AIUTI DI STATO ALL’OCCUPAZIONE E CONTRATTO DI INSERIMENTO: LA ADVANTAGED/DISADVANTAGED THEORY

AIUTI DI STATO ALL’OCCUPAZIONE E CONTRATTO DI INSERIMENTO: LA ADVANTAGED/DISADVANTAGED THEORY

XXXX. XXXXXXXX XXXXXXXX

L’essere ormai trascorso un anno dall’emanazione del d.lgs. 10.9.2003, n. 276, per un verso, l’intervento correttivo del legislatore delegato (d.lgs. 6.10.2004, n. 251)1 ed esplicativo del Ministero del lavoro (circ. 21.7.2004, n. 31)2, per altro verso, consentono qualche riflessione sui profili della disciplina dell’istituto incisi da tali interventi.

Il profilo su cui più profondamente è intervenuto il decreto correttivo è quello degli incentivi. Ed infatti, l’art. 13 del d.lgs. 251/2004, modificando l’art. 59, co. 3, del d.lgs. 276/20003, precisa che l’applicazione al contratto di inserimento degli incentivi economici (cioè, quelli contributivi) previsti per il c.f.l. avvenga “nel rispetto del regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissione, del 5 dicembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee il 13 dicembre 2002”.

L’intervento correttivo, invero, si è reso necessario in relazione all’allargamento della platea dei soggetti assumibili col contratto di inserimento e alla conseguente necessità di evitare che per quest’ultimo si riproponessero i problemi di legittimità comunitaria che hanno afflitto, com’è noto, il c.f.l. (Dec. Comm. 11.5.1999)3.

Rispetto a quest’ultimo è cambiato, peraltro, il quadro normativo comunitario di riferimento, in quanto per il c.f.l occorreva far riferimento agli orientamenti del 1995 in tema di aiuti di Stato per incrementare l’occupazione; viceversa, per il contratto di inserimento occorre rapportarsi al Reg. (CE) n. 2204/2002.

La modifica correttiva è alquanto robusta, pur mascherata dall’anonimo richiamo al Reg. n. 2204/2002, in quanto pone una serie di condizioni alla fruibilità delle agevolazioni contributive, totalmente assenti nel rinvio secco alla disciplina vigente per il c.f.l., contenuto nell’originario testo dell’art. 59, co. 3; anche se – ad onor del vero – queste condizioni potevano già dedursi da quest’ultimo rinvio, tenendo conto che la disciplina degli incentivi per il c.f.l. era stata manipolata dal Ministero del lavoro, con la circolare 22.6.2000, Prot. N. 5/26969/70/cfl4, emanata a seguito della Dec. Comm. 11.5.1999.

La conferma di tale rilevanza dell’intervento correttivo promana dalla circ. Min. lav. 31/2004, adottata già tenendo conto di tale intervento in itinere (v. pt. 8).

Fatta tale premessa, dal quadro normativo in tema di incentivi emerge la convivenza all’interno del contratto di inserimento di tre diversi regimi di incentivo, tra di loro differenziati in ragione dei destinatari (cioè dei soggetti da assumere) e della misura dell’incentivo.

Il primo regime è quello che riguarda i giovani, cioè, i soggetti di età compresa tra i diciotto e i ventinove anni [art. 54, co. 1, lett. a]. Viene confermata la loro esclusione dai benefici contributivi (“economici”), prevista dall’art. 59, co. 3, ma per effetto non del divieto comunitario (sul punto inesistente quanto meno per i soggetti di età compresa tra 18 e 25 anni), bensì, di una precisa opzione del legislatore, ora esplicitata nella circ. 31/2004, ove si afferma che per l’assunzione dei giovani non opera più il doppio canale apprendistato – c.f.l., ma solo il primo, disincentivando l’uso del contratto di inserimento (pt. 1).

Circa la possibilità di bypassare l’esclusione dei giovani, attingendo alle altre categorie di destinatari (es. lavoratori inattivi da almeno 2 anni, sub lett. d), il Ministero ha espresso la propria

1 Pubblicato in GU n. 239 dell'11.10.2004.

2 Pubblicata GU n. 181 del 4.8.2004.

3 Decisione della Commissione, dell'11 maggio 1999, relativa al regime di aiuti concessi dall'Italia per interventi a favore dell'occupazione [notificata con il numero C(1999) 1364], in GUCE n. L 042 del 15.2.2000, pag. 1 – 18.

4 In D.P.L. 2000, 2045 ss.

opinione (pt. 8), ritenendo che ove il giovane possegga quest’ultimo requisito, accompagnato dall’ulteriore condizione di non aver effettuato nel biennio precedente corsi di formazione, sono consentite le agevolazioni contributive.

Si potrebbe, inoltre, estendere ai giovani le agevolazioni, attingendo all’ipotesi prevista al punto n. 6 dell’elenco contenuto nella circ. 31/2004, e cioè, quella della disoccupazione di lungo periodo senza lavoro per 12 dei 16 mesi precedenti o per 6 degli 8 mesi per persone di meno di 25 anni.

Ovviamente va ribadito che l’esclusione dei giovani riguarda solo le agevolazioni contributive e non anche quelle salariali (sottoinquadramento) sub art. 59, co, 1 e quelle normative (non computo) sub art. 59, co. 2.

Il secondo regime è quello che riguarda la riduzione contributiva pari al 25%.

Viene sostanzialmente ripescato per il contratto di inserimento il principio, già enunciato dalla Dec. Comm. CE 11/5/1999 e poi recepito dal Ministero del lavoro in relazione al c.f.l., secondo cui la riduzione contributiva del 25% non è considerabile aiuto di Stato, perché si tratta di misura di carattere generale ed uniforme.

Quindi limitando l’agevolazione al 25% può impiegarsi il contratto di inserimento, ovviamente nell’ambito delle categorie di soggetti previste dall’art. 54, co. 1, senza ulteriori condizioni se non quelle previste dal d.lgs. 276/2003 (pt. 8, circ. 31/2004).

In tale regime è possibile utilizzare la durata minima di 9 mesi (sub art. 57, co. 1), a differenza del terzo regime, ove la durata minima è di 12 mesi (infra).

Il richiamo alle condizioni previste dal d.lgs. 276/2003 consente di riflettere su alcune precisazioni interpretative contenute nella circ. 31/2004.

A tal fine si distinguono le condizioni in soggettive e oggettive, intendendo le prime come quelle riferite ai contraenti e le seconde quelle riconducibili al contratto o al rapporto.

Partendo da quelle soggettive, le stesse vanno differenziate a seconda che riguardino il datore di lavoro o il prestatore d’opera.

A latere datoris, e con riferimento ai consorzi e ai gruppi di impresa, si precisa che pur a fronte di un utilizzo del lavoratore presso diverse imprese il limite percentuale, ex art. 54, co. 3, riguarda solo quella che risulta essere datrice di lavoro.

Xxxxx viene detto a proposito dei liberi professionisti “non associati”, che sono allo stato esclusi; si condivide il dubbio di legittimità costituzionale sollevato dalla Fondazione Studi dell’Ordine Nazionale dei Consulenti del lavoro (pt. 4 Principio, n. 2)5, per ingiustificata disparità di trattamento. È un problema, questo, risalente al 1998, e più precisamente riconducibile alla disciplina sullo sgravio totale triennale.

A latere praestatoris, sul concorso in capo allo stesso soggetto dei requisiti previsti in relazione alle varie categorie sub art. 54, co. 1, si è già detto a proposito dei giovani.

Occorre, invece, soffermarsi su due categorie, rispetto alle quali la formulazione della norma contenuta nel d.lgs. 276/2003 involge qualche perplessità, e sulle quali ha preso posizione il Ministero del lavoro.

Per i disoccupati di lunga durata da 29 a 32 anni [lett. b)], la circ. 31/2004 (pt. 4) precisa che tali sono anche i dimissionari e che per l’accertamento dello status di disoccupazione vale quanto previsto nella circ. Inps 30.6.2003, n. 1176 (in realtà tale circolare è stata modificata da quella del 16.3.2004, n. 51)7. Ai fini del possesso dello status, occorre poi che il soggetto dichiari di aver reso la dichiarazione di disponibilità e che il Centro Territoriale per l’Impiego attesti la permanenza dello stato di disoccupazione.

Per i portatori di grave handicap fisico, mentale o psichico [lett. f)], il problema è ormai noto: l’espressione usata dal legislatore non è sinonimo di disabile ex l. 68/1999, ma rinvia alla legge quadro sull’handicap n. 104/1992; ivi, all’art. 3, co. 3, si correla la “gravità” alla necessità di un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di

5 In Guida al lav., 2004, 26, XIII ss.

6 In Guida al lav., 2003, 28, 39 ss.

7 In D.P.L.., 2004, 2150 ss.

relazione; si tratta in sostanza di soggetti difficilmente collocabili, ma non proprio incollocabili. Xxxxxx, sia il principio (pt. 3.6.), sia la circ. 31/2004 (pt. 4) ribadiscono il rinvio alla

l. 104/1992, con l’effetto di rendere inutilizzabile il contratto di inserimento per adempiere agli obblighi ex l. 68/1999, salvo il ricorso alla convenzione ex art. 11, l. 68/1999.

Sempre a latere praestatoris, la circ. n. 31/2004 precisa che, fermi restando i requisiti, possono essere assunti col contratto di inserimento sia i cittadini extracomunitari, sia quelli comunitari. Un’ultima posizione da esaminare è, poi, quella delle donne. Infatti, l’art. 54, co. 1, lett. e), pur annoverando le donne tra i soggetti ammessi alla stipulazione del contratto di inserimento, non permette una immediata identificazione dei soggetti potenzialmente interessati, in quanto rimette la individuazione delle aree di residenza dei contraenti a latere laboratoris ad un apposito decreto del Ministro del lavoro, di concerto con quello dell'economia, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del d.lgs. 276/20038. Il parametro di riferimento per individuare le aree in questione viene fissato dalla medesima disposizione, ivi prevedendosi che il tasso di occupazione femminile sia inferiore almeno del 20% rispetto a quello maschile, ovvero, che il tasso di disoccupazione femminile, superi del 10% quello maschile, da intendersi come condizioni alternative e non anche concorrenti9.

Il termine previsto dall’art. 54, co. 1, lett. e), d.lgs. 276/2003, da intendersi come ordinatorio, non è stato rispettato dall’organo delegato, che ha emanato il provvedimento in questione solo dopo un anno dalla delega10. Nello specifico, il decreto prevede che, per gli anni 2004 – 2006, tutte le Regioni e le province autonome possano essere individuate come aree geografiche idonee ai sensi dell’art. 54, co. 1, lett. e), d.lgs. 276/200311.

Una precisazione, però, è necessaria in ordine al godimento dei benefici per gli appartenenti alla categoria in questione, in quanto non va commesso l’errore di sovrapporre le aree ammesse alla stipulazione del contratto di inserimento con quelle che possano godere degli incentivi economici, in quanto le stesse non coincidono. A ben guardare, l’erogazione dei benefici economici, che in questo caso non hanno bisogno di essere autorizzati dalla Commissione Europea, dovendo essere solo comunicati, è ulteriormente condizionata al rispetto del Reg. CE 2204/2002 (art. 13, co. 1, d.lgs. 6.10.2004, n. 251). In particolare, il contratto di inserimento, non rispettando i limiti sull’intensità lorda dell’aiuto12, deve riguardare lavoratori svantaggiati13 o disabili14, tra cui “qualsiasi donna di un'area geografica al livello NUTS II nella quale il tasso medio di disoccupazione superi il 100 % della media comunitaria da almeno due anni civili e nella quale la disoccupazione femminile abbia superato il 150 % del tasso di disoccupazione maschile dell'area considerata per almeno due dei tre anni civili precedenti”15. In tal caso, le condizioni richieste, rispetto alle aree semplicemente ammesse alla stipulazione del contratto e non anche beneficiarie del regime incentivante, sono indubbiamente più selettive, in primo luogo perché non v’è alternativa ma concorrenza tra le condizioni previste; in secondo luogo, perché i riferimenti statistici sono più elevati rispetto a quelli richiesti per far parte delle aree di cui all’art. 54, co. 1, lett. e), d.lgs. 276/2003.

8 Sul punto v. il Decreto Intermininisteriale 22.10.2004, che "circoscrive le aree territoriali ove sarà possibile stipulare contratti di inserimento per le donne".

9 Così si esprime la relazione tecnica di accompagnamento al Decreto Intermininisteriale 22.10.2004.

10 V. D.M. 22.10.2004, cit.

11 Per l’individuazione del livello territoriale di riferimento, pur essendo possibili altre scelte, il decreto interministeriale ha preferito riferirsi al livello NUTS2, in coerenza con l’articolo 2, lett. f), n. xi) del Regolamento 2204/2002/CE. Quanto ai dati statistici utilizzati per individuare le aree interessate, si è fatto ricorso per le regioni e le province autonome ai dati dell’ISTAT per la rilevazione sulle forze lavoro, e pubblicati nei volumi “Forze Lavoro” relativi agli anni 2001, 2002 e 2003; per quanto riguarda la media europea i dati utilizzati sono quelli pubblicati dall’Eurostat (banca dati New Cronos), con riferimento alla media dell’Europa a quindici membri.

12 V. art. 4 Reg. 2204/2002.

13 V. art. 5 Reg. 2204/2002.

14 V. art. 2 Reg. 2204/2002.

15 X. xxx. 0, xxxx. x), x. xx) xxx Xxx. 0000/0000.

All’esito delle valutazioni statistiche, il D.M. 22.10.2004 (art. 2) individua, come aree territoriali ammesse al godimento degli incentivi, le regioni Lazio, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia e Sardegna. Va evidenziato come rilevi, ai fini dell’ammissione al beneficio, la residenza delle lavoratrici, potendo, così, attivarsi anche fenomeni di mobilità geografica (rectius, pendolarismo) dalle aree individuate positivamente dal decreto soprattutto verso quelle contigue non rientranti, consentendo alla lavoratrice di far valere la propria residenza come un incentivo per l’assunzione.

Passando, ora, alle condizioni oggettive, e cioè, a quelle riconducibili al contratto o al rapporto, viene in emergenza innanzitutto l’onere di stabilizzazione, al cui riguardo la circ. n. 31/2004 puntualizza che la percentuale del 60% va arrotondata a 0 (zero) sotto lo 0,51% e ad 1 sopra lo 0,50%. Irrilevante rispetto al contratto di inserimento è, poi, la scadenza dei c.f.l. avvenuta nei 18 mesi precedenti (circ. 31/2004, pt. 3). Sul progetto e sulla forma scritta si ritornerà in prosieguo.

Il terzo regime è quello che riguarda l’agevolazione contributiva piena, secondo la vecchia disciplina del c.f.l. Tale regime viene ad esistenza col decreto correttivo, come esplicitato dalla circ. n. 31/2004.

Come prima detto, l’art. 13 del d.lgs. 251/2004 prevede che le agevolazioni contributive competono nel rispetto del Reg. n. 2204/2002 e cioè, delle condizioni ivi poste, analiticamente elencate nella xxxx. x. 00/0000 (xx. 8).

La prima condizione riguarda il limite massimo consentito dell’agevolazione, con riferimento al singolo rapporto di lavoro, che è pari al 50% del costo salariale annuo, elevato al 60% per i disabili (id est portatori di handicap grave).

La seconda condizione è rappresentata dall’effetto incrementale, riscontrabile quando l’assunzione determini un incremento netto (non è precisato il periodo di riferimento), che non viene meno per decrementi riconducibili a dimissioni volontarie, pensionamento di vecchiaia, riduzione volontaria dell’orario ed infine, licenziamento per giusta causa, ma non anche per riduzione di personale.

La terza condizione è la creazione di occupazione stabile, e cioè, la garanzia di occupazione per almeno 12 mesi, salvo il licenziamento ante tempus per giusta causa; la durata minima di 9 mesi è quindi utilizzabile solo nel regime agevolato del 25%.

La quarta ed ultima condizione è la creazione di occupazione in favore di soggetti che appartenendo alle categorie ex art. 54, co., 1, siano riconducibili altresì alle categorie di svantaggiati individuati dalla circ. n. 31/2004.

Nel concorso tra sussistenza delle condizioni soggettive previste dal d.lgs. 276/2003 e l’appartenenza alle categorie individuate dalla circ. n. 31/2004, tenendo presente che in alcuni casi v’è coincidenza, va tenuto conto che nel Reg. 2204/2002 svantaggiato è chi soddisfi almeno uno dei criteri ivi elencati.

Per quanto riguarda il periodo intermedio tra l’entrata in vigore del d.lgs. 276/2003 e quella del d.lgs. 251/2004, applicando il criterio cronologico, il nuovo regime non si applicherà ai contratto di inserimento stipulati in precedenza; viceversa, in aderenza al Reg. 2204/2002, già in vigore dal 2002, dovrebbe propendersi per l’applicabilità.

Per i c.f.l. stipulati in forza di progetti autorizzati entro il 23.10.2003 (e non anche per quelli presentati) l’art. 59, bis, introdotto dall’art. 14, d.lgs. 251/2004, ha precisato i termini di utilizzabilità del vecchio istituto nel settore privato16.

In primo luogo, l’utilizzabilità del c.f.l. entro il 31.10.2004 è circoscritta ai “progetti autorizzati entro il 23.10.2003”, venendo meno l’ipotesi delineata dall’Accordo interconfederale 13.11.2003, di utilizzare anche i progetti presentati a quella data, ma approvati successivamente ad essa. Preme evidenziare che tale previsione ha di fatto caducato nella fase transitoria l’efficacia semestrale del progetto approvato17.

In secondo luogo, nella fase transitoria la fruibilità dei benefici economici non è più automatica, essendo condizionata alla presentazione di una domanda da parte del datore di lavoro [entro 30

16 V. Msg. Inps 6.10.2004, n. 31319, in G.L., 2004, 41, 50.

17 Conferma promana, a negativis, dal msg. Inps 31319/2004 cit. che nulla dice in contrario.

giorni dalla data di stipula del contratto, ovvero, per quelli già stipulati, entro 30 giorni dall’entrata in vigore del decreto correttivo (26.10.2004)], nonché ad un provvedimento di ammissione da parte dell’Inps. A quest’ultimo riguardo, l’istituto ha precisato che la contribuzione va assolta per intero, senza alcuna riduzione, subordinata, come detto, all’autorizzazione. Il termine per la stipula dei

c.f.l. è fissato al 31.10.2004 e quello per la presentazione delle domande di agevolazione al 30.11.2004.

L’art. 59 bis fissa infine un contingente di contratti agevolabili pari a 16.000 unità, da individuarsi, da parte dell’Inps, secondo il criterio generale della data di stipulazione del contratto, con priorità per quelli stipulati nell’ambito dei contratti d’area o patti territoriali18.

Qualche riflessione va fatta ora su alcune questioni di carattere generale.

Sulla configurazione dell’istituto, va detto che la funzione formativa ha ceduto il posto a quella di incentivo all’occupazione: si tratta non di un contratto a causa mista, caratterizzato dalla formazione del lavoratore (contra, v. Principio n. 2, pt. 1), bensì di un contratto a termine incentivato, finalizzato all’inserimento o al reinserimento di talune categorie di soggetti svantaggiati. La riprova è data dall’apparato sanzionatorio, in forza del quale per il vizio di forma è prevista, ex art. 56, la nullità (analogamente a quanto previsto per il contratto a termine dal d.lgs. 368/2001); la mancanza di progetto è sanzionata del pari con la xxxxxxx (x. xxxx. 00/0000, xx. 6) ed infine, per la non realizzazione del progetto è prevista la perdita dei benefici contributivi (ex art. 55, co. 5, d.lgs. 276/2003, modificato dall’art. 12 d.lgs. 251/2004); quindi, si tratta di una sanzione solo economica, peraltro esclusiva19, non prevedendosi la trasformazione (circ. 31/2004, pt. 5).

Tale sanzione dovrebbe implicare l’indifferenza dell’eventuale inadempimento rispetto al beneficio fiscale della deducibilità del costo per i lavoratori assunti con contratto di inserimento dalla base imponibile ai fini IRAP20, anche se la dottrina tributaristica è contraria all’applicabilità di tale beneficio, previsto per il c.f.l., al nuovo contratto.

Con riferimento, poi, al progetto individuale di inserimento, lo stesso è mirato ad individuare un percorso di adattamento delle competenze professionali del lavoratore ad un determinato contesto lavorativo, nella prospettiva dell’eventuale stabilizzazione del contratto; viene da chiedersi allora se esso sia ammissibile per i soggetti totalmente privi di una capacità professionale (manovale); in ogni caso, il progetto può incidere sulla durata del rapporto entro i limiti minimo (9 mesi) e massimo (18 mesi).

Sempre in tema di durata sono consentite anche più proroghe, entro il limite massimo (malattie e infortunio rientrerebbero nelle ipotesi di proroga).

Nel caso di superamento del limite massimo è applicabile l’art. 5, co. 2, d.lgs. 368/2001 e cioè, se il superamento è contenuto entro 30 gg. il contratto non si trasforma e sarà dovuta la maggiorazione, ovviamente senza poter godere in detto periodo dei benefici contributivi.

Il regime di aiuti fruibile in relazione al contratto di inserimento, come precisato dal chiarimento ministeriale e dal d.lgs. 251/2004, consente una riflessione conclusiva sullo spazio occupato dal nuovo istituto all’interno del sistema di aiuti di Stato alle imprese per creare nuova occupazione, così confermandosi in questa sede quanto già sostenuto all’indomani di Dec. Comm. 11.5.1999, e cioè, che il nuovo, come il vecchio istituto, ha abbandonato l’area della formazione per approdare definitivamente ed esclusivamente a quella degli incentivi all’occupazione. In questa prospettiva, l’operatività anche per il contratto di inserimento delle condizioni fissate dal Reg. CE 2204/2002 ne riduce fortemente, rispetto al passato, l’appetibilità, riconducibile tutta alla durata a termine, che differenzia tale strumento incentivato, rispetto a quelli c.d. di carattere generale, che collegano inscindibilmente il godimento delle agevolazioni contributive alle assunzioni a tempo indeterminato (si pensi alle assunzioni ex art. 8, co. 9, l. 407/1990 e allo sgravio totale triennale).

18 V. art. 59 bis, co. 3, d.lgs. 251/2004.

19 Infatti, ai sensi dell’art. 12, co. 1, d.lgs. 6.10.2004, n. 251, che ha modificato l’art. 55, co. 5, d.lgs. 276/2003, la sanzione economica prevista esclude l'applicazione di qualsiasi altra sanzione stabilita in caso di omessa contribuzione. 00 X. Xxxxxxxx X., Xx contratto di inserimento: dall’occupabilità all’adattabilità, in xxx.xxxxx.xx/xxxxxx

Il binomio termine – incentivi non costituisce, invero, una novità, essendo già affiorato a livello normativo in più circostanze; possono richiamarsi le ipotesi delle assunzioni a termine incentivate, da parte delle PMI, di dirigenti (art. 20, l. 266/1997) e ricercatori (artt. 14, l. 196/1997 e 5, l. 449/1997), ovvero, dei lavoratori iscritti nelle liste di mobilità (art. 8, l. 223/1991).

Si va, quindi, consolidando un doppio modello di assunzioni incentivate; il primo è caratterizzato dall’assunzione a tempo indeterminato di soggetti, comunque disoccupati, ma non riconducibili all’area dello svantaggio, come individuato dal Reg. CE 2204/2002; il secondo, che consente l’assunzione a termine, vista con sfavore a livello comunitario, di soggetti riconducibili a quest’ultima area, ovvero, da parte di imprese considerate esse svantaggiate nel mercato e cioè, le PMI.

Il termine apponibile al rapporto perde, in quest’area, la propria ontologica connotazione di arretramento della tutela per assurgere al rango di strumento per uscire dall’area dello svantaggio e collocarsi nel mercato in posizione paritaria con chi, pur non occupato, è considerato svantaggiato. Probabilmente è arrivato il momento di sostituire il consolidato e fortunato, a livello sociologico, binomio insider/outsider con quello di advantaged/disadvantaged worker.