EGT vonatkozású szöveg)
ÁLLAMI TÁMOGATÁS – FINNORSZÁG
C 7/06 (ex NN83/05) sz. állami támogatás – Finnish Road Enterprise
Felhívás észrevételek megtételére az EK-Szerződés 88. cikke (2) bekezdésének megfelelően
(2006/C 274/02)
(EGT vonatkozású szöveg)
2006. február 22-én kelt levelében, amelynek hiteles szövege eredeti nyelven a következő oldalakon olvas- ható, a Bizottság értesítette Finnországot arról a döntéséről, hogy a fent megjelölt támogatással kapcso- latban megindítja az EK-Szerződés 88. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárást.
A Bizottság által megindított eljárás tárgyát képező intézkedésekkel kapcsolatban az érdekeltek ezen össze- foglaló és a mellékelt levél közzétételét követően egy hónapon belül észrevételeket tehetnek a következő címen:
Commission européenne (Európai Bizottság)
Direction générale de l'énergie et des transports (Energiaügyi és Közlekedési Főigazgatóság) Direction A – Affaires générales et ressources (A igazgatóság – Általános ügyek és erőforrások) Unité A4: Marché intérieur & concurrence (A4. csoport: Belső piac és verseny)
xxx Xx Xxx 00
B-1049 Bruxelles
Fax: (00-0) 000 00 00
Az észrevételeket a Bizottság eljuttatja Finnországhoz. Az észrevételeket benyújtó érdekeltek írásban, kellő indokolás kíséretében kérhetik kilétük bizalmas kezelését.
1. Eljárás
AZ ÖSSZEFOGLALÁS SZÖVEGE
— időtartam: a kedvezményes kamatozású kölcsön, a létszámkiigazítási intézkedések és a tárgyalásos eljárás alapján odaítélt szerződések esetében: 4 év (2001–2004), a csődvédelem, a kedvezményes adózás és az eszközátru- házás esetében: korlátlan
— a támogatás kedvezményezettje(i): Tieliikelaitos
A Bizottsághoz 2002. október 9-én több finn szervezettől panasz érkezett, amely szerint a finn állam megsértette a közbe- szerzési jogszabályokat és állami támogatást nyújtott a Tieliike- laitos részére. 2004. január 23-án kelt levelében a Bizottság értesítette a panaszosokat arról, hogy a közbeszerzési jogszabá- lyok feltételezett megsértésének kivizsgálása lezárult. A pana- szosok 2004. február 12-én kelt levelükben azt kérték, hogy a Bizottság vizsgálja meg az ügyhöz kapcsolódó, az állami támo- gatást érintő szempontokat is. A Bizottság 2005. június 14-i levelében további információkat kért a finn államtól. A finn állam 2005. szeptember 22-én kelt levelében szolgált informá- ciókkal.
2. Azon intézkedések ismertetése, amelyekkel kapcso- latban a Bizottság eljárást kezdeményez
— nemzeti jogalap: Laki valtion liikelaitoksista (1185/2002) (az üzleti tevékenységet folytató állami vállalkozásokról szóló, 2002. évi 1185. törvény); Konkurssilaki (csődtörvény); Tuloverolaki (1535/1992) (a jövedelem- adóról szóló, 1992. évi 1535. törvény)
— a támogatást nyújtó tagállami hatóság: a finn állam és a
Suomen tiehallinto (Finn Közúti Igazgatóság)
— a támogatás formája: kedvezményes kamatozású kölcsön, a piaci áraknál magasabb árakat tartalmazó, tárgyalásos eljárás alapján odaítélt szerződések, csődvédelem, kedvez- ményes adózás, piaci ár alatti eszközátruházás, létszámki- igazítási intézkedések
— célkitűzés: A finn útfenntartási piac megnyitása
— költségvetés, a támogatás finanszírozásához (éves szinten) felhasznált források eredete és összege: –
3. Az intézkedés megítélése
A Tieliikelaitos különleges jogi természetéből adódóan (olyan állami vállalkozásról van szó, amely a finn jogszabályok alapján nem rendelkezik jogi személyiséggel, de amely a finn adójog- szabályoknak megfelelő adóalany) először meg kell határozni, hogy a Tieliikelaitos az EU versenyjogi szabályozásának hatálya alá tartozó vállalkozás-e. Az Európai Közösségek Bírósága állás- pontja szerint „a vállalkozás fogalma […] minden gazdasági tevékenységet folytató jogalanyra kiterjed, függetlenül azok jogállásától és finanszírozási módjától” (1). A Bíróság szerint
„minden olyan tevékenység gazdasági tevékenységnek minősül, amely áruk vagy szolgáltatások egy adott piacon történő kínála- tából áll” (2). A Bíróság tehát a „vállalkozás” fogalmának megha- tározásakor nem a jogi személyiséget, hanem az üzleti tevé- kenységet veszi alapul. A Tieliikelaitos feladata, hogy gondos- kodjon Finnország közlekedési infrastruktúrájának fenntartá- sáról. A közlekedési infrasturktúra fenntartása a Bizottság elfo- gadott gyakorlata szerint gazdasági tevékenység. Ezért az a következtetés vonható le, hogy a Tieliikelaitos az EU versenyjogi szabályozásának hatálya alá tartozó vállalkozás.
(1) A C180-184/98. sz. „Xxxxx Xxxxxx” egyesített ügyben hozott ítélet (EBHT 2000, I-06451. o., 74. pont).
(2) A C180-184/98. sz. „Xxxxx Xxxxxx” egyesített ügyben hozott ítélet (EBHT 2000, I-06451. o., 75. pont), a C-35/96. sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 36. pontja, a 118/85. sz. Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 7. pontja.
A finn állam a Tielikkelaitos részére háromféle előnyt biztosított: kedvezményes kamatozású hosszú távú kölcsönt, az útfenntar- tási piacon szokásos áraknál magasabb árakat tartalmazó, tárgyalásos eljárás alapján odaítélt szerződéseket, továbbá az adó- és csődjogi szabályozás tekintetében különleges elbánást.
– A hosszú távú kölcsön a Tieliikelaitos számára a piaci feltéte- leknél kedvezőbb feltételeket biztosított, amennyiben a kamatlábak 2001-ben (1 %), 2002-ben (1,5 %) és 2003-ban (2,5 %) kedvezőbbek voltak, mint azok a kamatlábak, amelyeket a szóban forgó években egy magánvállalkozásnak magánbanktól felvett kölcsön után ki kellett volna fizetni.
A Tieliikelaitos nem volt nehézségekkel küzdő vállalkozás. A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy a Tieliikelaitos számára biztosított előny mértéke a piaci kamatláb és a finn állam által engedélyezett kamatláb közötti különbségnek felel meg. A Bizottság arra kéri a finn államot, hogy juttassa el a Bizott- ságnak mindazokat az információkat, amelyek szükségesek lehetnek a piaci kamatláb meghatározásához ebben az esetben.
– A piaci árat meghaladó szerződéses ár a tárgyalásos szerző- dések árainak kiszámítása során alkalmazott eljárás következ- ménye. Ezen eljárás kiindulópontja a megfelelő versenyezte- tett szerződéses ár, amelyet a Tieliikelaitos tevékenységével kapcsolatos strukturális hátrányok figyelembevételével meg- emelnek.
A Tieliikelaitos emiatt gazdasági előnyhöz jutott, mivel ugyan- azért a szolgáltatásért több pénzt kapott, mint a magánszek- torbeli versenytársai. Az előny pontos összege a Tieliikelaitos által a szerződés alapján kapott többletár összege. A Bizottság arra kéri a finn államot, hogy juttassa el a Bizott- ságnak mindazokat az információkat, amelyek a többletárak pontos összegének meghatározásához szükségesek lehetnek.
– A finn adójogszabályokhoz kapcsolódó előny arra vezethető vissza, hogy a Tieliikelaitos által más állami szervekkel folyta- tott üzleti tevékenységéből származó valamennyi bevétel jövedelemadó-mentes. Lévén, hogy e jövedelmek nem jöve- delemadó-kötelesek, a Tieliikelaitos a szerződéses árainál alacsonyabb árakat kérhet, mivel alacsonyabb árrésekkel is elérheti ugyanazt a hasznot, mint egy magánvállalkozás.
A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy ez a jövedelemadó- törvény alóli kivétel a Tieliikelaitos számára előnyt jelent.
A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a versenytorzu- lással fenyegető és a tagállamok közötti kereskedelemre hatással lévő három előnyt állami forrásokból biztosítják. Ezért azok az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdésében említett állami támogatásnak minősülnek.
Az eljárásnak ebben a szakaszában nem egyértelmű a Bizottság számára, hogy a három másik potenciális előnyből származott- e valódi előny. Ez a feltételezés a föld- és sódertelepeknek az államtól a Tieliikelaitos részére állítólagosan a piaci ár alatti átru- házásával, a Tiehallinto és a Tieliikelaitos közötti személyzeti cserékhez kapcsolódó különleges rendelkezésekkel, valamint a létszámkiigazítási intézkedésekkel kapcsolatban merül fel.
Ami a támogatásnak a közös piaccal való összeegyeztethető- ségét illeti, a finn állam a kedvezményes kamatozású köl- csönhöz, a létszámkiigazítási intézkedésekhez, a föld- és sóder-
telepek átruházásához, valamint a Tieliikelaitos számára biztosí- tott, tárgyalásos eljárás alapján odaítélt szerződésekhez kapcso- lódó indokolásaiban kifejtette, hogy az előnyök kizárólag a piac verseny előtti teljes megnyitásának átmeneti időszakára korláto- zódtak. Finnország ezenkívül közölte, hogy az előnyökből azokat a strukturális hátrányokat kompenzálta, amelyek abból származtak, hogy a Tieliikelaitos állami közigazgatási szerv része, és hogy különleges közszolgáltatási kötelezettségek vonatkoznak rá.
A csődtörvény alkalmazhatatlanságát, a különleges adózási feltételeket, az eszközátruházást azonban a finn állam nem indokolta meg. Ugyanakkor kifejtette, hogy az a tény, hogy a Tieliikelaitos jogállására nézve állami vállalat, jelentős mértékben korlátozza üzleti lehetőségeit.
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségének értékelésekor pozitív körülményként kell figyelembe venni a támogatási intézkedések időbeli korláto- zását, valamint azt, hogy Finnország az átmeneti időszak után teljes mértékben megnyitotta az útfenntartási piacot.
A Bizottság álláspontja szerint az intézkedések összeegyeztet- hetők lehetnek a közös piaccal vagy az EK-Szerződés 86. cikkének (2) bekezdése értelmében – amennyiben a Tielii- kelaitosra ténylegesen vonatkoznak közszolgáltatási kötelezettsé- gek –, vagy az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében.
A Bizottság kétségei a következő kérdésekkel kapcsolatosak:
(a) Piaci áron adták-e át a föld- és a sódertelepeket a Tieliikelai- tosnak?
(b) Származott-e-előnye a Tieliikelaitosnak a Tiehallinto és a Tieliikelaitos közötti személyzeti cserékhez kapcsolódó különleges rendelkezésekből és az áthelyezett munkaválla- lókat érintő különleges projektekből?
(c) Állami forrásokból finanszírozták-e a Tiehallinto és a Tieliike- laitos közötti személyzeti cserékhez kapcsolódó különleges rendelkezéseket?
(d) Összeegyeztethető volt-e a kedvezményes kamatozású köl- csön, valamint a tárgyalásos eljárás alapján odaítélt szer- ződések és (esetlegesen) az áthelyezett munkavállalókat érintő különleges projektek a közös piaccal az EK-Szerződés
86. cikkének (2) bekezdése alapján? Ebben az összefüg- gésben különösen fontos az, hogy volt-e a tárgyhoz kapcso- lódó közszolgáltatási kötelezettség, és hogy elkerülték-e a strukturális hátrányok túlkompenzálását.
(e) Összeegyeztethető volt-e a kedvezményes kamatozású köl- csön, valamint a tárgyalásos eljárás alapján odaítélt szer- ződések és (esetlegesen) az áthelyezett munkavállalókat érintő különleges projektek a közös piaccal az EK-Szerződés
87. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján? Ebben az összefüggésben különösen fontos az, hogy a megvalósított intézkedések arányosak voltak-e, és hogy a támogatásnak jelentősebbek voltak-e a pozitív hatásai, mint a versenyre gyakorolt negatív hatásai.
(f) Összeegyeztethetők voltak-e a különleges adózási feltételek és a csődtörvény a közös piaccal az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja alapján?
A LEVÉL SZÖVEGE
„Euroopan komissio ilmoittaa Xxxxxxxx, että se on päättänyt aloittaa Tieliikelaitoksen valtiontukea koskevan, EY:n perusta- missopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun tutkintame- nettelyn.
1. MENETTELY
1. Xxxxxxxx sai 9. lokakuuta 2002 päivätyllä kirjeellä useiden suomalaisten alan järjestöjen allekirjoittaman kantelun, jonka mukaan Suomen valtio olisi rikkonut EY:n perustamissopimuksen 10, 82, 86 ja 87 artiklaa sekä julkisia hankintoja koskevia sääntöjä, kun Tieliikelaitos muutettiin valtion liikelaitokseksi.
2. Xxxxxxxx ilmoitti kyseisille järjestöille 23. tammikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä, että julkisista hankinnoista annettujen sääntöjen rikkomista koskevat tutkimukset lopetettaisiin, sillä komission yksiköiden näkemyksen mukaan tapauksessa ei ollut tarpeen aloittaa rikkomista koskevaa menettelyä, koska rikkominen oli vähäistä ja väliaikaista ja koska Suomen viranomaiset olivat avanneet tiealan kokonaan kilpailulle 1. tammikuuta 2005 alkaen.
3. Järjestöt toimittivat komissiolle 12. helmikuuta 2004 päivätyllä kirjeellä lisää asiakirjoja tukemaan kanteluaan siitä, että Tieliikelaitos oli saanut Suomen valtiolta laitonta valtiontukea.
4. Komissio pyysi 14. kesäkuuta 2005 päivätyllä kirjeellä Suomen viranomaisilta lisätietoja väitetystä valtiontuesta. Suomen viranomaiset toimittivat vaaditut tiedot 22. syyskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä.
5. Kantelijat toimittivat komissiolle lisätietoja 18. marras- kuuta 2005 päivätyllä kirjeellä. Kantelijat olivat tällä välin saaneet Suomen lainsäädännön asiaa koskevien sään- nösten mukaisesti haltuunsa Suomen hallituksen 22. syyskuuta 2005 päivätyn kirjeen, ja niinpä ne esittivät omat huomautuksensa Suomen hallituksen esittämiin selityksiin.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
6. Tieliikelaitos on Suomen valtion liikelaitos, jonka toiminta-alaan kuuluvat teiden suunnittelu, rakentaminen ja kunnossapito sekä lauttaliikenne.
7. Komissiolle toimitettu kantelu koskee erityisesti vuosia 2001—2004, joiden aikana Suomi avasi tienpitoa koskevat markkinansa. Tästä ajanjaksosta käytetään tässä päätöksessä nimitystä siirtymäkausi. Kantelijat laajentavat
18. marraskuuta 2005 päivätyssä kirjeessään kantelun koskemaan lauttaliikenteen osalta myös vuosia 2005— 2008.
8. Tuona aikana Tieliikelaitos nautti useista eduista yksityi- siin kilpailijoihinsa verrattuna. Siirtymäjärjestelyä kuva- taan yksityiskohtaisesti jaksossa 2.2. Tammikuun 1. päivästä 2005 Suomen tienpitoa koskevat markkinat on avattu kokonaan kilpailulle.
9. Suomen tiestön hoidon uudelleenjärjestelyssä tienpitopal- velujen tilaajan ja niiden tuottajan roolit erotettiin toisis- taan, kun kumpikin rooli oli ennen vuotta 2001 kuulunut Tielaitokselle. Uudistuksen tarkoituksena oli kehittää palvelutuotantoa ja lisätä julkisen palvelutuotannon tehokkuutta.
10. Tieliikelaitos nauttii myös pysyvistä eduista yksityisiin kilpailijoihinsa verrattuna, mikä johtuu sen oikeudellisesta asemasta valtion liikelaitoksena. Näitä kuvataan yksityis- kohtaisesti jaksossa 2.3.
2.1. Tieliikelaitoksen perustaminen
11. Vuoden 2000 loppuun saakka Suomen tiestön ylläpidosta huolehti pääasiassa Tielaitos. Tielaitos huolehti osittain myös uusien teiden suunnittelusta ja rakentamisesta.
12. Tielaitos oli valtion virasto, jonka tehtävänä oli huolehtia ja vastata yleisten teiden tienpidosta ja tieliikenneolojen kehittämisestä sekä niihin liittyvästä palvelutoiminnasta. Suomen hallinto-oikeuden mukaan valtion virasto on valtionhallinnon osasto, jolla ei ole oikeushenkilöllisyyttä, vaan joka on osa valtiota.
13. Vuodesta 1998 vuoden 2000 loppuun Xxxxxxxxx toimi jakautuneena sisäisesti tiehallintoon ja tuotantoon. Tiehal- linto tilasi kunnossapito-, suunnittelu-, ja rakennushank- keet tuotannon kanssa sovittuina neuvottelu-urakoina. Ainoastaan silloin kun tuotanto ei pystynyt palvelua tuot- tamaan, tiehallinto turvautui yksityisiin konsultti-, suun- nittelu- ja ylläpitoyrityksiin, jotka valittiin julkisilla tarjouskilpailuilla.
14. Suomen tienpitoa koskevien sopimusten vuotuinen arvo on 670 miljoonaa euroa. Tielaitoksen tuotannon osuus näistä markkinoista vaihteli välillä 252—330 miljoonaa euroa ja muiden yritysten saamien sopimusten arvo välillä 340—418 miljoonaa euroa.
15. Maaliskuussa 2000 hallitus päätti, että Xxxxxxxxxxxx tuotanto irrotettaisiin valtion liikelaitokseksi ja se muut- taisi nimensä Tieliikelaitokseksi. Suomen hallinto- oikeuden mukaan valtion liikelaitos on sellainen liiketoi- mintaa harjoittava valtion laitos, jonka toiminnan perus- teista säädetään valtion liikelaitoksista annetussa laissa (1185/2002) ja laitoskohtaisissa laeissa. Valtion liikelai- toksen asema on hallinnollisen viraston ja valtionyhtiön välimuoto. Liikelaitos noudattaa toiminnassaan liiketalou- dellisia periaatteita (3).
(3) Liikelaitoksella on kuitenkin osakeyhtiöön nähden rajoitettu toimi- valta, koska eduskunnalla, valtioneuvostolla ja asianomaisella minis- teriöllä on päätös- ja ohjaustoimivaltaa valtion liikelaitokseen nähden. Valtion liikelaitoksella ei myöskään ole oikeushenkilöl- lisyyttä, vaan se on kiinteä osa valtiota. Tällä hetkellä Suomessa on kuusi valtion liikelaitosta, nimittäin Tieliikelaitos, Ilmailulaitos, Varustamoliikelaitos, Luotsausliikelaitos, Senaatti-kiinteistöt ja Metsähallitus. Tähän mennessä on neljästätoista valtion virastosta, laitoksesta tai niiden osista muodostettu liikelaitoksia. Kymmenen liikelaitosta on myöhemmin muutettu valtionyhtiöiksi. Näistä neljä valtionyhtiötä on sittemmin yksityistetty.
16. Tiehallinto säilytti oikeudellisen asemansa valtion viras- tona. Uudessa hallinnollisessa asetelmassa se on vastuussa yleisistä teistä. Sen tehtävänä on hallinnoida, ylläpitää ja kehittää koko maassa yleisiä teitä ja niiden liikenneoloja sekä tieliikenteen palveluja osana liikennejärjestelmää. Viraston tehtävänä on osana tienpidon kokonaisuutta edistää tienpidon toimenpitein tasapainoista aluekehitystä. Päätieverkon ohella on pidettävä huolta alemmanasteisen tieverkon riittävästä laajuudesta ja kunnosta. Tiehallinto hankkii tieinfrastruktuurin ylläpitoon tarvittavat palvelut ja tuotteet joko Tieliikelaitokselta tai muilta tienpidon markkinoilla toimivilta yrityksiltä.
2.2. Siirtymäkauden 2001—2004 järjestelyt
17. Maaliskuussa 2000 tehtyyn päätökseen jakaa Tielaitos kahteen eri yksikköön, Tieliikelaitokseen ja Tiehallintoon, sisältyivät myös yleiset linjaukset:
– tienpitomarkkinoiden asteittaiseksi avaamiseksi kilpai- lulle vuosien 2001—2004 aikana,
– henkilöstön muutosturvaksi siirtymäaikana,
– taloudellisiksi tavoitteiksi sekä tienpidon lisärahoituk- seksi muutoksen toteuttamisen tukena.
18. Uudistuksen myötä yleisten teiden tienpito avattiin koko- naan kilpailulle vuoden 2004 loppuun mennessä. Lautta- liikenteen osalta kilpailu avataan kokonaan vuonna 2008.
19. Suomen viranomaisten mukaan markkinoiden asteittai- sella avaamisella oli tarkoitus välttyä tilanteelta, jossa markkinat olisivat usean vuoden kiinni tai että yksi vahva toimija veisi kaikki urakat kerralla useaksi vuodeksi. Tiehallinnon tehtävänä oli luoda edellytyksiä toimivien markkinoiden syntymiseen esimerkiksi uusien kilpailutta- miskäytäntöjen sisäänajolla.
20. Vuosina 2001—2004 Tieliikelaitoksen henkilöstö sopeu- tettiin kilpailun edellyttämällä tavalla. Tieliikelaitoksen vakituisen henkilöstön määrä väheni 1 742 hengellä. Siirtymäkauden päätyttyä 1. tammikuuta 2005 Tieliikelai- toksen vakituisen henkilöstön määrä oli 2 240, kun se siirtymäkauden alussa oli ollut 3 982.
21. Suomen tienpidon markkinat on nykyisin jaettu Tieliike- laitoksen ja yksityisten yritysten kesken. Kilpailijoihin kuuluu useita suuria valtakunnallisia ja lukuisa määrä pieniä ja keskisuuria, joustavasti toimivia ja hyvin kannat- tavia alueellisia ja paikallisia kilpailijoita, jotka ovat osakeyhtiöitä.
22. Suomen liikenne- ja viestintäministeriö, joka on Tieliike- laitoksen toimintaa valvova elin, asetti seurantaryhmän seuraamaan siirtymäkauden rajoittavien reunaehtojen noudattamista. Siinä on ollut edustus ministeriöstä, Kilpailuvirastosta, toimialan yrityksistä ja järjestöistä, kunnista, Tiehallinnosta ja Tieliikelaitoksesta.
2.2.1. Tieliikelaitokselle siirtymäkauden aikana myön- netyt edut
23. Suomen valtion väitetään myöntäneen Tieliikelaitokselle seuraavat ylimääräiset tuet: pitkäaikainen halpakorkoinen 39,5 miljoonan euron laina, valtion omaisuuden siirtä-
minen aloittavaan taseeseen edulliseen arvoon, neuvot- telu-urakat, joiden mukaan Tieliikelaitos toteuttaa osan tienpitotöistä, vero- ja konkurssilainsäädäntöön liittyvät erityiset edellytykset sekä Tieliikelaitoksen henkilöstövä- hennyksiä koskevat erityiset edellytykset.
24. Lisäksi Tieliikelaitos sai myös neuvottelu-urakat lauttalii- kenteen hoitamiseksi. Viimeinen näistä sopimuksista päättyy 2009.
2.2.1.1. Pitkäaikainen 39,5 miljoonan euron laina edullisilla ehdoilla
25. Suomen hallitus teki päätöksen vuoden 2001 alussa toimintansa aloittaneen Tieliikelaitoksen taseen omaisuus- järjestelyistä yleisistunnossaan 21. joulukuuta 2000. Liike- laitoksen hallintaan siirrettyä omaisuutta vastaan osa merkittiin lainaehdoin ja osa oman pääoman ehdoin annetuksi (pääoma kuvataan seuraavassa jaksossa).
26. Päätöksessä merkittiin Tieliikelaitokselle pitkäaikaisen vieraan pääoman ehtoisena lainana valtiolta 39,5 milj. euroa (237 milj. mk).
27. Vieraan pääoman suuruutta ja sen ehtoja määriteltäessä otettiin huomioon Tieliikelaitoksen siirtymäajan työllistä- misvelvoite. Eduskunta oli lisäksi edellyttänyt, ettei perus- tamisvaiheen aloittavassa taseessa Tieliikelaitokselle merkittyä velkaa valtiolle tai sen osaa käytetä taloudelli- sena perusteena henkilökunnan irtisanomiseksi.
28. Xxxxxxxx teki päätöksen Tieliikelaitoksen taseen vieraan pääoman takaisinmaksusta ja korosta. Päätöksessä määrättiin, että lainan takaisinmaksuaika on 15 vuotta, joista kolme ensimmäistä vuotta ovat pääoman lyhennyk- sistä vapaita. Lisäksi päätettiin, että pääoman korko nousee asteittain 5 %: iin siten, että vuonna 2001 korko on 1 %, vuonna 2002 korko on 1,5 %, vuonna 2003 korko on 2,5 % ja vuonna 2004 korko on 3,5 %. Vuodesta 2005 lukien koron suuruus on 5 %.
29. Kantelijat katsovat, että Tieliikelaitos on saanut edullisten lainaehtojen ansiosta noin 3,2 miljoonan euron rahallisen edun. Suomen hallitus ei ole antanut arviota edusta.
2.2.1.2. Omaisuuden siirtäminen Tieliikelaitokselle
30. Omaisuuden siirtämisestä vasta perustetulle valtion liike- laitokselle säädetään valtion liikelaitoksista annetun lain 14 §:ssä: ’Liikelaitoksen aloittaessa toimintansa valtioneu- vosto päättää eduskunnan valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä antaman valtuuden nojalla liikelaitoksen hallintaan siirrettävästä omaisuudesta sekä siitä, mikä osa omaisuudesta merkitään liikelaitoksen peruspääomaksi, muuksi omaksi pääomaksi tai lainaehdoin annetuksi. Omaisuus arvioidaan käypään arvoonsa.’
31. Kun päätös Tielaitoksen jakamisesta Tiehallinnoksi ja Tieliikelaitokseksi tehtiin, Tielaitoksen omaisuuden jaka- mista koskeva periaate oli, että Tiehallinnon hallintaan jää sille tielainsäädännön perusteella kuuluva omaisuus, lähinnä itse tiestö, ja Tieliikelaitokselle luovutetaan tienpi- dossa käytettävä omaisuus.
32. Omaisuuden luovuttaminen liikelaitokselle tapahtui käypään arvoon, joka on kirjanpitoarvo. Maa-alueiden ja niihin liittyvien sora-alueiden kirjanpitoarvoa kuitenkin korotettiin, koska hallitus katsoi, että näiden alueiden kirjanpitoarvo oli niiden todellista arvoa alhaisempi. Kirjanpitoarvolla tarkoitetaan tässä yhteydessä Tielai- toksen kirjanpitoarvoa, joka perustui hankintamenoon vähennettynä kertyneillä poistoilla. Kantelijat kiistävät tämän lähestymistavan ja katsovat, että kirjanpitoarvo ei kerro kaluston todellista arvoa, joka on 20—30 prosenttia kirjanpitoarvoa korkeampi. Jos tämä pitäisi paikkansa, Xxxxxxxxxxxxxxxxx etu olisi 13,8—20,7 miljoonaa euroa.
33. Tieliikelaitoksen maa-aineksien käyttöä rajoitettiin Tielii- kelaitoksen perustamislailla siten, ettei Tieliikelaitos saanut toimia siirtymäaikana kiviainestoimittajana. Tämä rajoitti sen mahdollisuuksia hyödyntää maa-aineksia, mikä vaikutti Suomen hallituksen mukaan niiden todelli- seen arvoon alentavasti. Maa-ainesten arvo pysyi kuitenkin niiden kirjanpitoarvoa korkeampana.
34. Liikenne- ja viestintäministeriö perusti maa- ja sora- alueiden tarkan arvon tutkimiseksi maa-ainestyöryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää Tielaitoksen maa-aines- alueiden arvoa ja niiden strategista merkitystä kilpailun kannalta ottaen huomioon ainesalueiden laatu ja sijainti sekä myös muiden omistamat ainesalueet.
35. Työryhmän tuli tehdä ehdotukset Tiehallinnolle jäävistä ja Tieliikelaitokselle siirtyvistä ainesalueista sekä näiden alueiden käyvästä arvosta. Työryhmä ei kuitenkaan kokouksissaan saavuttanut yksimielisyyttä ainesalueiden jaosta eikä niiden arvostuksesta. Sen vuoksi liikenne- ja viestintäministeriö pyysi työryhmän raportista lausunnot Tielaitokselta, yksityiseltä maarakennusalalta, Maanmit- tauslaitokselta ja Catella Kiinteistöarviointi Oy:ltä. Lisäksi liikenne- ja viestintäministeriö keskusteli yksityisen maarakennusalan kanssa sen tekemästä lisäehdotuksesta. Maa-ainesalueiden arvo määriteltiin ottaen huomioon toimialan kannanotot ja lausunnot sekä tehdyt arvonmää- ritykset.
36. Suomen hallitus katsoo jälkiarvioinnin osoittavan, että aloittavaan taseeseen lopulta otettu maa-aineksien arvo oli liian korkea. Myös Xxxxxxxxxxxxxxxxx tilintarkastajat hyväksyvät tämän näkemyksen.
37. Kantelijat sitä vastoin katsovat, että maa-aineksien arvo arvioitiin 7,23 miljoonaa euroa todellista arvoa alhaisem- maksi. Ne väittävät, että suomalaiset yksityiset maaraken- nusalan yritykset olivat tarjoutuneet ostamaan maa- ainekset valtiolta arvioimaansa hintaan.
2.2.1.3. Tieliikelaitoksen ja tiehallinnon välillä tehdyt neuvot- telu-urakat tienpidosta ja lauttaliikenteestä
38. Tielaitosuudistuksen siirtymäjärjestelyissä säädettiin, että vuosina 2001—2004 vain osa Tiehallinnon alihankintana tekemistä tienpidon sopimuksista tehtäisiin tarjouskilpai- lumenettelyä käyttäen. Muut sopimukset tehtiin Tieliike- laitoksen ja Tiehallinnon välillä neuvottelu-urakoina ilman tarjouskilpailumenettelyä.
39. Lauttaliikennettä koskevia palveluja valtio alkoi siirtää osittain alihankinnaksi tarjouskilpailuilla vuodesta 2005 alkaen, ja vuodesta 2008 alkaen kaikki lauttaliikennettä koskevat sopimukset tehdään tarjouskilpailumenettelyä käyttäen.
40. Suomen hallitus kuvaa neuvottelutoimeksiantojen hinnoittelua markkinatavoitteelliseksi. Se tarkoittaa, että hinnoittelun lähtökohta on kilpailutettujen urakoiden hintataso. Tiehallinto tarkasteli Tieliikelaitokselta saatujen neuvottelu-urakoiden hintatarjouksia ja vertaili hintoja vastaaviin kilpailtuihin tarjoushintoihin. Seuranneissa neuvotteluissa Xxxxxxxxxxxxxxxxx ja Tiehallinnon välillä otettiin huomioon Tieliikelaitoksen siirtymäajan alussa olleen kaluston ja henkilöstön kustannuksia nostava vaikutus.
41. Siirtymäaikana osapuolet sopivat vuosittain menonoikai- sumenettelystä, jolla jälkikäteen tasattiin neuvottelu- urakoiden ja kilpailtujen urakoiden urakkahinnoittelussa syntyneitä kate-eroja. Näillä järjestelyillä neuvottelu- urakoiden ja kilpailtujen urakoiden projektikatteet siirty- mäajan kuluessa lähentyivät toisiaan.
42. Tieliikelaitos on seurannut neuvottelu- ja kilpailu- urakoiden kannattavuutta ja raportoinut siitä kunkin vuoden tilinpäätöksessään. Tieliikelaitoksen tilintarkastajat ovat tarkastaneet raportit ja niiden oikeellisuuden.
43. Kantelijoiden mukaan Tieliikelaitoksen neuvottelu- urakoiden kautta saaman edun kokonaismäärä on 21,5 miljoonaa euroa. Määrä saadaan laskemalla Tieliikelai- toksen neuvottelu-urakoiden ja Tieliikelaitoksen tarjous- kilpailujen kautta saamien urakoiden kate-ero.
44. Komissiolla ei tässä vaiheessa ole mitään lisätietoja lautta- liikennettä koskevien neuvottelu-urakoiden hinnoittelusta.
2.2.1.4. Erityisjärjestelyt Tieliikelaitoksen henkilöstön vähentä- miseksi
45. Henkilöstön vähentämiseksi toteutettiin siirtymäaikana kolme erityistoimenpidettä. Ensiksi erityisjärjestelyillä mahdollistettiin henkilöstön siirtäminen Tieliikelaitoksesta Tiehallintoon. Toiseksi henkilöstön määrää vähennettiin käyttämällä kaikkia Suomen lainsäädännössä säädettyjä varhaiseläkejärjestelmiä. Kolmanneksi Tiehallinto rahoitti erityishankkeita ylimääräisten työntekijöiden työllistämi- seksi, kunnes näihin voitiin soveltaa jompaakumpaa kahdesta muusta toimenpiteestä tai kunnes nämä löysivät uuden työpaikan. Näiden erityistoimenpiteiden käyttä- minen irtisanomisen sijaan selittyy sillä, että Tieliikelai- tosta oli laissa kielletty irtisanomasta ketään henkilöstös- tään siirtymäaikana.
46. Tieliikelaitoksen henkilöstön määrä väheni siirtymäaikana 1 742 hengellä. Näistä 107 sai uuden työpaikan Tiehallin- nossa ja 810 käytti jotakin Suomen lainsäädännössä säädetyistä eläkejärjestelmistä. Loput joko löysivät uuden työpaikan, poistuivat Tieliikelaitoksesta saatuaan yhdeksän kuukauden palkan suuruisen tukipaketin tai työskentelivät erityishankkeissa.
47. Henkilöstön siirtäminen Tiehallintoon. Yleisesti ottaen Tieliikelaitos ja Tiehallinto ovat kaksi eri organisaatiota. Niiden välillä ei ole minkäänlaisia henkilöstösiirtoja koskevia yhteyksiä tai erityisjärjestelyjä. Henkilöstön siirtyminen organisaatiosta toiseen voi tapahtua vain normaalin toimenhaun ja valintaprosessin kautta.
48. Siirtymäajan erityisjärjestelynä kuitenkin toimittiin vuosina 2001—2004 siten, että kumpikin organisaatio tarjosi auki ollutta tointa haettavaksi molempien organi- saatioiden henkilöstölle ennen julkiseen hakuun laitta- mista. Lisäksi Xxxxxxxxxxxxxxxxx henkilöstöllä oli siirtymäai- kana mahdollisuus virkasiirtomenettelyä käyttäen hakeutua muihin valtion virastoihin. Siirtymäkauden päätyttyä eivät erityismenettelyt ole enää olleet mahdol- lisia.
49. Varhaiseläke. Siirtymäaikana 810 Tieliikelaitoksen entistä työntekijää jäi eläkkeelle Suomen lainsäädännössä säädettyjen eläke- ja varhaiseläkejärjestelmien puitteissa (vanhuuseläke, yksilöllinen varhaiseläke, varhennettu vanhuuseläke tai työkyvyttömyyseläke).
50. Erityishankkeet. Ylimääräisen henkilöstön työllistämi- seksi siirtymäaikana Tiehallinto sopi Tieliikelaitoksen kanssa järjestelystä, jonka mukaan ylimääräinen henki- löstö voi työskennellä niin sanotuissa palveluprojekteissa. Tiehallinto on maksanut yhteensä 68 miljoonaa euroa näiden palveluprojektien rahoittamiseksi.
51. Näiden Tiehallinnon palveluprojekteista maksaman
68 miljoonan euron lisäksi Tieliikelaitos on maksanut omasta talousarviostaan 12 miljoonaa euroa näistä palve- luprojekteista.
52. Kantelijat väittävät, että Suomen valtio maksoi lisäksi 15 miljoonaa euroa vuonna 2001 ja 5 miljoonaa euroa vuonna 2004 palveluprojekteihin liittyneestä henkilöstön sopeuttamisesta.
53. Kantelijat katsovat, että näiden maksujen yhteissummaa, joka on 100 miljoonaa euroa, on pidettävä Tieliikelai- toksen saamana etuna.
2.2.2. Tieliikelaitoksen rajoitteet ja velvoitteet
54. Koska uudistus oli laajuudessaan niin merkittävä, Tieliike- laitokseen siirtyneelle henkilöstölle järjestettiin työsuhde- turva siirtymäajan ajaksi. Eduskunta edellytti Tielaitosuu- distuksesta päättäessään, ettei Tieliikelaitos irtisano, lomauta tai pakkosiirrä työssäkäyntialueelta toiselle henki- löstöään siirtymäajan aikana.
55. Liikenne- ja viestintäministeriö asetti omistajaohjaukses- saan Tieliikelaitoksen noudatettavaksi toimintaperiaatteita ja liiketoimintarajoituksia. Nämä liittyivät mm. Tieliikelai- toksen keskittymiseen ydinosaamiseensa, pidättäytymi- seen kiviaineskaupasta ja pidättäytymiseen eräistä kalus- toinvestoinneista. Nämä rajoitukset pysyvät voimassa myös siirtymäajan jälkeen.
56. Suomen hallituksen mukaan Tieliikelaitoksen toimintaa rajoittavien reunaehtojen tarkoituksena on varmistaa tielaitosuudistuksen hallittu toteuttaminen maa- ja vesira- kennusalan kannalta.
57. Sekä siirtymäaikana että sen päättymisen jälkeen laki velvoittaa Tieliikelaitosta tarjoutumaan kaikkien yleisten teiden hoitourakoihin.
58. Suomen hallituksen mukaan Tieliikelaitoksen kilpailijat eivät yleensä ole joutuneet eivätkä joudu kokemaan liike- taloutta rajoittavia pitkäaikaisia erityisvelvoitteita.
59. Liikelaitosmallissa on lisäksi jo sellaisia lakisääteisiä velvoitteita ja rajoituksia, joilla on laitoksen liiketoimin- taan suuria, yleensä haitallisena pidettyjä vaikutuksia. Tällaisia liikelaitoslaista johtuvia rajoitteita ovat mm. toimialasäätely, tytäryhtiörajoitukset, konserniavustusten antamiskielto ja ulkomaan toimintaa koskevat rajoitukset.
2.3. Tieliikelaitokselle pysyvästi myönnetyt edut: Konkurssi- ja verolainsäädännön soveltaminen
Tieliikelaitokseen
60. Konkurssilainsäädäntö. Valtion liikelaitokset kuuluvat valtiokokonaisuuteen. Valtion liikelaitokset eivät ole itse- näisiä oikeushenkilöitä, eikä niillä ole erillisvarallisuutta. Valtio vastaa siten viime kädessä liikelaitoksen sitoumuk- sista. Tätä koskeva toteava säännös on otettu valtion liike- laitoksista annettuun lakiin (6 §).
61. Sitoumuksista vastaamista koskeva erityinen säännös on lähinnä tarkoitettu poistamaan tulkintavaikeuksia totea- malla rahoitusmarkkinoille selkeästi valtion toissijainen vastuu. Valtion vastuusta johtuen valtion liikelaitosta ei voida asettaa konkurssilain 1 luvun 3 §:n mukaan konkurssiin.
62. Tuloverolainsäädäntö. Tuloverolain (1535/1992) 21 §:n 3 momentin nojalla valtiovarainministeriö määrää, miten valtio kerää verotuloja ns. verotusyksiköiltä eli verovelvol- lisilta. Valtion verotusyksiköistä tehdyn valtiovarainminis- teriön päätöksen (427/1993) mukaan valtion verotusyksi- köitä tuloverotuksessa ovat muun muassa valtion liikelai- tokset.
63. Valtion liikelaitoksia koskeva verotuskohtelu tuloveron osalta vahvistetaan elinkeinotulon verottamisesta anne- tussa laissa (360/1968). Periaatteessa valtion liikelaitokset ovat tuloveron alaisia siten kuin kaikki muutkin vero- tusyksiköt. Tuloverolain (1535/1992) 21 §:n 3 momenttiin sisältyy kuitenkin poikkeus tähän sääntöön: valtion liikelaitos ei ole verovelvollinen tulosta, jonka se saa valtio-omisteisista yrityksistä tai tuotantolaitoksista. Saman säännöksen mukaan valtio ei ole verovelvollinen tulosta, jonka se saa laiva-, lento- tai autoliikenteestä, rautateistä, kanavista, satamista taikka posti-, tele- tai radi- olaitoksista. Koska Tieliikelaitos saa pääosan liikevaihdos- taan toisilta valtion laitoksilta (vuonna 2001 noin 90 % ja vuonna 2004 noin 85 %), tästä osasta sen liikevaihtoa ei peritä tuloveroa.
64. Kantelijat katsovat, että Xxxxxxxxxxxxxx sai tämän erityiskoh- telun ansiosta 14,5 miljoonan euron hyödyn vuosina 2001–2004, sillä sen olisi pitänyt maksaa 14,5 miljoonaa euroa enemmän veroja, jos sitä olisi verotettu yksityisiin yrityksiin vuosina 2001–2004 sovelletun 29 prosentin yhteisöveron mukaisesti (4).
3. OIKEUDELLINEN ARVIO
65. EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaan ’jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan’.
66. Tämän vuoksi on ensin arvioitava, voidaanko Suomen valtion toteuttamat toimenpiteet katsoa 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, minkä jälkeen arvioi- daan, onko tällainen tuki soveltuva yhteismarkkinoille.
3.1. Valtiontuen olemassaolo
3.1.1. Tiettyä yritystä tai tuotannonalaa suosiva toimenpide
67. Tieliikelaitoksen erityisen oikeudellisen luonteen vuoksi on ensimmäiseksi määritettävä, onko Tieliikelaitos EY:n kilpailulainsäädännön soveltamisalaan kuuluva yritys.
68. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että käsite ’yritys’ tarkoittaa jokaista yksikköä, joka harjoittaa talou- dellista toimintaa, riippumatta kyseisen yksikön oikeudel- lisesta muodosta ja rahoitustavasta (5). Tuomioistuimen mukaan taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla (6). On tärkeää huomata, että yksikkö voidaan sen toiminnan tietyltä osalta katsoa yritykseksi, vaikka muun toiminnan osalta tämä ei kuitenkaan ole mahdollista (7). On myös merkillepantavaa, että sillä ei ole merkitystä, harjoittaako valtio kyseistä toimintaa suoraan julkishallintoon kuuluvan elimen kautta vai sellaisen elimen kautta, jolle se on myöntänyt erityis- tai yksinoikeuksia (8).
69. Tässä tapauksessa Tieliikelaitos on osa Suomen julkista hallintoa eikä se ole itsenäinen oikeushenkilö vaan kiinteä osa valtiota. Verolainsäädännön mukaan se on kuitenkin erillinen verotusyksikkö.
70. Tämä johtaa kysymykseen, harjoittaako Tieliikelaitos taloudellista toimintaa, eli tarjoaako se tavaroita tai palve- luja tietyillä markkinoilla. Tieliikelaitoksen toiminnan
(4) Suomi alensi yhteisöveroprosentin 29 prosentista 26:een 1. tammi- kuuta 2005 alkaen.
(5) Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, yhdistetyt asiat C 180/98 saakka 184/98, Xxxxx Xxxxxx, 74 kohta.
(6) Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, yhdistetyt asiat C 180/98 saakka 184/98, Xxxxx Xxxxxx, 75 kohta. Asia C-35/96, komissio v. Italia, 36 kohta; asia 118/85, komissio v. Italia, 7 kohta.
(7) Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, asia 107/84, komissio v. Saksa,
14 ja 15 kohta; Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomiois- tuimen tuomio, asia T-124/98, Aéroports de Paris -yhtiö, 108 kohta.
(8) Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio, asia C 343/95, Porto di Genova, 17 kohta.
kuvauksesta tämän päätöksen jaksossa II käy ilmi, että sen toiminta muodostuu teiden suunnittelusta, rakentami- sesta ja kunnossapidosta sekä lauttaliikennepalveluista. Komission vakiintuneen käytännön mukaan kaikki nämä toiminnot ovat taloudellista toimintaa.
71. Näin ollen on tärkeää huomata ensinnäkin se, että tuomioistuin lähtee ’yritystä’ määritellessään liikkeelle toiminnasta eikä oikeushenkilöllisyydestä. On lisäksi huomionarvoista, että valtion liikelaitos on tietyissä suhteissa erillään valtionhallinnosta. Verotuksessa sitä esimerkiksi käsitellään valtiosta poikkeavana verotusyksik- könä.
72. Edellä mainittujen seikkojen vuoksi komissio katsoo, että Tieliikelaitos on EY:n kilpailulainsäädännön soveltamisa- laan kuuluva yritys.
73. On siis määritettävä, ovatko Suomen hallituksen toteut- tamat viisi toimenpidettä tuottaneet etua Tieliikelaitokselle. Tämän selvittämiseksi kyseisiä viittä toimenpidettä on tarkasteltava erikseen.
3.1.1.1. Pitkäaikainen 39,5 miljoonan euron laina
74. Pitkäaikaislaina on tarjonnut Tieliikelaitokselle markki- naehtoja suotuisammat ehdot sikäli, että lainan korot vuosina 2001 (1 %), 2002 (1,5 %), 2003 (2,5 %) ja 2004 (3,5 %) olivat edullisempia kuin korot, jotka vastaava yksityinen yritys olisi kyseisinä vuosina joutunut maksa- maan yksityiseltä pankilta ottamastaan lainasta. Tämä pätee ainakin vuosiin 2001—2003 (9).
75. Tieliikelaitos ei ole ollut vaikeuksissa oleva yritys. Sen vuoksi komissio katsoo, että Tieliikelaitos on saanut etua markkinakoron ja Suomen valtion myöntämän koron erotuksen verran.
76. Kantelijoiden mukaan tämän edun arvo on 3,2 miljoonaa euroa. Komissio pyytää Suomen valtiota toimittamaan sille kaikki tiedot, joilla on merkitystä kyseisen edun täsmällisen arvon arvioimisessa.
3.1.1.2. Omaisuuden siirtäminen Tieliikelaitokselle
77. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa kantelijat katsovat, että kaluston sekä maa- ja sora-alueiden luovuttaminen tapahtui alle niiden markkinahinnan. Tämän näkökohdan arvioimiseksi on tehtävä ero yhtäältä kaluston luovutta- misen, joka perustui kaluston kirjanpitoarvon mukaiseen hintaan, ja toisaalta maa- ja sora-alueiden luovuttamisen välillä.
(9) Kantelijan mukaan yksityisten pankkien korot olivat vuosina 2001—2004 5,2 %, 4,5 %, 3,5 % ja 3,4 %.
78. Kalusto. Komission ETY:n perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan [nykyisin 87 ja 88 artikla] soveltamisesta julk- isten viranomaisten osakeomistuksiin antaman lausunnon (10) 3.1 kohdan mukaan olemassa olevan yrityksen osakepääoman hankinta omistukseen kokonaan tai osittain ilman uuden pääoman siirtoa ei ole tukea kyseiselle yritykselle, eikä näin ollen ole valtiontukea. Xxxxxxxxxx tekemässään päätöksessä komissio tulkitsi tätä periaatetta siten, että omaisuuden siirtäminen valtiolta uudelle yritykselle ilman uuden pääoman siirtoa ei ole valtiontukea, jos omaisuuden siirto tapahtuu kirjanpitoar- voon perustuvaan hintaan (11).
79. Tässä tapauksessa kalusto luovutettiin omaisuuden kirjan- pitoarvoon perustuvaan hintaan. Tämän vuoksi komissio katsoo, että tällöin kyse ei ollut valtiontuesta.
80. Maa- ja sora-alueet. Kun maa- ja sora-alueet siirrettiin Tieliikelaitoksen omistukseen, niitä ei arvostettu kirjanpi- toarvon mukaisesti, vaan arvosta päätti Suomen hallitus kuultuaan asianomaisia. Komissiolla ei tällä hetkellä ole mahdollisuuksia esittää lopullista arviota siitä, oliko maa- ja sora-alueiden siirtohinta kyseisen omaisuuden mark- kina-arvoa vastaava. Tämän vuoksi se pyytää Suomen hallitusta toimittamaan kaikki mahdolliset tiedot, joiden perusteella voidaan määritellä, siirrettiinkö omaisuus Tieliikelaitokselle markkinahintaan.
81. Tässä yhteydessä komissio muistuttaa kannastaan, jonka se esitti tiedonannossaan julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisälty- vistä tuista (12). Sen mukaisesti komissio katsoo, että yhden tai useamman riippumattoman arvioijan on suori- tettava riippumaton arvio ennen myyntineuvotteluja markkina-arvon vahvistamiseksi yleisesti hyväksyttyjen markkinoiden tunnuslukujen ja arviointinormien mukai- sesti. Näin määritelty markkinahinta on vähimmäisosto- hinta, josta voidaan sopia myöntämättä valtion tukea. Tässä vaiheessa komissio katsoo, että tätä menetelmää voitaisiin soveltaa myös kyseessä olevien maa- ja sora- alueiden osalta.
82. Komissio toteaa, että yksistään se seikka, että kantelijat olivat valmiit maksamaan maa- ja sora-alueista korkeamman hinnan, ei riitä osoittamaan, että kyseinen omaisuus olisi luovutettu liian alhaiseen hintaan. Kante- lijat saattavat määritellä näille alueille markkinahintaa korkeamman hinnan strategisista syistä.
83. Tämän vuoksi komissiolle ei ole tässä vaiheessa selvää, tuottiko maa- ja sora-alueiden siirto Tieliikelaitokselle erityistä etua.
3.1.1.3. Tieliikelaitoksen ja tiehallinnon välillä sovitut neuvot- telu-urakat
84. Markkinahinnan ylittävä urakkahinta on seurausta tienra- kennusalan neuvottelu-urakoiden hinnan laskennassa käytetystä menetelmästä, jossa lähtökohdaksi on otettu vastaavan kilpailutetun urakan hinta ja siihen on lisätty korotus, jolla on otettu huomioon Tieliikelaitoksen
(10) Tiedote EY 9-1984.
(11) Valtiontuki N:o N 531/2005, Banque postale, komission päätös, tehty 19. joulukuuta 2005, 51 kohta ja sitä seuraavat.
(12) Julkaistuna: EYVL C 209, 10.7.1997.
toimintaan liittyviä rakenteellisia haittoja. Tämä voidaan havaita tarkasteltaessa esimerkiksi julkisten tarjouskilpai- lujen tuloksia.
85. Tieliikelaitokselle koituu tästä taloudellista etua, koska se saa samasta palvelusta enemmän rahaa kuin sen yksityiset kilpailijat. Edun suuruus on Tieliikelaitoksen urakasta saaman lisähinnan määrä. Kantelijoiden mukaan lisä- hinnan määrä on 21,5 miljoonaa euroa. Komissio pyytää Suomen valtiota toimittamaan kaikki mahdolliset tiedot, jotka voivat olla hyödyllisiä arvioitaessa, onko tämä laskelma oikein.
86. Suomen hallituksen kanta on, että edellä mainitut mahdollisuudet (pitkäaikainen laina ja neuvottelu-urakat) ovat oikeutettuja johtuen Tieliikelaitoksen kilpailijoihin nähden suurista kustannuksista, jotka aiheutuivat siitä, että Xxxxxxxxxxxxxx joutui siirtymäkauden alussa vastaamaan ylisuuren henkilöstön aiheuttamista rasituksista, eikä sillä ollut oikeutta irtisanoa henkilökuntaansa.
87. Komissio ei tässä vaiheessa voi hyväksyä tätä perustetta. Ensiksikin se toteaa, että Tieliikelaitoksella oli mahdolli- suus vähentää henkilöstönsä määrää edellä kuvattujen erityisjärjestelyjen ansiosta (henkilöstösiirrot Tiehallin- toon, varhaiseläkkeet, palveluprojektit), joita tutkiessaan komissio ottaa asianmukaisesti huomioon henkilökunnan määrään tuolloin liittyneet Tieliikelaitoksen erityisvelvoit- teet. Toiseksi komissio toteaa, että Suomen viranomaiset eivät ole osoittaneet, miten näistä toimenpiteistä Tieliike- laitokselle koitunut etu olisi verrattavissa Tieliikelaitosta sitoneista rajoituksista sille aiheutuneisiin kustannuksiin.
88. Lopuksi komissio toteaa, että Suomen hallitus ei ole vielä antanut täsmällisiä tietoja lauttaliikenteen hoitoa koske- vien neuvottelu-urakoiden hinnan laskemisesta. Koska tarjouskilpailua ei ole järjestetty, komissiolle ei ole menet- telyn tässä vaiheessa selvää, onko lauttaliikenneurakoiden hinta vastannut alan markkinahintaa. Komissio pyytää Suomen hallitusta toimittamaan komissiolle kaikki mahdolliset tiedot, joista voisi olla hyötyä sen määrittämi- sessä, vastaako lauttaliikenneurakoiden hinta markkina- hintaa.
3.1.1.4. Erityisjärjestelyt Tieliikelaitoksen henkilöstön vähentä- miseksi
89. Sen arvioimiseksi, tuottavatko henkilöstön siirtoja Tielii- kelaitoksen ja Tiehallinnon välillä koskevat erityisjärjes- telyt etua Tieliikelaitokselle, kukin järjestely on arvioitava erikseen.
90. Siirtymäkautta koskeneen Tieliikelaitoksen ja Tiehal- linnon välisen erityisjärjestelyn mukaisesti Tieliike- laitos ei siirtymäkaudella voinut irtisanoa henkilöstöstään ketään. Tästä huolimatta 107 Tieliikelaitoksen työntekijää haki työpaikkaa ja sai sen Tiehallinnossa, jonka vapaiden työpaikkojen täyttämisessä Tieliikelaitoksen työntekijät olivat etusijalla. Tieliikelaitos ei voinut pakottaa työnteki- jöitään ottamaan vastaan työpaikkoja Tiehallinnossa. Tällainen siirto tapahtui aina vapaaehtoiselta pohjalta.
91. Komissio huomauttaa, että Xxxxxxxxxxxxxx ei maksanut mitään korvauksia Tiehallintoon siirtyneille työntekijöille, vaikka se teki näin muiden Tieliikelaitoksesta siirtymä- kauden aikana lähteneiden työntekijöiden osalta. Tämä on saattanut auttaa Xxxxxxxxxxxxxxxx välttymään tietyiltä kustannuksilta, minkä vuoksi tätä seikkaa voitaisiin pitää etuna.
92. Komissio on pannut merkille yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen obiter dictum
-sivuhuomautuksen asiassa T 157/01 (Danske Busvognmænd) annetussa tuomiossa. Sen mukaan julkisen yrityksen vapauttaminen rakenteellisesta haitasta suhteessa sen yksityisiin kilpailijoihin ei ollut EY:n perus- tamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sillä ’EY 87 artiklan 1 kohdan ainoana tavoitteena on kuitenkin estää edut, joilla suositaan tiettyjä yrityksiä, jolloin tukina pidetään sellaisia toimen- piteitä, joilla kevennetään yrityksen budjettia tavallisesti rasittavia kustannuksia tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi saanut tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan’. Tässä yhteydessä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, että sen sijaan, että oli maksanut tiettyjä rahasummia Combus-nimisen yrityksen virkamie- hille, Tanskan valtio olisi voinut ’saavuttaa saman tuloksen ottamalla samat virkamiehet julkishallinnon palvelukseen erityistä hyvitystä maksamatta, jolloin Combus olisi voinut käyttää välittömästi yksityisoikeuden soveltamisalaan kuuluvia työsopimussuhteisia toimihenki- löitä’ (13).
93. Tässä tapauksessa laki, jolla säädettiin Tieliikelaitoksen muuttamisesta yhdestä hallinnon osasta valtion liikelai- tokseksi, velvoitti yhtiön työllistämään entisen Tielai- toksen tuotantohaaran koko työvoiman, vaikka tämä ylisuuri henkilöstö heikentäisi sen taloudellista kannatta- vuutta tienpidon avautuneilla markkinoilla. Kyseisellä lailla kiellettiin Tieliikelaitosta myös irtisanomasta ketään sen henkilöstöstä siirtymäkaudella 2001–2004. Komissio katsoo, että tämä voitaisiin katsoa Tieliikelaitoksen toimintaan liittyväksi rakenteelliseksi haitaksi verrattuna sen yksityisiin kilpailijoihin. Komissio katsoo edelleen, että Tieliikelaitoksen työntekijöille myönnetty etusija heidän hakiessaan Tiehallinnon työpaikkoja saattaa olla suoraan sidoksissa tällaiseen haittaan, sillä se muodostaa rajoitetun poikkeuksen yhtiölle asetettuun irtisanomiskiel- toon.
94. Komissio ei kuitenkaan tässä vaiheessa voi päätellä, voidaanko Danske Busvognmænd -tuomion perusteluja soveltaa tässä tapauksessa, ja näin erityisesti, kun otetaan huomioon ennakkopäätökset (14), joiden mukaan vain valtion varoista myönnettyjen etujen määrä tulee huomioida riippumatta sitoumuksista, jotka saaja on joutunut ottamaan vastattavakseen.
95. Jotta voitaisiin tehdä kattava arvio Tieliikelaitoksen tilan- teesta, pitäisi sen lisäksi, että tutkitaan yhtiölle aiheutu-
(13) Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen (toinen jaosto) tuomio asiassa T-157/01, Danske Busvognmænd v. Euro- opan yhteisöjen komissio — Valtiontuet — Alueellinen julkinen linja-autoliikenne, 57 kohta.
(14) Katso julkisasiamies Xxxxx'n ratkaisuehdotus 14. tammikuuta 2003 asiassa C-280/00 Altmark Trans [2003] ECR I-7747, 43 kohta, ja asia C-251/97 Ranska v. komissio [1999] ECR I-6639, 38–48
neen haitan seurauksia, selvittää lopullisen tutkimuksen yhteydessä myös se, kärsiikö Tieliikelaitos muista haitoista tai hyötyykö se muista eduista sen erityisasemaan liittyen.
96. Komission on joka tapauksessa todettava, että sillä ei tässä tapauksessa ole riittäviä tietoja sen arvioimiseksi, rajoit- tuiko Tieliikelaitoksen ja Tiehallinnon välinen erityisjärjes- tely todellakin Tieliikelaitokselle mahdollisesti aiheutu- neen rakenteellisen haitan vaikutusten kompensoimiseen.
97. Tämän vuoksi komissio pyytää Suomen hallitusta ja kolmansia osapuolia ilmaisemaan näkemyksensä tästä kyseisestä toimenpiteestä. Suomen hallitusta pyydetään lisäksi lähettämään kaikki mahdolliset tiedot, joissa osoi- tetaan Tieliikelaitokselle kilpailijoihin nähden mahdolli- sesti aiheutuneet lisäkustannukset ja ilmaistaan niiden määrä.
98. Suomen lainsäädännön mahdollistaman varhaiseläkkeen tarjoamien vaihtoehtojen osalta komissio toteaa, että ne ovat kaikkien työvoimaansa vähentämään pyrkivien yritysten käytettävissä. Kyseessä on näin ollen yleinen toimenpide, johon ei liity valtiontukea.
99. Sopeutettavia työntekijöitä koskevien erityishankkeiden osalta komissio katsoo, että sillä ei ole mahdollisuuksia arvioida kiistattomasti, ovatko hankkeet Tieliikelaitosta hyödyttävä etu vai eivät. Jos niillä pyritään pelkästään vähentämään rakenteellista haittaa, joka aiheutuu Tielai- tokselle sen ylisuuresta henkilöstömäärästä ja kiellosta irtisanoa ketään työntekijää kaudella 2001—2004, niitä ei katsota taloudelliseksi eduksi. Tässä vaiheessa on kuitenkin todettava, että edellä esitettyjä, Tieliikelaitoksen ja Tiehallinnon välisiä erikoisjärjestelyjä koskevia näkemyksiä sovelletaan myös tähän toimenpiteeseen.
100. Komissio pyytää näin ollen Suomen hallitusta välittämään sille kaikki mahdolliset tiedot, joissa selvitetään yksityis- kohtaisesti näiden erityishankkeiden toiminta, kyseisten toimenpiteiden täsmällinen rahoitus, toimenpiteiden edunsaajat, saavutetut tulokset sekä toimenpiteiden yhteydet henkilöstön irtisanomiskieltoon, ja osoittamaan Tieliikelaitokselle kilpailijoihin nähden mahdollisesti aiheutuneet haitat ja ilmaisemaan ne määrällisesti.
101. Tässä vaiheessa komissiolle ei ole selvää, voidaanko Tielii- kelaitoksen ja Tiehallinnon välisiä henkilöstösiirtoja koskevia erityisjärjestelyjä ja erikoishankkeita pitää Tielai- tosta hyödyttävinä taloudellisina etuina.
3.1.1.5. Konkurssi- ja verolainsäädännön soveltaminen Tielii- kelaitokseen
102. Konkurssilainsäädäntö. Sen osalta, että Tieliikelaitok- seen ei sovelleta konkurssilainsääntöä, komissio muis- tuttaa tiedonannostaan EY:n perustamissopimuksen 87 ja
88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina (jäljempänä ’komission tiedonanto’) (15), jonka 2.1.3 kohdassa se toteaa seuraavaa:
kohdat. (15) EYVL C 71, 11.3.2000, s. 14-18.
Komissio katsoo, että myös tavanomaista edullisemmat rahoi- tusehdot sellaisille yrityksille, joiden oikeudellinen muoto sulkee pois konkurssin tai muut maksukyvyttömyysmenettelyt taikka nimenomaan mahdollistaa valtiontakauksen tai sen, että valtio kattaa tappiot, ovat takauksina myönnettyä valtiontukea.
103. Komissio katsoo sen perusteella, mitä todetaan komission tiedonannossa sekä päätöksessä, joka koskee Ranskan EDF:lle sekä sähkö- ja kaasutoimialalle myöntämiä valtiontukia (16), että Tieliikelaitoksen jääminen konkurssi- lainsäädännön soveltamisen ulkopuolelle on valtion tukea, koska se vastaa takausta, joka kattaa Tieliikelai- toksen kaikki vastattavat ja mahdollistaa sen, että Tieliike- laitos voi saada tavanomaista edullisemmat ehdot, erityi- sesti alhaisemman koron, hakiessaan luottoa liikepankista.
104. Tähän liittyen komissio pyytää Suomen valtiota toimitta- maan sille Tieliikelaitoksen rahoitusedellytyksiä koskevat tiedot.
105. Verolainsäädäntö. On tarpeen arvioida tuloverolainsää- dännön poikkeuksia, jotka koskevat Tieliikelaitoksen toisten valtion laitosten kanssa harjoittamasta liiketoimin- nasta saamia tuloja. Koska näistä tuloista ei peritä tulo- veroa, Tieliikelaitos voi tarjota halvempia urakkahintoja, koska se saa saman hyödyn pienemmällä katteella kuin kilpailijansa.
106. Komissio katsoo tämän vuoksi, että tämä poikkeus tulo- verolainsäädännöstä muodostaa myös Tieliikelaitokselle koituvan edun. Xxxxxxxxxx arvioivat, että erityisestä vero- tuskohtelusta koituu Tieliikelaitokselle 14,5 miljoonan euron etu. Komissio pyytää Suomen valtiota toimitta- maan kaikki mahdolliset tiedot, jotka voivat olla hyödyl- lisiä arvioitaessa, onko tämä laskelma oikein.
3.1.2. Jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista myönnetty tuki
107. Tieliikelaitoksen saamat ja sille mahdollisesti koituvat edut on myönnetty valtion varoista: edulliset korot vähen- tävät valtion tuloja, omaisuuden arvon mahdollinen määrittäminen liian alhaiseksi voi aiheuttaa valtion tulojen vähentymistä, neuvottelu-urakat on maksanut valtio, suotuisat verotus- ja konkurssisäännöt aiheuttavat valtion tulojen menetystä ja henkilöstön sopeuttaminen on rahoitettu valtion varoista.
108. Mitä tulee Tieliikelaitoksen ja Tiehallinnon erityisjärjeste- lyihin siirtymäkauden aikana, oikeuskäytännöstä seuraa, että kansallinen säännös, jossa yksi tai useampi yritys vapautetaan tietyistä työntekijöitä koskevista velvoitteista, ei ole valtiontukea, jos siihen ei liity valtion varojen käyttöä. Tässä tapauksessa valtio auttaa kuitenkin yritystä välttämään korvausten maksamista täyttämällä hallin- nossa olevia avoimia paikkoja Tieliikelaitoksesta vapaaeh- toisesti siirtyvillä työntekijöillä. Komissio katsoo tässä vaiheessa, että tämä voisi aiheuttaa valtion tulojen menetystä, koska valtio, joka suostuu työllistämään Tielii- kelaitoksen aiempia työntekijöitä ja maksamaan heidän palkkansa, menettää vapauden valita avoimeen työpaik- kaan parhaimman työmarkkinoilla olevan ehdokkaan. Tämän vuoksi komissiolle ei ole selvää, onko Tieliikelai-
(16) EUVL L 49, 22.2.2005, s. 9-29, kohta 57 ja sitä seuraavat kohdat.- Katso myös E8/2005 (ex NN166/a/1995) — Spain — Ayuda Estatal en favor del Ente Publico Español de Televisión (RTVE);E 50/01 – France — Garantie accordée par la CDC à CDC IXIS of 21.1.2003 (EYVL C 154, 2.7.2003, s. 13).
toksen ja Tiehallinnon välisiä henkilöstösiirtoja koskevat erityisjärjestelyt rahoitettu valtion varoista.
3.1.3. Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenval- tioiden väliseen kauppaan
109. Tieliikelaitokselle myönnetyt ja mahdollisesti koituvat edut vahvistavat Tieliikelaitoksen asemaa tienpidon ja lauttaliikenteen markkinoilla, koska ne vahvistavat Tielii- kelaitoksen taloudellista asemaa näillä markkinoilla.
110. Tieinfrastruktuurin ylläpidon markkinat on avattu vaihte- levassa määrin eri jäsenvaltioissa; komissio toteaa kuitenkin, että markkinoiden avautuminen on ollut riit- tävää, jotta on voinut syntyä useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimivia kansainvälisiä ryhmiä. On mahdol- lista, että nämä ryhmät toimisivat Suomen markkinoilla aktiivisemmin ilman Tieliikelaitokselle myönnettyjä etuja. Tieliikelaitos itse perusti vuonna 2004 tytäryhtiön Viroon ja aloitti siten toiminnan Suomen ulkopuolella. Tämän vuoksi on vaarana, että tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väli- seen kauppaan.
3.1.4. Päätelmät: valtiontuen olemassaolo
111. Komissio päättelee edellä todetun perusteella, että ’lainat, joiden korko on markkinakorkoa pienempi’, ’neuvottelu- urakat’ sekä ’konkurssilainsäädännön soveltamattomuus Tieliikelaitokseen ja verolainsäädännön suotuisampi sovel- taminen’ ovat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio päättelee lisäksi, että maa-aineksen luovutusten, Tiehallinnon ja Xxxxxxxxxxxxxxxxx välisiä henkilöstösiirtoja koskevien erityisjärjestelyjen sekä henkilöstön sopeuttamiseksi toteu- tettujen erityishankkeiden rahoittaminen voivat olla
87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jos Tieliikelaitos saa niistä taloudellista etua ja jos Tiehal- linnon ja Tieliikelaitoksen välisiä henkilöstösiirtoja koskevat erityisjärjestelyt rahoitetaan valtion varoista.
3.2. Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille
112. Suomen valtio perustelee halpakorkoisia lainoja, neuvot- telu-urakoita, maa- ja sora-alueiden luovutuksia, henki- löstön siirtoja Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen välillä koskevia erityisjärjestelyjä ja henkilöstön mukauttamiseksi toteutettujen erityishankkeiden rahoitusta sillä, että nämä toimenpiteet, jos niiden todella katsotaan muodostavan etua ja jos ne rahoitetaan valtion varoista, ovat rajoittu- neet ajallisesti täydellistä markkinoiden avautumista edel- tävään siirtymäkauteen, ja että Tieliikelaitos on saanut hyvitystä rakenteellisista haitoista, joita aiheutui siitä, että Tieliikelaitos oli osa valtion hallintoa ja että siihen sovel- lettiin erityisvaatimuksia.
113. Näiden toimenpiteiden osalta komissio katsoo, että tuki- toimenpiteiden määräaikaisuus sekä se, että Suomi on siirtymäajan jälkeen avannut tienpitoa koskevat mark- kinat kokonaisuudessaan, ovat myönteisiä näkökohtia, jotka on otettava huomioon arvioitaessa tuen soveltu- vuutta yhteismarkkinoille. Toimenpiteiden soveltuvuutta tarkastellaan jäljempänä jaksossa 3.2.1.
114. Suomen valtio ei ole esittänyt perusteita erityisille vero- säännöksille eikä sille, että konkurssilainsäädäntöä ei sovellettu. Suomen valtio kuitenkin toi esille, että valtion liikelaitosten oikeudellinen asema on myös voimakkaasti rajoittanut Tieliikelaitoksen toimintamahdollisuuksia. Toimenpiteiden soveltuvuutta tarkastellaan jäljempänä jaksossa 3.2.2.
3.2.1. Halpakorkoisten lainojen, neuvottelu-urakoiden, maa- ja sora-alueiden luovutusten, Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen välisiä henkilöstösiirtoja koskevien erityisjärjestelyjen ja henkilöstön sopeuttamistoimenpiteiden soveltuvuus yhteis- markkinoille
3.2.1.1. Soveltuvuus yhteismarkkinoille EY:n perustamissopi- muksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla
115. Halpakorkoiset lainat, neuvottelu-urakat ja, jos niiden katsotaan olevan valtiontukea, maa-aineksen luovutukset, Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen välisiä henkilöstösiirtoja koskevat erityisjärjestelyt ja henkilöstön sopeuttamistoi- menpiteet voivat soveltua yhteismarkkinoille EY:n perus- tamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla, jossa määrätään seuraavaa: ’Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa.’
116. Tästä seuraa, että Tieliikelaitoksen saama valtiontuki voi olla perustamissopimuksen mukaista tukea, jos Tieliikelai- tokselle on määrätty erityistehtäviä, joita se ei voisi suorittaa ilman edellä mainittua tukea. Lisäksi tämä tuki ei saa vaikuttaa kauppaan tavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa.
117. Komissiolle on kuitenkin epäselvää, onko Tieliikelaitokseen sovellettu julkisen palvelun velvoitteita. Komission huomauttaa, että jäsenvaltioilla on huomattava harkinta- valta tällaisten velvoitteiden määräämisessä. Nämä velvoitteet on kuitenkin määriteltävä etukäteen, ja niiden on oltava julkisia palveluja.
118. Käsiteltävänä olevassa tapauksissa ainoa mahdollinen julkisen palvelun velvoite näyttää oleva velvoite tehdä tarjous kaikista Suomessa toteutettavista hankkeista. Komissio pyytää näin ollen Suomen valtiota selventä- mään, sovelletaanko Tieliikelaitokseen tällaista tai jotain muuta julkisen palvelun velvoitetta. Tässä vaiheessa komissiolle ei ole selvää, onko Tieliikelaitokseen sovellettu julkisen palvelun velvoitetta.
119. Jos Tieliikelaitokseen sovelletaan julkisen palvelun velvoi- tetta, Suomen valtio ei ole vielä antanut yksityiskohtaisia tietoja niiden lisäkustannusten täsmällisestä määrästä, joita Tieliikelaitokselle aiheutui siihen sovelletuista erityis- velvoitteista. Tässä yhteydessä komissio huomauttaa, että
120. Koska Tieliikelaitokselle aiheutuneista ylimääräistä kustan- nuksista ei ole saatavilla yksityiskohtaista selvitystä, komissio toteaa, että sillä ei ole varmuutta siitä, sovel- tuuko Suomen valtion Tieliikelaitokselle halpakorkoisten lainojen, maa- ja sora-alueiden luovutusten ja henkilöstön sopeuttamistoimenpiteiden sekä neuvottelu-urakoiden muodossa myöntämä tuki ja mahdollinen tuki yhteis- markkinoille perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla.
3.2.1.2. Soveltuvuus yhteismarkkinoille EY:n perustamissopi- muksen 87 artiklan 3 kohdan nojalla
121. Vaikka Tieliikelaitoksella ei olisi ollut julkisen palvelun velvoitetta, halpakorkoinen laina ja neuvottelu-urakat sekä maa- ja sora-alueiden luovutus ja erityistoimenpiteet poistuvan henkilöstön sopeuttamiseksi (jos kahden jälkimmäisen todetaan olevan valtiontukea) voidaan todeta yhteismarkkinoille soveltuviksi EY:n perustamisso- pimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Sen mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ’tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupan- käynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla’.
122. Komissio on antanut 12:nnessa kilpailupolitiikkaa koske- vassa kertomuksessaan (17) ohjeita tuen soveltuvuuden arvioimisesta 87 artiklan 3 kohdan nojalla. Jotta tuki soveltuisi yhteismarkkinoille, sen on täytettävä seuraavat kriteerit:
– tuella edistetään hanketta, joka on yhteisön kokonais- edun mukainen,
– tavoiteltua tulosta ei voitaisi saavuttaa ilman tukea, ja
– tuen keston, määrän ja laajuuden on oltava oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden.
123. Xxxxx tuki voitaisiin hyväksyä 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, komission 14:nnen kilpailupolitiikkaa koskevan kertomuksen mukaan komission on tarkistet- tava, xxxx xxxxxx saatava hyöty on merkittävämpää kuin sen kielteiset kilpailuvaikutukset (18).
124. Yhteisön edun mukaisen hankkeen edistäminen ja toimenpiteen tarpeellisuus. Siirtymäkausijärjestely oli Suomen hallituksen mukaan välttämätön edellytys Suomen tienpidon markkinoiden avaamiselle kahdesta syystä: ensinnäkin markkinoiden avaamista koskevassa poliittisessa kompromississa edellytettiin, että markkinat avataan asteittain, ja toiseksi Suomen hallitus pelkäsi, että markkinoiden avaaminen ilman siirtymäkautta johtaisi oligopolin tai jopa monopolin syntymiseen, kun Tieliike- laitos katoaisi markkinoilta ja sen suurimmat yksityiset kilpailijat valtaisivat sen markkinaosuuden.
125. Suljettujen kansallisten markkinoiden avaaminen kilpai- lulle EU:n tasolla on yhteisön kilpailupolitiikan keskeinen tavoite. Kyseisellä tuella edistettiin hanketta, joka oli yhteisön kokonaisedun mukainen ja tarpeellinen siirtymä- kauden toteuttamiseksi.
jäsenvaltio voi antaa julkisen palvelun velvoitteen alaiselle
yritykselle hyvitystä rakenteellisista haitoista. Tämä ei saa kuitenkaan johtaa haittojen ylikompensointiin.
(17) 12. kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus, 1983, s. 160.
(18) 14. kilpailupolitiikkaa koskeva kertomus, 1985, 202 kohta.
126. Tuen oikeasuhteisuus. Tuen oikeasuhteisuuden arvioi- miseksi komission on selvitettävä tuen täsmällinen inten- siteetti ja laajuus sekä valtion toteuttamat järjestelyt, joilla pyrittiin välttämään se, että Xxxxxxxxxxxxxx olisi saanut liian suuren korvauksen sille aiheutuneista menetyksistä. Xxxxxxxx toteaa, että tuki rajoittui ajanjaksolle 2001– 2004, mikä on otettava huomioon tarkastelussa myöntei- senä näkökohtana.
127. Myönteisten vaikutusten arviointi suhteessa kieltei- siin kilpailuvaikutuksiin. Suomen tienpidon markki- noiden avaamisella on kilpailua edistävä vaikutus, joka lisää teiden suunnittelu-, rakennus- ja kunnossapitotoi- minnan tehokkuutta ja raivaa tilaa uusille, innovatiivisille tuotteille. Xxxxxxxx tarvitsee kuitenkin lisätietoa tuen hyöty- ja haittavaikutuksista voidakseen arvioida, ylittikö tuesta saatu hyöty sen haitalliset vaikutukset kilpailuun. Koska menettelyn tässä vaiheessa komissiolle ei ole selvää, ylittikö tuesta saatu hyöty sen kielteiset kilpailuvaiku- tukset, se pyytää Suomen valtiota toimittamaan sille kaikki arvioinnin kannalta merkitykselliset tiedot.
128. Päätelmä. Komissio toteaa, xxxx xxxxx ei ole selvää, oliko tuki oikeassa suhteessa tavoiteltuun tulokseen eli Suomen tienpidon ja lauttaliikenteen markkinoiden avaamiseen ja ylittikö tuesta saatu hyöty sen kielteiset kilpailuvaiku- tukset.
3.2.2. Erityisen verokohtelun ja konkurssilainsää- dännön piiriin kuulumattomuuden soveltuvuus yhteismarkkinoille
129. Komissio toteaa, että erityinen verokohtelu ja konkurs- sioikeuden soveltamattomuus eivät rajoitu tietylle ajanjak- solle, vaan ne ovat valtion liikelaitoksen oikeudellisesta asemasta johtuvia pysyviä piirteitä.
130. Suomen valtion mukaan valtion liikelaitoksiin sovelletaan näiden etujen vastapainona rajoituksia, jotka eivät koske osakeyhtiöitä. Tällaisia ovat toimialarajoitukset, tytäryh- tiöitä koskevat rajoitukset, konserniavustusten kielto ja toimintaa ulkomailla koskevat rajoitukset.
131. Koska erityinen verokohtelu ja konkurssilainsäädännön soveltamattomuus ovat liikelaitosten pysyviä piirteitä eivätkä ne liity mitenkään Suomen tienpidon ja lauttalii- kenteen markkinoiden avautumiseen, tässä vaiheessa komissiolle ei ole selvää, voidaanko nämä etuudet julistaa yhteismarkkinoille soveltuviksi 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Komissiolle on tässä vaiheessa epäselvää, helpottavatko etuudet markkinoiden avautu- mista tai muun taloudellisen toiminnan kehittämistä. Komissiolla ei myöskään ole varmuutta niiden tarpeelli- suudesta, kannustinvaikutuksesta ja oikeasuhteisuudesta.
3.3. Yhteenveto komission epäilyistä
132. Komission epäilyt kohdistuvat edellä esitetyistä syistä seuraaviin kysymyksiin:
(a) Luovuttiko Suomen valtio maa- ja sora-alueita Tielii- kelaitokselle markkinahintaan?
(b) Saiko Tieliikelaitos etua Tiehallinnon ja Tieliikelai- toksen välisiä henkilöstösiirtoja koskevista erityisjär- jestelyistä ja sopeutettaville työntekijöille järjestetyistä erityishankkeista?
(c) Rahoitettiinko Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen välisiä henkilöstösiirtoja koskevat erityisjärjestelyt valtion varoista?
(d) Mikä oli Suomen valtion Tieliikelaitokselle myöntä- mien etuuksien tarkka rahallinen arvo? Kyseiset etuudet olivat halpakorkoinen laina, erityinen vero- kohtelu ja se seikka, ettei konkurssilainsäädäntö koske liikelaitoksia, sekä mahdollisesti maa- ja sora-alueiden luovuttaminen Tieliikelaitokselle markkinahintaa halvemmalla ja erityishankkeet sopeutettavien työnte- kijöiden työllistämiseksi.
(e) Soveltuivatko halpakorkoinen laina, neuvottelu-urakat ja (mahdollisesti) erityishankkeet sopeutettavien työn- tekijöiden hyväksi yhteismarkkinoille EY:n perusta- missopimuksen 86 artiklan 2 kohdan nojalla? Tärkeää on tässä yhteydessä erityisesti se, onko asiaan liittynyt julkisen palvelun velvoite ja onko vältetty rakenteell- isten haittojen ylikompensointi.
(f) Soveltuivatko halpakorkoinen laina, neuvottelu-urakat ja (mahdollisesti) erityishankkeet sopeutettavien työn- tekijöiden hyväksi yhteismarkkinoille EY:n perusta- missopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Tärkeää on tässä yhteydessä erityisesti se, ovatko toteutetut toimenpiteet olleet oikeasuhteisia ja ovatko tuen myönteiset vaikutukset ylittäneet sen kielteiset kilpailuvaikutukset?
(g) Soveltuivatko erityinen verokohtelu ja konkurssilain- säädännön soveltamattomuus yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla?
4. PÄÄTÖS
133. Edellä esitetyn perusteella komissio kehottaa Suomea EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti esittämään huomau- tuksensa ja toimittamaan kaikki tuen arvioimiseksi tarpeelliset tiedot kuukauden kuluessa tämän kirjeen vastaanottamisesta. Komissio pyytää Suomen viran- omaisia toimittamaan tämän kirjeen jäljennöksen mahdolliselle tuensaajalle välittömästi.
134. Komissio ilmoittaa Xxxxxxxx tiedottavansa asiasta muille asianomaisille julkaisemalla tämän kirjeen ja sen tiivis- telmän Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Komissio ilmoittaa asiasta myös ETA-sopimuksen allekirjoitta- neiden Efta-maiden asianomaisille julkaisemalla tiedo- nannon Euroopan unionin virallisen lehden ETA-täydennys- osassa sekä Eftan valvontaviranomaiselle lähettämällä sille jäljennöksen tästä kirjeestä. Kaikkia mainittuja asian- omaisia kehotetaan esittämään huomautuksensa kuukauden kuluessa julkaisupäivästä.”
„Europeiska kommissionen informerar Er härmed om sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel
88.3 i EG-fördraget i fråga om det statliga stödet till Vägaffärs- verket.
1. FÖRFARANDE
1. I en skrivelse av den 9 oktober 2002 mottog kommis- sionen ett klagomål från ett xxxxx xxxxxx industriförbund. I detta hävdades det att den finska staten, under den process som innebar att Vägaffärsverket skiljdes från den statliga förvaltningen och blev ett statligt affärsdrivande verk, hade brutit mot artiklarna 10, 82, 86 och 87 i EG- fördraget, samt mot EU:s regler för offentlig upphandling.
2. I en skrivelse av den 23 januari 2004 informerade kommissionen de finska industriförbunden om att under- sökningen av en eventuell överträdelse av reglerna för offentlig upphandling skulle läggas ner, eftersom kommis- sionen ansåg att det i det här fallet inte var nödvändigt att inleda överträdelseförfarandet på grund av att överträ- delsen var begränsad och tillfällig och på grund av att de finska myndigheterna hade garanterat att det skulle råda fullständig konkurrens inom vägsektorn från och med den 1 januari 2005.
3. I en skrivelse av den 12 februari 2004 skickade industri- förbunden in ytterligare dokument till stöd för sitt klagomål, i vilka det hävdades att Vägaffärsverket hade fått ett olagligt statligt stöd.
4. I en skrivelse av den 14 juni 2005 begärde kommissionen kompletterande information om det påstådda statliga stödet. De finska myndigheterna skickade in den begärda informationen i en skrivelse av den 22 september 2005.
5. I en skrivelse av den 18 november 2005 skickade de klagande in ytterligare information. De hade under tiden, i enlighet med den finska lagstiftningen, begärt och fått ta del av den finska regeringens skrivelse av den 22 sept- ember 2005. Detta innebar att de nu kunde framföra sina egna synpunkter på den finska regeringens kommentarer.
2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
6. Vägaffärsverket är ett statligt affärsverk som bedriver verksamhet på marknaden för vägprojektering, vägbyggen, vägunderhåll samt färjetrafik.
7. Det klagomål som kommissionen mottog avser i första hand perioden 2001-2004, då Finland helt öppnade marknaden för vägprojektering, vägbyggen och vägunder- håll. I det här beslutet kommer denna period att kallas ’övergångsperioden’. I en skrivelse av den 18 november 2005 utvidgade industriförbunden sitt klagomål till att i fråga om färjetrafiken även avse perioden 2005-2008.
8. Under den perioden fick Vägaffärsverket ett antal förmåner jämfört med privata konkurrenter. Detta besk-
rivs ingående i avsnitt 2.2. Den 1 januari 2005 blev den finska marknaden för vägprojektering, vägbyggen och vägunderhåll helt och hållet konkurrensutsatt.
9. Syftet med omorganisationen av vägunderhållet i Finland var att generellt stimulera tjänsteutbudet, och att i synnerhet effektivisera det offentliga tjänsteutbudet. Detta innebar att det drogs en skiljelinje mellan å ena sidan rollen xxx xxxx och köpare av underhåll, och å andra sidan rollen som tjänsteleverantör. Före 2001 hade Vägverket spelat båda dessa roller.
10. Vägaffärsverket ges också permanenta förmåner jämfört med privata konkurrenter, vilket kan förklaras av dess rättsliga status som statligt företag. Dessa beskrivs ingående i avsnitt 2.3.
2.1. Hur Vägaffärsverket bildades
11. Fram till och med år 2000 var det Vägverket som i stort sett ensamt stod för underhållet av de finska vägarna. Det utförde även delvis projekteringen och själva vägbyggena.
12. Vägverket var ett statligt ämbetsverk som hade i uppdrag att administrera och underhålla vägarna, samt förbättra trafikmiljön och andra tjänster med kopplingar till vägtra- fiken. Enligt den finska förvaltningslagen är ett statligt ämbetsverk en del av den statliga förvaltningen. Det är således en del av staten, vilket innebär att det inte är någon juridisk person.
13. Under perioden 1998-2000 delades Vägverket upp i två delar: en förvaltningsenhet och en produktionsenhet. Förvaltningsenheten beställde underhåll, projektering och byggen via kontrakt som förhandlades fram med produk- tionsenheten, de s.k. ’förhandlingsentreprenaderna’. Privata konsulter, ingenjörer och underhållsfirmor anli- tades endast i de fall produktionsenheten inte kunde till- handahålla en viss tjänst. Dessa valdes då ut genom ett anbudsförfarande.
14. Det årliga värdet för kontrakt i fråga om vägprojektering, vägbyggen och vägunderhåll i Finland uppgår till 670 miljoner euro. Varje år uppgick produktionsenhetens andel av denna marknad till mellan 252 och 330 miljoner euro. Övriga företag fick kontrakt på mellan 340 och 418 miljoner euro.
15. I mars 2000 beslutade regeringen att produktionsenheten skulle ombildas till ett statligt affärsverk och byta namn till Vägaffärsverket. Enligt de finska förvaltningslagen är ett statligt affärsverk ett självständigt affärsdrivande stat- ligt företag. För sådana företag gäller bestämmelserna i lagen om statliga affärsverk (1185/2002), samt specifika lagar för olika affärsverk. Ett statligt affärsverks status är en hybrid mellan ett verk i den statliga förvaltningen och ett bolag som ägs av staten. Ett statligt affärsverk bedriver sin verksamhet utifrån affärsmässiga principer (19).
(19) Det har emellertid begränsade befogenheter jämfört med ett aktie- bolag, eftersom det är riksdagen, regeringen och de relevanta minis- terierna som fattar de avgörande besluten och styr de statliga affärs- verken. Ett statligt affärsverk är ingen juridisk person. Det är en integrerad del av den statliga förvaltningen. Finland har för närva- rande sex statliga affärsverk: Vägaffärsverket, Luftfartsverket, Rederi- verket, Lotsverket, Senatfastigheter och Forststyrelsen. Hittills är det 14 statliga ämbetsverk och institutioner, eller delar av dem, som ombildats till statliga affärsverk. Tio av dessa har därefter ombildats till statligt ägda bolag. Slutligen har fyra av dessa bolag privatise- rats.
16. Förvaltningsenheten fick namnet Vägförvaltningen och behöll sin rättsliga status som ett statligt verk. I den nya institutionella strukturen har Vägförvaltningen ansvaret för det allmänna vägnätet. Den har i uppdrag att admi- nistrera, underhålla och utveckla vägnätet i hela Finland, att förbättra trafikmiljön och andra tjänster som är kopp- lade till vägtrafiken, vilket sker i ett perspektiv där vägtra- fiken ses som en del i hela det nationella transportsys- temet. I fråga om det generella vägunderhållet är det Vägförvaltningens uppgift att genom sina insatser sträva efter en balanserad regional utveckling. Vid sidan av riks- vägarna måste man också se till att det finns ett tillfredss- tällande nät av mindre vägar och att dessa är i gott skick. Vägförvaltningen sköter upphandlingen av de tjänster och produkter som behövs, antingen från Vägaffärsverket eller från andra företag på marknaden.
2.2. Övergångsperioden 2001-2004
17. Beslutat i mars år 2000 att dela upp Vägverket i två sepa- rata enheter, Vägaffärsverket respektive Vägförvaltningen, innebar också följande:
– Xxxxxxxxxx för att gradvis under perioden 2001-2204 skapa en öppen och konkurrensutsatt marknad för vägunderhåll.
– Ätgärder för att tillvarata personalens intressen under den här övergångsperioden.
– Ekonomiska mål och ytterligare ekonomiska resurser för vägunderhåll, som ett stöd i förändringsarbetet.
18. Reformen resulterade i att projektering, byggande och underhåll av det allmänna vägnätet var fullständigt konkurrensutsatt vid utgången av 2004. Färjetrafiken kommer att öppnas för konkurrens under år 2008.
19. Enligt de finska myndigheterna var syftet med att succes- sivt öppna marknaden för konkurrens att undvika en situation där marknaden skulle vara stängd under flera år eller där en stark aktör omedelbart skulle lägga beslag på samtliga kontrakt under många år. Vägförvaltningen fick i uppdrag att skapa förutsättningar för en aktiv marknad, t.ex. genom att införa nya upphandlingsrutiner i vilka fri konkurrens skulle råda.
20. Under perioden 2001-2004 anpassades personalstyrkan på Vägaffärsverket till de krav som gäller på en konkur- rensutsatt marknad. Antalet fast anställda minskade med 1 742 personer: vid övergångsperiodens slut hade Vägaf- färsverket den 1 januari 2005 en fast anställd personal på 2 240 personer, jämfört med 3 982 när övergångspe- rioden började.
21. Den finska marknaden för projektering, byggande och underhåll av vägar är idag uppdelad mellan Vägaffärs- verket och privata företag. Konkurrenterna är flera stora företag med verksamhet över hela landet, men också ett betydande antal små och medelstora företag på regional och lokal nivå. Dessa bolag är dynamiska och synnerligen lönsamma.
22. De finska kommunikationsministeriet, som Vägaffärs- verket är underställt, tillsatte en uppföljningsgrupp som fick i uppdrag att se till att de särskilda restriktionerna iakttogs under övergångsperioden. Gruppen bestod av företrädare för ministeriet, det finska konkurrensverket,
företag och organisationer inom sektorn, kommunerna, Vägförvaltningen och Vägaffärsverket.
2.2.1. Förmåner som Vägaffärsverket beviljades under övergångsperioden
23. Det hävdas att den finska staten beviljade Vägaffärsverket följande exceptionella stöd: ett långfristigt lån på 39,5 miljoner euro, på förmånliga villkor; statliga tillgångar fördes över och blev startkapital, till ett förmånligt värde; ’förhandlingsentreprenaderna’ för delar av det underhåll- sarbete som Vägaffärsverket skulle utföra; särskilda villkor i fråga om skatte- och konkurslagstiftningen; särskilda villkor i fråga om personalnedskärningarna.
24. Dessutom fick Vägaffärsverket kontrakt för att trafikera färjelinjer. Det sista kontraktet av den här typen löper ut år 2009.
2.2.1.1. Det långfristiga lånet på 39,5 miljoner euro, på förmånliga villkor
25. Vid sitt sammanträde den 21 december 2000 fattade den finska regeringen beslut om vilka tillgångar som skulle tas upp i Vägaffärsverkets balansräkning när verket inledde sin verksamhet den 1 januari 2001. De tillgångar som överfördes togs dels upp som ett långfristigt lån, dels som ett statligt kapitalinnehav (detta beskrivs i nästa avsnitt).
26. Genom beslutet beviljade Vägaffärsverket ett långfristigt lånat kapital i form av ett statligt lån på 39,5 miljoner euro (237 miljoner finska mark).
27. När beloppet och villkoren för det lånade kapitalet fast- ställdes säger sig den finska regeringen ha tagit hänsyn till Vägaffärsverkets förpliktelser i fråga sysselsättningen under övergångsperioden. Riksdagen hade också beslutat att Vägaffärsverkets skuld till staten i den första balans- räkningen inte skulle kunna åberopas som skäl för varsla personalen om uppsägning.
28. I fråga om Vägaffärsverkets skuld fattade regeringen beslut om amortering och ränta. Lånet skall amorteras på 15 år, varav de tre första åren är amorteringsfria. Räntan skall successivt höjas till 5 % enligt följande: 2001: en ränta på 1 %; 2002: 1,5 %; 2003: 2,5 %; 2004: 3.5 %. Från och med 2005 skall räntan således vara 5 %.
29. De klagande anser att den ekonomiska förmån som Vägaffärsverket fick tack vare dessa förmånliga villkor i runda tal uppgår till 3,2 miljoner euro. Den finska rege- ringen har inte redovisat någon beräkning i det här avseendet.
2.2.1.2. Överföringen av tillgångar till Vägaffärsverket
30. Bestämmelser för överföringen av tillgångar till det nybil- dade Vägaffärsverket finns i 14 § i lagen om statliga affärsverk: ’När ett affärsverk inleder sin verksamhet skall statsrådet med stöd av ett bemyndigande som riksdagen gett i samband med behandlingen av statsbudgeten besluta om vilken statlig egendom som skall överföras i affärsverkets besittning samt om vilken del av egendomen som skall antecknas som affärsverkets grundkapital, övrigt eget kapital eller given på lånevillkor. Egendomen värderas till sitt gängse värde.’
31. När beslutet fattades att Vägverket skulle delas upp i Vägförvaltningen och Vägaffärsverket följde man en princip för uppdelningen av Vägverkets tillgångar som innebar att tillgångar som omfattades av trafiklagstift- ningen, dvs. i huvudsak själva vägarna, skulle bli kvar under Vägförvaltningens kontroll, och att tillgångar som används i underhållsarbeten skulle överföras till Vägaffärs- verket.
32. Överföringen till Vägaffärsverket gjordes i enlighet med tillgångarnas aktuella värde, dvs. bokföringsvärdet, utom när det gäller mark och grustäkter. I de båda senare fallen räknades bokföringsvärdet upp eftersom regeringen ansåg att det var lägre än det reella värdet. Med bokföringsvärde avses i det här sammanhanget Vägaffärsverkets bokfö- ringsvärde, vilket i sin tur beräknas på grundval av inköpskostnaden minus ackumulerade avskrivningar. De klagande bestrider detta tillvägagångssätt och menar att bokföringsvärdet inte motsvarade tillgångarnas reella värde. Detta reella värde var enligt dem 20 till 30 % högre än bokföringsvärdet. Om detta är sant innebär det att Vägaffärsverkets förmån skulle uppgå till mellan 13,8 och 20,7 miljoner euro.
33. Vägaffärsverkets exploatering av gruvresurser var begränsat under övergångsperioden eftersom det enligt lagen om bildandet av Vägaffärsverket var förbjudet för verket att bedriva någon form av verksamhet som leve- rantör av gruvprodukter. Enligt den finska regeringen resulterade detta i att det reella värdet för dessa resurser sjönk, men att det trots detta var högre än deras bokfö- ringsvärde.
34. För att kunna få fram ett värde på mark- och gruvresur- serna tillsatte det finska kommunikationsdepartementet en arbetsgrupp som fick i uppdrag att analysera värdet Vägaffärsverkets gruvresurser och deras strategiska bety- delse ur konkurrenssynpunkt, med hänsyn tagen till såväl deras kvalitet och lokalisering som till resurser som ägs av andra.
35. Arbetsgruppen hade i uppdrag at lägga fram förslag, dels i fråga om de resurser som blev kvar hos Vägförvalt- ningen, dels i fråga de resurser som överfördes till Vägaf- färsverket, samt dessutom i fråga om det aktuella värdet på samtliga resurser. Gruppen lyckades emellertid inte komma fram till en konsensus i fråga om uppdelningen av marken och dess värde. Därför begärde kommunika- tionsministeriet in synpunkter på rapporten från Vägaf- färsverket, den privata gruvindustrin, Lantmäteriverket och Catella Kiinteistöarviointi Oy (ett företag som gör fastighetsvärderingar). Dessutom lade den privata gruvin- dustrin fram kompletterande förslag som diskuterades med kommunikationsministeriet. Värdet på gruvresur- serna beräknades med hänsyn tagen till sektorns argu- ment, till dess yttranden och till de tidigare värderingar som gjorts.
36. Den finska regeringen anser att en utvärdering i efterhand visar att det slutliga värde som fastställdes för startkapi- talet i fråga om marken var alltför högt. Vägaffärsverkets revisorer är av samma åsikt.
37. De klagande anser å andra sidan att marken var undervär- derad med 7,23 miljoner euro. De hävdar att de privata gruvbolagen i Finland hade erbjudit regeringen att köpa marken för detta pris.
2.2.1.3. ’Förhandlingsentreprenaderna’ mellan Vägaffärsverket och Vägförvaltningen om projektering, byggande och underhåll av vägar, samt färjetrafik
38. Enligt övergångsarrangemangen för Vägverksreformen skulle endast en del av Vägverkets kontrakten för projek- tering, byggande och underhåll av vägar under perioden 2001-2004 ingås efter ett anbudsförfarande. Återstoden förhandlades fram mellan Vägaffärsverket och Vägförvalt- ningen i form av s.k. ’förhandlingsentreprenader’, utan något anbudsförfarande.
39. I fråga om färjetrafiken började staten från och med 2005 att delvis ingå kontrakt efter anbudsinfordran, och från och med 2008 kommer alla nya kontrakt att ingås på detta sätt.
40. Prissättningen för beställningar inom vägsektorn beskrivs av den finska regeringen som ’marknadsstyrd’. Detta innebär att utgångspunkten är den prisnivå för kontrakt som tilldelats efter anbudsinfordran. Vägförvaltningen granskade således Vägaffärsverkets bud i fråga om ’förhandlingsentreprenaderna’ och jämförde dem med konkurrenskraftiga anbud. Under de följande förhandlin- garna mellan Vägaffärsverket och Vägförvaltningen tog man hänsyn till det faktum att Vägaffärsverket överskott- sutrustning och övertaliga personal resulterade i att kost- naderna ökade i början av övergångsperioden.
41. Under övergångsperioden enades de involverade parterna varje år om ett ändringsförfarande för utgifterna, genom vilket de skillnader i marginal som genererades i prissätt- ningen mellan å ena sidan ’förhandlingsentreprenaderna’ och å andra sidan kontrakt som ingås efter anbudsin- fordran skulle jämnas ut. Detta bidrog till att projektmar- ginalerna för ’förhandlingsentreprenaderna’ respektive de kontrakt som ingås efter anbudsinfordran närmade sig varandra under övergångsperioden.
42. Vägaffärsverket har varje år följt upp och separat i de slutliga räkenskaperna redovisat lönsamheten för ’förhandlingsentreprenaderna’ respektive de kontrakt som läggs ut på anbud. Dess revisorer har granskat rappor- terna och funnit dem korrekta.
43. Enligt de klagande uppgick den förmån som Vägaffärs- verket fick genom ’förhandlingsentreprenaderna’ till sammanlagt 21,5 miljoner euro. Detta belopp får man genom att beräkna skillnaden i vinstmarginal mellan å ena sidan Vägaffärsverkets ’förhandlingsentreprenader’ och å andra sidan de kontrakt som Vägaffärsverket tillde- lades efter anbudsförfarande.
44. På det här stadiet har kommissionen inte någon ytterli- gare information om prissättningen i fråga om de ’förhandlingsentreprenader’ som avser färjetrafik.
2.2.1.4. Särskilda villkor vid personalnedskärningar inom Vägaffärsverket
45. Tre särskilda åtgärder vidtogs för att xxxxx xxx på perso- nalen under övergångsperioden. För det första gjorde vissa särskilda villkor det möjligt att föra över personal från Vägaffärsverket till Vägförvaltningen. För det andra skedde personalnedskärningar genom de möjligheter till förtidspensionering som erbjuds enligt finländsk lag- stiftning. För det tredje finansierade Vägförvaltningen sär- skilda projekt där personal som blivit övertalig kunde få arbete under tiden fram till dess de kom att omfattas av någon annan av åtgärderna eller hittade ett nytt jobb. Det faktum att Vägaffärsverket tillgrep dessa särskilda åtgärder istället för uppsägning, berodde på att verket hade pålagts ett rättsligt förbud att säga upp personal under över- gångsperioden.
46. Under övergångsperioden minskade Vägaffärsverkets personal med sammanlagt 1 742 personer. Av dessa fick
107 ett nytt jobb inom Vägförvaltningen, medan 810 antog något av de pensionserbjudanden som lades fram i enlighet med finländsk lagstiftning. Xxxxxx hittade antingen nya arbeten, lämnade Vägaffärsverket mot en kompensation på nio månadslöner eller började arbeta med särskilda projekt.
47. Överföring av personal till Vägförvaltningen. I princip är Vägaffärsverket och Vägförvaltningen två olika organi- sationer. Det finns inga kopplingar eller särskilda arrange- mang dem emellan för personalöverföring. Överföring av personal från den ena organisationen till den andra kan bara ske genom normala rekryterings- och överföringsför- faranden.
48. Under övergångsperioden 2001–2004 tillämpades emel- lertid särskilda förfaranden, som innebar att lediga tjänster erbjöds personalen i de båda organisationerna innan de utannonserades till allmänheten. Vägaffärsver- kets personal hade under övergångsperioden också möjlighet att via officiella överföringsförfaranden ansöka om jobb vid andra statliga myndigheter. Dessa särskilda förfaranden slutade att tillämpas i och med att övergångs- perioden löpte ut.
49. Förtidspension. 810 av medarbetarna inom Vägaffärs- verket gick under övergångsperioden i pension i enlighet med de finländska lagarna om ålders-, förtids- och sjuk- pension.
50. Särskilda projekt. För att ge sysselsättning åt övertalig personal under övergångsperioden gjorde Vägförvalt- ningen en överenskommelse med Vägaffärsverket om att låta övertalig personal arbeta i så kallade serviceprojekt. Vägförvaltningen betalade sammanlagt ut 68 miljoner euro för finansieringen av dessa projekt.
51. Utöver dessa 68 miljoner euro bidrog Vägaffärsverket till serviceprojekten med 12 miljoner euro från sin egen budget.
52. Den klagande hävdar att finska staten betalade ut ytterli- gare 15 miljoner euro under 2001 och 5 miljoner euro under 2004 till Vägaffärsverket för personalnedskärningar kopplade till serviceprojekt.
53. Den klagande anser att detta belopp på totalt 100 miljoner euro skall betraktas som en förmån för Vägaf- färsverket.
2.2.2. Begränsningar och skyldigheter som ålagts Vägaffärsverket
54. På grund av omfattningen av denna reform gavs jobbga- rantier till den personal som gick över till Vägaffärsverket. I parlamentets beslut om vägverksförnyelsen fastställdes det att Vägaffärsverket under övergångsperioden inte skulle få permittera eller säga upp personal och inte heller tvångsförflytta personal från ett sysselsättningsområde till ett annat.
55. Kommunikationsministeriet slår i sin styrning av affärs- verket fast principer och begränsningar för Vägaffärsver- kets verksamhet. Dessa omfattar xxxxx xxxxx centralise- ring av nyckelfunktioner samt förbud mot handel med gruvprodukter och mot vissa kapitalutgifter för utrust- ning. Dessa begränsningar fortsätter att gälla när över- gångsperioden har löpt ut.
56. Syftet med att begränsa Vägaffärsverkets verksamhet är enligt den finländska statsförvaltningen att säkerställa att vägverksförnyelsen genomförs på ett kontrollerat sätt med hänsyn till sektorn för anläggningsarbeten.
57. Både under övergångsperioden och när den löpt ut är Vägaffärsverket ålagt att lämna in anbud vid alla anbud- sinfordringar som rör underhåll av vägnätet.
58. Enligt den finländska statsförvaltningen har Vägaffärsver- kets konkurrenter varken förr eller senare omfattats av sådana långsiktiga och verksamhetsbegränsande skyldig- heter.
59. Dessutom anser den finländska statsförvaltningen att stat- liga affärsverk per definition har inneboende rättsliga skyldigheter och begränsningar, som i allmänhet betraktas som allvarliga nackdelar för deras affärsverk- samhet. Dessa begränsningar, som ingår i lagen om stat- liga affärsverk, omfattar kontroller av verksamhetsgrenen, begränsningar när det gäller dotterbolag och verksamhet i andra länder samt förbud mot att bevilja koncernbidrag.
2.3. Ständiga förmåner för Vägaffärsverket: Tillämp- ningen av konkurslagen och skattelagen
60. Konkurslagen. Statliga affärsverk hör till staten som enhet. Statliga affärsverk är inte självständiga juridiska personer och har inga separata tillgångar. Staten har därför i slutändan ansvaret för ett statligt affärsverks åtaganden, i enlighet med artikel 6 i lagen om statliga affärsverk.
61. Den särskilda bestämmelsen om ansvaret för åtagandena är huvudsakligen avsedd att reda ut tolkningsproblem genom att klargöra för finansmarknaderna att staten har sekundärt ansvar. På grund av detta statliga ansvar kan statliga affärsverk, i enlighet med artikel 3.1 i konkurs- lagen, inte försättas i konkurs.
62. Inkomstskattelagen. I artikel 21.3 i inkomstskattelagen (1535/1992) fastställer finansministeriet hur skatt skall tas upp från ’beskattningsenheter’, dvs. beskattningsbara juridiska personer. Enligt finansministeriets beslut om statens beskattningsenheter (427/1993) utgör statliga affärsverk beskattningsbara enheter vid inkomstbeskatt- ning.
63. I lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet (360/1968) fastställs det hur statliga affärsverk skall behandlas när det gäller inkomstskatt. I princip skall stat- liga affärsverk, precis som alla andra beskattningsenheter, betala inkomstskatt. Artikel 21.3 i inkomstskattelagen innehåller dock ett undantag från den regeln: Staten är inte skattskyldig för inkomst som den får från affärs- eller produktionsföretag. Enligt samma bestämmelse är staten inte heller skattskyldig för inkomst som den får från fartygs-, flyg- och biltrafik, järnvägar, kanaler, hamnar eller post-, tele- och radioinrättningar. Eftersom Vägaffärs- verket får den största delen av sin omsättning från andra statliga organ (ungefär 90 % 2001 och 85 % 2004), omfattas denna del av omsättningen inte av inkomstskatt.
64. De klagande anser att denna skattebefrielse under åren 2001–2004 innebar en förmån för Vägaffärsverket på 14,5 miljoner euro, eftersom verket skulle ha varit tvunget att betala 14,5 miljoner euro i skatt om det hade omfattats av den skattesats på 29 % som tillämpades på privata bolag under åren 2001–2004 (20).
3. RÄTTSLIG BEDÖMNING
65. I artikel 87.1 i EG-fördraget föreskrivs följande: ’(- - -) är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.’
66. Först måste det alltså undersökas om de åtgärder som den finländska statsförvaltningen vidtog utgör statligt stöd enligt betydelsen i artikel 87.1, och därefter huruvida sådant stöd är förenligt med den gemensamma mark- naden.
3.1. Statligt stöd
68. EG-domstolen konstaterar att begreppet företag omfattar ’varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett dess rättsliga status och dess sätt att finansiera verksam- heten’ (21). Den beslutade samtidigt att ’all verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör ekonomisk verksamhet’ (22). Det är viktigt att notera att en enhet kan definieras som ett företag för en del av sin verksamhet, samtidigt som övrig verksamhet inte är ett företag, (23) och att ’det saknar betydelse om staten handlar direkt genom ett organ som är en del av den offentliga förvaltningen eller genom ett organ som staten har beviljat särskilda eller exklusiva rättigheter’ (24).
69. Vägaffärsverket utgör i detta fall en del av den finländska offentliga förvaltningen och är ingen självständig juridisk person, dvs. det utgör en integrerad del av staten. När det gäller beskattningsrätt utgör verket emellertid en separat beskattningsenhet.
70. Detta leder till frågan om Vägaffärsverket bedriver ekono- misk verksamhet, dvs. om det bjuder ut varor och tjänster på en given marknad. Beskrivningen av Vägaffärsverkets verksamhet i avsnitt II av detta beslut visar att verksam- heten består av planering, anläggning och underhåll av vägar samt färjetrafik. Enligt kommissionens fasta beslutspraxis utgör allt detta ekonomisk verksamhet.
71. Här är det viktigt att notera två saker: För det första tittar EG-domstolen snarare på funktion än på rättsstatus när den fastställer vad som är ett företag. För det andra skiljer sig ett statligt affärsverk i vissa avseenden markant från den offentliga förvaltningen, eftersom verket t.ex. är en beskattningsenhet som av skatteskäl är åtskiljd från staten.
72. Mot bakgrund av detta drar kommissionen slutsatsen att Vägaffärsverket är ett företag som omfattas av EG:s konkurrensrätt.
73. Det är också nödvändigt att fastställa om de fem åtgärder som den finländska statsförvaltningen har vidtagit utgör förmåner för Vägaffärsverket. Därför måste de fem åtgär- derna gås igenom en efter en.
3.1.1.1. Det långfristiga lånet på 39,5 miljoner euro
74. Det långfristiga lånet beviljades Vägaffärsverket på villkor som var förmånligare än marknadsvillkoren, genom att räntan 2001 (1 %), 2002 (1,5 %), 2003 (2,5 %) och 2004 (3,5 %) var lägre än den ränta ett jämförbart privat företag skulle ha fått betala för ett lån i en privat bank, i alla fall under åren 2001–2003 (25).
3.1.1. Åtgärder som gynnar vissa företag eller produk-
tion av vissa varor
67. Eftersom Vägaffärsverket har särskild rättsstatus är det nödvändigt att först undersöka huruvida verket är ett företag som omfattas av EG:s konkurrensrätt.
(20) Finland sänkte bolagsskatten från 29 % till 26 % med verkan från och med den 1 januari 2005.
(21) EG-domstolens dom i mål C 180–184/98, Xxxxx Xxxxxx, punkt 74.
(22) EG-domstolens domar i mål C 180–184/98, Xxxxx Xxxxxx, punkt 75; mål C-35/96, Kommissionen mot Italien, punkt 36; mål 118/85, Kommissionen mot Italien, punkt 7.
(23) EG-domstolens dom i mål 107/84, Kommissionen mot Tyskland, punkterna 14 och 15; Förstainstansrättens dom i mål T 124/98, Aéroports de Paris, punkt 108.
(24) EG-domstolens dom i mål C 343/95, Porto di Genova, punkt 17.
(25) Enligt den klagande har räntorna i privata banker legat på 5,2 %, 4,5 %, 3,5 % och 3,4 % under åren 2001-2004.
75. Vägaffärsverket har inte befunnit sig i ekonomiska svårig- heter. Kommissionen anser därmed att verket har fått en förmån som utgörs av skillnaden mellan marknadsräntan och den ränta som den finländska staten gav.
76. Enligt den klagande uppgår värdet av denna förmån till 3,2 miljoner euro. Kommissionen uppmanar den finländska statsförvaltningen att lämna in uppgifter som kan vara av vikt vid beräkningen av det exakta värdet av denna förmån.
3.1.1.2. Överföringen av tillgångar till Vägaffärsverket
77. Den klagande anser att priset på utrustning, mark och grustäkter vid överföringen låg under marknadsvärdet för dessa tillgångar. För att undersöka detta måste åtskillnad göras mellan överföringen av utrustningen, som skedde till bokföringsvärdet, och överföringen av mark och grus- täkter.
78. Utrustningen. Enligt kommissionens meddelande Appli- cation of Articles 92 and 93 [now 87 and 88] of the EEC Treaty to public authorities' holdings (26) punkt 3.1 utgör förvärv av hela eller en del av kapitalet i ett befintligt företag, utan att nytt kapital tillförs, inte statligt stöd. I ett nyligen antaget beslut drog kommissionen från denna princip slutsatsen att överföring av tillgångar från staten till ett nytt företag utan att nytt kapital tillförs inte utgör statligt stöd om överföringen av tillgångarna sker till bokföringsvärdet (27).
79. I föreliggande fall skedde överföringen av utrustningen till bokföringsvärdet. Kommissionen är därmed av uppfatt- ningen att det inte rörde sig om statligt stöd.
80. Marken och grustäkterna. Marken och grustäkterna överfördes inte till bokföringsvärdet, utan till ett fast pris som den finländska statsförvaltningen hade fastställt efter samråd med alla berörda parter. Kommissionen är för närvarande inte i stånd att definitivt avgöra huruvida överföringspriserna för marken och grustäkterna motsva- rade dessa tillgångars marknadsvärde. Den uppmanar därför den finländska statsförvaltningen att lämna in de uppgifter som krävs för att fastställa om överföringen av tillgångarna till Vägaffärsverket skedde till marknadspris.
81. I samband med detta påminner kommissionen om den ståndpunkt den antog i kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (28). Där slås det fast att ’en oberoende värdering (bör) genomföras av en eller flera oberoende värderingsmän före förhandlingarna om över- låtelsen för att fastställa marknadsvärdet på grundval av allmänt accepterade marknadsindikatorer och värde- ringsstandarder. Det marknadspris som sålunda fastställts är det lägsta anskaffningspris som kan avtalas utan att statligt stöd beviljas.’ I detta skede anser kommissionen att samma metod skulle kunna tillämpas i detta fall för marken och grustäkterna.
82. Kommissionen konstaterar att bara det faktum att de klagande är villiga att betala ett högre pris för marken och grustäkterna inte är tillräckligt för att fastställa att de
(26) Offentliggjort i Bulletinen 9–1984 (ej tillgänglig på svenska).
(27) Statligt stöd 531/2005, Banque postale, kommissionens beslut av den 19 december 2005, punkterna 51 och efterföljande.
(28) Offentliggjort i EUT C nr 209, 10.7.1997.
överfördes till ett allt för lågt pris. De klagande kan av strategiska orsaker anse att dessa platser är av ett värde som ligger över marknadspriset.
83. Kommissionen hyser i detta skede alltså tvivel om huru- vida överföringen av mark och grustäkter till Vägaffärs- verket utgjorde en förmån för Vägaffärsverket.
3.1.1.3. Förhandlingsentreprenader mellan Vägaffärsverket och Vägverket
84. Den metod som använts för att beräkna priset vid förhandlingsentreprenaderna inom vägsektorn, och som innebär att man utgår från priset för ett jämförbart upphandlingkontrakt och sedan höjer det för att ta hänsyn till Vägaffärsverkets strukturella nackdelar, ger ett entreprenadpris som ligger över marknadspriset, enligt vad som kan konstateras i t.ex. resultaten av offentliga upphandlingar.
85. Detta utgör en ekonomisk förmån för Vägaffärsverket, eftersom verket får in mer pengar än sina privata konkur- renter för motsvarande tjänst. Förmånen består av det påslag Vägaffärsverket får vid entreprenaden. Enligt de klagande uppgår påslaget till 21,5 miljoner euro. Kommissionen uppmanar den finländska statsförvalt- ningen att lämna in uppgifter som kan användas för att kontrollera om denna uppskattning är riktig.
86. Den finländska statsförvaltningen hävdar att de båda nämnda åtgärderna (långfristiga lån och förhandlingsent- reprenader) är berättigade, eftersom Vägaffärsverket hade högre kostnader än sina konkurrenter till följd av att verket, som i början av övergångsperioden hade en allt för stor personalstyrka, inte hade rätt att säga upp personal.
87. Kommissionen kan i detta skede inte godta det argu- mentet. Först och främst konstaterar den att Vägaffärs- verket hade möjlighet att minska sin personalstryka tack vare de särskilda åtgärder som tidigare beskrivits (över- föring av personal till Vägförvaltningen, förtidspensione- ring och serviceprojekt). Vid genomgången av de åtgär- derna tar kommissionen vederbörlig hänsyn till de särs- kilda skyldigheter som hade ålagts Vägaffärsverket när det gäller personalstyrkans storlek. För det andra konstaterar kommissionen att den finländska statsförvaltningen inte har bevisat hur den förmån som Vägaffärsverket erhöll genom dessa åtgärder verkligen motsvarar de kostnader som orsakats av de restriktioner som verket omfattades av.
88. Slutligen har den finländska statsförvaltningen ännu inte angivit hur priset vid förhandlingsentreprenaden av färjet- rafik beräknades. Eftersom den inte omfattades av några anbudsförfaranden, tvivlar kommissionen i detta skede på att priset vid förhandlingsentreprenad av färjetrafik mots- varar marknadspriset. Kommissionen uppmanar därför den finländska statsförvaltningen att lämna in uppgifter som kan användas för att fastställa huruvida priset vid förhandlingsentreprenaderna motsvarar marknadspriset.
3.1.1.4. Särskilda villkor vid personalnedskärningarna inom Vägaffärsverket
89. För att kunna undersöka om de särskilda villkoren vid överföringen av personal från Vägaffärsverket till Vägför- valtningen utgjorde en förmån för Vägaffärsverket, är det nödvändigt att undersöka ett villkor i taget.
90. Det särskilda förfarandet för överföring av personal mellan Vägaffärsverket och Vägförvaltningen under övergångsperioden skedde mot bakgrund av att Vägaf- färsverket inte kunde säga upp någon personal. 107 anställda vid Vägaffärsverket sökte och fick emellertid jobb inom Vägförvaltningen efter anställningsförfaranden där de hade givits företräde. Vägaffärsverket kunde inte tvinga sina anställda att börja arbeta inom Vägförvalt- ningen. Alla överföringar skedde frivilligt.
91. Kommissionen kan konstatera att Vägaffärsverket beta- lade ut ersättning till all personal som lämnade verket under övergångstiden, förutom till den personal som överfördes till Vägverket. Detta kan ha inneburit att Vägaffärsverket slapp kostnader som det annars skulle ha haft, och kan därmed utgöra en förmån.
92. Kommissionen konstaterar att förstainstansrätten i mål T–157/01, Danske Busvognmænd, i förbigående anför följande: Att befria ett offentligt företag ’från en struktu- rell nackdel i förhållande till dess konkurrenter i den privata sektorn’ utgör inte ett statligt stöd enligt bety- delsen i artikel 87.1 i EG-fördraget. ’Artikel 87.1 i EG- fördraget syftar emellertid endast till att förbjuda fördelar för vissa företag och begreppet stöd omfattar bara de interventioner som minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor.’ I samband med detta konstaterar förstainstansrätten att danska staten istället för att utbetala vissa belopp till anställda i ett företag med namnet Combus hade kunnat ’uppnå samma resultat genom att omplacera sagda statst- jänstemän inom den offentliga förvaltningen utan att utbetala en särskild ersättning, vilket skulle ha gjort det möjligt för Combus att omedelbart kontraktsanställa personer med privaträttslig status’ (29).
93. I detta fall innebar den rättsakt som omvandlade Vägaf- färsverket från att ha varit en del av förvaltningen till att bli ett statligt företag att företaget var tvunget att överta hela arbetsstyrkan från det forna Vägverkets väganlägg- ningsavdelning, trots att denna överdimensionerade styrka hindrade företaget från att bli lönsamt på en öppen marknad för vägplanering, vägbygge och vägunderhåll. Dessutom innebar rättsakten att Vägaffärsverket inte fick avskeda någon under övergångsperioden mellan 2001 och 2004. Kommissionen anser att detta kan utgöra ett strukturellt handikapp för Vägaffärsverket i jämförelse med dess privata konkurrenter. Dessutom anser kommis-
sionen att den prioritering som Vägaffärsverkets anställda har för arbeten inom Vägförvaltningen direkt kan hänga samman med ett sådant handikapp, eftersom det utgör ett begränsat undantag från det förbud mot friställningar som påtvingats företaget.
94. I detta skede kan kommissionen emellertid inte avgöra huruvida resonemanget i domen i målet Danske Busvognmænd kan tillämpas på detta fall, särskilt med tanke på precedensfallen (30), enligt vilka endast de förmånsbelopp som tilldelats från statliga medel bör beaktas, oberoende av vilka åtaganden störmottagaren har gjort.
95. Om man vill få en fullständig bild av företaget Vägaffärs- verkets läge och samtidigt kunna bedöma följderna av det handikapp som företaget fått bör en slutanalys också visa huruvida Vägaffärsverket har andra handikapp eller fördelar genom sin särskilda ställning.
96. Hur som helst saknar kommissionen i dag uppgifter för att kunna bedöma huruvida den särskilda uppgörelsen mellan Vägaffärsverket och Vägförvaltningen faktiskt bara omfattade en lindring av Vägaffärsverkets strukturella handikapp.
97. Därför uppmanar kommissionen den finska regeringen och alla övriga berörda parter att yttra sig i frågan. Dessutom uppmanas den finska regeringen att överlämna alla uppgifter som kan visa och kvantifiera de tänkbara extra kostnader som Vägaffärsverket kan ha haft jämfört med dess konkurrenter.
98. I fråga om de möjligheter till förtidspension som ingår i den finska lagstiftningen noterar kommissionen att de gäller för alla företag som vill minska sin arbetsstyrka. Det är alltså en allmän möjlighet som utesluter före- komsten av statligt stöd.
99. När det gäller särskilda projekt för överflödiga, men inte friställda arbetstagare anser kommissionen att den inte slutgiltigt kan bedöma huruvida de utgör en fördel för Vägaffärsverket. Om de bara syftar till att minska det strukturella underläge som Vägaffärsverket har genom sin överdimensionerade arbetsstyrka och förbudet mot fri- ställningar mellan 2001 och 2004 behöver de inte utgöra en ekonomisk fördel. I detta skede kan man emellertid tillämpa samma resonemang på denna åtgärd som på de särskilda överenskommelserna mellan Vägaffärsverket och Vägförvaltningen.
100. Därför uppmanar kommissionen Finland att i detalj förk- lara hur dessa särskilda projekt fungerar, hur de finan- sieras, vilka förmånstagarna är, vilka resultaten är och hur de är kopplade till förbudet mot friställningar. Dessutom uppmanas Finland att styrka och kvantifiera de nackdelar som Vägaffärsverket haft i förhållande till konkurren- terna.
(29) Förstainstansrättens dom (andra avdelningen) av den 16 mars 2004
— Danske Busvognmænd mot Europeiska kommissionen — Statligt stöd — Regional kollektivtrafik med buss — Mål T–157/01, punkt 57.
(30) Se generaladvokat Xxxxxx yttranden av den 14 januari 2003 i målet C-280/00 Altmark Trans [2003] REG I-7747, punkt 43, och mål C- 251/97 Frankrike mot kommissionen [1999] REG I-6639, punkt 38 till 48.
101. I detta skede är kommissionen alltså osäker på huruvida de särskilda bestämmelserna om överföring av personal från vägverket till Vägaffärsverket och de särskilda projekten utgör en ekonomisk fördel för Vägaffärsverket.
3.1.1.5. Tillämpning av konkurslagstiftning och skattelag- stiftning på Vägaffärsverket
102. Konkurslagstiftning. Till att börja med vill kommis- sionen vad gäller konkurslagstiftningen påminna om Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier (nedan kallat kommissionens tillkännagi- vande) (31) där följande fastställs i punkt 2.1.3:
Som stöd i form av garantier betraktar kommissionen också de förmånliga finansieringsvillkor som beviljas företag vars rätts- liga form utesluter konkurs eller andra insolvensförfaranden eller innebär en uttrycklig statlig garanti eller att staten täcker förluster.
103. I ljuset av kommissionens tillkännagivande och i överensstämmelse med den ståndpunkt som intagits i beslutet om statligt stöd som Frankrike har betalat till EDF och el- och gasindustrin (32) anser kommissionen att det måste ses som statligt stöd att konkurslagstiftningen inte har tillämpats på det finska Vägaffärsverket, eftersom det är likvärdigt med en garanti som täcker alla företagets risker och ger det möjlighet att få fördelaktigare villkor, till exempel lägre ränta, när det begär krediter från en kommersiell bank.
104. Kommissionen uppmanar därför Finland att lämna uppgifter om finansieringsvillkoren för det finska Vägaf- färsverket.
105. Skattelagstiftning. Skatteundantagen för Vägaffärsverkets inkomster från affärer med andra statliga organ måste undersökas. Eftersom dessa inkomster inte omfattas av inkomstskatt kan Vägaffärsverket erbjuda sina tjänster till lägre priser, med tanke på att det inte behöver uppnå samma vinstmarginaler som konkurrenterna.
106. Kommissionen anser därför att detta undantag från inkomstskatt också är en fördel för Vägaffärsverket. Den klagande beräknar att fördelen uppgår till 14,5 miljoner euro. Kommissionen uppmanar Finland att lämna in uppgifter som kan bidra till att klargöra om denna beräk- ning är korrekt.
3.1.2. Beviljat av medlemsstaten eller ur statliga medel
107. De fördelar och potentiella fördelar som Vägaffärsverket har åtnjutit har beviljats ur statliga medel: de fördelaktiga räntorna minskar statens inkomster, den möjliga under- värderingen av tillgångarna leder till en möjlig minskning av statens inkomster, de avtal som förhandlats fram betalas av staten, de fördelaktiga konkurs- och skattereg-
(31) EGT C 71, 11.3.2000, s. 14-18.
(32) EGT L 49, 22.2.2005, s. 9-29, punkt 57 ff. Se även E8/2005 (ex
NN166/a/1995) — Spanien — Ayuda Estatal en favor del Ente Publico Español de Televisión (RTVE); E 50/01 — Frankrike — Garantie accordée par la CDC à CDC IXIS av den 21.1.2003 (EGT C 154, 2.7.2003 s. 13).
lerna innebär att staten går miste om intäkter och perso- nalanpassningen betalas ur statliga medel.
108. Vad gäller de särskilda överenskommelserna mellan Vägaffärsverket och Vägförvaltningen under övergångspe- rioden visar rättspraxis att nationell lagstiftning som undantar ett eller flera företag från vissa skyldigheter gentemot dess anställda inte utgör statligt stöd om inga statliga medel används. I detta fall hjälper emellertid staten företaget att undvika betalning av avgifter genom att fylla förvaltningens lediga platser med frivillig personal från Vägaffärsverket. Kommissionen anser i detta skede att detta kan medföra inkomstförluster för staten eftersom denna genom att gå med på att anställa Vägaffärsverkets
f.d. anställda och betala deras lön förlorar möjligheten att välja den bästa kandidaten på arbetsmarknaden. Därför misstänker kommissionen att de potentiella fördelar som Vägaffärsverket har genom de särskilda överenskommel- serna om personalöverföring mellan Vägaffärsverket och Vägförvaltningen kan ha finansierats genom statligt stöd.
3.1.3. Snedvridning av konkurrensen och påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
109. De fördelar och potentiella fördelar som Vägaffärsverket fått stärker företagets position på vägplanerings-, vägbyggnads-, vägunderhålls- och färjetjänstmarknaden, eftersom de ger Vägaffärsverket ett bättre ekonomiskt läge på dessa marknader.
110. Marknaden för underhåll av väginfrastruktur har öppnats olika mycket i olika medlemsstater, men kommissionen noterar att öppningen har varit tillräcklig för att interna- tionella grupper har kunnat uppstå, med verksamhet i flera medlemsstater. Potentiellt sett är dessa grupper mindre aktiva på den finska marknaden än de hade kunnat vara annars, till följd av de fördelar som Vägaf- färsverket åtnjuter. Under 2004 upprättade Xxxxxxxxx- verket självt ett dotterbolag i Estland, och var därmed verksamt utanför Finland. Stödet hotar därför också att påverka handeln mellan medlemsstaterna.
3.1.4. Slutsats: föreliggande av statligt stöd
111. Kommissionen kommer därför till slutsatsen att åtgär- derna ’lån med lägre ränta än marknadsräntan’, ’förhand- lingsentreprenader’ och ’undantag från tillämpning av konkurslagstiftningen och fördelaktig tillämpning av skat- telagstiftningen’ utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Dessutom drar kommissionen slutsatsen att överföringen av mark och grustag, de särskilda villkoren för personalöverföring mellan Vägförvaltningen och Vägaffärsverket samt betalningarna för särskilda projekt för anpassning av personalen kan utgöra statligt stöd till Vägaffärsverket och att de särskilda villkoren för persona- löverföring mellan Vägförvaltningen och Vägaffärsverket är finansierade med statliga medel.
3.2. Stödets förenlighet
112. Den finska regeringen motiverar ränteminskningen på lånet, förhandlingsentreprenaderna, överföringen av mark och grustag, de särskilda villkoren för personalöverföring mellan Vägförvaltningen och Vägaffärsverket samt finan- sieringen av särskilda projekt för personalanpassning som tillerkänts Vägaffärsverket med att dessa åtgärder, om de verkligen skulle utgöra fördelar och finansieras med stat- liga medel, har begränsats till övergångsperioden fram till fullständig marknadsöppning, och att de utgör kompensa- tion för strukturella nackdelar som Vägaffärsverket haft. Det framhålls också att Vägaffärsverket haft en rad sär- skilda skyldigheter.
113. I fråga om dessa åtgärder anser kommissionen därför också att man måste ta hänsyn till att stödåtgärderna var tidsbegränsade och att Finland efter övergångsperioden helt har öppnat sin marknad för vägplanering, vägbygge och vägunderhåll. Detta måste ses i Finlands fördel när stödets förenlighet bedöms. I avsnitt 3.2.1 nedan under- söks det mer ingående huruvida dessa åtgärder är fören- liga.
114. Den finska regeringen har inte motiverat de särskilda skattereglerna och det faktum att konkurslagstiftningen inte har tillämpats. Däremot påpekade den att ett statligt affärsverks rättsliga status också utgör en omfattande begränsning av Vägaffärsverkets möjligheter att driva affärsverksamhet. Dessa åtgärders förenlighet behandlas närmare i avsnitt 3.2.2 nedan.
3.2.1. Förenligheten för lånet med nedsatt ränta, förhandlingsentreprenaderna, överföringen av mark och grustag, de särskilda villkoren för personalöverföring mellan Vägförvaltningen och Vägaffärsverket och de särskilda åtgärderna för sysselsättning av överflödiga arbetstagare
3.2.1.1. Förenlighet enligt artikel 86.2 i EG-fördraget
115. Lånet med nedsatt ränta, förhandlingsentreprenaderna och, i den mån de utgör statligt stöd, överföringen av mark och grustag, samt de särskilda villkoren för perso- nalöverföring mellan Vägförvaltningen och Vägaffärs- verket och de särskilda åtgärderna för sysselsättning av överflödiga arbetstagare kan vara förenliga med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 86.2 i EG-fördraget, där det fastställs att ’Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i den omfattning som strider mot gemenskapens intresse.’.
uppgifter som det inte skulle kunna utföra utan det stöd som beskrivs ovan. Därutöver får stödet inte påverka handeln i en omfattning som skulle strida mot gemenska- pens intressen.
117. Kommissionen tvivlar emellertid på att Vägaffärsverket har allmännyttiga tjänsteuppgifter. Kommissionen noterar att medlemsstaterna har stor frihet när de tilldelar sådana skyldigheter, men de måste definieras i förväg och det måste röra sig om allmännyttiga tjänster.
118. I detta fall kan endast skyldigheten att lämna anbud på alla projekt i Finland komma i fråga som allmännyttig tjänst. Därför uppmanar kommissionen Finland att klar- göra huruvida Vägaffärsverket har allmännyttiga skyldig- heter i detta avseende eller på xxxxx xxxxx sätt. I detta skede betvivlar kommissionen att Vägaffärsverket hade allmännyttiga skyldigheter.
119. Om Vägaffärsverket skulle visa sig ha allmänna tjäns- teskyldigheter har den finska regeringen ännu inte i detalj redogjort för vilka extra kostnader detta har medfört för Vägaffärsverket. Kommissionen påpekar att en medlemsstat kan ersätta företag med allmännyttiga tjäns- teuppgifter för strukturella handikapp, men detta får inte leda till överkompensation.
120. I avsaknad av en detaljerad redogörelse för Vägaffärsver- kets extra kostnader tvivlar kommissionen följaktligen på att det stöd och potentiella stöd som den finska rege- ringen beviljat Vägaffärsverket i form av ränteminsk- ningar på lån, överföring av mark och grustag och finan- siering av särskilda tjänster för överflödiga arbetstagare och förhandlingsentreprenader är förenliga med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 86.2.
3.2.1.2. Förenlighet på grundval av artikel 87.3 c i EG-förd- raget
121. I avsaknad av skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster kan artikel 87.3 c i EG-fördraget utgöra en grund för att förklara att lånet med minskad ränta, förhandling- sentreprenaderna, överföringen av mark och grustag (i den mån de utgör statligt stöd) och de särskilda åtgär- derna för att sysselsätta överflödig arbetskraft är förenliga med den gemensamma marknaden. I den artikeln fasts- tälls det att ’stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset’ kan anses fören- liga med den gemensamma marknaden.
122. Kommissionen har i sin tolfte rapport om konkurrenspo- litiken (33) redogjort för hur den kommer att bedöma förenligheten av stöd enligt artikel 87.3 c. Om stöd skall anses vara förenliga med den gemensamma marknaden måste de uppfylla följande kriterier:
– Stödet skall främja eller bidra till ett projekt som är i hela gemenskapens intresse.
116. Detta innebär att statligt stöd till Vägaffärsverket kan vara
förenligt med fördraget, om företaget har fått särskilda
(33) 12th report on Competition policy, 1983, punkt 160.
– Xxxxxx skall vara nödvändigt för att dessa resultat skall kunna uppnås, och målet skall inte kunna uppnås utan stödet.
– Stödets varaktighet, nivå och omfattning skall stå i proportion till de eftersträvade resultatens vikt.
123. I sin xxxxxxxxx rapport om konkurrenspolitiken lade kommissionen till att den för att godkänna stöd på grundval av artikel 87.3 c kontrollerar huruvida stödets fördelar överväger dess nackdelar för konkurrensen (34).
124. Främjande av eller bidrag till projekt som är i gemenskapens intresse, och åtgärdens nödvändighet. Införandet av en övergångsperiod var enligt den finska regeringen en förutsättning för att Finlands marknad för vägplanering, vägbyggnad och vägunderhåll skulle kunna öppnas. Detta hade två orsaker: dels var man tvungen att öppna marknaden stegvis för att få till stånd en politisk kompromiss om marknadsöppning, och dels var den finska regeringen rädd att en marknadsöppning utan övergångsperiod skulle leda till en oligopol- eller t.o.m. monopolsituation där de största privata konkurrenterna snappade åt sig de statliga andelarna.
125. Öppningen av de tidigare slutna nationella marknaderna för konkurrens på EU-nivå är ett viktigt mål för gemens- kapspolitiken. Därför var stödet avsett att främja eller bidra till ett projekt som är i hela gemenskapens intresse, och var nödvändigt för att möjliggöra en sådan övergång.
126. Stödets proportionalitet. För att kunna bedöma stödets proportionalitet måste kommissionen känna till dess exakta nivå och omfång och de mekanismer som Finlands regering infört för att undvika att Vägaffärsverket över- kompenserades. Kommissionen noterar emellertid att stödet var tidsbegränsat till perioden 2001–2004, vilket är en positiv omständighet som måste beaktas.
127. De positiva effekterna överväger de negativa effek- terna på konkurrensen. Öppningen av den finska mark- naden för vägplanering, vägbygge och vägunderhåll kommer att främja konkurrensen. Därigenom blir dessa verksamheter effektivare i Finland, och det uppstår utrymme för nya, innovativa produkter. Kommissionen behöver emellertid mer uppgifter om stödets negativa och positiva följder för konkurrensen för att kunna bedöma huruvida de positiva effekterna överväger de negativa. I detta skede tvivlar kommissionen därför på att stödets positiva effekter överväger de negativa effekterna på konkurrensen, och uppmanar den finska regeringen att lämna in alla uppgifter som kan vara av relevans i ärendet.
128. Slutsats. Kommissionen kommer fram till att det rådet tvivel om huruvida stödet står i proportion till målet, att öppna den finska marknaden för vägplanering, vägbygge, vägunderhåll och färjetjänster, och huruvida stödets posi- tiva effekter överväger de negativa effekterna på konkur- rensen.
(34) 14th report on Competition policy, 1985, punkt 202.
3.2.2. Är de särskilda skattevillkoren och undantaget från konkurslagstiftningen förenliga med den gemensamma marknaden?
129. Vad gäller de särskilda skattevillkoren och undantaget från konkurslagstiftningen noterar kommissionen först och främst att de inte är tidsbegränsade utan hänger samman med den rättsliga statusen för statliga affärsverk.
130. Den finska regeringen har påpekat att det statliga affärs- verket i gengäld för dessa fördelar omfattas av begräns- ningar som privatföretag slipper, till exempel begräns- ningar av verksamhetsområdet, begränsningar i fråga om dotterbolag, förbud mot beviljandet av gruppbidrag och mot verksamhet i andra länder.
131. Eftersom de särskilda skattevillkoren och undantaget från konkurslagstiftningen gäller utan tidsbegränsning och inte är kopplade till öppnandet av den finska marknaden för vägbygge, vägplanering, vägunderhåll och färjetjänster tvivlar kommissionen i detta läge på om dessa fördelar kan anses vara förenliga med den gemensamma mark- naden på grundval av artikel 87.3 c i fördraget. Framför allt tvivlar kommissioner i detta läge på att fördelarna främjar marknadsöppningen eller utvecklingen av annan ekonomisk verksamhet, att de är nödvändiga, fungerar som incitament och är proportionella.
3.3. Sammanfattning av kommissionens tvivel
132. Sammanfattningsvis tvivlar kommissionen med tanke på det ovan sagda på följande:
(a) Huruvida överföringen av mark och grustag från den finska staten till Vägaffärsverket ägde rum xxxx xxxx- nadsvärde.
(b) Huruvida de särskilda villkoren för överföring av personal mellan Vägförvaltningen och Vägaffärs- verket, och de särskilda projekten för överflödig, men inte friställd personal inte innebar fördelar för Vägaf- färsverket.
(c) Huruvida inte de särskilda villkoren för överföring av personal mellan Vägförvaltningen och Vägaffärsverket finansierats med statliga medel.
(d) Det exakta värdet i pengar för de fördelar som Finland har givit Vägaffärsverket, nämligen lånet med minskad ränta, förhandlingsentreprenaderna, de särs- kilda skattevillkoren, undantaget från konkurslagstift- ningen och, potentiellt, överföringen av mark och grustag till ett pris under marknadsvärdet samt de särskilda projekten för överflödig men inte friställd personal.
(e) Huruvida lånet med minskad ränta, förhandlingsent- reprenaderna och (potentiellt) de särskilda projekten för överflödig men inte friställd personal samt överfö- ringen av xxxx och grustag är förenliga med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 86.2 i EG-fördraget, och i synnerhet huruvida en allmännyttig tjänsteplikt föreligger och ingen över- kompensation har förekommit.
(f) Huruvida lånet med minskad ränta, förhandlingsent- reprenaderna och (potentiellt) de särskilda projekten för överflödig men inte friställd personal samt överfö- ringen av xxxx och grustag är förenliga med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 87.3 c i EG-fördraget och i synnerhet huruvida åtgärderna står i proportion till resultaten och de positiva effek- terna för konkurrensen överväger de negativa.
(g) Huruvida de särskilda skattevillkoren och undantaget från konkurslagstiftningen är förenliga med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 87.3 c i EG-fördraget.
4. BESLUT
133. Med tanke på det ovan anförda uppmanar kommissionen Finland inom ramen för det förfarande som anges i artikel
88.2 i EG-fördraget att inom en tidsfrist på en månad
från och med mottagandet av denna skrivelse inkomma med synpunkter och lämna alla uppgifter som kan bidra till bedömningen av stödet. Kommissionen ber Era myndigheter att omgående vidarebefordra en kopia av denna skrivelse till den potentiella stödmottagaren.
134. Genom denna skrivelse vill kommissionen upplysa Finland om att alla berörda parter kommer att informeras genom offentliggörande av denna skrivelse och en sammanfattning av denna i Europeiska unionens officiella tidning. Kommissionen kommer också att informera de berörda parterna i de EFTA-länder som undertecknat EES- avtalet, genom offentliggörande av ett meddelande i EES- bilagan till EUT, samt EFTA:s övervakningsmyndighet genom att skicka dem en kopia av denna skrivelse. Alla ovan nämnda berörda parter kommer att uppmanas att komma med synpunkter inom e månad från och med dagen för detta offentliggörande.”