NEMZETKÖZI SZERZŐDÉST ÉRINTŐ NÉPSZAVAZÁS: A FUDAN-HATÁROZAT UTÁN
egyetemi tanár (SZTE ÁJTK)
NEMZETKÖZI SZERZŐDÉST ÉRINTŐ NÉPSZAVAZÁS: A FUDAN-HATÁROZAT UTÁN
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja nem tesz lehetővé országos népszavazást nemzetközi szerződés- ből eredő kötelezettségről. Az Alaptörvény hatálybalé- pése óta az Alkotmánybíróság erről az alkotmányi nor- máról viszonylag keveset mondott. A 10/2022. AB hatá- rozatban azonban részletesebben foglalkozott vele és értelmezte azt.1 Az ügyben a testület egy olyan kúriai végzés (Knk.I.40.792/2021/10.) alkotmányossági felül- vizsgálatát végezte el, amely helybenhagyta a Nemzeti Választási Bizottság (NVB) hitelesítő határozatát a kö- vetkező, népszavazásra javasolt kérdés tekintetében:
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a Fudan Hungary Egyetemért Alapít- ványról, a Fudan Hungary Egyetemért Alapítvány részére történő vagyonjuttatásról szóló 2021. évi LXXXI. törvényt?”
Az NVB és a Kúria egyaránt úgy döntött, hogy a kér- dés nem ütközik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja szerinti tiltott tárgykörbe, azaz nem nemzetközi kötelezettségről szól. Az Alkotmánybíróság másként látta. Egy alkotmányjogi panaszt elbírálva, megállapí- totta a vonatkozó kúriai határozat alaptörvény-elle- nességét és megsemmisítette azt. A 10/2022. AB hatá- rozat („Fudan-határozat”) nemcsak értelmezte a fenti alkotmányi normát, de bizonyos mértékig megtörte az alkotmányos esetjog addigi irányát. Mindez indokolja, hogy a határozatból kiindulva megvizsgáljuk a szóban forgó tiltott tárgykörrel kapcsolatos értelmezési gya- korlatot. Nem hagyhatjuk azonban figyelmen kívül, hogy az értelmezési kérdés sajátos eljárási összefüggé- sekben, alkotmányjogi panasz nyomán került az Alkot- mánybíróság elé. Így először néhány, ezzel összefüggő problémára kell kitérni.
ALAPJOGSÉRELEM LEHETŐSÉGE NÉPSZAVAZÁSI ÜGYEKBEN
1. MIKOR SÉRÜLHET EGY ALAPJOG NÉPSZAVAZÁSI
ÜGYBEN?
Az alkotmányjogi panasz alapjogsérelem állításán ala- pul. Milyen alapjogot sérthet egy olyan, alkotmányjogi panasszal támadott kúriai végzés, amely egy népszava- zási kérdés hitelesítését vizsgálja felül?
Az ilyen eljárási helyzetre vonatkozó alkotmánybíró- sági alaptételeket lefektető 3195/2014. (VII. 15.) AB
végzés (Paks 2) példaszerűen két alapjogsérelmet említ, mely elsősorban szóba jön: a népszavazáson való rész- vétel jogát és a tisztességes eljáráshoz való jogot (Indo- kolás [21]). Ezen alapjogok tekintetében a sérelem lehe- tősége sokszor másodfokú alkotmányellenességet je- lent: az alapeljárásban van olyan eljárási hiba, amely az Alaptörvény valamely normáját sérti (elsőfokú alkot- mányellenesség), és ezért egyben alapjogsérelemhez is vezet (másodfokú alkotmányellenesség). Az elsőfokú al- kotmányellenesség gyakran az Alaptörvény 28. cikké- vel összefüggésben vetődik fel, amelynek első két mon- data a bírói jogértelmezés alkotmányi követelményeit állítja fel. Ha ennek nem felel meg a kúriai határozat, ak- kor az egyben a tisztességes eljáráshoz való jogot is sértheti, mert a XXVIII. cikk (1) bekezdése és a 28. cikk
„természetes fogalmi egységet” alkot, lásd pl. a 23/2018. AB határozatot (felügyeleti bírság), Indokolás [26].
Ez az a keret, amelybe a 10/2022. AB határozat – és egyben szűkebb témánk, a nemzetközi szerződést érin- tő országos népszavazás kérdése – illeszkedik. Ilyen helyzetben az Alkotmánybíróság logikája szerint a si- keres alkotmányjogi panasznak ki kell mutatnia, hogy a Kúria helytelenül értelmezte a népszavazás tiltott tárgyköreire vonatkozó alaptörvényi tilalmat [ese- tünkben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pont- ját], továbbá azt, hogy e helytelen értelmezés egyben sértette az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértel- mezési normákat, méghozzá úgy, hogy a kúriai felül- vizsgálati eljárás emiatt nem tisztességes az Alaptör- vény XXVIII. cikk (1) bekezdése alapján. Az alkotmány- jogi panasz a Fudan-ügyben ezen a logikai vonalon si- keres volt. Ezt figyelembe véve vizsgáljuk a felmerülő jogkérdéseket.
Egy előzetes kiegészítést azonban idekívánkozik. A fentiek szerinti második lépés, az Alaptörvény
28. cikkének bevonása, ebben az ügyben az indokolás
[28] pontján alapul, mely szerint „[a]z Alaptörvény
28. cikke pedig az alkotmánykonform értelmezés köve- telményét támasztja az Alaptörvény 8. cikk (3) bekez- dése szerinti tiltott tárgykörök tekintetében”.
Ez a megállapítás aggályos. Az Alaptörvény 28. cikké- nek első két mondatát alkalmazni a bírósági alkotmá- nyértelmezésre dogmatikailag nem tartható, amit há- rom érv támaszt alá. (i) A megállapítást nem támogatja a 28. cikk szövege. A 28. cikk első két mondata jogsza- bályok értelmezési elveire vonatkozik, és az Alaptör-
xxxx X) cikk (2) bekezdése nem sorolja fel a jogszabá- lyok között magát az Alaptörvényt, sőt annak egyéb rendelkezései is külön kezelik a jogszabályokat, lásd például a C) cikk (3) bekezdését vagy az R) cikk (2) be- kezdését. Tehát alaptörvényi rendelkezés értelmezésé- re ennek alapján az Alaptörvény 28. cikkének első két mondata nem lenne alkalmazható. [Köztudott, hogy az alkotmányértelmezési elvekre az Alaptörvény R) cikk
(3) bekezdése, a 28. cikk harmadik mondata és (köz- vetve) a Q) cikk (2) bekezdése utal.] (ii) Olyan érv is ezen aggály mellett szól, hogy alaptörvényi rendelke- zés értelmezésénél meglehetősen furcsa lenne külön számonkérni az alkotmánykonform értelmezés köve- telményét. Elég tautologikusnak tűnik, hogy a Kúriá- nak az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját, egy alkotmányi szabályt, alkotmánykonform módon kell értelmeznie. Ez legfeljebb azt jelenthetné, hogy a bíró- ságnak az Alkotmánybíróság korábbi, vonatkozó értel- mezéseit követnie kell, de ez a kötelezettség nem a 28. cikken alapszik, hanem a 24. cikk (1) bekezdésén és az Abtv. 39. § (1) bekezdésén. (iii) Az alkotmányi szöveg jogszabályi cél figyelembevételét írja elő. Ezt ugyan át lehet értelmezni alkotmányi céllá, de ez azért proble- matikus, mert az alkotmányértelmezés szempontjából az alkotmányi cél figyelembevételét az R) cikk (3) be- kezdése már előírja, így e tekintetben sem látszik a 28. cikk alkalmazhatósága.
Mindezen aggályok mellett is, számolni kell a 28. cikk szerepével, ha már az Alkotmánybíróság az első két mondatban szereplő jogértelmezési követelményeket kiterjesztette arra az esetre, amikor a bíróságok magát az Alaptörvényt értelmezik. Azonban a tisztességes el- járáshoz való jog és a bírói jogértelmezés alkotmányi követelményeit magában foglaló 28. cikk viszonya ko- rántsem tisztázott.
2. A TISZTESSÉGES ELJÁRÁS KÖVETELMÉNYE ÉS AZ ÖNKÉNYESSÉG TESZTJE
Az Alkotmánybíróságon belül van egy irányzat, amely a tisztességes eljáráshoz való jognak pusztán processzuális követelményeket tulajdonít, és vonako- dik attól, hogy a bíróságok jogértelmezését érdemben felülvizsgálja ezen alapjog összefüggéseiben.2 Ezek a bírók jellemzően kizárnák a tisztességes eljárás köré- ből az Alaptörvény 28. cikkének esetleges megsértését, illetve a téves bírói ítéletek problémáját. Ezt a tisztessé- ges eljáráshoz való jog helyett a jogállamisági klauzula keretében (jogbiztonság) értékelnék (tehát nem alapjo- gi kérdésként). A vita azonban eldőlt, a többség a tisz- tességes eljárásnak materiális elemeket is tulajdonít, és ezek között van a jogértelmezés alkotmányi követel- ményeinek betartása. Azonban legalább egy eleme bi- zonytalan a többségi álláspontnak.
A jogértelmezés különböző fokban és okokból lehet téves. A spektrum a nyilvánvalóan önkényes jogértel- mezéstől – sőt hatályos jogszabály nem alkalmazásá- tól – addig terjed, amikor az is kérdéses, hogy egyálta- lán helytelen-e a bíróság által letett értelmezés. A prob- léma, hogy melyik fokon áll be az alkotmányellenesség a tisztességes eljárás követelményével összefüggésben.
Itt az Alkotmánybíróság gyakorlata nem világos, és ezt jól tükrözi a Fudan-határozat [28] pontja.
A testület szerint az önkényes bírói jogértelmezés sértheti a tisztességes eljáráshoz való jogot. A megfo- galmazás azt sugallja, hogy az önkényes jogértelmezés nem mindig sérti ezt az alapjogot. Mikor nem sérti? A testület szerint a „jogértelmezési hiba contra constitu- tionem akkor válik önkényessé, ha a bíróság az Alap- törvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési szabályo- kat kifejezetten figyelmen kívül hagyja”. Ebből viszont az látszik, hogy az önkényes jogértelmezés mindig alaptörvény-ellenes, de az önkényesség fogalma itt vi- szonylag szűkebb. Csak az a jogértelmezés önkényes al- kotmányi értelemben, mely a 28. cikkben foglalt jogér- telmezési szabályokat kifejezetten hagyja figyelmen kí- vül. {Ki kell emelni, hogy az Alkotmánybíróság gyakor- lata alapján az önkényességnek más esetei is elképzel- hetőek, lásd különösen a 20/2017. (VII. 18.) AB határo- zatot (vadkár), Indokolás [29] – ez viszont a témánkhoz itt nem kapcsolódik}.
A „kifejezett figyelmen kívül hagyás” meglehetősen homályos, de szűknek tűnik, ha a fenti megállapítás for- rását nézzük. A tételt az Alkotmánybíróság a 23/2018. AB határozatból vette át, ahol az eljáró bíróság a jog- szabály célját szándékosan és elismerten kizárta az ér- telmezés támpontjai közül, méghozzá a közigazgatási eljárásról szóló törvényre (Ket.) alapozva, lásd Indoko- lás [28]. Tehát a bíróság tudatosan nem alkalmazta az Alaptörvény 28. cikkének azt az elemét, amely a jogsza- bály célját alkotmányos követelményként kötelezően beilleszti a jogértelmezés szempontjai közé.
A „kifejezett figyelmen kívül hagyást”, ami az önké- nyesség megállapítását alapozná meg, azonban az Al- kotmánybíróság érdemben nem alkalmazta a Fudan-ha- tározatban. A [62] pontban arra jutott, hogy az alkot- mánykonform értelmezés követelményének (egyszerű, azaz nem „kifejezett”) figyelmen kívül hagyása is önké- nyes jogértelmezést jelent, és így sérti a tisztességes el- járás követelményét. Mit jelent az alkotmánykonform értelmezés követelményének figyelmen kívül hagyása? Egyszerűen azt, hogy az eljáró bíróság nem az Alaptör- vénynek megfelelően adott értelmezést. Itt nem kell „ki- fejezett figyelmen kívül hagyás”.
A [62] pontban foglalt tételből az következik, hogy amely jogértelmezés nem felel meg az Alaptörvénynek, az egyben önkényes is (és sérti a tisztességes eljárás követelményét), tehát nem létezik olyan, „nem önké- nyes” bírósági jogértelmezés, mely ugyanakkor ne fe- lelne meg az Alaptörvénynek. Mivel az is értelmezés kérdése, hogy az Alaptörvénynek mi felel meg és mi nem, itt komoly bizonytalansági tényezők adódhatnak. Meglehetősen aggályos minden nem alkotmánykon- form jogértelmezést egyben önkényesnek is tekinteni.3 Az önkényességet az alkotmánybírósági gyakorlat egészen más értelemben használja, vagy legalábbis használta eddig. A fogalom jellemzően az észszerű, kel- lő súlyú indokok hiányához,4 vagy egyszerűen az indo- kolás hiányához,5 a hatályos jogtól való szándékos elté- réshez,6 a jogkérdésre nyilvánvalóan alkalmazandó jogi norma alkalmazásának a mellőzéséhez,7 az ügyre nyil- vánvalóan nem alkalmazható jogi norma alkalmazásá-
hoz,8 a „normatív alapját vesztett” jogalkalmazói dön- téshez,9 a szubjektivitáshoz10 kapcsolható. Egy nem al- kotmánykonformnak bizonyuló jogértelmezés is ala- pulhat észszerű indokokon, okszerű érvelésen és szá- mot vethet a megelőző alkotmánybírósági esetjoggal is. Miért tenne egy ilyen döntést önkényessé, ha a bíróság alapos mérlegelés után nem a helyesnek bizonyuló ér- telmezési alternatívát választotta ki és alkalmazta?
Összességében tehát az Alaptörvény 28. cikk első két mondatában foglalt két általános jogértelmezési köve- telmény esetében eltérő az önkényesség tartalma. A nem alkotmánykonform értelmezés mindig önkényes. A jogszabály céljának meg nem felelő értelmezés viszont csak akkor önkényes, ha a bíróság a jogszabály célját
„kifejezetten” hagyja figyelmen kívül.11 Az eltérő mérce
– melyhez indokul szolgálhat az Alkotmánybíróság al- kotmányvédelmi kötelezettsége – így viszont ellent- mondásos. A jogszabály célját „nem kifejezetten” figyel- men kívül hagyó jogértelmezés egyrészről így nem lesz tehát önkényes, másrészről – és más értelemben – vi- szont önkényes lesz, mint nem alkotmánykonform, azaz a 28. cikknek meg nem felelő jogértelmezés.
A nemzetközi szerződést érintő népszavazás kérdés- nél a tiltott népszavazási tárgykör meghatározását al- kotmányi szabály tartalmazza, amelyet a Kúria a felül- vizsgálat során értelmez a népszavazási kérdés tükré- ben. Az értelmezés tárgya ebben a vonatkozásban nem egy alkotmány alatti szabály, melynek értelmezési ke- reteit az Alaptörvény húzza meg. Az Alkotmánybíróság szerint a bíróság által adott alkotmányértelmezés is behozhatja a képbe az Alaptörvény 28. cikkét, és végső soron a XXVIII. cikk (1) bekezdését. A Kúria nem hibáz- hat, mert amennyiben a tiltott tárgykör értelmezése nem bizonyul az Alkotmánybíróság szerint alkotmány- konformnak, akkor a Fudan-határozat [62] pontjában foglaltak értelmében ez egyben önkényes jogértelme- zést jelent, és így a tisztességes eljárás követelményé- nek megsértését. Ehhez nem kell az értelmezésnek szubjektívnak vagy rosszul megalapozottnak lennie, elég, ha az Alkotmánybíróság utólag nem elégszik meg a letett értelmezéssel.
Érthető, ha az Alkotmánybíróság nem kívánja kien- gedni a kezéből azt a lehetőséget, hogy egy alkotmányi, jelen esetben a 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt szabály értelmezésénél ő mondja ki a végső szót. Azon- ban akkor, ha egy bírósági alkotmányértelmezés ész- szerű indokokkal és mérlegeléssel megalapozott, és nem áll ellentétben az addigi alkotmányértelmezési gyakorlattal, aligha védhető azt önkényesnek bélye- gezni. Az alkotmányértelmezési hibának legalábbis sú- lyosnak kellene lennie ahhoz, hogy ilyen következtetést le lehessen vonni. Lehet, hogy nem kapunk ilyen ered- ményt, ha az Alkotmánybíróság egy másik tesztet hasz- nált volna.
3. A TISZTESSÉGES ELJÁRÁS KÖVETELMÉNYE ÉS A KIRÍVÓAN TÉVES ÉRTELMEZÉS TESZTJE
Az Alkotmánybíróság szerint a bírói jogértelmezés al- kotmányos korlátját jelenti, hogy az kirívóan nem le-
het téves, lásd pl. 25/2016. (XII. 21.) AB határozat, In- dokolás [34]. Van tehát egy másik teszt is az Alkot- mánybíróság gyakorlatában, amellyel azt méri, hogy a téves bírói jogértelmezés elérte-e azt a fokot, melynél már sérti a tisztességes eljárás követelményét, azaz alapjogi kérdést vet fel. Így a kirívóan téves értelme- zés tesztjének ugyanaz a funkciója, mint az önkényes- ség tesztjének.
A két teszt tartalmilag is mutat hasonlóságot, például kirívó értelmezési hiba, ha az ügyre nyilvánvalóan nem alkalmazható jogszabályt alkalmaz a bíróság vagy az Alaptörvény 28. cikkének jogértelmezési elveit nem ve- szi figyelembe.12 Van olyan AB határozat, ahol az Alkot- mánybíróság a kettőt de facto azonosította, lásd 3164/2019. (VII. 10.) AB határozat (öröklési szerző- dés), Indokolás [38].13
A szokásos jelentésükből kiindulva ugyanakkor a ki- rívó értelmezési hiba és az önkényesség fogalmilag aligha ugyanazt takarja. Itt azonban messze vezetne, ha a különbségeket ki akarnánk szűrni az alkotmánybí- rósági joggyakorlatból. Mindössze arra kívánok rámu- tatni, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pont- ja kúriai értelmezésének értékelésénél sokkal megfele- lőbbnek tűnik a kirívóan téves értelmezés mércéjén mérni, hogy a téves jogértelmezés elérte-e azt a fokot, mely egyben sérti a tisztességes eljáráshoz való jogot is. Ezzel elkerülhetővé válna, hogy az Alkotmánybíró- ság önkényesnek tekintsen olyan kúriai határozatokat, amelyekben az alkotmányértelmezés ugyan nem bizo- nyul elfogadhatónak, de amelyek alapos indokokon nyugodnak és nincsenek ellentétben a megelőző alkot- mányos gyakorlattal.
4. EGY TOVÁBBI ALAPJOGSÉRELEM LEHETŐSÉGE
A fentieken kívül elvileg más alapjogsérelmet is állít- hatna az indítványozó, amennyiben azt látja, hogy nyil- vánvalóan téves bírói döntés miatt érte joghátrány az alapeljárásban. Ez ugyanis jogalkalmazásbeli jog- egyenlőtlenséghez vezethet, mert hasonló eljárások- ban a helyes ítélet eltérő eredményt hozhat. Különösen egy nyilvánvalóan contra legem bírósági ítélet (egy jog- szabály nem alkalmazása) vagy egy bizonyos jogkér- désben követett nyilvánvalóan ellentétes bírósági gya- korlat jogalkalmazásbeli jogegyenlőtlenséget hoz létre. Ez pedig felveti a törvény előtti egyenlőség sérelmét (Alaptörvény XV. cikke).
A népszavazási ügyekben benyújtott alkotmányjogi panaszoknál az Alkotmánybíróság ezt részletesen nem vizsgálta. Sőt úgy néz ki, hogy az ilyen súlyos jogalkal- mazási hibákat egyáltalán nem kívánja a XV. cikk tük- rében értékelni. Az alkotmánybírósági gyakorlatból jól látható, a törvény előtti egyenlőség alkotmányi köve- telménye nem ilyen jogalkalmazási hibákkal kapcsolat- ban kap értelmet.14 Ahol a jogalkalmazásbeli problé- mák ilyen összefüggésekben vetődtek fel, világos állás- pont, jogtétel nem alakult ki.15 Mindezek alapján, nép- szavazási kérdésben az alkotmányjogi panaszt jelenleg aligha lehet sikeresen a törvény előtti egyenlőség sérel- mére alapozni.
MI A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉSBŐL EREDŐ KÖTELEZETTSÉG?
A következőkben az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés
d) pontjának értelmezési hátterét kell megnézni, ami alapján értékelhető a Kúria azon végzésében adott ér- telmezés is, melyet a 10/2022. AB határozatban az Al- kotmánybíróság felülvizsgált.
1. AZ ÉRTELMEZÉSI PROBLÉMÁK
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja mögötti alkotmányi cél szűken és tágan is rekonstruálható. A szűk rekonstrukció szerint a cél, hogy egy népszavazási eredmény ne kényszerítse rá az államot (a jogalkotót) nemzetközi jogsértésre (a pacta sunt servanda elv érvé- nyesítése).16 A tág rekonstrukció szerint Magyarország fennálló nemzetközi jogviszonyait az Alaptörvény ki- vette a közvetlen demokratikus hatalomgyakorlás kö- réből, (mert sajátos jellege miatt azt a jogalkotó és a végrehajtó hatalom gondjaira kell bízni).17 A két megkö- zelítésnek egészen más következményei lehetnek, ami- kor konkrét esetekre alkalmazzuk a normát.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját a Kúria közvetlenül, ügydöntő jelleggel értelmezi és alkalmazza azon hatáskörénél fogva, mellyel felülvizsgálhatja a nép- szavazási kérdések hitelesítését. Sőt a Kúriának kötelező az alkotmányossági összefüggéseket teljeskörűen feltár- nia.18 Tehát e norma tekintetében az alkotmányértelme- zésnek van külön kúriai gyakorlata és elvileg lehet alkot- mánybírósági gyakorlata is (jelenleg ez ténylegesen egy- két ügyre korlátozódik). A döntő szót persze az utóbbi testület mondja ki, lásd 33/2021. (XII. 22.) AB határozat (nemi átalakító kezelések), Indokolás [22].
A szóban forgó alkotmányi szabály több értelmezési problémát tartogat. (i) Először is, nem világos, mi van Magyarország olyan nemzetközi kötelezettségeivel, amelyek nem nemzetközi szerződésekből erednek (pl. nemzetközi szokásjogi normából vagy egyoldalú kötele- zettségvállalásból). Tudtommal ilyen kötelezettség népszavazással kapcsolatban még nem merült fel. Ez az értelmezési probléma egyszerűen áthidalható. Az alkot- mányi szabály – annak célja alapján – könnyen átértel- mezhető, mely szerint az Magyarország bármely nem- zetközi kötelezettségére vonatkozik. Alternatívaként, az ilyen kötelezettségeket viszonylag egyszerű hozzá- kötni valamely hatályos nemzetközi szerződéshez is, és abból legalábbis közvetve levezetni. (Például az ENSZ Biztonsági Tanácsának nemzetközi kötelezettséget tar- talmazó határozata levezethető az ENSZ Alapokmányá- ból mint nemzetközi szerződésből). (ii) Másodszor, bi- zonytalan, hogyan azonosítható a kötelezettség, amely egy nemzetközi szerződésből „eredhet”. Egy kifejezett nemzetközi szerződéses kötelezettségből – különösen, ha az általánosságban marad – számtalan konkrétabb, apróbb kötelezettség vezethető le kisebb-nagyobb bizo- nyossággal (levezetett kötelezettségek), egyes esetekben szinte tetszés szerint. Egy nemzetközi szerződésből eredő (levezethető) kötelezettségek köre nehezen be- határolható. Ekkor a nemzetközi szerződések értelme- zésére vonatkozó módszertan és eszköztár teljes appa-
rátusát alkalmazni kell vagy kellene. Mindenesetre a le- vezetett kötelezettségek is a nemzetközi szerződésből erednek, de a fő kérdés, hogy milyen alapon vezetünk le egy részkötelezettséget egy szerződéses szabályból.
(iii) Az sem világos, mit jelent „kötelezettségről” szavaz- ni. A szerződésben kifejezett kötelezettség nem jelent- het meg a népszavazási kérdésben (legszűkebb értel- mezés), vagy a kérdés nem is lehet kapcsolatban ilyen kötelezettséggel, vagy az abból levezetett kötelezett- séggel (legtágabb értelmezés)?19
A (ii) és (iii) pont alatti értelmezési probléma kombi- nálódik, és komoly bizonytalansági faktort keletkeztet az, hogy milyen kötelezettséget vezetünk le egy nem- zetközi szerződésből, és az így levezetett kötelezett- ségre milyen módon vonatkozhat a népszavazási kér- dés. Van egy lehetőség az értelmezési bizonytalanság szűkítésére. A szűkebb alkotmányi célra és a pacta sunt servanda elvre alapozva meghatározható lenne a tila- lom úgy is, hogy tilos népszavazást tartani, melynek le- het olyan eredménye, hogy annak az állam csak nemzet- közi szerződésben foglalt kötelezettség megsértésével tud eleget tenni.20
Ezt a szűk, az értelmezési bizonytalanságot csökken- tő értelmezést soha nem fogadta el az Alkotmánybíró- ság.21 Ennek legfeltűnőbb jele, hogy már a hatályát vesztett Alkotmány hasonló rendelkezése alapján sem lehetett népszavazást tartani valamely nemzetközi szerződés felmondásáról (és így valamely nemzetközi szervezetből való kilépésről).22 Erre azonban jellemző- en lenne lehetőség a nemzetközi jog szabályai alapján, egy nemzetközi szerződés felmondása nem feltételez nemzetközi jogsértést. Másrészről, egy nemzetközi szerződés felmondásáról szóló népszavazás nyilvánva- lóan létező nemzetközi kötelezettségek sorsáról dönt. Itt eltérő mérce érvényesül más tiltott tárgykörök- höz képest. Például az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés
a) pontját véve, amennyiben a bíró a népszavazási kér- désből alkotmánykonform jogalkotási megoldást le tud vezetni, a kérdés hitelesítését az Alaptörvény alapján nem tagadhatja meg, mert „a közvetlen demokratikus hatalomgyakorlás jogintézménye kiüresítéséhez vezet- ne, ha olyan népszavazási kérdés hitelesítését tagadja meg a Kúria, amelyből az Alaptörvénnyel összhangban álló jogalkotási megoldás is következhet”, lásd 33/2021. (XII. 22.) AB határozat (nemi átalakító kezelések), Indo- kolás [34]. A d) pont alkalmazása során viszont nem az a kiindulópont, hogy amennyiben a bíró lát olyan jogal- kotási megoldást, amely összhangba hozható Magyar- ország nemzetközi kötelezettségeivel, akkor nem ta- gadhatja meg a kérdés hitelesítését. A logika itt még a szűkebb értelmezés esetén is fordított: amennyiben a népszavazás eredménye nemzetközi jogi kötelezettsé- get sértő jogalkotáshoz vezethet, akkor tilalom alá esik.23 Kérdéses, hogy ez az értelmezési különbség in- dokolható-e az alkotmányi szövegek eltéréseivel.
Az értelmezési bizonytalanság csökkentésére a régi alkotmánybírósági gyakorlat alkalmazta a kellően közeli kapcsolat tesztjét, ugyanis amennyiben a „népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll vala- mely tiltott népszavazási tárgykörrel, nem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását”. Nincs kellően köze-
li kapcsolat, ha a népszavazási kérdés nem vonatkozik közvetlenül egy nemzetközi kötelezettség teljesítésére és a nemzetközi kötelezettségvállalás teljesítését nem zárja ki, lásd 72/2002. (XII. 19.) AB határozat (termő- földszerzés tilalma), III.2.2. pont.
2. AZ ÉRTELMEZÉSI TRENDEK
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának értel- mezésére az alkotmánybírósági gyakorlat a Fudan-ha- tározat előtt minimális volt. Még olyan esetben is, ami- kor lett volna lehetőség az értelmezés alapvonalait ösz- szefoglalóan megfogalmazni, az Alkotmánybíróság el- kerülte ezt. A Paks 2-végzésben a testület egyszerűen megállapította, hogy az indítvány alapján nem merült fel „a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptör- vény-ellenesség”, így az érdemi vizsgálatot (és az értel- mezést) megtagadta.24 Így elsősorban a kúriai gyakor- lat ad képet a vizsgált alkotmányi norma értelmezési trendjeiről. E trendeket kilenc pontban foglalom össze. Először is, népszavazás továbbra sem irányulhat ki- fejezetten vagy következményként egy nemzetközi szerződés felmondására (egy nemzetközi szervezetből
való kilépésre).25
Másodszor, népszavazás továbbra sem irányulhat ki- fejezetten vagy következményként egy nemzetközi szerződés módosítására.26 Viszont beleütközhet a til- tott tárgykörbe akkor is, ha egyébként nem irányul nemzetközi szerződés módosítására.27
Harmadszor, a Kúria megerősítette az uniós jog sajá- tos helyzetét – az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának értelmezése szempontjából is.28 Ennek há- rom vonatkozása emelendő itt ki. (i) Vitathatatlannak tűnik az a tétel, hogy a másodlagos (az Unió szervei ál- tal hozott) uniós jogszabályok nem nemzetközi kötele- zettségeket keletkeztetnek.29 (ii) Ugyancsak szilárd té- tel, hogy az Unióból való kilépésre irányuló népszava- zási kezdeményezés továbbra is tiltott tárgykörbe esik.30 (iii) Nagy viszont a bizonytalanság abban, hogy a hatályos uniós alapító szerződések nemzetközi szerző- désnek minősülnek-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekez- dés d) pontjának alkalmazása szempontjából. Van olyan határozat, mely szerint nem, mert ezek a szerző- dések az uniós jog részei.31 Ugyanakkor vannak olyan határozatok, melyek e tételnek ellentmondanak, vagy e szempontból nem világosak.32 A közelmúltban az Al- kotmánybíróság némileg módosította a gyakorlatát, és megállapította, hogy az Alaptörvény E) cikk (2) bekez- dése alá tartozó uniós nemzetközi szerződések – bár hatálybalépésüket követően az uniós jog részei –, azon- ban nem veszítik el nemzetközi szerződési eredetüket sem.33 Ennek fényében továbbra is bizonytalan, hogy az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának értelme- zésénél az uniós alapító szerződések uniós jogként vagy nemzetközi szerződésként viselkednek.
Negyedszer, Magyarország bármilyen, nemzetközi szerződésben foglalt nemzetközi kötelezettsége vizs- gálható a népszavazási kérdés hitelesítésének akadá- lyaként, így az olyan általános és meghatározatlan kö- telezettségek is, mint az együttműködési kötelezett- ség.34 Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának
értelmezésénél jellemző helyzet az, amikor a nemzet- közi szerződésben foglalt általános együttműködési kötelezettséget kell összevetni a népszavazási kérdés- ben megjelenő konkrétummal. Például a Paks 2-ügyben az volt a fő kérdés, hogy a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló magyar–orosz egyezményben előírt együttmű- ködési kötelezettségtől elvonatkoztatható-e az új atomerőművi blokkok állami adósságot növelő hitelből történő megépítése. A Kúria szerint enélkül „az együtt- működési kötelezettség lényege hiúsulna meg”, és ez alapján ütközött a népszavazási kérdés tiltott tárgy- körbe. Ezt a tesztet (ti. egy nemzetközi szerződéses köte- lezettség lényege meghiúsulhatna-e a népszavazás ered- ménye nyomán) az Alkotmánybíróság hallgatólagosan tudomásul vette,35 de más ügyben eddig kifejezetten nem alkalmazta.
Ötödször, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pont- ja szerinti nemzetközi kötelezettség csak olyan nemzet- közi szerződésből eredhet, amelyet a magyar jogszabá- lyok alapján (l. 2005. évi L. tv.) ki kell hirdetni.36
Hatodszor, a Kúria hajlandó alkalmazni a kellően kö- zeli kapcsolat tesztjét, bár az nem világos, hogy ennek tartalma tekintetében mennyiben követi a 72/2002. AB határozatot.37 A tesztnek ugyanakkor nem csak egyféle megfogalmazása van forgalomban.38
Hetedszer, a nemzetközi kötelezettségek határainak megállapításánál figyelemmel kell lenni a nemzetközi szerződésben foglalt kivételekre, megszorításokra és konkuráló jogokra; azaz arra is, hogy az állam mennyi- re és milyen esetekben térhet el a vizsgált nemzetközi kötelezettségtől.39
Nyolcadszor, úgy tűnik, a régi alkotmánybírósági gya- korlatból fennmaradt a tiltott tárgykörök zárt, szoros ér- telmezésének tétele, amelyet az Alkotmánybíróság ere- detileg a kérdés alkotmányi jelentőségével indokolt, lásd 51/2001. (XI. 29.) AB határozat (nyugdíjas fogyasztói ko- sár), IV.2.1. pont.40 A tétel minden tiltott tárgykörre vo- natkozik, de nem az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával összefüggésben alkalmazta az Alkotmánybí- róság. Így nem tudni, e tekintetben pontosan mi a tartal- ma. Elképzelhető, hogy ezért nem került át az Alaptörvé- nyen alapuló, vonatkozó kúriai gyakorlatba.
Kilencedszer, a népszavazásra szánt kérdések és a nemzetközi szerződéses kötelezettségek konkrét ösz- szevetésének alkotmánybírósági vagy kúriai gyakorla- tát vizsgálva nehéz általánosítani, mert ezek eseti mér- legeléseket és megoldásokat tartalmaznak. Sokszor olyan értelmezések dönthetnek, hogy a „tájékoztatás” magában foglalja-e a „népszerűsítést”, vagy elképzelhe- tő-e állami adósságot nem növelő hitel. Ugyanakkor látni kell, hogy az ilyen eseti mérlegelések valamilyen általánosabb érvelési sablonhoz vezetnek. Ezek – a sok- szor egymással ellentétes és különböző megközelítést szolgáló – érvelési sablonok egyfajta eszköztárat ké- peznek. Az Alkotmánybíróság vagy a Kúria válogathat ebből attól függően, hogy milyen megközelítést alkal- maz a konkrét ügyben. Alapként kétféle megközelítés között lehet különbséget tenni.
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában fog- lalt tilalom tág értelmezését jelentő megközelítéseknél
semmilyen szerepet nem játszik a nemzetközi jogsértés lehetősége vagy esetleges veszélye. Itt a szokásos hivat- kozás – bármilyen nemzetközi jogsértés mérlegelése nélkül –, hogy a népszavazási kérdés nemzetközi kötele- zettségeket „érint”, és így nem hitelesíthető. Ezen érvelés egyik alfaja, hogy a kérdés nemzetközi szerződés módo- sítására „irányul” (tehát következményként nemzetközi szerződés módosítását veti fel) – itt megint irreleváns a nemzetközi jogsértés lehetősége. A tág értelmezésnek láthatóan nincs határa. Így olyan kérdés is tiltott tárgy- kört érintett, amelyben a kérelmező a kérdésben mind- össze fel akarta kérni a Xxxxxxxx az uniós csatlakozási szerződés módosításának kezdeményezésére.41
Az ilyen parttalan értelmezés bizonyos korlátját je- lentené ezen érveléseknél a kellően közeli kapcsolat tesztje, amelyet azonban az Alkotmánybíróság és a Kúria nem alkalmaz rendszeresen és módszeresen.
A második megközelítésnél az érvelésben szempont- ként szerepel a nemzetközi jogsértés lehetősége, és a döntés ehhez méri a kérdés elfogadhatóságát. Mivel a nemzetközi jogsértés lehetőségének szempontja be- határolja a népszavazási kérdés és a felhozott nemzet- közi kötelezettségek viszonyának értékelését, így ez jellemzően az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját (a tiltott tárgykört) szűkebben értelmező megközelítés.
Ilyen megközelítést tükröz, hogy lát-e a Kúria össze- függést a népszavazás eredményeként megalkotandó jogszabály és a nemzetközi egyezmény lehetséges sérel- me között,42 vagy a népszavazás eredményeként lehetsé- ges-e olyan normatartalmat kialakítani, mely a vizsgált nemzetközi szerződésnek megfelel, és abba nem ütkö- zik,43 vagy a népszavazásra javasolt kérdés „nem ütközik a kérelmezők által felhozott körben nemzetközi szerző- désbe, […] így a népszavazásra javasolt kérdés az Alap- törvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának megfelel”.44 Ez utóbbi megállapítás már lényegében a legszűkebb értel- mezéshez közelít. (Természetesen az ilyen megközelítés mellett is külön kérdés, hogy védhető-e a felhozott nem- zetközi szerződés értelmezése). A fentiek ugyanakkor rámutatnak, hogy a Kúria gyakorlata milyen módon osz- cillál a vizsgált tiltott tárgykör észszerűtlenül tág és a szűkebb értelmezése között, lényegében kiszámíthatat- lanná téve a jövőbeni gyakorlat alakulását.
A FUDAN-HATÁROZAT: ÚJ ÉRTELMEZÉSI IRÁNY
(1) Az Alkotmánybíróság a Fudan-határozatban tette ed- dig talán a legrészletesebb megállapításokat az Alaptör- vény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjáról. Hogy illik ez a hatá- rozat a fent felvázolt képbe? Ennek átlátásához szükséges az ügy szorosabb jogi környezetének rövid áttekintése.
Megállapodás a Fudan Egyetem magyarországi | 2018. | a Fudan Egyetem magyarországi felsőoktatási |
felsőoktatási tevékenységének támogatásáról (felek: Magyarország és Kína) | 11.12. | tevékenységének a támogatása – „Fudan-egyezmény” (hatályba lépett: 2019.08.09.) |
2018. évi CIX. törvény | 2018. 12.18. | a fenti egyezmény kihirdetéséről |
1549/2020. (VIII. 17.) Korm. határozat | 2020. | a magyar egyetem alapításáról szóló magyar–kínai |
08.17. | együttműködési megállapodásról | |
együttműködési szándéknyilatkozat (felek: ITM és a Kínai Nk. Oktatási Minisztériuma) | 2021. február | a Fudan Egyetem támogatásáról egy magyar egyetem létrehozására [a nyilatkozat szövege nem elérhető] |
1186/2021. (IV. 21.) Korm. határozat | 2021. 04.21. | a Stratégiai Együttműködési Megállapodás aláírására felhatalmazás |
Stratégiai Együttműködési Megállapodás | 2021. | a Fudan Hungary Egyetem alapításáról és kapcsolódó |
(felek: a Kormány, a kínai Fudan Egyetem és a Fudan Magyarország Kft.) | 04.27. | kérdésekről |
2021. évi LXXXI. törvény | 2021. 06.24. | a Fudan Hungary Egyetemért Alapítványról és az Alapítvány részére történő vagyonjuttatásról |
Az eljárásban különösebb nézeteltérés nem volt ab- ban a tekintetben, hogy e jogi dokumentumok között egyetlen nemzetközi szerződés van, amelyet Magyar- ország és Kína kötött a Fudan Egyetem magyarországi felsőoktatási tevékenységének támogatásáról (Fu- dan-egyezmény).45 Ebből eredhetnek olyan kötelezett- ségek, amelyek mozgásba hozhatják az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját. Mivel a népszavazásra ja- vasolt kérdés a 2021. évi LXXXI. törvény hatályon kívül helyezésére irányult, a probléma abban összegezhető, hogy így a kérdés a Fudan-egyezményből eredő kötele- zettségről szólt-e.
A Kúria szerint nem (és korábban a NVB szerint sem). A Kúria megvizsgálta a vonatkozó összefüggéseket, és azt állapította meg, hogy a Fudan-egyezmény csak a kí-
nai Fudan Egyetem magyarországi felsőoktatási tevé- kenységének támogatásáról szól, nem tartalmaz uta- lást magyar egyetem létrehozására, tehát nem tartal- maz olyan kötelezettséget, amelynek végrehajtását a hatályon kívül helyezni kívánt 2021. évi LXXXI. törvény szolgálná, lásd Kúria Knk.I.40.792/2021/10. (Fudan), különösen [28]. A Kúria alkalmazta a kellően közeli kapcsolat tesztjének egy formáját is, és végül megálla- pította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés nem áll
„közvetlen kapcsolatban” a Fudan-egyezményben vál- lalt kötelezettségekkel, lásd [26].
A Kúria világosan a tág értelmezés talaján állt, szem- pontként nem merült fel a nemzetközi jogsértés lehető- sége. Azonban a vonatkozó tiltott tárgykör tág értelme- zését alkalmazva sem látta úgy, hogy a népszavazásra
javasolt kérdés nemzetközi kötelezettségről szólt vol- na. Ugyanakkor semmi olyasmi nem észlelhető a hatá- rozatban, ami ellentétben állna akár a megelőző kúriai gyakorlattal, akár az Alkotmánybíróság korábbi, vo- natkozó megállapításaival. Az Alkotmánybíróság sze- rint azonban a kúriai határozat az Alaptörvény 8. cikk
(3) bekezdés d) pontjába ütközött, nem volt alkotmány- konform, önkényes volt, sértette az Alaptörvény 28. cikkében foglalt jogértelmezési követelményeket, és következményként sértette a tisztességes eljáráshoz való alapjogot.
(2) Az Alkotmánybíróság hosszú bekezdéseken át, de igen egyszerű módon jutott erre a szigorú következte- tésre: a korábbi gyakorlathoz képest jelentősen kiter- jesztette a tiltott tárgykör határait. A népszavazásra ja- vasolt kérdés nemcsak nemzetközi kötelezettségről nem szólhat, hanem annak végrehajtását sem érintheti
– legalábbis „közvetlenül”. Az Alkotmánybíróság elvi szinten deklarálta, hogy nemzetközi szerződésből ere- dő kötelezettségek és azok teljesítése (végrehajtása) te- kintetében az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pont- ja kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást, lásd [39] és
[65] pontok (Fudan-doktrína).
Ez az alkotmányos esetjog módosítását jelenti. Ilyen tétel nem észlelhető a korábbi, vonatkozó alkotmánybí- rósági határozatokban.46 A Fudan-határozat erre nem is hívott fel megelőző határozatokat. Ekkor viszont az a döntő, hogy milyen érvek állnak az új elvi tétel mögött. Meglepő, de ezt alátámasztó, nagyobb súlyú jogi indo- kokat nem lehet azonosítani a határozatban. A testület deklarálta az új tételt.
E tekintetben kulcsfontosságú a [38] pont, mely a for- dulatot hozza, és a következőket mondja (kiemelés a szerzőtől): „Az Alaptörvény alapján ilyen tiltott tárgy- kör a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja tehát a nem- zetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalások és azok teljesítése tekintetében népszavazási tilalmat álla- pít meg.” Nem világos, hogy következik az első mondat- ból a második. Mintha az Alkotmánybíróság a „kötele- zettségvállalásokat” és azok teljesítését tekintené együttesen (nemzetközi szerződésből eredő) „kötele- zettségnek”. Ez azonban nem áll meg, mert a következő pontban már „kötelezettségekről és azok teljesítéséről” szól, amely azonossá teszi a kötelezettségvállalás és a kötelezettség fogalmát (egyébként helyesen).
Marad tehát az az általános érv, hogy a nemzetközi kötelezettségnek része a végrehajtás, így a tiltott tár- gykörnek is. Ez azonban így nem tartható. A kötelezett- ségnek ugyanis nem maga a végrehajtás a része, hanem a végrehajtás általános kötelezettsége tartozik a nor- matív tartalomhoz, amely egy jogi norma kötelező jel- legéből természetszerűleg adódik. E megkülönbözte- tésnek ott van jelentősége, hogy a kötelezettség nem fel- tétlenül tartalmazza vagy határolja be a végrehajtás módját. Ha a kötelezettségnek többféleképpen eleget le- het tenni, az többféleképpen végrehajtható, akkor a kö- telezettségnek nem része az, hogy a kötelezett melyik jogszerű módját választja a teljesítésnek. Nemzetközi szerződésekben vannak olyan rendelkezések, amelyek a kötelezettségek végrehajtásának módját is előírják
(pl. jogalkotás előírása). De ennek hiányában a kötele- zett választja meg a teljesítés módját.47
A határozat megfogalmazása is alátámasztja ezt a gon- dolatmenetet, mert több helyen a megfogalmazás kötele- zettségről és annak teljesítéséről szól, így leválasztja a végrehajtást a kötelezettségről. Az Alkotmánybíróság gondolhatja úgy, hogy a népszavazásra javasolt kérdés
„közvetlenül érinti” a nemzetközi szerződés végrehajtá- sának választott módját, lásd [57] pont. A probléma azonban ott van, hogy a végrehajtás választott módja nem a nemzetközi szerződésből ered, tehát aggályos az Alap- törvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja alá bevonni.48
(3) Az Alkotmánybíróságnak a Fudan-doktrína alátá- masztására hozott indoka nem annyira jogi, hanem in- kább célszerűségi érvnek bizonyul. A testület kifejtet- te, hogy az érvényes és eredményes népszavazás a Fu- dan-egyezményben vállalt kötelezettségek végrehajtá- sát lerontaná, lásd Indokolás [59]. Ez a megállapítás azonban nem tartható.
A kérdéses szerződésben vállalt kötelezettségnek (ál- talános együttműködés a felsőoktatásban) sokfélekép- pen eleget lehet tenni magyar részről. Például úgy is, mint egy új magyar–kínai egyetem alapítása; úgy is, hogy a Fudan Egyetem közös képzési programot indít egy magyar egyetemmel; úgy is, hogy a magyar állam elismeri a kínai egyetem által kibocsátott diplomákat stb. A nemzetközi kötelezettség szempontjából ezek között nincs rangsor, az egyikkel nem lehet „jobban” teljesíteni azt, mint a másikkal. A nemzetközi szerző- dés szempontjából – annak rendelkezéseit nézve – a végrehajtás lehetséges módjai egymáshoz való viszo- nyukban semlegesek, bármelyikkel (vagy kombináció- jukkal) eleget lehet tenni a kötelezettségnek. Rangsort célszerűségi vagy érdekeket mérlegelő megközelítéssel fel lehet állítani (a felek ezt meg is teszik), de ez aligha releváns a tiltott tárgykör fogalmi határait illetően. Az érvényes és eredményes népszavazás tehát nem tudja
„lerontani” a kötelezettség teljesítését, mert a szerző- désből nem következik a végrehajtás választott módja, és a kötelezettséget nem lehet jobban vagy kevésbé job- ban teljesíteni. Ha a kötelezettség tartalmát a felek nem határozták meg, akkor mihez képest rontaná le a nép- szavazás eredménye a végrehajtást? Így megint ahhoz a következtetéshez jutunk, mint az előbb. Ha egy nem- zetközi kötelezettség végrehajtásának módja nem ve- zethető le külön nemzetközi kötelezettségként (az nem meghatározott a szerződésben vagy az általános nem- zetközi jogban), akkor a választás a szerződő fél (az ál- lam) belső ügye lesz, és nem érintheti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontját.
Ez a következtetés egy esetben nem áll meg, ha a nép- szavazás eredménye kizárja a nemzetközi kötelezett- ség teljesítését (mert az egyedüli lehetséges és jogszerű végrehajtási módról javasolnak népszavazási kérdést). Ezzel viszont visszajutottunk a 72/2002. AB határozat által felállított elvhez: a népszavazási kérdés nem zár- hatja ki egy nemzetközi kötelezettség teljesítését.49 Az utóbbi két évtized alkotmányos gyakorlata ezt viszont láthatóan túl szűk értelmezésnek találta.
(4) A Fudan-doktrína mint új elvi tétel növeli a bi- zonytalanságot az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d)
pontjának értelmezésénél. Az új értelmezési bizonyta- lanság nemcsak az, hogy mi minősül egy nemzetközi kötelezettség végrehajtásának, hanem az is, hogy mi- kor közeli a kapcsolat a népszavazási kérdés és a nem- zetközi kötelezettség végrehajtása között.
Esetjogi ellenpróbaként vegyük példának a kiskorú gyermekek fejlődését befolyásoló szexuális médiatartal- mak korlátozására vonatkozó népszavazási kérdést (az 2022. évi ötös népszavazás egyik kérdését). Az ilyen kor- látozást könnyen lehet a gyermek jogairól szóló 1989-es, New Yorkban elfogadott egyezmény (beiktatta: 1991. évi LXIV. törvény) 3. cikk (2) bekezdésben foglalt kötele- zettség végrehajtásának tekinteni (az államok biztosít- ják a gyermek jólétéhez szükséges védelmet és meghoz- zák a szükséges törvényhozási intézkedéseket), figye- lemmel a 17. cikk e) pontjára is (a gyermek jólétére ártal- mas információk és anyagok elleni védelem elősegítése). A Fudan-doktrína alapján ez a javasolt népszavazási kér- dés már jó eséllyel tiltott tárgykörbe esett volna. Azon- ban a vonatkozó NVB határozat kúriai felülvizsgálata so- rán még nem született meg e doktrína.
A nemzetközi szerződésekben rengeteg általános, meghatározatlan kötelezettség van, és nagyon sok álla- mi intézkedés felfogható e kötelezettségek végrehajtá- saként. A kellően közeli kapcsolat tesztje itt nem kielégí- tő. A törvényhozónak elég valamely törvényi megoldást egy általános nemzetközi kötelezettség végrehajtásával indokolni. Ilyen hivatkozás alapján a Kúria vagy az Al- kotmánybíróság aligha kérdőjelezhetné meg, hogy a népszavazásra javasolt kérdés kellően közeli kapcsolat- ban van a kérdéses nemzetközi kötelezettség végrehaj- tásával. A Fudan-doktrína következetes alkalmazása a közvetlen hatalomgyakorlás lehetőségeit a korábban ki- alakított értelmezési tételekhez képest szűkítené.50
(5) Az Alkotmánybíróság a határozatban tett két to- vábbi megállapítást a tiltott tárgykörrel összefüggés- ben, melyek ugyancsak aggályosnak tűnnek.
Az egyik, hogy a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény a „vállalt, jogszabályban kihirdetett nem- zetközi szerződésből eredő kötelezettségek és azok tel- jesítése” tekintetében zárja ki, lásd Indokolás [39].51 Ez azért nem tartható, mert ilyen szűkítés nincs az alkot- mányi szövegben. Abban az esetben, ha a nemzetközi szerződést nem hirdették ki (helyesen: nem iktatták be a magyar jogszabályok közé), az ebből eredő kötele- zettségekről a népszavazás ugyancsak alkotmányi tila- lom alá esne – bárhogy is rekonstruáljuk a szóban forgó alkotmányi norma mögötti alkotmányi célt.
A másik megállapítás, hogy az „Alaptörvény 8. cikk
(3) bekezdés d) pontjából nem vezethető le, hogy a jog- szabállyal kihirdetett nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségek teljesítését végrehajtó, azzal közvetlen összefüggésben álló törvény megváltoztatása (hatá- lyon kívül helyezése) népszavazási útra tartozna”, lásd
[60] pont. A hivatkozott alkotmányi szöveg azonban ki- vételt alapoz meg egy általános szabályhoz képest. A kivételt képező szabály nem arra szolgál, hogy a fősza- bály alá eső eseteket levezessék belőle, hanem arra, hogy a főszabály alá nem eső esetek körét megalapoz- za. Nem a kivételes szabállyal kell bizonyítani, hogy va- lami a főszabály alá tartozik.52
ÖSSZEGZÉS
Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának értel- mezése – akárcsak a hatályát vesztett Xxxxxxxxx xxxx- szabálya – mindig is sok bizonytalanságot hordozott. Ezt jól tükrözi a régebbi alkotmánybírósági és az újabb kúriai gyakorlat. Így örvendetes, hogy az Alkotmánybí- róság letett egy olyan határozatot az asztalra, amely a korábbiakhoz képest részletesebben értelmezi az al- kotmányi normát. A Fudan-határozat azonban az értel- mezési bizonytalanságokat nem csökkentette, hanem inkább növelte azáltal, hogy a tiltott tárgykör látóköré- be vonta a nemzetközi szerződéses kötelezettségek végrehajtásával kapcsolatos kérdéseket is. A Magyar- országot kötelező nemzetközi szerződéssel kapcsolat- ba hozható, népszavazásra javasolt kérdések esetében így már nehezebben kiszámítható, hogy azok végül a tiltott tárgykörbe tartozónak minősülnek-e vagy sem. Használatban vannak rendkívül tág és szűk értelmezé- sek is, és mindegyiknél (a köztes megközelítéseknél is) kialakultak sajátos szempontokat érvényesítő érvelési sablonok.
Ráadásul a Fudan-határozat egyes megállapításai aligha problémamentesek. Négy aggályosnak minősít- hető elemet érdemes kiemelni.
Először is, ilyen aggályos elem az Alaptörvény
28. cikk első két mondatában foglalt normák alkalma- zása arra az esetre, amikor bíróságok valamilyen al- kotmányi szabályt értelmeznek. A szóban forgó nor- mák alkalmazásának ilyen kiterjesztését három, a fen- tiekben kifejtett nyelvi-logikai érv rendkívül aggályos- sá teszi.
Másodszor, ugyancsak aggályos elem a határozott mérce hiánya abban a tekintetben, hogy a téves bírói jogértelmezés milyen feltételek mellett sérti egyben a tisztességes eljárás alkotmányi követelményét. A for- galomban lévő két teszt (az önkényesség és a kirívó jo- gértelmezési hiba tesztje) egymáshoz való viszonya meglehetősen zavaros az alkotmányos esetjogban, és nem látszik, mikor kell alkalmazni az egyiket, és mikor a másikat. A Fudan-határozatban például mi indokolta az önkényesség tesztjének alkalmazását a másikkal szemben? Külön probléma, hogy e tesztek tartalma egyenként is meglehetősen kidolgozatlan, így a jövőbe- ni alkalmazásuk köre nehezen átlátható.
Harmadszor, a határozat nem alapozza meg azt a kö- vetkeztetést, hogy a Kúria döntése az alapeljárásban önkényes volt. Emellett olyan érv szólna, hogy az nem bizonyult alkotmánykonformnak. De egy alkotmány- konformnak nem bizonyuló döntést aggályos csak ezért önkényesnek minősíteni. Ez akkor állná meg a he- lyét, ha a Kúria kifejezetten egy korábbi alkotmánybí- rósági értelmezés vagy általában az alkotmányos eset- jog ellenében döntött volna. Ennek itt nincs nyoma, és az Alkotmánybíróság sem hozott fel ilyesmit. A Kúria megfelelően azonosította a jogi problémát és értékelte a jogi környezetet, alkalmazta a kellően közeli kapcso- lat tesztjét, majd levonta a következtetést. A kúriai ha- tározatban semmi jele nincs annak, hogy ne felelne meg a korábbi (csekély) alkotmánybírósági gyakorlatnak vagy a vonatkozó kúriai gyakorlatnak. Azt aligha lehet
felróni a Kúriának, hogy a határozatát felülvizsgáló Al- kotmánybíróság utólagosan felállított egy új elvi tételt, a Fudan-doktrínát az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés
d) pontjának értelmezéséhez, és emiatt nem bizonyult alkotmánykonformnak a kúriai határozat. Ez önké- nyességet a szó hagyományos jogi értelmében aligha alapoz meg.
Negyedszer, nehezen védhető, ahogy az Alkotmány- bíróság az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjá- ban foglalt alkotmányi szöveg hatókörébe, így a tiltott tárgykörbe bevonta a nemzetközi kötelezettség végre- hajtásával kapcsolatos kérdéseket is. A felmerülő ag- gály itt háromszoros: ezt a kiterjesztést az alkotmányi szöveg egyszerűen nem támogatja; bizonytalanná tette
a kérdéses alkotmányi szabály alkalmazását a jövőbeni esetekre; valamint a határozat nem tartalmaz e kiter- jesztésre kellő súlyú jogi indokolást.
A négy aggályos elem mellett még egy tényező tovább növeli az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjának értelmezésével kapcsolatos bizonytalanságokat. Az Al- kotmánybíróság nem nyilatkozott meg arról, hogy a ha- tályát vesztett Alkotmány elődszabálya alapján kiala- kult gyakorlat és az akkor kialakított értelmezési téte- lek mennyiben alkalmazhatók. Ez azért is fontos lett volna, mert a Kúria gyakran hív fel e korábbi gyakorlat- hoz tartozó alkotmánybírósági határozatokat döntése- inek megalapozásához – feltehetően az újabb alkot- mánybírósági megnyilatkozások hiánya miatt.
Jegyzetek
1 10/2022. (VI. 2.) AB határozat (Fudan), ABK 2022/16. 1629. o.
2 Idesorolható elsősorban Xxxxxxx Xxxxxx al- kotmánybíró, de jó eséllyel Dienes-Oehm Eg- on, Hörcherné Xxxxxx Xxxxxx, illetve Czine Ág- nes alkotmánybíró is, l. pl. 33/2021. (XII. 22.) AB határozat (nemi átalakító kezelések), Xxxxx Xxxxx párhuzamos indokolása [58]; Xxxxxxx Xxxxxx különvéleménye [81]; 20/2017. (VII. 18.) AB határozat (vadkár), Xxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxxx különvéleménye [43]–[44]; 29/2021. (XI. 10.) AB határozat (vadkár), Xxxxxx-Xxxx Xxxx xx- lönvéleménye [68].
3 Már a 28/2015. (IX. 24.) AB határozat (egyenlő nyugdíjkorhatár) is végső soron abban látta az indítványozó alapjogsérelmét, hogy a Kúria ha- tározata alaptörvény-ellenesen értelmezte a 8. cikk (3) bekezdés b) pontját. Önkényesség vagy kirívó értelmezési hiba viszont nem került szó- ba, l. különösen Indokolás [29]–[34]. Az egysze- rű alaptörvény-ellenesség, mint az alapjogsé- relem mércéje már ekkor is érvényesült.
4 Pl. 3031/2019. (II. 13.) AB határozat (telekadó), Indokolás [30] vagy 9/2016. (IV. 6.) AB határo- zat (gyermekgondozási díj), Indokolás [22].
5 Pl. 20/2017. (VII. 18.) AB határozat (vadkár), Di- enes-Xxxx Xxxx különvéleménye [35] vagy Xxxxxxx Xxxxxx különvéleménye [50].
6 Pl. 20/2017. (VII. 18.) AB határozat (vadkár), Hörcherné Xxxxxx Xxxxxx különvéleménye [42].
7 Pl. 3164/2019. (VII. 10.) AB határozat (öröklési szerződés), Indokolás [38].
8 Pl. 29/2021. (XI. 10.) AB határozat (vadkár), In- dokolás [32].
9 29/2021. (XI. 10.) AB határozat (vadkár), Hörc- herné Xxxxxx Xxxxxx különvéleménye [73].
10 Pl. 3164/2019. (VII. 10.) AB határozat (öröklési szerződés), Indokolás [37].
11 Egy korábbi ügyben az eltérő mércére már Czi- ne Ágnes alkotmánybíró is rámutatott egyik párhuzamos indokolásában, 33/2021. (XII. 22.) AB határozat (nemi átalakító kezelések), Indokolás [65].
12 3130/2022. (IV. 1.) AB határozat (tiltott kam- pánytevékenység), Indokolás [47].
13 Xxxxx Xxxxx alkotmánybíró következetesen azonosnak tekinti a kettőt, és láthatóan az ön- kényesség tesztjét ezzel váltaná ki, pl. 33/2021. (XII. 22.) AB határozat (nemi átalakí- tó kezelések), Indokolás [62].
14 Pl. 32/2015. (XI. 19.) AB határozat (követelés- kezelő alap), Indokolás [80].
15 Pl. 3065/2014. (III. 26.) AB határozat (választá- si plakát elhelyezése).
16 Ilyen értelemben pl. Csink Lóránt: A Kúria hatá- rozata a Paksi Atomerőmű bővítésével kap-
csolatos népszavazásról. JeMa 2014. 3. sz.
40. o.
17 62/1997. (XII. 5.) AB végzés (külföldiek földtu- lajdonszerzése), III. 1. pont. Ott, ahol nincs az Alaptörvény értelmezésén alapuló alkotmány- bírósági gyakorlat, a hatályát vesztett Alkot- mány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjának értel- mezéséhez nyúlok vissza, mely tartalmilag a mostani alkotmányi norma elődje, de nem vilá- gos még, hogy az Alkotmánybíróság mennyit vesz át a régi értelmezésből.
18 Pl. 28/2015. (IX. 24.) AB határozat (egyenlő nyugdíjkorhatár), Indokolás [34].
19 A hatályát vesztett Alkotmány hasonló, bár nem azonos szövegű 28/C. § (5) bekezdés
b) pontjáról azt állította az Alkotmánybíróság, hogy az „önmagában teljesen egyértelmű és világos, értelmezési bizonytalanságtól men- tes előírást tartalmaz”, 62/1997. (XII. 5.) AB végzés (külföldiek földtulajdonszerzése), III. 2.
a) pont.
20 Hasonló értelemben Csink: i. m. 40. o.
21 Ugyanakkor legközelebb egy ilyen szűkítő ál- lásponthoz talán a 72/2002. AB határozat járt,
l. 72/2002. (XII. 19.) AB határozat (termőföld- szerzés tilalma), III.2.2. pont.
22 Pl. 62/1997. (XII. 5.) AB végzés (külföldiek föld- tulajdonszerzése), III. 1. pont.
23 Közvetetten l. 3195/2014. (VII. 15.) AB végzés (Paks 2), Indokolás [30], de már ilyen értelem- ben 72/2002. (XII. 19.) AB határozat (termő- földszerzés tilalma), III.2.1. pont.
24 3195/2014. (VII. 15.) AB végzés (Paks 2), Indo-
kolás [30]–[31].
25 Nemzetközi szerződés felmondása tekinteté- ben l. Xxxxx Xxx.IV.37.335/2017/5. végzés (ma- gyar–orosz nukleáris együttműködési szerző- dés), Indokolás [9]–[13]. Több népszavazási kezdeményezés volt nemzetközi szervezetből való kilépésre, l. pl. Knk.IV.37.712/2016/2. vég- zést (kilépés az Európai Unióból).
26 Kúria Knk.IV.37.222/2016/9. végzés (betelepí- tés), Indokolás [29]; Kúria Knk.IV.40.648/ 2021/23. végzés (nemváltoztatást bemutató médiatartalmak), Indokolás [54].
27 10/2022. (VI. 2.) AB határozat (Fudan), Indoko- lás [59].
28 Az Európai Uniót, vagy az uniós együttműkö- dés valamely elemét érintő népszavazási kez- deményezések megítélése külön fejezet a ma- gyar alkotmányi gyakorlatban, l. erre átfogóan Xxxxxxxxxx Xxxx – Xxxxxx Xxxxxx: Népszavazá- sok uniós ügyekben és a magyar gyakorlat. Közjogi Szemle 2019. 1. sz. 18–25. o.
29 Kúria Knk.IV.37.222/2016/9. végzés (betelepí- tés), Indokolás [30].
30 Kúria Knk.IV.37.222/2016/9. végzés (betelepí- tés), Indokolás [34].
31 Kúria Knk.IV.37.222/2016/9. végzés (betelepí- tés), Indokolás [32].
32 A Kúria Knk.IV.37.446/2014/3. végzése (csat- lakozási szerződés módosítása) nemzetközi szerződésnek tekintette a Magyarország uni- ós csatlakozási szerződését, l. 9. pont, (EBH 2015.K.3). Van, ahol a Kúria úgy értelmezte az uniós jogot, hogy elkerülte annak minősítését, mennyiben hordozhat nemzetközi kötelezett- séget, pl. Kúria Knk.IV.40.648/2021/23. vég- zés (nemváltoztatást bemutató médiatartal- mak), Indokolás [55]–[62].
33 32/2021. (XII. 20.) AB határozat (Alaptörvény értelmezése), Indokolás [74]. Az alapító szer- ződések kettős minősége a Kúria gyakorlatá- ban már korábban is megjelent, pl. Kúria Knk. IV.37.446/2014/3. végzés (csatlakozási szer- ződés módosítása), 7–9. pont.
34 Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. végzés (Paks 2), II/3. pont.
35 Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. végzés (Paks 2), II/3. pont.
36 Kúria Knk.I.40.792/2021/10. végzés (Fudan), Indokolás [25].
37 Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. végzés (Paks 2), II/3. pont.
38 Pl. a kérdés nem ütközi a 8. cikk (3) bekezdés
d) pontjába, ha a nemzetközi szerződéses sza- bályok nem érintik „közvetlenül, egyértelműen és konkrétan” a kérdésben szereplő konkrétu- mot, Kúria Knk.II.39.058/2022/8. végzés (ne- mi átalakító kezelések), Indokolás [51].
39 Ilyen értelemben l. Kúria Knk.IV.40.648/ 2021/23. végzés (nemváltoztatást bemutató médiatartalmak), Indokolás [64].
40 11/2022. (VI. 2.) AB határozat (álláskeresési já- radék), Indokolás [18], vagy egyetértően idézi 10/2016. (IV. 28.) AB határozat (nyugdíjjogo- sultság), Indokolás [28].
41 Kúria Knk.IV.37.446/2014/3. végzés (csatlako- zási szerződés módosítása), 9. pont.
42 Kúria Knk.IV.40.645/2021/19. végzés (nemi átalakító kezelések népszerűsítése), Indokolás [67].
43 Kúria Knk.II.39.058/2022/8. végzés (nemi át- alakító kezelések), Indokolás [51] vagy ilyen ér- telemben Kúria Knk.III.40.647/2021/18. vég- zés (szexuális médiatartalmak), Indokolás [81]–[86].
44 Kúria Knk.II.39.058/2022/8. végzés (nemi át- alakító kezelések), Indokolás [55].
45 Az 1549/2020. (VIII. 17.) Korm. határozat egy nemzetközi (magyar–kínai) szerződéssel kap- csolatos intézkedésekről szólt, melynek a jö-
vőbeni kihirdetését is jóváhagyta a Xxxxxxx. Azonban a szerződés megkötésének és kihir- detésének (beiktatásának) nincs nyoma. Funkcionálisan ezt helyettesíthette a 2021. februári magyar–kínai szándéknyilatkozat és a 2021. április 27-i stratégiai együttműködési megállapodás, ami viszont nem nemzetközi szerződés.
46 A már hivatkozott 72/2002. AB határozat utal ugyan a végrehajtásra is, de olyan értelemben, hogy a népszavazásra javasolt kérdés közvet-
lenül nem érintheti a végrehajtást és ezzel a kötelezettség teljesítését nem zárhatja ki, l.
III.2.2. pont. Ez szűk értelmezés, mert a nem- zetközi jogsértés lehetőségéhez (esetleg be- következtéhez) köti azt, hogy egy nemzetközi kötelezettség végrehajtása is tiltott népszava- zási tárgykörbe essen.
47 Hasonlóan l. Xxxxxxx Xxxxxx alkotmánybíró különvéleményének [101] pontját.
48 Ilyen értelemben Xxxxxx Xxxx alkotmánybíró, különvéleményének [83]–[88] pontjában.
49 72/2002. (XII. 19.) AB határozat (termőföld- szerzés tilalma), ABH 2002. 433.; III.2.2. pont.
50 Vö. 33/2021. (XII. 22.) AB határozat (nemi át- alakító kezelések), Indokolás [34].
51 Hasonlóan Kúria Knk.I.40.792/2021/10. végzés (Fudan), Indokolás [25]. A Kúria ezzel azt ellen- pontozta, hogy az ún. „Stratégiai Együttműködé- si Megállapodás” nem nemzetközi szerződés.
52 E megállapítás más irányú kritikájára ugyan- csak l. Xxxxxx Xxxx alkotmánybíró különvéle- ményének [89] pontját.
XXXXXX XXXXXX
DOCUMENTA
„Ez a könyv a független, demokratikus és alkotmányos Magyarország megszületése
harmincadik évfordulója előtt tiszteleg.”
POLGÁRI JOG ALKOTMÁNYJOG KÖZÉLET
„E könyvtáblák között végérvényesen lezárt jogászi-közéleti pályám dokumentumai vannak,
eredeti formájukban, változtatások és magyarázatok nélkül – tőlem immár független létben.
Ám a könyvborítókon örömmel jelzem, hogyan tekintek vissza munkásságomnak
erre a hosszú szakaszára, s illesztem be az élet teljességébe.”