Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE
XVII legislatura
Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto del Governo n. 283)
Aprile 2016
n. 127
SERVIZIO DEL BILANCIO
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Servizio del bilancio, (2016). Nota di lettura, «Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Atto del Governo n. 283)», NL127, aprile 2016, Senato della Repubblica, XVII legislatura
INDICE
Articolo 21 (Programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti) 1
Articolo 22 (Trasparenza nella partecipazione di portatori di interessi e dibattito pubblico) 2
Articolo 23 (Xxxxxxx della progettazione per gli appalti e per le concessioni di lavori nonché per i servizi) 2
Articolo 25 (Verifica preventiva dell'interesse archeologico) 2
Articolo 29 (Principi in materia di trasparenza) 3
Articolo 30 (Principi per l'aggiudicazione e l'esecuzione di appalti e concessioni) 3
Articolo 31 (Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni) 4
Articolo 38 (Qualificazione delle stazioni appaltanti e centrali di committenza) 5
Articolo 44 (Digitalizzazione delle procedure) 5
Articolo 52 (Regole applicabili alle comunicazioni) 6
Articolo 55 - 58 (Sistemi dinamici di acquisizione e procedure elettroniche) 6
Articolo 73 (Pubblicazione a livello nazionale) 7
Articolo 74 (Disponibilità elettronica dei documenti di gara) 7
Articolo 78 (Albo dei componenti delle commissioni giudicatrici) 8
Articolo 81 (Documentazione di gara) 8
Articoli 83-84, 197 (Criteri di selezione degli operatori economici e sistemi di qualificazione) 9
Articolo 88 (Registro on line dei certificati - e-Certis) 9
Articolo 102 (Controlli sull'esecuzione e collaudo) 10
Articoli 103-104 (Garanzie per l'esecuzione) 10
Articolo 113 (Incentivi per funzioni tecniche) 12
Articolo 121 (Estrazione di gas e prospezione o estrazione di carbone o di altri combustibili solidi) 13
Articolo 162 (Contratti secretati) 13
Articolo 163 (Procedure in caso di somma urgenza e di protezione civile) 14
Articolo 177 (Affidamenti dei concessionari) 16
Articolo 180 (Partenariato pubblico privato) 16
Articolo 181 (Procedure di affidamento) 17
Articolo 190 (Baratto amministrativo e interventi di sussidiarietà orizzontale) 18
Articolo 192 (Regime speciale degli affidamenti in house) 18
Articoli da 200 a 203 (Infrastrutture e insediamenti prioritari) 19
Articoli 210 (Camera arbitrale, albo degli arbitri ed elenco dei segretari) e 211(Pareri di precontenzioso dell'ANAC) 21
Articolo 212 (Indirizzo e coordinamento) 22
Articolo 213 (Autorità Nazionale Anticorruzione) 22
Articolo 219 (Clausola di invarianza) 23
Il presente provvedimento reca l'attuazione della delega conferita dalla legge n. 11 del 2016, procedendo al riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi, attualmente recata dal decreto legislativo n. 163 del 2006.
Il comma 3, dell'articolo 1, della citata legge delega prevede che lo schema di decreto legislativo sia trasmesso alle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano entro trenta giorni dalla trasmissione. Decorsi inutilmente i termini di cui al primo e al secondo periodo, il decreto legislativo può essere adottato anche in mancanza dei pareri. Ove il parere delle Commissioni parlamentari indichi specificamente talune disposizioni come non conformi ai princìpi e criteri direttivi di cui alla presente legge, il Governo, con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni, ritrasmette il testo alle Camere per il parere definitivo delle Commissioni parlamentari competenti, da esprimere entro quindici giorni dall'assegnazione; decorso inutilmente tale termine il decreto legislativo può essere comunque emanato.
Entro un anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, possono essere adottate disposizioni integrative e correttive dei medesimi decreti legislativi, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi e con le stesse modalità.
Nella presente nota di lettura sono esaminate le sole norme rilevanti per i profili finanziari.
Il provvedimento è corredato di clausola di invarianza finanziaria (art. 219) in base alla quale dall'attuazione del codice non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e le amministrazioni provvedono agli adempimenti conseguenti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
(Programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti)
La norma dispone che la programmazione delle acquisizioni delle stazioni appaltanti avvenga attraverso il programma biennale degli acquisti e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici. È previsto un obbligo di pubblicazione dei programmi sul profilo del committente, sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dell'Osservatorio, anche tramite i sistemi informatizzati delle regioni e delle province autonome.
La RT afferma che tali programmi sono già compiuti oggi in via ordinaria e che pertanto non derivano oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica, in quanto le amministrazioni interessate provvedono all'adempimento dei compiti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, andrebbe assicurato che anche gli obblighi inerenti la pubblicazione dei programmi possano essere svolti nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente da parte di tutti gli enti interessati.
(Trasparenza nella partecipazione di portatori di interessi e dibattito pubblico)
La norma disciplina le modalità di effettuazione del dibattito pubblico finalizzato a consentire la partecipazione dei soggetti portatori di interessi nell'ambito del procedimento finalizzato alla realizzazione di opere che hanno impatto sull'ambiente, sulla città o sull'assetto del territorio. La norma disciplina altresì le modalità con cui, per finalità di trasparenza, si rendono pubblici gli esiti delle consultazioni dei soggetti che hanno partecipato alla consultazione pubblica.
La RT afferma che la norma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, in quanto si tratta di attività consultive e partecipative già svolte da parte delle amministrazioni nell'ambito dei procedimenti amministrativi di competenza e al cui adempimento, in ogni caso, le amministrazioni interessate provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, atteso che la norma sembra incrementare il ricorso all'utilizzo del dibattito pubblico come forma di attività consultiva, andrebbe assicurato che le amministrazioni interessate possano garantire lo svolgimento di tale forma di attività partecipativa con le risorse disponibili a legislazione vigente.
(Livelli della progettazione per gli appalti e per le concessioni di lavori nonché per i servizi)
La norma disciplina le modalità di effettuazione della progettazione dei lavori pubblici, che viene articolata su tre livelli: progettazione di fattibilità, progettazione definitiva e progettazione esecutiva. In particolare, al comma 13 si prevede che con decreto ministeriale siano individuati i tempi di progressiva introduzione dell'obbligatorietà dell'uso di metodi e strumenti elettronici specifici per la razionalizzazione delle attività di progettazione e delle connesse verifiche. Tali sistemi richiedono in capo alle stazioni appaltanti la presenza di personale adeguatamente formato e la presenza di idonei sistemi di monitoraggio.
La RT afferma che la norma è di carattere ordinamentale e non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, in merito alla futura obbligatorietà dell'uso di metodi e strumenti elettronici andrebbe chiarito se la necessità per le stazioni appaltanti di avere personale adeguatamente formato nonché idonei sistemi di monitoraggio dia luogo a oneri aggiuntivi rispetto a quelli previsti a legislazione vigente, non risultando attualmente implementata tale tipologia di attività e monitoraggio.
(Verifica preventiva dell'interesse archeologico)
La norma disciplina le attività legate alla salvaguardia dell'interesse archeologico, in caso di realizzazione di lavori pubblici ricadenti in aree di importanza archeologica. In particolare, la disposizione innova la
materia della verifica archeologica preventiva, già disciplinata dagli articoli 95 e 96 del decreto legislativo n. 163 del 2006.
La RT afferma che le attività legate alla salvaguardia dell'interesse archeologico sono già svolte, nell'ambito della legislazione di settore, sia da parte delle stazioni appaltanti, sia, più specificatamente, da parte del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo. La norma, pertanto, non comporta nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Le amministrazioni interessate provvedono, comunque, all'adempimento dei compiti derivanti dal presente articolo con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, atteso che la disposizione innova la materia della verifica archeologica preventiva, razionalizzando la procedura e la relativa tempistica, andrebbe chiarito se tale ottimizzazione dovrà essere preceduta da una riorganizzazione delle attività con il sostenimento di oneri di tipo straordinario.
(Principi in materia di trasparenza)
La norma reca disposizioni volte a definire i principi in materia di trasparenza ampliando quando già previsto in materia dal decreto legislativo n. 33 del 2013. In particolare, tra le innovazioni si prevede la pubblicazione di tutti gli atti intercorsi tra enti nell'ambito del settore pubblico, dei resoconti della gestione finanziaria dei contratti al termine della loro esecuzione, la pubblicazione degli atti sul sito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e sulla piattaforma tecnologica istituita presso l'ANAC. Si stabilisce inoltre la collaborazione tra regioni e province autonome con organi dello Stato per la tutela della trasparenza e della legalità nel settore dei contratti pubblici, prevedendo a tal fine l'interscambio delle informazioni e l'interoperabilità dei rispettivi sistemi e delle piattaforme telematiche.
La RT afferma che la norma ha carattere ordinamentale e non comporta, quindi, nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, attesa l'attribuzione di una serie di attività in capo ai diversi soggetti pubblici interessati dalla disposizione, e, in particolare di attività di pubblicazione e interscambio delle informazioni, andrebbe assicurato che le predette attività possano essere svolte nell'ambito delle risorse finanziarie previste a legislazione vigente.
(Principi per l'aggiudicazione e l'esecuzione di appalti e concessioni)
La norma individua i principi per l'aggiudicazione e l'esecuzione di appalti e concessioni e, in particolare, dispone che in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell'affidatario o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi il responsabile unico del procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente e in assenza di contestazione la stazione appaltante paga direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate detraendo il relativo importo dalle somme dovute all'affidatario del contratto.
La RT afferma che la norma ha carattere ordinamentale e non comporta, quindi, nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, si segnala che rispetto alla legislazione vigente (articolo 5 del DPR n. 207 del 2010) non risulta più facoltativo ma obbligatorio il pagamento delle retribuzioni arretrate da parte delle stazioni appaltanti in presenza di un invito per iscritto, non contestato, al pagamento del soggetto inadempiente da parte del responsabile unico del procedimento. Sul punto andrebbe chiarito se tale innovazione nel determinare un possibile diverso flusso temporale dei pagamenti da parte della stazione appaltante produca una diversa rappresentazione degli oneri a carico delle finanza pubblica. Infatti, la stazione appaltante potrebbe essere obbligata a pagare non in relazione al programmato stato di avanzamento dei lavori ma in relazione all'emergere di arretrati nel pagamento delle retribuzioni a carico dell'impresa, oppure la stazione appaltante potrebbe essere chiamata a pagare le retribuzioni arretrate nonostante la mancata emissione del certificato di collaudo per effetto dell'esito negativo del controllo sulla regolare esecuzione dell'appalto.
(Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni)
La norma disciplina il responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni, definendone il ruolo e le funzioni. Si prevede, in particolare, che le amministrazioni aggiudicatrici, nominano, nel primo atto relativo ad ogni singolo intervento, un responsabile del procedimento unico per le fasi della programmazione, della progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione, con un atto formale adottato dal soggetto responsabile dell'unità organizzativa. Le stazioni appaltanti, invece, che non sono pubbliche amministrazioni e enti pubblici, individuano, secondo i propri ordinamenti, uno o più soggetti cui affidare i compiti propri del responsabile del procedimento. Tra l'altro si prevede che la stazione appaltante:
possa istituire una struttura stabile a supporto dei RUP;
organizzi attività formativa specifica per tutti i dipendenti che hanno i requisiti di inquadramento idonei al conferimento dell'incarico di RUP;
effettui controlli effettivi sull'esecuzione delle prestazioni, programmando accessi diretti del RUP o del direttore dei lavori, nonché verifiche, anche a sorpresa, sull'effettiva ottemperanza di tutte le prescrizioni previste.
La RT afferma che le attività previste dalla disposizione saranno svolte dalle amministrazioni interessate con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, in merito alla istituzione di una struttura stabile a supporto dei RUP e all'attività formativa da implementare per i potenziali incaricati di RUP, andrebbe chiarito se tali nuove attività, non risultando attualmente implementate, diano luogo a oneri aggiuntivi rispetto a quelli previsti a legislazione vigente.
(Qualificazione delle stazioni appaltanti e centrali di committenza)
La norma prevede l'istituzione presso l'ANAC, che ne assicura la pubblicità, di un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte anche le centrali di committenza. La qualificazione è conseguita in rapporto alla tipologia e complessità del contratto e per fasce d'importo.
La qualificazione opera per la durata di cinque anni e può essere rivista a seguito di verifica, anche a campione, da parte di ANAC o su richiesta della stazione appaltante.
È prevista l'assegnazione da parte di ANAC di un termine congruo per consentire alle stazioni appaltanti di porre in essere processi di riorganizzazione e professionalizzazione al fine di dotarsi dei requisiti necessari alla qualificazione.
Si prevede che presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sia attivo il "Servizio contratti pubblici" con compiti di supporto operativo alle stazioni appaltanti per l'applicazione della disciplina di settore, in collaborazione con le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. I compiti e le modalità di funzionamento sono definiti con decreto ministeriale.
La RT afferma che la disposizione rientra nell'attività afferenti la trasparenza delle procedure e non comporta nuovi oneri di finanza pubblica, in quanto rientra nella clausola di salvaguardia finanziaria del presente codice. Le Amministrazioni, infatti, devono svolgere tali compiti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, in merito alla istituzione e gestione presso l'ANAC di un elenco delle stazioni appaltanti qualificate, nonché presso il Ministero delle infrastrutture e trasporti del "Servizio contratti pubblici", andrebbe chiarito se tali nuove attività, non risultando attualmente o solo parzialmente implementate, diano luogo a oneri aggiuntivi rispetto a quelli previsti a legislazione vigente.
(Digitalizzazione delle procedure)
La norma stabilisce che entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sono definite le modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici anche attraverso l'interconnessione per interoperabilità dei dati delle pubbliche amministrazioni.
La RT afferma che la norma rientra nell'ambito del processo di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche e dello sviluppo digitale del Paese e delle comunicazioni tra amministrazioni e cittadini. Pertanto, i compiti qui rappresentati sono già svolti dalle Amministrazioni e non comportano nuovi o maggiori oneri di finanza pubblica. Le Amministrazioni, per effetto della clausola di invarianza finanziaria del presente codice, devono svolgere tali compiti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, pur in presenza di quanto affermato dalla RT, andrebbe chiarito se la digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici preveda un adeguamento e
potenziamento delle dotazioni strumentali informatiche delle pubbliche amministrazioni e se tale consolidamento si potrà fronteggiare con le risorse previste a legislazione vigente.
(Regole applicabili alle comunicazioni)
La norma introduce l'obbligo, nei settori ordinari e speciali, di eseguire tutte le comunicazioni e gli scambi di informazioni previsti dal presente codice utilizzando mezzi di comunicazione elettronici. Sono previsti diversi casi di deroga all'obbligo di comunicazione elettronica.
La RT afferma che la norma ha carattere ordinamentale e non comporta nuovi o maggiori oneri di finanza pubblica. Essa rientra nell'ambito del processo di informatizzazione delle amministrazioni pubbliche e dello sviluppo digitale del Paese e delle comunicazioni tra amministrazioni e cittadini. Le Amministrazioni, per effetto della clausola di invarianza finanziaria del presente codice, devono svolgere tali compiti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, pur in presenza di quanto affermato dalla RT, andrebbe chiarito se l'introduzione dell'obbligo della comunicazione elettronica preveda un adeguamento e potenziamento delle dotazioni strumentali informatiche delle pubbliche amministrazioni e se tale consolidamento si potrà fronteggiare con le risorse previste a legislazione vigente.
(Sistemi dinamici di acquisizione e procedure elettroniche)
L'articolo 55 prevede che per gli acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche soddisfano le esigenze delle stazioni appaltanti, è possibile avvalersi di un sistema dinamico di acquisizione; si tratta di un procedimento interamente elettronico, aperto per tutto il periodo di validità a qualsiasi operatore economico che soddisfi i criteri di selezione. Si stabilisce che il Ministero dell'economia e delle finanza, anche avvalendosi di CONSIP S.p.A., possa provvedere alla realizzazione e gestione di un sistema dinamico di acquisizione per conto delle stazioni appaltanti, predisponendo gli strumenti organizzativi ed amministrativi, elettronici e telematici e curando l'esecuzione di tutti i servizi informatici, telematici e di consulenza necessari.
L'articolo 56 disciplina l'utilizzo dell'asta elettronica individuando in quali specifici casi sia ammessa.
L'articolo 57 introduce la previsione secondo la quale, nel caso in cui sia richiesto l'uso di mezzi di comunicazione elettronici, le stazioni appaltanti possono chiedere che le offerte siano presentate sotto forma di catalogo elettronico o che includano un catalogo elettronico. Si introducono, inoltre, particolari indicazioni riguardanti l'aggiudicazione di appalti basati su un sistema dinamico di acquisizione.
L'articolo 58 prevede, nel rispetto delle regole generali stabilite per le comunicazioni e dei principi di trasparenza, semplificazione ed efficacia delle procedure, che le stazioni appaltanti ricorrano a procedure di gara interamente gestite con sistemi telematici. Si prevede poi che le procedure di gara interamente gestite con sistemi telematici possano essere adottate anche ai fini della stipula delle convenzioni di cui all'articolo
26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488. Le tecnologie devono essere scelte in modo da assicurare l'accessibilità alle persone disabili, conformemente agli standard europei. Inoltre, l'Agenzia per l'Italia Digitale emana regole tecniche aggiuntive per garantire il colloquio e la condivisione dei dati tra i sistemi telematici di acquisto e di negoziazione.
La RT afferma che le norme rientrano nell'ambito del processo di semplificazione e snellimento delle procedure amministrative, anche mediante l'utilizzo di mezzi informatici. Pertanto, i compiti qui rappresentati sono già svolti dalle Amministrazioni e non comportano nuovi o maggiori oneri di finanza pubblica. Le Amministrazioni, per effetto della clausola di invarianza finanziaria del presente codice, devono svolgere tali compiti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, andrebbe chiarito se l'introduzione di un sistema dinamico di acquisizione, di aste e cataloghi elettronici, nonché di procedure svolte attraverso piattaforme telematiche di negoziazione, preveda un adeguamento e potenziamento delle dotazioni strumentali informatiche delle pubbliche amministrazioni e se tale implementazione e gestione si potrà fronteggiare con le risorse previste a legislazione vigente.
(Pubblicazione a livello nazionale)
La norma disciplina le modalità di pubblicazione degli avvisi e dei bandi a livello nazionale stabilendo, tra l'altro, che la loro pubblicazione avvenga senza oneri anche sul profilo di committente della stazione appaltante e sulla piattaforma digitale dei bandi di gara presso l'ANAC.
La RT afferma che le attività previste dalla disposizione sono svolte nell'ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali vigenti e pertanto non comportano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, al fine di meglio attribuire la titolarità dell'onere connesso alla pubblicazione degli avvisi e dei bandi andrebbe chiarito nei confronti di quale soggetto pubblico è prevista l'assenza di oneri connessi alla pubblicazione sul profilo di committente della stazione appaltante e sulla piattaforma digitale dei bandi di gara presso l'ANAC. Sul medesimo punto andrebbe inoltre assicurato che l'ente titolare effettivo dell'onere in esame possa provvedere con le risorse previste a legislazione vigente.
(Disponibilità elettronica dei documenti di gara)
La norma prevede, in via ordinaria e non più facoltativa, l'accesso con modalità elettronica ai documenti di gara che deve essere garantito da parte delle stazioni appaltanti.
La RT afferma che la norma è a carattere ordinamentale e non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, atteso che la previsione dell'accesso con modalità elettronica ai documenti di gara si trasforma da facoltativa ad ordinaria e che tale circostanza potrebbe determinare un adeguamento e potenziamento delle dotazioni strumentali informatiche delle pubbliche
amministrazioni, andrebbe chiarito se tale innovazione potrà essere fronteggiata con le risorse previste a legislazione vigente.
(Albo dei componenti delle commissioni giudicatrici)
La norma prevede l'istituzione, presso l'ANAC, dell'Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici. L'albo è gestito e aggiornato dall'ANAC.
La RT afferma che l'ANAC provvederà alla istituzione e alla gestione dell'Albo nazionale con le proprie risorse umane e strumentali disponibili a legislazione vigente. Pertanto dalla disposizione non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, atteso che l'albo in esame è di nuova istituzione andrebbe specificata l'entità dell'onere connesso alla istituzione e gestione dell'albo nonché le risorse a disposizione dell'ANAC necessarie a far fronte all'onere in questione.
(Documentazione di gara)
La norma prevede che la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-professionale ed economico e finanziario, per la partecipazione alle procedure disciplinate dal presente codice, sia acquisita, esclusivamente, attraverso la Banca dati centralizzata gestita dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, denominata "Banca dati nazionale degli operatori economici. Nelle more dell'adozione del decreto ministeriale per l'indicazione dei necessari dati e documenti, nonché delle regole tecniche per l'acquisizione, l'aggiornamento e la consultazione dei predetti dati contenuti nella banca dati, le stazioni appaltanti e gli operatori economici utilizzano la banca dati AVC Pass istituita presso l'ANAC.
La RT afferma che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti farà fronte agli adempimenti connessi all'istituzione della suddetta Banca dati avvalendosi delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, al fine di individuare correttamente i profili finanziari discendenti dall'istituzione della banca dati in esame, andrebbero forniti maggiori elementi di delucidazione circa l'entità degli oneri connessi all'istituzione e gestione della predetta banca dati e le risorse a disposizione del Ministero per far fronte all'onere in questione.
Relativamente all'utilizzo transitorio della banca dati presso l'ANAC andrebbe chiarito se le attività connesse all'impiego della predetta banca dati possano essere svolte con le risorse previste a legislazione vigente e senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
(Criteri di selezione degli operatori economici e sistemi di qualificazione)
L'articolo 83 stabilisce i criteri di selezione degli operatori economici che concorrono alle gare e prevede, inoltre, l'ammissibilità del soccorso istruttorio. Tra l'altro, al comma 10 è istituito presso l'ANAC il sistema di penalità e premialità nei confronti delle imprese connesso a criteri reputazionali valutati sulla base di parametri oggettivi e misurabili nonché su accertamenti definitivi concernenti il rispetto dei tempi e dei costi nell'esecuzione degli appalti ad essi affidati.
L'articolo 84 prevede l'attestazione, da parte degli appositi organismi di diritto privato autorizzati dall'ANAC, del possesso dei requisiti di qualificazione per i soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 di euro. La disposizione prevede, altresì, l'effettuazione da parte dell'ANAC di una ricognizione straordinaria circa il possesso dei requisiti dei soggetti (SOA) attualmente operanti in materia di attestazione, nonché di una attività di vigilanza e controllo sul sistema di qualificazione, effettuando ispezioni, anche senza preavviso.
L'articolo 197 istituisce il sistema di qualificazione dei contraenti generali ed individua gli operatori economici che possono richiedere la qualificazione. Le classifiche di qualificazione sono determinate dall'ANAC che predispone altresì delle linee guida per determinare i requisiti per la partecipazione alle procedure di aggiudicazione da parte dei contraenti generali.
La RT, relativamente all'articolo 83, afferma che la norma ha carattere ordinamentale e non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Con riferimento all'articolo 84, la RT afferma che l'ANAC farà fronte agli adempimenti connessi alla ricognizione straordinaria di cui sopra avvalendosi delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente. Per quanto riguarda l'articolo 197, si limita a descrivere la norma.
Al riguardo, andrebbe assicurato che l'istituzione del sistema di penalità e premialità nei confronti delle imprese avvenga da parte dell'ANAC nell'ambito delle risorse previste a legislazione vigente e senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
Relativamente all'attività di ricognizione straordinaria nonché all'attività di vigilanza e controllo sul sistema di qualificazione, andrebbero fornite maggiori informazioni circa l'entità dell'onere discendente da tali attività e la capacità dell'ANAC di far fronte agli stessi con le sole risorse previste a legislazione vigente.
(Registro on line dei certificati - e-Certis)
La norma prevede che le informazioni concernenti i certificati e altre forme di prove documentali introdotte in e-Certis e stabilite dalla Commissione europea siano costantemente aggiornate per il tramite della Cabina di regia istituita presso la Presidenza del Consiglio ai sensi dell'art. 212.
La RT afferma che agli adempimenti connessi alla istituzione, presso la Cabina di regia, del registro on line (e-Certis), si farà fronte facendo ricorso delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, al fine di individuare correttamente i profili finanziari discendenti dall'istituzione del registro on line (e-Certis), andrebbero forniti maggiori elementi di delucidazione circa l'entità degli oneri connessi all'istituzione e gestione del registro e le risorse a disposizione della Cabina di regia, istituita presso la Presidenza del Consiglio, per far fronte all'onere in questione.
(Controlli sull'esecuzione e collaudo)
La norma disciplina il collaudo dei lavori pubblici. Tra l'altro, è previsto al comma 8 che per gli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale sia istituito presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, un albo nazionale obbligatorio dei soggetti che possono ricoprire rispettivamente i ruoli di responsabile dei lavori, di direttore dei lavori e di collaudatore.
La RT afferma che la menzionata disciplina ricalca sostanzialmente quella prevista dall'articolo 141 del decreto legislativo n. 163 del 2006 e non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. In particolare, per quanto riguarda gli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale e l'istituzione presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un albo nazionale obbligatorio dei soggetti che possono ricoprire rispettivamente i ruoli di responsabile dei lavori, di direttore dei lavori e di collaudatore, la RT afferma che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti farà fronte all'adempimento di cui sopra avvalendosi delle risorse umane finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, atteso che l'albo in esame è di nuova istituzione andrebbe specificata l'entità dell'onere connesso alla istituzione e gestione dell'albo nonché le risorse a disposizione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti necessarie a far fronte all'onere in questione.
(Garanzie per l'esecuzione)
L'articolo 103 disciplina le garanzie per l'esecuzione, prevedendo l'obbligo di costituzione di una garanzia fideiussoria pari al 10 per cento dell'importo contrattuale che ricalca la normativa vigente all'articolo 113. Tuttavia, al comma 5, la disciplina dello svincolo automatico della garanzia fideiussoria è estesa anche agli appalti di forniture e servizi.
L'articolo 104 disciplina il sistema delle garanzie di esecuzione e delle coperture assicurative, per gli affidamenti a contraente generale di qualunque ammontare e, ove prevista dal bando o dall'avviso di gara, per gli appalti di sola esecuzione di ammontare a base d'asta superiore a 100 mln di euro. In particolare si prevede che il soggetto aggiudicatario presenta, in luogo della garanzia definitiva di cui all'articolo 103, a sua scelta, una garanzia di natura accessoria dell'adempimento di tutte le obbligazioni del contratto e del risarcimento dei danni derivante dall'eventuale inadempimento delle obbligazioni stesse (cauzione definitiva) e una garanzia di conclusione dell'opera nei casi di risoluzione del contratto previsti dal codice civile e dal presente codice (cauzione extra costi).
La RT afferma che l'articolo 103 disciplina le tipologie di garanzie che l'appaltatore deve costituire per la sottoscrizione del contratto. Trattandosi di disposizione a carattere ordinamentale, non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. L'articolo 104 disciplina il sistema delle garanzie di esecuzione e delle coperture assicurative, attualmente contenuta nell'articolo 113 del decreto legislativo n. 163 del 2006, che disciplina la cd. "garanzia globale" di esecuzione. La disposizione, che non innova in maniera sostanziale l'istituto in questione, già previsto dalla legislazione vigente, non determina nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, sull'articolo 103, con riferimento all'estensione dello svincolo automatico delle garanzie, già prevista per i lavori, anche agli appalti di forniture e servizi andrebbe acquisita conferma che ciò non possa determinare effetti pregiudizievoli per le stazioni appaltanti.
Per quanto riguarda l'articolo 104, i segnala che il comma 11, dell'articolo 1, della legge
n. 11 del 2016 ha previsto la sospensione dell'applicazione della garanzia globale di cui all'articolo 129 del decreto legislativo n. 163 del 2006, dalla entrata in vigore della legge delega e fino alla data di entrata in vigore del presente schema di decreto legislativo di riordino e la successiva abrogazione dalla data di entrata in vigore del presente schema di decreto legislativo.
Il presente articolo procede a dare attuazione a quanto previsto nella legge delega introducendo la cauzione definitiva e la cauzione extra costi in sostituzione della garanzia globale.
Sul punto, al fine di escludere oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica derivanti dall'abrogazione della garanzia globale, andrebbe confermato che la diversa tipologia di garanzia introdotta non determini una minore copertura dei rischi di esecuzione per gli appalti pubblici.
(Subappalto)
La norma disciplina il subappalto e le sue condizioni di ammissibilità. L'articolo non pone limiti alla possibilità di subappalto, a differenza della disciplina del codice del 2006 che stabiliva il limite del 30 per cento per le categorie prevalenti. L'unica limitazione prevista per il subappalto attiene alle categorie superspecialistiche, nel limite del 30 per cento. Sono poi stabilite disposizioni in tema di obblighi retributivi e contributivi che ricalcano l'articolo 118 vigente. In caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell'esecutore o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi, nonché in caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarità contributiva, si prevede l'intervento sostitutivo della stazione appaltante secondo quanto previsto dall'articolo 30.
La RT afferma che la disposizione, che trova corrispondenza nell'articolo 118 del codice vigente, nel prevedere particolari disposizioni a tutela dei prestatori di lavoro del subappaltatore, determina sostanziali benefici a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, al fine di meglio specificare i profili finanziari discendenti dalla norma, andrebbe chiarito in che termini la disposizione determina benefici a carico della finanza pubblica, così come asserito dalla RT.
(Incentivi per funzioni tecniche)
La norma prevede incentivi per lo svolgimento di funzioni tecniche, ivi compresi gli oneri inerenti alla progettazione, con espressa previsione che gli stessi gravino sugli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti. A valere sui predetti stanziamenti le amministrazioni pubbliche provvedono a destinare ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico.
Il fondo è ripartito nella misura dell'80 per cento in favore del RUP, dei soggetti che svolgono funzioni tecniche indicate al comma 1 nonché dei loro collaboratori. Il rimanente 20 per cento del fondo è destinato per l'acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatici di tirocini formativi e di orientamento o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici.
La RT afferma che le amministrazioni pubbliche dovranno provvedere ad applicare la norma a risorse invariate e, dunque, nell'ambito degli stanziamenti di bilancio previsti, destinando a tal fine un fondo in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici.
La relazione illustrativa afferma che la presente disposizione esclude dagli incentivi i progettisti.
Al riguardo, si osserva che in sede di approvazione del provvedimento di delega il Governo ha fatto presente che la destinazione di una somma, non superiore al 2 per cento dell'importo posto a base di gara, allo svolgimento di attività tecniche da parte dei dipendenti pubblici, risulta sostitutiva rispetto a quella già prevista a legislazione vigente ai sensi dell'articolo 93 del decreto legislativo n. 163 del 2006 che assegna un identico importo ad un fondo per la progettazione e l'innovazione. La delega, alla lettera rr) esclude l'applicazione degli incentivi alla progettazione.
Sul punto, considerato che il comma 1 della presente disposizione stabilisce che anche gli oneri inerenti alla progettazione sono a carico degli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti, andrebbe chiarito se l'esclusione di risorse a valere sul fondo in esame in favore dei progettisti, possa determinare rispetto alla legislazione vigente degli oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica derivanti dall'attribuzione di incentivi ai progettisti dipendenti pubblici di risorse non inserite nel fondo.
(Estrazione di gas e prospezione o estrazione di carbone o di altri combustibili solidi)
La norma stabilisce che le disposizioni del presente provvedimento si applicano alle attività relative allo sfruttamento di un'area geografica per estrazione di gas e per prospezione o estrazione di carbone o di altri combustibili solidi. Si prevede l'esclusione delle attività relative allo sfruttamento di un'area geografica, ai fini di prospezione di petrolio e gas naturale, nonché di produzione di petrolio in quanto attività direttamente esposte alla concorrenza su mercati liberamente accessibili.
La RT afferma che la norma essendo a carattere ordinamentale non comporta oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, si rileva che la norma esclude espressamente la disciplina prevista nel presente provvedimento nei confronti delle attività relative allo sfruttamento di un'area geografica, ai fini di prospezione di petrolio e gas naturale, nonché di produzione di petrolio, mentre la direttiva 2014/25/UE, all'articolo 14 prevede la sua applicazione anche per l'estrazione di petrolio o di gas1, salvo la possibilità per gli Stati di dimostrare che nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili (articolo 34). L'articolo 35 della direttiva disciplina la procedura per l'esclusione di determinate attività dalla direttiva, prevedendo una richiesta dello Stato e una decisione della Commissione europea.
Pertanto, andrebbe assicurato che tale esclusione sia stata concordata con la Commissione europea, in modo da non determinare procedure di infrazione per incompatibilità con l'ordinamento europeo da cui poi potrebbero derivare oneri a carico della finanza pubblica.
(Contratti secretati)
La norma stabilisce una disciplina generale per i contratti di lavori, servizi e forniture secretati o che esigono particolari misure di sicurezza. Innovando rispetto alla disciplina vigente, si dispone che gli atti relativi ai contratti secretati, sinora sottoposti solo al controllo successivo della Corte dei conti, siano sottoposti anche al controllo preventivo della stessa Corte dei Conti, che deve esprimersi sulla legittimità e regolarità dei contratti stessi e informare il Parlamento mediante una relazione da predisporre entro il 30 giugno di ciascun anno.
La RT afferma che la Corte dei Conti, ad invarianza di oneri, effettua il controllo in modo tale da assicurare la necessaria riservatezza degli atti.
1 Secondo le premesse della direttiva (25° considerando), "È opportuno escludere gli appalti finalizzati alla ricerca di petrolio e gas, in quanto si è rilevato che tale settore è stato costantemente oggetto di un’estrema pressione concorrenziale, così da rendere non più necessaria la disciplina contenuta nelle norme unionali in materia di appalti. Poiché l’estrazione di petrolio e di gas continua a rientrare nel campo di applicazione della presente direttiva, potrebbe essere necessario distinguere tra ricerca ed estrazione. A tal fine la «ricerca» dovrebbe essere considerata comprensiva delle attività intraprese per verificare la presenza in una determinata zona di petrolio e gas e, in tal caso, se siano sfruttabili commercialmente, mentre l’«estrazione» dovrebbe essere considerata come la
«produzione» di petrolio e gas."
Al riguardo, atteso che l'attività di controllo preventivo da parte della Corte dei Conti sugli atti e i contratti con classifica di segretezza non è prevista a legislazione vigente, andrebbe specificata l'entità dell'onere connesso alla predetta attività e se le risorse a disposizione della Corte dei Conti siano idonee a far fronte all'onere in questione.
(Procedure in caso di somma urgenza e di protezione civile)
La norma disciplina i contratti di appalti in caso di somma urgenza e di protezione civile. Si prevede che per agevolare la scelta dei contraenti, le Prefetture, d'intesa con le Autorità regionali e locali di protezione civile, nonché con il MIBACT (per quanto riguarda gli interventi relativi a beni culturali), predispongono elenchi di operatori economici per l'affidamento dei lavori, servizi e forniture richiesti più ricorrenti in previsione o in occasione di emergenze di protezione civile, verificando il possesso dei requisiti per contrarre con la pubblica amministrazione. In considerazione dell'eccezionalità della procedura è prevista la massima trasparenza degli atti relativi all'intervento che sono pubblicati sul profilo del committente. Contestualmente, e comunque in un termine congruo compatibile con la gestione della situazione di emergenza, gli atti di affidamento vengono trasmessi all'ANAC per i controlli di competenza, fermi restando i controlli di legittimità sugli atti previsti dalle vigenti normative.
La RT afferma che si tratta di disposizioni ordinamentali, mutuate in parte dalla disciplina previgente, sulla quale si interviene solo per assicurare una maggiore trasparenza ed un più incisivo controllo riconosciuto in capo all'ANAC, che si aggiunge, in ogni caso, ai controlli di legittimità già esistenti. Per la RT le Prefetture, le amministrazioni pubbliche coinvolte e l'ANAC dovranno far fronte a tali adempimenti con le risorse umane strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, al fine di meglio chiarire i profili finanziari discendenti dalla norma, andrebbe specificata l'entità dell'onere connesso alle attività attribuite in capo alle Prefetture, alle amministrazioni pubbliche e all'ANAC e se le risorse a disposizione di tali amministrazioni siano idonee a far fronte all'onere in questione.
(Concessioni)
La norma disciplina le concessioni, chiarendo che si tratta di contratti caratterizzati dal trasferimento al concessionario del rischio operativo riferito alla possibilità che le variazioni del mercato incidano sull'equilibrio del piano economico finanziario.
In particolare, si dispone che:
le variazioni del mercato devono essere, in ogni caso, in grado di incidere significativamente sul valore attuale netto dell'insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi del concessionario;
l'equilibrio economico finanziario rappresenti il presupposto per una corretta allocazione dei rischi e che, ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di gara l'amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico ovvero nella cessione di beni immobili;
l'eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al cinquanta per cento del costo dell'investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari;
che la sottoscrizione del contratto di concessione sia condizionata alla presentazione del contratto di finanziamento.
La RT afferma che la norma a carattere ordinamentale non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, attesa la previsione contenuta nella norma che un eventuale riconoscimento del prezzo, sommato ad eventuali garanzie pubbliche o meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non debba essere superiore al cinquanta per cento del costo dell'investimento complessivo, andrebbe chiarito se tale percentuale massima, concedendo di limitare fino alla metà il rischio operativo del concessionario, sia compatibile con lo strumento della concessione che prevede il rischio a carico del concessionario e possa essere suscettibile in determinate circostanze di provocare l'eventuale incompatibilità con l'ordinamento europeo.
(Subappalto)
La norma prevede una specifica disciplina in materia di subappalto nell'ambito del settore delle concessioni. Si prevede che il concessionario è obbligato solidalmente con il subappaltatore nei confronti dei dipendenti dell'impresa subappaltatrice, in relazione agli obblighi retributivi e contributivi previsti a legislazione vigente.
Inoltre, qualora la natura del contratto lo consenta, è fatto obbligo per la stazione appaltante di procedere al pagamento diretto dei subappaltatori, sempre, in caso di microimprese e piccole imprese e, per le altre, in caso di inadempimento da parte dell'appaltatore o in caso di richiesta del subappaltatore. In caso di pagamento diretto il concessionario è liberato dalla predetta obbligazione solidale.
La RT afferma che la disposizione può incidere positivamente sulla finanza pubblica, in quanto tende a far emergere il lavoro sommerso e ad arginare fenomeni di evasione contributiva. Secondo la RT la norma ha carattere ordinamentale e non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Al riguardo, andrebbe chiarito se la previsione, in alcune circostanze, dell'obbligatorietà per la stazione appaltante di procedere al pagamento diretto dei subappaltatori, nel determinare un possibile diverso flusso temporale dei pagamenti da parte della stazione appaltante produca una diversa rappresentazione degli oneri a carico delle finanza pubblica.
Inoltre, al fine di meglio specificare i profili finanziari discendenti dalla norma, andrebbero quantificati, sia pure in misura di massima, i benefici a favore della finanza pubblica derivanti dalla presente disposizione in termini di emersione del lavoro sommerso e di lotta all'evasione contributiva, così come asserito dalla RT.
(Affidamenti dei concessionari)
La norma prevede che i soggetti pubblici o privati, titolari di concessioni di lavori o di servizi pubblici già in essere alla data di entrata in vigore del codice siano obbligati ad affidare una quota pari all'80 per cento dei contratti di lavori, servizi e forniture relativi alle concessioni di importo superiore a 150.000 euro mediante procedura ad evidenza pubblica. Per la restante parte si prevede che essa possa essere realizzata da società in house per i soggetti pubblici ovvero da società direttamente o indirettamente controllate o collegate per i soggetti privati, ovvero tramite operatori individuati mediante procedura ad evidenza pubblica, anche di tipo semplificato. La verifica del rispetto di tali previsioni è affidato all'ANAC.
La RT afferma che dalla disposizione non derivano oneri per la finanza pubblica, posto che l'ANAC dovrà far fronte agli adempimenti posti dalla norma con le risorse disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, posto che la norma obbliga i titolari di concessioni, pubblici o privati, ad affidare una quota pari all'80 per cento dei contratti relativi alle concessioni di importo superiore a 150.000 euro mediante procedura ad evidenza pubblica, andrebbe chiarito se tale previsione possa determinare un incremento degli oneri per effetto dell'aumento delle attività connesse alle predette procedure e se a tale incremento potrà farsi fronte con le risorse previste a legislazione vigente.
Relativamente agli adempimenti posti in capo all'ANAC, al fine di meglio individuare i profili finanziari derivanti dalla norma, andrebbe specificata l'entità dell'onere connesso alla predetta attività e se le risorse a disposizione dell'ANAC siano idonee a far fronte all'onere in questione.
(Partenariato pubblico privato)
La norma introduce la disciplina del partenariato pubblico e privato allo scopo di promuovere una sinergia tra poteri pubblici e privati per finanziare, costruire o gestire infrastrutture o fornire servizi pubblici.
Si prevede che i ricavi di gestione dell'operatore economico possano provenire non solo dal canone riconosciuto dall'ente concedente ma anche da qualsiasi altra forma di contropartita economica, quale, ad esempio, l'introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna.
La disposizione chiarisce che la corretta allocazione e distribuzione dei rischi trova presupposto nell'equilibrio economico finanziario, inteso come la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economico e sostenibilità finanziaria. Ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di gara l'amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico ovvero nella cessione di beni immobili. In ogni caso, l'eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al cinquanta per cento del costo dell'investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari.
La RT afferma che sotto il profilo finanziario la nuova disciplina risulta particolarmente vantaggiosa ai fini della realizzazione di progetti particolarmente complessi ed innovativi, in quanto la cooperazione con i privati fa sì che l'amministrazione possa vedere aumentate le risorse a disposizione e acquisire soluzioni innovative, attingendo a capitali privati.
Nel contempo, la nuova disciplina può fungere da stimolo per l'economia nel suo complesso, in quanto si prevede che i ricavi di gestione dell'operatore economico possano provenire non solo dal canone riconosciuto dall'ente concedente ma anche da qualsiasi altra forma di contropartita economica, quale, ad esempio, l'introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna. Per la prima volta si distingue il ricorso al PPP per la realizzazione delle c.d, "opere a freddo" e "opere a caldo", a seconda che le stesse siano o meno dotate di un'intrinseca capacità a generare reddito attraverso ricavi da utenza in misura tale da ripagare i costi di investimento e remunerare adeguatamente il capitale investito. La disposizione chiarisce che la corretta allocazione e distribuzione dei rischi trova presupposto nell'equilibrio economico finanziario, inteso come la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economico e sostenibilità finanziaria. Ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di gara l'amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico ovvero nella cessione di beni immobili. In ogni caso, l'eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al cinquanta per cento del costo dell'investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari.
Infine, la norma prevede che la sottoscrizione del contratto di partenariato pubblico privato avvenga contestualmente al perfezionamento del contratto di finanziamento, onde evitare rischi di insolvenza.
Al riguardo, attesa la previsione contenuta nella norma che un eventuale riconoscimento del prezzo, in sede di gara, consistente in un contributo pubblico ovvero nella cessione di beni immobili, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non debba essere superiore al cinquanta per cento del costo dell'investimento complessivo, andrebbe chiarito se tale percentuale massima, limitando il rischio operativo dell'operatore economico, possa essere suscettibile di provocare l'incompatibilità della presente disposizione con l'ordinamento europeo.
(Procedure di affidamento)
La norma prevede che la scelta dell'operatore economico avviene con procedure ad evidenza pubblica, anche mediante dialogo competitivo e che l'amministrazione aggiudicatrice esercita il controllo sull'attività dell'operatore economico attraverso la predisposizione ed applicazione di sistemi di monitoraggio verificando in particolare la permanenza in capo all'operatore economico dei rischi trasferiti.
La RT afferma che gli strumenti di monitoraggio considerati dalla norma dovranno essere attivati e gestiti dalle stazioni appaltanti a risorse invariate.
Al riguardo, relativamente ai sistemi di monitoraggio che l'amministrazione aggiudicatrice dovrà predisporre ed applicare, andrebbe chiarito se tali forme di controllo
possano determinare un incremento degli oneri per effetto dell'aumento delle attività connesse alle predette procedure e se a tale incremento potrà farsi fronte con le risorse previste a legislazione vigente.
(Baratto amministrativo e interventi di sussidiarietà orizzontale)
La norma prevede al comma 1 che gli enti territoriali possano definire, con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, individuati in relazione ad un preciso ambito territoriale. I contratti possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l'abbellimento di aree verdi, piazze o strade, ovvero la loro valorizzazione mediante iniziative culturali di vario genere, interventi di decoro urbano, di recupero e riuso con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati. Gli enti territoriali possono individuare riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione ovvero comunque utili alla comunità di riferimento.
La RT afferma che si tratta di interventi, sostanzialmente, già previsti a legislazione vigente, in particolare, il comma 1 riproduce il contenuto dell'articolo 24 del decreto-legge
n. 133 del 2014 e, pertanto, non comporta oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, il comma 2 riproduce il comma 4 dell'articolo 4 della legge 14 gennaio 2013, n. 10; i commi 3,4,5,6,7, riproducono il contenuto dell'articolo 23 del decreto-legge n. 185 del 2008 e dall'articolo 4 della legge n. 10 del 2013.
Secondo la RT la neutralità finanziaria di detta previsione è assicurata in quanto si tratta di una disposizione ricognitiva che si sostituisce, alle abrogande analoghe disposizioni già richiamate.
Al riguardo, relativamente al comma 1, si segnala che l'articolo 24 del decreto-legge n. 133 del 2014, nel disciplinare la realizzazione di contratti di partenariato sociale sulla base di progetti presentati da cittadini singoli o associati, concede questa possibilità ai soli comuni mentre la presente disposizione la estende a tutti gli enti territoriali. Atteso quindi che la norma amplia i soggetti pubblici che possono individuare riduzioni o esenzioni di tributi corrispondenti al tipo di attività svolta dal privato o dalla associazione, la disposizione appare suscettibile di incidere sui gettiti dei tributi oggetto di riduzione. Sebbene la RT allegata al menzionato decreto-legge affermasse che non vi si ascrivevano effetti finanziari negativi trattandosi di una facoltà, potrebbe essere opportuno acquisire conferma dal Governo.
(Regime speciale degli affidamenti in house)
La norma, in aderenza al criterio di cui alla lettera eee) dell'articolo 1, comma 1 della legge delega n. 11 del 2016, introduce un regime speciale per gli affidamenti in house. Si prevede l'istituzione presso l'ANAC di un elenco delle stazioni appaltanti che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house, ciò al fine di garantire adeguati livelli di pubblicità e trasparenza nei contratti pubblicità. Tale
iscrizione consente di procedere mediante affidamenti diretti dei contratti all'ente strumentale. La disposizione prevede inoltre che le stazioni appaltanti devono comunque effettuare preventivamente la valutazione sulla congruità economica dell'offerta dei soggetti in house, avuto riguardo all'oggetto e al valore della prestazione, dando conto nella motivazione del provvedimento di affidamento delle ragioni del mancato ricorso al mercato, nonché dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta.
Infine, si prevede sul profilo del committente la pubblicazione e l'aggiornamento, in conformità alle disposizioni del decreto legislativo n. 33 del 2013, concernente il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, di tutti gli atti connessi all'affidamento degli appalti pubblici e dei contratti di concessione tra enti nell'ambito del settore pubblico.
La RT afferma che la clausola di invarianza garantisce che tali nuove funzioni siano svolte con le risorse umane strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, pur in presenza di una apposita clausola di invarianza finanziaria, in merito alla istituzione e gestione presso l'ANAC di un elenco delle stazioni appaltanti che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house, andrebbe chiarito se tali nuovi compiti in capo all'ANAC, non risultando attualmente implementati, diano luogo a oneri aggiuntivi rispetto a quelli previsti a legislazione vigente.
(Infrastrutture e insediamenti prioritari)
L'articolo 200 prevede che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti valuti e, conseguentemente, inserisca negli appositi strumenti di pianificazione e programmazione le infrastrutture e gli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese. La realizzazione di tali opere può essere oggetto di: concessione di costruzione, e gestione; affidamento unitario a contraente generale; finanza di progetto e qualunque altra forma di affidamento prevista dal codice compatibile con la tipologia dell'opera da realizzare. In sede di prima individuazione, si prevede che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti effettui, anche avvalendosi della Struttura Tecnica di Missione, una ricognizione di tutti gli interventi già compresi negli strumenti di pianificazione e programmazione vigenti e ne proponga l'inserimento nel primo documento pluriennale di pianificazione.
L'articolo 201 individua due strumenti di pianificazione e programmazione generale: il piano generale dei trasporti e della logistica (PGTL) e il documento pluriennale di pianificazione (DPP). Il piano generale dei trasporti e della logistica contiene le linee strategiche delle politiche delle mobilità delle persone e delle merci nonché dello sviluppo infrastrutturale del Paese ed è adottato ogni tre anni, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del CIPE, acquisito il parere della Conferenza Unificata e sentite le commissioni parlamentari competenti. Il Documento Pluriennale di Pianificazione (DPP) contiene l'elenco degli interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica la cui progettazione di fattibilità è stata valutata meritevole di finanziamento, da realizzarsi in coerenza con il PGTL. Si prevede, ai fini dell'inserimento nel DPP, che gli enti territoriali e gli altri enti competenti trasmettano al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti proposte di interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica di preminente interesse nazionale, comprendenti il progetto di fattibilità, redatto secondo modelli definiti dal medesimo Ministero e corredate dalla documentazione indicata dalle linee guida di cui al decreto legislativo n. 228 del 2011. La predisposizione, l'aggiornamento e revisione del DPP è curata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
L'articolo 202 istituisce nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti due distinti Fondi: il Fondo per la progettazione di fattibilità e la project review delle opere già finanziate e il
Fondo da ripartire per la realizzazione delle infrastrutture prioritarie. I Fondi sono costituiti attraverso la confluenza delle risorse disponibili sul capitolo 7514 (Fondo infrastrutture) previsto dall'articolo 32, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, sul capitolo 7685 (Fondo revoche) previsto dal comma 6 del citato
art. 32 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, sul capitolo 7536 (Continuità cantieri) previsto dall'articolo 18, comma 1, del decreto-legge 21 giugno 2013 n. 69, nonché le risorse disponibili iscritte sul capitolo 7060 dello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti denominato "Fondo da ripartire per la progettazione e la realizzazione delle opere strategiche di preminente interesse nazionale nonché per opere di captazione ed adduzione di risorse idriche". L'individuazione delle risorse assegnate ai predetti fondi sarà definita con uno o più decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro- dell'economia e delle finanze, saranno definite le modalità di ammissione al finanziamento della progettazione di fattibilità e di assegnazione delle risorse dei fondi e di riprogrammazione delle stesse a seguito di rinuncia, revoca e rideterminazione a seguito delle attività di project review, sulla base dei criteri definiti nel Documento Pluriennale di Pianificazione.
L'articolo 203 prevede che con decreto del Ministro dell'interno siano individuate le procedure per il monitoraggio delle infrastrutture ed insediamenti prioritari per la prevenzione e repressione di tentativi di infiltrazione mafiosa.
La RT, con riferimento all'articolo 200, afferma che trattandosi di una norma a carattere ordinamentale, non comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. Tali attività saranno svolte dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con le risorse umane e strumentali disponibili.
Relativamente all'articolo 201 la RT afferma che la norma ha carattere ordinamentale e pertanto non comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato; in ogni caso le attività saranno svolte dalle pertinenti strutture amministrative del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con le risorse umane e strumentali disponibili.
Con riferimento all'articolo 202 la RT evidenzia che la norma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato e che la stessa genera un circuito virtuoso, consentendo il reimpiego dei finanziamenti revocati nell'ambito dell'attività di project review per la progettazione e la realizzazione delle opere meritevoli di inserimento nel DPP, conseguendo le specifiche finalità di revisione della spesa.
Con riguardo all'articolo 203 la RT sostiene che la disposizione non comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato in quanto saranno utilizzati i sistemi di monitoraggio già in uso presso le Amministrazioni competenti.
Al riguardo, si evidenzia che le disposizioni in esame attribuiscono in capo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti una serie di attività, anche di tipo straordinario quale la ricognizione di tutti gli interventi già compresi negli strumenti di pianificazione e programmazione vigenti, che secondo la RT saranno svolte dal Ministero con le risorse umane e strumentali disponibili a legislazione vigente. Sul punto, al fine di meglio specificare i profili finanziari discendenti dalle disposizioni, appare opportuno precisare l'entità dell'onere connesso alla predetta attività e se le risorse a disposizione del predetto Ministero siano idonee a far fronte all'onere in questione.
Relativamente all'istituzione del fondo progetto e del fondo opere e della conseguente riprogrammazione delle risorse da destinare agli interventi previsti dalla norma, andrebbe
chiarito se tale riallocazione delle risorse determini un impatto sui saldi di finanza pubblica differente rispetto a quello definito a legislazione vigente. Inoltre, andrebbe assicurato che la riprogrammazione delle risorse non incida su opere e programmi già avviati e sui quali siano stati assunti impegni finanziariamente vincolanti.
Articoli 210 (Camera arbitrale, albo degli arbitri ed elenco dei segretari) e 211(Pareri di precontenzioso dell'ANAC)
L'articolo 210 istituisce presso l'ANAC la camera arbitrale che cura la formazione e la tenuta dell'Albo degli arbitri e dei segretari, redige il codice deontologico degli arbitri camerali e provvede agli adempimenti necessari alla costituzione al funzionamento del collegio arbitrale. La camera arbitrale pubblica altresì sul sito dell'ANAC l'elenco degli arbitrati in corso e di quelli definiti, nonché i nominativi e i compensi degli arbitri.
Sono organi della camera arbitrale il presidente e il consiglio arbitrale composto da cinque membri. L'incarico ha durata quinquennale ed è retribuito. Per l'espletamento delle sue funzioni la camera arbitrale si avvale di una struttura di segreteria con personale fornito dall'ANAC.
La camera arbitrale cura altresì la tenuta dell'elenco dei periti per la nomina dei consulenti tecnici nei giudizi arbitrali.
Relativamente all'elenco dei segretari dei collegi arbitrali si dispone che gli eventuali oneri relativi alla tenuta dell'elenco sono posti a carico dei soggetti interessati all'iscrizione, prevedendo a tal fine tariffe idonee ad assicurare l'integrale copertura dei suddetti costi.
L'articolo 211 prevede che l'ANAC esprima parere relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara. Qualora l'Autorità accerti violazioni che determinerebbero l'annullabilità d'ufficio di uno dei provvedimenti ricompresi nella procedura invita la stazione ad agire in autotutela e a rimuovere gli effetti degli atti illegittimi. Il mancato adeguamento della stazione appaltante alla raccomandazione dell'ANAC comporta l'applicazione di una sanzione amministrativa tra 250 euro e 25.000 euro poste a carico del dirigente responsabile.
La RT, con riferimento all'articolo 210, afferma che la presente disciplina rafforza il ruolo dell'ANAC in funzione anticorruzione. La clausola di invarianza garantisce che tali nuove funzioni siano svolte con le risorse umane strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Relativamente all'articolo 211 la RT afferma che si tratta di una nuova fattispecie sanzionatoria non prevista a legislazione vigente e che dalla disposizione non derivano oneri aggiuntivi.
Al riguardo, pur in presenza di una apposita clausola di invarianza finanziaria, anche se la camera arbitrale è già prevista dall'articolo 242 del vigente codice, andrebbe chiarito con quali risorse si farà fronte agli oneri posti in capo all'ANAC.
Xxxxxxxx fornito un chiarimento circa le risorse che l'ANAC potrà dedicare alla nuova funzione, prevista dall'articolo 211, di consulenza precontenziosa da parte dell'ANAC.
(Indirizzo e coordinamento)
La norma prevede l'istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, di una Cabina di regia con il compito di: effettuare una ricognizione sullo stato di attuazione del presente codice; di esaminare le proposte di modifiche normative nella materia di interesse valutandone il relativo impatto sul sistema normativo vigente; di promuovere la realizzazione, in collaborazione con i soggetti competenti, di un piano nazionale in tema di procedure telematiche di acquisto, al fine della diffusione dell'utilizzo degli strumenti informatici e della digitalizzazione delle fasi del processo di acquisto. Si stabilisce, inoltre, che la Cabina di regia segnali eventuali specifiche violazioni o problemi sistemici all'ANAC per gli interventi di competenza. Entro il 18 aprile 2017 e successivamente ogni tre anni, la Cabina di regia, anche avvalendosi di ANAC, presenta alla Commissione una relazione di controllo contenente, se del caso, informazioni sulle cause più frequenti di non corretta applicazione o di incertezza giuridica.
La Cabina di regia è la struttura nazionale di riferimento per la cooperazione con la Commissione europea per quanto riguarda l'applicazione della normativa in materia di appalti pubblici e di concessioni. Con DPCM è stabilita la composizione e le modalità di funzionamento della Cabina di regia.
La RT afferma che la Presidenza del Consiglio farà fronte all'istituzione della cabina di regia con le risorse del proprio bilancio autonomo. Conseguentemente, dalla norma non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
Al riguardo, atteso che la norma istituisce ex novo la Cabina di regia con una serie di funzioni proprie e considerato che la sua composizione e le modalità di funzionamento sono rimesse ad un futuro DPCM, andrebbero fornite maggiori delucidazioni circa gli oneri discendenti dalla Cabina di regia e la precisa indicazione delle risorse presenti a legislazione vigente libere da vincoli e idonee a fare fronte ai predetti oneri.
(Autorità Nazionale Anticorruzione)
La norma attribuisce all'ANAC i poteri di vigilanza e di controllo sui contratti pubblici e l'attività di regolazione degli stessi, al fine di prevenire e contrastare la corruzione. Inoltre, l'ANAC garantisce la promozione dell'efficienza, della qualità dell'attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto. Ancora, si riconosce all'ANAC la gestione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, nonché la gestione della banca dati nazionale dei contratti pubblici nella quale confluiscono tutte le informazioni contenute nelle banche dati esistenti. Per la gestione della banca dati l'ANAC si avvale dell'Osservatorio dei contratti pubblici. L'ANAC gestisce il casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, istituito presso l'Osservatorio. Presso l'ANAC opera la Camera arbitrale di cui all'articolo 210. È confermato il potere dell'ANAC di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetti che rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti e nei confronti degli operatori economici che non ottemperano alla richiesta della stazione appaltante o dell'ente aggiudicatore di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione alla procedura di affidamento.
Si introduce una nuova fattispecie di sanzioni irrogate dall'ANAC, correlate alla modifica dell'istituto dei pareri di precontenzioso di cui all'articolo 211. Tali sanzioni di nuova istituzione, vengono versate al fondo presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per essere destinate alla premialità delle stazioni appaltanti.
L'ANAC gestisce e aggiorna l'Albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici di cui all'articolo 78, nonché l'elenco delle stazioni appaltanti che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house ai sensi dell'articolo 193.
Ancora è istituita presso l'ANAC l'elenco dei soggetti aggregatori.
La RT si limita a descrivere la norma.
Al riguardo, si segnala che la disposizione attribuisce all'ANAC una serie di nuove funzioni, rafforzando il ruolo dell'Autorità rispetto alla vigente normativa. A fronte dell'aumento dei compiti attribuiti all'ANAC la norma non prevede l'introduzione di nuove risorse finanziarie, ma ai sensi del successivo articolo 219 dispone che agli adempimenti discendenti dal presente provvedimento si faccia fronte con le risorse umane, strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente.
Sul punto, al fine di individuare esattamente i profili finanziari derivanti dalla norma, appare opportuno che siano forniti gli elementi informativi necessari all'esatta individuazione dell'onere che l'ANAC è chiamato a sostenere per effetto delle nuove funzioni e ad indicare puntualmente le risorse presenti presso l'Autorità disponibili e libere da vincoli idonee a fronteggiare gli oneri in esame.
(Clausola di invarianza)
La norma reca la clausola di invarianza finanziaria riferita a tutte le disposizioni del presente provvedimento.
La RT non fornisce ulteriori informazioni.
Al riguardo, con riferimento all'apposizione della clausola di invarianza finanziaria e a tutte le norme che presentano possibili profili di onerosità, si rammenta che ai sensi dell'articolo 17 della legge n. 196 del 2009, per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la relazione tecnica dovrebbe riportare i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime.
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