Docente a contratto di Contabilità degli enti locali Università degli Studi di Reggio Calabria

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La clausola di “adesione” e l’estensione del contratto di appalto pubblico

di Xxxxxxxxxxx Xxxxx

Docente a contratto di Contabilità degli enti locali Università degli Studi di Reggio Calabria

La clausola di “adesione” e l’estensione del contratto di appalto pubblico *

di Xxxxxxxxxxx Xxxxx

Docente a contratto di Contabilità degli enti locali Università degli Studi di Reggio Calabria

SOMMARIO: 1. La cornice normativa - 2. Accordo-quadro o aggregazione di contratti autonomi? - 3. Il caso - 4. Il profilo soggettivo ed oggettivo - 5. Conclusioni

1. La cornice normativa

Negli ultimi anni, per ragioni di bilancio, il legislatore ha profuso grande impegno nel tentativo di garantire lo sfruttamento più efficiente delle risorse economiche disponibili, soprattutto nel settore sanitario, che senz’altro rappresenta uno tra i più importanti centri d’imputazione della spesa pubblica.

In questo senso, è sicuramente significativa, ad esempio, l’introduzione del d.l. n. 95 del 2012, che, nell’ottica di realizzare un risparmio di spesa, ha reso tendenzialmente obbligatorio anche per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale l’acquisto attraverso centrali di committenza (ovvero istituti corrispondenti) ed ha introdotto la possibilità di modificare successivamente in senso migliorativo le condizioni contrattuali iniziali, senza la necessità di una nuova procedura di gara.

In quest’ottica di generale risparmio e flessibilità, le amministrazioni hanno iniziato ad attuare un’aggregazione della domanda attraverso la previsione, nel bando o nel capitolato speciale, di una clausola cosiddetta di “adesione” o “estensione” che consente all’aggiudicatario di estendere l’appalto anche a vantaggio di un’amministrazione ulteriore e diversa da quella committente.

Detto altrimenti, con la clausola di adesione si pone in essere un contratto multiplo1, grazie al quale un’amministrazione diversa dalla committente può comunque soddisfare le proprie esigenze semplicemente limitandosi ad aderire agli esiti di una gara bandita da un’altra amministrazione.

La necessità della concentrazione e dell’aggregazione della domanda, tuttavia, non può essere tanto preminente da offuscare l’esigenza di un mercato libero e concorrenziale che garantisca trasparenza e libertà di trattamento.

* Articolo sottoposto a referaggio..

1M. Xxxxxx “La clausola di adesione non vale come clausola di elusione della normativa” Diritto & Giustizia, fasc.115, 2017,

p. 6. L’Autore afferma in senso critico che “le fattispecie di 'adesione postuma' costituiscono null'altro che degli affidamenti di appalti pubblici disposti senza gara, attraverso la mera adesione di Pubbliche Amministrazioni agli esiti di una gara bandita e predisposta da un'altra Stazione appaltante per soddisfare originariamente le (sole) proprie esigenze”.

È regola generale, infatti, che tutti gli appalti pubblici si aggiudichino mediante gara2.

Ai sensi dell’art.26 comma 1 della direttiva europea 2014/24/UE, invero, è principio generale dell’ordinamento comunitario quello secondo cui “nell’aggiudicazione degli appalti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici applicano le procedure nazionali adattate in modo da essere conformi alla presente direttiva, a condizione che […] sia stato pubblicato un avviso di indizione di gara conformemente alla presente direttiva”.

Il medesimo principio della pubblica gara, peraltro, era già espresso nella direttiva 2004/18/UE che all’art.28 comma 1 disponeva che “per aggiudicare gli appalti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici applicano le procedure nazionali adattate ai fini della presente direttiva” e al successivo comma 2 che “Esse aggiudicano tali appalti pubblici mediante procedura aperta o mediante procedura ristretta […]”.

Anche nella legislazione interna, inoltre, il principio di cui trattasi si ritrova a chiare lettere nell’abrogato art. 54 comma 1 del d.lgs. 163 del 2006 secondo cui “per l’individuazione degli operatori economici che possono presentare un’offerta per l’affidamento di un contratto pubblico, le stazioni appaltanti utilizzano le procedure aperte, ristrette, negoziate, ovvero il dialogo competitivo, di cui al presente codice” ed è altresì confermato dall’attualmente vigente codice degli appalti pubblici di cui al d.lgs. 50 del 2016.

Ciò posto, occorre però porre in luce che la direttiva europea 2014/24/UE, riprendendo in termini quasi del tutto identici la previgente direttiva 2004/18/UE, disciplina anche l’istituto dell’accordo-quadro definendolo all’art. 33 come “un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici allo scopo di definire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”.

L’istituto è disciplinato anche dalla normativa nazionale.

Ed invero, il codice degli appalti, agli artt.3 comma 1 lett. i) e 37, riprende nella sostanza il contenuto del previgente art. 59 commi 2, 3, e 4 del d.lgs. 163 del 2006 che si preoccupava di specificare che “ai fini della conclusione di un accordo quadro, le stazioni appaltanti seguono le regole di procedura previste dalla presente parte in tutte le fasi […] Gli appalti basati su un accordo quadro sono aggiudicati secondo le procedure previste ai commi 4 e 5. Tali procedure sono applicabili solo tra le stazioni appaltanti e gli operatori economici inizialmente parti dell’accordo quadro. In sede di aggiudicazione degli appalti pubblici basati su un accordo quadro le parti non possono in nessun caso apportare modifiche sostanziali alle condizioni fissate in tale accordo quadro, in particolare nel caso di cui al comma 4. Quando un accordo quadro è concluso con un solo operatore economico, gli appalti basati su tale accordo quadro sono aggiudicati entro i limiti e le condizioni fissate dall’accordo quadro[...]”.

2Vedasi X. Xxxxxxxxx & M C Xxxxxxxxx “I contratti della pubblica amministrazione”. In F.G. Scoca (a cura di), Diritto Amministrativo, Giappichelli. 2015 p. 420-466. X.Xxxxxxxxx, La controversa interpretazione della clausola di esclusione dalle gare di appalti pubblici, giurisprudenza italiana, 2012.

Dunque, benché per principio generale, gli appalti pubblici si aggiudichino solo mediante gara, è ammessa la possibilità di aggiudicare contratti successivi al primo anche in assenza di un’ulteriore gara, ove tali contratti si fondino tutti su di un originario accordo-quadro.

2. Accordo-quadro o aggregazione di contratti autonomi?

V’è da chiedersi, allora, se il meccanismo che si realizza attraverso la clausola di adesione sia riconducibile o meno alla fattispecie di accordo-quadro.

Occorre, cioè, chiarire se i rapporti intercorrenti tra l’amministrazione-capofila, le altre amministrazioni interessate e gli operatori economici aggiudicatari siano inseriti in un’unica cornice regolatoria avente ad oggetto un’opzione di incremento delle prestazioni dell’appaltatore o se, al contrario, si tratti di rapporti autonomi ed a sé stanti3.

Sul punto, sono venuti in rilievo due orientamenti contrastanti.

Secondo un primo angolo visuale più restrittivo4, non sarebbe possibile attribuire natura giuridica di accordo-quadro a quei contratti che siano stipulati da una sola amministrazione con un solo operatore economico, essendo la normativa europea (all’art. 33 direttiva 2014/24/UE) piuttosto chiara nel definire l’istituto come “un accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici […]”.

Neppure si potrebbe parlare di accordo-quadro qualora i contratti, pur identici quanto al contenuto, risultino interamente autonomi gli uni rispetto agli altri.

Ciò avviene, ad esempio, quando il contratto originariamente stipulato esaurisca in sé il rapporto negoziale tra la prima amministrazione committente e l’aggiudicatario oppure ove l’appaltatore mantenga la facoltà di non accettare la successiva richiesta di estensione proveniente da altra amministrazione.

3In tema di accordi quadro e centrali di committenza vedasi i pareri resi dal Consiglio di Stato: Cons. St., comm. spec., 1 aprile 2016, n. 855, p. 85 ss. e Cons. St., comm. spec., 30 marzo 2017, n. 782 p. 41 ss. Sulla natura giuridica dell’accordo quadro vedasi: TAR per la Campania, sez. I n. 4264 del 2016, secondo cui “l'accordo quadro è un modello negoziale, riconducibile, lato sensu, agli schemi del contratto normativo e del contratto preliminare e si sostanzia in un accordo con efficacia limitata nel tempo, concluso con uno o più operatori economici al fine di stabilire i termini e le condizioni dei futuri contratti da affidare e, quindi, le caratteristiche generali dei beni, servizi e lavori richiesti dalla Stazione Appaltante.” Sulla la natura giuridica delle centrali di committenza, vedasi: Cass. civ., sez. un. n. 24737 del 2016 secondo cui “La centrale di committenza […] si configura, in sostanza, come un ente pubblico regionale, in tal senso deponendo la sua struttura organizzatoria ed operativa, quale emerge tanto dalla l.r. n. 19 del 2007, che ne ha disposto la costituzione, quanto dal modo in cui le relative prescrizioni sono state trasfuse nello statuto”. Sul rapporto fra accordo quadro ed altre figure similari, vedasi: Cons. Stato, sez. V, n. 4891 del 2012.

4Cfr. Osservazioni dell’Avvocatura Generale dello Stato nella causa C-216/17 Corte di Giustizia dell’Unione Europea p.12-16 e Osservazioni della Repubblica d’Austria nella causa C-216/17 Corte di Giustizia dell’Unione Europea p.3

Infine, l’ultimo profilo di incompatibilità tra la fattispecie di accordo-quadro e l’affidamento posto in essere con clausola di adesione, sarebbe dato dalla non perfetta coincidenza, sotto il profilo soggettivo, tra l’amministrazione partecipante all’accordo iniziale con l’operatore economico e le amministrazioni intervenute successivamente.

Al contrario, secondo una diversa prospettiva5, sarebbe perfettamente possibile la riconduzione alla categoria dell’accordo-quadro delle ipotesi di affidamento con clausola di adesione anche nelle ipotesi di accordo concluso con un solo operatore economico e di contratti esecutivi dal contenuto non compiutamente individuato a monte.

Più precisamente, secondo questo orientamento, la peculiarità dell’accordo-quadro consisterebbe nella sua natura bifasica: vi sarebbe dapprima l’accordo quadro vero e proprio che fissa le regole generali ed i cui contraenti sono scelti ordinariamente con pubblica gara e, successivamente, vi sarebbero i singoli contratti, per i quali non è necessaria alcuna gara, essendo questi meramente esecutivi dell’accordo quadro originario.

La circostanza, poi, che la normativa (all’art. 33 direttiva 2014/24/UE) preveda solo “se del caso” le qualità dell’oggetto contrattuale, consentirebbe di affermare che i successivi contratti-esecutivi dell’originario accordo-quadro possano anche non contenere, o contenere in via sommaria, un oggetto specifico.

Tra i due orientamenti sin qui esposti, l’ultimo sembra essere quello maggioritario ed accolto dalla giurisprudenza amministrativa6 che, di recente, è tornata ad esprimersi sulla questione relativa alla clausola di adesione, sollevando, come a breve si vedrà, una questione di pregiudizialità alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea7, invitando quest’ultima a pronunciarsi in ordine all’interpretazione degli artt. 1 comma 5 e 32 della direttiva 2004/18/UE e art.33 della direttiva 2014/24/UE.

Ed invero, ove si ritenesse di dover qualificare il meccanismo di estensione previsto dalla clausola di adesione come accordo quadro, occorrerebbe comunque verificare la sua compatibilità con la disciplina europea, attesa la vigenza, nell’ordinamento europeo ed interno, dei principi di parità di trattamento e di libero mercato.

3. Il caso

La controversia che ha dato la stura al dibattito che ci occupa ed alla quale si è fatto riferimento è la seguente.

5Cfr. Ordinanza n. 1690 del 2017 Consiglio di Stato VI Sez. p.10

6cfr. TAR Toscana sez. III n. 783 del 2017

7Sui rapporti tra principi e giurisprudenza M. D'Xxxxxxx “Principi del diritto europeo e giurisprudenza amministrativa”. In:

X. Xxxxxxxxxx e X. Xxxxxx (a cura di). Giustizia amministrativa e crisi economica. Xxxxxxx 2014 p. 277-285

L’Azienda socio sanitaria territoriale attribuiva ad un raggruppamento temporaneo di imprese, all’esito di una procedura ristretta, l’appalto relativo ai propri servizi di sanificazione ambientale.

Il capitolato d’oneri conteneva una clausola di adesione che consentiva di richiedere all’aggiudicatario di estendere l’appalto anche ad altre amministrazioni, diverse da quella aggiudicatrice.

Detta clausola: 1) stabiliva che la durata dell’estensione non potesse superare il residuo periodo contrattuale; 2) prevedeva la facoltà per l’aggiudicatario di accettare o meno l’estensione ad un “rapporto contrattuale autonomo”; 3) conteneva un’indicazione nominativa delle amministrazioni che avrebbero potuto beneficiare dell’estensione.

Dunque, una diversa Azienda socio sanitaria territoriale esercitava tale facoltà di adesione concludendo

un contratto di appalto con l’ATI aggiudicataria, senza procedere ad alcuna ulteriore gara.

Venivano, quindi, proposti due ricorsi: il primo promosso dal precedente gestore del servizio per la ASST, che lamentava la violazione dei principi di non discriminazione e trasparenza; ed il secondo promosso dall’Autorità Italiana Garante per la Concorrenza ed il Mercato, che riteneva tale modalità di affidamento distorsiva della concorrenza perché la clausola non predeterminava l’ammontare massimo degli affidamenti e dava vita ad una rinegoziazione, violativa del divieto di modificare l’offerta originaria.

Al contrario, la convenuta ASST affermava la legittimità del proprio decreto di adesione sulla scorta delle disposizioni dettate in tema di accordo-quadro.

La posizione dell’ASST veniva confermata ed entrambi i ricorsi, riuniti, venivano quindi respinti dal giudice di prime cure8 sul presupposto della compatibilità della clausola di adesione con l’ordinamento dell’Unione Europea, ritenendosi detta clausola un’ipotesi di accordo-quadro legittimo perché le quantità della prestazione oggetto dell’estensione erano ancorate al fabbisogno dell’aggiudicatario.

Entrambi i ricorrenti, quindi, proponevano appello innanzi al Consiglio di Stato.

Con ordinanza, il Consiglio di Stato, come anticipato, poneva una questione pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea relativa all’interpretazione delle disposizioni contenute nelle direttive europee 2004/18/UE e 2014/24/UE in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavoro forniture e servizi, qualificati come accordo-quadro.

Nel far ciò, ripercorrendo l’iter legislativo sul punto, affermava di “considerare in linea di principio allo stato […] corretta la qualificazione del contratto complessivo per cui è causa come accordo quadro” e di ritenere conseguentemente applicabile al caso di specie l’art.32 della direttiva 2004/18/UE (per il principio del tempus regit actum. Oggi art. 33 direttiva 2014/24/UE).

Le perplessità manifestate riguardavano essenzialmente due aspetti.

8TAR Lombardia, sezione distaccata di Brescia, Sez. I n. 1449 del 2016

Innanzitutto, la circostanza che nel caso di specie l’accordo fosse stato concluso da un operatore economico con una sola amministrazione aggiudicatrice che agiva per sé e per altre amministrazioni indicate nell’accordo medesimo.

In secondo luogo, soprattutto, le perplessità concernevano la circostanza che in tale accordo non erano indicate espressamente le quantità delle prestazioni che le amministrazioni non firmatarie avrebbero potuto richiedere, facendosi, invece, semplice riferimento all’ordinario fabbisogno sulla scorta del tenore letterale della disciplina europea che sembra limitarsi ad affermare la mera eventualità delle indicazioni suddette.

La sottoposizione dei quesiti alla Corte di Giustizia derivava, inoltre, dal fatto che lo stesso Consiglio di Stato, con diverso precedente orientamento9, aveva ritenuto che in queste ipotesi, allo scopo di evitare una “serie indefinita di affidamenti diretti, che negherebbero i principi fondamentali dell’ordinamento europeo”, per la validità di un accordo-quadro fosse necessaria quantomeno un’indicazione specifica nella clausola di adesione sia dei soggetti legittimati ad avvalersi di questa sia del valore economico della possibile estensione.

0.Xx profilo soggettivo ed oggettivo

È di tutta evidenza, allora, che la questione verte sul grado di specificità del profilo soggettivo ed oggettivo che la clausola di adesione deve contenere.

Quanto al primo aspetto, è stato correttamente osservato10 che il sistema previsto dalla normativa europea con riferimento agli accordi-quadro può definirsi “chiuso” in ragione del fatto che possono prendervi parte solo quei soggetti che siano espressamente indicati e che sottoscrivano l’accordo-quadro11.

Ne deriva che, non potendo entrare in tale sistema chiuso amministrazioni o operatori diversi da quelli individuati in origine, è indispensabile che le amministrazioni beneficiarie del servizio siano esplicitamente indicate nei documenti di gara, di modo che gli operatori economici interessati a partecipare alla gara conoscano con certezza di diritto la propria (anche solo eventuale) controparte contrattuale.

Se sulla necessità di una indicazione puntuale dei soggetti sembra esserci unanimità di vedute, il secondo profilo, quello oggettivo, suscita, invece, più di qualche perplessità.

9Cfr. sent. n. 664 del 2014 Consiglio di Stato V sez.; sent. n. 442 del 2016 Consiglio di Stato III sez e sent. n. 4387 del 2016 Consiglio di Stato.

10Cfr. Osservazioni della Commissione Europea nella causa C-216/17 Corte di Giustizia dell’Unione Europea p.10 11Commission européenne, Fiche explicative-accords cadres-directive classique, par. 2.2., pag. 5, primo paragrafo, documento disponibile online: xxxx://xxxxxxxx.xxxxxx.xxx/xxx/.xxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.x df

Ed invero, mentre il giudice nazionale di primo grado ha optato per un’interpretazione non restrittiva delle norme in commento, ritenendo di fatto facoltativa l’indicazione delle quantità delle prestazioni nell’accordo-quadro ovvero ritenendo sufficiente un’indicazione generica delle stesse, a parere d’altri12, ai fini della compatibilità con il diritto dell’Unione Europea, nella clausola di adesione le prestazioni successive devono essere chiaramente determinate o quantomeno determinabili in modo univoco.

Per il vero, questo secondo orientamento restrittivo presenta posizioni più o meno severe sul punto. Secondo un primo angolo visuale, benché non sia richiesto di esplicitare il quantum dell’accordo da eseguire successivamente, per ragioni di trasparenza, resta comunque necessario indicare espressamente il valore economico complessivo delle prestazioni da effettuare per l’intera durata dell’accordo-quadro. Né tale indicazione è considerata idonea ove sia resa solo in modo implicito.

In questo senso, il profilo oggettivo dovrebbe essere determinato in maniera chiara anche con riferimento a limiti di fabbisogno predeterminati o univocamente predeterminabili.

Resta chiaro, tuttavia, che in tale prospettiva, un riferimento generico a tale “fabbisogno”, non è

considerato idoneo agli scopi di trasparenza imposti dall’ordinamento europeo.

Sempre in argomento, ancora più severo l’orientamento di chi, evidenziando la mutevolezza del concetto di “fabbisogno ordinario”, soggetto anche a forti oscillazioni a seconda del periodo temporale di riferimento, richiede una specificazione puntuale a monte delle prestazioni che le amministrazioni potranno postulare.

Tanto si osserva in ragione del fatto che il contratto quadro è una forma particolare di appalto13 e che il valore economico degli appalti deve risultare in maniera chiara, immediata e precisa dal bando di gara, senza che l’offerente debba carpirlo o ricavarlo in maniera opinabile da altre fonti.

5. Conclusioni

Dunque, nel tentativo di far luce su una questione tanto complessa14, nell’attesa che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si pronunci, si impone una seria riflessione intorno alla ratio dell’istituto dell’accordo-quadro, che tenga conto della compatibilità di questo con i principi di non discriminazione e tutela della concorrenza.

12Cfr. Osservazioni Commissione Europea cit.; Osservazioni Repubblica d’Austria cit.; Osservazioni della Finlandia nella causa C-216/17 Corte di Giustizia dell’Unione Europea p.5; Osservazioni della Repubblica ceca nella causa C-216/17 Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

13Sentenza Commissione/Italia, C-119/06, EU:C:2007:729, punto 43

14Sul valore e sugli effetti delle regole europee vedasi X. Xxxxxxx “L’Unione europea quale originale potere pubblico”. In

M.P. Chiti (a cura di), Diritto amministrativo europeo. Xxxxxxx 2013

Come visto, l’accordo-quadro è uno strumento introdotto per consentire alle Pubbliche Amministrazioni maggiore flessibilità ed evitare il proliferare di “bandi-fotocopia” e di procedure inutilmente dispendiose di selezione del contraente, garantendo così l’economicità della prestazione ed il buon andamento dell’amministrazione.

Quando l’accordo-quadro è stipulato con più di un operatore economico, infatti, le amministrazioni beneficiarie godono del vantaggio di poter scegliere ed ottenere la prestazione senza la necessità di predisporre un’apposita gara, essendo gli elementi essenziali del contratto già previsti e contenuti nell’accordo-quadro precedentemente stipulato.

Ferma, dunque, la necessità che tutte le amministrazioni beneficiarie siano indicate nell’accordo-quadro, dal lato soggettivo, il reale problema che la clausola di adesione pone concerne il momento concorrenziale.

Ed invero, se il confronto competitivo può dirsi esistente qualora l’accordo sia stipulato con più operatori economici, viceversa esso non può aprioristicamente affermarsi ove l’accordo-quadro preveda uno ed un solo contraente privato.

Questa seconda ipotesi, presa in considerazione dall’ordinanza del Consiglio di Stato sopra richiamata, infatti, a parere di chi scrive, deroga in maniera evidente al principio di tutela della concorrenza, prestandosi in concreto ad abusi o intenti elusivi.

Non può sottacersi, infatti, che a fronte della presenza in aumento del fenomeno della corruttela, sia forte allo stato la necessità di monitorare attentamente i fenomeni di aggregazione della domanda da parte dei committenti pubblici.

Ciò perché, se è vero che tale aggregazione serve al risparmio ed all’efficientamento della spesa pubblica, è altrettanto vero che una serie di affidamenti diretti sempre allo stesso operatore economico potrebbe celare in realtà un’attività illecita oltre che del tutto contraria alla par condicio ed a ogni scopo di trasparenza. Sembra, dunque, ancora valido il monito secondo cui “la legittimità della clausola di estensione deve essere scrutinata caso per caso, secondo coordinate esegetiche idonee ad assicurare un adeguato bilanciamento tra due ordini di principi normativi di derivazione comunitaria: da un lato, la libera concorrenza e la parità di trattamento e, dall’altro, la concentrazione ed aggregazione della domanda”15.

Sotto altro profilo, poi, sempre tenuto conto della funzione propria dell’accordo-quadro, sembra potersi affermare che l’esigenza di flessibilità non possa risolversi neppure in una generale indeterminatezza dell’ambito oggettivo.

15Comunicato congiunto AGICM-ANAC del 21 dicembre 2016 “Affidamenti di appalti pubblici mediante adesione postuma a gare d’appalto bandite da altra stazione appaltante”

Vuol dirsi che la clausola di adesione deve contenere, oltre all’indicazione dei soggetti, dell’ambito territoriale di riferimento e della durata16, anche l’indicazione della quantità della prestazione richiesta, specificamente e chiaramente individuata attraverso elementi univoci.

In argomento, la circostanza che l’art. 33 della direttiva 2014/24/UE disponga che l’accordo-quadro indichi solo “se del caso, le quantità previste”, infatti, deve essere intesa nel senso che, alle volte, tale indicazione può essere impossibile.

Vuol dirsi che, ad esempio17, se l’accordo-quadro ha ad oggetto la fornitura di pezzi di ricambio per i mezzi utilizzati dal servizio di trasporto urbano, l’elemento quantitativo si determina solo nel momento in cui si renda necessaria la sostituzione del pezzo di ricambio.

In tal caso, evidentemente, l’accordo-quadro può non indicare specificamente le quantità, per la semplice ragione che queste non possono essere previste.

Viceversa, in tutte le altre ipotesi, nelle quali l’elemento quantitativo è conosciuto ab origine (come è il caso del servizio di sanificazione considerato dall’ordinanza del Consiglio di Stato) non v’è ragione di escludere l’indicazione specifica dell’entità dell’appalto, tanto più che tale indicazione costituisce un’informazione essenziale per gli operatori economici.

In particolare, un generico riferimento al “fabbisogno ordinario” non pare idoneo agli specifici scopi di determinatezza richiesti perché, pur considerata la natura flessibile dell’accordo-quadro, si ritiene che, ove possibile, il contenuto della prestazione debba essere chiaramente espresso per consentire agli operatori economici di stimare accuratamente il volume complessivo delle prestazioni.

16In proposito G. La Banca “Appalti, la clausola di adesione estende gli effetti del contratto aggiudicato” Quotidiano Enti

Locali e PA articolo pubblicato il 01/02/2017 su xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxxxx00xxx.xxx/

17Cfr. Osservazioni della Commissione Europea nella causa C-216/17 Corte di Giustizia dell’Unione Europea p.12.