választásnak az alkalmával senki nem jelöltetheti magát egynél több tagállamban (a 93/109/EK tanácsi irányelv 4. cikke). A tagállamok többségében 18 év a választhatóság alsó korhatára, kivétel ez alól Belgium, Bulgária, Ciprus, Csehország, Észtország, Írország, Lengyelország, Lettország, Litvánia és Szlovákia (21 év), Románia (23 év), valamint Olaszország és Görögország (25 év).
E. Jelölések
Egyes tagállamokban csak politikai pártok és politikai szervezetek állíthatnak jelölteket. Más tagállamokban a jelölések akkor is benyújthatók, ha ezeket kellő számú aláírás vagy választó támogatja, egyes esetekben pedig letét is szükséges.
Az Európai Parlament összetételének megállapításáról szóló, 2018. június 28- i (EU) 2018/937 európai tanácsi határozat rögzíti az EUSZ 14. cikkének
F. A választás időpontja
A 2014. évi választások esetében a Tanács 2013. június 14-i határozatával az eredetileg júniusra kitűzött időpontot a pünkösdi időszakkal való egybeesés elkerülése érdekében május 22-25-re módosította, a 11. cikk következő rendelkezését alkalmazva: „Ha ezen időszakon belül a választásokat … nem lehet megtartani, a Tanács az Európai Parlamenttel való egyeztetést követően az 5. cikkben említett ötéves időszak lejárta előtt legalább egy évvel egyhangú határozattal egy ettől eltérő, az előző albekezdés szerinti időszaknál legfeljebb két hónappal korábbi vagy egy hónappal későbbi időszakot jelöl ki.” A további választások az ennek megfelelő időpontban kerülnek megrendezésre, az ötéves időszak utolsó évében (az 1976. évi okmány 11. cikke). A 2019. évi választásokra ennek megfelelően május 23. és
26. között került sor. A 2024. évi európai parlamenti választásokra 2024. június 6. és
9. között került sor.
G. A választók joga a jelöltek listán belüli sorrendjének megváltoztatására
A szavazók a legtöbb tagállamban preferenciális szavazatokat adhatnak le a listán szereplő nevek sorrendjének megváltoztatására. Hat tagállamban azonban (Németországban, Spanyolországban, Franciaországban, Portugáliában, Magyarországon és Romániában) a listák zártak (nincs preferenciális szavazás). Máltán és Írországban a választók preferenciájuk sorrendjében tüntetik fel a jelölteket (egyéni átvihető szavazat).
H. A választási ciklus idején megüresedő képviselői helyek betöltése
Egyes tagállamokban a megüresedő képviselői helyeket az ugyanazon listán szereplő első meg nem választott jelöltek kapják (lehetőleg a különféle jelöltek által szerzett szavazatokat tükröző kiigazítást követően). Más tagállamokban a megüresedett helyeket a helyettesek kapják, helyettesek hiányában a listán szereplő jelöltek sorrendjét veszik figyelembe. Néhány más tagállamban az európai képviselőknek jogukban áll visszatérni az Európai Parlamentbe, amennyiben távozásuk okai már nem állnak fenn.
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
Az Európai Parlament az 1960-as évek óta több alkalommal is hangot adott véleményének a választójog kérdéseit illetően, és az EK-Szerződés 138. cikkével (jelenleg az EUMSZ 223. cikke) összhangban javaslatokat tett. Az Európai Parlament megválasztására vonatkozó valóban egységes eljárás hiánya mutatja, hogy milyen nehéz eltérő nemzeti hagyományokat harmonizálni. Az Amszterdami Szerződésben rögzített lehetőség a közös elvek elfogadására csak részben tette lehetővé e
nehézségek megoldását. Az Európai Parlament egyetértéséhez kötött egységes eljárás elfogadására vonatkozó, az EUMSZ 223. cikkében megfogalmazott törekvés megvalósítása még várat magára. A közös választási eljárás korszerűsítésére és
„európaiasítására” irányuló parlamenti erőfeszítések eredményeképpen 1997-ben egységes választási eljárásra irányuló javaslat született, melynek lényegi elemeit beépítették a Tanács 2002-es határozatába. Az Európai Parlament 2015. november 11-én állásfoglalást fogadott el az Európai Unió választási jogának reformjáról. Az Alkotmányügyi Bizottság jogalkotási kezdeményezése a 1976. évi választási okmány módosítására irányuló javaslatot terjesztett elő azzal a céllal, hogy demokratikusabbá tegyék az európai választásokat és növeljék a nyilvánosság részvételét a választási folyamatban. A Parlament által javasolt módosításokat részben elfogadták és azokat a 2018. július 13-i (EU, Euratom) 2018/994 tanácsi határozatba belefoglalták. A Tanács azonban nem értett egyet a Parlament közös választókerület létrehozására és a Bizottság elnöki tisztségére megnevezett csúcsjelöltekre irányuló javaslatával.
A Parlament az Európai Parlament összetételéről szóló 2018. február 7-i határozat megszavazásával döntött arról, hogy miután az Egyesült Királyság kilép az EU- ból 751-ről és 705-re csökkenjen a képviselői helyek száma, és újraosszák a brexit következtében felszabaduló egyes helyeket a kis mértékben alulreprezentált uniós országok között (1.3.3). Az Európai Parlament 2023. szeptember 13-án állásfoglalást fogadott el, amelyben egyetértését adta az Európai Tanács azon határozattervezetéhez, amely 705-ről 720-ra növeli az európai parlamenti képviselői helyek számát a 2024-es választásokon.
2012. november 22-én az Európai Parlament állásfoglalást fogadott el, melyben arra sürgette az európai politikai pártokat, hogy a Parlament és a Bizottság politikai legitimációjának megerősítése érdekében a 2014-es választások során állítsanak jelölteket a Bizottság elnöki posztjára. Ezt a rendelkezést még a 2014. évi választások előtt végrehajtották, és így az első ízben a 2014-es választásokon indultak e vezető jelöltek. Végül a 2014-es választások eredményeképpen 2014. október 22- én az Európai Parlament az egyik ilyen jelöltet, Jean-Claude Junckert választotta meg a Bizottság elnökének. Az Európai Parlament és az Európai Bizottság közötti kapcsolatokról szóló keretmegállapodás felülvizsgálatáról szóló, 2018. február 7- i határozatában a Parlament kimondta, hogy készen áll arra, hogy elutasítson az Európai Bizottság elnöki posztjáért induló minden olyan jelöltet, aki nem volt valamely európai szintű politikai párt csúcsjelöltje („Spitzenkandidat”) a 2019. évi európai parlamenti választásokat megelőző időszakban. A 2019-es választásokat követően azonban Ursula von der Leyent, aki nem volt Spitzenkandidat, a Bizottság elnökévé választották. 2023. november 22-én a Parlament plenáris ülése szavazott a Szerződések módosítására irányuló javaslatairól, beleértve a Bizottság megválasztásának felülvizsgálatát is.
2003-ban létrehozták az európai politikai pártok finanszírozási rendszerét, amely politikai alapítványok (1.3.3) létrehozását is lehetővé teszi uniós szinten. Az (EK) 2004/2003 rendeletet hatályon kívül helyezte és felváltotta az Európai Parlament és a Tanács 2014. október 22-i, az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok jogállásáról és finanszírozásáról szóló 1141/2014/EU, Euratom rendelet. A 2014. évi rendeletet az európai szintű politikai pártok és politikai alapítványok finanszírozásáról szóló, 2017. június 15-i parlamenti állásfoglalást követően a módosították. Az állásfoglalásban a társfinanszírozás szintjét és az európai parlamenti képviselők többpárti tagságának lehetőségét illető hiányosságokra mutattak rá annak
biztosítása érdekében, hogy a 2018. május 3-i (EU, Euratom) 2018/673 európai parlamenti és tanácsi rendelet révén megfelelő legyen az európai politikai pártok és alapítványok finanszírozására fordított közpénzek felhasználása.
Egyes közelmúltbeli események rámutattak arra, hogy az online kommunikáció kockázatot jelenthet a választási folyamatokra és a demokráciára nézve (a személyes adatok választásokkal összefüggő manipulálása). A személyes adatok jogellenes használatának megelőzésére az európai politikai pártok és az európai politikai alapítványok jogállásáról és finanszírozásáról szóló, 2014. évi rendelet új módosításait ezt követően fogadták el (az Európai Parlament és a Tanács (EU, Euratom) 2019/493 rendelete (2019. március 25.) a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályoknak az európai parlamenti választásokkal összefüggésben történő megsértésével kapcsolatos ellenőrzési eljárás tekintetében az 1141/2014/EU, Euratom rendelet módosításáról). A Parlament és a Tanács által elfogadott új szabályok célja a választási folyamat online félretájékoztatási kampányokkal szembeni védelme, amelyek során visszaélnek a szavazók személyes adataival, továbbá a szabályok lehetővé teszik pénzügyi szankciók kiszabását azon európai politikai pártokra és alapítványokra, amelyek szándékosan befolyásolják vagy megpróbálják befolyásolni az európai választások eredményét azáltal, hogy kihasználják az adatvédelmi szabályok megsértését.
Ezenkívül a Parlament 2017. június 15-i, az online platformokról és a digitális egységes piacról szóló állásfoglalását követően – amelyben felkérte a Bizottságot, hogy a valótlan tartalmak terjesztésének visszaszorítása érdekében vizsgálja meg a jogalkotáson alapuló beavatkozás lehetőségét – a Bizottság 2018 áprilisában közzétette „Európai megközelítés az online félretájékoztatás kezelésére” című közleményét, és egy uniós szintű gyakorlati kódexre tett javaslatot, amelyet 2018 szeptemberében három online platform írt alá. A Bizottság 2018. decemberi cselekvési terve a dezinformációval szemben egyéb intézkedések mellett sürgeti az online platformokat, hogy gyorsan és hatékonyan hajtsák végre a kötelezettségvállalásokat, és összpontosítsanak az európai választások szempontjából sürgős intézkedésekre, ideértve a hamis felhasználói fiókok törlését, az internetes robotok üzenetküldési tevékenységeinek címkézését, valamint a dezinformáció felderítése és a tényeken alapuló tartalmak láthatóbbá tétele érdekében a tényellenőrzőkkel és kutatókkal való együttműködést. A 2019. májusi európai választásokat megelőzően a Bizottság felkérte a gyakorlati kódexet aláíró három platformot, hogy havonta számoljanak be a reklámok elhelyezése ellenőrzésének javítása, a politikai és témafókuszú hirdetések átláthatóságának biztosítása, valamint a hamis felhasználói fiókok jelentett probléma kezelése és az internetes robotok rosszindulatú használata elleni küzdelem érdekében tett intézkedéseikről.
Az európai választások értékeléséről szóló, 2020. november 26-i állásfoglalásában a Parlament az alábbiak megvizsgálását javasolta az európai választási folyamat javítása érdekében, többek között az Európa jövőjéről szóló konferencián:
— új távoli szavazási módszerek a polgárok számára az európai választások során, különleges vagy kivételes körülmények között,
— a jelöltekre vonatkozó közös szabályok a választásokon való indulás során, valamint a kampányra és a finanszírozásra vonatkozó közös szabályok,
— a passzív és aktív választójogra vonatkozó harmonizált előírások a tagállamokban, beleértve annak megfontolását, hogy a szavazók alsó korhatárát valamennyi tagállamban 16 évre csökkentsék,
— a képviselők távollétének időtartamára vonatkozó rendelkezések, például szülési szabadság, szülői szabadság vagy súlyos betegség esetén.
A Parlament felszólította a tagállamokat, hogy biztosítsák, hogy a szavazati joggal rendelkező összes állampolgáruk – beleértve a származási országukon kívül élő uniós állampolgárokat, a hajléktalanokat és a nemzeti jogszabályokkal összhangban ilyen jogokat élvező fogvatartottakat is – gyakorolhassák ezt a jogot.
A Pegasus és azzal egyenértékű kémszoftverek használatának kivizsgálásával foglalkozó vizsgálóbizottság (PEGA bizottság) 2023. június 15-i jelentését követően a Parlament ajánlást fogadott el, amelyben felhívta a Bizottságot, hogy állítson fel egy különleges munkacsoportot a nemzeti választási bizottságok részvételével a 2024- es európai választások Unió-szerte történő védelme érdekében. Erre azonban a Bizottságtól nem érkezett válasz.
AZ EURÓPAI VÁLASZTÁSI OKMÁNY REFORMJA
Az Európai Parlament tagjainak közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslatról szóló, 2022. május 3-i álláspontjával a Parlament elindította az európai választási okmány reformját azzal a céllal, hogy a tagországok 27 különböző választási rendszerét és azok eltérő szabályait közös minimumszabályokat tartalmazó egységes európai választássá alakítsa át. A Parlament által javasolt rendszerben minden választópolgárnak két szavazata lenne: az egyikkel a nemzeti választókerületeken belül választanának képviselőt az Európai Parlamentbe, a másikkal pedig további 28 mandátum sorsáról döntenének egy közös uniós választókerületen belül. A földrajzi arányosság kívánalmára tekintettel a tagországokat a népességük alapján három csoportra osztanák. A listán a három csoportból megfelelő arányban szerepelnének a jelöltek. A javaslat szerint a páneurópai listára európai választási formációk, például nemzeti politikai pártok koalíciói és/vagy a választók nemzeti szövetségei, illetve európai politikai pártok állíthatnának jelöltet.
Más javaslatok:
— a szavazás minden országban május 9-én legyen;
— már 18 évesen is indulhasson valaki jelöltként;
— a több mint 60 képviselői helyből álló nagy választókerületek esetében az érvényesen leadott szavazatok legalább 3,5%-a legyen a választási küszöb;
— minden polgár, köztük a fogyatékossággal élő személyek is ugyanúgy szavazhassanak, akár levélben is;
— a nemek egyensúlya a „cipzárelv” vagy kvótarendszer kötelező alkalmazásával;
— a polgároknak legyen joguk szavazni az Európai Bizottság elnökére páneurópai listák „csúcsjelöltei” (Spitzenkandidaten) közül.
A tervek szerint európai választási hatóság állna fel, amely felügyelné a folyamatot, és gondoskodna az új szabályok betartásáról.
Az EUMSZ 223. cikke értelmében a Parlament jogalkotási kezdeményezését a Tanácsnak egyhangúlag jóvá kell hagynia. A kezdeményezés ezt követően visszamegy a Parlamenthez, hogy a képviselők hozzájárulásukat adhatják, még mielőtt a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően jóváhagynák. Akkor kezdődnek meg a tárgyalások a Tanáccsal, amikor a tagállamok elfogadják tárgyalási álláspontjukat.
A Tanácsban az Általános Ügyek Tanácsa jelenleg vizsgálja a jogalkotási aktus tervezetét. A Tanács 2022. október 18-án tartotta első irányadó vitáját a javaslatról. Az egyes tagállamok által megfogalmazott fenntartások a transznacionális listákon alapuló, uniós szintű választókerületre vonatkozó javaslatokhoz, valamint a javaslat azon elemeihez kapcsolódnak, amelyek az európai választásokon alkalmazott választási rendszer harmonizációját vonják maguk után.
PABLO ABRIL MARTI / Mariusz Maciejewski 07/2024
1.3.5. EURÓPAI PARLAMENT: A NEMZETI PARLAMENTEKKEL FENNTARTOTT KAPCSOLATOK
Az európai integráció előrehaladása következtében a nemzeti parlamentek szerepe megváltozott. Az európai jogalkotás valamennyi szinten történő hatékony demokratikus ellenőrzésének megteremtése érdekében különböző eszközöket hoztak létre az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek közötti együttműködés elősegítésére. Ezt a tendenciát a Lisszaboni Szerződés által bevezetett rendelkezések is megerősítették.
JOGALAP
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUSZ) 12. cikke, a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló, 1. számú jegyzőkönyve és a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló, 2. számú jegyzőkönyve.
CÉLKITŰZÉSEK
A. Az együttműködés indokoltsága
Az európai integrációs folyamatnak része a korábban a nemzeti kormányok által gyakorolt egyes hatáskörök átruházása döntéshozatali jogkörrel rendelkező közös intézményekre, aminek eredményeképpen csökkent a nemzeti parlamentek jogalkotó, költségvetési és ellenőrző hatóságként betöltött szerepe. Bár a hatáskörök nemzeti szintről európai uniós szintre történő emelése számos esetben a Tanács javára történt, az Európai Parlament fokozatosan teljes körű parlamenti szerepet szerzett:
— a nemzeti parlamentek kialakították azt a véleményt, hogy a kormányaik európai tevékenységei felett gyakorolt fokozottabb ellenőrzés, illetve a Parlamenttel való szorosabb kapcsolat lehet az uniós politikai döntéshozatal feletti befolyásuk növelésének módja, és egyúttal ezek biztosíthatják, hogy az EU demokratikus elvekre épüljön;
— a Parlament a maga részéről általában úgy vélekedik, hogy a nemzeti parlamentekkel kiépített elmélyült kapcsolatok révén megerősítheti legitimitását, az Uniót pedig közelebb viheti a polgárokhoz.
B. Az együttműködés területén bekövetkezett változások
Az európai integráció előrehaladtával a nemzeti parlamentek szerepe tovább gyengült: az EU hatalma megerősödött, és hatáskörei kiszélesedtek, valamint a Tanácsban a többségi szavazás terjedt el, és a Parlament jogalkotási hatáskörei is növekedtek.
1979-ig az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek szerves kapcsolatban voltak, mivel az európai parlamenti képviselőket a nemzeti parlamentek saját tagjaik közül nevezték ki. A Parlament közvetlen megválasztása azonban megszakította ezeket a kapcsolatokat, és ezek körülbelül tíz éven át egyáltalán nem is léteztek. Ezek helyreállításának szükségessége 1989 után vált nyilvánvalóvá, amikor kapcsolatfelvételre került sor, és megkísérelték az eredeti szerves kapcsolatot
helyreállítani. Ebben a Maastrichti Szerződés segített, amely erre vonatkozólag két, az alábbiakról rendelkező „nyilatkozatot” tartalmazott (13. és 14. nyilatkozat):
— a nemzeti parlamentek által az Európai Unió tevékenységeiben játszott szerep tiszteletben tartása (a kormányoknak „kellő időben” tájékoztatniuk kell parlamentjeiket az uniós jogalkotási javaslatokról, és szükség esetén közös konferenciákat kell tartani);
— az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek közötti együttműködés kialakítása a kapcsolatok megerősítése, az információcsere, a közös ülések rendszeresítése és kölcsönös könnyítések biztosítása révén.
A nemzeti parlamentek az alkotmányos reformok, a kormányzati vállalások vagy saját működési módszereik módosítása révén, illetve bizonyos tagállamok esetében nemzeti alkotmányos jogszabályaik alkotmánybíróság általi értelmezésének eredményeként emellett ellenőrzési lehetőséget kaptak kormányaik európai tevékenységeit illetően. Uniós ügyekre szakosodott bizottságaik a Parlamenttel együttműködve jelentős szerepet játszottak ebben a fejlődésben.
A nemzeti parlamentek szerepéről szóló, az Amszterdami Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv ösztönözte a nemzeti parlamenteknek az EU tevékenységeibe való nagyobb fokú bevonását, és előírta, hogy a konzultációs dokumentumokat és javaslatokat azonnal továbbítsák annak érdekében, hogy a nemzeti parlamentek megvizsgálhassák ezeket, mielőtt a Tanács határoz. A nemzeti parlamentek fontos szerepet játszottak az Európa jövőjével foglalkozó konvent vitáin is (1.1.4.), ahol a 11 munkacsoport egyikének központi témájául is szolgáltak. Az Európai Bizottság 2006 májusában beleegyezett abba, hogy minden új javaslatot és konzultációs dokumentumot továbbítson a nemzeti parlamenteknek. Ez a „politikai párbeszéd” a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével jogi kötelezettséggé vált a Bizottság számára. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) azt is garantálja, hogy a nemzeti parlamentek átfogóbb tájékoztatást kapjanak az uniós intézményektől, ez utóbbiaknak ugyanis továbbítaniuk kell a jogalkotási aktusok tervezetét, valamint az Unióhoz való csatlakozásra irányuló kérelmeket. A Lisszaboni Szerződés tovább erősítette a nemzeti parlamentek szerepét azáltal, hogy bevonja őket a szerződések felülvizsgálatára irányuló eljárásokba, valamint a szabadság, a biztonság és a jogérvényesülés területén meglévő uniós politikák végrehajtásának értékelési mechanizmusaiba. A szerződés nemzeti parlamenteknek az EU-ban betöltött szerepéről szóló jegyzőkönyvvel összhangban a nemzeti parlamentek és a Parlament közötti parlamentközi együttműködést is hivatalossá tette.
A Lisszaboni Szerződés jelentősen megerősítette a nemzeti parlamenteknek az uniós jogalkotási folyamatokban való szerepét azáltal, hogy korai előrejelző mechanizmust vezetett be, vagyis egy olyan rendszert, melynek révén a nemzeti parlamentek őrködhetnek az új jogalkotási javaslatokban a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása felett (a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló, 1. számú jegyzőkönyv, valamint a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló, 2. számú jegyzőkönyv). Egy jogalkotási javaslat előterjesztésének időpontjától számított nyolc héten belül a nemzeti parlamentek indokolással ellátott véleményt nyújthatnak be az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság elnökének, kifejtve, hogy véleményük szerint a kérdéses tervezet miért nem felel meg a szubszidiaritás elvének. Lehetővé vált, hogy a nemzeti parlamentek többsége megvétózza a jogalkotási javaslatokat. A végső döntés joga
azonban a jogalkotási hatóságé (az Európai Parlamenté és a Tanácsé) (1.2.2.). Ezt a mechanizmust a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta háromszor alkalmazták: 2012 májusában, a kollektív fellépéshez való jognak a letelepedés szabadságával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben való gyakorlásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat[1] kapcsán („Monti II.” rendelet), 2013 októberében, az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat[2] tekintetében, és 2016 májusában, a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv felülvizsgálatára irányuló javaslat[3] kapcsán. A nemzeti parlamentek aggályokat vethetnek fel a szubszidiaritással kapcsolatban, és a szükséges küszöbértékek elérésekor sárga és narancssárga lapos eljárásokat indíthatnak. A szubszidiaritási vizsgálat a nemzeti parlamentek kizárólagos hatáskörébe tartozik. A regionális parlamentek szerepe ebben az eljárásban a 2. jegyzőkönyv 6. cikkében található, amely a következőképpen szól: „A nemzeti parlamentekre, illetve nemzeti parlamenti kamarákra tartozik, hogy – adott esetben – a jogalkotói hatáskörökkel rendelkező regionális parlamentekkel egyeztessenek.” Ezért a regionális parlamentektől kapott közvetlen beadványok a szerződések értelmében nem tekintendők a nemzeti parlamentek szubszidiaritással kapcsolatos beadványainak. Véleményüket a nemzeti parlamenten keresztül kell közvetíteni. Ha azonban az Európai Parlament beadványt kap egy regionális parlamenttől, azt tájékoztatás céljából továbbítják az illetékes szolgálatoknak – beleértve a tartalomért felelős bizottságot is –, a Regionális Fejlesztési Bizottságnak mint a regionális hatóságokkal fenntartott kapcsolatokért felelős bizottságnak, valamint a kutatási és dokumentációs szolgálatoknak. A szerződés ezenkívül tartalmaz a nemzeti parlamentek uniós intézményi struktúrában betöltött szerepét pontosító új cikkeket is (az EUSZ 10. és 12. cikke).
Az uniós államadósság-válság 2010. márciusi kirobbanása óta az euróövezethez tartozó nemzeti parlamenteknek a mentőcsomagok ratifikálásában és módosításában játszott szerepe rávilágított arra, hogy szoros együttműködésre és folyamatos információcserére van szükség köztük és az Európai Parlament között. A gazdasági és monetáris unió stabilitásáról, koordinációjáról és kormányzásáról szóló, 2013 januárjában hatályba lépett szerződés 13. cikke a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament közötti külön együttműködésről rendelkezik a gazdasági és pénzügyi irányítás feletti parlamenti felügyelet gyakorlásával kapcsolatban.
EREDMÉNYEK: AZ EGYÜTTMŰKÖDÉS FORMÁI
A. Az Európai Unió parlamenti közgyűléseinek elnöki konferenciája
A konferenciákat 1981-ben vezették be az 1963. és az 1973. évi üléseket követően. A nemzeti parlamentek elnökei és az Európai Parlament elnökének részvételével zajló konferenciákat kezdetben kétévente tartották. Ezeket a főtitkárok ülésein készítették elő, és a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament közötti együttműködés konkrét kérdéseit vitatták meg. Az utóbbi néhány évben az elnökök évente találkoztak. Az Európai Parlament 1995 óta szoros kapcsolatokat tart fenn a társult és a csatlakozó országok parlamentjeivel. E rendszeres találkozókon a Parlament elnöke és e parlamentek elnökei a csatlakozási stratégiákat és egyéb aktuális kérdéseket vitatnak meg.
[1]COM(2012) 0130.
[2]COM(2013) 0534.
[3]COM(2016) 0128.
B. Az Európai Parlamenti Kutatási és Dokumentációs Központ
Az 1977. évi bécsi „nagy konferencia” hozta létre az Európai Parlamenti Kutatási és Dokumentációs Központot (ECPRD), amely olyan dokumentációs és kutatószolgálatok hálózata, amelyek szorosan együttműködnek az információhoz való hozzáférés megkönnyítése (ideértve a nemzeti és európai adatbázisokat is) és a párhuzamos munkavégzés elkerülése céljából a kutatás koordinálása érdekében. Központosítja és közzéteszi a kutatást, és weboldalt működtet a jobb információcsere érdekében. Címtára segítségével könnyebb a kapcsolatfelvétel a nemzeti parlamentek kutatási osztályai között. A központot az Európai Parlament és az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése közösen igazgatja. Tagjai közé tartoznak az uniós tagállamok parlamentjei és az Európa Tanács tagországainak országgyűlései, szolgáltatásait pedig igénybe vehetik továbbá az Európa Tanács Közgyűlésében megfigyelői státusszal rendelkező országok is.
C. A Közösség parlamentjeinek konferenciája
Ez az elképzelés Rómában, 1990-ben öltött gyakorlati formát „európai konferencia” néven. Témája „a Közösség jövője, a gazdasági és monetáris, valamint politikai unióra vonatkozó javaslatoknak a Közösségre és a tagállamokra gyakorolt következményei, továbbá konkrétabban a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament szerepe” volt, 258-an vettek rajta részt, ebből 173 fő a nemzeti parlamentekből, 85 fő pedig az Európai Parlamentből érkezett. Azóta további hasonló eseményre nem került sor.
D. Az Európai Unió parlamentjein belüli, európai ügyekkel foglalkozó parlamenti bizottságok konferenciája (COSAC)
Ez a konferencia, melynek összehívását eredetileg a francia nemzetgyűlés elnöke kezdeményezte, 1989 óta hathavonta ülésezik a nemzeti parlamentek uniós ügyekkel foglalkozó bizottságai és európai parlamenti képviselők részvételével. A találkozókon minden parlament részéről hat képviselő vesz részt. A konferenciát az EU soros elnökségét ellátó ország parlamentje hívja össze, az Európai Parlament és az elnökségi trojka parlamentjei készítik elő, és minden alkalommal az európai integrációval kapcsolatos főbb témákat tárgyalja. A COSAC nem döntéshozatali, hanem inkább konzultációs és koordinációs szerv, amely konszenzus útján határoz. A nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló jegyzőkönyv kifejezetten kimondja, hogy a COSAC bármilyen észrevételt megfogalmazhat, amelyet az uniós intézmények figyelmére érdemesnek tart. A COSAC észrevételei azonban semmilyen módon sem kötelezik a nemzeti parlamenteket, illetve nem határozzák meg álláspontjukat.
A COSAC ülésein a nemzeti parlamentek azon küldöttségei vesznek részt, amelyek európai ügyekkel kapcsolatos érdekcsoportokat alkotnak, lehetővé téve a nemzeti parlamentek képviselői számára, hogy kapcsolatba lépjenek az uniós intézmények képviselőivel. Például a COSAC 2024 márciusában Brüsszelben tartott ülése, amelynek házigazdája a Tanács belga elnöksége volt, a nemek közötti egyenlőséggel kapcsolatos politikával, a stratégiai autonómiával, valamint a jogállamiság és a demokrácia EU-n belüli helyzetével foglalkozó paneleket foglalt magában. Ez utóbbi keretében eszmecserére került sor a képviselők és az Európai Unió Bíróságának elnöke, Koen Lenaerts között, aki hangsúlyozta a szabad választások, a sajtószabadság és a tagállamok közötti szolidaritás védelmének különleges felelősségét.
E. Közös parlamenti ülések
Az európai konvent tapasztalatait követően az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek képviselői úgy vélték, hogy egyes konkrét témák kezelésére hasznos lenne egy állandó politikai együttműködési eszköz létrehozása. Ennek megfelelően 2005-től kezdve az európai és a nemzeti parlamenti képviselők közös parlamenti ülések keretében találkozókat tartanak, amelyeken megvitatják az uniós döntéshozatal során felmerülő, a parlamenteket érintő kérdéseket, valamint az uniós intézmények megerősítését.
F. Az együttműködés egyéb formái
A Parlament legtöbb állandó bizottsága konzultációt folytat a hasonló nemzeti szervekkel két- vagy többoldalú ülések, illetve az elnökök és az előadók látogatásai során.
Az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek hasonló képviselőcsoportjai közötti kapcsolatok az érintett országtól és a politikai párttól függően eltérő módon fejlődtek.
Az igazgatási együttműködés továbbfejlesztése a Parlamentben gyakornoki lehetőségek, továbbá tisztviselőcsere formájában történik. A nemzeti parlamentek legtöbb képviselője ugyanabban a parlamenti épületben rendelkezik irodával, ahol a Nemzeti Parlamentekkel Folytatott Kapcsolattartás Igazgatósága is. A parlamenti munkáról szóló kölcsönös információcsere egyre fontosabb, különösen a jogalkotás terén. Ez az információcsere modern informatikai alkalmazások, például az internetes alapú IPEX adatforgalmi és kommunikációs hálózat, az uniós parlamentközi információcsere-rendszer segítségével zajlik.
AZ EURÓPAI PARLAMENT SZEREPE
2018. április 19-én a Parlament állásfoglalást fogadott el a szerződés nemzeti parlamentekre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtásáról[4], amelyben rámutat, hogy a nemzeti parlamentek javuló tendenciát mutatnak, és aktívan hozzájárulnak az Európai Unió megfelelő alkotmányos működéséhez, több pluralizmust és demokratikus legitimitást biztosítva ezzel. Az állásfoglalás azt is elismeri, hogy a nemzeti kormányoknak a nemzeti parlamentekkel szembeni elszámoltathatósága „az Európai Unión belüli nemzeti parlamenti kamarák szerepének sarokköve”. Miközben emlékeztet rá, hogy a korai előrejelző rendszert ritkán használták a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta, a Parlament úgy véli, hogy azt a jelenlegi alkotmányos kereteken belül meg lehetne reformálni. E tekintetben felhívja a Bizottságot, hogy a korai előrejelző rendszeren belül határozzon meg „technikai értesítési időszakot” annak érdekében, hogy a jogalkotási aktusok tervezetének a nemzeti parlamenti kamarák általi technikai kézhezvételi dátuma és a nyolchetes időszak kezdő dátuma között további időt biztosítson. A Parlament emellett támogatja azt a lehetőséget, hogy a nemzeti parlamentek konstruktív javaslatokat nyújtsanak be a Bizottságnak annak érdekében, hogy pozitívan befolyásolják az európai vitát és a Bizottság kezdeményezési jogkörét. Az állásfoglalás végezetül számos javaslatot fogalmaz meg, melyek célja az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek közötti együttműködés meglévő eszközeinek megerősítése.
[4]Az Európai Parlament 2018. április 19-i állásfoglalása a szerződés nemzeti parlamentekre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtásáról (HL C 390., 2019.11.18., 121. o.).
A Parlament 2024. január 17-én új állásfoglalást fogadott el a szerződés nemzeti parlamentekre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtásáról[5]. Ebben a Parlament kérte a tagállamokat, hogy biztosítsanak elegendő forrást nemzeti parlamentjük számára annak érdekében, hogy betölthessék az ellenőrzésben álló alkotmányos szerepüket, és javasolta, hogy vonják be regionális parlamentjeiket az EWM működésébe. A Parlament kérte továbbá a nemzeti parlamentek számára az indokolt vélemény kiadására meghatározott jelenlegi nyolchetes határidő meghosszabbítását, mivel az jellegénél fogva korlátozza a szubszidiaritás elvének való megfelelés időben történő ellenőrzését. Javasolta továbbá, hogy hozzanak létre egy ún. „zöld lapos” rendszert, amelynek keretében a nemzeti parlamentek legalább egyharmada előterjeszthet javaslatokat az európai vita „pozitív befolyásolása” érdekében.
Az EP Nemzeti Parlamentekkel Folytatott Kapcsolattartás Igazgatósága minden évben éves jelentést tesz közzé az Európai Parlament és az uniós nemzeti parlamentek közötti kapcsolatokról. A jelentés áttekintést nyújt a nemzeti parlamentekkel folytatott parlamentközi együttműködés valamennyi tevékenységéről és fejleményéről, amelyben a 27 tagállam 39 nemzeti parlamentje és kamarája, valamint az Európai Parlament vesz részt. A 2022. évi éves jelentés szerint az abban az évben tartott parlamentközi üléseken megvitatott főbb témák a következők voltak: az EU biztonsága és külső tevékenysége az ukrajnai háborúra válaszul, a Covid19-világjárványt követő helyreállítás, a jogállamiság helyzete a tagállamokban, a NextGenerationEU és a gazdasági helyreállítási tervek, valamint az Európa jövőjéről szóló konferencia eredményei.
Eeva Pavy / ALEXANDRU-GEORGE MOȘ 05/2024
[5]Az Európai Parlament 2024. január 17-i állásfoglalása a szerződés nemzeti parlamentekre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtásáról (Elfogadott szövegek, P9_TA(2024)0023).
1.3.6. AZ EURÓPAI TANÁCS
A tagállamok állam-, illetve kormányfői által alkotott Európai Tanács adja az Európai Uniónak a fejlődéséhez szükséges ösztönzést, és meghatározza annak általános politikai irányvonalait. A Bizottság elnöke is az Európai Tanács – szavazati joggal nem rendelkező – tagja. Az Európai Parlament elnöke felszólal az Európai Tanács üléseinek elején. A Lisszaboni Szerződés uniós intézménnyé tette az Európai Tanácsot, és hosszú távú elnökséggel ruházta fel.
JOGALAP
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 13., 15., 26. és 27. cikke, valamint
42. cikkének (2) bekezdése.
TÖRTÉNETE
Az Európai Tanács jelenleg az uniós tagállamok állam-, illetve kormányfőinek csúcstalálkozója. Az első ilyen „európai csúcstalálkozóra” 1961-ben került sor Párizsban, 1969-től kezdve a találkozók gyakoribbá váltak.
Az 1974 februárjában, Párizsban rendezett európai csúcstalálkozón született döntés arról, hogy az állam-, illetve kormányfők találkozóit attól kezdve rendszeresen,
„Európai Tanács” néven kell megtartani. E találkozók során lehetőség nyílt egy általános megközelítés kialakítására az európai integrációval kapcsolatos problémák vonatkozásában, valamint az uniós tevékenységek megfelelő összehangolásának biztosítására.
Az Egységes Európai Okmány (1986) elsőként vette fel az Európai Tanácsot a közösségi szerződések szövegébe, meghatározva annak összetételét, illetve azt, hogy üléseit évente kétszer hívják össze.
Az Európai Unió intézményi keretében betöltött szerepét a Maastrichti Szerződés (1992) rögzítette.
A Lisszaboni Szerződés (hivatalos nevén: az Európai Unióról szóló szerződés, 2009) az Európai Tanácsot az EU teljes jogú intézményévé tette (13. cikk), és meghatározta feladatát, amely abban áll, hogy megadja „az Uniónak a fejlődéséhez szükséges ösztönzést, és meghatározza annak általános politikai irányait és prioritásait” (15. cikk). Az Európai Tanács és az Európai Unió Tanácsa (a továbbiakban: Tanács) megállapodott abban, hogy közösen szerepelnek az uniós költségvetés
II. szakaszában (a költségvetési rendelet 43. cikkének b) pontja). Ez az oka annak, hogy bár az Európai Tanács és a Tanács két külön intézmény, a költségvetésnek 11 helyett csak 10 szakasza van.
SZERVEZETE
Az Európai Tanácsot a 27 tagállam állam-, illetve kormányfői, valamint a Bizottság elnöke alkotják, és saját elnöke hívja össze (az EUSZ 15. cikkének (2) bekezdése). Munkájában az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője is részt vesz. Az
Európai Parlament elnöke általában felkérést kap, hogy szólaljon fel az ülés elején (az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 235. cikkének (2) bekezdése).
Az elnököt maga az Európai Tanács választja meg, megbízatása két és fél évre szól és egyszer megújítható, és a feladata, hogy az EU-t a külvilág előtt képviselje. Az elnök szerepét az EUSZ 15. cikke határozza meg. A jelenlegi elnök, Charles Michel 2019. december 1-jén kezdte meg első hivatali idejét, és 2022 márciusában újraválasztották a 2022. június 1-jétől 2024. november 30-ig tartó második hivatali időszakra.
Az Európai Tanács általában konszenzussal hoz döntést, több fontos kinevezésről azonban minősített többséggel dönt; ezek közé tartozik saját elnökének, az Európai Bizottság elnöki tisztségére pályázó jelöltnek, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének, valamint az Európai Központi Bank elnökének megválasztása.
Az Európai Tanács általában évente legalább négy alkalommal ülésezik. 2008-tól kezdődően gyakrabban ült össze, különösen a pénzügyi válság és az azt követő euróövezeti adósságválság idején. A közelmúltban az Unióba tartó migrációs áramlás és a belső biztonsági kérdések is sokszor szerepeltek az Európai Tanács napirendjén.
2016-tól kezdődően az állam- és kormányfők „EU-27” összetételű megbeszéléseken is találkoztak, az Egyesült Királyság nélkül. Ezek a találkozók nem voltak hivatalos jellegűek egészen addig, míg az Egyesült Királyság 2017 márciusában hivatalos értesítést nem küldött arról, hogy az Európai Unióról szóló szerződés 50. cikke értelmében ki kíván lépni az Európai Unióból. A bejelentést követően az EU-27-ek részvételével több hivatalos „Európai Tanács (50. cikk)” ülésre is sor került a rendszeres találkozók mellett.
Ezen túlmenően az Európai Tanács tagjai kormányközi konferenciák keretében is találkoznak: a tagállamok kormányai képviselőinek e konferenciáit az uniós szerződések módosításainak megvitatása és az azokról való megállapodás céljával rendezik. A Lisszaboni Szerződés 2009-es hatálybalépése előtt ez volt az egyedüli eljárás a szerződésmódosításra. Ma „rendes felülvizsgálati eljárásként” ismeretes. A kormányközi konferencia, melyet az Európai Tanács elnöke hív össze, egyhangúlag dönt a szerződésmódosításokról.
SZEREPE
A. Az Európai Tanács helye az Unió intézményrendszerében
Az EUSZ 13. cikke szerint az Európai Tanács az Unió „egységes intézményi keretének” része. Ugyanakkor szerepe sokkal inkább az, hogy általános politikai ösztönzést adjon, mint hogy jogi értelemben vett döntéshozatali szervként működjön. Az EU számára jogi következményekkel járó határozatokat csak kivételes esetekben hoz (lásd alább a 2. pontot), de számos intézményi döntéshozatali hatáskört szerzett. Az Európai Tanács most már kötelező erejű jogi aktusokat is elfogadhat, amelyek – többek között a döntéshozatal elmulasztásának esetében is (az EUMSZ 265. cikke) – az Európai Unió Bírósága előtt megtámadhatók.
Az EUSZ 7. cikkének (2) bekezdése felhatalmazza az Európai Tanácsot arra, hogy a Parlament egyetértésének elnyerését követően kezdeményezze azon tagállam egyes jogainak felfüggesztését, amely súlyosan megsérti az EU alapelveit.
B. A többi intézménnyel fenntartott kapcsolatok
Az Európai Tanács határozatait teljes mértékben függetlenül hozza, és azokhoz a legtöbb esetben sem a Bizottság kezdeményezése, sem az Európai Parlament bevonása nem szükséges.
A Lisszaboni Szerződéssel azonban továbbra is fennmarad a Bizottsággal való szervezeti kapcsolat, mivel annak elnöke az Európai Tanács szavazati joggal nem rendelkező tagja, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője pedig részt vesz a vitákban. Másrészről az Európai Tanács gyakran felkéri a Bizottságot, hogy üléseihez nyújtson be előkészítő jelentéseket. Az EUSZ 15. cikke (6) bekezdésének
d) pontja értelmében az Európai Tanács elnökének az Európai Tanács minden ülését követően jelentést kell benyújtania az Európai Parlamentnek. Az Európai Tanács elnöke emellett havonta találkozik a Parlament elnökével és a képviselőcsoportok vezetőivel is. 2011. februárjában az akkori elnök vállalta, hogy politikai tevékenységeire vonatkozóan válaszol az európai parlamenti képviselők által feltett, írásbeli választ igénylő kérdésekre. A Parlament ugyanakkor bizonyos mértékű informális befolyást is gyakorolhat azáltal, hogy elnöke jelen van az Európai Tanács ülésein, a pártvezetők pedig európai politikai családjukon belül találkozókat tartanak az Európai Tanács ülései előtt, illetve azáltal, hogy állásfoglalásokat fogad el az ülések napirendi pontjaira, az ülések kimenetelére és az Európai Tanács által benyújtott hivatalos jelentésekre vonatkozóan.
A Lisszaboni Szerződéssel további szereplőként megjelent egy új hivatal, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, aki az Európai Tanács részéről külpolitikai javaslatokat tesz, és részt vesz a külpolitika végrehajtásában. Az Európai Tanács elnökének feladata, – az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője hatáskörének sérelme nélkül, – hogy biztosítsa az EU külföldi képviseletét a közös kül- és biztonságpolitikához tartozó ügyekben.
C. Jogkörök
1. Intézményi szint
Az Európai Tanács adja az Uniónak „a fejlődéshez szükséges ösztönzést” és meghatározza annak „általános politikai irányait és prioritásait” (az EUSZ 15. cikkének
(1) bekezdése). Emellett minősített többséggel határoz a Tanács összetételéről és a soros elnökségek ütemezéséről.
2. Kül- és biztonságpolitikai kérdések (5.1.1.) és (5.1.2.)
Az Európai Tanács meghatározza a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) elveit és az arra vonatkozó általános iránymutatásokat, valamint határoz az annak végrehajtását célzó közös stratégiákról (az EUSZ 26. cikke). Az Európai Tanács az EUSZ
42. cikkének (2) bekezdése értelmében egyhangúlag határoz arról, hogy ajánlja-e a tagállamoknak egy közös uniós védelempolitika fokozatos kialakítását.
Ha egy tagállam jelentős nemzeti politikai okokból ellenezni kívánja egy határozat elfogadását, a Tanács minősített többséggel eljárva kérheti, hogy az ügyet egyhangú határozathozatalra terjesszék az Európai Tanács elé (az EUSZ 31. cikkének
(2) bekezdése). Ugyanezt az eljárást lehet alkalmazni, ha a tagállamok e területen megerősített együttműködést kívánnak létrehozni (az EUSZ 20. cikke).
Az Európa jövőjéről szóló konferencia által elfogadott 21. számú polgári ajánlás kéri az EU-t, hogy javítsa a döntéshozatal gyorsaságát és hatékonyságát, többek
között a KKBP területén áttérve az egyhangúságról a minősített többségi szavazásra, valamint megerősítve az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének szerepét. A szerződések felülvizsgálatára irányuló konvent létrehozására irányuló felhívásról szóló, 2022. június 9-i állásfoglalásában a Parlament az EUSZ 48. cikkében meghatározott rendes felülvizsgálati eljárás keretében szerződésmódosításokra irányuló javaslatokat nyújtott be a Tanácsnak. Az egyik fő javaslat célja, hogy a Tanácsban a határozatokat egyhangúság helyett minősített többségi szavazással hozzák meg olyan releváns területeken, mint például a szankciók elfogadása, továbbá vészhelyzet esetén. A Parlament Alkotmányügyi Bizottsága jelentést készít az uniós szerződésekben foglalt áthidaló klauzulák végrehajtásáról is, amelyben javasolja, hogy egyes kiemelt szakpolitikai területeken, például a közös kül- és biztonságpolitika területén aktiválják az áthidaló klauzulákat.
3. Gazdasági kormányzás és a többéves pénzügyi keret (TPK) (1.4.3.)
Az államadósság-válság miatt 2009 óta az Európai Tanács és az euróövezeti csúcstalálkozók főszereplőkké váltak a bankrendszer globális válságából adódó negatív következmények kezelése tekintetében. Több tagállam is részesült pénzügyi mentőcsomagokban olyan eseti vagy átmeneti megállapodások révén, amelyekről a tagállamok állam-, illetve kormányfői határoztak, és amelyeket a tagállamok később ratifikáltak. 2012 óta a pénzügyi támogatást az állandó európai stabilitási mechanizmuson (ESM) keresztül folyósítják. A tagállami kormányok a Bizottság, a Parlament és az Európai Központi Bank aktív közreműködésével nemzetközi szerződést dolgoztak ki – Szerződés a stabilitásról, a koordinációról és a kormányzásról („költségvetési paktum” néven is ismert) –, amely lehetővé teszi a tagállamok költségvetési és szociális-gazdasági politikáinak szigorúbb ellenőrzését. Ez egyre inkább kérdéseket vet fel azzal kapcsolatban, hogy milyen szerepet tölt be a Bizottság és a Parlament az euróövezet gazdasági kormányzásában.
Az Európai Tanács fontos szerepet játszik az európai szemeszter tekintetében is. Tavaszi ülésein politikai iránymutatásokat ad ki a makrogazdasági, költségvetési és strukturális reformról és a növekedésösztönző szakpolitikákról. Júniusi ülésein támogatja a Bizottság által készített és az Európai Unió Tanácsában megtárgyalt nemzeti reformprogramok értékelése nyomán születő ajánlásokat.
Emellett részt vesz a többéves pénzügyi keretről folytatott tárgyalásokon is, amelyek során kulcsszerepet játszik abban, hogy politikai megállapodás jöjjön létre a többéves pénzügyi keretről szóló rendelet legfőbb szakpolitikai kérdéseivel, köztük a kiadások felső határával, a kiadási programokkal és a finanszírozással (a forrásokkal) kapcsolatban.
4. Büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés (4.2.6. és 4.2.7.)
A Tanács bármely tagjának kérésére az Európai Tanács határoz arról, hogy létrejöjjön- e megerősített együttműködés valamely e területtel kapcsolatos kérdésben (az EUSZ
EREDMÉNYEK
Az Európai Tanács ötéves stratégiai menetrendet (2019–2024) határozott meg, amelyben megjelölte a hosszabb távú uniós intézkedések fokozott figyelmet érdemlő, kiemelt területeit. A stratégiai menetrend mellett rövidebb távú munkaprogramjai, az úgynevezett vezetői ütemtervek meghatározzák az Európai Tanács soron következő üléseinek és a nemzetközi csúcstalálkozóknak a témáit. A 2023 februárjában közzétett indikatív vezetői ütemterv például meghatározza a 2023. január és július közötti időszakra vonatkozó indikatív prioritásokat, amelyek közé tartozik különösen az Oroszország agresszív háborújára válaszul Ukrajnának nyújtott folyamatos uniós támogatás, az EU hosszú távú versenyképességének fokozása és az EU stratégiai autonómiája, többek között a biztonság és az energia területén.
A 2024–2029-es időszakra szóló stratégiai menetrend elfogadására a tervek szerint 2024 júniusában kerül sor. A megbeszélések előzetes megkezdése érdekében Charles Michel elnök az Európai Tanács 2023. júniusi ülése előtt levelet küldött, amelyben négy fő területet javasol a közelgő ülés napirendét illetően: az EU gazdasági és társadalmi alapjának megszilárdítása (zöld és digitális átállás, versenyképesség, innováció, egészségügy); az energiával kapcsolatos kihívás kezelése; az EU biztonsági és védelmi képességeinek megerősítése; valamint a világ többi részével folytatott együttműködés elmélyítése. Továbbá javasolta a migrációval kapcsolatos átfogó uniós megközelítés megerősítését.
A. Többéves pénzügyi keret
Annak érdekében, hogy segítse az EU-t a világjárvány utáni újjáépítésben, valamint hogy támogassa a zöld és digitális átállásba való beruházásokat, az Európai Tanács vezetői a 2020. július 17–21-i rendkívüli ülésükön megállapodtak egy
1 824,3 milliárd EUR összegű átfogó csomagról, amely ötvözi mind a többéves pénzügyi keretet, mind pedig a Next Generation EU (NGEU) eszköz keretében tett rendkívüli helyreállítási erőfeszítéseket.
2024. február 1-jei ülésén az Európai Tanács megállapodásra jutott a 2021–2027- es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret felülvizsgálatáról. Emiatt az Európai Unió Tanácsa három jogalkotási aktust hagyott jóvá, amelyek célja a hosszú távú költségvetés megerősítése és az újonnan felmerülő kihívások kezelése. Az elfogadott csomag a pénzügyi keret módosításait, valamint az Ukrajna-eszköz és a Stratégiai Technológiák Európai Platformjának (STEP) létrehozását tartalmazza.
B. Kül- és biztonságpolitika
Az 1990-es évek elejétől kezdve a kül- és biztonságpolitika fontos kérdés az Európai Tanács csúcstalálkozóin. Az e területen hozott határozatok a következőket érintették:
— nemzetközi biztonság és a terrorizmus elleni küzdelem;
— európai szomszédságpolitika és az Oroszországgal fenntartott kapcsolatok;
— a földközi-tengeri országokkal és a Közel-Kelettel fenntartott kapcsolatok.
1999. december 10–11-én az Európai Tanács Helsinkiben tartott ülésén úgy határozott, hogy a KKBP-t katonai és nem katonai válságkezelési kapacitások fejlesztésével erősíti meg.
Az Európai Tanács 2017. június 22-i és 23-i brüsszeli ülésén megállapodott arról, hogy az európai biztonság és védelem megerősítése érdekében állandó strukturált
együttműködést (PESCO) kell indítani. A PESCO-t a 2017. december 11-i tanácsi határozat hozta létre. Az állandó strukturált együttműködésben Dánia és Málta kivételével valamennyi uniós tagállam részt vesz. A PESCO keretében jelenleg összesen 46 projekt van folyamatban.
Az Európai Tanács a fent említett, 2020. július 17–21-i rendkívüli ülésén megállapodott arról, hogy a biztonság és a védelem területén végzett tevékenységek finanszírozására költségvetésen kívüli eszközként létrehozzák az Európai Békekeretet. Az eszköz 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó pénzügyi felső határát 5 milliárd EUR- ban határozták meg, amelyet a többéves pénzügyi kereten kívüli, a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) elosztási kulcsán alapuló tagállami hozzájárulásokból kell finanszírozni.
Az Európai Tanács a 2022. május 30–31-i rendkívüli ülésén elítélte Oroszország Ukrajna elleni agresszív háborúját, és megállapodott a hatodik szankciócsomagról, amely az Oroszországból a tagállamokba szállított nyersolajra és kőolajtermékekre terjed ki. Átmeneti kivételt vezettek be a csővezetéken szállított nyersolajra vonatkozóan. A vezetők sürgették az Európai Unió Tanácsát, hogy haladéktalanul véglegesítse és fogadja el az új szankciócsomagot.
Az Európai Tanács 2023. március 23-i ülésének következtetései szerint „Az Európai Unió szilárdan és maradéktalanul kiáll Ukrajna mellett, valamint továbbra is erőteljes politikai, gazdasági, katonai, pénzügyi és humanitárius támogatást fog nyújtani Ukrajnának és népének, ameddig csak szükséges”.
C. Bővítés (5.5.1.)
Az Európai Tanács az Európai Unió bővítésének minden egyes fordulója tekintetében feltételeket határozott meg. Koppenhágában 1993-ban lefektette a csatlakozások újabb hullámának alapjait (koppenhágai kritériumok). Az ezt követő években lezajlott ülések még közelebbről meghatározták a csatlakozás kritériumait, valamint az azt megelőzően szükséges intézményi reformokat.
Az Európai Tanács koppenhágai ülésén (2002. december 12–13.) határozott Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia és Szlovénia 2004. május 1-jei csatlakozásáról. Románia és Bulgária 2007. január 1-jén lett az Unió tagja.
2005. október 3-án Luxembourgban a Tanács jóváhagyta a Horvátországgal és Törökországgal az Unióhoz történő csatlakozásukról folytatandó tárgyalások keretét. Horvátország csatlakozási szerződését 2011. december 9-én írták alá, a horvát csatlakozásra pedig 2013. július 1-jén került sor.
Az Általános Ügyek Tanácsa 2021. december 14-én elfogadta a bővítési, stabilizációs és társulási folyamatokról szóló következtetéseit Montenegró, Szerbia, Törökország, az Észak-macedón Köztársaság, Albánia, Bosznia-Hercegovina és Koszovó vonatkozásában, külön-külön számba véve minden tagjelölt és potenciális tagjelölt országban elért eredményeket.
Az Európai Tanács 2022. június 23-án tagjelölti státuszt adott Ukrajnának a 2022. február 28-i tagsági kérelmét követően, és felkérte a Bizottságot, hogy tegyen jelentést a Tanácsnak a tagsági kérelemről szóló bizottsági véleményben meghatározott feltételek teljesítéséről. Amint e feltételek teljes mértékben teljesülnek, a Tanács határoz a további lépésekről.
2023. február 9-i rendkívüli ülésének következtetéseiben az Európai Tanács leszögezte, hogy „elismerését fejezi ki Ukrajnának az elmúlt hónapokban általa tett, arra irányuló jelentős erőfeszítésekért, hogy teljesítse az uniós tagjelölt státusza alapját képező célokat. Üdvözli az Ukrajna által e nehéz időkben tett reformtörekvéseket, és arra ösztönzi Ukrajnát, hogy haladjon tovább ezen az úton, és teljesítse a tagsági kérelméről szóló bizottsági véleményben meghatározott feltételeket annak érdekében, hogy előrelépést tegyen a jövőbeli uniós tagság felé.”
2023. december 14–15-i ülésén az Európai Tanács úgy határozott, hogy megkezdi a csatlakozási tárgyalásokat Ukrajnával és a Moldovai Köztársasággal, Grúziának pedig megadja a tagjelölt státuszt „azzal a feltétellel, hogy megteszi a 2023. november 8-i bizottsági ajánlásban meghatározott releváns lépéseket”.
D. Az Egyesült Királyság kilépése az Európai Unióból
2018. március 23-án az EU-27 összetételű Európai Tanács (50. cikk) elfogadta az Egyesült Királysággal a brexit utáni időszakra kialakítandó viszonyrendszer keretére vonatkozó iránymutatásokat. Az iránymutatás kifejezésre juttatta az EU azon szándékát, hogy az Egyesült Királysággal a lehető legszorosabb partnerség jöjjön létre, amely egyéb szakterületek mellett a kereskedelmi és a gazdasági együttműködésre, valamint a biztonságra és a védelemre terjedne ki.
Az EU-27 összetételben ülésező Európai Tanács 2019. október 17-én jóváhagyta egyrészt a kilépésről rendelkező megállapodás módosított változatát, és másrészt a felülvizsgált politikai nyilatkozatot, amelynek szövegében az EU és az Egyesült Királyság tárgyalói még ugyanaznap állapodtak meg. A megállapodás célja annak lehetővé tétele volt, hogy az Egyesült Királyság rendezett módon lépjen ki az Európai Unióból.
Az Egyesült Királyság kérelme alapján az Európai Tanács 2019. október 29-én határozatot fogadott el az EUSZ 50. cikkének (3) bekezdésében említett időszak 2020. január 31-ig történő meghosszabbításáról annak érdekében, hogy több idő álljon rendelkezésre a kilépésről szóló megállapodás megerősítésére. A kilépésről rendelkező megállapodás 2020. január 31-én hatályba lépett. Ez a dátum az EUSZ
50. cikke szerinti időszak végét és a 2020. december 31-ig tartó átmeneti időszak kezdetét jelentette. Az Egyesült Királyság többé nem uniós tagállam, hanem harmadik ország.
E. Intézményi reformok
Az Európai Tanács Tamperében tartott ülésén (1999. október 15–16.) határozott az Európai Unió Alapjogi Chartájának kidolgozására irányuló rendelkezésekről (4.1.2.). A helsinki Európai Tanács (1999. december) a Nizzai Szerződés előkészítése céljából összehívta a kormányközi konferenciát.
A laekeni Európai Tanács (2001. december 14–15.) úgy határozott, hogy összehívja az Európa jövőjével foglalkozó konventet, amely kidolgozta a később sikertelennek bizonyult alkotmányszerződést (1.1.4.). A 2007. június 21–22-i Európai Tanács – két és fél éves intézményi patthelyzetet követően – elfogadta a Lisszaboni Szerződés 2007. december 13-i aláírásához vezető kormányközi konferencia részletes mandátumát. A szerződés 2009. december 1-jén lépett hatályba (1.1.5.). 2011. március 25-én az Európai Tanács határozatot fogadott el a 136. cikk módosításáról, amely megnyitotta az utat az Európai Stabilitási Mechanizmus létrehozása előtt, amire 2012-ben került sor.
Az Európai Tanács 2018. június 28-án határozatot fogadott el az Európai Parlament összetételéről, amely lehetővé tette a tagállamok számára, hogy végrehajtsák a 2019–2024-es ciklus előtti választások megszervezéséhez szükséges nemzeti intézkedéseket[1].
A közelmúltbeli válságok – különösen a Covid19-világjárvány és az ukrajnai háború – rávilágítottak: intézményi reformokra van szükség ahhoz, hogy sürgős helyzetekben az EU képes legyen időben és hatékonyan reagálni.
A Parlament a 2022. május 4-én elfogadott, az Európa jövőjéről szóló konferencia eredményéről szóló állásfoglalásában üdvözölte a konferencia következtetéseit és ajánlásait, elismerte, hogy ezek a szerződések módosítását teszik szükségessé, és felkérte Alkotmányügyi Bizottságát, hogy az EUSZ 48. cikkével összhangban dolgozzon ki javaslatokat az uniós szerződések konvent révén történő reformjára. A Parlament 2023. június 9-én állásfoglalást fogadott el a szerződések felülvizsgálatára irányuló konvent létrehozására irányuló felhívásról. Az egyik fő javaslat célja a szavazási eljárások reformja, valamint annak bevezetése, hogy a Tanácsban a határozatokat egyhangúság helyett minősített többségi szavazással hozzák meg olyan releváns területeken, mint például a szankciók elfogadása, valamint áthidaló klauzulák és vészhelyzet esetén. Az Európai Parlament 2023. július 11-én állásfoglalást fogadott el az uniós szerződésekben foglalt áthidaló klauzulák végrehajtásáról. 2023. november 22-én a Parlament állásfoglalást fogadott el a szerződések módosítására irányuló javaslatokról, amelyben sürgette az Európai Tanácsot, hogy a jogalkotási eljárások korszerűsítése érdekében hívjon össze egy konventet a szerződések felülvizsgálatára.
Eeva Pavy / PABLO ABRIL MARTI 05/2024
[1]Az Európai Tanács (EU) 2018/937 határozata (2018. június 28.) az Európai Parlament összetételének megállapításáról.