TÁMOP 4.1.4-08/01-2009-0002

A műhelytanulmány célja a felsőoktatás ágazati finanszírozásának – minőség célokkal összefüggő – nemzetközi modelljeinek feltárása és feldolgozása, jó gyakorlatok összegyűjtése és javaslatok tétele ezek hazai adaptálhatóságára, különös tekintettel a hazai felsőoktatási intézmények finanszírozásával kapcsolatos minőségi mutatók kidolgozására.

Nemzetközi (európai uniós és azon belül is közép-európai) tapasztalatok, jó gyakorlatok gyűjtése abból a célból, hogy magyar felsőoktatás erőforrásait hogyan lehetne hatékonyan kihasználni és növelni a vállalkozói szektor bevonásával, hogy ezáltal javuljon a felsőoktatás minősége és az általa nyújtott szolgáltatások színvonala.

Kutatási részcélok

1. A kiválasztott országok/tartományok felsőoktatási rendszerei finanszírozási folyamatainak feltárása (döntéshozatal, ellenőrzés, források, kiadások).

2. Ezen belül a vállalkozói szféra kapcsolódási pontjainak feltárása (forrásokhoz való hozzájárulás és annak feltételei, alvállalkozók bevonásának mikéntje és aránya).

3. A fentiekből adódó hatékonysági és minőségi különbségek feltárása.

4. Gyakorlati javaslatok tétele a magyar felsőoktatás hatékonyabb működése érdekében.

Hipotézisek

A hazai felsőoktatás finanszírozásának átalakítása immár évtizedek óta szakmai és szakpolitikai viták tárgya, átalakítása folyamatosan napirenden van, tekintettel arra, hogy sokak szerint a mostani, elsődlegesen a bemenetre koncentráló, normatív támogatási rendszer nem szolgálja

megfelelő módon a minőségi célok elérését. Mindez különösen fontos egy olyan makrogazdasági környezetben, amelynek során szűkülnek a felsőoktatás állami és nem állami forrásai, miközben a hazai és nemzetközi verseny élesedik az intézmények között.

Hiptézisünk szerint a vállalkozói szféra részvétele a felsőoktatási erőforrásainak kihasználásában javítja annak hatékonyságát. A fentiekre tekintettel szükséges a finanszírozási rendszer átalakításán túl azt is megvizsgálni, hogy milyen vállalkozói források és hogyan vonhatók be a felsőoktatási intézmények finanszírozási bázisába. Az e téren összegyűjthető külföldi tapasztalatok egy része alkalmazható a hazai felsőoktatási környezetben is.

1. Felsőoktatás-irányítás és finanszírozás: nemzetközi trendek és hazai gyakorlat

1.1. Nemzetközi trendek

A felsőoktatási rendszerek finanszírozása az elmúlt évtizedek állandóan aktuális témájának tekinthető. Ennek egyik legfontosabb oka a felsőoktatás tömegesedése1 és a tudás demokratizálódása. A hallgatói létszám növekedése Nyugat-Európában a 60-as években kezdődött meg, s e folyamat még ma sem zárult le, csak a jellege változott meg: az expanzió kezdetben a közoktatásból kikerülő hallgatókra épült, ám mára egyre fontosabb hajtóerővé vált a nem tradicionális hallgatói létszám növekedése, illetve néhány országban és területen a nemzetköziesedés is. Közép- és Kelet-Európában az expanzió szintén megkezdődött a 60-as években. A második hullámra azonban a nyugat-európai felfutáshoz képest némi késéssel, a 90-es években került sor. Általános trendként tehát az fogalmazható meg, hogy a felsőoktatásban részt vevő hallgatói létszám, politikai és gazdasági okokból az 1960-as évektől folyamatos növekedést mutat: az OECD felmérése szerint 2004-ben a világ összes országában 132 millió hallgató tanult a felsőoktatásban, szemben az 1991-es 68 millióval2

A tömegesedés következtében nőtt a hallgatói heterogenitás, amely a képzési kínálat egyre sokszínűbbé válását eredményezte és a foglalkoztathatóság kérdésének előtérbe kerüléséhez vezetett. Szintén fontos következmény a felsőoktatás intézményrendszerének bővülése (sok

1 Lásd Xxxxx, X. (2006): Az összehasonlító neveléstudomány alapjai. Új Mandátum Kiadó, Budapest:

2 OECD (2008): Tertiary Education for the Knowledge Society. OECD Thematic Review of Tertiary Education. OECD, Paris

helyen ezek következtében jött létre a főiskolai szektor), illetve határainak elmosódása (új szereplők megjelenése például vállalati egyetemek, üzleti képző helyek stb.), amelynek következményeként a felsőoktatási intézményrendszer is sokszínűbbé vált, megnőtt az intézmények és a felsőoktatási szolgáltatást nyújtó szereplők heterogenitása. (Itt erre nem térünk ki részletesen, de érdemes megjegyezni, hogy nem csak az oktatási szektor intézményrendszere alakult át radikálisan, hanem a kutatásé is: elég csak utalni arra, hogy tudománypolitika helyett egyre inkább innovációs rendszerről és kutatási ökoszisztémáról szokás beszélni.)

A felsőoktatás iránti kereslet és kínálat növekedése és heterogénné válása az irányíthatóság kérdését is kiélezte: hiszen ily módon jelentős mértékben nőtt a felsőoktatási rendszer komplexitása, a felsőoktatáson belül egyre differenciáltabb feladatmegosztás alakult ki, ami egyre nehezebbé tette a közvetlen kormányzati irányítást.

Az expanzió második hulláma ráadásul Nyugat-Európában a 70-es és 80- as évek gazdasági stagnálásával, Kelet- és Közép-Európában pedig a rendszerváltásával egyidejűleg ment végbe, amelynek következtében az állami forrásokból finanszírozott bővülés egyre kevésbé volt tartható. A felsőoktatás irányításának reformja mellett így a finanszírozás megoldása is elkerülhetetlenné vált. Bár a téma iránti érdeklődés az 1990–2000-es években sem csillapodott (az elmúlt évtizedben három nemzetközi összehasonlító vizsgálat is történt a témában), a 2008-as gazdasági válsággal a felsőoktatás finanszírozása és irányítása még aktuálisabb témává vált. Megerősödött az a meggyőződés is, hogy a felsőoktatás irányítása és finanszírozása egymástól elválaszthatatlan terület.

A tanulmány első részében ezért nemzetközi összehasonlító vizsgálatok3 és néhány hazai tanulmány alapján tárjuk fel a felsőoktatás

3 OECD, 2008: Tertiary Education for the Knowledge Society. OECD Thematic Review of Tertiary Education. OECD, Paris.; Xxxxxxxxx, T. – Xxxxxxx, X. (2009): University Autonomy in Europe I. European University

finanszírozásában és irányításában láthatóvá váló legfontosabb irányvonalakat.

Fontos hangsúlyozni, hogy egy finanszírozási rendszer sokféle szereplő közötti jövedelemáramlás szabályozását írja le. Ezek közül elsősorban az intézményeknek közvetlenül juttatott állami támogatások mechanizmusait vizsgáljuk. Jelen tanulmány kereteiben nem térünk ki tehát a felsőoktatási finanszírozás közvetett eszközeire (amikor például az állam adókedvezményekkel ösztönzi az üzleti vállalkozásokat, hogy azok a felsőoktatási intézményeket támogassák), és a tandíj-, illetve diákhitelrendszerek kondícióit sem tárgyaljuk részletesen annak ellenére, hogy ezen eszközöknek számos országban az intézményfinanszírozás szempontjából igen nagy a jelentősége.

A tanulmány második részében pedig egy interjús kutatás eredményei, valamint a hazai szakirodalom alapján kerül sor a magyar felsőoktatás legfontosabb irányítási és finanszírozási elemeinek értékelésére. Nem törekszünk kimerítő elemzésre, a célunk sokkal inkább a legfontosabb jellemzők és trendek kiemelése.

1.1.1. A felsőoktatás irányításának és az állam szerepének átalakulása

A nyugati demokráciákban a 70-es évek gazdasági nehézségei véget vetettek a második világháborút követő prosperáló időszaknak. A jóléti államok kormányai számára a folyamatosan növekedő közkiadások kordában tartása jelentette a fő kérdést. Az adók emelése – és ezzel a már létező közszolgáltatás-szervezési modell változatlan fenntartása – nem volt járható út. Ehelyett olyan megoldásokat kerestek, amelyek lehetővé tették a növekedés fenntartását a források csökkenése mellett, a

Association, Brussels; Jongbloed, B. – de Boer, H. – Xxxxxx, X. File, J. (2010): Progress in higher education reform across Europe. 2 Funding Reform.

források hatékonyabb (méltányosabb) felhasználása révén. Ez az állam által nyújtott szolgáltatások újraszervezéséhez, azaz a közszolgáltatások reformjához vezetett. A hallgatói létszámok növekedéséből adódó egyre nagyobb költségvetési támogatás pedig a felsőoktatást óhatatlanul az átalakítandó területek közé emelték.

Noha a felsőoktatás (és általában közszféra) átalakításának konkrét eszközrendszere országonként jelentős különbséget mutat, az eszközöknek két nagyobb általános csoportja különböztethető meg4 a szektor egészét átalakító makroszintű, illetve a szolgáltató szervezetek működését megváltoztató mikroszintű reformok.

1. A makroszintű reformok célja olyan környezet teremtése, amely arra ösztönzi a felsőoktatási intézményeket, hogy az egyre heterogénebb igények minél szélesebb körét minél olcsóbban fedjék le, amihez elkerülhetetlen a hatékony irányítási eszközök megválasztása. Az igényekre való nagyobb fogékonyságot alapvetően a versenykörnyezet kialakítása jelenti például privatizáció, liberalizáció, dereguláció, valamint a magánszféra piacra lépésének ösztönzése révén, ami többnyire a finanszírozási rendszer átalakítását is szükségessé teszi (pl. tandíjak bevezetése vagy a szektorsemleges állami finanszírozás, lásd később). Mindez a kínálati oldal diverzifikálódását elősegítő folyamat.

2. A mikroszintű reformok célja a felsőoktatási intézmények működésének átalakítása olyan technikák kötelező vagy ajánlott bevezetésével (előírásával), mint például a minőségmenedzsment, a pályakövetés, a stratégiakészítés stb. E megoldások előírásra történő alkalmazása azonban könnyen diszfunkcionálissá válik, ha az intézmények a feladatokat csak azért végzik el, hogy a külső szereplők előírásainak megfeleljenek (például stratégiát készítenek,

4 Xxxxxx, X. (2004): Igazgatási kultúra és New Public Management reformok egy összehasonlító esettanulmány tükrében. Közszolgálati Tanszék. Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem, Budapest.

hogy be tudják mutatni a minisztériumnak, de ennek nincs hatása a működésükre). A mikroszintű reformok ezért gyakran ágyazódnak be kisebb-nagyobb makroszintű reformba.

A felsőoktatás iránti kereslet növekedése a szolgáltató szektor (azaz a kínálati oldal) méretének és heterogenitásának növekedésével járt: nem csak az állami intézményrendszer vált nagyobbá, illetve sokszínűbbé méret és profil tekintetében, de egyre nagyobb arányban jelent meg a magánszektor is. E folyamatot gyakran maguk a kormányzatok is ösztönözték. Ezzel azonban növekedett a felsőoktatási rendszer komplexitása, és a felsőoktatáson belül egyre differenciáltabb feladatmegosztás alakult ki. Mindez együtt járt a kormányzat (minisztérium) szerepének átalakulásával is, amelynek az ágazat közvetlen operatív irányítása (government) helyett egyre inkább egy összetett, sokszereplős hálózat átfogó, stratégiai irányítójaként (governance) kell működnie5 azaz a hangsúly a különböző ágazati szereplők megfelelő együttműködését elősegítő környezet kialakulásának támogatására és a felsőoktatási tevékenység monitorozásának megszervezésére, felügyeletére és társadalmi elfogadtatására helyeződött át. A felsőoktatási szolgáltatások operatív kivitelezése a növekvő autonómiával rendelkező felsőoktatási intézmények feladata, míg az intézmények operatív (pénzügyi, minőségügyi) ellenőrzése speciális testületek, ügynökségek feladatává válik.

Az elmúlt időszak átfogó felmérései6 kivétel nélkül azt tükrözik, hogy Európában kisebb-nagyobb mértékben átalakult a felsőoktatási intézmények autonómiája (szándékosan nem „növekedést” írunk). Általánosságban növekvő intézményi autonómia tapasztalható az alábbi területeken:7

5 de Boer–Xxxxxxxxx et al., i. m.

6 Lásd 3. sz. lábjegyzet.

7 Az OECD 2008-as nagy áttekintése másféle autonómiakoncepciót alkalmaz, ennek tartalma azonban végső soron nagyon hasonló az itt bemutatotthoz. Az OECD intézményi autonómiájának elemei közé az alábbiak tartoznak: az intézményi kormányzás (jogi státusz, épületek tulajdonjoga, tevékenységek piacosíthatósága (pl.

• Szervezeti autonómia, azaz az intézmények belső szervezeti és kormányzási struktúrájának alakíthatósága, a vezetők kiválasztásának szabadsága. Annak ellenére, hogy ezen a téren Európa legtöbb országában viszonylag alacsony az intézményi autonómia, a European University Association (EUA) jelentése szerint (Estermann, Nokkala et al. 2011) a legtöbb országban az intézményi autonómia bővülése figyelhető meg, ellenkező irányú változásra kevés példát lehetett találni. Bár az intézmények egyre nagyobb szabadságot élveznek belső struktúrájuk alakításában, ezt kisebb-nagyobb mértékben továbbra is jogszabályokkal korlátozzák. A szervezeti autonómiát befolyásoló legfontosabb változás Európában a kétszintű kormányzási struktúra megjelenése, illetve az intézményen kívüli szereplők részvétele az intézmények legmagasabb szintű testületeiben8.

• A folyamatok alakításának autonómiája (policy-autonómia) magában foglalja az oktatók, kutatók és az adminisztratív munkatársak foglalkoztatási szabályainak intézményi alakíthatóságát, valamint az oktatási és kutatási autonómia kérdéseit, azaz a képzési és kutatási programok megválasztását, a hallgatók kiválasztásának szabadságát stb. A személyzeti autonómia mértéke azért különösen fontos kérdés, mert Európában a bérköltségek az összes költség körülbelül 60-90%-át teszik ki9

vállalkozások alapítása), a belső kormányzási és szervezeti struktúra alakítása), a munkavállalókkal kapcsolatos policy (kiválasztás, karrierstruktúra, munkavégzési feltételrendszer), a hallgatókkal kapcsolatos policy (kiválasztás, létszámok), a pénzügyi folyamatok (tandíjak meghatározása, hitelfelvétel, forrásallokáció, jövedelemtermelő tevékenységek, tartalékképzés), az oktatási policy (képzési programok és azok tartalmának meghatározása, minőségértékelési mechanizmusok, pedagógiai és tartalomközvetítési módszerek megválasztása), a kutatási folyamatok (prioritások meghatározása, kutatási programok tartalmának definiálása) (OECD, 2008, 69). Az EUA által végzett vizsgálat autonómiaelemei közé tartozik a szervezeti autonómia (belső szervezeti struktúra, testületek, vezetőválasztás szabadsága, vállalkozások alapítása), a pénzügyi autonómia, a személyzeti autonómia (szenior oktatók kiválasztása, elbocsátása, bérezése és előléptetése), illetve az akadémiai autonómia (programszerkezet, az oktatás nyelve, hallgatói létszámok). (Xxxxxxxxx–Xxxxxxx, 2009; Xxxxxxxxx, Xxxxxxx et al., 2011)

8 Estermann–Xxxxxxx, i. m. 40.; Xxxxxxxxx–de Boer, i. m.

9 Xxxxxxxxx, T. – Xxxxxx, E. B. (2011): Financially Sustainable Universities II. European universities diversifying income streams. European University Association, Brussels, 36.

• A személyzeti politikát illetően az európai országok nagy többségében mára jelentős az oktatók kiválasztásának szabadsága, ugyanakkor a bérezés és elbocsátás tekintetében jogszabályi korlátozások érvényesülnek. Az elmúlt években néhány országban/tartományban (például Finnországban) megszűnt a közalkalmazotti státuszban történő foglalkoztatás kényszere.

• A képzési programok és kutatási területek megválasztásában az intézményeknek régóta nagyfokú az autonómiája, és ezt többnyire nem érintették az európai reformok.

• A pénzügyi autonómia azt jelenti, hogy az intézménynek lehetősége van bevételi csatornáinak meghatározására, belső forrásallokációra, tartalékképzésre és hitelfelvételre, a megtakarítások befektetésére, valamint vállalkozások alapítására10. E téren a legtöbb vizsgált országban jelentős változások történtek: az intézmények szabadságfoka nőtt. Amíg azonban Nyugat-Európában az autonómia növekedése a közösségi források szabadabb felhasználásából ered (és a tandíjak nagysága korlátozott), addig Közép- és Kelet- Európában a közösségi források felhasználása szigorúan szabályozott, de a tandíjak nagyságát az intézmények szabadon meghatározhatják11. Ez összefüggésben van a méltányosság fogalmának értelmezési különbségeivel12. (A pénzügyi autonómia területén bekövetkező jellemző változásokról egy későbbi alfejezetben részletesebben is szó lesz.)

Összességében az intézményi autonómia növekedésének lehetünk tanúi. Ez a folyamat gyakran járt együtt a jogi státusz változásával is, azaz az intézmények állami (például költségvetési) szervekből önálló, független

10 A vállalkozások alapításának szabadságát más megközelítések a szervezeti autonómiához sorolják.

11 Estermann–Xxxxxxx, i. m. 41.

12 OECD (2008): Tertiary Education for the Knowledge Society. OECD Thematic Review of Tertiary Education. OECD, Paris

szervezetekké alakulnak13. Ez a folyamat játszódott le például Japánban, Finnországban, Portugáliában, Dániában14.

Az intézmények szervezeti, pénzügyi és folyamatokat érintő autonómiájának növelése mögött két érv húzódik meg: az egyik az, hogy a szolgáltató az adott szolgáltatás igénybevevőiről, azok igényeiről jobb információkkal rendelkezik, mint egy központi irányító hatóság, így az igényekre és költségekre jobban oda tud figyelni. A másik: azzal, hogy a magánszféra megjelenik a felsőoktatásban, az állami/közösségi tulajdonban lévő szolgáltatók is versenyre kényszerülnek. Ehhez szükséges, hogy képesek legyenek befolyásolni az erőforrásaik belső felhasználását, ami a feltétele a hatékonyabb és eredményesebb működésnek.

Az intézmények autonómiája ugyanakkor csökkenő tendenciát mutat a

„beavatkozásoktól való mentesség” területén, azaz atekintetben, hogy milyen mértékben mentesül az intézmény a külső szereplők elszámoltatási erőfeszítéseitől. E mögött az állam szerepének átalakulása áll, amely a közvetlen szolgáltatásnyújtó szerepből egyre inkább szervezői, szabályozói, megrendelői és az állampolgárok nevében fellépő, ellenőri szerepbe kerül. Így noha az intézmények fokozott autonómiát nyertek a belső folyamataik, továbbá a szervezeti és pénzügyi döntéseik tekintetében, addig a kormányzat erősítette azokat a beszámoltatási formákat és külső elszámoltató intézményeket (pl. akkreditációs hatóságokat, finanszírozási ügynökségeket), amelyek az output mellett sokszor az intézményi folyamatok felett is igyekeznek kontrollt gyakorolni (például értékelik az intézményben használt minőségügyi gyakorlatot). Ezt a trendet felerősítette a 2008-as válság, amelynek nyomán ugyan nem csökkent az állami támogatások aránya, de növekedett a nemzeti

13 Xxxxxxx, X. (2008): Global Trends in University Governance. The Education Working Paper Series. World Bank, Washington, 9.

14 OECD, 2008 i. m.

prioritások szerinti célzottságuk15, ami az elszámolási és ellenőrzési mechanizmusok erősödésével járt együtt. Az elszámoltatási erőfeszítések növekedése egyébként egybeesik a bizonyítékalapú (evidence-based) policy megközelítéssel is, amely az oktatáspolitikai beavatkozásokat empirikus adatok és összefüggések alapján tervezi meg és értékeli ki (tehát kiemelt kérdéseként kezeli a rendszeres adatgyűjtéseket).

Maga a kontroll számos eszközön keresztül valósulhat meg. A leggyakoribb eszközök közé az alábbiak tartoznak:16

• Intézményi stratégiák jóváhagyása: az intézmények teljesítményét az elfogadott és az intézmény által javasolt célkitűzésekhez mérik. Emellett fontos szempont a képzési és kutatási profil illeszkedése a nemzeti stratégiához.

• Teljesítményszerződések: az intézményi stratégiák elfogadása kapcsolódhat konkrét, többéves teljesítmény-megállapodások kötéséhez is. Ezekben megfogalmazhatóak általánosabb célok és indikátorok, de állhatnak benne konkrét output- és outcome- elvárások/vállalások is. A teljesítményszerződések összekapcsolódhatnak a pénzügyi támogatási rendszerrel is.

• Beszámolási rendszer szabályozása: általános teljesítményindikátorok és statisztikai jelentési rendszerek, amelyek révén a kormányzat folyamatosan nyomon tudja követni a felsőoktatási rendszer legfontosabb paramétereinek alakulását.

Ezek mellett további fontos kontroll-/ösztönző eszköznek tekinthető a finanszírozási rendszer, illetve a minőségbiztosítás érdekében alkalmazott eljárások is.

Az elszámoltatás növekedése ugyanakkor számos veszéllyel is együtt jár: növekszik az intézmények bürokratikus terhelése, a bürokratikus szabályoknak való megfelelési kényszere (ahelyett a valódi igényeknek

15 Xxxxxxxxx, X., – Xxxxxxx, T. – Xxxxxxx, M. (2011): University Autonomy in Europe II. The Scorecard.

European University Association, Brussels.

16 Xxxxxxx, x. x.

akarnának megfelelni). Ezek különösen akkor érvényesek, ha a fenntartó a stratégiai szintű kontroll helyett az intézmények mikromenedzselését próbálja meg elérni.17

17 Xxxxxxxxx–Xxxxxxx et al., i. m. 66.

1. táblázat. Az intézményi autonómia különböző területeinek alakulása néhány országban
	Szervezeti autonómia		Folyamatok meghatározásának autonómiája		Pénzügyi autonómia		Beavatkozástól való mentesség
	1995	2008	1995	2008	1995	2008	1995	2008
Bulgária	közepes	alacsony	magas	közepes-magas	magas	magas	magas	alacsony
Csehország	alacsony	alacsony	magas	magas	magas	magas	magas	közepes
Észtország	közepes	közepes	magas	magas	magas	magas	közepes	közepes
Horvátország	magas	magas	magas	magas	közepes	magas	magas	közepes
Lengyelország	alacsony-közepes	alacsony-közepes	magas	magas	közepes	közepes	magas	közepes
Lettország	alacsony-közepes	alacsony-közepes	magas	közepes-magas	magas	közepes	magas	közepes
Litvánia	közepes	közepes	közepes-magas	közepes-magas	alacsony	alacsony	magas	közepes
Magyarország	alacsony	közepes	közepes-magas	alacsony-közepes	alacsony	közepes	közepes	közepes
Románia	alacsony	alacsony	alacsony-közepes	közepes-magas	alacsony	közepes	magas	alacsony
Szlovákia	alacsony	alacsony	közepes-magas	közepes-magas	alacsony	közepes	közepes	közepes
Szlovénia	alacsony-közepes	n. a.	alacsony-közepes	közepes-magas	közepes	magas	magas	közepes

Ausztria	alacsony	közepes	alacsony-közepes	alacsony-közepes	alacsony	magas	magas	magas
Dánia	alacsony-közepes	alacsony-közepes	közepes-magas	közepes-magas	közepes	közepes	közepes	közepes
Finnország	közepes	közepes	közepes-magas	magas	közepes	közepes	magas	közepes
Franciaország	alacsony	alacsony-közepes	alacsony-közepes	alacsony-közepes	alacsony	közepes	közepes	közepes
Hollandia	alacsony-közepes	közepes	közepes-magas	közepes-magas	magas	magas	közepes	közepes
Németország	közepes-magas	közepes-magas	alacsony-közepes	alacsony-közepes	alacsony	közepes	magas	közepes
Norvégia	alacsony-közepes	közepes-magas	közepes-magas	magas	alacsony	magas	magas	közepes
Olaszország	közepes-magas	közepes-magas	közepes-magas	közepes-magas	magas	magas	magas	magas
Spanyolország	alacsony	alacsony-közepes	alacsony-közepes	alacsony-közepes	magas	magas	magas	közepes
Svájc	alacsony	alacsony-közepes	Közepes-magas	közepes-magas	alacsony	közepes	magas	magas
Svédország	alacsony-közepes	alacsony-közepes	magas	magas	közepes	közepes	közepes	közepes
Egyesült	közepes	közepes	magas	magas	magas	magas	közepes	közepes

Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet Cím: 1363 Budapest, Pf.: 49.

Tel.: x00 0 000-0000

xxx.xxx.xx; xxx.xxxxx.xx

Királyság

Magyarázat: az egyes országokra vonatkozó értékeléseket szakértői válaszok számszerűsítéséből, illetve ezek indexszé alakításából határozták meg. A folyamatok alakíthatóságának (policy) autonómiáját az alábbi kérdéseket figyelembevételével: határozták meg: oktatók kinevezése, bérek meghatározása, alapszakos hallgatók kiválasztása, a felvett hallgatók számának meghatározása, kutatási programok meghatározása, új képzési programok indítása, programok tartalmának meghatározására vonatkozó szabadság. A pénzügyi autonómiát az alábbi kérdések alapján vizsgálták: pénzügyi források belső allokálási szabadsága, tőkepiacon történő hitelfelvételi lehetőség, tartalékképzési lehetőség, a működési célú támogatás elköltésének szabályozottsága. A beavatkozástól való mentességet az alábbi kérdések alapján vizsgálták: stratégiai tervek kötelező készítése, jelentési kötelezettségek, kötelezettségek az oktatás/kutatás külső és/vagy belső értékelésére vagy értékelési mechanizmusainak kialakítására. A szervezeti autonómiára vonatkozóan nem ismertették az indexképzés menetét.

Forrás: xx Xxxx, Xxxxxxxxx et al. 2010, 34–39 táblázatai alapján

Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet Cím: 1363 Budapest, Pf.: 49.

Tel.: x00 0 000-0000

xxx.xxx.xx; xxx.xxxxx.xx

A felsőoktatási szereplők teljesítményének ellenőrzését kisebb országokban/tartományokban maga a minisztérium is elvégezheti. Sok helyütt azonban az ágazatirányítás stratégiai és kormányzati képviseleti feladatait elválasztják a felsőoktatás operatív (ellenőrzési, finanszírozási, minőségügyi) feladataitól. Míg a stratégiai feladatok minisztériumi kézben maradnak, addig az operatív feladatokat vagy a minisztérium alá rendelt pufferszervezetek, ügynökségek látják el (ilyen pl. Angliában a felsőoktatási finanszírozási ügynökség, a HEFCE), vagy az ágazati szereplők által közösen működtetett, esetleg piaci alapon szerveződő szereplők biztosítják. 18

Napjainkban tehát olyan folyamatok játszódnak le, ahol az állam a korábbi szabályozó-szolgáltatásnyújtó tevékenységeinek (1) egy részét a növekvő autonómiájú felsőoktatási intézmények látják el, (2) egy másik részét kiszervezik a jelentős önállósággal rendelkező állami és magánszférában működő ügynökségeknek, (3) az állami feladatok és felelősségek egy harmadik részét pedig a nemzetközi szervezetek veszik át. (de Boer, Jongbloed et al. 2010:21).19 Ez az átrendeződés ugyanakkor korántsem jelenti az állam gyengeségét, csak a szerepének átalakulását, amelyben felértékelődnek a stratégiai döntések, illetve az értékeléssel, monitorozással, elszámoltatással kapcsolatos teendők (ennek kapcsán beszélnek értékelő államról, „evaluative state”-ről).

18 A pufferszervezetek/ügynökségek létrehozása számos előnnyel jár: elkülönülnek az operatív és a stratégiai feladatok. A stratégiai döntéseket közvetlen lobbifolyamatok kevésbé befolyásolják, ugyanakkor az intézmények is nagyobb autonómiával rendelkeznek. A pufferszervezet mélyebb, szakmaibb ismereteket szerezhet a szektorról, és könnyebben tud felsőoktatási szakértőket alkalmazni, akik nem akarnak köztisztviselők lenni (önálló karrierpályát tud kiépíteni). Ugyanakkor komoly veszélyei is vannak: a pufferszervezet önjáróvá válhat és a minisztérium elveszíti a szektor feletti irányítást. A köztes szervezet épp a reformok vagy egy ambiciózus miniszter cselekvésének gátjává válhat. A másik gyakori probléma, hogy a minisztérium átnyúlik a pufferszervezet feje felett, amely így elveszíti hitelességét. A minisztériumnak a szervezeten keresztül kell érvényesítenie észrevételeit, kifogásait konkrét intézményekkel szemben is. (Fielden,

i.m. 9.)

19 Ebben az elemzésben nem térünk ki a nemzetek feletti szféra erősödésének részleteire. Említés szintjén e változás néhány mérföldköve: a nemzetek feletti felsőoktatási szervezetek számának és befolyásának növekedése, a Bologna folyamat által felerősített konvergencia a résztvevő országok körében, az Európai Unió felsőoktatás-politikájának kibontakozása (például az európai kutatási tér vagy a mobilitási programok révén) annak ellenére, hogy az oktatási kérdések továbbra is nemzeti hatáskörben maradnak [lásd Halász, G. (2007): Lisszabon és az egyetemek: az Európai Unió formálódó felsőoktatási politikája. Budapest. stb.]

Xxxxx azonban, hogy a kormányzat meg tudjon felelni az új feladatnak, számos feltétele van. Egyfelől szükséges, hogy létezzenek a felsőoktatásra vonatkozó, széles körben elfogadott és hasonlóan értelmezett célok, víziók, és az ezekre épülő ágazati stratégia, amelynek célkitűzései jól megragadhatóak. Ezek hiányában az intézményi célok csak önmagukban értékelhetőek, és nem vizsgálhatóak a felsőoktatással szemben megfogalmazott kormányzati (társadalmi) célok tükrében. Emellett szükséges, hogy megfelelő oktatáspolitikai kapacitás álljon rendelkezésre ahhoz, hogy a minisztérium vagy a finanszírozó hatóság képes legyen valódi értékelésre, a célkitűzések realitásának megítélésére, a célok el nem érése esetén annak megítélésére, hogy ez mennyiben az intézmény felelőssége. Ennek feltétele az értékelést és összehasonlítást lehetővé tevő adatbázisok és a hiteles adatgyűjtést lehetővé tevő eljárások.

1.1.2. A finanszírozási rendszerek átalakulása

A felsőoktatás tömegesedése és az intézményrendszer heterogénné válása következtében nem csak az irányítás, hanem a finanszírozhatóság kérdése is felvetődött. Egyrészt egyre élesebben fogalmazódott meg, hogy a növekvő felsőoktatási kiadásokat (1) ki finanszírozza, ha az állam tehervállaló képessége korlátozott; azaz mekkora legyen a szülői és hallgatói közvetlen hozzájárulás (tandíj), milyen mértékben vonjanak be vállalati forrásokat, és mekkora nagyságú legyen az állami támogatás. Másrészt a növekvő forrásigény azt a kérdést is felvetette, hogy (2) hogyan, milyen mechanizmusokon keresztül hatékony és eredményes az állami források elosztása az intézmények (esetleg a többi szereplő) között. Az alábbiakban röviden áttekintjük, hogy e két kérdésben milyen változások voltak tapasztalhatóak az elmúlt évtizedekben.

A finanszírozás forrásainak alakulása: a finanszírozás diverzifikálódása

Az előzőekben már láthattuk, hogyan változott az állam szerepfelfogása és ennek okaként/következményeként hogyan alakult át a felsőoktatási rendszer különböző szereplőinek hatásköre. Ennek a folyamatnak egyik lényeges összetevője a finanszírozási rendszer változása, amely az ösztönzési rendszer egyik legfontosabb elemévé vált az elmúlt évtizedekben. A fejlett európai országokban a felsőoktatás finanszírozásának átalakítása a 70-es évek gazdasági válságától kezdődően folyamatosan napirenden van, aminek oka a rendszer növekvő mérete és így költségvetést érintő egyre nagyobb hatása.

A közelmúlt változásai jól tükröződnek az alábbi táblázatban (2. táblázat). Látható, hogy az OECD-országokban a felsőoktatás kiadásai 1995 és 2008 között átlagosan 75%-kal emelkedtek, miközben az egy hallgatóra eső kiadások is növekedtek 16%-kal.

2. táblázat. A finanszírozás szerkezetének változása (2000-es évi konstans árakon)

Ország	Megjegyzések	Felsőoktatási intézményekre fordított kiadás változása (2000 = 100)		Hallgatói létszámok változása (2000 = 100)		Egy hallgatóra eső kiadás változása (2000 = 100)		Felsőoktatási intézmények kiadásainak változása 2000-ről 2008-ra, finanszírozók szerint (2000 = 100)
Ország	Megjegyzések	1995	2008	1995	2008	1995	2008	Állami finanszírozás	Magánfinanszírozás
Ausztrália		90	134	83	123	109	108	128	145
Ausztria		97	148	91	115	107	129	112	180
Belgium		M	120	m	109	m	110	125	123
Chile	4	61	149	76	194	80	77	156	134
Csehország		101	202	64	164	159	124	146	190
Dánia		91	119	96	102	95	116	113	229
Dél-Korea		m	162	68	110	m	147	175	173
Egyesült Királyság		97	143	89	110	109	130	109	276
Észtország	5	69	154	60	116	115	132	164	m
Finnország		90	126	89	103	101	122	131	167
Franciaország		91	121	m	103	m	117	106	122
Hollandia		95	128	96	129	99	99	126	131
Írország	3	56	136	85	118	66	115	181	113
Izland		M	164	79	162	m	101	155	139
Izrael		71	110	74	125	96	88	121	135
Japán		87	115	99	99	88	000	000	000
Kanada	2, 3	75	126	m	110	m	114	113	142
Lengyelország	3	59	195	55	119	107	163	140	167
Magyarország	3, 5	78	131	58	149	135	88	140	m
Mexikó		77	155	77	133	101	117	131	182
Németország		95	000	000	000	91	107	107	114
Norvégia	5	93	126	100	113	93	112	139	m
Olaszország	3, 6	79	120	99	111	80	108	107	167
Portugália	3	73	152	77	112	96	136	99	718
Spanyolország		72	135	100	98	72	138	136	141
Svájc	3, 5	74	122	95	146	78	84	116	145
Svédország		81	121	83	114	97	107	122	110
Szlovákia	1	81	185	72	000	000	000	136	768
USA		71	117	92	120	77	98	129	108
OECD-átlag		80	140	83	124	98	114	130	198
EU21-átlag		82	142	81	120	102	119	128	232

m: hiányzó adat Megjegyzések:

1. A felsőoktatásban tanuló hallgatók egy részét a középfokú oktatáshoz számolták el.

2. A vonatkoztatási év 2008 helyett 2007.

3. Csak állami intézmények.

4. A vonatkoztatási év 2008 helyett 2009.

5. Csak az állami kiadások.

6. Kivéve a posztszekunder, nem harmadfokú képzéseket.

Forrás: OECD: (2011): Education at a Glance, B1.5, és B3.1 táblázat alapján

A vizsgált időszakban az OECD-országokban az egy hallgatóra eső támogatás úgy nőtt, hogy eközben a hallgatói létszám is növekedett. A kiadások és a létszámnövekedés forrását kisebb mértékben az állami támogatások növekedése, nagyobb mértékben pedig a nem állami források növekvő bevonása jelentette. Ezt jelzi, hogy 2000 és 2008 között az állami támogatások 30%-kal, a nem állami forrásból fedezett kiadások 98%-kal növekedtek. Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy a nem állami források többnyire nem helyettesítették, hanem kiegészítették a szintén növekvő állami forrásokat. A növekedés ellenére az országok döntő többségében (különösen Európában) továbbra is az állam tekinthető a legnagyobb finanszírozónak.

Mindazonáltal az OECD-országok többsége egyértelműen a többcsatornássá váló finanszírozás irányába halad: azaz az állami finanszírozás mellett egyre több helyen jelenik meg a költségmegosztás (tandíj), és ezzel párhuzamosan kiépül a diákhitelezés, illetve egyre nagyobb az ún. „third stream” jövedelmek – a vállalati támogatások, vállalatok által megrendelt kutatások, épülethasznosításból származó bevételek, jótékonysági támogatások, pénzügyi műveletek, egyéb szolgáltatások – szerepe. Ennek megfelelően egy átlagos európai egyetem bevételének 9-10%-a származik tandíjból (bár például Angliában a 25%- ot is eléri), míg az egyéb bevételek20 aránya 10% és 20% között mozog21. A tandíjak kapcsán érdemes rámutatni egy közép-kelet-európai sajátosságra is. Az OECD 2008-as vizsgálatában két szempont szerint csoportosította az országokat a finanszírozási rendszerük vizsgálata során: egyrészt a költségmegosztás mértéke és egyenlőtlensége alapján, másrészt aszerint, hogy a hallgatóra eső költségeket egyéni-családi

20 Ugyanakkor ez viszonylag bizonytalanul definiált kategória, sokan például a vállalatoknak végzett oktatási tevékenységet vagy az európai uniós pályázatokból származó bevételt is beleértik stb.

21 Estermann–Pruvot, i. m.

forrásból vagy pedig általános támogatási rendszereken keresztül lehet fedezni.

3. táblázat. A felsőoktatás finanszírozásának szemléletei

A költségmegosztás mértéke

A hallgatói támogatás alapja

Általános

támogatási rendszerek

Családalapú finanszírozás

Jelentős és

egységes a hallgatók között

Ausztrália, Chile,

Hollandia, Új-

Zéland, Egyesült Királyság

Kína, Japán, Korea

Nem egységes a hallgatók között

Horvátország, Észtország,

Lengyelország, Oroszország

Kis jelentőségű és egységes a hallgatók között

Finnország, Izland, Norvégia,

Svédország

Belgium, Csehország, Franciaország,

Görögország, Mexikó, Portugália,

Spanyolország, Svájc

Forrás: OECD, 2008, 180.

A táblázatból jól kiolvasható, hogy a közép- és kelet-európai országokban a hallgatókra összességében a felsőoktatási kiadások jelentős részét terhelik, ám ez jellemzően igen egyenlőtlen formában történik: a hallgatók egy része teljes állami támogatást és finanszírozást kap, míg más hallgatóknak a képzés (majdnem) teljes költségét fedezniük kell. A rendszer tehát igen egyenlőtlen (miközben egy adott végzettséggel szerezhető előnyök hasonlóak, a megszerzésének költségei nagyon különböznek), és ezzel kapcsolatban jellemzően nem hoznak létre támogató rendszereket, például diákhitelrendszert.

Az állami finanszírozás elosztási mechanizmusainak változása

A nem állami források növekedésével számos országban az állami források allokációs szerkezete is átalakult. Már nem minden állami forrás szolgál közvetlenül az intézmények finanszírozására, hanem egy részük a

felsőoktatási szolgáltatások igénybevevőit ösztönzi például kedvezményes

diákhitelek és adókedvezmények révén. Az ilyen jellegű állami támogatások révén további magánforrások bevonása válik lehetővé, ami nem csak a további bővülés forrásául szolgál, hanem a forrásfelhasználás hatékonyságának növekedését is várják tőle.

A források diverzifikálódása ugyanis fogékonyabbá teszik az intézményeket a piaci, társadalmi elvárások iránt, és csökkenti a kormányzattól való függés mértékét, azaz a felsőoktatás finanszírozása óhatatlanul a keresletvezérelt és eredménycentrikus rendszer irányába tolódik el. A keresletvezéreltség erősödése javítja a felsőoktatási rendszerek igényekhez történő alkalmazkodóképességét, ugyankkor csökkenti a kiszámíthatóságot is, ami arra kényszeríti az intézményeket, hogy a rövid távú megtérülést hozó tevékenységek irányába mozduljanak el (csökkentve ezzel az intézmények társadalomkritikai, illetve a kockázatosabb innovációkban játszott szerepét). Miközben a felsőoktatási kapacitások kiépítése (például egy-egy színvonalas műhely létrehozása) időigényes feladat, a létrejött kapacitások kiszámíthatatlan környezetben könnyen tönkremehetnek. A finanszírozási rendszernek ezért kellő érzékenységgel arra kell ösztönöznie a szereplőket, hogy az átmenetileg kevésbé kihasznált kapacitásokat kereslet hiányában ne azonnal szüntessék meg, ugyanakkor a tartósan feleslegesnek bizonyulókat mégis csökkentsék. Az intézmények közvetlen állami támogatásának rendszere, annak kiszámíthatósága fontos szerepet játszik az intézmények stabilitása, működésük hosszabb távú tervezhetősége szempontjából.

A következőkben röviden áttekintjük, hogy milyen európai és globális trendek jellemzőek az intézmények közvetlen állami támogatásának mechanizmusaira.

Az alábbi fő irányok figyelhetők meg.

• az oktatás-kutatás finanszírozásának elkülönülése és a többcsatornás finanszírozási rendszerek kialakulása,

• a képlet szerinti finanszírozás elterjedése,

• az outputmutatók nagyobb arányú megjelenése,

• a teljesítményszerződések elterjedése, valamint

• az átalánytámogatás/globális költségvetés (block grants) elterjedése.

A többcsatornás finanszírozási rendszerek kialakulása

A felsőoktatás átalakulása során összetettebb, diverzifikáltabb intézményhálózat alakult ki. Ehhez alkalmazkodtak a forráselosztási mechanizmusok is: az állami támogatások elosztása is több szempontúvá, sokcsatornássá vált (az átláthatóság kárára), amellyel érzékenyebben lehetett az intézmények ösztönzési környezetét alakítani. Az oktatás és kutatás egységes finanszírozása helyett például más-más mechanizmusok alakultak ki e két tevékenység finanszírozására. A magán-felsőoktatás megjelenése pedig az infrastruktúra fenntartásának finanszírozási kérdéseit vetette fel (mit kell finanszíroznia az államnak a magán- felsőoktatás esetében, és mit a fenntartóknak).22 Mindezek következtében színesebb, összetettebb eszköztár alakult ki az intézményi támogatások nagyságának meghatározásához. A rendelkezésre álló, közvetlen intézményfinanszírozásra szolgáló állami támogatások elosztása többnyire az alábbi módokon vagy ezek valamilyen kombinációján keresztül valósul meg:

• Bázisalapú/inkrementális: az intézmények támogatása az előző évi támogatás valamilyen korrekciója révén alakul ki.

• Tárgyalásos intézményfinanszírozás: az intézmény támogatása a finanszírozó és az intézmény közötti ad hoc alkufolyamatban dől el,

22 OECD, 2008 i. m.; Xxxxxx, X. (2012): Finanszírozási reformok a felsőoktatásban: nemzetközi összehasonlító elemzés. In: Xxxxxx, X. (szerk.): (2012): Felsőoktatás-finanszírozás: nemzetközi trendek és hazai gyakorlatok. Megjelenés alatt.

melynek alapjául jellemzően az intézmény által benyújtott költségvetési javaslat szolgál.

• Képlet szerinti finanszírozás: előre adott, input- vagy outputjellemzők alapján, automatizmusok keretében határozzák meg az intézményi támogatás nagyságát. Az eljárás maga lehet versenyeztető (amikor például a mutató egy intézmény más intézményekhez viszonyított helyzetén alapul) és lehet nem versenyző is. A képlet szerinti finanszírozás szintén vonatkozhat aktuális vagy jövőbeli elvárt értékekre is.

• Teljesítményfinanszírozás: olyan tárgyalásos intézményfinanszírozási folyamat, melyet különböző múltbéli teljesítménymutatók vagy jövőbeli intézményi tervek alapoznak meg. Kapcsolódhat hozzá ún. teljesítményszerződés is, amely akár több évre is vonatkozhat.

• Projektfinanszírozás vagy céltámogatás: többnyire verseny alapján elosztott, konkrét feladat vagy cél érdekében szolgáló támogatás. A projekt leggyakrabban konkrét kutatás, esetenként egyéb konkrét tevékenység (például. az angol innovációs alap) megvalósítását szolgálja. Céltámogatás lehet például mindenféle kiválósági program vagy kezdeményezés (például a magyar kutatóegyetemi kiválasztás, német excellence initiative, új-zélandi Core-támogatás) stb.

A képlet szerinti finanszírozás, outputjellemzők elterjedése

A finanszírozás nagyságát meghatározó eszközök tekintetében az alábbi irányvonalak érvényesülnek:

Az egyik, hogy az állami források elosztása az inkrementális, illetve tárgyalásos intézményfinanszírozási metódusokból a képlet szerinti finanszírozás, a teljesítményfinanszírozás, valamint a projektfinanszírozás/céltámogatások felé mozdult el.

A képlet szerinti finanszírozás elterjedésének egyik oka, hogy e módon a finanszírozás kiszámíthatóbbá, átláthatóbbá vált, és nem utolsó sorban a diverzzé váló intézményhálózat között a források elosztása kevesebb konfliktussal járt.23 Ez nem csak az automatizmusoknak köszönhető, hanem annak is, hogy az elosztási viták nem az egyes intézményekkel, hanem az ágazati képviselőkkel zajlanak.

A tapasztalatok szerint az elosztási képletek alapjául elsősorban az inputok (pl. oktatói létszám, hallgatói létszám) szolgálnak, az elmúlt évtizedben azonban több országban is megjelentek az outputra épülő komponensek (pl. végzett hallgatók száma és végzési ideje, elhelyezkedési ráták, publikációk száma, hallgatók által gyűjtött kreditek száma, diplomaszerzéshez szükséges idő stb.).24 Egy felmérés szerint 1995-ben mindössze 5 országban alkalmaztak outputmutatókat Európában, ez a szám 2008-ra 19-re nőtt.25

Ugyanakkor fontos azt is hangsúlyozni, hogy bár az outputmutatók által allokált források aránya jelentős, összességében azonban a legtöbb országban nem meghatározó, mert az intézményi költségvetést nagyon bizonytalanná és kiszámíthatatlanná teszik.26 Érdemes azt is megjegyezni, hogy a munkaerő-piaci elhelyezkedés mint outputmutató alkalmazása meglehetősen ritka, ami a megbízható mérés nehézségéből fakad.27 Helyenként előfordulnak olyan mutatószámok, amelyek a méltányossági szempontokat (páldául. a nők aránya bizonyos képzéseken egyes német tartományokban, kisebbségek felsőoktatási részvétele Új-Zélandon és Ausztráliában) vagy a regionális intézményrendszerbe történő beágyazódást (Finnország) mérik.

4. táblázat. Példák input- és outputmutatókra

23 Halász, 2012. i. m.

24 OECD 2008; Estermann–Pruvot, 2011 i. m.

25 Jongbloed–de Boer et al., i. m.

26 Xxxxxxx, x. x.

27 OECD (2008): Tertiary Education for the Knowledge Society. OECD Thematic Review of Tertiary Education. OECD, Paris

Inputmutatók		Outputmutatók
− Beiratkozott hallgatók száma		− − − − − − − − − − − − − − −	Hallgatói sikerekkel kapcsolatos
az előző/aktuális tanévben			mutatók (kiadott BA/MA diplomák
(képzés szintje,			száma, hallgatók által szerzett
tudományterület szerint)			kreditek száma, időben végző
−	Államilag finanszírozott		hallgatók aránya, sikeresen diplomát
helyek száma az			szerzők aránya)
előző/aktuális tanévben			Nemzeti oktatási minőségvizsgálatok
(képzés szintje,			eredményei (az intézmény egészére
tudományterület szerint)			vagy adott tudományterületre
−	Oktatók létszáma		vonatkozóan)
(minősítettség, képesítési			Időszakos nemzeti kutatási értékelés
szint szerint)			eredményei (az intézmény egészére
−	Ingatlanok területe		vagy adott tudományterületre
−	Bérleti díj		vonatkozóan)
−	PhD hallgatók/PhD xxxxxxxx		Xxxxxxx PhD diplomák száma
száma			Tudományos publikációk száma
−	Egy oktatóra jutó hallgató		Tudományos hivatkozások száma
száma			Megbízásos kutatások száma
− Egy hallgatóra jutó költség			Kutatási eredmények kereskedelmi
			hasznosulása (licencek, szerzői jogok,
			szabadalmak)
			Nemzetközi kutatási projektekben való
			közreműködés
			Intézménynek megítélt díjak
			Rangsorokban elért helyezés
			Méltányossági kritériumok
			(kisebbségek részvétele, női hallgatók
			részvétele bizonyos
			tudományterületeken)
			Regionális szerep
			Nemzetközi hallgatói cserék száma
			Nem állami forrásból származó
			bevételek
Forrás: OECD 2008; Xxxxxxxxx, xx Xxxx et al. 2010 alapján

Érdemes megemlíteni a képletalapú finanszírozással kapcsolatos problémákat is: az egyik probléma, hogy míg a képlet szerinti finanszírozás stabil környezetben jól működik, dinamikusan növekvő vagy csökkenő rendszerben az intézmény finanszírozása túlságosan hektikussá

válthat, ami a képletek gyakori átalakításához vezethet, ami inkább csökkenti a kiszámíthatóságot.

A másik probléma az intézményi magatartást torzító hatása, ami abból fakad, hogy az intézmények esetleg kizárólag a finanszírozott paraméterekre helyezik a hangsúlyt, és figyelmen kívül hagyják a nem vizsgált paramétereket. Például a kizárólag létszámok alapján kalkulált támogatás arra ösztönözheti az intézményeket, hogy kevesebb figyelmet fordítsanak a hallgatók képzésére és tényleges felkészítésére. Az outputmutatók hangsúlyozása pedig érdekeltté teheti az intézményeket a minőségi követelmények csökkentésében. A nem szándékolt hatásokat vagy más szabályozási eszközökkel, vagy pedig az input- és outputmutatók megfelelő keverékének és arányának megválasztásával lehet ellensúlyozni.28

Teljesítményszerződések

A finanszírozási rendszerben nem csak az outputtámogatás és a kereslet szempontjait erősítő finanszírozási megoldások erősíthetik az eredményszemléletet, hanem egy másik lényeges finanszírozási eszköz, az ún. teljesítményfinanszírozás/teljesítményszerződések rendszere is. Ezek olyan, az intézmény és a finanszírozó hatóság/állam között megkötött szerződések, amelyek jellemzően az intézmény által teljesítendő célkitűzéseket, elérendő indikátorokat és ezek peremfeltételeit rögzítik. A célkitűzések kötődhetnek a vállalt hallgatói létszámok eléréshez vagy végzettségi adatokhoz, illetve speciálisan az intézmény stratégiai célkitűzéseihez is. Közös jellemző azonban, hogy a célok el nem érése jellemzően a támogatások (azonnali vagy később érvényesített) csökkentésével jár együtt.

28 OECD, i. m.

A teljesítményszerződések előnyei közé tartozik, hogy ez olyan rögzített menetű tárgyalási folyamatot tesz lehetővé a kormányzat és az intézmény között, amely során egyértelműsíthetőek az intézménnyel szembeni elvárások, ezáltal közvetlenül is érvényesíthetőek a szakpolitikai célok. Ugyanakkor lehetséges az intézmény céljainak rugalmas figyelembevétele is.29 Emellett akár 3-5 évre előre is rögzíthető az állami támogatás (egy része) (lásd például Új-Zéland, Finnország), elősegítve ezzel a tervezhetőséget és az intézmény stabilitásának javulását. (Az állami támogatásokat Európában jellemzően évente hagyják jóvá.30

Maga a tárgyalási folyamat ugyanakkor csökkenti az ágazatfinanszírozás folyamatának átláthatóságát, amit az intézménnyel kötött finanszírozási megállapodások nyilvánosságra hozásával (pl. Finnország, Dánia, Új- Zéland), illetve az intézményi működési adatok széles körű elérhetővé tételével igyekeznek ellensúlyozni. A transzparencia egyben erősíti a felek hajlandóságát a szerződés szerinti teljesítésre, valamint támogatja az ellenőrizhetőséget is. Fontos azonban azt is megjegyezni, hogy a teljesítményszerződések azokban az országokban működnek igazán, ahol nagy a partnerek közötti bizalom (azaz nem törekednek a felek a szerződések kijátszására).

A források felhasználhatósága

A felsőoktatási intézmények autonómiája kapcsán megfigyelhető változások kapcsán említettük, hogy növekedett a források felhasználásának szabadsága.31 Ez azt jelenti, hogy a támogatás nem kötött, költségvetési sor jellegű támogatás (line-item budget) – azaz nem konkrét költségtípusokra (bérre stb.) vagy tevékenységekre vonatkozik,

29 OECD, i. m., 182.

30 Estermann–Xxxxxxx et al. i. m., 31.

31 Lásd például. Eurydice (2000): Two decades of reform in higher education in Europe: 1980 onwards.

European Commission, Brussels; OECD 2008, i. m. 196–214.; Xxxxxxxxx–Xxxxxxx et al., i. m. 30.

amelyek átcsoportosíthatósága korlátozott –, hanem átalánytámogatás vagy konkrét feladatok finanszírozására vonatkozik.

A szabad felhasználású támogatás (block grant) lényege, hogy vagy teljes egészében az intézmény döntésén múlik, hogy mire használja fel a támogatást, vagy csak nagyon tág szempontok érvényesülnek (például az oktatásra és kutatásra fordítandó összeg adott, mint például Magyarországon). A feladatfinanszírozás esetén valamilyen tágan meghatározott stratégiai cél érdekében kell a támogatást felhasználni.

Az EUA felmérése szerint (Estermann, Nokkala et al. 2011:35–36) napjainkban Európában már csak három ország alkalmazza a költségvetési sor típusú támogatást (illetve számos német tartományban működik még ez a mód), a legelterjedtebb megoldásnak a szabad felhasználású támogatás tekinthető. Ugyanakkor a 2008-as gazdasági válság hatására várhatóan nőni fog a feladatfinanszírozás szerepénak növekedését vetíti előre, mert a kormányzatok szeretnék a forrásokat a nemzeti stratégiai prioritások érdekében felhasználni.

A támogatások felhasználási szabadságának növekedése együtt jár az intézmények gazdálkodási autonómiájának növekedésével. Ahhoz azonban, hogy az átalánytámogatás hatásai valóban érvényesülni tudjanak, az is szükséges, hogy az intézmények a költségstruktúrájukat (például a bérköltségeket) is rugalmasan tudják alakítani.

5. táblázat. Az állami támogatások felhasználásának rugalmassága néhány országban

	1995	2008		1995	2008
Bulgária	közepes	alacsony	Ausztria	alacsony	magas
Csehország	magas	magas	Dánia	magas	magas
Észtország	magas	magas	Finnország	alacsony	magas
Horvátorszá g	alacsony	magas	Franciaorszá g	alacsony	alacsony
Lengyelorsz ág	közepes	közepes	Hollandia	magas	magas
Lettország	magas	közepes	Németorszá g	alacsony	magas
Litvánia	közepes	közepes	Norvégia	közepes	magas
Magyarorszá g	közepes	magas	Olaszország	magas	magas
Románia	alacsony	magas	Spanyolorsz ág	magas	magas
Szlovákia	alacsony	alacsony	Svájc	alacsony	magas
Szlovénia	alacsony	közepes	Svédország	közepes	közepes
			Egyesült Királyság	magas	magas

Magyarázat: az egyes országokra vonatkozó értékeléseket szakértői válaszok számszerűsítéséből, illetve ezek indexszé alakításából határozták meg. A pénzügyi autonómiát az alábbi kérdések alapján vizsgálták: pénzügyi források belső allokálási szabadsága, hitelfelvételi lehetőség a tőkepiacon, tartalékképzési lehetőség, a működési célú támogatás elköltésének szabályozottsága.

Forrás: xx Xxxx, Jongbloed et al. 2010, 40.

Az oktatás és kutatás finanszírozásának elkülönülése

Utolsó pontként érdemes visszatérni az oktatás és kutatás finanszírozásának különbségére (ezek elkülönüléséről már korábban szót ejtettünk).

Az oktatási tevékenységet jellemzően a hallgatói létszámon alapuló képlet vagy tárgyalás alapján finanszírozzák (tehát inputfinanszírozás érvényesül), ami – a korábban említett problémák miatt – kis részben outputmutatókkal egészül ki. A hallgatói létszámon alapuló finanszírozás esetben kulcskérdés a finanszírozott hallgatói helyek intézmények közötti elosztása. Ez történhet keresletvezérelt módon a hallgatói jelentkezések alapján (ilyen volt 2005 és 2011 között a magyar felsőoktatás), vagy pedig az állam és az intézmény közötti megállapodás alapján is (például

Anglia). A megállapodás vonatkozhat konkrét képzési területeken vagy

programokon finanszírozott hallgatói létszámra, illetve általában vett hallgatói létszámra is. Az utóbbi esetben (pééládul Angliában) az intézményen múlik, hogy e létszámot milyen területen és képzési rendben tanuló hallgatókkal tölti fel (az állam ilyenkor azért jellemzően ellenőrzést gyakorol az intézményi stratégia és képzési szerkezet felett).

A kutatási tevékenységet jellemzően két módon finanszírozzák32: a finanszírozás szolgálhat általában a felsőoktatási szféra kutatási kapacitásának fenntartására, amely során a támogatás nincs konkrét célkitűzéshez kötve. Ennek elosztása történhet normatív alapon, a kutatási kapacitás nagyságát tükröző input- és outputmutatók alapján (péládul mester- és doktori hallgatók száma, kutatásból származó bevétel nagysága stb.), illetve versenyeztetéssel, amelynek során az intézmények eredményességét, kutatási outputjait vizsgálják kvantitatív mutatók (péládul referált cikkek száma) és/vagy kvalitatív, többnyire peer review eljárások eredményei alapján (az utóbbira jó példa az angol kutatásértékelési rendszer, a Research Assessment Excercise).

A kutatási támogatás másik módja a konkrét projekt, célfeladat megvalósításának támogatása. Ezek elosztása döntően pályáztatással, azaz versenyeztetéssel történik. Európában 1995 és 2008 között nőtt a súlya a kompetitív kutatástámogatási eljárásoknak.33

32 Jongbloed–de Boer et al., i. m.

33 Jongbloed–de Boer et al., i. m.

1.2. A magyar felsőoktatás irányítási és finanszírozási rendszerének értékelése

A magyar felsőoktatás a rendszerváltást követő két évtizedben jelentős változáson ment át. Elindult az expanzió, a hallgatói létszám közel négyszeresére nőtt (elsősorban az estis és levelezős képzési forma felfutása, kisebb mértékben a nappali képzési forma miatt). A költségtérítéses finanszírozási forma megjelenését követően a költségtérítéses hallgatók száma is fokozatosan növekedett, és a 2000-es évek derekára a hallgatói létszám felét már ők tették ki (később ez az arány csökkenésnek indult).

6. táblázat. A hallgatói és oktatói létszám alakulása

Tanév

Hallgatói létszám összesen (ezer fő)

Ebből:

költségtérítéses hallgatók száma (ezer fő)

Költségtérítéses hallgatók

aránya (%)

Oktatók száma (ezer fő)

19901991

108,7

17,3

1991–

1992

119,3

17,5

1992–

1993

136,0

17,7

1993–

1994

157,4

18,7

1994–

1995

179,5

19,1

1995–

1996

198,9

27,9

14,0%

18,1

1996–

1997

233,7

37,4

16,0%

19,3

1997–

1998

258,1

49,9

19,3%

19,7

1998–

1999

278,6

60,9

21,9%

21,3

1999–

2000

294,0

79,4

27,0%

21,2

2000–

2001

327,3

136,5

41,7%

22,9

2001–

2002

349,3

157,1

45,0%

22,9

2002–

2003

381,6

184,0

48,2%

23,2

2003–

2004

409,1

202,8

49,6%

23,3

2004–

2005

421,5

211,4

50,1%

23,8

2005–

2006

424,2

207,7

49,0%

23,2

2006–

2007

416,3

197,6

47,5%

22,1

2007–

2008

397,7

185,3

46,6%

22,4

2008–

2009

381,0

169,3

44,4%

22,5

2009–

2010

370,3

156,3

42,2%

21,9

Forrás: NEFMI-statisztika, Polónyi 2009a

A felsőoktatási kapacitás e gyors növekedést csak részben követte, hiszen az oktatói létszám az elmúlt 20 év alatt csak alig 30%-kal növekedett. A

változás az intézményszerkezetet sem hagyta érintetlenül: a szétaprózódott, szakfőiskolákra és szakegyetemekre tagozódott felsőoktatást a 90-es években az intézményi együttműködések, az ezredfordulón pedig az integrációk alakították át. Megjelentek a magán- és egyházi felsőoktatási intézmények, amelyek főként a hitéleti képzést nyújtottak, illetve az üzleti és társadalomtudományi képzési területeken támasztottak versenyt az állami intézmények számára. Ennek ellenére a nem állami felsőoktatás aránya a hallgatói létszámokat tekintve meglehetősen alacsony maradt.

A felsőoktatás finanszírozási helyzete is átalakult. A felsőoktatási kiadások GDP-hez viszonyított aránya a rendszerváltást követően 0,8% és 1,2% között mozgott, többnyire alulról közelítve az 1%-os értéket.

Az állami támogatások arányának stagnálása egyéb források bevonását tette szükségessé. A „saját bevételek” aránya a kétezres években közelítette a kiadások 50%-át (lásd a 7. táblázatot), 2010-ben pedig meg is haladta azt.34 Ugyanakkor azt is érdemes jelezni, hogy a saját bevételek mintegy háromnegyede az orvosi képzést nyújtó egyetemek egészségügyi ellátása után érkező OEP-támogatás, és a fennmaradó rész döntő többsége is valamilyen állami forrásból érkező, nem a felsőoktatásnak dedikált, de versenyben elnyert pénz. A saját bevétel kisebbik része tekinthető valódi külső finanszírozásnak, ebből ki kell emelni a költségtérítést, amely a bevételek 15-20%-át teszi ki35, illetve és a vállalati megrendeléseket (a bevételek 13-15).36 Összességében tehát a hazai felsőoktatás továbbra is erősen függ az állami finanszírozástól.

34 Expanzió (2011): A magyar felsőoktatás szabályozásának stratégiai megalapozása. Az FTT stratégiai ajánlása a felsőoktatás törvényi szabályozásának előkészítéséhez. Felsőoktatási és Tudományos Tanács, Budapest.

35 Expanzió (2011): A magyar felsőoktatás szabályozásának stratégiai megalapozása. Az FTT stratégiai ajánlása a felsőoktatás törvényi szabályozásának előkészítéséhez. Felsőoktatási és Tudományos Tanács, Budapest.

36 Xxxxxxxx, X. (szerk) (2008): Kutatás, fejlesztés, pályázatok és programok a felsőoktatásban. Az Oktatási Minisztérium Felsőoktatás-fejlesztési és Tudományos Ügyek főosztályának jelentése a 2006 évről. Oktatási és Kulturális Minisztérium, Budapest.

7. táblázat. Az állami támogatás és a „saját bevétel” alakulása 2000 és 2008 között

Év	Felsőoktatási kiadási előirányzat (millió Ft)	Felsőoktatási bevételi előirányzat (millió Ft)	Bevételek aránya (%)	Állami támogatás (millió Ft)
2001	226,4	105,6	46,6%	120,8
2002	239,9	109,6	45,7%	130,3
2003	318,0	135,0	42,5%	182,9
2004	335,0	154,5	46,1%	180,5
2005	353,4	169,2	47,9%	184,2
2006	383,7	186,8	48,7%	196,9
2007	404,2	199,5	49,4%	204,7
2008	416,9	200,4	48,1%	216,4
Forrás: Polónyi, 2009b

A finanszírozás szerkezetének alakulása miatt az egy hallgatóra eső kiadások nagysága 2000 és 2008 között csökkent.37 Ez részben a felsőoktatás növekvő hatékonyságát, egy határon túl azonban már a felsőoktatás alulfinanszírozottságát tükrözi.

A felsőoktatás átalakulása természetesen az intézmények gazdálkodási és irányítási autonómiáját is kihívások elé állította.

A rendszerváltást követő időszakban az intézmények szervezeti autonómiája fokozatosan növekedett. Elsősorban a belső működési struktúra alakíthatósága terén nyertek az intézmények nagyobb szabadságot (a 2005-ös felsőoktatási törvény38 már csak a karok létrehozását kötötte MAB-engedélyhez). Nem változott ugyanakkor lényegesen az intézmények irányítása és vezetőkiválasztási gyakorlata: az oktatók, hallgatók és más belső érintettekből álló szerv (Szenátus, Egyetemi Tanács stb.) maradt az egyetem legfőbb döntéshozó testülete mind gazdasági, mind oktatási-tudoményos téren, amely maga választotta meg a rektort/főigazgatót a törvény által meghatározott időszakra. Ezen a gyakorlaton a 2005-ös felsőoktatási törvény a Gazdasági Tanácsok bevezetése révén igyekezett változtatni. Irányítási szempontból lényeges

37 OECD (2011): Education at a Glance 2011. OECD, Paris.

38 2005. évi CXXXIX. törvény a felsőoktatásról.

fejleménynek tekinthető még az intézmények integrációs folyamata is, amely többek között kiélezte az intézményirányítás és -kormányzás hatékonyságának kérdését.

Az intézmények pénzügyi autonómiája tekintetében annak ellenére következett be jelentős növekedés, hogy az elmúlt két évtizedben minden olyan kísérlet meghiúsult, amely az intézmények működési kereteit nem költségvetési szervként, hanem más, kevésbé kötött módon képzelte el.39 Ennek következtében az intézményeknek továbbra is a költségvetésnek megfelelő szemléletben kell működésüket tervezni (tehát pénzforgalmi szemléletben, költségvetési évenként, igazodva a mindenkori költségvetési törvényhez). A források felhasználásának szabadságát az időről időre változó szigorúságú bürokratikus eljárások korlátozzák (péládul az előirányzatok közötti átcsoportosítás folyamata, közbeszerzés. A költségvetési szerv státusz emellett számos további kötöttséggel is jár: az intézmény költségvetése év közben is elvonható, a megtakarítási lehetőségek és a vagyongazdálkodás lehetőségei (a 2005-ös felsőoktatási törvény lazításai ellenére) korlátozottak stb.

Pénzügyi téren lényeges fejleménynek tekinthető, hogy 1996-ban az intézményfinanszírozás helyett bevezették a normatív finanszírozási rendszert, amely az intézmény állami támogatását konkrét, jól megragadható paraméterekhez kötötte. Ez elviekben javította a rendszer átláthatóságát és tervezhetőségét is, ez ellen hatott ugyanakkor a normatívák számának, fajtájának és nagyságának gyakori változása.40 Az éves tervezési kényszer korlátait később a hároméves fenntartói megállapodás bevezetésével igyekeztek ellensúlyozni.

39 Xxxxxxx, X. (2009a): A hazai felsőoktatás gazdasági működése, szerveződése és vezetése a 2000-es évek legelején. Új Pedagógia Szemle (8–9), 3–26.

40 Részletes áttekintést lásd Polónyi, I. (2012): Hazai felsőoktatás állami finanszírozásának története 1990– 2011. In: Xxxxxx, X. (szerk.) (2012): Felsőoktatás-finanszírozás. Nemzetközi trendek és hazai gyakorlat. Megjelenés alatt.

Az 1996-os törvénymódosítás másik nagy jelentőségű eleme a költségtérítéses finanszírozási forma megjelenése, amely révén az intézmények saját bevételekre tehettek szert. Az intézmények gazdálkodási autonómiáját jelentősen növelte, hogy a költségtérítések nagyságát – a nyugat-európai egyetemekkel szemben – az intézmények maguk határozhatták meg. (A 2011-es felvételi eljárás ezt már bizonyos keretek közé szorították.)

Az intézmények gazdálkodási szabadságának szempontjából meghatározó jelentőségű, hogy a felsőoktatási dolgozók közalkalmazottként dolgoznak. Minthogy az intézmények kiadásának körülbelül 70%-a bérköltség, a közalkalmazotti státuszból adódó korlátok (bérezés, elbocsátás) gazdálkodási téren jelentősen szűkítik az intézmények mozgásterét. (Más szempontból ugyanakkor a közalkalmazotti státusz védelmet is jelent az oktatók számára.41) Irányítási és gazdálkodási szempontból két további lényeges változásról érdemes még említést tenni: 2005-ben változott az államilag finanszírozott alapszakos hallgatói helyek elosztásnak mechanizmusa, amelynek lényeges finanszírozási következményei is voltak (ahová a támogatott hallgató ment, oda jutott az érte járó állami finanszírozás is). Ez elvben megnövelte az intézmények közötti versenyt, mert a folyamatból lényegegében kiiktatta az intézmény és a finanszírozó közötti alkufolyamatot, amit a korábbi kvótarendszer miatt elkerülhetetlen volt. Ezt a rendszert szintén megváltoztatta a 2011-es új felsőoktatási törvény42, amely felhatalmazza a kormányt, hogy az államilag támogatott hallgatói helyeket évről évre az egyes intézmények és szakok között ossza el.

A másik lényeges tényező, hogy a képzési programok erőteljes standardizálásával (amelyet az áttekinthetőség növelésével indokoltak) csökkent az intézmények mozgástere az egyedi programok indítása terén.

41 Lásd erről részletesen OECD, 2008 i. m.

42 2011. évi CCIV. törvény a nemzeti felsőoktatásról.

(Ugyanakkor például a szakirányú továbbképzések kapcsán erre maradt lehetőség.) Ugyanakkor 2005 után fokozatosan megszűnt az intézményi profilok kötöttsége, és lehetővé vált, hogy a főiskolák is mester- és doktori programot indítsanak.

A magyar felsőoktatás rendszerváltás utáni története tehát azt mutatta, hogy számos törekvés, intézkedés összhangban állt a felsőoktatás irányításának és finanszírozásának nemzetközi trendjeivel:

• a költségtérítés bevezetésével, az alapszakos hallgatók elosztási rendszerének bevezetésével és a diákhitelrendszer létrehozásával erősödött a keresletvezérelt felsőoktatási rendszer;

• a normatív finanszírozás bevezetésével megjelent a képlet szerinti finanszírozás;

• az output-indikátorok erősödése, a szerződéses jelleg megjelenése, ami a hároméves fenntartói megállapodások rendszerében érhető tetten;

• az intézmények gazdálkodási szabadságának, pénzügyi autonómiájának növekedése: a 2005-ös törvényt követően valamivel növekvő vagyongazdálkodási és vállalkozás-alapítási szabadság, a gyakorlatban érvényesülő globális költségvetés céltámogatásokkal,

• a gazdasági tanácsok révén kétszintűvé alakított intézményirányítási rendszer, amelyben az intézményen kívüli tagok szerepe meghatározó.

Mindezt ugyanakkor nem követte következetes ágazati tervezési és intézményi elszámoltatási gyakorlat. Az intézményfejlesztési terveknek nem volt érdemi értékelése, számos probléma adódott a hároméves fenntartói finanszírozás során, a Felsőoktatási Információs rendszer (FIR) és az Ágazati Vezetői Információs Rendszer (AVIR) kialakítása folyamatos

nehézségekbe ütközött, nem nagyon érvényesültek ágazati célok és.43 Ebben közrejátszott, hogy hiányzott az oktatási kormányzás kapacitása az intézmények értékelésére és elszámoltatására, a megfelelő (és hiteles) adatgyűjtési eljárások működtetésére.

Mindezek következtében bár a kialakult rendszer formájában, jellegében tükrözi a nemzetközi trendeket, a finanszírozási és irányítási eszközök a megvalósítás során torzultak, és az eredeti céloktól részben eltérő hatásokat fejtettek ki.

A következőkben áttekintjük a 2000-es években kialakult felsőoktatási rendszer legfontosabb irányítási és finanszírozási elemeit, azok működési tapasztalatait. Ezen belül a következő elemek áttekintésére kerül sor:

• a felsőoktatási integráció,

• a Gazdasági Tanácsok intézményekben betöltött szerepe,

• a normatív finanszírozási rendszer,

• a költségtérítéses képzés rendszere,

• a hallgatói helyek elosztásának reformja,

• a hároméves fenntartói megállapodás.

A felsőoktatás finanszírozási és irányítási rendszerének értékelését részben szakértői interjúk, részben pedig szakirodalom feldolgozása alapján végeztük el. 2012 februárjában négy interjú készült, és felhasználtunk 14 további, a témában 2009 nyarán készült interjút is. Az interjúalanyok listája a mellékletben található.

43 Xxxxxxxxx, X. (szerk.) (2009): A Bologna „Hungaricum” – Diagnózis és terápia. Budapest, Új Mandátum Könyvkiadó.

1.2.1. Intézményintegrációs folyamat

Noha az integrációk 2000 környékén mentek végbe, megítélésük a mai napig nagyon ellentmondásos. A téma érzékenységét jelzi, hogy az integrációról a végrehajtás óta nem született nyilvánosan elérhető átfogó értékelés.

Általában véve, rendszerszinten az intézmények integrációjának folyamatát a legtöbben helyes iránynak látják. (Ennek szükségességében egyébként akkoriban minden politikai erő is egyetértett.)

Az integráció során három alapvető integrációs megfontolást érvényesült. Ezek sikerességének megítélése nagyon különböző. Az inkább sikeres integrációk közé sorolják a vidéki városokban lévő intézmények integrációját (például Pécs, Szeged, Debrecen), illetve a főváros azonos profilú intézményeinek egybevonását (Budapesti Műszaki Főiskola/Óbudai Egyetem, Budapesti Gazdasági Főiskola). A regionális integrációk azonban, amelynek során az egy-egy régióba tartozó intézményeket vonták egységes irányítás alá (például Xxxxx Xxxxxx Egyetem, Nyugat- Magyarországi Egyetem), csak nagyon laza integrációt tett lehetővé, mert a valóban racionalizálható tevékenységek, oktatási területek (például nyelvi képzés) integrációja nem biztosítható. Néhány integrált intézménynél pedig a nagyobb intézmények ’lerabolták’ a kisebbeket, elvonták az erőforrásokat, gyorsítva ezzel a kisebb intézmények haldoklását. A regionális integrációk fölbomlása, átrendeződése megindult, és jelenleg nincsen igazán sikeresnek tekinthető példa.

Miközben maguk az előzetesen rögzített logikák is eredményeztek ellentmondásokat (pl. elképzelhető lett volna a Budapesti Műszaki Főiskola BME-be integrálása, a Budapesti Gazdasági Főiskola intézményeinek Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetembe integrálása stb.), addig legalább annyira fontos, hogy a konkrét integrációs folyamatot rengeteg helyi és regionális érdek is befolyásolta, amely az előzetes logikák tiszta

érvényesítését nem tette lehetővé (például a Győrben lévő intézmények egy része soproni központú Nyugat-Magyarországi Egyetemhez tartozik, a Semmelweis Egyetem és a szombathelyi Xxxxxxxxx Xxxxxx Főiskola meg tudta őrizni önállóságát, az Xxx Xxxxxx Főiskola a Xxxxx Xxxxxx Egyetemhez került a Budapesti Műszaki Főiskola helyett stb.). Sőt, néhány intézmény épp az integrációs folyamat során nyerte el függetlenségét (például a Dunaújvárosi Főiskola ekkor függetlenedett a Miskolci Egyetemtől).

Az integráció megvalósulása kapcsán az interjúk során általánosságban az alábbi általános problémák merültek fel.

Az integráció során a korábban független intézmények közötti kapcsolat az integrált intézményekben felszültséggel telivé, az erőforrásokért való küzdelemmé vált. Az egy városban működő intézmények esetében ennek a következménynek a megítélése különösen ellentmondásos, mert korábban ezek az intézmények gyakran együttműködtek egymással, amely az integrált intézményen belül versengéssé alakult.

Az alkalmazkodási kényszer, az erőforrásokon való osztozkodás pozitív olvasata (következménye), hogy a tárgyalásokban részt vevőknek olyan készségeket, kompetenciákat kellett elsajátítani, amelyek hasznosíthatóak a gazdasági szférával való együttműködés során is (például tárgyalási készség, kompromisszumkeresés, érdekek moderálása, az intézmény falain túli érdekek megértése és befogadása, eltérő munkaszervezési kultúrával való kapcsolatba kerülés).

Az erőforrásokért való küzdelem az integrált intézményekben felértékelte a karok szerepét. Az integrációval egy időben azonban az intézményi vezetést nem ruházták fel megfelelő hatáskörrel, és ennek eredményeképpen a karok határozzák meg az intézmények működését. Ez egyben azt is eredményezi, hogy az akadémiai és a gazdasági szempontok összemosódnak, az akadémiai szempontok továbbra is dominálnak, és az egyetemen belül ismét kialakulnak a puha költségvetési

korlátok. (A Gazdasági Tanácsok bevezetése többek között erre a problémára is igyekezett választ találni – az eredményeket lásd ott).

A karok felértékelődő szerepe egyben a karalapítási törekvéseket is tovább erősítette, ami az intézményi gazdálkodásra hatott negatívan, mert a kis karok működtetése jellemzően gazdaságtalanabb.

Ellentmondásos annak megítélése is, hogy az integráció milyen mértékben tette lehetővé a működés, a gazdálkodás racionalizálását (például az adminisztráció csökkentése révén), amely a kormányzat integrációs törekvéseinek egyik fontos elvi indoka volt.

Az ezzel kapcsolatban felmerülő egyik nehézség, hogy az intézményen belüli feszültségek megnehezítik az integrációban rejlő tartalékok intézményi szintű feltárását és kihasználását (például párhuzamosságok megszüntetése, fejlesztési fókuszok kijelölése). Az integráció alapjául szolgáló elvi megfontolások érvényesülését az is gátolta, hogy az integrációval a campusok, telephelyek, épületek fizikai összerendezése ritkán történt meg. Mindezek miatt az integráció sok helyen formális, a működés pedig továbbra is pazarló maradt.

Másrészt azonban az is kijelenthető, hogy a formálisan integrálódott intézményekben is ki kellett alakítani azokat a rendszerszerű megoldásokat, amelyek figyelembe vették a több telephellyel, a méret növekedésével stb. járó feladatokat. A létszámnövekedés, a

„nagyüzemmé” válás szinte automatikusan létrehozott egy olyan vezetői gárdát, amely az akadémiai szempontok mellett a gazdaságos működtetés szempontjait is érvényesíteni próbálja. Ez a jövőben a fejlődés egy fontos bázisa lehet, amennyiben az intézmények számára valós mozgástér bontakozik ki.

Az integrációs folyamat fontos tanulsága, hogy az felülről inkább csak formálisan kikényszeríthető ki, és ha nem érett meg rá az intézmény, akkor kifejezetten kontraproduktív is lehet. Ahol azonban a résztvevő felek képesek voltak hosszú távú kompromisszumokat kötni vagy közösen

gondolkodva mindenki számára jó megoldást találni, ott az integrációban komoly fejlődési potenciál jött létre, amely többek között az intézmény érdekérvényesítő és tőkevonzó képességének növekedésében jutott érvényre. Ez azonban csak viszonylag kevés intézményre mondható el.

1.2.2. A Gazdasági Tanácsok létrejötte

A Gazdasági Tanácsok (GT) megalakítása a board típusú irányítás kialakítására tett kísérlet volt. Eredeti koncepciójában a GT – benne a tulajdonos (állam) kisebbségben lévő képviselőivel – jelentős irányítási hatáskörökkel rendelkezett volna elsősorban a gazdálkodás és a stratégiai irányítás területén, míg az oktatók és diákok képviselőiből álló Szenátus az akadémiai ügyekben lett volna illetékes. A GT felállítása tehát az akadémiai és a gazdálkodási kérdések markánsabb elválasztását, illetve a gazdálkodásért felelős területek megerősítését szolgálta volna. Az Alkotmánybíróság döntését44 követően azonban ennél sokkal gyengébb felhatalmazású GT valósult meg, amely a korábban meglévő „társadalmi tanácsok” felújításának tekinthető. Fő funkciója a tanácsadás, egy másfajta ‘hang’, vélemény megjelenése az intézményben, amely révén az intézmény vezetői új ötleteket, szempontokat kaphatnak. A létrejövő GT-k elsősorban nyomásgyakorlással (a rektor elismerésében és a javadalmazásán keresztül) tudnak hatást gyakorolni az intézményre és annak vezetőjére.

A GT gazdálkodást kontrolláló szerepe nem csak a hatáskörök hiánya miatt nem működik, hanem a GT-k külsős tagjai sem feltétlenül felelnek meg ennek a feladatnak.

44 39/2006. (IX. 27.) AB határozat, amely az oktatás és kutatás autonómiájára hivatkozva alkotmányellenesnek találta a 2005. évi felsőoktatási törvény azon részeit, amely a nem intézményi alkalmazásban állókból létrejött gazdasági tanácsot jelentős, az intézmény működését befolyásoló jogosítványokkal ruházza fel.

A GT-k összetételével kapcsolatban kétféle kritika fogalmazható meg. Egyrészt Xxxxxxx Xxxxxx mutatta ki, hogy a GT-tagok jelentős arányban kerülnek ki az egyetemi polgárok közül: 2006-ban 35%-ot, 2009-ben pedig 47%-ot tett ki az ilyen tagok aránya (Polónyi 2006; Polónyi 2009a).45 (Ez részben amiatt van így, hogy a rektorok hivatalból tagok a GT-ben, de jelentős az ilyen hátterű tagok aránya a minisztériumi delegáltak között is.) Ilyen módon tehát a gazdasági és menedzserszemlélet kevésbé tud érvényesülni. A felmerülő másik kritika, hogy a GT-k külsős tagjai között kevesen vannak azok, akik intuíción túli reflektivitással rendelkeznek az intézményekről, és ismerik a felsőoktatási intézmények belső világát annyira, hogy ne irreális kritikákat vagy utópiákat fogalmazzanak meg velük kapcsolatban.

A gazdálkodást felügyelő szerepüket a GT-k azért sem tudják betölteni, mert nincs mögöttük egy olyan (önálló) stáb, amelyik információkkal, jelentésekkel látná el őket. Így a GT tagjai lényegében külsősök maradnak, nincs valódi rálátásuk az intézmény tényleges működésére, hiszen számukra a rektor vagy a rektori tanács készíti elő a döntéseket (és így meghatározza a problémák értelmezési keretét is). Ilyen módon az intézményi vezetés eszközül is felhasználhatja a GT-t arra, hogy adott lépéseket, megszorításokat a GT-vel mondasson ki és legitimáljon. A GT tagjaival való információ-megosztásában az intézmény vezetése néhány esetben kifejezetten ellenérdekeltté válhat. Például akkor, amikor a GT tagjává nevezik ki valamely konkurens intézmény vezetőjét (amelyre volt példa).

Összességében az állapítható meg, hogy a gazdasági tanácsok megjelenésének inkább szemléletváltás szempontjából lehet jelentősége. A tágabb intézményi-szabályozási környezet a GT-k szerepét nem

45 Xxxxxxx, X. (2006): Az egyetemvezetés lassú változása. Educatio(4), 756-773.; Xxxxxxx, 2009a i. m.

definiálta nagyon erősen, így voltaképpen az intézményeken múlt az, hogy a GT-t milyen szereppel, erővel ruházza fel.

A GT-k hatása különösen ott lehet pozitív, ahol eddig hiányzott a gazdálkodást kontrolláló szervezet (kisebb intézmények, sajátos tudományágban működő – például művészeti – intézmények). A GT-k jól működnek ott is, ahol a külsős tagok korábban is (üzleti) kapcsolatban álltak a felsőoktatási intézménnyel: a jó működés nekik is érdekük, és a helyismeretük is megvan.

Elhangzott azonban példa arra is, amikor kifejezetten konfliktusos viszony alakul ki az intézmény és a GT között, például mert a GT a saját szerepét túlértékelte, tagjai nem értették a felsőoktatás sajátosságait és a gazdálkodásának jellemzőit. Az intézmények többségében azonban a GT és az intézmény békés egymás mellett élése zajlik, ahol nem zavarják egymás köreit.

1.2.3. A normatív finanszírozási rendszer

A normatív finanszírozási rendszer bevezetésére 1996-ban került sor. Azóta a normatívákat szinte minden évben változtatták, a finanszírozási rendszer ezért nem kiszámítható.

8. táblázat. A magyar felsőoktatás finanszírozását szolgáló normatívák számának változása 1997–2011 között

Időszak	Képzési normatívák	Tudományos normatíva elemek	Fenntartói normatíva elemek	Összes elem
1997	15			15
1998	7			7
1999	5			5
2000	4	1	6	11
2001	4	1	6	11
2002	4	1	6	11
2003	5	1	7	13

2004	7	3	5	15
2005	7	3	5	15
2006	12	4	6	22
2007	12	4	8	24
2008	23	7	8	38
2009	23	7	8	38
2010	24	7	8	39
2011	24	7	8	39
Forrás: Polónyi, 2012

Az állandó változtatás oka, hogy a normatívákra az oktatáspolitika nem ösztönző és orientáló eszközként tekintett, amellyel például az intézmények felvételi és képzési politikájára, illetve ezen keresztül a hallatói jelentkezésekre hatást lehetne gyakorolni. Ehelyett a normatívákat a rendelkezésre álló, a felsőoktatásra fordítható állami támogatásból számítják vissza, ez azonban nem explicit módon történik, ezért a finanszírozási rendszer álságos.

A normatív finanszírozási rendszer hatását ráadásul folyamatosan tompítják, azaz sem a kedvező változásokból eredő többlet(finanszírozás), sem a kedvezőtlen változásokból eredő hátrány (elvonás) nem érvényesül tisztán. A rendszer ezért nem hiteles.

A normatív finanszírozási csatorna mellett az állami támogatást jelentős részét továbbra is egyéb elosztási módszerekkel allokálják az intézmények között (a megállapodások, céltámogatások, program- és feladatfinanszírozások – ezek közé tartozik a hároméves fenntartói megállapodás is). Mindez csökkenti a finanszírozási rendszer átláthatóságát.

A normatív rendszer gyakori változtatása és a finanszírozási rendszer transzparenciájának alacsony foka azt is eredményezi, hogy a finanszírozásban továbbra is jelentős az alkufolyamatok szerepe, a finanszírozás pedig intézményi szinten hosszú távon nem kiszámítható.

Az interjúk során néhányan úgy fogalmaztak, hogy valójában az alkufolyamatokon alapuló intézményfinanszírozás érvényesül, de ezt a normatívák és egyéb finanszírozási eszközökön keresztül juttatják érvényre, fenntartva az ’objektív’, kiszámítható finanszírozási rendszer látszatát. Ezt fogalmazza meg Xxxxxxx is, amikor így ír: „A kialakult képlet szerinti (Patyomkin) finanszírozás és a fenntartói szerződések nyomán kialakult garantált támogatások abba az irányban mozdították el a felsőoktatás támogatási rendszerét, hogy egy a piactól egyre inkább védett, a tényleges teljesítmények helyett részint az intézményi önigazolásnak, részint az oktatáspolitika szubjektivitásának teret engedő rendszer alakult ki. Végeredményként 2010-re egy rendkívül bonyolult, az egyes nagy lobbik érdekeit tükröző, s több vonatkozásában átláthatatlan finanszírozás jött léte, amelynek eredményeként nagyon sok tekintetben az 1990-es évek elejéhez hasonló, átláthatatlan érdekektől áthatott intézményi kondíciók alakultak ki.”46

A bemutatott problémák azonban nem csak az oktatáspolitikai következetesség hiányának és a különböző lobbiknak tulajdoníthatók. Hiányoznak a normativitás érvényesítésének lehetőségei is: minthogy az intézmények működési költségeinek 70-80%-át a bérköltségek teszik ki, ezért kicsi a mozgástér. Ez alá ugyanis nem csökkenthető a finanszírozás, mert a közalkalmazotti jogviszony miatt az oktatók nem küldhetőek el, bérüket mindenképpen ki kell fizetni. A normatív rendszer valódi működéséhez a felsőoktatásra fordított támogatások jelentős mértékű növelésére vagy az egyetemi dolgozók közalkalmazotti státuszának megszüntetésére lenne szükség.

Mindezek ellenére a normatív finanszírozási rendszer jelentős hatást gyakorolt a felsőoktatási expanzióra, mert az intézményvezetők fejében továbbra is az a tudat él, hogy a finanszírozás függ a létszámtól, és a döntések ennek ismeretében születnek meg (a növekvő létszám

46 Polónyi, 2012, i. m.

többletfinanszírozásként vagy a meglévő finanszírozás szinten tartásaként érvényesül). Ezt néhány interjúalany is megerősítette, akik a képzési normatíva súlyát túlzónak találták, ami az intézményeket abban tette érdekeltté, hogy több hallgatót vegyenek fel vagy a hallgatókat tovább tartsák bent a rendszerben.

Végül érdemes kiemelni azt is, hogy a normatív finanszírozási rendszer szinte kizárólag inputváltozókra épül. Miközben ez a képzési normatíva esetén nyilvánvaló (és sok esetben kritika tárgya is), de nagyrészt így van a tudományos normatíva esetében is, amely főként az oktatói, kutatói és doktoranduszi létszámok alapján jár, és outputváltozónak egyedül a fokozatot szerzettek száma tekinthető.

1.2.4. Az államilag finanszírozott alapképzési hallgatói helyek elosztási mechanizmusa

2005-ben az új képzési struktúra bevezetésével együtt került sor az érettségi és a felsőoktatási felvételi rendszer átalakítására. Ennek során az államilag finanszírozott helyek intézmények és szakok közötti kvóta rendszerű elosztását (amely így természetessé tette az intézmények és a minisztérium közötti alkufolyamatot) felváltotta az alapszakos hallgatók versenyalapú allokációja.

Az államilag finanszírozott helyeket a minisztérium a képzési területekre vonatkozóan állapította meg, ezen belül pedig alapvetően az érettségin elért eredmény alapján történt a hallgatók rangsorolása. Az államilag finanszírozott hallgatók után az az intézmény kapta a finanszírozást, ahová végül a hallgató felvételt nyert.

A felvételi rendszer reformja alapvetően a nagy presztízsű és/vagy a fővárosi intézményeket hozta kedvezőbb helyzetbe, miközben a vidéki és a kisebb presztízsű intézmények helyzete az államilag finanszírozott

hallgatók számának csökkenésével lényegesen romlott. Ezt a költségtérítéses hallgatókkal sem mindig tudtak kompenzálni.

A rendszer hatását ugyanakkor a minisztérium tompította, azaz az ebből következő finanszírozási hatásokat nem érvényesítette teljes mértékben (rendeletben korlátozták a finanszírozás éves csökkenthetőségének mértékét), az intézményeket más módon kompenzálta, illetve a fővárosi intézmények által felvehető hallgatók számát az ún. kapacitásakkreditáció során limitálta.

Mindennek két további lényeges következménye volt. Egyrészt a hallgatói létszámon alapuló normatív finanszírozási rendszer és a felvételi rendszer a főiskolákat érdekeltté tette abban, hogy mesterképzést és doktori képzést is indítsanak, amit lehetővé tett számukra, hogy az intézmények típusa többé nem kötődött a képzési profilhoz. Másrészt a felsőoktatás fejlesztését ellentmondásossá tette az, hogy miközben az új felvételi rendszer következtében a vidéki intézményekben a hallgatói létszám csökkent, addig a felsőoktatási európai uniós fejlesztési források nagyobb részt a vidéki intézmények számára voltak elérhetőek.

1.2.5. A költségtérítés

A költségtérítést fizetők köre az 1996-os bevezetésétől kezdve 2000-es évek közepéig folyamatosan növekedett, és 2004-ben meghaladta az államilag finanszírozott hallgatók arányát. Ezt követően azonban megfordult a trend. A költségtérítéses hallgatók aránya a nappalis képzésekben 20% körül, a részidős és levelezős képzéseken pedig 80% körül alakul.

A költségtérítéses képzésekből az intézmények körülbelül 30-35 milliád forintnyi bevételre tesznek szert, ami a saját bevételek körülbelül 15- 20%-át teszi ki, az összes felsőoktatási kiadásnak pedig 6-7%-át fedezi.47 A költségtérítéses hallgatók igen magas aránya azt mutatja, hogy sokan és viszonylag sokat hajlandóak fizetni a társadalmi mobilitás érdekében, ami igazolni látszik az OECD azon számításait, amely szerint a diploma egyéni megtérülése Magyarországon nagyon magas (OECD 2011). Ez megkérdőjelezi a tandíj bevezetésével szemben hangoztatott érveket. Meglepő ugyanakkor, hogy a költségtérítéses hallgatók a képzés során nem kényszerítik ki (vagy nem tudják kikényszeríteni) a magasabb minőséget. Így fordulhat elő, hogy a költségtérítéses hallgatókat az intézmények gyakorlatilag másodrendű hallgatóknak tekintik.

A posztszocialista országokban előforduló duális finanszírozási rendszer (OECD 2011), azaz a hallgatók felosztása költségtérítéses és államilag finanszírozott hallgatókra, meglehetősen igazságtalan, mert lényegében a felvételinél eldől, hogy ki lesz költségtérítéses, és ki nem. Ennek jelentőségét az adja, hogy a magyar közoktatás nem mérsékli, hanem növeli a diákok társadalmi hátteréből fakadó különbségeket, ami a felvételi időpontjában már valós tudáskülönbséget eredményez a kedvező társadalmi hátterű diákok javára. Az elmúlt években ugyan javult az államilag támogatott és a költségtérítéses forma közötti átjárhatóság, ennek tényleges (intézményi szintű) működéséről és hatásairól azonban még nem készült elemzés.

Intézményi szempontból a költségtérítési forma megjelenésének két jelentős hatása van: egyrészt növeli az intézmény mozgásterét, különösen azért, mert ezen bevételek felhasználásáról az intézmények viszonylag

47 Expanzió, i. m.; lásd még Polónyi, I. (2009b): A magyar felsőoktatás finanszírozása a korai 2000-es években. In: Xxxxxx, X. – Xxxxxx, I. – Xxxxxx, X. (szerk.): (2009b): Magyar Felsőoktatás 2008. Konferencia-előadások. Nemzetközi Felsőoktatási Kutatások Központja, Budapesti Corvinus Egyetem, Budapest: 89–113.; Xxxxxxxx, X. (2012): Gondolatok a magyar felsőoktatásról szóló vitákhoz. In: Xxxxxx, X. (szerk. ) (2012): Felsőoktatás- finanszírozás. Nemzetközi trendek és hazai gyakorlat. Megjelenés alatt.

szabadon dönthetnek. Ugyanakkor vannak lényeges korlátok is, leginkább az, hogy az intézmények a piacról szerzett bevételt kénytelenek költségvetési forrásként (azokkal a kötöttségekkel) elkölteni (lásd például a közbeszerzési kötelezettséget), ami a forrásfelhasználás hatékonyságát rontja.

A költségtérítés másik hatása, hogy növeli az intézmények piaci érzékenységét. Ennek tényleges mértéke az oktatási piac és az államilag támogatott képzések zsugorodásával lesz látható. Félő ugyanakkor, hogy a költségtérítéses képzési formában „lefölözhető” tartalékok kimerülőben vannak, azaz hosszú távon egyre nehezebb lesz tartós extrabevételre szert tenni költségtérítésből/önköltségből.

A költségtérítés bevezetésének fontos szerepe van a felsőoktatás bővülésében: nem csak a felsőoktatási tanulmányok lehetőségét teremtette meg a hallgatók számára, de az intézményeket is arra ösztönözte – a költségvetés egyensúlyban tartásának kényszerével –, hogy növeljék a költségtérítéses hallgatók számát. Ez ugyanakkor – az interjúalanyok szerint – nem járt együtt ezen képzések minőségének javulásával.

1.2.6. A hároméves fenntartói megállapodások

A külföldi finanszírozási rendszereket mintázva 2006-ban vezették be Magyarországon a hároméves finanszírozási szerződések rendszerét. Az intézményektől a garantált, kiszámítható finanszírozásért cserébe teljesítményjavulást vártak el, ezek céljait és a haladást mérő indikátorokat azonban maguk az intézmények határozhatták meg bizonyos megkötésekkel. A minisztérium a mutatókra és mutatócsoportokra javaslatot adott, ez azonban csak „étlapként” funkcionált, amelyből az intézmények szabadon választhattak. Az egyetlen megkötés az volt, hogy mindegyik mutatócsoportot le kellett fedni akár az

intézmény által választott, akár a minisztérium által felajánlott mutatókkal.

Ebből adódóan számos látszatcél és látszatindikátor kijelölésére került sor, amelyek teljesítése nem takar valódi teljesítményjavulást, vagy amelynek teljesítése már a kijelölés pillanatában megtörtént. Például teljesítményt mutató indikátor volt a szabályzatok száma, a „jogi csoport bevezetése” vagy az „adatbázis bevezetése”.

A Felsőoktatási Tudományos Tanács (FTT) számára 2008-ban készült elemzés48 az oktatás területére vonatkozó mutatók vizsgálata során kiemeli, hogy az intézmények által választott mutatók gyakran nem relevánsak. Emellett „az elemzésből az olvasható ki, hogy az adott intézmény számára leginkább kedvező, sok esetben már teljesített követelményt reprezentáló, könnyen, gyorsan és olcsón beszerezhető, lehetőleg az informatikai rendszerben amúgy is rendelkezésre álló, nem kellően definiált, ezért tág értelmezésre lehetőséget nyújtó mutatók szerepelnek a választások túlnyomó többségében. Az ezekhez rendelt értékek, arányok, számok is igen kicsi intervallumon belül mozognak, néhol nem is felelnek meg egymásnak. Mindez alapvetően a biztonságra való törekvést, az intézményi fejlesztési stratégia bizonytalanságát mutatja.”49 A kutatási teljesítményt leíró mutatók kapcsán pedig megállapították, hogy „az alkalmazott tényleges mutatókat a megállapodások döntő többségében semmilyen módon nem definiálták, így azok sem monitorozási és értékelési, sem összehasonlíthatósági célokra nem, vagy csak erősen korlátozottan használhatók. Alig található olyan intézményi mutatórendszer, amelynek elemei ténylegesen arra

48 FTT (2008): Az OKM és az állami felsőoktatási intézmények között létrejött hároméves (2007–2010) fenntartói megállapodásokban szereplő teljesítménymutatók elemzése és értékelése. Felsőoktatási és Tudományos Tanács, Budapest.

49 FTT (2008): Az OKM és az állami felsőoktatási intézmények között létrejött hároméves (2007–2010) fenntartói megállapodásokban szereplő teljesítménymutatók elemzése és értékelése. Felsőoktatási és Tudományos Tanács, Budapest. 58.

utalnának, hogy az intézmény célja a kutatási teljesítmény tényleges mérése, majd ennek értékelése alapján olyan következtetések levonása, amire aztán a szükséges intézkedéseket a szenátus és/vagy a gazdasági tanács időben megteheti.”50 Hasonló megállapítások tehetőek a gazdálkodás, a vezetés és irányítás, illetve a nemzetköziesedés területén is.

A szerződéses jelleg azt a látszatot kelti, hogy a szerződő felek a másik fél nem teljesítése esetén kikényszeríthetik a számukra kívánatos magatartást. Ez a kényszer azonban nem érvényesült, mert nem látszik, hogy az intézmények hogyan szankcionálhatóak, ha nem teljesítik a szerződésben vállalat kötelezettségeket. (Az intézmények egy része például a 2009-es interjúk időpontjában még be sem nyújtotta az esedékes beszámolót, és aki benyújtotta, az sem arról írt, amiről kellett volna.) Hiányzott az a minisztériumi apparátus (és statisztikai rendszer) is, amelyik a teljesítést ellenőrzi.

A szerződés kikényszeríthetőségét az is csökkentette, hogy az állam mint szerződő partner sem teljesítette a kötelezettségeit, mert a válságra hivatkozva a „garantált” támogatások ellenére zárolták az intézmények költségvetésének egy részét. Xxxxxxx (2012) úgy érvel, hogy a szerződések célja főként az volt, hogy az oktatási kormányzat e szerződésekre hivatkozva a pénzügyi kormányzattal szemben megakadályozza a felsőoktatásból történő elvonást. Ez azonban végül bekövetkezett.

A szerződéses konstrukció hitelességét tovább rontotta, hogy az államháztartási szabályok sem támogatják a hosszú távú megállapodásokat. Ezért a felek (különösen az intézmények) maguk sem

50 FTT (2008): Az OKM és az állami felsőoktatási intézmények között létrejött hároméves (2007–2010) fenntartói megállapodásokban szereplő teljesítménymutatók elemzése és értékelése. Felsőoktatási és Tudományos Tanács, Budapest.64.

hittek a hosszú távban. Így a szerződések és a teljesítések formális értékelése megtörtént, de az érdemi értékelésre nem került sor.

A bevezetési folyamat és az elvonások miatt a teljesítményszerződés hiteltelenné vált. A szerződés mint eszköz, bár megjelent az oktatáspolitika eszköztárában és a felsőoktatás nyelvkészletében, rögtön diszkreditálódott is, és megerősítette az intézmények azon tapasztalatát, hogy a folyamatok csak rövid távon tervezhetőek és az alkufolyamatokban minden felülírható.

A szerződés intézményi szempontból inkább politikai megállapodásnak, mintsem kikényszeríthető megállapodásnak volt tekinthető. Rendszerszinten pedig inkább az ágazat finanszírozásnak makrokeretek közötti biztosítását volt hivatott szolgálni.

Az interjúkból az a meggyőződés rajzolódott ki, hogy a hároméves finanszírozási szerződések rendszere nem volt valódi reformnak tekinthető.

1.2.7. A finanszírozási és irányítási eszközök erősségének és gyengeségének összefoglalása

9. táblázat. Oktatáspolitikai eszközök értékelése

	Erősség/pozitív hatás	Gyengeség/negatív hatás
Intézményintegráció	Növekvő hatékonyság Felkészültebb intézményi vezetés	Bevezetési folyamat ellentmondásossága Belső feszültségek: verseny és kooperáció
Gazdasági Tanácsok	Újabb érintettek bevonása az intézményirányításba	Valódi hiánya	döntéshozatali	erő
Normatív finanszírozás	Szabályozott környezet	Áttekinthetőség hiánya Kiszámíthatóság hiánya Inkább input-indikátorokra épül
Költségtérítéses képzések megjelenése	Piaci igényekre érzékeny, intézményi érzékenység fokozása Hozzájárul az intézmények gazdasági stabilitásához	Társadalmi egyenlőtlenség (duális finanszírozási rendszer) Minőségi dilemmák
Alapképzési elosztása	helyek	Növekvő versengés intézmények között	az	Presztízs szerepe túlságosan erős Vidék–Budapest ellentét kiéleződése
Hároméves fenntartói megállapodás	Teljesítményindikátorok megjelenése a felsőoktatásban Középtávú tervezés elősegítése	Gyenge jogi szabályozás, elszámoltatás Az oktatáspolitika hitelességének hiánya

Az interjúk és a szakirodalmi kutatás alapján a felsőoktatási intézmények állami finanszírozásának rendszeréről megállapítható, hogy bár formailag igazodik számos nemzetközi trendhez, ugyanakkor tartalmukban az alkalmazott eszközök számos diszfunkciót, hiányosságot mutatnak fel. A finanszírozási rendszer összességében egy normatívnak feltüntetett, de alkufolyamatokon keresztül működtetett intézményfinanszírozási rendszer, amelynek kicsi a teljesítmény- és output-orientációja. Ez nem azt jelenti, hogy a magyar felsőoktatási intézmények nem szembesülnek ilyen környezettel (a költségtérítés például biztosítja ezt), vagy hogy maguk ne

törekednének ezekre, hanem azt, hogy a finanszírozási környezet nem tűnik elég ösztönzőnek a valódi teljesítményjavításra.

Hozzájárul ehhez az oktatási kormányzat önállóságának gyengesége, azaz elemzési és oktatáspolitikai kapacitások, valamint megfelelő adatgyűjtési eljárások hiánya, amelyek miatt az oktatáspolitika az elmúlt évtizedben nem tudott sem markáns ágazati politikát megfogalmazni, sem pedig az intézményeket ebbe az irányba következetesen orientálni.

2. Kelet-közép-európai ország- és esettanulmányok51

2.1. Bevezetés

Ez a fejezet a kelet-közép-európai országok felsőoktatás-finanszírozási gyakorlatával foglalkozik. A téma több szempontból is érdekes. Egyrészt hazánk is ebbe a régióba tartozik, így adja magát, hogy körültekintsünk: milyen hasonlóságok és különbségek figyelhetők meg a térség hasonló fejlettségű országai között, vannak-e olyan minták, amelyek Magyarország számára is követhetők, követendők lennének. Másrészt azt is érdemes kiemelni, hogy a régió felsőoktatási rendszerei nagyon hasonló kihívásokkal szembesültek a rendszerváltozást követő időszakban, sok a közös probléma.

Mindegyik volt szocialista országban nagymértékű expanzió zajlott le. Ez természetesen nem egyedi, a fejlettebb országokban is bekövetkezett a felsőoktatás mennyiségi kiterjedése, de térségünkben ez gyorsabban, nagyobb hirtelenséggel következett be. Hasonlóan közös (intézményi) változás volt a Bologna típusú, háromciklusú képzési rendszerre (alap-, mester- és doktori szint) való áttérés. Xxxxx érdemes kiemelni azt, hogy a szocialista múlt hatással van a társadalomnak a kormányzati szerephez való viszonyulására, ami a felsőoktatás- finanszírozási rendszerre is jelentős hatással van: kimondva- kimondatlanul általános elvárás az ingyenes oktatás biztosítása. Mivel a hallgatói létszám robbanásszerű növekedésével a költségvetési források nem voltak képesek lépést tartani, mindenképpen szükségessé vált a

51 Ez a fejezet részben épít a TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 IV. alprojekt keretében létrejött

„Felsőoktatás-finanszírozás Kelet-Közép-Európában” c. tanulmányra, ami megjelenés alatt áll a Xxxxxx Xxxxxx által szerkesztett tanulmánykötetben. A jelen írás eltérő hangsúlyaira tekintettel a hivatkozott tanulmány felhasznált részei nagymértékben átdolgozásra, jelentős részben újraírásra kerültek.

hallgatói hozzájárulások bevonása a finanszírozásba. A fent említett társadalmi értékítélet miatt azonban nem válhatott jellemzővé az átfogó tandíjrendszer, az országok inkább hajlamosak kevesebb (persze egyre növekvő számú) költségtérítéses hallgatóra nagyobb terheket hárítani. Szintén közös kihívásként, közös problémaként emelhető ki a felsőoktatás alulfinanszírozottsága (az expanzió növekvő költségeit a hallgatói források bevonásával sem voltak képesek fedezni a térség országai), ami persze minőségi problémákban is megmutatkozik. Érdemes kiemelni, hogy a régióban az állam és a hallgató melletti harmadik finanszírozási csatorna, a vállalati szektor sem képes kellő forrást biztosítani az egyetemeknek. Természetesen ehhez az egyetemek teljesítménye is hozzájárul, amivel teljessé válik a kör. Azonban közös probléma, hogy a gazdasági fejlettség viszonylag alacsonyabb szintje miatt kicsi is a kereslet a vállalatok felől az egyetemek szolgáltatásai iránt, ráadásul gyakori panasz, hogy az állami ösztönzők is elégtelenek a felsőoktatás és a vállalati szektor közötti kapcsolat erősítéséhez. Sok tehát a közös kérdés, azonban az egyes államok által megfogalmazott válaszok, a konkrét finanszírozási módszerek természetesen különböznek, noha vannak olyan vonások, amelyek több országban is megfigyelhetők.

A fejezetben az Európai Unió tíz kelet-közép-európai tagállamát, valamint a csatlakozás előtt álló Horvátországot vizsgáljuk. A bevezetőt követően először egy általános képet igyekszünk adni a kelet-közép- európai térség felsőoktatási rendszereiről. Bemutatjuk a felsőoktatás intézményi felépítésére vonatkozó adatokat (2.2. alfejezet), majd a finanszírozási helyzet (2.3.) és az ehhez szorosan kapcsolódó megtérülési adatok (2.4.) ismertetése következik. Ezekben a részekben a térség országai mellett nyugat-európai adatokat is felhasználunk. Ez elsősorban azt a célt szolgálja, hogy a kelet-közép-európai államok jobban összevethetők legyenek a fejlettebb országokkal. A tanulmányban részletesen bemutatott Egyesült Királyság, Franciaország és Németország

mellett négy kisebb nyugat-európai ország szerepel a táblázatokban, amelyek gazdaság- és társadalompolitikai szempontból modellértékűek lehetnek. Ezek: Ausztria, Hollandia, Írország és Svédország. Ezután rátérünk az egyes országok finanszírozási rendszereinek leírására (2.5.). Ebben az alfejezetben alapvetően földrajzi logika mentén haladunk a balti államoktól a balkáni országok felé. A fejezet függelékében szereplő esettanulmányok (Jagelló Egyetem – Krakkó, Ljubljanai Egyetem) miatt Lengyelország és Szlovénia finanszírozási rendszerének leírása némileg nagyobb terjedelmű a többi országénál, de azt előre kell bocsátanunk, hogy terjedelmi korlátok miatt a modellek bemutatása csak a legfontosabb jellemzőkre szorítkozhat, a részletekre nem tudunk kitérni. Magyarországot a finanszírozási rendszerek leírásának sorából kihagytuk, a régiós összehasonlításban azonban a magyar adatok is mindenhol szerepelnek. A fejezetet a térség tapasztalatainak rövid összegzése zárja (2.6.).

Az elemzéshez felhasznált adatok döntően két forrásból származnak. Az Eurostat adatbázisában megtalálható adatok esetében azokat szerepeltettük, hiszen általában mind a tizenegy országra elérhetők az adott mutatók. A másik forrás az OECD átfogó oktatásstatisztikai kiadványa52, ebben viszont a régióból csak hat ország (Csehország, Észtország, Lengyelország, Magyarország, Szlovákia, Szlovénia) szerepel. Az egyes országok finanszírozási rendszerének leírásához alapvetően az Európai Bizottság oktatási információs hálózata (Eurydice) által létrehozott Eurypedia online adatbázisát, az OECD, valamint a University of Buffalo – Graduate School of Education (International Comparative Higher Education and Finance Project, ICHEFAP) tanulmányait használtuk. Amennyiben erre szükség és lehetőség volt, ezt igyekeztünk egyes esetekben kiegészíteni az adott kormányzat anyagaival. Lengyelország és

OECD (2011): Education at a Glance 2011 – OECD Indicators. OECD Publishing, Paris.,

Szlovénia esetében pedig segítséget kaptunk az esettanulmányokban szereplő egyetemek egy-egy vezetőjétől.

Ahogy arról az első fejezetben is szó volt, világszerte megfigyelhetőek bizonyos trendek, amelyek befolyásolják a felsőoktatás finanszírozási helyzetét. Ezek közé tartozik az egy hallgatóra jutó költségek emelkedése irányába ható nyomás, a felsőoktatás mennyiségi expanziója (részben demográfiai okokból is), a globalizáció és a tudásalapú társadalom kialakulása miatt növekvő igény a felsőfokú végzettségek iránt, valamint az a tény, hogy a költségvetési források egyre kevésbé képesek lépést tartani a költségekkel, ami erősödő liberalizációval párosulva a költségvetésen kívüli források szerepének növekedését eredményezi.53

Ezek a trendek együttesen egy fokozatosan erősödő nyomás alá helyezik a felsőoktatás finanszírozását: egyre kevesebb forrás áll rendelkezésre, miközben a költségek egyre növekednek. Ez mindenhol komoly takarékoskodást tesz szükségessé. Egyik oldalról természetes reakció a kiadásoldali spórolás: a csoportlétszámok és az óraterhelés emelése, költségesebb programok megszüntetése. Ezek szükségesek is lehetnek, azonban pusztán általuk a legtöbb esetben nem lehet feloldani a finanszírozási feszültségeket, ehhez másik oldalról szükség van a bevételek diverzifikálására is. Ez részben a hallgatói hozzájárulások bevezetését, illetve emelését jelenti sok országban, részben egyre erősebb törekvést a közpénzeknek más jellegű magánforrásokkal történő pótlására (kutatási megbízások a magánszektortól, infrastruktúra bérbeadása stb.).

Ezek a tendenciák természetesen nem egyforma erősséggel vannak jelen a világkülönböző térségeiben, vagy akár az egyes régiókon belül a különböző országokban. Kelet-Közép-Európában pl. a demográfiai folyamatok inkább a hallgatói létszám csökkenése irányában hatnak, de

Xxxxxxxxx, i. m.

ezt több mint ellensúlyozza a korosztályon belüli részvételi arányok ugrásszerű megnövekedése a rendszerváltás után: gyorsan (és a fejlettebb országokhoz képest némi késéssel) zajlott le az elitképzésből tömegoktatási rendszerré történő átalakulás.

Ahogy azt látni fogjuk, a felsőoktatásból származó (pénzbeli) előnyök az átlagnál magasabbak a régió legtöbb országában, ez lehetővé és indokolttá tenné a magánkiadások jelentős növekedését is – figyelembe véve a költségvetési források szűkösségét. Kelet-Közép- Európa országaiban azonban (vélhetően a szocialista múlt nyomán) erőteljes elvárás az állammal szemben az oktatás minél szélesebb körű ingyenes biztosítása. A költségvetési kényszerek persze nem igazán teszik lehetővé az általánosan ingyenes felsőoktatást, de ezzel együtt is a társadalom széles csoportjai számára tűnik az általános, de részleges tandíjhoz (alapszabályként minden hallgató fizet, de csak a képzési költségek egy részét) képest elfogadhatóbbnak egy olyan duális rendszer, amelyben a hallgatók egyre jelentősebb része képzésének közel teljes költségét megtéríti, mivel ebben a modellben lehetőség van arra, hogy a többiek egyáltalán ne fizessenek tandíjat.

A költségvetési források szűkössége nagyon erősen érezhető a térség országaiban. A megugró hallgatói létszámmal nem tudtak lépést tartani a felsőoktatás költségvetési forrásai. Ennek egyik oka, hogy a gazdaság fejlettségéhez képest a társadalom tagjai szélesebb körű jóléti szolgáltatásokat, egyben nagyobb gazdasági aktivitást várnak a költségvetéstől, vagyis nagyon nagy a „túlkereslet” az állami források iránt. Másik oldalról pedig a nemzetközi versenyképesség érdekében a kormányzatok igyekeznek adócsökkentésekkel vonzóbbá tenni országukat, vagyis (legalábbis a nemzeti jövedelem arányában) csökken a különféle célok között elosztható összeg. Emellett a fizetőképes hallgatói kereslet is erősen korlátos, csakúgy, mint a vállalkozói szférától érkező támogatások,

megbízási díjak. Ezek együttesen komoly finanszírozási nehézségeket okoznak a felsőoktatási rendszerekben.

2.2. A kelet-közép-európai országok felsőoktatási szektorának általános bemutatása

A térségbeli országok felsőoktatási rendszereinek sok közös jellemzője van.54 Az egyik ezek közül a hallgatói létszám már többször említett, nagyarányú növekedése a rendszerváltozást követően. A képzés tömegesedése, a jelentős létszámnövekedés a kilencvenes években általános jelenségnek volt mondható, az utóbbi években viszont már változatosabb a kép: a hallgatói létszám minden kelet-közép-európai országban nőtt ugyan 1998 és 2009 között, de a növekedési ütem nagy eltéréseket mutat. Romániában a 12 év alatt háromszorosra emelkedett a hallgatók száma, míg a másik véglet Bulgária egy időszakos visszaeséssel és összesen 5%-os növekedéssel (lásd a 10. táblázat).

Az összehasonlításra használt nyugat-európai tagállamokban a kelet-európai átlagnál kisebb növekedés volt megfigyelhető a vizsgált időszakban, hiszen ezekben az országokban a tömegesedés már korábban lezajlott. Egyedül Svédországban volt a rendszerváltó országokkal összemérhető expanzió a 2000-es évek első felében, ennek köszönhető az összesen 50,6%-os növekedés annak ellenére, hogy a hallgatói létszám csökkent 2004 után. A többi országban (főleg Franciaországban és Spanyolországban) legfeljebb mérsékelt ütemben gyarapodott a hallgatói létszám, az Európai Unió 27 országában összességében 29,7%-os volt a bővülés 1998 és 2009 között.

54 Ez elsősorban a környezetre, a működést meghatározó (külső) feltételekre vonatkozik, nem feltétlenül a rendszerek tényleges működésére.

10. táblázat. A felsőoktatásban részt vevő hallgatók létszáma (ezer fő)

	1998	2004	2009	2009–1998
Bulgária	260,5	228,5	274,2	105,3%
Csehország	215,0	318,9	416,8	193,9%
Észtország	43,1	65,7	68,4	158,7%
Lengyelország	1191,1	2044,3	2150,0	180,5%
Lettország	70,2	127,7	125,4	178,6%
Litvánia	96,4	182,7	210,7	218,6%
Magyarország	254,7	422,2	397,7	156,1%
Románia	360,6	685,7	1098,2	304,5%
Szlovákia	112,8	164,7	235,0	208,3%
Szlovénia	68,1	104,4	114,4	168,0%
Ausztria	247,5	235,8	308,2	124,5%
Egyesült Királyság	1938,4	2247,4	2415,2	125,6%
Franciaország	2027,4	2160,3	2172,9	107,2%
Hollandia	461,4	543,4	618,5	134,0%
Írország	142,8	188,3	182,6	127,9%
Németország	2097,7	2330,5	2438,6	116,3%
Spanyolország	1746,2	1839,9	1800,8	103,1%
Svédország	280,7	429,6	422,6	150,6%
EU27	15013,2	18232,9	19470,4	129,7%
Horvátország	…	126,3	139,1	…

Forrás: Eurostat online adatbázis55 – Tertiary education participation (educ_itertp)

Ennek a hallgatóilétszám-bővülésnek az eredménye természetesen a felsőfokú végzettségűek arányában is megmutatkozott (lásd a 11. táblázat). A hatás értelemszerűen erőteljesebb a 25–34 éves korosztály tekintetében, mint a teljes felnőtt lakosság körében, hiszen az utóbbi két évtized fokozódó expanziója döntően a 40 év alattiakat érintette. A fiatal korcsoportban nem ritka a diplomások arányának megduplázódása (Lengyelország esetében több mint két és félszeresre nőtt az arányuk), ez a felnőtt lakosság egészét tekintve mérsékeltebb, általában másfélszeres (Lengyelországban majdnem kétszeres) növekedést jelentett. Noha fentebb láttuk, hogy a táblázatban is szereplő nyugat-európai országokban lassabb volt a hallgatói létszám bővülése az utóbbi évtizedekben, a diplomások aránya Hollandiában és Írországban jelentősen nőtt a társadalmon belül (a 25–34 éves korcsoportban

másfélszeresre). Általánosságban elmondhatjuk, hogy a diplomások aránya szignifikánsan magasabb Nyugat-Európában, mint a rendszerváltó országokban, azonban ez az előny – főleg a fiatalabb korosztály körében – fokozatosan csökken.

11. táblázat. A felsőfokú végzettségűek aránya a 25–34 éves lakosság, illetve a teljes, 25 év feletti lakosság körében (%)

	25–34 évesek			25 év felettiek
	2000	2005	2010	2000	2005	2010
Bulgária	18,9	23,7	27,1	15,7	19,1	20,7
Csehország	11,7	14,2	22,6	10,6	12,0	15,3
Észtország	28,3	32,7	38,0	27,4	32,2	34,1
Lengyelország	14,3	25,4	37,4	10,4	15,2	20,3
Lettország	17,3	22,0	33,9	16,4	19,5	25,3
Litvánia	26,7*	36,8	46,4	19,1*	22,6	28,1
Magyarország	14,6	19,6	26,0	13,4	16,1	19,0
Románia	9,2	13,5	20,6	8,3	9,7	11,9
Szlovákia	11,1	16,2	24,0	9,2	12,7	15,7
Szlovénia	19,3	24,7	31,3	14,4	18,1	21,2
Ausztria	…	19,7	20,8	…	16,0	17,5
Egyesült Királyság	31,5	35,9	41,2	28,4	29,8	33,8
Franciaország	31,4	39,9	42,9	18,1	21,0	24,4
Hollandia	26,9	35,4	40,3	21,8	27,2	28,7
Írország	30,6	40,9	48,2	21,6	26,2	33,1
Németország	22,4	22,5	26,1	21,5	22,1	24,3
Spanyolország	33,9	39,7	39,2	18,4	23,3	25,8
Svédország	33,1	37,3	42,3	27,7	28,1	32,3
EU27	22,9	28,2	33,1	17,3	19,7	22,7
Horvátország	16,9**	18,0	25,6	13,8**	13,9	16,4

Forrás: Eurostat online adatbázis56 – Persons with tertiary education attainment by age and sex (%) (edat_lfse07)

Megjegyzés: *2001, **2002

Nem csak a vizsgált országokban, hanem tulajdonképpen egész Európában közös jellegzetességnek tekinthető a Bologna típusú, háromciklusú képzési rendszer bevezetése is. A közös Európai Felsőoktatási Térség kialakítása az oktatáspolitika homlokterében volt az elmúlt évtizedekben, azonban az átállás időzítésében természetesen vannak eltérések. Lengyelország pl. már az 1990-es felsőoktatási reform

részeként (a bolognai folyamattól értelemszerűen függetlenül) bevezette ezt a struktúrát, míg Magyarországon 2006-ban indultak el az első alapszakok, a mesterképzés pedig teljes egészében 2009-ben indult be. Ez természetesen megmutatkozik a hallgatók képzési típusok közötti megoszlásában is (lásd 12. táblázat). Lengyelországban, Észtországban és Szlovákiában már 2009-ben gyakorlatilag teljes körű volt a Bologna- szerkezetnek megfelelő képzési struktúra alkalmazása (ez persze nem jelenti azt, hogy egyes szakterületeken – orvosi, építészmérnöki szakok – ne lennének osztatlan képzések). A táblázatból az is látható, hogy a Bologna-rendszer működése Nyugat-Európában sem egységes: az Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia, Írország és Svédország esetében a száz százalékot közelíti a Bologna típusú programok aránya a végzettek körében, míg Ausztria, Németország és Spanyolország esetében csak a hallgatók kis része vett részt ilyen képzésekben.

12. táblázat. A 2009-ben végzettek megoszlása az egyes programtípusok között (%)

	Bologna típusú képzése k összese n	Ebből					Bologna- rendszer en kívüli képzése k
	Bologna típusú képzése k összese n	2 évnél rövideb b képzése k	Alap- képzés	Mester- képzés	Osztatl an képzés	Doktori képzés	Bologna- rendszer en kívüli képzése k
Csehorsz ág	74	-	48	24	-	2	26
Észtorszá g	97	-	75	18	3	0	3
Lengyel- ország	99	-	38	41	19	1	1
Magyar- ország	22	-	18	1	0	2	78
Szlovákia	96	-	53	22	18	3	4
Szlovénia	13	-	10	2	0	0	87
Ausztria	38	0	26	8	0	4	62
Egyesült Királyság	86	15	40	23	6	3	14
Francia- ország	86	26	31	18	9	2	14
Hollandia	98	-	69	26	-	3	2
Írország	100	25	47	26	-	2	-
Német- ország	19	-	15	4	-	-	81
Spanyol- ország	6	0	0	6	0	0	94
Svédorsz ág	91	3	43	36	4	6	9
OECD- átlag	73	7	44	18	3	2	27

Forrás: OECD, 2011,71. A3.4. táblázat

A fejezet bevezetőjében röviden szó esett arról is, hogy az egyre inkább tudásalapúvá váló társadalomban és gazdaságban mind nagyobb és nagyobb az igény a jól képzett munkavállalók iránt. Ez a termelőszektorban alapvetően a műszaki-természettudományi végzettségűek iránti kereslet emelkedését jelenti. Sok szó esik azonban arról, hogy a rendszerváltó kelet-közép-európai országokban ehelyett inkább a gazdasági és jogi képzések iránt nőtt meg a hallgatói érdeklődés,

vagyis túlkínálat van az utóbbi területeken, míg mérnökökből és természettudományi végzettségűekből hiány mutatkozik.

Az adatok ezeket a megállapításokat ma már csak részben támasztják alá (lásd 13. táblázat). A térség egészére sem a mérnöki, sem a természettudományi területeken nem jellemző érdemben alacsonyabb hallgatói részarány, mint a fejlettebb nyugat-európai országokban, noha ezen belül Magyarországon valóban némileg alacsonyabb e képzési ágak részesedése. A másik oldalon a társadalom- és gazdaságtudományok, illetve jogi oktatás szerepe valamivel valóban az átlag feletti a régióban, de Ausztriában és Hollandiában is hasonlóak a részarányok. Nagyobb különbség mutatkozik az egészségügyi és szociális képzések (Kelet- Közép-Európa rovására), illetve a szolgáltatások (Kelet-Közép-Európa javára) területén.

13. táblázat. A 2009-ben beiratkozottak megoszlása képzési területek között (%)

	1–2	3	4	5	6	7	8	9
Csehország	17,2	34,1	11,4	15,5	4,3	11,4	6,1	0
Észtország	18,8	35,7	10,6	14,1	2,1	9,4	9,2	0
Lengyelország	20,5	40,2	8,4	14,5	1,7	6,9	7,8	0
Magyarország	12,7	41,4	7,1	14,2	2,2	9,2	13,3	0
Szlovákia	18,5	27,8	9,6	16,1	2,1	19,0	6,9	0
Szlovénia	12,5	33,2	7,4	23,2	3,5	8,7	11,5	0
Ausztria	26,5	37,2	9,9	16,0	1,0	6,5	2,7	0,2
Egyesült Királyság	24,4	25,3	13,3	8,1	1,0	18,0	1,4	8,6
Hollandia	19,0	38,5	5,9	9,0	1,1	18,1	7,3	1,0
Írország	18,2	20,4	12,1	11,5	1,4	12,3	6,0	18,2
Németország	22,9	23,6	11,7	15,2	1,4	21,5	2,9	0,8
Spanyolország	20,2	28,5	8,1	16,4	0,9	12,9	8,0	5,1
Svédország	24,7	28,2	9,8	18,5	1,1	13,9	3,5	0,2
OECD-átlag	20,1	32,7	9,2	15,0	1,8	13,5	5,8	1,9

Megjegyzés: A számkódok az Eurostat osztályozási rendszerét követik.57 1-2: oktatás, bölcsészet és művészeti képzések, 3: társadalom- és gazdaságtudományok, jog, 4: természettudományok, 5: mérnöki képzések, építészet, 6: agrárképzés, 7: egészségügy és szociális terület, 8: szolgáltatások (pl. idegenforgalom), 9: ismeretlen vagy nem meghatározott, IRL – Írország, GER – Németország, ESP – Spanyolország, SWE – Svédország, OECD – OECD-átlag

Forrás: OECD, 2011, 83. A4.2a. táblázat

A 14. táblázat a hallgatók megoszlását mutatja az állami fenntartású és a magánintézmények között, valamint a nappali és részidős képzési forma között. Itt meglehetősen változatos kép bontakozik ki. Észtországban igen nagy a magánintézmények szerepe, de itt érdemes kiemelni, hogy a magánegyetemek és -főiskolák nagy része is kap költségvetési támogatást az államilag finanszírozott hallgatói férőhelyek után. A táblázatban szereplő többi kelet-közép-európai országban (még Magyarországot leszámítva) képzési támogatást általában csak az állam által fenntartott főiskolák, egyetemek kapnak a költségvetésből, de ezekben az országokban jóval mérsékeltebb is a magánintézmények szerepe.

A részidős (esti vagy levelező) képzésben részt vevők aránya Csehországban és Észtországban a legalacsonyabb. Az alap- és főiskolai

57 Eurostat (1999): Fields of Training – Manual. Eurostat.

képzésben (az OECD kategorizálásában a „B típusú” felsőoktatásban) Szlovéniában, a mester-, illetve egyetemi képzésben („A típusú” felsőoktatás) Lengyelországban a legmagasabb a részidősök aránya. Mind a két országban az OECD-átlag felettiek a számok, de az is látható, hogy ezek az értékek nem példa nélküliek: Nyugat-Európából az Egyesült Királyság, Hollandia, illetve Svédország hasonló mutatókkal rendelkezik. Másrészt viszont Németországban kifejezetten alacsony a részidős hallgatók aránya.

14. táblázat. A hallgatók megoszlása az állami és magánintézmények, illetve a nappali és részidős képzések között, 2009

	Intézménytípus				Képzési forma
	Alapképzés, főiskola		Mesterképzés , egyetem, doktori képzés		Alapképzés, főiskola		Mesterképzés, egyetem, doktori képzés
	Álla mi	Magá n	Állam i	Magá n	Nappal i	Részidő s	Nappal i	Részidő s
Csehország	67,3	32,7	87,1	12,9	88,9	11,1	97,0	3,0
Észtország	46,6	53,4	0,2	99,8	89,7	10,3	86,0	14,0
Lengyel- ország	74,9	25,1	66,6	33,4	70,4	29,6	44,7	55,3
Magyar- ország	54,2	45,8	86,4	13,6	72,2	27,8	63,0	27,0
Szlovákia	81,9	18,1	86,7	13,3	76,0	24,0	62,1	37,9
Szlovénia	80,2	19,8	91,6	8,4	53,5	46,5	74,9	25,1
Ausztria	70,3	29,7	96,2	3,8	…	…	…	…
Egyesült Királyság	0	100*	0	100*	24,4	75,6	75,9	25,1
Francia- ország	70,0	30,0	85,0	15,0	…	…	…	…
Hollandia	…	…	…	…	34,5	65,5	85,6	14,4
Írország	97,6	2,4	96,6	3,4	67,7	32,3	87,5	12,5
Német- ország	57,5	42,5	94,6	5,4	87,7	12,3	95,2	4,8
Spanyol- ország	79,7	20,3	89,7	10,3	95,9	4,1	71,3	28,7
Svédország	58,4	41,6	93,1	6,9	91,6	8,4	47,4	52,6
OECD-átlag	61,6	38,4	70,7	29,3	71,4	28,6	78,7	21,3

Megjegyzés: *Érdemes megemlíteni, hogy az Egyesült Királyságban minden felsőoktatási intézmény az OECD csoportosítása szerinti „Government-dependent private”, vagyis az állami támogatásoktól függő magánintézmények csoportjába tartozik.

Forrás: OECD, 2011, 307. C1.5. táblázat

2.3. A felsőoktatás finanszírozási helyzete Kelet-Közép-Európában

Az előzőekben többször is szó esett már arról, hogy a felsőoktatási expanziót megtapasztaló kelet-közép-európai országokban a költségvetési források nem képesek lépést tartani a hallgatói létszám robbanásszerű bővülésével, és helyüket csak részben tudják átvenni a hallgatói hozzájárulások, illetve az üzleti szférából származó jövedelmek, támogatások. Így az egy hallgatóra jutó felsőoktatási kiadások általában

jelentős mértékben csökkentek a térségben. A következő két táblázat erre vonatkozó adatokat tartalmaz (15–16. táblázat).

15. táblázat. A felsőoktatási intézmények egy hallgatóra jutó kiadásai vásárlóerő-paritáson számolt euróban és az egy főre jutó GDP százalékában

	Euró			Egy főre jutó GDP (%)
	2000	2004	2008	2000	2004	2008
Bulgária	2691,5	3610,6	4763,3	50,8	49,4	46,0
Csehország	4655,8	5584,5	6483,2	35,7	34,3	32,2
Észtország	…	3287,1**	4450,7	…	23,7**	26,4
Lengyelország	2626,1	3716,5	4656,9	28,6	33,9	32,9
Lettország	2544,5	2931,6	4951,1	36,4	29,7	34,7
Litvánia	2957,6*	3686,1	4823,2	36,0*	33,7	31,1
Magyarország	…	5536,4	5033,2+	…	40,3	33,7+
Románia	…	2375,8**	…	…	30,2**	…
Szlovákia	4200,5	5486,4	5089,3	44,0	44,5	28,1
Szlovénia	7385,5*	6243,0	6441,0	46,9*	33,4	28,3
Ausztria	8087,3	11893,2	12260,6	32,3	43,3	39,4
Egyesült Királyság	8493,5	9389,3	12256,6	39,3	35,9	41,1
Franciaország	8372,7	8872,3	11117,7	38,1	37,3	41,1
Hollandia	11570,8	12386,9	13512,1	45,2	40,3	40,2
Írország	8614,6	8511,0	10501,4++	34,5	27,7	28,5++
Németország	9262,5	10117,8	11928,1	41,0	40,2	41,4
Spanyolország	5967,8	7842,8	10362,5	32,2	36,0	40,3
Svédország	13606,6	13777,8	15556,5	56,4	51,0	50,8
EU27	7746,2*	7918,8	9296,1	37,6*	35,6	36,9
Horvátország	…	…	7182,8	…	…	45,7

Megjegyzés: *2001, **2005, +2006, ++2007

Forrás: Eurostat online adatbázis58 – Expenditure on public and private educational institutions (educ_fitotin)

A felsőoktatási intézményi kiadások reálértéke c. táblázatból egyfelől az látható, hogy Nyugat-Európában vásárlőerő-paritáson is kétszer- háromszor nagyobb az egy hallgatóra jutó kiadás, noha Kelet-Közép- Európa lemaradása valamelyest csökkent a 2000-es évek folyamán. Az alacsonyabb költségvetés természetesen alapvető hatással van a felsőoktatás minőségére, de persze a kontinens két fele közötti eltéréseket jelentős mértékben magyarázzák az országok gazdagságában, gazdasági fejlettségében mutatkozó különbségek is. Másfelől, egy talán még

58 xxxx://xxx.xxxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxxx/xxxx/xxxxxx/xxxxxxxxxx/xxxxxx_xxxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 26.)

lényegesebb megállapítást is tehetünk: térségünk országai többnyire fejlettségükhöz képest, az egy főre jutó GDP-hez viszonyítva is kevesebbet költenek felsőoktatásra, mint a nyugat-európai tagállamok többsége (kivételek persze vannak: Bulgária, Horvátország, illetve a másik oldalról Írország). Szintén fontos, hogy ez utóbbi mérőszám a kelet-közép-európai országok több mint fele esetében csökkent 2000 és 2008 között, ami természetesen részben a GDP növekedésének is köszönhető.

Tanulságos a következő táblázat is, amely szintén az egy hallgatóra jutó kiadások alakulását mutatja egy valamivel hosszabb időszakra (1995–2008), de OECD-forrásról lévén szó, a térségből csak öt országot tartalmaz.59 Az látható, hogy Nyugat-Európára (és az átlagot tekintve az OECD egészére) az egy hallgatóra jutó források többnyire szolid, de folyamatos növekedése volt jellemző. (Hollandiában gyakorlatilag párhuzamos a hallgatói létszám és a kiadások emelkedése, míg Ausztriában és az Egyesült Királyságban 1995 és 2000 között a források növekedése némileg elmaradt a diáklétszám gyarapodásától, de ezt 2000 után az egy főre jutó kiadások jelentős bővülése követte.)

59 A két táblázatban szereplő számok nincsenek teljesen összhangban, ez minden bizonnyal az infláció és a vásárlóerő számbavételének köszönhető.

16. táblázat. A felsőoktatási intézményi kiadások reálértéke, hallgatói létszám és az egy hallgatóra jutó kiadás reálértéke, 2000 = 100

	Kiadások		Hallgatói létszám		Egy hallgatóra jutó kiadások
	1995	2008	1995	2008	1995	2008
Csehország	101	202	64	164	159	124
Észtország	69	154	60	116	115	132
Lengyelország	59	195	55	119	107	163
Magyarország	78	131	58	149	135	88
Szlovákia	81	185	72	000	000	000
Ausztria	97	148	91	115	107	129
Egyesült Királyság	97	143	89	110	109	130
Franciaország	91	121	…	103	…	117
Hollandia	95	128	96	129	99	99
Írország	56	135	85	118	66	115
Németország	95	000	000	000	91	107
Spanyolország	72	135	100	98	72	138
Svédország	81	121	83	114	97	107
OECD-átlag	80	140	83	124	98	114

Forrás: OECD 2011:222 B1.5. táblázat

Ezzel szemben a táblázatban szereplő kelet-közép-európai országok esetében általában 2000 tekinthető a „mélypontnak” (például Csehországban mintegy 37 százalékkal csökkent az egy hallgatóra jutó kiadás 1995 és 2000 között), de a vizsgált időszak második felében már a források bővülése figyelhető meg. Érdemes kiemelni Lengyelországot: az egy hallgatóra jutó kiadások reálértéke a folyamatos expanzió mellett is jelentősen emelkedett a 2000-es évek folyamán. A bemutatott országok közül egyedül Magyarországon tapasztalható az egy hallgatóra jutó kiadások folyamatos csökkenése. Hazánk szempontjából igen aggasztó, hogy az egész OECD-ben nincs még egy olyan ország, ahol 1995–2000 és 2000–2008 között is apadtak volna e mérce szerint a felsőoktatásra jutó források.

Az előzőekkel összefüggésben természetesen a felsőoktatási intézmények kiadásainak GDP-aránya tekintetében is megfigyelhető némi szóródás. Lengyelország 1,5%-os értéke megfelel az OECD-átlagnak, de Észtország, Csehország és Szlovénia sem marad el radikálisan a nyugat-

európai referenciaországok értékeitől. Magyarország és Szlovákia esetében azonban jelentősebb a lemaradás. A felsőoktatási intézmények kiadásai a GDP százalékában c. táblázatból ugyanakkor látható az a fontos tény, hogy a különbség nem elsősorban a képzésre, oktatásra fordított pénz terén mutatkozik, hanem inkább a kutatási kiadásoknál. Míg régiónkban a kutatási forrásoknál akár négyszer-ötször többet költenek magára az oktatásra, addig az arányok egészen mások a nyugati országokban: kétharmad-egyharmad, vagy akár (mint az Egyesült Királyság vagy Svédország esetében látható) fele-fele. Ez összhangban van azzal a mindennapos tapasztalattal, miszerint a volt szocialista országok felsőoktatásában kisebb a kutatási tevékenység szerepe, ami értelemszerűen a kutatási eredményekben (és közvetve az oktatás minőségében) is megmutatkozik. Itt érdemes újra megemlíteni, hogy a kutatási kiadások terén juthatna a legnagyobb szerep az egyetemek vállalatoktól származó jövedelmeinek, így ezek elégtelensége maga után vonja az alacsony kutatási költségvetéseket.

A közösségi és magánforrások közötti arányok tekintetében nincs jelentős különbség a két országcsoport között. Az országok döntő többségében 0,1-0,2% a magánkiadások GDP-aránya. A kivétel térségünkben Lengyelország (0,4%), illetve Nyugat-Európában Hollandia (0,4%) és főképpen az Egyesült Királyság (0,%), ahol az üzleti szférától származó nagyobb jövedelmek mellett az általános tandíj-kötelezettség is növeli a magánforrások arányát. Érdemes megemlíteni, hogy a teljes OECD-ben az európai átlagnál lényegesen magasabb az arány (0,5%), ez a nagyon erős magán-felsőoktatással rendelkező, Európán kívüli országoknak (Egyesült Államok, Japán, Korea) köszönhető.

17. táblázat. A felsőoktatási intézmények kiadásai a GDP százalékában, 2008

	Oktatá s	Egyéb szolgáltatáso k	Kutatá s	Összese n	Ebből
	Oktatá s	Egyéb szolgáltatáso k	Kutatá s	Összese n	Közösség i	Magá n
Csehország	1,0	0	0,2	1,2	0,9	0,2
Észtország	…	…	…	1,3	1,1	0,2
Lengyelorszá g	1,3	0	0,2	1,5	1,0	0,4
Magyarország	0,6	0,1	0,2	0,9	0,9	…
Szlovákia	0,7	0,1	0,1	0,9	0,7	0,2
Szlovénia	0,9	0	0,2	1,1	1,0	0,2
Ausztria	0,9	0	0,4	1,3	1,2	0,1
Egyesült Királyság	0,6	0,1	0,5	1,2	0,6	0,6
Franciaország	0,9	0,1	0,4	1,4	1,2	0,2
Hollandia	1,0	0	0,5	1,5	1,1	0,4
Írország	1,0	…	0,4	1,4	1,2	0,2
Németország	0,7	0,1	0,5	1,2	1,0	0,2
Spanyolorszá g	0,8	0	0,4	1,2	1,0	0,2
Svédország	0,8	0	0,8	1,6	1,4	0,2
OECD-átlag	1,1	0,1	0,4	1,5	1,0	0,5

Forrás: OECD 2011, 231., 276. B2.3. táblázat és B6.1. táblázat

18. táblázat. A felsőoktatási kiadások megoszlása források szerint, 2008

	Közössé gi kiadások	Háztartáso k kiadásai	Egyéb magánkiadáso k	Összes magánkiadá s	Magánból támogato tt
Csehország	79,1	9,4	11,5	20,9	…
Észtország	78,8	19,3	1,9	21,2	7,2
Lengyelorszá g	69,6	23,7	6,7	30,4	…
Szlovákia	73,1	10,5	16,4	26,9	2,0
Szlovénia	83,8	16,0	0,2	16,2	0
Ausztria	84,7	5,9	9,4	15,3	8,4
Egyesült Királyság	34,5	51,5	14,0	65,5	16,3
Franciaorszá g	81,7	9,6	8,7	18,3	2,4
Hollandia	72,6	15,1	12,3	27,4	0,3
Írország	82,6	15,0	2,5	17,4	1,1
Németország	85,4	…	…	14,6	…
Spanyolorszá g	78,9	17,0	4,2	21,1	1,7
Svédország	89,1	0	10,9	10,9	…
OECD-átlag	68,9	…	…	31,1	3,3

Forrás: OECD, 2011, 244. B3.2b. táblázat

A fenti táblázatból látható, hogy az összes felsőoktatási kiadás (vagyis nem csak a felsőoktatási intézményeken keresztül folyó kiadások) tekintetében is domináns a közösségi források szerepe: az Egyesült Királyságot leszámítva minden vizsgált országban 70% vagy afölötti az arányuk. Abban a tekintetben persze van különbség, hogy a magánforrások alapvetően a háztartásoktól származnak-e (pl. Észtország, Lengyelország, Szlovénia, illetve az Egyesült Királyság, Írország vagy Spanyolország), vagy pedig más forrásokból: pl. gazdasági megbízások, vállalati ösztöndíjak stb. (Szlovákia vagy Svédország). Abból a szempontból sem egységes a kép, hogy a magánkiadásokból támogatások formájában mekkora részt vállal át a társadalom többi tagja. A támogatások aránya a brit rendszerben a legnagyobb, ahol a háztartások viselik az összes felsőoktatási kiadás több mint felét.

A következő, 19. táblázat ugyanezeknek az arányoknak az időbeli alakulását mutatja. Látható, hogy Nyugat-Európában (és az OECD-átlag esetében) a közösségi kiadások arányának többnyire mérsékelt, de folyamatos csökkenése figyelhető meg. A kivétel Írország és Spanyolország. Előbbi esetében 2005-ig emelkedett a közösségi források aránya, csak azóta tapasztalható némi visszafordulás, míg utóbbi országban folyamatos a közösségi kiadások arányának növekedése. (Másik oldalról ismét ki lehet emelni az Egyesült Királyságot, ahol radikálisan eltolódtak az arányok a közösségi kiadások felől a hallgatói hozzájárulások felé. Azonban a táblázat jobb oldali blokkjából az is látható, hogy ez a 2000-es években alapvetően pótlólagos forrásbevonást jelentett, hiszen a közösségi kiadások növekedtek 2000 és 2008 között.)

19. táblázat. A közösségi kiadások felsőoktatási ráfordításokon belüli aránya és időbeli alakulása

	Közösségi kiadások aránya				Közösségi kiadások növekedése
	1995	2000	2005	0000	0000	0000	2005	2008
Csehország	71,5	85,4	81,2	79,1	86	100	147	187
Észtország	…	…	69,9	78,8	69	100	113	154
Lengyelország	…	66,6	74,0	69,6	89	100	193	202
Magyarország	80,3	76,7	78,5	…	78	100	125	131
Szlovákia	95,4	91,2	77,3	73,1	86	100	127	145
Szlovénia	…	…	76,5	83,8	…	…	…	…
Ausztria	96,1	96,3	92,9	84,7	96	100	129	130
Egyesült Királyság	80,0	67,7	…	34,5	115	100	…	112
Franciaország	85,3	84,4	83,6	81,7	93	100	106	116
Hollandia	79,4	76,5	73,3	72,6	99	100	111	120
Írország	69,7	79,2	84,0	82,6	49	100	108	142
Németország	89,2	88,2	85,3	85,4	96	100	102	117
Spanyolország	74,4	74,4	77,9	78,9	72	100	119	144
Svédország	93,6	91,3	88,2	89,1	84	100	111	117
OECD-átlag	73,7	72,7	68,4	67,0	84	000	000	000

Forrás: OECD 2011, 245. B3.3. táblázat

Ezzel szemben Kelet-Közép-Európa képe vegyesebb. Szlovákiában jelentősen megnőtt a magánforrások aránya, míg Észtországban és Szlovéniában ellenkező irányú változás tapasztalható (igaz, erre a két országra vonatkozóan csak a 2005-ös és 2008-as adatok érhetők el). Csehországban 2000, Lengyelországban 2005 tekinthető fordulópontnak: az ezt megelőző jelentősebb növekedés után a közösségi kiadások aránya csökkenésnek indult. Magyarországon fordított a helyzet: a 2000 előtti csökkenés fordult át emelkedésbe (igaz, a változások nem igazán erőteljesek).

A felsőoktatási ráfordításokat (másik oldalról pedig az oktatás minőségét) jól jellemzik a diák-tanár arányok (20. táblázat). Azért érdemes kiemelni ezt a mutatót, mert a felsőoktatásban – csakúgy, mint a teljes oktatási szektorban – nagyon jelentős a személyi kiadások aránya. Ahogy a fejezet bevezetőjében volt róla már szó: éppen emiatt a költségvetési takarékosság egyik egyszerű eszköze is a csoportlétszámok, vagyis a diák-tanár arány növelése lehet. Ez természetesen általában

rontja az oktatás hatékonyságát (bár függvényszerű kapcsolatról nyilván nincsen szó), hiszen kevesebb energia jut egy-egy hallgatóra. Érzékelhető eltérés mutatkozik e tekintetben is a kelet-közép-európai és a nyugat- európai országok között: térségünk minden országában az OECD-átlag feletti a diák-tanár arány (a szlovén érték a teljes OECD-ben a legmagasabb). Nyugat-Európában ezzel szemben nagyobb szóródást találunk, az átlagnál magasabb értékek (Egyesült Királyság, Franciaország, Ausztria) mellett kifejezetten alacsony diák-tanár arányok is vannak (Svédország, Spanyolország, Németország). A két véglet (Svédország és Szlovénia) között majdnem két és félszeres a különbség.

20. táblázat. Diák-tanár arány a felsőoktatásban, 2009

Csehország	19,6	Ausztria	15,6	Németország	11,9
Lengyelország	16,1	Egyesült Királyság	16,5	Spanyolország	10,9
Magyarország	16,3	Franciaország	15,7	Svédország	8,8
Szlovákia	15,6	Hollandia	14,4	OECD-átlag	14,9
Szlovénia	20,4	Írország	14,3

Forrás: OECD 2011, 403. D2.2. táblázat

2.4. A felsőoktatás megtérülése Kelet-Közép-Európában

A finanszírozási helyzet leírása nem választható el attól a kérdéstől, hogy a felsőoktatás mekkora előnnyel jár az egyén és a társadalom szempontjából. A lényeges kérdés ugyanis nem elsősorban az, hogy egy ország önmagában sokat vagy keveset költ-e a felsőoktatásra, hanem az, hogy sokat vagy keveset költ-e a felsőoktatásra azokhoz a hasznokhoz viszonyítva, amelyek a társadalom magasabb képzettségéből adódnak (erősebb versenyképesség, nagyobb adóbefizetések, egyéb nem pénzbeli hasznok). Ugyanígy a hallgatói hozzájárulások mértéke sem értelmezhető a magasabb végzettséggel megszerezhető (megint csak pénzbeli és nem pénzbeli) előnyök nélkül, ezzel összefüggésben lehet arra vonatkozó megállapításokat tenni, hogy van-e lehetőség (és érdemes-e) nagyobb terheket hárítani a hallgatókra. Ebben az alfejezetben ezekről az egyéni és társadalmi hasznokról lesz szó.

A felsőoktatásban való részvételből származó egyéni hozamok részben többletjövedelmek formáját öltik, részben pénzben nem kifejezhető hasznok (pl. kedvezőbb munkafeltételek, az önmegvalósítás nagyobb lehetősége) is társulnak a magasabb képzettséghez. Utóbbiak nehezen számszerűsíthetők, azonban a bértöbbletek viszonylag könnyebben mérhetők.

21. táblázat. A felsőfokú végzettségűek átlagbére a középfokú végzettségűek átlagbérének százalékában, 25–64 éves korosztály

		199 9	200 4	200 9			199 9	200 4	2009
Csehország	Férfia k	178	193	201	Francia- ország	Férfia k	159	154	154
	Nők	170	160	166		Nők	145	145	144
	Együtt	179	182	188		Együtt	150	147	146
Észtország	Férfia k	…	…	142	Hollandia	Férfia k	…	143+	156x
	Nők	…	…	162		Nők	…	155+	162x
	Együtt	…	…	137		Együtt	…	148+	159x
Lengyel- ország	Férfia k	000	000	000x	Írország	Férfia k	138*	171	162
	Nők	148	166	161x		Nők	163*	168	171
	Együtt	161	179	167x		Együtt	153*	169	164
Magyar- ország	Férfia k	238	253	247	Német- ország	Férfia k	138	149	154
	Nők	167	190	185		Nők	123	148	154
	Együtt	200	217	211		Együtt	135	153	157
Szlovákia	Férfia k	…	…	192	Spanyol- ország	Férfia k	138* *	132	135x
	Nők	…	…	177		Nők	125* *	141	156x
	Együtt	…	…	184		Együtt	129* *	132	141x
Szlovénia	Férfia k	…	217	208	Svédorszá g	Férfia k	138	135	134
	Nők	…	190	185		Nők	126	127	127
	Együtt	…	198	191		Együtt	131	127	126
Ausztria	Férfia k	…	149+ +	153	OECD- átlag	Férfia k	157	162	164
	Nők	…	156+ +	158		Nők	147	153	158
	Együtt	…	152+ +	155		Együtt	151	155	157
Egyesült Királyság	Férfia k	155	146	151
	Nők	178	180	176
	Együtt	162	157	159

Megjegyzés: *2000, **2001, +2002, ++2005, x2008

Forrás: OECD 2011, 149–154. A8.2a–c. táblázatok

A 21. táblázatban a felsőfokú végzettségűek átlagbére látható a középfokú végzettségűek átlagbérének százalékában. Az adatok nemek szerinti bontásban is szerepelnek, mert egyes országokban jelentős különbség van a nők és férfiak diplomás jövedelemelőnye tekintetében.

Érdemes megemlíteni, hogy az a tény, miszerint egyes országokban nagyobb a nők diplomás bérelőnye, egyáltalán nem jelenti azt, hogy a diplomás nők magasabb jövedelemhez jutnának, mint a diplomás férfiak. Inkább csak arról van szó, hogy kisebb a férfiak bértöbblete a diplomás munkakörökben, mint az alacsonyabb végzettségűek esetén.

Összevetve a táblázatban szereplő hat kelet-közép-európai országot a vizsgálatba bevont nyugat-európai államokkal, azt láthatjuk, hogy térségünkben nagyobbak a bérelőnyök. Nyugat-Európában (és az OECD egészében) átlagosan másfélszer annyit keresnek a diplomások, mint a középfokú végzettségűek. Ezzel szemben Kelet-Közép-Európában Észtország kivételével inkább kétszeres átlagjövedelmekről beszélhetünk a diplomások esetében. A nemek közötti különbségek is erőteljesebbek az új EU-tagállamokban, (megint Észtország kivételével) a bérelőnyök lényegesen nagyobbak a férfiak körében. A nyugat-európai országokban gyakoribb, hogy a nők körében valamivel nagyobb a diplomások jövedelmi többlete. Ez a különbség viszonylag erőteljes az Egyesült Királyságban vagy Spanyolországban, azonban még így is jelentősen elmarad a Csehországban és főleg Magyarországon tapasztalható (fordított irányú) eltérésektől. A bértöbbletek időbeli alakulásában viszont szisztematikus különbségek nem figyelhetők meg. Mindkét országcsoportban vannak stabil és jelentősen növekvő bérelőnyök is.

Fontos hozzátenni ezekhez az adatokhoz, hogy az átlagos bértöbblet önmagában egyáltalán nem mond semmit a jövedelmek (és így a diplomás bérelőny) szóródásáról. Vagyis a nagyobb átlagos bértöbblet nem csak azt jelentheti, hogy mindenki nagyobb jövedelmi előnyökhöz jut a diploma megszerzésével, hanem akár azt is, hogy kevesen hatalmas haszonhoz jutnak, míg sokak esetében nem is realizálódik jelentős bérelőny (szakterületenként, illetve pozíciók tekintetében is nagyok a különbségek – például a tanárok alacsony jövedelme).

A felsőfokú végzettségből származó előny azonban nem csak abban mutatkozik meg, hogy a diplomások magasabb összeget keresnek, amennyiben állást találnak, hanem az egyetem elvégzésével jelentősen megnő az állásszerzés valószínűsége is. A 22. táblázat a 25–64 éves korosztály foglalkoztatottsági rátáit mutatja végzettség szerinti bontásban. A magasabb végzettség minden vizsgált országban lényegesen nagyobb foglalkoztatottsági rátával jár. A két országcsoportot összevetve az látható az adatokból, hogy a felsőfokú végzettségűek körében nincs érdemi különbség a foglalkoztatottságot illetően (Magyarországot leszámítva mindenhol 80% feletti a diplomások foglalkoztatottsága), a kelet-európai országok alacsonyabb foglalkoztatottsági rátái elsősorban a képzetlenebbek lényegesen rosszabb munkaerő-piaci helyzetével magyarázhatók. A diplomások foglalkoztatottsági rátája több ország esetében is duplája a legfeljebb alapfokú végzettséggel rendelkezőkének. A nyugat-európai országokban nincsenek ekkora eltérések, köszönhetően az alacsonyabb végzettségűek viszonylag magasabb foglalkoztatottságának. A középfokú végzettségűek körében nincs olyan nagy különbség, mint a legfeljebb alapfokú iskolával rendelkezők esetében, de némi lemaradás itt is megfigyelhető, főleg Svédországhoz, Hollandiához vagy az Egyesült Királysághoz viszonyítva.

22. táblázat. A különböző végzettségűek foglalkoztatottsági rátái, 25–64 éves korosztály

		1999	200 4	200 9			199 9	200 4	2009
Csehország	0- 2	46,9	42,3	43,9	Franciaország	0- 2	56,4	59,1	56,2
	3- 4	76,4	74,8	75,1		3- 4	75,1	75,7	76,5
	5- 6	87,4	86,4	84,3		5- 6	81,8	82,9	83,5
Észtország	0- 2	…	50,9	47,4	Hollandia	0- 2	60,7	59,4	63,6
	3- 4	…	72,6	71,6		3- 4	79,5	77,9	81,7
	5- 6	…	82,4	82,8		5- 6	87,2	85,3	88,1
Lengyelorszá g	0- 2	46,6	37,5	41,6	Írország	0- 2	54,4	57,5	50,0
	3- 4	69,7	61,3	66,3		3- 4	74,8	75,9	69,1
	5- 6	86,6	82,3	85,3		5- 6	87,2	86,2	82,0
Magyarország	0- 2	35,8	36,9	37,4	Németország	0- 2	48,7	48,6	54,9
	3- 4	72,1	70,9	67,0		3- 4	69,9	69,5	75,5
	5- 6	82,1	82,9	78,8		5- 6	83,0	82,7	86,4
Szlovákia	0- 2	33,2	26,6	30,3	Spanyolorszá g	0- 2	51,0	57,6	54,0
	3- 4	72,5	70,3	72,0		3- 4	69,6	73,2	70,6
	5- 6	87,0	83,6	83,2		5- 6	77,6	81,9	81,1
Szlovénia	0- 2	…	55,9	53,7	Svédország	0- 2	66,5	67,0	64,2
	3- 4	…	74,4	74,6		3- 4	79,6	80,7	81,3
	5- 6	…	86,8	88,4		5- 6	85,6	85,4	88,1
Ausztria	0- 2	53,3	52,2	55,6	OECD-átlag	0- 2	57,7	56,1	56,0
	3- 4	75,6	73,9	77,6		3- 4	75,0	74,3	74,2
	5- 6	86,2	82,5	86,7		5- 6	84,5	83,6	83,6
Egyesült Királyság	0- 2	65,0	65,4	56,9
	3- 4	80,5	81,2	78,3
	5-	87,7	87,7	84,5

1999

200

199

200

2009

Megjegyzés: A számkódok az ISCED-felosztást követik. 0-2: középfok alatti végzettség, 3-4: középfokú végzettség, 5-6: felsőfokú végzettség.

Forrás: OECD 2011, 129–130. A7.3a. táblázat

A felsőoktatásban való részvétel pénzbeli hasznainak és költségeinek arányát, az oktatás mint befektetés jövedelmezőségét gyakran mérik az ún. belső megtérülési rátákkal. A belső megtérülési ráta annak a kamatlábnak felel meg, amelyet diszkontrátaként használva a felsőoktatásban való részvétel hozamának nettó jelenértéke (a hozamok – bértöbblet stb. – és költségek – tandíj, elmulasztott jövedelem stb. – jelenértékének különbsége) pontosan nulla. Másképpen megfogalmazva: ha az alternatív befektetési lehetőségek hozama nagyobb, mint a felsőoktatás belső megtérülési rátája, akkor a képzésben való részvétel gazdasági értelemben veszteséges – az egyén, illetve a társadalom számára.

A belső megtérülési ráták számításakor csak a pénzbeli költségeket és hozamokat veszik számításba. Az egyéni megtérülési ráták esetében ez az oktatás során felmerülő közvetlen költségeket, a képzésben való részvétel miatt elmulasztott jövedelmeket jelenti, illetve a másik oldalon a nettó jövedelemben mutatkozó többletet és a nagyobb foglalkoztatás hasznát. A társadalmi megtérülési ráták esetén két lehetőség van az elmulasztott jövedelmek és a bértöbbletek figyelembevételére: vagy a bruttó jövedelmeket veszik számításba, vagy csak a bérek után fizetett adókat és járulékokat. Az előbbi megközelítés a „társadalom”-ba beleszámolja az oktatásban részt vevő egyént is, utóbbi ezzel szemben a társadalom többi tagjára helyezi a hangsúlyt. Az OECD a második megközelítést alkalmazza, az ennek megfelelő számok szerepelnek a 23. táblázatban.

23. táblázat. A felsőoktatás egyéni és társadalmi belső megtérülési rátái

	Év	Egyéni Férfiak	Egyéni Nők	Társadalmi Férfiak	Társadalmi Nők
Csehország	2007	17,6%	16,0%	12,9%	11,6%
Lengyelország	2006	21,6%	20,4%	14,8%	12,5%
Magyarország	2007	20,0%	14,3%	21,8%	18,2%
Szlovénia	2007	19,1%	17,7%	16,3%	13,4%
Ausztria	2007	10,4%	9,8%	6,8%	6,0%
Egyesült Királyság	2006	11,2%	8,8%	10,4%	9,5%
Franciaország	2007	10,7%	9,9%	7,5%	5,7%
Hollandia	2006	7,4%	6,2%	6,5%	5,6%
Írország	2006	13,9%	17,7%	10,2%	12,4%
Németország	2007	11,5%	8,4%	12,6%	8,9%
Spanyolország	2007	9,0%	11,3%	5,8%	6,5%
Svédország	2007	7,1%	5,8%	5,1%	1,5%
OECD-átlag	–	12,4%	11,5%	11,1%	9,2%

Forrás: OECD 2011, 174–175. A9.3-4. táblázatok

Látható, hogy Kelet-Közép-Európában60 mind az egyéni, mind a társadalmi megtérülési ráták jelentősebbek, mint a nyugat-európai országokban (kivétel ez alól Írország, ahol a nők esetében az egyéni és a társadalmi megtérülési ráta is hasonló térségünk országainak értékéhez). Érdekes eredmény, hogy Magyarországon a társadalmi megtérülési ráták magasabbak voltak az egyénieknél. Ez annak köszönhető, hogy 2007-ben még egy erősen progresszív személyijövedelemadó-rendszer működött hazánkban, vagyis a diploma révén megszerezhető kétszer nagyobb átlagjövedelem jóval több mint kétszer több adóforintot jelentett a társadalom többi tagja számára. A lineáris adózásra való áttéréssel ez a helyzet megváltozott, a felsőoktatás társadalmi megtérülési rátái csökkennek. Magyarország abban a tekintetben is kiemelkedik, hogy itt a legnagyobb a differencia a férfiak és nők esetében megfigyelhető megtérülési ráták között. Ez egyfelől a diplomás bérelőnyök (21. táblázatban már látott) nagy különbségének köszönhető, másfelől pedig a nők európai összevetésben kirívóan alacsony foglalkoztatottságának.

60 Sajnos az OECD-kiadványban csak négy kelet-közép-európai országra szerepelnek a megtérülési ráták, vagyis még az OECD-tagország Észtországra és Szlovákiára sem.

2.5. Az egyes országok felsőoktatás-finanszírozási rendszerei

A felsőoktatás strukturális és finanszírozási helyzetének teljes régióra vonatkozó, általánosabb leírása után rátérünk az egyes országok felsőoktatás-finanszírozási rendszereinek rövid bemutatására. A fejezeten belüli bontás földrajzi logikát követ: a balti államokat (2.5.1–2.5.3.) a visegrádi országok (2.5.4–2.5.6.) követik, majd a négy vizsgált balkáni ország (2.5.7–2.5.10.). Ezt persze az is indokolja, hogy a balti államok és a visegrádi országok esetén sok gazdasági-társadalmi hasonlóság is megfigyelhető, érdemes tehát egymás után megvizsgálni, hogy ez a felsőoktatás-finanszírozásban megjelenik-e.61

A Baltikum országai tekinthetők a térségen belül a leghomogénebb csoportnak. Nagyon széles körű a felsőoktatásban való részvétel, a teljes népesség 5-6%-a tanul a felsőoktatásban. A finanszírozás sok tekintetben hasonlít a magyar rendszerre: mindhárom országban duális rendszer működik, vagyis a hallgatók egy része államilag finanszírozott helyeken tanul, míg a többiek tandíjat fizetnek. A költségvetési támogatás az államilag támogatott férőhelyek után, vagyis gyakorlatilag a diáklétszám után jár. A hallgatói támogatásokon belül pedig az ösztöndíjak mellett a diákhitelezés is fontos szerepet játszik: mindhárom országban működik egy állami kamattámogatást tartalmazó konstrukció.

A visegrádi országok körében már kevesebb a hasonlóság, azonban az látható lesz, hogy Csehország és Szlovákia felsőoktatási rendszerében így is vannak közös vonások (alapvetően ingyenes nappali képzés, csak a képzési időt túllépő hallgatók által fizetendő tandíj, a normativitás szerepe a képzési támogatásokban).

A balkáni államok esetében még nagyobb a változatosság, ami nem meglepő, hiszen ezek az országok társadalmi szempontokból és a

61 A többi országhoz képest Lengyelország és Szlovénia – az intézményi esettanulmányok (Jagelló Egyetem, Ljubljanai Egyetem) miatt – nagyobb hangsúlyt kap, részletesebben bemutatásra kerül.

gazdasági fejlettség tekintetében is nagyon különbözőek. E csoporton belül az ingyenes és domináns állami felsőoktatás (Szlovénia) csakúgy megtalálható, mint az általános, de részleges tandíjfizetési kötelezettség (Bulgária) vagy a kiterjedt magán-felsőoktatási szektor (Románia).

2.5.1. Észtország

Észtország a térség legkisebb országa a maga 1,3 millió lakosával. A másik két balti állammal egyetemben jelentős gazdasági fejlődésen ment keresztül az elmúlt két évtizedben, noha a komoly külföldi kitettsége miatt a gazdasági/pénzügyi válság nagymértékben megtépázta az országot. Mindezzel együtt is a régió fejlettebb országai közé tartozik (az egy főre jutó GDP tekintetében a negyedik a tizenegy ország közül), fegyelmezett gazdaságpolitikája pedig lehetővé tette, hogy 2011-ben (a térségből harmadikként, Szlovénia és Szlovákia után) bevezesse az eurót.

Az országban 6 állami egyetem működik (köztük a széles spektrumon oktató és nemzetközileg is elismert Tallinni és Tartui Egyetem), emellett 12 olyan állami főiskola, amely alapvetően egy-egy területre koncentrál (pl. tanárképzés, műszaki oktatás, tengerészet stb.).

3 magánegyetem és 12 magánfőiskola is fogad hallgatókat az országban.62 A képzési szerkezet a 2002–2003-as tanév óta – az egészségügyi és építészmérnöki, építőmérnöki képzések kivételével – a háromciklusú struktúrát követi. Az akadémiai képzési ág a teljes három ciklusra kiterjed (alapszak, mesterszak, doktori képzés), míg a gyakorlati ág az alapszaknak felel meg.63

A felsőoktatási intézmények működését, finanszírozását, a hallgatók és oktatók jogait és kötelezettségeit az azóta többször módosított 1995-ös egyetemi törvény szabályozza. Az ebben lefektetett finanszírozási reform

62 Archimedes Foundation (2010): Higher Education in Estonia, Fourth edition. Archimedes Foundation, Tallinn.

63 Eurypedia: Estonia – 7. Higher Education xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxxx:Xxxxxx_Xxxxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 29.)

óta duális rendszer működik: a hallgatók egy része államilag finanszírozott helyhez jut, a többiek tandíjat fizetnek. A magániskolák is kaphatnak tandíjmentes képzési helyeket, noha a támogatott férőhelyek arányában természetesen jelentős különbségek vannak: az állami főiskolákon 75%, a magániskolákban ehhez képest elenyésző: 6% körüli az arányuk. Összességében a felsőoktatási hallgatók mintegy fele tanul tandíjmentes férőhelyeken.64

Az államilag finanszírozott helyeken egyáltalán nincs tandíj, akik nem kerülnek be ezekre a pozíciókra, azok viszont költségtérítést fizetnek. Ennek a tandíjnak az összegét az intézmények maguk határozhatják meg, az állami fenntartású intézményeknél azzal a korláttal, hogy egyik évről a másikra nem emelkedhetnek 10%-nál többel.65

Az egyetemek állami támogatásának mintegy 80%-a a tandíjmentes férőhelyeken keresztül zajlik. 2002 óta kimeneti megközelítést alkalmaznak, vagyis az állam tulajdonképpen képzéseket vásárol az intézményektől, méghozzá úgy, hogy mesterszakos diplomák száma szerepel az egyetem és a kormányzat közötti megállapodásban. Minimum 70%-os eredményességet vár el a rendszer az intézményektől, vagyis minden egyes mesterdiplomára másfél megfelelő alapszakos férőhely jut. A pontos támogatási összeg függ a képzési terület költségigényességétől. Összesen 34 koefficienst alkalmaznak az egyes területek elkülönítésére. Az eredményalapú megközelítés a doktori képzésben is megjelenik: a támogatás 40%-át a megszerzett doktori fokozatok alapján kapják az iskolák. Az állam ezenkívül az intézményfenntartást is támogatja, valamint pályázati úton a beruházási projektekre is juthatnak költségvetési forrásokhoz az egyetemek.66

64 Eurypedia: Estonia – 3. Funding in Education xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxxx:Xxxxxxx_xx_Xxxxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 29.)

65 Xxxxxxx, X. – Santiago, P. – Xxxxxxxxx, P. – Xxxxxxxx, M. J. – Xxxxx, X. (2007): OECD Reviews of Tertiary Education – Estonia. OECD Publishing, Paris.

Eurypedia: Estonia – 3.2. Higher Education Funding

A hallgatói támogatások alapvetően két formát öltenek. Egyfelől vannak szociális alapú és tanulmányi ösztöndíjak. Utóbbiak a hangsúlyosabbak, ebből a hallgatók mintegy harmada részesül. Másfelől 1997 óta a hallgatók (minden nappali tagozatos hallgató, a tandíjasok is) igényelhetnek államilag támogatott diákhitelt. A hitelt magánintézmények nyújtják, a kormányzat alapvetően két tekintetben játszik szerepet. Egyrészt kamattámogatást ad: a hallgatóknak 5%-os kamatot számolnak fel, amennyiben a bank magasabb kamattal nyújtja a hitelt, a különbözetet költségvetési forrásokból fedezik. Másrészt az állam garanciát is vállal a bankok irányába. A hallgatók csak úgy juthatnak hitelhez, ha vagy ingatlanfedezettel, vagy kezesekkel tudják biztosítani a visszafizetést, ez azért szükséges, hogy a kormányzat be tudja hajtani a tartozást, amennyiben a bankok felé vállalt kezessége esedékessé válik. A törlesztés egy évvel a végzettség megszerzése után indul, rögzített futamidővel, a törlesztőrészlet nem jövedelemfüggő. Három év alatti gyermek nevelése vagy katonai szolgálat esetén felfüggesztik a törlesztést, míg bizonyos esetekben (pl. elhelyezkedés az államigazgatásban) az állam átvállalja a hitel visszafizetését.67

2.5.2. Lettország

Lettország társadalmi és gazdasági szempontból sok tekintetben hasonlít Észtországra. Az ország népesebb (2,4 millió lakosa van), a felsőoktatásban való részvétel azonban hasonlóan magas. Az alkalmazott gazdaságpolitikai irányvonal, illetve az elmúlt két évtizedben leírt fejlődési pálya is hasonló, azonban Lettország az euró bevezetésének egyelőre csak az előszobájáig jutott.

xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxxx:Xxxxxxx_xx_Xxxxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február.29.)

67 UB GSE (2005): Higher Education Finance and Cost-Sharing in Estonia. University of Buffalo Graduate School of Education, International Comparative Higher Education and Finance Project. xxxx://xxx.xxxxxxx.xxx/xxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxx/Xxxxxxx_Xxxxxxxx/Xxxxxx/Xxxxxxx.xxx (letöltés dátuma: 2012. február 7.)

A térség többi országához hasonlóan Lettországban is nagyfokú felsőoktatási expanzió zajlott le. Ez nem csak a hallgatói létszámban mutatkozik meg, hanem az intézmények számában is. A rendszerváltozáskor összesen 10 állami és 2 magán-felsőoktatási intézmény működött, most azonban már 36 állami (köztük 6 egyetemen) és 23 magániskolában lehet tanulni (ezenkívül 3 külföldi intézmény által fenntartott képzési hely is működik az országban) (HEQEC). A diákok 70%-a állami egyetemeken, főiskolákon tanul (az alapképzésben valamivel alacsonyabb ez az arány, azonban mesterszinten már 80% feletti, doktori képzésben pedig 95%).68

A legfőbb jogi hátteret a felsőoktatási intézményekről szóló, eredetileg 1995-ben elfogadott, azóta többször módosított törvény biztosítja. Ez a jogszabály fekteti le az állam és intézmény közötti kapcsolat alapjait, az egyetemek, főiskolák működésének kereteit, az intézményi akkreditáció feltételeit, illetve a finanszírozási rendszert. Az adott intézmény szempontjából ezenkívül kiemelendő az intézmény alkotmánya, ami a belső ügyek szabályozására szolgál. Az állami fenntartású felsőoktatási intézmények alkotmányát a parlament fogadja el.69

Már az 1991-es oktatási törvény kialakította az alap- és mesterszintre épülő képzési struktúrát. A lett felsőoktatási intézmények meghirdethetnek ún. akadémiai és gyakorlati képzéseket is, utóbbiak között olyanok is vannak, amelyekről van átjárás a magasabb szintű akadémiai képzésekre, és olyanok is, amelyekről csak a gyakorlati ág magasabb szintjére vezet az út.70

68 IZM (2012a): Higher Education. Ministry of Education and Science – Republic of Latvia. xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxx_xxxx/xx/xxxxxx_xxxxxxxxx.xxx (letöltés dátuma: 2012. február 29.)

69 Eurypedia: Latvia – 7. Higher Education xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxx:Xxxxxx_Xxxxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 29.)

70 IZM (2012b): The Education System in Latvia. Ministry of Education and Science – Republic of Latvia. xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxx.xxxx (letöltés dátuma: 2012. február 7.)

A felsőoktatási intézményekről szóló törvény értelmében az intézmények finanszírozása alapvetően az alapító/fenntartó felelőssége. Ez természetesen azt jelenti, hogy az állami intézmények esetében döntő jelentőségű a költségvetési támogatás, ami az államilag finanszírozott képzési helyek után jár. Ebből finanszírozzák az intézmény fenntartását, az oktatói gárda javadalmazását és a kutatási tevékenységeket is.71 Mindezzel együtt is a magánforrások ugrásszerű növekedése volt megfigyelhető az elmúlt években, ami odáig vezetett, hogy a 2000-es évek közepére a tandíjbevételek nagyobb szerephez jutottak a felsőoktatás forrásai között, mint a költségvetési támogatások. Ez nem csak a magánintézmények miatt van így, például a legnagyobb állami egyetem (a 20 00 hallgatót oktató rigai Lett Egyetem) költségvetésében csak mintegy egyharmad az állami támogatások aránya.72

A finanszírozásban duális rendszer működik: az érettségi-felvételi alapján dől el, hogy a hallgató államilag finanszírozott felsőoktatási helyre kerül-e, vagy tandíjat kell fizetnie. Az összes hallgatónak mintegy negyede tanul államilag finanszírozott képzésben. A pontos számukat évről évre az oktatásért felelős minisztérium, határozza meg, az utóbbi időben elmozdítva az arányokat a természettudományok és a műszaki képzés irányába. A felsőoktatási intézmények tandíjat kérhetnek azoktól a hallgatóiktól, akik nem jutnak be az államilag finanszírozott helyekre. A tandíjat az intézmények maguk szabhatják meg, de nem növelhetik a képzés ideje alatt (Eurypedia). A tandíjak viszonylag magasak, az átlagbér 70%-át is elérhetik. Az államilag támogatott helyeket évről évre újraosztják egy rotációs rendszer működtetésével. Ez a rendszer a

71 Eurypedia: Latvia – 3.2. Higher Education Funding xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxx:Xxxxxx_Xxxxxxxxx_Xxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 29.)

72 Xxxxxxx, J. – Xxxxxx, L. – Eglite, S. – Xxxxxxxxxxx, Z. – Puce, J. – Xxxxx, B. – Xxxxxx, J. – Xxxxx, K. – Xxxxx,

B. (2006): Funding Systems and Their Effects on Higher Education Systems – Country Study: Latvia. OECD Publishing, Paris.

tanulmányi teljesítményen alapul, évente a hallgatók 7-10%-a kerül át egyik csoportból a másikba.73

Lettországban is vannak ösztöndíjak, azonban csak szűk körben: az államilag finanszírozott hallgatóknak is csak kis része, vagyis az összes hallgatónak mintegy 3-4%-a jogosult ösztöndíjakra. (Az ösztöndíjak sokáig csak tanulmányi eredményeken alapultak, ezt az utóbbi években egészítették ki szociális alapú támogatásokkal.) Az államilag támogatott diákhitelt ezzel szemben minden hallgató igénybe veheti. Először 1997- ben vezettek be a megélhetési költségeket fedező hitelrendszert (ez csak a nappali tagozatos hallgatóknak szól), majd ezt 1999-ben kibővítették egy kifejezett tandíjhitellel is. A két rendszer sok tekintetben ugyanúgy működik, azzal a lényegi különbséggel, hogy a tandíjhitel nem kamatozik a tanulmányok ideje alatt. A lett diákhitel az észttel is sok közös vonást mutat: a diákok 5%-os kamatot fizetnek, az e feletti kamatrészt az állam vállalja magára. Itt is egy évvel a diploma megszerzése után indul a visszafizetés, itt is szükség van kezesre vagy fedezetre a hitel felvételéhez. Az állam mintegy „második kezesként” viselkedik a bankok felé a tartozás 90%-ának erejéig. Annyiban nagyobb az állami támogatás a lett diákhitelrendszerben, mint az észt megfelelőjében, hogy minden született gyermek után elengedik a tartozás 30%-át, vagyis ezt a részt az állam átvállalja. A meghatározott állami vagy önkormányzati munkakörökben munkát vállalóknak is évente csökkentik a tartozás összegét, vagyis ez tulajdonképpen egy fizetés-kiegészítésként működik ezekben a pozíciókban.74

73 Xxxxxxx, X. et al., i. m.

74 UB GSE (2004a): Higher Education Finance and Cost-Sharing in Latvia. University of Buffalo Graduate School of Education, International Comparative Higher Education and Finance Project. xxxx://xxx.xxxxxxx.xxx/xxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxx/Xxxxxxx_Xxxxxxxx/Xxxxxx/Xxxxxx.xxx (letöltés dátuma: 2012. február 7.)

2.5.3. Litvánia

Ahogy az országleírások elején már jeleztük, sok tekintetben hasonlít egymásra a három balti állam, nemcsak gazdasági-társadalmi tekintetben, hanem a felsőoktatás szempontjából is. Igaz ez természetesen a hármójuk közül legnagyobbra, Litvániára is. Az ország kiemelendő abból a szempontból, hogy az egész kelet-közép-európai térségből itt a legnagyobb a felsőoktatásban részt vevők lakosságon belüli aránya (a 3,4 milliós lakosság mintegy 6,2%-a tanul az egyetemeken, főiskolákon).

A felsőoktatás alapvető kérdéseit a legutóbb 2009-ben módosított, felsőoktatásról és kutatásról szóló törvény tisztázza (a törvény első változatát 2000-ben fogadták el). A törvény számos kérdéssel foglalkozik a jogi és intézményi háttértől kezdve a minőségbiztosításon át a finanszírozási rendszerig. A felsőoktatás legfontosabb alapjaként megnevezett akadémiai autonómiát a litván alkotmány is biztosítja az intézmények számára.75

A másik két balti államhoz hasonlóan Litvániában is elkülönülnek az egyetemek és főiskolák. Előbbiek alap- és mesterszinten, valamint doktori képzésen is oktatnak, a főiskolák ezzel szemben csak alapképzéseket indítanak. Az országban 23 egyetem (ebből 15 állami) és 23 főiskola (ebből 13 állami) működik, figyelemre méltó, hogy az intézmények száma jóval alacsonyabb, mint Lettországban, noha a lakosság száma nagyjából másfélszer nagyobb.76

A finanszírozás itt is duális rendszerben működik: vannak államilag finanszírozott és tandíjas hallgatók. A kormányzat szakterületenként határozza meg a támogatott hallgatói létszámot, amely felett az intézmények költségtérítéses hallgatókat vehetnek fel. A támogatott férőhelyek után a következő elven kapnak támogatást az intézmények: az

75 Eurypedia: Lithuania – 2.1. Fundamental Principles and National Policies xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxxxxx:Xxxxxxxxxxx_Xxxxxxxxxx_xxx_Xxxxxxxx

_Policies (letöltés dátuma: 2012. február 29.)

76 SMM [2010a]: Education in Lithuania. Ministry of Education and Science of the Republic of Lithuania. xxxx://xxx.xxx.xx/xx/xxxx/Xxxxxxxxx_0000_xxxxxxxx.xxx (letöltés dátuma: 2012. február 7.)

oktatásért felelős minisztérium szakterületenként és képzési szintenként meghatároz egy standard tandíjat (ez tulajdonképpen a képzési normatívának felel meg), illetve az intézmények is megszabják a képzésükért felszámolt tandíjat. Az államilag finanszírozott helyek után a két összeg közül az alacsonyabbat kapja meg az egyetem. Mivel az intézmények a költségtérítéses hallgatókért is versenyeznek, és az ő esetükben is a meghatározott tandíj érvényes, így racionális lehet a standard tandíj alatti költségtérítést megállapítani, akkor is, ha ez alacsonyabb állami támogatással jár.77

Litvániában is megfigyelhető az a trend, ami a többi balti állam mellett hazánkat is jellemzi: a hallgatók egyre nagyobb aránya tanul tandíjas férőhelyen. A 2001–2002-es tanévben az egyetemeken 34, a főiskolákon 20 százalék volt a költségtérítéses hallgatók aránya78, ma összességében nagyjából 50%. 2009-ben a kormányzat felsőoktatási reformba kezdett, ennek egyik eleme, hogy az egy hallgatóra jutó költségvetési támogatás összegét megduplázták. Másrészt a szakterületek tekintetében is érezhető egy szándékolt hangsúlyeltolódás: a munkaerő- piaci igények változásának megfelelően csökkent az államilag finanszírozott férőhelyek száma a jogi és üzleti képzési területeken. Emellett a felsőoktatást is érinti, hogy a reform részeként a kutatásfinanszírozást is átalakították: a bázisalapú finanszírozás arányát 50%-ra csökkentették 2011-től, annak érdekében, hogy a kutatóintézetek (köztük az egyetemeken működők) közötti verseny minél nagyobb teljesítményre ösztönözzön.79

77 Eurypedia: Lithuania – 3.2. Higher Education Funding xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxxxxx:Xxxxxx_Xxxxxxxxx_Xxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 29.)

78 UB GSE (2004b): Higher Education Finance and Cost-Sharing in Lithuania. University of Buffalo Graduate School of Education, International Comparative Higher Education and Finance Project. xxxx://xxx.xxxxxxx.xxx/xxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxx/Xxxxxxx_Xxxxxxxx/Xxxxxx/Xxxxxxxxx.xxx (letöltés dátuma: 2012.02.07.)

79 SMM (2010b): One Year in Reforming Higher Education and Research: Work Done and New Steps. Ministry of Education and Science of the Republic of Lithuania.

xxxx://xxx.xxx.xx/xx/xxxx/xxxx/000000.xxx (letöltés dátuma: 2012. február 7.)

Ami a hallgatói támogatásokat illeti: a teljesítményen és szociális helyzeten alapuló ösztöndíjakat itt is az államilag támogatott diákhitel rendszere egészíti ki. A hitel a tandíjak és a megélhetési költségek fedezésére is fordítható. Litvániában is egy évvel a végzés után kell elkezdeni törleszteni, a törlesztés időtartama a hitel folyósítási idejének háromszorosa, legfeljebb 15 év.80

2.5.4. Lengyelország81

Lengyelország majd’ 40 millió lakosával az egész régió legnagyobb állama. Gazdasági-politikai szempontból is mind fontosabbá válik a térségben, illetve egész Európában. Az ország pozícióit erősítette, hogy a nagy belső felvevőpiac révén a 2008-ban indult gazdasági válság nagyrészt elkerülte (az Európai Unió 27 tagállama közül egyedül Lengyelországban nem esett vissza a gazdaság teljesítménye a 2009-es évben).

Méretének köszönhetően a felsőoktatási rendszer is meglehetősen kiterjedt: évente több mint kétmilliónyian tanulnak az egyetemeken, főiskolákon. A hallgatói létszámban az 1990-es években következett be ugrásszerű bővülés (a 2000-es évek közepéig) azt követően, hogy az 1980-as években némi visszaesés volt tapasztalható.

A 2009–2010-es tanévben 461 felsőoktatási intézmény működött (ebből 131 állami), ami szintén egy jelentős gyarapodás következménye, hiszen a rendszerváltozáskor még kevesebb mint 100 egyetemen, főiskolán lehetett tanulni. Az állami intézményekbe jár a hallgatók kétharmada. A felsőoktatási törvény két csoportba sorolja a felsőoktatási intézményeket: az egyetemi típusú és a nem egyetemi típusú

80 Eurypedia: Lithuania – 3.2. Higher Education Funding xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxxxxx:Xxxxxx_Xxxxxxxxx_Xxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 29.)

81 A lengyel felsőoktatási rendszer megismerésében, bemutatásában nagy segítséget nyújtott Xxxxx Xxxxxxx PhD, a krakkói Jagelló Egyetem kincstárnoka.

intézmények csoportjába. Mindkét csoport tagjai jogosultak alap-, mester- és osztatlan képzések indítására (amennyiben megfelelnek a szakindítás tartalmi, személyi és infrastrukturális feltételeinek), az egyetemek emellett legalább egy akkreditált doktori programmal is rendelkeznek. (Emellett olyan, hároméves képzést nyújtó tanárképző kollégiumok is működnek, amelyek – noha az ISCED 5B csoportba sorolhatók – a lengyel osztályozásban nem képezik a felsőoktatás részét.)82

A felsőoktatási rendszer törvényi hátterét a 2005-ben elfogadott felsőoktatási törvény adja, ami az 1990-es törvényt váltotta fel. Ez a jogszabály fekteti le az intézményrendszer kereteit, a különböző képzési formákat és szinteket, a felsőoktatási intézmények feladatait, működési elveit és gazdálkodási lehetőségeit, az országos szintű ellenőrző és irányító testületek jogkörét. A finanszírozás szempontjából kiemelkedő a szerepe a Tudományos és Felsőoktatási Minisztérium rendeletének, amely a költségvetési támogatások intézmények közötti elosztásának módszerét határozza meg (a jelenleg hatályos rendeletet 2011. május 25-én hozták meg). A hallgatói támogatások tekintetében pedig a diákhitelezés rendszeréről szóló 1998-as törvényt érdemes kiemelni.83

Az alkotmány értelmében a kormány biztosítja az ingyenes nappali tagozatos (full-time) felsőoktatást. Az ilyen képzésekre bekerülők esetében csak a tárgyújrafelvétel, az idegen nyelvű vagy a tanterven kívüli tárgyak hallgatása kerül pénzbe. E díjak pontos mértékét és a mentességek feltételeit (bizonyos korlátok között) az adott felsőoktatási intézmény határozza meg. Szakterülettől függően a felvételi eljárásért is szedhetnek díjat az egyetemek: ezek maximális összege a felvételi vizsga jellegétől függően 85–150 zloty (mintegy 6-10 000 forint) között van.84

Eurypedia: Poland – 7.1. Types of Higher Education Institutions xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxx:Xxxxx_xx_Xxxxxx_Xxxxxxxxx_Xxxxxxxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 20.)

83 Eurypedia: Poland – 7. Higher Education xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxx:Xxxxxx_Xxxxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 20.)

84 Eurypedia: Poland – 3.2. Higher Education Funding

E hallgatókon kívül azonban az állami fenntartású intézmények is felvehetnek költségtérítéses, nappali képzésen részt vevő hallgatókat, valamint részidős (part-time, esti vagy levelező képzésen tanuló) diákokat, akik szintén tandíjat fizetnek. A hallgatók majdnem fele a részidős képzés résztvevője. Arányuk alacsonyabb (mintegy egyharmad) az állami fenntartású iskolákban. Ezen intézmények esetében korlátozva is van a részidős képzés: legfeljebb a teljes hallgatói létszám fele lehet e programok résztvevője. Az állami intézmények által meghatározott tandíj (mértékét csak az korlátozza, hogy nem haladhatja meg a képzés teljes – közvetlen és közvetett – költségét) hasonló nagyságrendű, mint a magánegyetemeken fizetendő összegek, így előbbiek is jelentős tandíjbevételekhez jutnak 85

A lengyel statisztikai hivatal adatai szerint az állami fenntartású intézmények bevételeinek 78,5%-a származik az oktatási tevékenységből, 15,9% a kutatásból és 5,6% egyéb tevékenységekből. Ezen belül az egyetemek esetében az oktatási (81,3%), a műszaki felsőoktatási intézmények esetében a kutatási bevételek (26,2%) jelentősebbek a teljes átlagnál. Az oktatásból származó bevételek 72%-a a költségvetésből származik, 17,4%-a tandíjból (ez a teljes bevétel 13,7%-a), a többi pedig európai forrásokból, a helyi önkormányzattól, illetve a vállalati szférából.86 A kutatási forrásokon belül is nagy a költségvetési támogatások és az európai pályázati források szerepe, ehhez képest a vállalatoktól származó bevételek kis részt képviselnek.

Ahogy látható tehát, a legnagyobb bevételi elem a költségvetéstől érkező képzési támogatás. Ennek elosztása egy összetett képlet alapján történik, amelyet a Felsőoktatási és Tudományos Minisztérium rendelete

xxxxx://xxxxxxx.xx.xxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxxx.xxx/Xxxxxx:Xxxxxx_Xxxxxxxxx_Xxxxxxx (letöltés dátuma: 2012. február 20.)

85 UB GSE (2010: Higher Education Finance and Cost-Sharing in Poland. University of Buffalo Graduate School of Education, International Comparative Higher Education and Finance Project. xxxx://xxx.xxxxxxx.xxx/xxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxx/xxxxx/Xxxxxxx_Xxxxxxxx/Xxxxxx/Xxxxxx.xxx (letöltés dátuma: 2012. február 7.)

86 GUS (2011): Higher Education Institutions and their Finances in 2010. Central Statistical Office, Warsaw.

Document Metadata

Table of Contents

TÁMOP 4.1.4-08/01-2009-0002

Document Metadata