UNIVERSITÀ DI PISA

UNIVERSITÀ DI PISA

SCUOLA DI DOTTORATO

IN DIRITTO PUBBLICO E DELL’ECONOMIA

(curriculum: Diritto dell'Economia e delle Finanze)

TESI DOTTORATO

“ Contratti di sponsorizzazione e accordi di collaborazione: innovative figure contrattuali in tema di opere pubbliche locali e di tutela, restauro e manutenzione dei beni culturali e architettonici. ”

Diritto dell'Economia IUS/05

Candidato Tutor

Xxxx.Xxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx.xx Xxxx. Xxxxxxxx Xxxxxxxxx

Direttore della Scuola di Dottorato

Xxxxx.xx Prof.ssa Xxxxxxxx Xxxxxxxxx

ANNO ACCADEMICO 2011-2012

INDICE

INTRODUZIONE 3

CAPITOLO I

IL CONTRATTO DI SPONSORIZZAZIONE NEGLI ENTI LOCALI

1.1 Natura giuridica 18

1.2 Sponsorizzazione: obbligazione di mezzi o di risultato? 30

1.3 Sponsorizzazioni: evoluzione normativa e giurisprudenziale 32

1.4 La procedura di scelta dello sponsor 41

1.4.1 Deroghe all’obbligo di osservanza della procedura generale di evidenza pubblica 46

1.5 La sponsorizzazione attiva 47

1.6 Contratto di sponsorizzazione e appalti pubblici di lavori, servizi e forniture 49

1.7 Sponsorizzazione e servizio di tesoreria 57

1.8. Sponsorizzazione e Scuola 60

1.8.1 Corollario: Casi pratici 65

1.9 Sponsorizzazione e Università: applicazione della fattispecie contrattuale per la messa in sicurezza, restauro e “rifunziona- lizzazione” di un edificio universitario 68

1.10 Gli accordi di collaborazione negli Enti Locali: gestio comune e partenariato pubblico-privato 74

1.11 Sponsorizzazione, mecenatismo e patrocinio 82

1.12 Interrogativi connessi al divieto di sponsorizzazione di cui

all’art.6, comma 9 della L.122/2010 negli Enti Locali 87

CAPITOLO II

CONTRATTO DI SPONSORIZZAZIONE E ACCORDI DI COLLABORAZIONE. RESTAURO, RIFUNZIONAMENTO E GESTIONE DEI BENI CULTURALI

2.1 Premessa 96

2.2 Disciplina normativa 98

2.3 Sponsorizzazione negli appalti di lavori su beni del patrimonio culturale; scelta del contraente e profili di responsabilità 105

2.4 Contratti di sponsorizzazione e attività di gestione del patrimonio

dei Beni Culturali 115

2.4.1 Modalità di attuazione: divieto di “sponsorizzazione selvaggia” e bilanciamento degli interessi in gioco 118

2.5 Sponsorizzazione nel restauro dei beni culturali attraverso formule innovative: consorzi di costruttori e società di advertising 123

2.6 Verso la creazione di uno Sportello per la Sponsorizzazione dei

Beni Culturali 129

CAPITOLO III

SPONSORIZZAZIONE E BENI CULTURALI: CASI PRATICI E MODELLI CONTRATTUALI

3.1 I lavori di restauro del Colosseo 134

3.2 Schema contrattuale 144

3.3 Sponsorizzazione e ulteriori progetti di restauro 146

CONCLUSIONI 151

BIBLIOGRAFIA 162

INTRODUZIONE

I comuni costituiscono nel nostro ordinamento statuale enti pubblici territoriali la cui valenza politica, economica e sociale ha da tempo assunto un ruolo fondamentale. Essi trovano la loro o- rigine nella antica civitas e nei municipia romani e tuttavia hanno conservato la loro valenza anche negli ordinamenti monarchici nei quali spesso, a fronte di riforme apparentemente venute dal re, si assisteva a provvedimenti elaborati in sede locale e solo alla fine concordati con quest’ultimo1. La evoluzione successiva, sia prima che dopo la Rivoluzione, tende a ridurre l’autonomia co- munale ed accrescere allo stesso tempo i poteri dei funzionari sta- tali (controllo e vigilanza).

L’art.5 della Costituzione riconosce e promuove le autono- mie locali, esprime il proprio favore nei confronti del principio del decentramento amministrativo nei servizi che dipendono dal- lo Stato e dichiara di volere improntare anche la sua legislazione “alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”. Un ruolo di primario rilievo è stato affidato al comune a seguito delle leggi

1 GALASSO, Comune (storia), in E.d.D. vol VIII, Milano 1961, pag. 176 e passim. I diplo- mi, privilegi, capitoli e grazie, se pure concessi dal re, costituivano “provvedimenti lunga- mente discussi e deliberati già dall’universitas civium”.

che hanno introdotto in Italia l’ordinamento regionale, nel rispet- to delle norme contenute nel titolo V della Costituzione ed in par- ticolare dell’articolo 128, poi abrogato2, e sostituito nel suo con- tenuto dall’art. 4 legge costituzionale n.3 del 20013. Appare si- gnificativo il fatto il nuovo articolo 128 affidi in termini estre- mamente ampi e comprensivi “le funzioni amministrative” ai comuni consentendo soltanto “per assicurarne l’esercizio unita- rio” il loro conferimento a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato4.

L’art.5 del d.lgs 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali) fornisce un elenco completo di tali enti: oggi essi sono i Comuni, le Province, le Città Metropolitane, le Comunità Montane, le Comunità Isolane e le Unioni di Comuni. Tra queste, solo il Xx- xxxx, xx Xxxxxxxxx x xx Xxxxx Xxxxxxxxxxxxx hanno rilevanza co- stituzionale (artt. 114 e 119 della Carta Costituzionale), mentre Comuni e Province sono stati sempre ritenuti enti costituzional-

2 Art. 9, secondo xxxxx, della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3.

3 Con riferimento ai dubbi insorti nel primo decennio di esperienza regionale sulla riparti- zione delle funzioni amministrative tra lo Stato, le Regioni e gli “enti locali minori” (tra i quali erano compresi i comuni) cfr. DI GIOVINE, Il comune, Milano 1978, pag. 12 segg.

4 Vale ricordare che soltanto il d.P.R. n.616 del 1977 nel definire e realizzare il cosiddetto “completamento dell’ordinamento regionale” avviò il trasferimento di funzioni amministra- tive sempre più ampie ed incisive ai comuni. Furono tali nuove funzioni a richiedere lo svi- luppo esponenziale dell’organizzazione amministrativa dei comuni ed il ricorso da parte di questi ultimi a nuove forme contrattuali ed organizzative idonee allo svolgimento dei servi- zi pubblici locali.

mente necessari5.

Nell’ambito di questo nuovo assetto positivo delle funzioni degli enti locali una particolare attenzione è stata rivolta dal d.lgs 18 agosto 2000 n.267 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali) alla disciplina dell’attività contrattuale degli enti locali.

Vale ricordare che soltanto il d.P.R. n.616 del 1977, nel de- finire e realizzare il cosiddetto “completamento dell’ordinamento regionale”, avvia il trasferimento di funzioni amministrative sempre più ampie ed incisive ai comuni. Sono tali nuove funzioni a richiedere lo sviluppo esponenziale dell’organizzazione ammi- nistrativa dei comuni ed il ricorso da parte di questi ultimi a nuo- ve forme contrattuali ed organizzative idonee allo svolgimento dei servizi pubblici locali che erano divenuti sempre più numero- si ed onerosi. La ricerca di soluzioni razionali ed efficienti si è fatta ancor più necessaria nel momento in cui il Governo, per e- sigenze finanziarie, ha ritenuto ineludibile la progressiva riduzio- ne dei trasferimenti di risorse ai comuni –a compiti invariati-.

5 V. S.XXXXXXX, Diritto regionale e degli enti locali, Milano 2009, p.5 e segg.; Giovenco- Romano, L’ordinamento comunale, Milano 1994, p.5 ss.; Xxxxxxxx-Xxxxxxx-Xxxxxxx, Line- amenti di diritto regionale, Milano 2008, p.15 ss.; Cavaleri, Diritto regionale, Padova 2008, passim; Rolla-Groppi, L’ordinamento dei comuni e delle province, Milano 2000, p. 42 e 455 ss.; Xxxxxxxxx, Le autonomie locali tra Stato e Regioni, Milano 2002, p.4 ss..

L’esame di alcuni di questi strumenti contrattuali, che si è rivela- to, nelle sue diverse forme particolarmente utile alla realizzazio- ne di importanti economie nella realizzazione di finalità di pub- blico interesse costituisce l’oggetto della presente indagine.

Gli Enti Locali svolgono la loro attività sia nelle forme del diritto pubblico sia in quelle proprie del diritto privato, mediante lo strumento del contratto.

Sebbene dottrina e giurisprudenza siano unanimi nel ricono- scere allo Stato e agli altri Enti pubblici - quando stipulano un contratto e, pertanto, agiscono sul piano del diritto privato - una posizione del tutto analoga a quella di qualsiasi soggetto privato6, appare però evidente che, a differenza dei privati, la Pubblica Amministrazione persegue sempre un interesse pubblico: pertan- to, oltre alla necessità di osservare le norme proprie del diritto privato sussiste per esse l’obbligo del rispetto dell’art. 97 Cost. e delle norme dell’ordinamento contabile. In particolare, la Pubbli- ca Amministrazione, pur operando con gli strumenti contrattuali del diritto privato, deve rendere note le ragioni di pubblico inte-

6 Xxxxxxx P. Trattato breve di diritto dei contratti pubblici, Maggioli Editore, S’Arcangelo di Romagna (RN), 2007, p.25. Osserva infatti l’A. che “Il principio di consensualità tipico dell’attività contrattuale di diritto privato che si riassume nella necessità di un accordo delle parti, non ha avuto un percorso agevole nell’attività contrattuale della pubblica am- ministrazione”

resse che stanno alla base di ciascun contratto, e controllare che l’intero procedimento sia rispettoso del disposto dell’art. 97 Cost. Ciò si realizza mediante un’azione amministrativa che precede quella contrattuale e prosegue parallelamente a quest’ultima, fino a chiudere l’insieme delle attività.

Appare significativo il fatto che sia stata introdotta l’espres- sione “contratti ad evidenza pubblica”7, ormai generalmente ac- cettata anche dalla giurisprudenza8.

L’attività contrattuale della P.A. si ritiene articolata nelle seguenti fasi: programmazione e autorizzazione (deliberazione a contrattare, scelta del contraente e conclusione del contratto), approvazione (da cui dipende l’efficacia del contratto), esecu-

7 XXXXXXXX M.S., Diritto amministrativo, Milano, 1970,I, p.677 ss

8Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 13.11.2002 n.6281: “… Si deve tenere presente che per gli enti pubblici la capacità di agire nei rapporti contrattuali non è rimessa alla libera scelta degli organi chiamati a manifestare la volontà dell’Ente ma, invece, è strettamente correla- ta allo svolgimento da parte degli organi competenti di procedure definite in modo compiu- to dal legislatore siano esse concorsuali o non o, come accade in alcune ipotesi ecceziona- li individuate specificamente dall’ordinamento, non concorsuali. L’attuazione di tali pro- cedure sostituisce il procedimento logico di formazione della volontà e di conseguente scel- ta del contraente riservato nei rapporti interprivati alla libera autonomia negoziale e che si concreta nelle singole manifestazioni di volontà dei soggetti privati. In altri termini nel no- stro ordinamento giuridico la capacità giuridica e di agire degli enti pubblici è disciplinata dalle disposizioni di diritto positivo relative alle persone giuridiche ma, in relazione al principio della necessaria evidenza pubblica delle scelte effettuate da detti enti, le persone giuridiche pubbliche possono assumere impegni solo nei limiti e nei modi stabiliti dalla le- gislazione che regola le loro attività per il perseguimento dei fini che sono loro assegnati” (cfr. pure, tra le altre decisioni, Cons. di stato Ad. Gen. 17/02/2000 n.2). E ancora, Cons. Stato, Sez. IV, 22.09.2003 n.5356: “…le formalità che caratterizzano i procedimenti ad e- videnza pubblica si giustificano con l’esigenza di tutelare l’interesse pubblico all’esatta valutazione del migliore contraente possibile nel rispetto della par condicio dei concorrenti e costituiscono perciò puntuale applicazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento dell’azione pubblica, delineati dall’art.97 Cost.”

zione del contratto9.

L’evidenza pubblica prevede un procedimento ammini- strativo, che è predeterminato dalla legge, attraverso cui la Pub- blica Amministrazione arriva alla formazione della propria vo- lontà contrattuale e alla scelta del contraente.

In buona sostanza essa permette di garantire un comporta- mento trasparente della Pubblica Amministrazione, che viene svelato e si presta, pertanto, a essere oggetto di verifica - da parte della stessa Amministrazione e dei soggetti privati interessati - di corrispondenza al pubblico interesse e ai principi di legalità e di imparzialità. Fino all’aggiudicazione, la materia resta nell’ambito del diritto pubblico, con un procedimento amministrativo da una parte e interessi legittimi dall’altra mentre, dopo tale provve- dimento, si entra nel campo del diritto privato e dei diritti sogget- tivi.

Per quanto riguarda le norme dell’ordinamento contabile, esse hanno lo scopo di garantire un uso trasparente e corretto del- le risorse finanziarie disponibili, finalizzato al raggiungimento

9 Le prime tre sono caratterizzate dall’evidenza pubblica: il loro corretto svolgimento con- diziona però la quarta fase, attinente invece eminentemente alla sfera del diritto privato, du- rante la quale persistono, comunque, poteri speciali in capo alla P.A.. Questa, infatti, pur operando sullo stesso piano dei privati, è chiamata ad avere sempre presente il pubblico in- teresse. Ciò talvolta infatti giustifica l’assunzione di nuove determinazioni che possono por- tare a mutare unilateralmente gli accordi intercorsi coi contraenti privati, ai cui interessi pa- trimoniali però è riservata una adeguata tutela.

del miglior risultato possibile con il minore esborso finanziario10. Nell’ambito della contabilità pubblica, una prima classifica- zione della contrattualistica è quella tra contratti attivi, produttivi

di un’entrata, e contratti passivi, che generano una spesa.

Verso la fine del 1993 la Legge Finanziaria per l’anno 1994 ha introdotto per la prima volta l’espressione contratti pubblici

nel titolo di un articolo avente ad oggetto il divieto di rinnovo ta- cito dei contratti per la fornitura di beni e servizi a carattere peri- odico e/o continuativo11.

L’anno successivo la nuova Finanziaria ha ribadito il con- cetto12.

I contratti pubblici cui si riferiscono le due finanziarie non

vanno confusi con i contratti di diritto pubblico. Al contrario, es- si sono così denominati in quanto, pur essendo contratti di diritto privato, sono stipulati da amministrazioni aggiudicatrici (pubbli- che amministrazioni) o soggetti aggiudicatori (organismi privati), vale a dire Enti obbligati al rigoroso rispetto della normativa pubblicistica di provenienza comunitaria. Del resto, la normativa

10 Questa regola è in vigore, sostanzialmente, anche nell’ambito del quadro normativo deli- neato dalle direttive comunitarie sugli appalti pubblici, per le quali il fine principale non è individuato nel raggiungimento, da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, del miglior risultato con la minore spesa, bensì nella massima concorrenza, che ha lo scopo di garantire a tutte le imprese la possibilità di accedere alle commesse pubbliche.

11 Legge 527 del 24.12.1993 art.6

12 Legge 724 del 23.12.1994 art.44

comunitaria usa sempre il termine “appalti pubblici” e il d.lgs 163/2006 si intitola “Codice dei contratti pubblici”.

L’entrata in vigore del Codice è stata accompagnata da tutta una serie di polemiche13.

Come riferisce Xxxxxxx, “L’unificazione delle disciplina av- viata con l’emanazione del codice dei contratti pubblici e riferita non solo ai tradizionali appalti di lavori pubblici ma a tutti i con- tratti pubblici, o per lo meno a quelli rientranti nei settori disci- plinati dalla direttiva unificata, induce a ritenere che si vada de- finendo un vero e proprio diritto dei contratti pubblici”.

Il d.lgs 163/2006 fornisce la seguente definizione di contratti pubblici: I contratti pubblici sono i contratti di appalto o di con- cessione aventi per oggetto l’acquisizione di servizi, o di fornitu- re, ovvero l’esecuzione di opere o lavori, posti in essere dalle stazioni appaltanti, dagli enti aggiudicatori, dai soggetti aggiu- dicatori”.

13 È stata messa in dubbio la costituzionalità del provvedimento, sia dal punto di vista dell’eccesso di xxxxxx (il governo avrebbe agito ben oltre i poteri conferiti dal Parlamento con legge delega 62/2005), sia per ragioni di competenza; infatti si tratterebbe di materia di esclusiva competenza delle Regioni ex art.117 Cost.

Altre polemiche si sono sviluppate in relazione ai principi ispiratori; infatti, è stata attribuita un’eccessiva discrezionalità all’amministrazione in fattispecie come la trattativa privata, a scapito del principio di trasparenza e quello della libera concorrenza.

Per ciò che concerne le questioni d’incostituzionalità, la Corte Costituzionale è stata chia- mata a pronunziarsi sui ricorsi proposti da alcune regioni italiane, come il Veneto, il Lazio o la regione Abruzzo. Essa però ha ritenuto di non ravvisare l’esistenza di nessun difetto di legittimità costituzionale.

Vale rilevare che la Pubblica Amministrazione agisce se- condo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga di- versamente: ciò emerge dalla normativa sul procedimento ammi- nistrativo, novellata nel 200514.

Ed il Codice dei Contratti Pubblici stabilisce espressamente che le proprie disposizioni debbano intendersi integrate dalle norme del codice civile15.

Unificazione della normativa concernente i contratti pubbli-

ci. Nei trattati istitutivi della Comunità Europea sono presenti i principi fondamentali che disciplinano gli appalti pubblici, vale a dire: libera concorrenza, economia di mercato, libera circolazione

delle merci, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servi-

zi. Su di essi è imperniata uno dei pilastri fondanti del mercato unico.

Considerata l’enorme importanza della contrattualistica pubblica, la Comunità Europea ha emanato Direttive disciplinanti in maniera puntuale le procedure di aggiudicazione degli appalti

14 LEGGE 241 DEL 7.8.1990, ART.1-BIS Cfr. Xxxxxxxxx X. Il Procedimento amministrati- vo e il diritto di accesso agli atti, Maggioli Editore, S. Arcangelo di Romagna (RN), 2010, p.25

15 D.Lgs 163 del 12.04.2006 art.2, 4° comma: “Per quanto non esprressamente previsto nel presente codice, l’attività contrattuale dei soggetti di cui all’art.1 si svolge nel rispetto, al- tresì, delle disposizioni stabilite dal codice civile”.

pubblici di lavori, servizi e forniture16.

Sul fronte nazionale, sono vari i provvedimenti legislativi approvati nel periodo delle Direttive di seconda generazione che recepiscono o, comunque, tengono conto delle novità introdotte da esse17.

In Italia, tra gli altri provvedimenti disciplinanti i contratti pubblici emanati anteriormente alle ultime direttive comunitarie

16 Tra le Direttive di prima generazione si segnalano la Direttiva 70/32/CEE relativa ad ap- palti di forniture, la direttiva 71/305/CEE concernente i lavori, le direttive 77/62/CEE e 80/767/CEE riguardanti ancora le forniture. La Commissione ha registrato che gli Stati membri hanno operato il recepimento di tali fonti normative nelle proprie legislazioni con ritardi e inadempienze, oltre a molteplici elusioni delle regole relative agli obblighi di pub- blicità e trasparenza da parte delle singole amministrazioni.

Conseguenza di tale presa d’atto è stata la revisione delle Direttive di cui sopra con altre di seconda generazione che hanno reso uniforme la disciplina sia per le imprese europee sia per quelle extraeuropee. Queste Direttive sono state quasi sempre immediatamente recepite nell’ordinamento interno dei singoli Stati membri. Le disposizioni di tali Direttive hanno lo scopo di garantire la libera concorrenza e la trasparenza del mercato, ma non si occupano della disciplina sostanziale dei contratti.

17 In materia di Appalti di lavori pubblici: Legge Quadro 109/1994 (Legge Merloni), modi- ficata e integrata dalla Legge 216/1995 (Merloni bis) e dalla Legge 415/1998 (Xxxxxxx ter),

D.P.R. 554/1999 (Regolamento di Attuazione della Legge Quadro sui lavori pubblici) e successive modifiche e integrazioni, D.P.R. 34/2000 (Regolamento per l’istituzione di un sistema di qualificazione unico dei soggetti esecutori di lavori pubblici), D.M. 145/2000 (Regolamento recante il capitolato generale d’appalto dei lavori pubblici), D.M. del 21.06.2000 (Realizzazione di lavori pubblici: schemi tipo per programma triennale ed elen- co annuale dei lavori), art.7 Legge 166/2002 (Legge Merloni quater, che ha ulteriormente integrato la Merloni).

In materia di Appalti di forniture: d.lgs 358/1992 (Testo Unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in attuazione delle Direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE), d.lgs 402/1998 (Modificazioni ed Integrazioni al d.lgs 24.07.92 n.358, recan- te Testo Unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in attuazione delle Direttive 93/36/CEE e 97/52/CEE), D.P.R 573/1994 (Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di aggiudicazione di pubbliche forniture di valore infe- riore alla soglia di rilievo comunitario).

In materia di Appalti di servizi: d.lgs 157/1995 (Attuazione della Direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi), d.lgs 65/2000 (Attuazione delle Direttive 97/52/CEE e 98/4/CEE, che modificano ed integrano, rispettivamente, le Direttive 92/50/CEE, in mate- ria di appalti pubblici di servizi, e 93/38/CEE, limitatamente ai concorsi di progettazione). In materia di Appalti nei settori cosidetti esclusi o speciali (acqua, energia, trasporto, tele- comunicazioni) d.lgs 158/1995 (attuazione delle Direttive 90/531/CEE e 93/38/CEE relati- ve alla procedure di appalti nei settori esclusi).

(quelle di terza generazione), sono certamente da menzionare il D.P.R 384/200118 e il D.P.R 101/200219

Le Direttive di “terza generazione”20 sono rivolte alla sem- plificazione delle fonti e alla modernizzazione della normativa degli appalti.

L’obiettivo della Comunità Europea è stato quello di unifi- care le Direttive concernenti i lavori, servizi e forniture nei settori cosiddetti ordinari in un’unica Direttiva e, per quanto riguarda i settori speciali, velocizzare le procedure e adeguare l’ormai obso- leta disciplina alla liberalizzazione di alcuni mercati, ridefinen- done l’ambito di applicazione.

Varie e significative le novità introdotte21.

Ciascun Stato membro ha dovuto adattare la legislazione in- terna alle suddette direttive entro ventuno mesi dall’entrata in vi- gore delle stesse. In Italia il Governo ha ricevuto la delega per

18 Regolamento di semplificazione dei procedimenti di spese in economia

19Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi. 20 La Direttiva 2004/18/CEE per le procedure di aggiudicazione cosiddetti settori classici e la Direttiva 2004/17/CEE del 31.03.2004 operante per i settori speciali.

21 l’introduzione di nuovi metodi di affidamento (accordo quadro, sistema dinamico di ac- quisizione, dialogo competitivo, acquisti tramite centrali di committenza) e di strumenti in- formatici per le pubblicazioni e le comunicazioni (tra cui la possibilità di trasmettere i bandi e gli avvisi alla Comunità Europea in forma elettronica), nuovi mezzi per garantire la con- correnza (come l’obbligo di predeterminare in maniera rigorosa i criteri di valutazione negli appalti affidati mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e una di- sciplina dettagliata della fase di verifica delle offerte anomale, che prevede un maggior con- traddittorio con i concorrenti), la possibilità di utilizzare criteri ambientali e sociali nella valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nonché di riservare gli appalti a laboratori protetti (che impieghino mano d’opera disabile).

adottare i necessari decreti di recepimento.

In realtà il Codice ha superato la direttiva 2004/18/CEE per quanto riguarda l’unificazione della disciplina riguardante i con- tratti di lavori, servizi e forniture22.

L’emanazione del Codice dei Contratti ha rappresentato sol- tanto l’inizio della riforma degli appalti pubblici, considerato che lo stesso è stato sottoposto da subito a modifiche e integrazioni23. Ulteriori cambiamenti si sono registrati col recepimento del-

la cosiddetta Direttiva Ricorsi (Direttiva 2007/66/CEE, che ha modificato in modo sostanziale le Direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE, relative alle procedure di ricorso in materia di aggiu- dicazione degli appalti pubblici) mediante il d.lgs.53/201024.

Dopo un lungo e tormentato travaglio è stato approvato, con

22 infatti ha operato un’estensione ulteriore delle disposizioni previste per i lavori ai servizi e alle forniture, addirittura anche in ipotesi per le quali la possibilità di applicare in via ana- logica queste norme era rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante, che valutava caso per caso.

23 Tra esse, le più importanti riguardano l’introduzione di tre decreti correttivi:Il d.lgs 6/2007 (primo decreto correttivo), che ha integrato le disposizioni relative ad alcuni istituti, tra cui quello del Responsabile del Procedimento;Il d.lgs 113/2007 (secondo decreto cor- rettivo), portante modifiche a varie norme in tema di sicurezza sul lavoro, subappalto, ecc; il d.lgs 152/2008 (terzo decreto correttivo), mediante cui ulteriori integrazioni sono state introdotte, soprattutto relativamente alla disciplina del controllo preventivo a campione in sede di gara, all’anomalia delle offerte, al dimezzamento della cauzione definitiva, alle commissioni aggiudicatrici.

24 Tale D.Lgs 53/2010 ha unificato le procedure di ricorso concernenti i contratti pubblici indipendentemente dal valore dell’appalto. Le principali modifiche riguardano l’ampliamento del concetto di “stazione appaltante”, l’aumento degli obblighi inerenti le comunicazioni necessarie ai concorrenti, l’introduzione del termine sospensivo per la stipu- la del contratto, l’obbligo della comunicazione preventiva alla stazione appaltante da parte di chi intenda presentare ricorso giurisdizionale, la possibilità - da parte del Giudice - di di- chiarare l’inefficacia del contratto o di applicare sanzioni alternative, la previsione di nuovi termini processuali.

D.P.R. n.207, il Regolamento di Esecuzione e Attuazione del Codice. Questo testo è entrato in vigore il 9 giugno 2011, costa di sette parti tra le quali: disposizioni comuni, contratti pubblici re- lativi a servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria nei set- tori ordinari, contratti pubblici relativi a forniture e altri servizi nei settori ordinari, contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei settori speciali, contratti eseguiti all’estero.25 Come precedentemente accennato rimangono in vigore i R.D 2440/1923 e 827/1924.

Nel corso del C.d.M. del 27 gennaio, è stato approvato un decreto legge in materia – questa volta - di "semplificazione e sviluppo".

Trattasi del D.L. n. 5. del 9.2.2012, recante "Disposizioni

urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo" (pubblicato sulla GURI n. 33 del 9.2.2012 - Suppl. Ordinario n.27), converti- to in L. 4 aprile 2012, n. 35 (G.U.R.I. n. 82 del 6 aprile 2012 - Suppl. Ordinario n. 69)26.

25 Con l’entrata in vigore del regolamento in questione sono state abrogate alcune norme tra cui il D.P.R 554/1999, il D.P.R 34/2000, il D.P.R 384/2001 e il D.P.R 101/2002.

26 Si registrano significative modifiche alla normativa sui contratti pubblici:viene introdotto l'art. 199-bis del Codice dei Contratti, relativo alla Disciplina delle procedure per la sele- zione di sponsor per la realizzazione degli interventi relativi ai beni culturali (cfr. art. 20, comma 1, lett. h); viene modificato l'art. 26 del Codice inserendo una soglia "per importi superiori a quarantamila euro" relativamente all'importo di spesa a carico dello sponsor, e viene estesa ai contratti di sponsorizzazione aventi ad oggetto beni culturali la disciplina di cui all'art. 199-bis del Codice (cfr. art. 20, comma 1, lett. b); viene aggiunto un periodo

L’elenco dei provvedimenti normativi di emanazione comu- nitaria e nazionale fin qui ricordati non è, naturalmente, esausti- vo: costituisce una rapida panoramica volta a evidenziare come la materia degli appalti pubblici ha subito e continua a subire evo- luzioni, che obbligano gli addetti ai lavori a un notevole sforzodi aggiornamento.

Come correttamente sottolinea un’autorevole dottrina, “ La progettazione dello schema d’appalto, la redazione degli atti di gara, la gestione della gara devono sempre essere ispirate al buon risultato che non è, semplicisticamente quello di aggiudica- re la gara al contraente ritenuto migliore dalla P.A, ma quello di aggiudicare la gara al contraente che offre la prestazione mi- gliore sotto il profilo qualitativo, tenuto conto del prezzo, a se- guito del rispetto delle regole di gara, entro tempi ragionevoli27”.

Pertanto, le procedure di gara devono svolgersi all’insegna della correttezza e della razionalità.

Secondo il Fuoco28, i principi di libera concorrenza, parità

all'art. 27, comma 1, del Codice, in forza del quale "L'affidamento dei contratti di finanzia- mento, comunque stipulati, dai concessionari di lavori pubblici che sono amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori avviene nel rispetto dei principi di cui al presente com- ma e deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti" (cfr. art. 20, comma 1, lett. c);

27 Xxxxx Xxxxx E.G., “La cura del corretto e razionale svolgimento delle procedure di gara, Maggioli Editore S.Arcangelo di Romagna (RN), 2007, p.17.

28 Xxxxx Xxxxx E.G. op.cit, p.87

di trattamento, non discriminazione, trasparenza, pubblicità e cor- rettezza possono essere ricondotti nell’ambito del principio di imparzialità di cui all’art.97 Cost. e attengono alla cura della cor- retta procedura di affidamento, mentre i principi di economicità, efficacia, tempestività e proporzionalità rientrano nel concetto di buon andamento previsto dal medesimo art.97 e sono preordinati alla razionale procedura di gara.

CAPITOLO I

IL CONTRATTO DI SPONSORIZZAZIONE NEGLI ENTI LOCALI

1.1. Natura giuridica

Le amministrazioni locali, negli ultimi anni, hanno spesso fatto ricorso alle sponsorizzazioni, diffusesi in Italia intorno agli anni ’80, per perseguire le più diverse finalità, soprattutto cultu- rali e di utilità sociale. La figura in esame realizza un’associa- zione d’immagine dello sponsor ad una iniziativa promossa dalla Pubblica Amministrazione (sponsee); il marchio o il prodotto viene associato ad attività d’interesse generale, consentendo un ritorno d’immagine e pubblicitario29.

Tale associazione d’immagine, è funzionale a realizzare forme di collaborazione pubblico-privato, con l’obiettivo di otte- nere una maggiore efficienza gestionale della macchina ammini- strativa e fini lucrativi privati.

29 Il contratto di sponsorizzazione non è più un evento eccezionale nella dinamica finanzia- ria degli enti pubblici, ma è una tipologia ordinaria di acquisizione di risorse, sempre che tale sistema s’inserisca nel quadro ordinario dello statuto della publbica amministrazione, nel rispetto delle regole ordinarie che il soggetto pubblico è tenuto ad osservare (TAR Campania- Napoli, sez.VIII, 6 settembre 2006 n.7939).

Il contratto di sponsorizzazione è uno strumento attraverso il quale l’ente locale si qualifica come soggetto attivo nel contesto sociale ed economico di riferimento in relazione alla capacità di ogni ente di produrre un’immagine positiva e di veicolare mar- chi.

In passato, esso si caratterizzava per l’assenza di una chiara ed esplicita disciplina amministrativistica che lo regolasse30. Pro- prio per tale aspetto, non poche sono state le difficoltà che s’incontrarono per individuare la normativa applicabile alla fatti- specie contrattuale.

Un siffatto accordo negoziale, infatti, presentava e presenta tutt’ora alcuni aspetti di atipicità, tali da richiedere un prudente utilizzo da parte delle Amministrazioni, specie in considerazione degli specifici aspetti formali.

Nel corso degli anni, essa si è stata caratterizzata da una di- sciplina normativa assolutamente non omogenea, per lo più carat- terizzata dall’emanazione di norme per singole fattispecie. La conseguenza diretta della mancanza in passato di una chiara e specifica normativa di riferimento ha provocato il susseguirsi di

30 Sull’atipicità del contratto vedi INZITARI, Sponsorizzazioni, Contratto e impresa,Milano 2000; XXXXXXXXXXXXX, I Contratti di sponsorizzazione, Giurisprudenza Commerciale,

p.287 e ss; VIDIRI,Il Contratto di sponsorizzazione, Natura e disciplina, Giustizia Civile 2001, p.3 e ss.

numerose e diverse prassi, riconosciute più o meno legittime dai giudici amministrativi31.

La sponsorizzazione delle attività amministrative, oltre che essere un fenomeno recente, appare quindi soprattutto un feno- meno dai confini giuridici incerti.

Alcuni studiosi hanno considerato il contratto di sponsoriz- zazione come un appalto di servizi, individuando l’impresa spon- sor come committente del servizio e come appaltatore il soggetto sponsorizzato. L’oggetto del negozio si identifica in una obbliga- zione di facere (prestazione di un servizio di tipo pubblicitario), mentre la causa si identifica nella divulgazione del messaggio pubblicitario a fronte di un corrispettivo32.

La fattispecie del contratto di sponsorizzazione è stata acco- stata al contratto associativo (causa del contratto assimilata a quella relativa ai rapporti associativi), e, in concreto, all’esercizio di un’attività comune.

La tesi prevalente, supportata anche da un’interpretazione

31L’Autorità di vigilanza sui Lavori Pubblici, con Determinazione del 5.12.2001 n.24 è in- tervenuta su alcuni quesiti posti in essere dalle amministrazioni Locali, relativamente alla possibilità di applicare tale fattispecie contrattuale alla realizzazione di opere pubbliche (v. infra).

32 VIDIRI, Il contratto di sponsorizzazione: natura e disciplina, 2001 in Giust. Civ. p.3 e ss; X.X.XXXXXXX- X. Xxxxxxxx, Il fenomeno”sponsorizzazione” nella dottrina, nella giurispru- denza e nella contrattualistica, in Diritto Informazione e informatica, 1990, p.663 e ss; X. XXXXXX, I Contratti di sponsorizzazione, Rimini, 1990, p.23 e ss; E.V. Napoli (a cura di), La sponsorizzazione, Milano, 1998

giurisprudenziale (Cassazione, 11 ottobre 1997, n.9980), identifi- ca il contratto di sponsorizzazione come “un contratto atipico, a titolo oneroso e a prestazioni corrispettive, la cui causa è indivi- duata nell’utilizzazione a fini direttamente e indirettamente pub- blicitari dell’attività, del nome o dell’immagine altrui verso un corrispettivo che può consistere in un finanziamento in denaro o nella fornitura di materiale o altri beni”33.

Il contratto di sponsorizzazione, delle pubbliche ammini- strazioni e più in particolare degli Enti Locali è disciplinato dall’articolo 43 Legge 449/1997 (finanziaria 1998)34 che prevede la possibilità per le Pubbliche Amministrazioni di ricorrere ad es- so. Tale disposizione, inserita nel testo della Finanziaria 1998 in-

33 Il Consiglio di Stato ha recentemente ritenuto che “il contratto di sponsorizzazione cui fa riferimento l’art.43 L.449/97, è un contratto atipico con il quale un soggetto, c.d sponsee o sponsorizzato, assume, normalmente verso corrispettivo, l’obbligo di associare a proprie attività il nome o il segno distintivo di un altro soggetto, detto sponsor o sponsorizzante. In senso conforme anche Xxxx. Civ. Sez.III 28 marzo 2006 n.7083, secondo la quale:”Il cosid- detto contratto di sponsorizzazione-figura non specificatamente disciplinata dalla legge- comprende una serie di ipotesi nelle quali un soggetto-il quale viene detto sponsorizzato (sponsee)- si obbliga dietro corrispettivo, a consentire ad altri l’uso della propria immagi- ne e del proprio nome per promuovere presso il pubblico un marchio o un prodotto; tale uso dell’immagine pubblica può anche prevedere che lo sponsee tenga determinati com- portamenti di testimonianza in favore del marchio o del prodotto oggetto di commercializ- zazione. L’obbligazione assunta dallo sponsorizzato ha natura patrimoniale, ai sensi dell’art.1174 c.c., e corrisponde all’affermarsi, nel costume sociale, della commercializza- zione del nome e dell’immagine personale, e viene accompagnata di egola, da un diritto di “esclusiva”. Da tali caratteristiche non discende, peraltro, che il contratto di sponsorizza- zione debba necessariamente essere conluso dallo sponsorizzato, potendo l’obbligazione relativa all’adempimento della sua prestazione essere assunta anche da un terzo, il quale in tal caso risponde, nei confronti dell’utilizzatore, ai sensi dell’art.1381 c.c”. Consiglio di Stato, sez. IV 4.12.2001 n.. 6073.

34 Art.43 comma 1 L.449/97:“Al fine di favorire l’innovazione dell’organizzazione ammini- strativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati, le Pubbliche Amministrazioni possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti privai ed associazioni, senza fini di lucro”.

sieme ad altre norme aventi ad oggetto la finanza pubblica, era volta a consentire alla pubblica amministrazione il conseguimen- to di sensibili risparmi di spesa. Nel comma 2, il legislatore ha determinato le finalità e le condizioni del contratto di sponsoriz- zazione (innovazione dell’organizzazione amministrativa, la rea- lizzazione di maggiori economie, la realizzazione di una migliore qualità dei servizi prestati), nonché i limiti: infatti, la stipula di contratti di sponsorizzazione e accordi di collaborazione deve essere diretta al perseguimento di interessi pubblici, deve esclu- dere possibili conflitti interesse tra pubblico e privato, deve comportare risparmi di spesa rispetto a quanto preliminarmente stanziato; ed infine, tale stipula deve avere ad oggetto il finan- ziamento di attività o interventi non inseriti nei programmi di spesa ordinari.

Il disposto normativo citato dimostra come negli ultimi anni sia sempre più aumentato l’interesse dello Stato e degli Enti pub- blici al fenomeno della “sponsorizzazione”. Ciò trova conferma nel fatto che al contratto di sponsorizzazione sono riferite anche alcune norme di carattere fiscale (come ad esempio la L. 2 agosto 1982 n.512, attraverso la quale si consentiva ai privati che con-

centravano la propria attività verso il campo della cultura, la de- ducibilità ai fini dell’IRPEF e dell’IRPEG, delle erogazioni a fa- vore dello Stato e degli Enti Pubblici).

L’obiettivo è quello di realizzare servizi ancor più efficienti per soddisfare i bisogni dei cittadini, ed in particolare innovare l’organizzazione amministrativa, realizzare maggiori economie e migliorare la qualità dei servizi.

Si tratta di uno strumento rilevante per l’acquisizione di nuove risorse da parte dell’ente locale, poiché consente a quest’ultimo un notevole risparmio sui suoi costi di gestione. È innegabile, infatti, la necessità per l’amministrazione di reperire nuove fonti di finanziamento delle attività istituzionali dell’ente aggiuntive o alternative rispetto alle risorse finanziarie ottenute attraverso i tradizionali meccanismi previsti dalla Contabilità di Stato e degli enti pubblici35.

Più recentemente, il legislatore ha regolato ulteriormente il contratto di sponsorizzazione, nell’ambito della Riforma conte- nuta nel d.lgs. 267/2000 Testo Unico degli Enti Locali all’art.119 (“Contratti di sponsorizzazione, accordi di collaborazione e con-

35 X.XXXXXXXX, Sponsorizzazioni: uno strumento per acquisire risorse, in Azienditalia, 1999, Inserto al n. 5, p. 1 e ss.

venzioni”) Quest’ultimo ha infatti conferma quanto stabilito dall’art.43 Legge 449/1997 ed in particolare che: “al fine di favo- rire una migliore qualità dei servizi prestati, i comuni, le provin- ce e gli altri enti locali, possono stipulare contratti di sponsoriz- zazione ed accordi di collaborazione, nonché convenzioni con soggetti pubblici o privati diretti a fornire consulenze o servizi aggiuntivi”.

Le sponsorizzazioni e gli accordi di collaborazione possono essere conclusi con associazioni e soggetti privati senza fine di lucro, mentre le convenzioni aventi ad oggetto consulenze e ser- vizi aggiuntivi si contraddistinguono per l’onerosità. Inoltre tali convenzioni possono avere ad oggetto solo ed esclusivamente consulenze e servizi aggiuntivi, limitazione che non esiste per i contratti i sponsorizzazione e per gli accordi di collaborazione che, in base a quanto disciplinato dall’art.43, comma 2 L.449/97, possono avere ad oggetto “interventi, servizi o attività”.

Tale richiamo all’art. 43 della Legge Finanziaria potrebbe sembrare una ripetizione in quanto l’art.43 prevedeva che gli Enti Locali fossero tra i destinatari della disciplina in esso contenuta36.

36 Così X.XXXX, sub.art.119, in X. XXXXXXXXXX (a cura di), L’ordinamento degli enti locali, Bologna, 2002, p.505, il quale per il commento all’articolo rinvia semplicemente al conte- nuto dell’art.43 della Legge Finanziaria n.449/97.

L’art.119 del Testo Unico degli Enti Locali legittima gli En- ti Locali a ricorrere all’istituto della sponsorizzazione, al fine di migliorare e potenziare la qualità dei servizi erogati.

Il Consiglio di Stato ha chiarito il fatto che “la normazio- ne…tende a favorire ogni possibilità per gli enti pubblici di rea- lizzare maggiori economie con la partecipazione- non disinteres- sata – dei privati: si pongono in questo alveo i precetti contenu- ti…...nell’art.43 L.27.12.1997 n.449 (che istituzionalizzava la possibilità di stipulare contratti di sponsorizzaizone e accordi di collaborazione, nonché convenzioni con i soggetti pubblici o pri- vati..), nonché nell’art.119 del d.lgs 18 agosto 2000, n.267 (che recepisce per le autonomie locali il principio già stabilito nell’art.43 della L.449 del 1997)”37.

Più recentemente il d.lg.163/2006 (Codice dei Contratti Pubblici) è intervenuto con una nuova disciplina generale ed or- ganica delle sponsorizzazioni, inteso quale strumento utilizzabile da parte delle p.a. per lo svolgimento di iniziative pubbliche nei settori dei lavori, servizi e forniture.

La norma, oltre a dettare una disciplina completa della fatti- specie, delinea in modo chiaro ed esaustivo le procedure a cui il

37 Cons. di Stato, sez.V 25 marzo 2002, n.1693

contratto di sponsorizzazione è assoggettato, e quale può essere l’effettivo suo contenuto.

Con riferimento alla procedura di scelta del contraente, l’art. 26 stabilisce che tale tipo di contratto non è sottoposto alla disci- plina prevista per i contratti della Pubblica Amministrazione dal Codice dei Contratti Pubblici. L’ultima parte del primo comma prescrive infatti, che a tali fattispecie devono applicarsi i principi dettati dal trattato per la scelta dello sponsor (v. Infra), nonché le disposizioni in materia di requisiti di qualificazione dei progetti- sti e degli esecutori del contratto.

Il secondo comma (dell’art.26) estende a tutte le ipotesi di sponsorizzazioni tecniche, in cui sia parte la P.A., la possibilità per lo sponsor sia di realizzare la progettazione dell’opera, sia di dirigerne l’esecuzione, riservando alla Pubblica Amministrazio- ne, in qualità di sponsee, il potere di controllo sull’operato del privato38.

Il D.L.9 febbraio 2012 n.5 art.20, comma 1, lettera b) con decorrenza dal 10 febbraio 202, ha aggiunto: al comma 1, la lo- cuzione “per importi superiori a quarantamila euro”.

38 L’art.26 comma 2 è ispirato a quanto già previsto dall’art.2 comma 2 del d.lgs 30 /2004, limitatamente alle sponsorizzazioni aventi ad oggetto il restauro di beni culturali. Oggi tale assunto è esteso a tutte le sponsorizzazioni.

Quindi i principi del Trattato si applicano obbligatoriamente solo “per importi superiori a quarantamila euro”.

Proseguendo con l’analisi delle norme del codice civile, e in particolare degli artt. 1322, 1350 e 1174 c.c il contratto di spon- sorizzazione può considerarsi “un contratto atipico a forma libe- ra di natura patrimoniale a prestazioni corrispettive (sinallag- matico), in forza del quale lo sponsorizzato (o sponsee) si obbli- ga a consentire ad altri (lo sponsor) l’uso della propria immagi- ne pubblica e del proprio nome, per promuovere un marchio o un prodotto specificamente marcato, dietro corrispettivo che può sostanziarsi in una somma di denaro, in beni o servizi o in en- trambi, da erogarsi da parte dello sponsor, direttamente o indi- rettamente”.

Assume estrema rilevanza il riconoscimento di un rapporto sinallagmatico, determinato dall’esistenza di una prestazione (uti- lità) fornita dallo sponsor, e da una controprestazione (divulga- zione di una immagine o un marchio) fornita dallo sponsee. La fondamentale rilevanza di un siffatto rapporto viene confermata dal fatto che il suo venir meno può legittimare la risoluzione del contratto.

La sponsorizzazione non prevede la semplice erogazione di un contributo, ma la necessità di una controprestazione (oggetto del rapporto sinallagmatico), nell’ambito del rapporto obbligato- rio.

Risulta, pertanto, consentito alle parti di concludere contratti che non appartengono alle tipologie aventi una specifica discipli- na, purché tuttavia siano diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico.

Dalla definizione appena enunciata assumono rilievo alcuni caratteri del contratto in esame: l’atipicità, in quanto figura non é riconducibile ad altro schema contrattuale disciplinato nel codice civile; la natura patrimoniale, in quanto le parti si accordano a fronte di un vantaggio reciproco, il valore economico per lo sponsee, la finalità del ritorno d’immagine per lo sponsor; le pre- stazioni corrispettive, perché lo sponsee assume l’obbligo di fun- xxxx da mezzo di veicolazione impegnandosi a porre in essere una serie di prestazioni specifiche rivolte ad accrescere la visibi- lità e la notorietà dello sponsor.

Per definire con esattezza l’oggetto del contratto di sponso- rizzazione, risulta necessario richiamare la Sentenza del Consi-

glio Di Stato n. 6073/2001, attraverso la quale si evince come “la prestazione dello sponsor è solitamemte determinata o determi- nabile e consistente nel pagamento di un corrispettivo in denaro. Nella prassi, gli obblighi dello sponsee risultano piuttosto gene- rici, senza che però ciò comporti l’invalidità del contratto in quanto dal contesto contrattuale è in genere determinabile la prestazione richiesta, che potrà essere comunque meglio specifi- cata durante l’esecuzione del contratto”. Il Consiglio di Stato ha ritenuto di attribuire alla Pubblica Amministrazione contraente una certa “libertà contrattuale” ai sensi e per gli effetti dell’art.1322 c.c. che comprende la facoltà di concludere contratti atipici, a condizione che siano volti alla realizzazione di interessi meritevoli di tutela negando nel contempo che essa sia soggetta dall’obbligo di adottare un rigido e predeterminato schema con- trattuale39.

Le sponsorizzazioni hanno una duplice natura: esse possono avere a oggetto: a) il versamento di una somma di denaro da par- te dello sponsor e nei confronti della Pubblica Amministrazione (cd. sponsorizzazione pura), b) oppure l’erogazione di forniture

39 XXXXXX XXXXXXXX, Gli accordi di sponsorizzazione (articolo pubblicato su Altalex- 8.03.2006).

o servizi, tali da consentire un risparmio di spesa all’Ammini- strazione sui capitoli di bilancio (c.d. sponsorizzazione tecnica). Dall’insieme della normativa riferibile alla sponsorizzazio-

ne, appare chiaro che quest’ultima é subordinata alla sottoscri- zione di un contratto “a prestazioni corrispettive, mediante il quale l’ente locale (sponsee) offre a un terzo (sponsor), che si obbliga a pagare un determinato corrispettivo, la possibilità di pubblicizzare in appositi spazi nome, logo, marchio o prodot- ti”40.

1.2 Sponsorizzazione: obbligazione di mezzi o di risultato?

Sia la dottrina che la giurisprudenza sono arrivate alla mede- sima conclusione, ritenendo che il contratto di sponsorizzazione dia luogo ad una obbligazione di mezzi e non di risultato. Non è necessario, infatti, che lo sponsor sia soddisfatto dei risultati ot- tenuti attraverso il contratto di sponsorizzazione; esso dovrà pa- gare il corrispettivo pattuito, o fornire i servizi per i quali si era

40 Consiglio di Stato, sez VI, 4 dicembre 2001, n.6073; Determinazione n.24 dell’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici del 5 dicembre 2001.

obbligato, indipendentemente dalla realizzazione del risultato che si proponeva di raggiungere con l’accordo stipulato. È fondamen- tale, comunque, che entrambe le parti, in tutte le fasi del rappor- to, xxxxxxxxx una condotta volta al rispetto dei principi di buona fede e correttezza41.

Infatti, attraverso la stipulazione di un contratto di sponso- rizzazione nasce un rapporto, tra le parti, caratterizzato da un ca- rattere eminentemente fiduciario. Gli obblighi appena citati dan- no vita ad altri e conseguenti obblighi, con la conseguenza che anche la sola violazione degli obblighi di buona fede e correttez- za, potrà condurre alla risoluzione del contratto di sponsorizza- zione, qualora il Giudice accerti che la suddetta violazione sia de- terminante nell’economia generale del rapporto42.

1.3 Sponsorizzazioni: evoluzione normativa e giurisprudenziale

41 “La discrezionalità dell’Amministrazione, insindacabile sotto il profilo amministrativo, incontra un limite insuperabile nei principi di correttezza e buona fede- alla cui puntuale importanza è tenuta anche la P.A. nell’ambito dei rispetto dei doveri primari garantiti dall’art.2043 c.c.- e nella contestuale tutela dell’affidamento ingenerato nel privato “ TAR Campania- Napoli 3 giugno 2002 n.3258; Xxxx. Xxx., Xxx.XXX, 00 maggio 2006;

42 Cass. Civ., Sez.III, 29 maggio 2006, n.12801 Vedi in particolare, sul tema della violazio- ne dei principi di correttezza e buona fede Testa, Vecchi e nuovi problemi in materia di sponsorizzazione,Il diritto dell’informazione e dell’informatica, p1994, pag.1023 e ss.

Negli ultimi anni, é stato sempre più difficoltoso per gli Enti Locali reperire finanziamenti volti allo svolgimento di determina- te attività, cosicché è diventato molto più agevole individuare aziende disposte a fornire servizi, in cambio di forme pubblicita- rie concordate.

Tale strumento contrattuale, pertanto, (in conformità a quan- to disposto dall’art. 26 del Codice dei Contratti Pubblici) viene utilizzato come modello di partenariato pubblico-privato volto al reperimento di risorse finanziarie, per la realizzazione di opere pubbliche o per la erogazione di servizi e forniture, consentendo risparmi di spesa o una migliore qualità dei servizi prestati.

Il contratto di sponsorizzazione, pertanto, rientra tra quei particolari accordi volti al reperimento di risorse finanziarie nuo- ve e alternative, rispetto a quelle già nella disponibilità della Pubblica Amministrazione.

La Cassazione Civile ha evidenziato il fatto che, nel contrat- to di sponsorizzazione, la causa risulta alterata, facendo assurge- re a momento qualificante del rapporto negoziale l’entità o la na- tura del corrispettivo (identificato dall’art.26 del codice dei con- tratti, nei lavori di cui all’allegato I, negli interventi di restauro e

manutenzione dei beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004 n.42, ovvero nei servizi di cui all’allegato II, ovve- ro nelle forniture disciplinate dallo stesso codice “ quando i la- vori, servizi o le forniture sono acquisiti o realizzati a cura e a spesa dello sponsor”. In tal modo, l’attività di sponsorizzazione dell’immagine pubblicizzata, risulta marginale rispetto alla finali- tà di pubblico interesse perseguita ed al corrispettivo ottenuto, che assume in tale contesto una primaria importanza43.

Tale opportunità, però fornisce non pochi spunti di riflessio- ne, soprattutto in riferimento al rispetto dei principi previsti dal Trattato nella scelta dello sponsor. L’Amministrazione, pertanto, è tenuta a fissare una regolamentazione volta a determinare in modo assolutamente specifico, trasparente e analitico le procedu- re relative alla stipulazione del contratto di sponsorizzazione, in- dicando finalità, destinatari, sponsor, spazi pubblicitari, procedu- ra di scelta dello sponsor, iniziative di sponsorizzazione, elementi essenziali del contratto di sponsorizzazione, casi di rifiuto delle sponsorizzazioni, regolazione degli aspetti fiscali; risulterà, inve- ce, opportuno, inserire nel contratto di sponsorizzazione medesi-

43 Cfr. pure Cass. Civile sez I, 11 ottobre 1997, n.9880

mo, i seguenti elementi: la qualificazione delle parti contraenti, l’oggetto del contratto, la durata del contratto, l’indicazione ana- litica degli impegni assunti dallo sponsor, la definizione dei rap- porti tra il soggetto sponsor e l’Ente Locale, le modalità di con- trollo da parte dell’Ente Locale, la definizione degli aspetti fisca- li, la responsabilità dello sponsor, le cause e modalità di revoca de contratto, il divieto di cessione contrattuale, le norme di rinvio.

Anche in tema di spettacoli televisivi e radiofonici ed in particolare nella Legge 6 agosto 1990 n.223 sussiste un espresso richiamo al contratto di sponsorizzazione, definito come “ogni contributo in beni o servizi, denaro o ogni altra utilità provenien- te da terzi allo scopo di promuovere il loro nome, marchio o atti- vità, ovvero conseguire una proiezione positiva di ritorno d’immagine”.

Ed il Codice di Autodisciplina delle Sponsorizzazioni, ela- borato dalla Camera di Commercio Internazionale ha dato una propria definizione di sponsorizzazione considerandola “ogni comunicazione per mezzo della quale uno sponsor fornisce con- trattualmente un finanziamento o un altro supporto in genere, al fine di associare positivamente la sua immagine, la sua identità, i

suoi marchi, prodotti o servizi ad un evento, un’attività, un’organizzazione o una persona da lui sponsorizzati”.

Le novità legislative più importanti hanno interessato gli aspetti relativi ai contratti di appalto degli Enti Locali; il motivo è facilmente individuabile nella necessità per tali Pubbliche Am- ministrazioni, che oggi costituiscono la fonte di una molteplicità di servizi essenziali ma le cui risorse sono sempre insufficienti mentre spesso i finanziamenti statali e regionali vengono lesinati e centellinati, di reperire ed ottenere finanziamenti indispensabili allo svolgimento di attività o al miglioramento della qualità dei servizi offerti44.

Tale disciplina riconosce alla Pubblica Amministrazione la possibilità di stipulare contratti di sponsorizzazione, sia come sponsor che come sponsee45. In passato, invece, stante l’assenza di norme di riferimento, sono stati elevati molteplici dubbi sulla possibilità per i soggetti pubblici di ricorrere all’istituto in que- stione per realizzare obiettivi di pubblico interesse. Negli anni

44 In questo senso si spiega l’importanza di alcuni interventi legislativi volti a disciplinare l’acquisizione di finanziamenti privati per la realizzazione di appalti pubblici (project fi- nancing disciplinato dalla L 11 febbraio 1994 n.109).

45 Cfr. XX XXXXX, l’Ente pubblico quale parte nel contratto di sponsorizzazione, Nuova ras- segna di legislazione,dottrina e giurisprudenza, 1996, pag.737 e ss.con un’analisi del ruolo di sponsor o di sponsee assunto nel contratto di sponsorizzazione dall’ente pubblico, non- ché POLI, Principi generali e regime giuridico dei contratti stipulati dalle pubbliche ammi- nistrazioni, I Tribunali Amministrativi Regionali, 2002, pa.285 e ss.

‘90, il prevalente orientamento della Giurisprudenza amministra- tiva era rivolto a ritenere l’illegittimo il contratto di sponsorizza- zione, qualora la Pubblica Amministrazione agisse in qualità di sponsee46. Anche se non sono mancate decisioni, come quella del CGA della Regione Sicilia, che ha ritenuto che “gli enti pubblici hanno piena capacità di diritto privato nei limiti delle loro finali- tà istituzionali; finalità messa in particolare rilievo dall’art.11 legge n.241/90 che, ammettendo largamente la conclusione di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti e sottoponendo tali accordi al regime dei contratti, ha ammesso una tendenziale equivalenza tra l’attività amministrativa di diritto pubblico e

46 Le ipotesi di contratti di sponsorizzazione stipulati dalla pubblica amministrazione in quali- tà di sponsee sono sicuramente le più numerose, come nota X.XXXXXXXX, L’ente pubblico quale parte del contratto di sponsorizzazione, in Nuova Rassegna, 1996, p.737 e ss.

Tale orientamento richiamato ha avuto origine dalla stipula di un contratto attraverso il qua- le una provincia siciliana ha acquisito la qualità di sponsor di una squadra di pallacanestro. Il Consiglio di Giustizia Amministrativa ne ha dichiarato l’illegittimità ed ha affermato che “ gli Enti Pubblici, salvo espresse eccezioni di diritto positivo, hanno piena capacità di di- ritto privato nei limiti delle loro finalità istituzionali, come risulta anche dall’art.11 legge 7 agosto 1990 n.241, che, ammettendo la possibilità di concludere accordi integrativi o so- stitutivi di provvedimenti e sottoponendo tali accordi al regime dei contratti, ha ammesso una tendenziale equivalenza tra l’attività amministrativa di diritto pubblico e quella di di- ritto privato; pertanto, ciascun Ente è legittimato a stipulare un contratto di sponsorizza- zione, a condizione, però, che non vengano alterati il ruolo e l’immagine di neutralità dell’Ente stesso, con la conseguenza che, mentre può considerarsi legittima la sponsorizza- zione di singole manifestazioni sportive a carattere episodico e limitato nel tempo, non può invece considerarsi tale la stipulazione di un contratto di sponsorizzazione di una squadra sportiva che partecipi ad iniziative agonistiche e che, quindi, necessariamente dia luogo a fenomeni di contrapposizione di opposti schieramenti”: cfr le sentenze del Con. Giust. Amm. 4.11.1995 n.336: idem. 28.04.1997 n.35.

Esiste anche un orientamento contrario sostenuto dal TAR Sicilia, sez I 15.09.1994 n.580 secondo cui “ la provincia Regionale, di cui alla L. Reg. Sic. 6.03.1986 n.9, ha competenza e legittimazione alla conclusione di contratti di sponsorizzazione e quindi ad erogare con- tributi verso soggetti che si impegnino a veicolare il marchio o altri messaggi dell’amministrazione sponsor “. Cfr TAR Palermo sez.I 15.09.1994 n.580.

l’attività amministrativa di diritto privato: questa conclusione è valida, a maggior ragione, nel caso di un ente pubblico territo- riale, che può prefiggersi tutti gli scopi idonei a soddisfare gli in- teressi della rispettiva comunità”47.

La giurisprudenza riconosce all’Ente la possibilità di stipula- re un contratto di sponsorizzazione (nella posizione di sponsor), a condizione che non venga alterato il ruolo e l’immagine di neu- tralità dell’amministrazione (principio del buon andamento dell’azione amministrativa art. 97 Cost.). Pertanto, mentre sarà possibile per l’Ente Locale sponsorizzare una manifestazione cul- turale, storica o di promozione turistica, lo stesso Ente non potrà ad esempio sponsorizzare un prodotto offerto e messo in vendita al pubblico durante una determinata manifestazione.

L’art. 43 L.449/97 risolve ogni problema interpretativo, au- torizzando le Pubbliche Amministrazioni a svolgere le proprie at- tività anche attraverso l’utilizzo dello schema del contratto di sponsorizzazione, purché l’esercizio dell’autonoma negoziale dell’Ente trovi adeguata giustificazione nell’idoneità del contratto a realizzare le finalità indicate dalla norma stessa e a condizione che non sussistano condizioni d’impedimento sia nella posizione

47 CGA della Regione Sicilia n.336/1995

di sponsor che di sponsee.

Anche il Codice dei Beni Culturali (D.Lgs 42/2004), all’art.120 contiene una disciplina del contratto di sponsorizza- zione volto a promuovere iniziative di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale.

Il legislatore si è limitato a “informare” le amministrazioni pubbliche sulla possibilità di porre in essere contratti di sponso- rizzazione (sia attraverso l’art.43 L. n. 449/1997, sia con gli art. 26-27 Codice dei Contratti Pubblici, sia, con particolare riguardo agli Enti Locali, attraverso l’art.119 del testo Unico Enti Locali).

Nella nozione di contratto di sponsorizzazione fornita dalla Suprema Corte Cassazione (11 ottobre 1997, n. 9980), non v’è dubbio che possa farsi rientrare la sponsorizzazione propria, at- traverso la quale l’Amministrazione Pubblica si prefigge un l’obbligo di un facere a titolo di prestazione corrispettiva verso lo sponsor, consistente nella pubblicizzazione della propria imma- gine o marchio, che verserà contestualmente all’Ente un corri- spettivo per l’attività sponsorizzativa. Tale fattispecie comporte- rà, pertanto, un vantaggio economico per l’Ente costituito da un sensibile risparmio di spesa.

Per ciò che concerne l’applicazione dell’art. 26 e 27 del co- dice dei Contratti, questi ultimi regolano i contratti di sponsoriz- zazione tecnica. Ci si chiede tuttavia se gli articoli menzionati possano o meno essere applicati anche ai casi di sponsorizzazio- ne pura.

Per rispondere a questa domanda occorre ricordare che l’entrata in vigore degli art. 26-27 e più in generale del Codice Degli Appalti non ha abrogato l’art. 43 d.lgs 449/1997, né l’art.119 del d.lgs 267/2000 (Testo Unico Enti Locali).

Sembrerebbe, quindi che alle sponsorizzazioni di mero fi- nanziamento si continuino ad applicare le norme del 1997 e del 2000. Ma per tutto quanto non disciplinato dalle medesime nor- me, appare dubbio che si potrà fare ricorso a quanto disposto da- gli artt. 26-27 del Codice dei Contratti Pubblici.

Parte della dottrina48 ritiene che l’art.26 sia una norma spe- ciale, quindi sia applicabile solo ed esclusivamente alla sponso- rizzazione tecnica, senza alcuna possibilità di applicazione ana- logica. Coerenza vorrebbe però che tali articoli venissero comun- que applicati anche alla sponsorizzazione nella quale la contro-

48 XXXXX XXXXXXXXXX, Art.26 in Codice dell’appalto pubblico, a cura di XXXXXXX XXXXX- XXXX, XXXXXXXX XXXXX, XXXXXXX XXXXXXXX. Milano,2011

prestazione consiste in una somma di denaro, ciò che permette- rebbe un risparmio di spesa per la Pubblica Amministrazione.

Grave conseguenza dell’interpretazione letterale dell’art.26 e quindi dell’esclusione dall’applicazione del medesimo al caso di contratto di sponsorizzazione pura, sarebbe quella di xxxxxx- dere una procedura più gravosa per quest’ultima rispetto al con- tratto (sponsorizzazione tecnica) in cui l’oggetto consiste in prestazioni di lavoro, servizi o forniture 49.

Tuttavia, la disciplina ordinaria in materia di sponsorizza- zione tecnica, non appare preclusa alla sponsorizzazione di mero finanziamento (in analogia, del resto, a quanto previsto dall’art.199-bis per il settore dei beni culturali)50.

49 RENNA, Le sponsorizzazioni. In La collaborazione pubblico-privato e l’ordinamento amministrativo. Dinamiche e modelli di partenariato in base alle recenti riforme, a cura di XXXXXX XXXXXXXXXXXXX. Torino, 2011

50 XXXXXXXXXX, Le sponsorizzazioni culturali quale strumento di esercizio dell’attività amministrativa., pag.2, xxx.xxxxxxxxxxxxxx.xx

1.4 la procedura di scelta dello sponsor

Prima dell’entrata in vigore del d.lgs 163/2006 (c.d. Codice dei Contratti), non sussisteva una normativa relativa alla proce- dura di selezione dello sponsor che garantisse il rispetto del prin- cipio di pubblicità, ai fini della selezione della migliore offerta. Con l’entrata in vigore del Codice, e in particolare dell’art.26, appare fuori di dubbio che la scelta del contraente sponsor debba avvenire nel rispetto dei principi di derivazione comunitaria, e- spressamente e dettagliatamente elencati all’art.2 del medesimo Codice (economicità, efficacia, tempestività, correttezza, libera concorrenza, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità)51.

Secondo il disposto dell’art.26, “ai contratti di sponsorizza- zione e ai contratti a questi assimilabili, di cui siano parte un’amministrazione aggiudicatrice o altro ente aggiudicatore e uno sponsor che non sia un’amministrazione aggiudicatrice o al- tro ente aggiudicatore, aventi ad oggetto lavori di cui all’allegato I, nonché gli interventi di restauro e manutenzione di

51 Anche se già, in precedenza, alcune pronunce della Corte di Giustizia avevano chiarito ed indicato le tipologie di principi che devono obbligatoriamente essere rispettati nella scelta del contraente sponsor in seno ad un contratto di sponsorizzazione (Corte Di Giustizia, 7 dicembre 2000, C-324/1998; Xxxxx Xx Xxxxxxxxx 0 dicembre 2001, C.59/2000).

beni mobili e delle superfici decorate di beni architettonici sotto- posti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.42, ovvero i servizi di cui all’allegato II, ovvero le forniture di- sciplinate dal presente codice, quando i lavori, i servizi, le forni- ture sono acquisiti e realizzati a cura e a spese dello sponsor, per importi superiori a quarantamila euro, si applicano i principi del Trattato per la scelta dello sponsor nonché le disposizioni in ma- teria di requisiti soggettivi dei progettisti e degli esecutori del contratto”.

Il D.L.9 febbraio 2012 n.5 art.20, comma 1, lettera b) con decorrenza dal 10 febbraio 202, ha aggiunto: al comma 1, la lo- cuzione”per importi superiori a quarantamila euro”.

L’art.27 stabilisce che “L’affidamento…avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia,imparzialità, parità di trat- tamento, trasparenza, proporzionalità. L’affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibi- le con l’oggetto del contratto”.

Tale articolo impone all’amministrazione di pervenire alla ricerca dello sponsor mediante un avviso pubblico, anche, previo invito52 di un certo numero di soggetti privati organizzati e idonei

52 L’art.27 parla espressamente di “invito”.

alla richiesta di esecuzione o di finanziamento avanzata dall’ente locale53.

Quindi i principi del Trattato si applicano obbligatoriamente solo “per importi superiori a quarantamila euro”.

Ciò significa che, mentre fino a quarantamila euro è ammes- so l’affidamento diretto, superato tale importo, occorre una pro- cedura che rispetti il principio di pubblicità.

Parimenti, solo per “importi superiori a quarantamila euro” si applicano “le disposizioni in materia di requisiti di qualifica- zione dei progettisti e degli esecutori del contratto” previste dal codice dei contratti per i lavori, i servizi e le forniture.

Tali principi di derivazione comunitaria devono essere ri- spettati anche nei casi di procedura sotto soglia comunitaria (€ 211.000,00) infatti, essi sono richiamati dalla Commissione europea nella Comunicazione interpretativa del 23 giugno 2006, ad oggetto “Comunicazione interpretativa relativa al diritto co- munitario applicabile alle aggiudicazioni non o solo parzial- mente disciplinate dalle direttive appalti pubblici”.In tale Comu- nicazione s’invitano le Pubbliche Amministrazioni a garantire

53 Che non devono essere necessariamente operatori economici, potendo trattarsi di soggetti diversi, organizzati diversamente in associazioni, fondazioni, consorzi.

una pubblicità adeguata (internet, pubblicazioni locali) e il rispet- to di termini per la presentazione delle offerte.

Il Consiglio di Stato ha chiarito che, “in caso di concessione di bene pubblico, nonostante si trattasse di fattispecie che preve- deva un’entrata per l’ente locale, non potrà mai prescindersi dal rispetto delle regole di concorrenza e concorsualità, anche se dal rapporto contrattuale in oggetto nascerebbe un sensibile vantag- gio economico per l’ente”54.

I principi indicati, che devono costituire il fondamento im- prescindibile delle attività della Pubblica Amministrazione, e ri- sultano fondamentali e vincolanti sono: il principio della concor- renza e quello della pubblicità.

Come ci si regola nel caso in cui sia il soggetto imprenditore a proporre all’Ente un progetto di sponsorizzazione? Anche in questo caso non può prescindersi dal garantire il rispetto dei principi citati in modo da permettere un’ampia comparazione di offerte.

Ciascun ente, onde evitare di appesantire la macchina buro- cratica, avrà la possibilità di redigere e codificare un proprio re- golamento interno per la scelta del contraente, attraverso gli

54 Cons. di Stato, xxx.XX, 4 aprile2007, n.1523.

strumenti che riterrà più opportuni. Lo schema regolamentare ap- pare il più idoneo a disciplinare i bandi per la ricerca di sponsor da parte degli enti locali55. Attraverso l’adozione di un Regola- mento interno delle sponsorizzazioni, le amministrazioni possono infatti disciplinare autonomamente le modalità e le condizioni di scelta del fornitore (vedi ad esempio il Regolamento del Comune di Bastia Umbra, citato nel paragrafo 1.6).

Gli enti locali rivestono un ruolo istituzionale e, pertanto, il regolamento che ne disciplina la sponsorizzazione deve contene- re al suo interno il potere di rifiutare una sponsorizzazione per propaganda elettorale, sindacale, filosofica e religiosa, o relativa alla produzione o distribuzione di tabacco, prodotti alcolici etc.

55 È appena il caso di menzionare la relazione dell’Autorità di Xxxxxxxxx sui Lavori Pubbli- ci, del 31.01.2002: L’autorità ha rilevato che “Non potendosi applicare per la scelta del contraente-sponsor le specifiche procedure che la legislazione comunitaria e nazionale prevedono per gli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi, data l’atipicità del contrat- to in questione, occorre tuttavia evidenziare la necessità dell’applicazione di procedure che garantiscano comunque il sostanziale rispetto dei principi fondamentali di efficacia, effi- cienza, e trasparenza dell’azione amministrativa. A tal fine sarebbe auspicabile che cia- scuna Amministrazione, nei limiti dei propri poteri di autonomia, adottasse apposito rego- lamento al riguardo ove venisse evidenziato l’obbligo di far precedere la scelta dello sponsor da adeguate forme di pubblicità al fine di stimolare l’interesse dei privati a con- correre o ad assumere la sponsorizzazione di cui trattasi. La fase di scelta del contraente, poi, si dovrebbe concretizzare in un confronto concorrenziale fra le proposte pervenute en- tro il termine fissato dall’amministrazione stessa. La scelta da parte della PA, pur non ri- sultando quindi vincolata da parametri normativi prefissati ed immutabili, dovrebbe tutta- via essere determinata dalla qualità del prodotto che si riceve in controprestazione dallo sponsor, dal relativo valore economico, dalla convenienza dell’amministrazione ad acqui- sirlo nella propria disponibilità, dalla fiducia e dalla stessa immagine dello sponsor per gli effetti di ritorno sulla pubblicizzazione dell’avvenimento. Tra i criteri da applicare, quindi, sembra trovare una maggiore rispondenza al risultato che l’amministrazione si vuole pre- figgere quello che si basa sull’applicazione di criteri qualitativi che consentano di valutare in termini oggettivi la funzionalità e la qualità del prodotto che si offre, il suo valore e l’interesse pubblico che mediante il prodotto stesso si può soddisfare”.

Il regolamento peraltro non potrà non escludere quei sogget- ti che, con l’esercizio della propria attività violino i principi posti a tutela dei diritti umani soprattutto in materia di diritti dei lavo- ratori, dei consumatori e di tutela ambientale.

1.4.1 Deroghe all’obbligo di osservanza della procedura generale di evidenza pubblica

Nel momento in cui una Pubblica Amministrazione decide di stipulare un contratto di sponsorizzazione, la relativa informa- zione deve raggiungere tutti i possibili contraenti. Esistono co- munque due possibili deroghe alla procedura di evidenza pubbli- ca nella scelta dello sponsor: la prima “nei soli casi in cui sia ac- cessibile da parte delle Pubbliche Amministrazioni il ricorso alla trattativa privata”; oppure “in tutti i casi in cui la Pubblica Am- ministrazione riesca a dimostrare l’urgenza o la utilità pubblica, con l’unico limite di una motivazione esauriente e puntuale”56.

Il Consiglio di Stato, in una decisione relativa all’affida- mento da parte di un ente locale ad un istituto di credito avente ad oggetto potenziali prestiti personali e mutui ipotecari a favore

56 Così X. XXXXX- X.XXXXXXX, Accordi di collaborazione e contratti di sponsorizzazione, op.cit, p.34.

dei dipendenti, ha ritenuto che il contratto aveva valore contrattu- ale pari a zero, considerando assolutamente illegittimo il compor- tamento dell’ente locale che aveva proceduto all’affidamento di- retto, non avviando alcuna procedura ad evidenza pubblica, pro- prio in virtù dell’assenza di corrispettivo pecuniario poiché “La configurazione di una convenzione tra ente pubblico ed istituto di credito avente ad oggetto prestiti personali e mutui ipotecari, fat- tispecie atipica (assenza di corrispettivo pecuniario), soggiace ai principi di evidenza pubblica introdotti dal codice dei contratti, anche se il servizio non è espressamente previsto nello stesso co- dice, in ossequio ai principi del Trattato CEE”57.

1.5 La sponsorizzazione attiva

Si concreta quando l’Ente locale assume la veste di sponsor, per pubblicizzare la propria immagine e per realizzare forme di marketing territoriale e servizi.

Nelle città a vocazione turistica, ad esempio, le Amministra- zioni Pubbliche, attraverso l’immagine di elementi che ne con-

57 Cons. di Stato, sez. VI, del 10.01.2007, n.30

traddistinguono il territorio, attirano acquirenti (più in particolare turisti) interessati a quel tipo di offerta.

La Regione Sicilia ha agito in tal senso consentendo l’utiliz- zo del proprio nome ad una importante squadra di calcio. L’ope- razione ha avuto interessanti risvolti, soprattutto in chiave eco- nomica, dato che il sistema calcio è contraddistinto da una ecce- zionale visibilità, anche a livello internazionale. Milioni di per- sone, infatti, seguono settimanalmente le partite di calcio attra- verso i mezzi di comunicazione più vari (tv a pagamento, digitale terrestre, internet).

L’utilizzo dello stemma o del marchio di un Ente deve esse- re approvato e consentito previa valutazione dell’iniziativa da parte dell’organo politico-amministrativo, il quale è tenuto alla valutazione circa il perseguimento dell’interesse pubblico, mi- gliorando nel contempo i servizi erogati, così come previsto dall’art. 43 della L. 449/97.

La dottrina in parte aveva mosso delle critiche alla possibili- tà per l’Ente di rivestire il ruolo di sponsor. Tuttavia il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana ha ammesso la possibilità per l’Ente di rivestire la qualifica di sponsor “solo a

condizione che non venga alterato il ruolo e l’immagine di neu- tralità dell’Amministrazione” (principio del buon andamento dell’azione amministrativa, art.97 Cost.)58.

Pertanto, mentre l’ente locale potrà sponsorizzare un evento tipico che potrebbe essere una sagra o una particolare manifesta- zione volta alla promozione del turismo di una determinata città o località in genere, lo stesso Ente non potrà sponsorizzare ad e- sempio un singolo prodotto offerto in vendita al pubblico in tale occasione.

1.6 Contratto di sponsorizzazione e appalti pubblici di lavori, servizi e forniture per opere pubbliche locali

Le Pubbliche Amministrazioni possono, attraverso la spon- sorizzazione, acquisire finanziamenti per la realizzazione di atti- vità soggette alla normativa in materia di lavori pubblici?

L’Autorità di Xxxxxxxxx, con la determinazione del 5.12.2001 ha dato parere positivo a riguardo, considerando che “gli interventi ricompresi nell’ambito di applicazione della nor-

58 Cons.G.A., n. 336/1995

xxxxxx sui lavori pubblici possono formare oggetto di un contrat- to di sponsorizzazione ai sensi degli articoli 119 del testo unico, d.lgs 18.08.2000 n.267, e dell’art.43 L.23.12.1997 n.449, e ciò sulla base della considerazione secondo cui tale forma contrat- tuale si presta ad essere utilizzata per diversi scopi fra i quali anche le attività di progettazione e di esecuzione di lavori pub- blici purchè ricorrano le seguenti condizioni: perseguimento d’interessi pubblici, esclusione di qualsiasi conflitto d’interessi tra attività pubblica e privata, realizzazione di un reale rispar- mio di spesa per l’amministrazione coinvolta”.

Gli interventi realizzati mediante sponsorizzazione, attraver- so un apporto economico privato, saranno sottratti all’applica- zione della Legge Quadro, in tutte le fasi dell’appalto, ad ecce- zione della parte che riguarda i requisiti dello sponsor, individua- to ai sensi dell’art.8 Legge n.109/94. La disapplicazione della normativa indicata nella Legge Quadro avverrà per ciò che con- cerne sponsorizzazioni riguardanti l’esecuzione di lavori pubblici e operazioni di restauro in materia di beni culturali e ambientali ai sensi del d.lgs 490/99.

Le risultanze dell’Autorità di Xxxxxxxxx sono stata recepite

dal legislatore, in primis attraverso l’art.7 L.1 agosto 2002 n.166, modificato dall’art.2 comma 6 L.109; attraverso l’art.2 decreto lgs 22 gennaio 2004 n.30, sulla sponsorizzazione di iniziative ri- guardanti i beni ricompresi nel patrimonio culturale e, in partico- lare quelle finalizzate a favorire la tutela o la valorizzazione di tale patrimonio e, in ultimo, attraverso l’art.26 d. lg 163/2006, che disciplina le sponsorizzazioni intese quale strumento utiliz- zabile dalla Pubblica Amministrazione per lo svolgimento di ini- ziative nei settori dei lavori, servizi e forniture.

L’Autorità circoscrive l’ambito di applicazione degli articoli appena indicati, ritenendo che tale disciplina si applica solo ed esclusivamente ai contratti di sponsorizzazione passiva, “in cui lo sponsor ottiene la pubblicizzazione della propria immagine tramite l’attività stessa della pubblica amministrazione”.

L’Autorità si occupa anche della disciplina applicabile ai contratti in oggetto. Qualora lo sponsor non eroghi una somma di denaro, ma s’impegni a fornire uno o altri tipi di servizi o presta- zioni, viene stabilito che, ai fini della disciplina applicabile, è ne- cessaria la “valutazione delle prestazioni che lo sponsor s’impegna ad eseguire”.

La disciplina applicabile risulterà ancorata all’art. 43 L.449/1997, agli art.26-27 Codice degli Appalti, all’art.119 Testo Unico Enti Locali ed a tutte quelle norme che regolano le presta- zioni fornite dallo sponsor e che hanno prevalenza all’interno del rapporto contrattuale.

L’Autorità sostiene, altresì, che lo sponsor potrà fornire atti- vità di progettazione ed esecuzione di lavori pubblici, ritenendo non applicabile la disciplina comunitaria e nazionale sugli appalti pubblici ai contratti di sponsorizzazione.

Ai fini della scelta del contraente sponsor (nella sponsoriz- zazione tecnica), non è necessario, continua il documento, il ri- corso alla procedura ad evidenza pubblica ex L.109/1994; risul- tando inderogabile il requisito d’impresa, nonché la qualificazio- ne degli esecutori dei lavori pubblici, qualificazione che lo spon- sor deve possedere ai sensi della L 109/1994 e D.P.R 25.01.2000 n.34, al fine di garantire che il lavoro effettuato sui beni pubblici sia realizzato con professionalità e a regola d’arte;

In conclusione, lo sponsor potrà essere liberamente scelto dall’Ente, senza pertanto, essere soggetto alle regole dell’eviden- za pubblica, ma dovrà possedere i requisiti di impresa qualificata,

che in materia di lavori pubblici deve sempre sussistere a pre- scindere dal contratto in base al quale le prestazioni vengono e- seguite.

La normativa vigente permette alle Amministrazioni Pubbli- che, di avvalersi del contratto di sponsorizzazione per le più di- sparate attività.

Si è parlato di sponsorizzazione tecnica, indicando quel contratto in forza del quale lo sponsee, a fronte di beni o servizi per lo svolgimento dell’attività dell’ente59 forniti dallo sponsor, permette a quest’ultimo di pubblicizzare il proprio logo o mar- chio, consentendogli un importante ritorno d’immagine. La dot- trina civilistica fa rientrare tale fattispecie nello schema del nego- zio gratuito modale, che si differenzia dalla donazione,in quanto risulta sempre essere caratterizzato da un interesse patrimonia- le,di chi (come lo sponsor) si obbliga o trasferisce.

Non considerandosi un contratto di tipo oneroso ma gratuito, non è regolamentato dalla disciplina comunitaria e nazionale in tema di appalti pubblici, la cui applicazione necessita del presup- posto dell’onerosità dell’accordo negoziale.

59 Sulla cd sponsorizzazione tecnica: X.XXXX – P-TESTA. I contratti di sponsorizzazione, Di- ritto,informazione e informatica, 1985, p.445; M. BIANCA, I Contratti di sponsorizzazione, Rimini,1990, p.23.

Preme in questa sede riportare il “Regolamento sulla disci- plina dei contratti di sponsorizzazione e degli accordi di collabo- razione” redatto dal Comune di Bastia Umbra, approvato con Deliberazione di Consiglio Comunale n.21 del 12.04.2005 ed in- tegrato con deliberazione di Consiglio Comunale n.125 del 29.11.2007, il quale, integrato con la normativa vigente, permette un maggiore chiarezza e definizione, soprattutto nelle indicazioni delle finalità e nell’identificazione dei soggetti che possono rive- stire il ruolo di sponsor.

Dall’analisi dell’articolo 2 si evince come il corrispettivo potrà essere o una somma di denaro o la fornitura di beni e/o ser- vizi prestati dallo sponsor a vantaggio del Comune di Bastia Umbra. Il Comune in oggetto si adopererà a divulgare il nome e il marchio dello sponsor nelle varie estrinsecazioni della propria attività. Le finalità (art.5), già analizzate nella L.449/1997 e nel Testo Unico Enti Locali, si identificano nella promozione dell’innovazione nell’organizzazione tecnica e amministrativa dell’Ente, nella realizzazione di maggiori economie di spesa e nel miglioramento della qualità dei servizi prestati. Il suindicato Re- golamento, come indicato all’art.6, si applica alle più diverse at-

tività, tra le quali: attività connesse all’informazione istituzionale, attività sportive, attività culturali, attività di valorizzazione del patrimonio comunale, attività di miglioramento dell’assetto urba- no, e, più in generale, ogni attività che rivesta un interesse pub- blico rilevante.

Con il presente Regolamento, il Consiglio Comunale auto- rizza la Giunta Comunale alla stipula dei contratti de quo, ricor- rendo al finanziamento tramite sponsorizzazioni con l’approva- zione del PEG (Piano Esecutivo di Gestione).

Per ciò che concerne le figure che possono ricoprire la veste di sponsor l’art.9 individua le persone fisiche, a condizione che possiedano i requisiti di legge per contrattare con la P.A, le per- sone giuridiche, aventi o meno finalità commerciali; le associa- zioni senza fini di lucro, che perseguano finalità non in contrasto con i fini istituzionali del Comune di Bastia Umbra.

Il Comune di Bastia Umbra, con la sponsorizzazione potrà acquisire, senza gravare sui bilanci di spesa, interventi, servizi, beni o attività. Si realizza così un’economia di bilancio totale o parziale rispetto alla previsione di spesa, in relazione alla totale o parziale acquisizione, senza oneri per il Comune, del previsto ri-

sultato da parte dello sponsor. L’art.13, in ordine alla scelta del contraente, dispone l’utilizzo della procedura negoziata, sia quando la proposta nasce da uno dei soggetti indicati all’art.9, sia quando la proposta provenga della P.A. All’avviso di sponsoriz- zazione è data pubblicità mediante pubblicazione all’albo preto- rio e/o inserimento nel sito internet del Comune (si consideri che, ai sensi della disciplina più recente l’avviso dovrà essere riporta- to sulla Gazzetta Ufficiale, nonché su due quotidiani).

Per ciò che concerne le modalità di pubblicizzazione, l’art.17 stabilisce che il logo o il nome dello sponsor potrà essere inserito nel materiale pubblicitario relativo alle iniziative del me- desimo Comune, sia nel sito web del Comune, o attraverso il po- sizionamento di cartelli o targhe indicanti il nome dello sponsor.

Eventuali risparmi di spesa potranno essere utilizzati per il 10% per l’implementazione del fondo delle risorse decentrate del personale dipendente di cui all’art.31 CCNL 22 gennaio 2004, nonché del fondo della retribuzione di risultato della dirigenza di cui all’art.26 del CCNL del 23 dicembre 1999; il restante 90% per il finanziamento di altre iniziative istituzionali secondo le in- dicazioni di bilancio.

1.7 Sponsorizzazione e servizio di tesoreria

La sponsorizzazione ha avuto anche rilevante importanza in relazione ad alcuni contratti stipulati dagli Enti locali in materia di appalti e di servizi, ai sensi e per gli effetti della normativa na- zionale e comunitaria. Tra questi, ricordiamo la prassi per le Amministrazioni Pubbliche, di dare in affidamento il servizio di tesoreria; in aggiunta, va valutata anche la disponibilità dell’Isti- tuto di Credito di sponsorizzare alcune iniziative in ambito cultu- rale e sociale.

Il contratto di tesoreria, disciplinato dal T.U.E.L., all’art.209, riconducibile, altresì, ai servizi bancari e finanziari disciplinati dal d.lgs 157/1995, è a tutti gli effetti un contratto a titolo gratui- to. La pubblica amministrazione, per la prestazione fornita dall’Istituto di Credito, non è obbligata a corrispondere all’istitu- to di credito alcuna somma di denaro.

Gli Istituti di Credito hanno interesse a partecipare all’ag- giudicazione del servizio di tesoreria poiché possono in questo modo incrementare la propria clientela lì dove viene svolto il ser- vizio.

Sia il Consiglio di Stato che alcuni TAR60, hanno ritenuto che il contratto di tesoreria a differenza da un qualsiasi altro con- tratto di appalto costituisca un contratto atipico, al quale non si applica la disciplina del d.lgs 157/1995, tranne i principi generali. L’istituto bancario, oltre il caso appena citato, può sponso- rizzare anche iniziative e attività socio-culturali promosse dall’Amministrazione Pubblica. La “clausola di sponsorizzazio- ne” deve essere ricompresa direttamente all’interno dello schema contrattuale del contratto di tesoreria stipulato dall’Istituto di cre- dito e dall’Ente, assumendo, pertanto, la veste di prestazione ac- cessoria rispetto al servizio di tesoreria, oggetto principale del contratto. La presenza della clausola di sponsorizzazione nello schema contrattuale evidenzia maggiormente il carattere atipico

del contratto di cui all’art.209 T.U.E.L.

La giurisprudenza in passato aveva ritenuto illegittimo l’inserimento nel contratto di tesoreria di prestazioni accessorie (come la sopracitata clausola di sponsorizzazione), tali da ampli- are il contenuto del contratto in questione61.

60 Cons. Stato, sez VI 19 giugno 2001, n.3245, in Cons.Stato,2001, p.1373 e ss.; TAR Xx- xxx, xxx.X, 0 xxxxxxxx 0000, x.0000, xx Xxxxxxxx,0000, f.144, p.72; TAR Lombardia, Bre- scia, 9 ottobre 1999, n.837, in Urb. App,. 2000, p.209.

61 Cons. Stato, sez.V, 20 agosto 1996, n.937; Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 1999 n.1326, TAR Umbria, 27 luglio 2000 n.654; TAR Friuli Venezia Giulia 14 marzo 2001 n.157

Recentemente, però, mutando orientamento, ha riconosciuto la piena legittimità del contratto di tesoreria che preveda clausole relative a finanziamenti dell’Ente volti alla sponsorizzazione di iniziative socio-culturali.62

Il principio dell’autonomia contrattuale delle Pubbliche Amministrazioni, non vieta all’ente l’inserimento di clausole a- venti ad oggetto prestazioni accessorie63, riconoscendo lecito l’inserimento della “clausola di sponsorizzazione”.

La dottrina, in totale accordo con la giurisprudenza ammini- strativa, perveniva ad identiche conclusioni, riconoscendo agli Enti locali, e più in generale alle Pubbliche Amministrazioni, la realizzazione di pubblici interessi anche attraverso schemi con- trattuali atipici.

Rimane il dubbio se il contratto di tesoreria stipulato dagli Enti locali con l’istituto di credito sia o meno riconducibile allo schema del contratto di sponsorizzazione ex art.43 L.449/1997. La necessità di ridurre i costi e la contestuale possibilità per gli enti locali di vedere sponsorizzate alcune proprie attività culturali hanno fatto si che il tipico contratto di tesoreria (appalto di servi-

62 Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 11 marzo-18 giugno 2002, n.6.

63 Cons. Stato, sez.IV, 4 dicembre 2001, n.6073.

zi), si trasformasse in un contratto xxxxxxx.Xx giurisprudenza ha sostenuto che la fattispecie è inquadrabile nel genus del contratto a titolo gratuito, in quanto gli stessi Istituti di Credito hanno inte- resse a intavolare rapporti di clientela con i dipendenti e a pro- muovere l’immagine dello stesso Istituto nell’ambito dell’ente locale. Un’eventuale perdita in termini economici, a cui potrebbe andar incontro l’istituto di credito è, in tal caso, bilanciata dalla realizzazione di nuovi rapporti di clientela e con la promozione della propria immagine 64, che si trasforma in un ritorno econo- mico, anche superiore a quello che avrebbe potuto ottenere at- traverso un contratto oneroso.

1.8 Sponsorizzazione e scuola

Le scuole italiane, vittime dei tagli di budget deliberati dal Ministero dell’Istruzione, e comunque colpite dalla crisi, si tro- vano in profonde difficoltà economico-finanziarie, anche per il reperimento degli strumenti che si rendono necessari per lo svol- gimento della quotidiana attività didattica.

64 TAR Lombardia, Brescia, 3 aprile 2001, n.153.

L’autonomia e l’acquisizione della personalità giuridica da parte delle Istituzioni scolastiche hanno permesso alle Scuole di realizzare attività volte alla tutela e al perseguimento di fini isti- tuzionali.

Il contratto di sponsorizzazione realizzato tra la Scuola e lo sponsor, permette alla scuola di godere di beni o servizi in cam- bio di forme di pubblicizzazione del marchio o del nome del soggetto sponsor.

L’art.41 del Decreto Interministeriale 1.02.2001 n.44 Rego- lamento concernente le "Istruzioni generali sulla gestione ammi- nistrativo-contabile delle istituzioni scolastiche" stabilisce che le scuole potranno concludere accordi di sponsorizzazione con sog- getti pubblici o privati, per il perseguimento di fini istituzionali Verranno preferiti soggetti che, soprattutto per le attività svolte abbiano dimostrato particolare attenzione ai problemi dell'infan- zia e della adolescenza, facendo assoluto divieto di stipulare sponsorizzazioni con soggetti che svolgano attività in netto con- trasto con la funzione educativa e culturale della scuola.

Dovranno, in definitiva preferirsi, nella scelta dello sponsor quei soggetti che abbiano posto attenzione ai problemi

dell’infanzia e dell’adolescenza, vietando in modo del tutto tassa- tivo la conclusione di sponsorizzazioni con chi, nello svolgimen- to della propria attività, si sia macchiato di azioni e comporta- menti in palese contrasto con la funzione educativa e culturale della scuola.

Tale forma di sponsorizzazione viene considerata “impura”; La scuola si limiterebbe ad un pati, ad accettare che un progetto dalla stessa ideato venga realizzato con il contributo indispensa- bile di un soggetto terzo.

Sembra, infatti, del tutto anormale che una scuola, la cui principale funzione è quella di far crescere moralmente e cultu- ralmente i propri studenti, ponga in essere iniziative finalizzate a fare pubblicità in favore di un’azienda.

Il contratto di sponsor, che dovrà essere sottoscritto dal diri- gente scolastico (nella qualità di legale rappresentante dell’Istitu- to) da una parte e dal legale rappresentante dell’impresa sponsor dall’altra, dovrà determinare: il diritto dello sponsor all’utilizza- zione dello spazio pubblicitario; la durata e gli obblighi assunti dallo sponsor; gli aspetti di responsabilità conseguenti ad ina- dempimento delle parti, nonché le forme di pubblicità.

La opportunità di garantire una maggiore protezione per l’Amministrazione scolastica, sarebbe consigliabile prevedere il potere di recesso ad nutum ai sensi dell’art.2237 c.c., attraverso una specifica clausola che lo riconosca, ed il foro competente per la risoluzione di eventuali controversie.

Lo sponsor potrà destinare il proprio finanziamento ad atti- vità di carattere culturale, alla realizzazione di laboratori tecnico- scientifici, alla fornitura di materiale, all’acquisto di attrezzature didattiche e tecnico-scientifiche, ad attività sportive, e ad ogni al- tra attività che la scuola ritenga utile per la crescita morale e cul- turale dei propri studenti.

La Scuola, dal canto suo, attuerà forme pubblicitarie che permetteranno allo sponsor di ottenere un importante ritorno d’immagine, come ad esempio l’inserimento del nome o del logo su tutto il materiale pubblicitario delle iniziative oggetto della sponsorizzazione, il posizionamento di targhe o cartelli indicanti elementi identificativi dello sponsor sui beni oggetto della spon- sorizzazione, la pubblicizzazione nel sito web della scuola dell’impresa sponsor.

Le attività dello sponsor, che di solito verranno concordate

con il Dirigente Xxxxxxxxxx, non devono evidentemente essere di- seducative e violare gli obblighi istituzionali ricadenti sulla scuola. Saranno escluse da qualsiasi bando tutte quelle aziende sulle quali gravano validi indizi di reato per comportamenti contra le- gem (sfruttamento di lavoro minorile, rapina delle risorse nei pa- esi del terzo mondo, inquinamento del territorio e/o reati contro l’ambiente, speculazione finanziaria, condanne passate in giudi-

cato).

Per ciò che concerne la scelta dello sponsor, questa potrà avvenire attraverso il recepimento di proposte spontanee da parte dei soggetti individuati, attraverso pubblicità da parte della scuo- la delle iniziative per le quali si richiede la sponsorizzazione, at- traverso licitazione privata-gara pubblica.

L’istituto scolastico, a suo insindacabile giudizio, potrà ri- fiutare qualsiasi sponsorizzazione qualora ritenga che da essa possa derivare un conflitto d interesse tra l’attività scolasti- ca/pubblica e quella privata oppure ravvisi messaggi pubblicitari pregiudizievoli che potrebbero arrecare danno all’immagine dell’Istituzione scolastica medesima.

Lo sponsor s’impegnerà a finanziare attività istituzionali o a

versare contributi direttamente nelle casse dell’Istituto, fornendo a titolo gratuito beni e/o servizi o impegnandosi a far fronte diret- tamente alle spese che si rendono necessarie per le attività ri- creative, formative, culturali organizzate dalla Scuola.

1.8.1 Corollario: casi pratici

Provincia di Barletta-Trani. Un Assessore della Provincia di Barletta-Andria- Trani, ha pubblicato un Bando dal titolo “Dedi- care i banchi”, attraverso il quale si prefiggeva l’obiettivo di ot- tenere un certo numero di arredi scolastici che permettessero il regolare svolgimento della quotidiana attività didattica, attraverso il finanziamento di uno sponsor che lo sponsor avrebbe apposto il proprio marchio o il proprio nome su una targhetta posta sull’arredo stesso.

In tal caso, lo sponsor avrebbe ottenuto sicuramente un ri- torno d’immagine (non solo all’interno della scuola, in quanto una iniziativa del genere avrebbe sicuramente incuriosito e ri- scosso anche l’interesse dei media), garantendo all’istituto gli ar- redi necessari e, di conseguenza, agli studenti anche il regolare svolgimento dell’attività didattica.

Anche l’ex Ministro della Pubblica Istruzione, in un suo in- tervento ha lodato l’utilizzo del contratto della sponsorizzazione in ambito scolastico, in quanto capace di rendere indubbi vantag- gi all’amministrazione scolastica, permettendo a quest’ultima di reperire risorse, soprattutto dai privati, che si rendono necessari soprattutto per arredi ed edilizia scolastica. L’iniziativa presso il Comune di Barletta-Andria- Trani non è stato un caso isolato; al- tre realtà italiane hannno sfruttato la sponsorizzazione per la ri- strutturazione di edifici scolastici, in modo da non gravare sui bi- lanci e sui conti, quasi sempre in rosso di comuni e Province (il Comune di Cervignano d’Adda che ha pubblicato un avviso di sponsorizzazione volto alla fornitura di arredi per una scuola del Comune medesimo).

Un altro caso che ha fatto discutere è stato quello dell’istituto Comprensivo Tongiorgi di Pisa, il quale ha permesso la pubblicità di una scuola privata sul libretto delle giustificazioni degli alunni. Tale attività ha creato non poche critiche, ma l’Assessore del Co- mune di Pisa ha sostenuto che la presente iniziativa ha permesso che non si chiedessero contributi economici alle famiglie degli studenti, a seguito dei tagli ai fondi destinati all’istituto stesso.

Si consideri comunque che già da tempo nelle scuole ameri- cane tale attività è prassi consolidata. Capita infatti, che gli stu- denti si rechino a scuola con pulmini offerti da colossi dei fast food, oppure che le divise siano fornite da grandi colossi in ab- bigliamento sportivo.

L’opinione pubblica, proprio sul tema delle sponsorizzazioni in ambito scolastico, appare divisa. In un periodo di profonda cri- si dell’intera nazione e di tagli al settore dell’istruzione, Un sif- fatto tipo di finanziamento potrebbe invece, essere decisamente incoraggiato.

Si ricordi, comunque, che la decisione relativa alla stipula del contratto di sponsor e alla procedura di scelta di quest’ultimo spettano al Dirigente scolastico e ai Consigli di istituto tenuti a fornire la propria approvazione. Le istituzioni menzionate do- vrebbero impegnarsi nel moltiplicare gli avvisi di sponsorizza- zioni che non possono portar altro che benefici, vantaggi e risorse tra i banchi alla struttura scolastica e favorire l’acquisto degli strumenti utili a far fronte alle esigenze di apprendimento, cresci- ta e formazione degli studenti.

1.9 Sponsorizzazione e Università: applicazione della fatti- specie contrattuale per la messa in sicurezza, restauro e rifunzionalizzazione di un edificio universitario

Il d.lg 163/2006 Codice dei Contratti pubblici prevede, all’art.26, la possibilità di stipulare contratti di sponsorizzazione volti alla realizzazione a cura e spese di uno sponsor di lavori di recupero e ristrutturazione di beni appartenenti ad Amministra- zioni Pubbliche.

In particolare, l’Università di Bologna, volendo realizzare alcuni interventi di manutenzione sulla sede ufficiale della facol- tà di Giurisprudenza e non avendo a disposizione risorse finan- ziarie sufficienti, non intendendo neanche violare il piano trien- nale e annuale dell’ateneo che già pianificava gli interventi in materia d’edilizia universitaria, ha inteso procedere attraverso avviso di sponsorizzazione.

L’avviso, pubblicato nel 2008, è andato deserto; i potenziali sponsor, per i motivi più disparati (quali il calo di produzione e la diminuzione delle risorse finanziarie a disposizione) hanno rite- nuto non accettabile la proposta dell’università.

Non è escluso, comunque, che in un periodo futuro, nel qua- le si sia almeno in parte superata la crisi economica che attana- glia il nostro paese, lo strumento sponsorizzazione che si identi- fica in una sorta di partenariato pubblico privato, volto al reperi- mento di risorse idonee a far fronte alle esigenze della Pubblica Amministrazione possa essere più agevolmente utilizzato per fi- nalità del genere.

L’intervento riguarda uno storico Palazzo di Bologna, Pa- lazzo Malvezzi, sede della Facoltà di giurisprudenza. Tale strut- tura, di grande pregio architettonico necessitava di importanti in- terventi di messa in sicurezza, messa a norma e ridistribuzione degli spazi, nonché il restauro di importanti elementi artistico- decorativi; una ulteriore zona dell’edificio (il primo piano) dove- va essere destinata ai convegni e in tale direzione restaurata.

Un progetto preliminare fu realizzato da un importante stu- dio di progettazione per un importo di circa € 4.165.000,00, oltre IVA, e si proponeva la messa in sicurezza del Palazzo e la ridi- stribuzione degli spazi interni, secondo le più moderne esigenze. Comprendeva: restauro e rifunzionalizzazione dell’immobile, progettazione definitiva ed esecutiva, direzione dei lavori e col-

xxxxx, esecuzione dei lavori di restauro, messa a norma degli im- pianti elettrici e meccanici e rete trasmissione dati.

L’obiettivo era quello di rendere funzionale un edificio, che in parte avrebbe dovuto essere destinato agli uffici amministrativi e di Presidenza della Facoltà.

Nello schema del contratto di sponsorizzazione (sponsoriz- zazione tecnica), l’università di Bologna concedeva uno spazio pubblicitario presso l’immobile oggetto dell’intervento, per tutta la durata del contratto, nel quale avrebbe dovuto comparire il nome dello sponsor ed eventuali messaggi pubblicitari. In più, lo sponsor aveva la facoltà di indicare l’intera opera di restauro nei propri spot pubblicitari. Tale ultima possibilità ha come precipuo fine di dare lustro all’impresa che si occupa della realizzazione e che ha investito importanti risorse economiche per il restauro di un Palazzo di pregio storico.

L’università avrebbe avuto, comunque, la possibilità di rifiu- tare che nello spazio pubblicitario venissero inserite immagini o frasi che potessero ledere l’immagine e il decoro dell’università stessa.

Nel caso in oggetto, infatti, il contratto di sponsorizzazione

veniva utilizzato per la soddisfazione di interessi pubblici, attra- verso notevoli risparmi di spesa da una parte e per concedere una pubblicizzazione allo sponsor (anche se di carattere marginale ri- spetto al risparmio di spesa e alla soddisfazione di interessi pub- blici) che si fa carico del finanziamento dell’opera dall’altra, del- la realizzazione della medesima65.

Si tratta comunque di un imponente opera di ristrutturazione che difficilmente potrebbe essere affrontata da un’unica impresa (si tenga presente anche il quadro economico del nostro paese non consiglia imponenti investimenti che rischiano di mettere in crisi imprese, anche tra le più solide).

Si è ragionato anche in direzione di eventuali investimenti e sponsorizzazioni parziali, intendendo e concedendo la possibilità a singole imprese di occuparsi di una parte del restauro.

L’avviso, pertanto, consente ad un’unica impresa di aggiu- dicarsi l’intero intervento, oppure prevede che siano realizzati in- terventi parziali (compresi la progettazione definitiva ed esecuti- va, la direzione dei lavori etc).

65 In un caso simile, è naturale che il ruolo dello sponsor sarà più rilevante nel caso in cui chi opera la ristrutturazione dell’intero edificio è un’impresa specializzata nel restauro degli edifici. Infatti, un’impresa che si occupa prevalentemente di tale tipo di attività assume par- ticolare prestigio nell’occuparsi del restauro di un importante struttura e, conseguentemen- te, la sua immagine pubblicizzata assume grande rilievo e visibilità, aspetti di certo fonda- mentali per imprese che svolgono tale tipo di attività.

Anche in questo caso, per la procedura di scelta dello spon- sor, si applica l’art. 26 del codice dei contratti, ed in particolare, nella esecuzione della scelta devono essere rispettati i principi indicati nel Trattato ed in particolare i principi di economicità, ef- ficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza etc.

In ogni caso, proprio per garantire il rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, la singola amministrazione deve rispetta- re le procedure concorrenziali, anche attraverso la creazione di norme regolamentari, che garantiscano il rispetto della disciplina e, in particolare, dei Principi contenuti nel Trattato.

L’Amministrazione ha posto in essere un avviso pubblico indirizzato anche a non imprenditori. È chiaro che tuttavia possa- no essere preferiti coloro i quali riescono a perseguire meglio fini di pubblico interesse ed in particolare, le offerte che interessano l’intero progetto, non tralasciando i tempi e i modi di realizza- zione, nonché le proposte che permettono un miglioramento ri- spetto al progetto redatto dall’Università.

Per quanto riguarda la consegna del bene l’affidamento momentaneo dello stesso allo sponsor che si occupa della ristrut- turazione, con impegno alla restituzione al momento della com-

pleta realizzazione dell’opera poteva far pensare all’istituto della vendita di cosa futura ex art.1472 c.c.. Ma nel caso di sponsoriz- zazione, il bene oggetto di ristrutturazione esiste sin dall’inizio e rimane invece di proprietà esclusiva dell’amministrazione. L’impresa sponsor si occuperà esclusivamente della sua gestione (direzione dei lavori, ristrutturazione, manutenzione, collaudo).

La riconsegna dell’immobile avviene attraverso un verbale sottoscritto dai contraenti, a condizione che l’intervento sia rea- lizzato a regola d’arte e che le operazioni di collaudo si siano concluse positivamente.

Tutte le garanzie relative ad assicurazioni, penali e quant’altro rimangono a carico dello sponsor. In tal modo l’Amministrazione viene sollevata da qualsiasi responsabilità., civile e penale (lo schema contratto di sponsorizzazione deve essere allegato).

La difficoltà di reperimento sul mercato di uno sponsor, e- merse nel caso in esame, potrebbero essere dovute all’eccessiva onerosità dell’investimento economico richiesto. Gli sponsor, che hanno valutato e considerato l’investimento su palazzo Malvezzi, lo hanno sino ad ora probabilmente ritenuto poco redditizio e po- co visibile, trattandosi di una struttura di primaria importanza, ma

che potrebbe non garantire una visibilità e un ritorno d’immagine di portata così ampia portata da garantirne la convenienza.

1.10 Gli accordi di collaborazione negli Enti Locali: “gestio” comune e partenariato pubblico-privato

Gli accordi di collaborazione sono uno strumento che per- mette alla Pubblica Amministrazione di ottenere risorse utilizza- bili nelle più varie attività. Il fatto che l’art.43 legge 449/97, nello stabilire che “….Le Pubbliche Amministrazioni possono stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione…”, ponga tra le due figure la congiunzione “e”, rivela la chiara vo- lontà del legislatore di voler mantenere distinti i due istituti, pur riconducendoli ad un unico schema contrattuale.

La Legge Finanziaria 1998, nella quale l’accordo di collabo- razione è regolamentato, è stata redatta dal legislatore con la chiara intenzione di promuovere e realizzare risparmi di spesa da parte delle Pubbliche Amministrazioni.

La collaborazione va intesa come strumento necessario a

far fronte alle difficoltà soprattutto degli Enti Locali. Si cerca at- traverso l’accordo, di avviare una fruttuosa cogestione delle atti- vità, che possa permettere risparmi di spesa per l’Ente, un note- vole miglioramento della qualità dei servizi pubblici e favorire l’innovazione dell’organizzazione amministrativa, con la colla- borazione di partner privati.

Gli accordi di collaborazione sono strumenti che permettono la creazione di un partenariato con finalità ampie, rispetto alla ri- cerca di mero finanziamento per la realizzazione di attività della pubblica amministrazione (appalti, servizi, forniture).

Gli accordi di collaborazione, in base al medesimo principio valido per i contratti di sponsorizzazione, possono essere stipulati con soggetti privati e associazioni, senza fine di lucro.

Gli accordi di collaborazione presentano la configurazione del: a) contratto di diritto privato qualora riguardino esclusiva- mente prestazioni di natura patrimoniale, o b) di quello di diritto pubblico qualora prevedano attività concordate che incidono sull’organizzazione della Pubblica Amministrazione. La norma potrebbe indurre a pensare che si tratti di una fattispecie del tutto similare al contratto di sponsorizzazione, ed invece l’accordo ri-

veste una specifica identità.

Con il contratto di sponsorizzazione, il privato versa un con- tributo, che permetterà all’Ente un risparmio di spesa, oppure rende servizi o forniture. Nell’accordo di collaborazione, invece, appare fondamentale l’aspetto collaborativo, inteso soprattutto in termini organizzativi.

Tale aspetto collaborativo deve considerarsi infatti un ele- mento innovativo che permette di operare una netta distinzione rispetto al contratto di sponsorizzazione. La “collaborazione” tra il privato e la pubblica amministrazione, realizza una “gestio” comune dell’iniziativa pubblica. L’Amministrazione Pubblica non affiderà l’intera realizzazione dell’opera all’impresa finan- ziatrice e non chiederà un finanziamento volto ad ottenere un ri- sparmio di spesa, ma avvierà una cogestione nella realizzazione dell’attività; tale cogestione risulta essere l’elemento decisivo che permette una chiara distinzione rispetto alla sponsorizzazione.

Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx sostiene l’esistenza di un’autono- ma categoria di contratti ad oggetto pubblico; nella prassi ammi- nistrativa esistono ampi casi di accordi tra Pubblica Amministra- zione e soggetti privati, che si configurano come veri e propri

contratti anche se privi di un elemento fondamentale: la parità in- tesa come equilibrio tra i soggetti contraenti, ponendosi sempre la Pubblica Amministrazione in una posizione di supremazia. Ta- li accordi sono caratterizzati da due elementi che li contraddistin- guono: un contratto e un provvedimento amministrativo. Tale ti- pologia di accordo si riconosce in una serie di contratti: le con- cessioni di servizi pubblici (nei quali la convenzione costituisce il provvedimento che è fonte di obbligazioni, accompagnata dal contratto vero e proprio), gli accordi bonari in caso di esproprio; i contratti ad oggetto pubblico che sostituiscono interi procedimen- ti (ad esempio le convenzioni urbanistiche). In tutti i casi riportati si riscontra una forma di amministrazione partecipata; la c.d “amministrazione per accordi”, chiaramente espressa nella Leg- ge 241 del 1990, art.11 come modificata dalla legge 15/2005. At- traverso la suindicata normativa, la Pubblica Amministrazione può avviare un rapporto di collaborazione con il privato ed ema- nare un provvedimento che risulti vantaggioso per entrambe le parti evitando probabili inutili contenziosi.

Qualora venga avviato un siffatto procedimento amministra- tivo, le parti in causa (pubblica amministrazione e privato), hanno

la facoltà di sottoscrivere un accordo sostitutivo del provvedimen- to amministrativo o integrativo del medesimo. Questi accordi so- stitutivi, disciplinati dalla L.241/90 sono stati utilizzati ai fini del riconoscimento della piena capacità di diritto privato della pub- blica amministrazione. Si richiede tuttavia che l’attività di colla- borazione sia comunque funzionale agli scopi istituzionali dell’ente e realizzativa di attività dirette a soddisfare pubblici in- teressi66.

L’accordo sostitutivo di provvedimento, disciplinato dall’art.11 Legge 241/90, può servire a comprendere meglio il si- gnificato dell’accordo di collaborazione previsto dall’art.43 Leg- ge 449/97, attraverso un percorso analogico?

Il provvedimento che l’accordo di collaborazione intende sostituire è normalmente il provvedimento di concessione attra- verso il quale la Pubblica Amministrazione si serve dei soggetti privati per raggiungere le finalità previste dalla norma in esame. Qualora l’ente locale ritenga di dover affidare la gestione o la cu- ra di determinati interessi pubblici ad un privato, potrà farlo o at- traverso la concessione tradizionale, fondata su apposito contrat- to, o tramite accordo sostitutivo del provvedimento di conces-

66 Cass. Civile, 16.8.1982 n. 4212

sione. La Pubblica Amministrazione potrà in tal caso, utilizzare uno strumento contrattuale quale l’accordo di collaborazione, che è caratterizzato dal pregnante rapporto collaborativo e di par- tenariato che s’instaura tra la Pubblica Amministrazione e il pri- vato.

La collaborazione potrà essere rivolta ad aspetti organizzati- vi e gestionali; la Pubblica Amministrazione, attraverso la colla- borazione del privato, riuscirà a migliorare e potenziare più effi- cacemente la fruizione di servizi a vantaggio della collettività.

Per ciò che concerne i beni culturali, la Pubblica Ammini- strazione talvolta ha preferito l’affidamento a terzi o talvolta la creazione di figure soggettive (spesso società semplici o società per azioni) volte alla gestione di beni o servizi prima realizzati in economia, con lo scopo di concederne la gestione diretta, mante- nendo il controllo di tutte le attività realizzate.

Sorge, pertanto, la figura della cogestione attraverso la qua- le le parti si ripartiscono lo svolgimento di ciascuna attività a se- conda della preferenza espressa. L’accordo di collaborazione, proprio in questa ottica, intende superare l’occasionalità dell’offerta del mercato delle sponsorizzazioni, intendendo in tal

modo formalizzare un rapporto di partenariato più duraturo, che permetta una migliore gestione nel tempo di attività nell’interesse della collettività.

Proprio per garantire forme d’investimento del privato nel settore dei beni e delle attività culturali, emerge quindi la oppor- tunità di garantire forme di collaborazione economica continuati- ve nel tempo. Gli strumenti possono essere i più disparati: a) dal- la concessione di beni culturali prestigiosi a soggetti privati parti- colarmente qualificati (associazioni, fondazioni volte alla tutela e salvaguardia del patrimonio storico artistico) ai quali viene affi- data la gestione a fronte di un canone che tuttavia permetta un ri- torno economico necessario a finanziare gli ingenti interventi di restauro, b) all’affidamento in gestione a soggetti privati di musei o gallerie d’arte che presentano affluenze di pubblico tali da giu- stificare le aspettative di adeguati margini di remunerazione.

L’accordo di collaborazione potrà attrarre quegli investi- menti di soggetti privati che per le loro caratteristiche non si pre- stano ad essere coinvolti dallo strumento della sponsorizzazione.

Tra i beni pubblici che presentano maggiori potenziali reddi- tività, vanno ricordati quegli impianti sportivi (come ad esempio

piscine e campi di calcio) che, se affidati a società polisportive possono effettivamente sfruttare notevoli guadagni di gestione. Quindi, lo strumento della concessione, normalmente accompa- gnato da un’apposita convenzione che regolamenti gli aspetti e- conomico/gestionali tra le parti, può essere trasfuso in un apposi- to accordo di collaborazione, favorendo le potenzialità di econo- micità altrimenti inespresse del bene pubblico che può invece es- sere destinato ad una migliore fruizione collettiva.

Si noti che il ruolo del soggetto pubblico tende ad assumere una posizione sempre più paritaria rispetto al soggetto privato. Le parti di comune accordo e in condizioni di parità possono quindi determinare le condizioni contrattuali. Si assiste, pertanto, ad una progressiva sostituzione della concessione con un più equilibrato accordo di collaborazione, strumento che più semplicemente ed efficacemente permette la gestione di beni e di servizi della pub- blica amministrazione.

Sussistono indubbi vantaggi per la Pubblica Amministrazio- ne nella gestione dei servizi pubblici culturali e sportivi da parte di soggetti privati ed associazioni e fondazioni da loro costituite o partecipate, in base a procedure ad evidenza pubblica, secondo

le modalità stabilite dalle normative di settore.

Non viene creato un nuovo genus, ma adottata una forma sostitutiva dell’istituto della concessione nel la quale la volontà negoziale del soggetto privato assume un ruolo più forte, soprat- tutto per quanto riguarda la determinazione dei contenuti dell’accordo.

1.11 Sponsorizzazione, mecenatismo e patrocinio

Il Mecenatismo consiste in un aiuto, che si concretizza nell’erogazione di una somma di denaro o in una donazione di beni, mobili o immobili, senza che corrisponda alcun obbligo per il beneficiario ad una controprestazione; non sorge, pertanto, al- cun contratto a prestazioni corrispettive come nel caso del con- tratto di sponsorizzazione.

Il Patrocinio consiste in un sostegno di natura economica fornito dall’Ente Locale (patrocinante) che potrà essere diretto, avente ad oggetto un supporto finanziario, o indiretto, consisten- te, ad esempio, nell’utilizzo gratuito di beni appartenenti

all’Amministrazione.

Il Patrocinio regola rapporti tra l’Ente locale e un soggetto privato volti allo svolgimento di un’attività d’interesse pubblico. È il soggetto privato che chiede l’intervento dell’Amministrazio- ne attraverso l’istituto del patrocinio, che, dopo un’attenta valu- tazione per mezzo della propria Giunta Comunale o Provinciale stabilirà se concederlo o meno.

Come controprestazione, il privato apporrà il simbolo dell’ente patrocinatore nei propri messaggi pubblicitari o nei luo- ghi adibiti all’attività d’interesse pubblico patrocinata.

È bene precisare che moltissime attività culturali non po- trebbero essere realizzate in assenza del patrocinio dell’Ente lo- cale.

L’ente locale concedente il patrocinio non si pone lo scopo di pubblicizzare e promuovere la propria immagine, ma l’obiettivo perseguito rimane sempre quello di realizzare e soste- nere l’attività posta in essere dal privato sul territorio e che me- xxxx di essere realizzata.

Un’importante pronuncia della Cassazione (5086/1998)67,

67 “Il soggetto patrocinante non è un imprenditore commerciale, sicchè, quand’anche egli si impegni a finanziarne in qualche misura l’attività, tale obbligazione non trova corrispet- tivo nel vantaggio atteso dalla pubblicizzazione della sua figura di patrocinatore. Il con- tratto si atteggerebbe piuttosto come una donazione modale che come un contratto a pre- stazioni corrispettive…”

ha messo in chiara luce le differenze che intercorrono tra il con- tratto di sponsorizzazione e l’accordo di patrocinio; nel patroci- nio, infatti, chi patrocina una determinata attività non è un im- prenditore commerciale, e pertanto, non rileva un corrispettivo. È del tutto assente quindi il rapporto sinallagmatico di prestazio- ne/controprestazione.

Il patrocinio potrebbe, infatti, rientrare nello schema della donazione modale (art.793 c.c.) e non del contratto a prestazioni corrispettive.

Anche le finalità sono del tutto diverse: infatti, la sponsoriz- zazione, determinando una diffusione del nome o del marchio dello sponsor nei modi previsti dall’accordo contrattuale, punta ad un ritorno di immagine-pubblicitario forte e a breve termine finalizzato a scopi esclusivamente commerciali. Non a caso infat- ti tali fattispecie contrattuali sono stipulate soprattutto da imprese intezionate a lanciarsi nel mercato, con il preciso intento di au- mentare le proprie vendite e, di conseguenza, il proprio fatturato.

Il mecenatismo, invece, permette una diffusione dell’imma- gine più discreta, sfumata e indirizzata ad un’audience più ristret- ta e ricercata, volta a produrre una valorizzazione dell’immagine più nel lungo periodo; al mecenatismo ricorrono in particolare

enti e istituti che intendono restaurare la propria immagine, per un positivo reinserimento nel tessuto sociale presso un pubblico diffidente, dimostrando la propria intenzione di rendersi utili per la realizzazione di attività di grande impatto ed interesse sociale. Questa netta distinzione tra sponsorizzazione e mecenatismo vie- ne comunemente adottata anche in altri Paesi: in Francia, per e- sempio, si parla di sponsoring (parrainage) e di mecenat d’enterprise a seconda del rilievo assunto dalla volontà di sfrutta- re l’intervento per scopi pubblicitari.

Il mecenatismo, concretandosi formalmente in una liberali- tà, non è un atto commercialmente disinteressato e diretto sola- mente a favorire attività d’interesse sociale e, più in generale, la collettività non essendo esente da un ritorno d’immagine, anche se diverso, reso ancora più efficace dall’attivita dei media. Que- sto aspetto, inoltre, è particolarmente evidente nel c.d. mecenati- smo di impresa in cui la gestione disinteressata, l’atto gratuito, il gesto di generosità privo di contropartita è estraneo alla stessa logica imprenditoriale. Nella pratica, quindi, non si possono indi- viduare dei veri e propri mecenati; non tanto perché non ne esi- stano ma, piuttosto, perché nel caso in cui restano anonimi non

sono individuabili e nel caso in cui invece sono noti, ricevono quel minimo e particolare “premio d’immagine” sufficiente a classificarli come sponsor.

Non è sempre facile distinguere tra patrocinio, donazione, mecenatismo e sponsorizzazione. Non è infatti, semplice, distin- guere il confine tra onerosità e gratuità; mentre il patrocinio è sempre considerato gratuito anche in presenza di un obbligo cor- rispettivo, il contratto di sponsorizzazione risulta sempre un ac- cordo a titolo oneroso. Nel caso del patrocinio, infatti, che può considerarsi una donazione modale, il soggetto privato patrocina- to compenserà il patrocinante, attraverso l’obbligo di rendere no- to il nome di quest’ultimo. Il soggetto patrocinante, avrà, pertan- to, un’aspettativa nei confronti del patrocinato.

Nella sponsorizzazione, lo sponsor, finanziando o eseguen- do direttamente una particolare attività, pretende per il suo inter- vento un ritorno d’immagine a livello pubblicitario. Qualora do- vesse sorgere un dubbio interpretativo circa il tipo di figura con- trattuale che si esamina, bisogna vedere se prevale lo spirito di liberalità, e quindi la volontà di donare, rispetto al soddisfaci- mento di obblighi sinallagmatici.

1.12 Interrogativi connessi al divieto delle sponsorizzazioni contenuto nell’art. 6, comma 9 della L.122/2010 negli Enti Locali

L’art. 6, comma 9 della L.122/2010, stabilisce che “a decor- rere dall’anno 2011 le Amministrazioni Pubbliche,…come indi- viduate dall’Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della Legge 31 dicembre 2009 n.196, in- cluse le Autorità Indipendenti, non possono effettuare spese per le sponsorizzazioni”.

La lettura del dettato normativo conduce ad una doppia pos- sibile interpretazione.

Seguendo un’interpretazione letterale, intendendo non so- stenibili le spese relative ai contratti di sponsorizzazione, i relati- vi contratti sono naturalmente a titolo oneroso e a prestazioni corrispettive, e attraverso gli stessi lo sponsor finanzia una de- terminata attività del soggetto sponsee a fronte di un ritorno d’immagine.

Secondo un’altra interpretazione, che potrebbe considerarsi più restrittiva della prima, si dovrebbe parlare più che altro di

sponsorizzazione in senso atecnico, ricomprendendo solo ed e- sclusivamente i contratti di patrocinio: in tali casi è la Pubblica Amministrazione che finanzia una manifestazione o un’attività ricadente sul territorio dell’Ente Locale.

Durante la pubblicizzazione di manifestazioni culturali or- ganizzate si sente dire “Con il patrocinio del Comune di …”, op- pure “con il patrocinio della Provincia di..”

Moltissime associazioni, solo con la collaborazione dell’Ente Locale di riferimento, riescono a organizzare attività culturali e manifestazioni di vario genere, che in mancanza di un adeguato supporto economico non potrebbero realizzare.

Si tratta di manifestazioni che hanno sull’intero territorio dell’ente locale un notevole riscontro, garantendo indiscutibili vantaggi all’economia e al benessere della collettività.

Esse assumono un ruolo di primaria importanza, costituendo lo strumento di sponsorizzazione fondamentale per la promozio- ne turistica e culturale del territorio ed influiscono positivamente sui valori connessi all’identità ed al senso di appartenenza di una comunità ad un determinato territorio.

Secondo questa interpretazione, il divieto ai sensi dall’art.6,

comma 9 della L.122/2010 riguarderebbe gli accordi di patroci- nio che comportano una spesa per l’ente locale finalizzata al fi- nanziamento di manifestazioni o attività culturali organizzate da soggetti terzi (ad esempio dalle Pro Loco).

Continuerebbero a rimanere consentite le iniziative poste in essere direttamente dalla Pubblica Amministrazione, nonché quelle organizzate indirettamente, ossia attraverso le organizza- zioni istituzionali che si occupano di “marketing territoriale”.

Nel caso di contratto di patrocinio (in cui è l’Ente che finan- zia una attività posta in essere dal terzo), la norma obbliga gli Enti locali ad una sensibile limitazione di spesa per attività cultu- rali e manifestazioni, imponendo così un deciso risparmio eco- nomico. A causa del divieto contenuto in questa norma gli enti locali non potranno più sostenere iniziative culturali, sociali e sportive68 etc.

Si consideri che nella realtà, moltissime attività culturali non potrebbero essere realizzate in assenza del patrocinio dell’ente locale.

Attraverso il sostegno dell’ente locale, il soggetto privato

68 Un’attenta analisi è riscontrabile nell’articolo “Il divieto di spese per sponsorizzazioni di cui all’art.6, comma 9, del d.l. 78/2010 e la salvaguardia dell’associazionismo locale” di M.I.Xxxxx e X.Xxxxx, Segretari generali di due comuni, disponibile sui siti internet xxx.xxxxxxx.xx e xxx.xxxxxxx.xx.

riesce nell’intento di realizzare iniziative che altrimenti solo con le proprie forze economiche non riuscirebbe a realizzare.

La Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Li- guria, con la deliberazione n.6 del 15 febbraio 2011 chiarisce i rapporti tra patrocinio, con riconoscimento di contributo econo- mico del Comune per l’organizzazione dell’evento, da parte di soggetti terzi, di manifestazioni culturali e/o musicali e le spon- sorizzazioni, fondate su un rapporto sinallagmatico (prestazione- controprestazione). Viene chiarito che le sponsorizzazioni attive sono da ritenersi ammissibili, a condizione che la posizione della Pubblica Amministrazione sia sempre di terzietà.69

In conclusione, potrà ritenersi costituire spesa per sponso- rizzazione ex art.6, comma 9.L.122 /2010 quella che ha come fi- nalità la promozione dell’immagine del Comune, mentre non si tratterà di spesa di sponsorizzazione nel caso si tratti di sostegno a iniziative di un soggetto terzo, rientranti nei compiti del Comu- ne, nell’interesse della collettività anche sulla scorta dei principi di sussidiarietà orizzontale ex art.118 Cost.

69 Tar Puglia, sez II, 28 dicembre 2010 n.4312, “la sponsorizzazione è espressamente disci- plinata dall’art.43, legge n.449/1997 e dall’art.119, d.lgs n.267/2000 e che pertanto l’amministrazione ben può procedere a sottoscrivere contratti di sponsorizzazione attra- verso una selezione pubblica, avvalendosi di una possibilità prevista dalla legislazione vi- gente con l’avvertenza di valutare attentamente il tipo di messaggio da veicolare, dando atto che soltanto in caso di sponsorizzazioni concretamente lesive della sfera di interessi generali l’amministrazione può non dar corso alla sponsorizzazione stessa.

Analizzando l’art.118 Cost.: “Stato, regioni, città metropoli- tane, province e comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di inte- resse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”

La Corte dei Conti, sez regionale di controllo per la Liguria, deliberazione 21 febbraio 2011 n.11, procedendo ad un’attenta analisi del D.L. n.78 del 2010, ha altresì escluso che il divieto as- soluto di sponsorizzazione da quest’ultimo previsto possa riguar- dare i finanziamenti eseguiti da terzi a favore di manifestazioni organizzate dall’Ente Locale (inteso come sponsee, in considera- zione del fatto che in tal caso i costi della sponsorizzazione rica- drebbero su un soggetto diverso dall’ente locale, senza recare al- cun pregiudizio per il bilancio comunale). Ricomprendere tale fattispecie nel campo di applicazione del comma 9, dell’art.6 del

D.L. n.78/2010 determinerebbe un rilevante pregiudizio per le fi- nanze comunali a causa della perdita dei contributi esterni utili alla realizzazione di manifestazioni con finalità culturali del co- mune.

Sarà l’ente (nel caso di un Comune o di una Provincia attra- verso la Giunta Comunale o Provinciale) a valutare l’interesse

generale di quella determinata iniziativa o attività nel pieno della propria autonomia, garantita altresì, dall’art.114 Cost.

Sono ammesse, pertanto, quelle contribuzioni da parte dell’Ente Locale, per lo svolgimento di un’attività realizzata da privati in forma sussidiaria.

L’art.4, comma 1° L. 383/2000 stabilisce che “Le associa- zioni di promozione sociale traggono risorse economiche per il loro funzionamento e per lo svolgimento delle loro attività da: contributi dello Stato, delle Regioni, di Enti Locali, anche fina- lizzati al sostegno di specifici e documentati programmi realizza- ti nell’ambito dei fini statutari”.

Se si esaminano le conclusioni che discendono da questa a- nalisi della disciplina ordinaria e si tiene conto contestualmente del dettato costituzionale (art. 114), emergono forti dubbi sulla costituzionalità dell’art. 6, comma 9 della l.122/2010.

Una ulteriore violazione della Carta Costituzionale potrebbe scaturire dal riconoscimento di un palese contrasto con l’art.119 Cost. che si occupa dell’autonomia finanziaria di entrata e di spe- sa degli enti locali. Ci troviamo infatti in presenza di una legge nazionale che vieta agli enti locali di porre in essere sponsorizza-

xxxxx, e quindi di finanziare le corrispondenti iniziative. Tale as- sunto sembra realizzare una lesione del principio di autonomia finanziaria degli enti locali.

Alcune regioni, tra le quali la Toscana, la Liguria e l’Xxxxxx Xxxxxxx hanno, in passato, già lamentato attraverso propri ri- corsi alla Corte costituzionale violazioni di norme costituzionali come i citati artt. 117, 118, 119 Cost. e la Corte Costituzionale si é già pronunciata su una norma pressoché identica a quella ana- lizzata. Si tratta di una disposizione contenuta nel D.L. 168/2004 relativa a “interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica”; venivano imposti limiti di spesa agli Enti Locali in determinati settori (missioni all’estero e relazioni pubbliche). La Corte si è pronunciata, dichiarando la sua l’illegittimità costitu- zionale, ritenendo che i vincoli di spesa previsti da leggi statali riguardo ad atti degli enti locali, devono essere, per così dire “ge- nerali” e non possono riguardare specifiche voci di spesa (n.417/2005)70.

70 Coxxx Xxxx., 00 xovembre 2005, n.417. La Corte, ribadendo un principio dalla stessa e- nunciato, ha precisato che “le norme che fissano vincoli puntuali relativi a singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., e ledono pertanto l’autonomia finanziaria di spesa garantita dall’art. 119 Cost. “. Il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti autonomi solo “vincoli alle politiche di bilancio” con una “disciplina di principio”. Il legislatore statale può solo stabilire un limite complessivo alla crescita della spesa degli enti autonomi lasciando però agli stessi “ampia libertà di allo- cazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi”.

Altrimenti verrebbe illegittimamente limitata l’autonomia degli enti locali riguardo alla gestione della spesa, autonomia ri- conosciuta e garantita dalla Costituzione. La norma del 2010 e quella del 2004 hanno sicuramente molti punti di contatto, trat- tandosi in entrambi i casi di finanziamenti volti alla promozione dell’ente e la Corte è facile immaginare che voglia in futuro con- fermare lo stesso orientamento desumibile dalla sentenza

n. 417/2005, dichiarando l’illegittimità costituzionale della legge statale71.

Alla luce di quanto esposto la domanda che ci si pone è la seguente: gli enti locali potranno patrocinare iniziative o manife- stazioni o potranno concedere patrocini per sponsorizzare mani- festazioni culturali, attività sportive e quant’altro? La risposta, al- la luce del dettato costituzionale e della giurisprudenza della Cor- te Costituzionale non dovrebbe poter essere che positiva; pertan- to, nessun divieto potrebbe porsi all’attività di patrocinio di un ente locale. Gli Enti possono quindi erogare finanziamenti volti allo svolgimento di attività culturali, ricreative e sociali sul terri- torio, ma dovranno “evidenziare il fine per il quale il contributo è

71 Tuttavia, la Corte Costituzionale, con Sentenza n.139/012, sembra essere andata in senso difforme rispetto all’orientamento precedentemente espresso, non accogliendo i ricorsi po- sti in essere da alcune Regioni, per la dichiarazione d’illegittimità costituzionale dell’art.6, comma 9 L.122/2010.

richiesto e le motivazioni per le quali tale fine dovrà godere di tutela privilegiata forte, come il principio di tutela costituzionale della sussidiarietà orizzontale”72.

72 X. XXXXXXX, In salvo il sostegno alle associazioni, in Il sole 24 ore- Norme e tributi, del 10.01.2011, p.12

CAPITOLO II

CONTRATTO DI SPONSORIZZAZIONE E ACCORDI DI COLLABORAZIONE: RESTAURO, RIFUNZIONAMENTO E GESTIONE DEI BENI CULTURALI; DISCIPLINA, APPLICABILITÀ, BENEFICI

2.1 Premessa

La cultura svolge oggi un ruolo di primaria importanza nella società ed appare quindi sempre più importante trovare strumenti che permettano l’acquisizione di nuove ed importanti risorse e ren- dano maggiormente efficace l’azione amministrativa nell’offerta dei servizi a vantaggio della collettività.

Emerge pertanto negli ultimi decenni la necessità della in- troduzione di strumenti giuridici che permettano l’avvio di una politica di investimento volta al reperimento di risorse per il mantenimento e la valorizzazione del patrimonio culturale. At- traverso lo strumento della sponsorizzazione, che vanta senza dubbio molteplici radici nella Costituzione73, le Pubbliche Am-

73 X.XXXXX, X.XXXXXXXX, L’ordinamento della cultura. Manuale di legislazione dei beni culturali, Milano, 2008, 213.

ministrazioni, di concerto con i privati, si sono poste la finalità di perseguire in regime di partenariato una migliore fruizione di be- ni culturali, ed allo stesso tempo la realizzazione, il restauro o la manutenzione di opere d’importante pregio artistico o architetto- xxxx.

È noto che le Amministrazioni Pubbliche hanno sempre in- contrato molte difficoltà, soprattutto finanziarie per ciò che con- cerne la gestione del patrimonio culturale e maggiori ne incon- trano oggi a causa delle ridotte risorse a loro disposizione.

Attraverso la sponsorizzazione, si è ritenuto di potere dar vi- ta ad un rapporto-collaborazione che permette alle parti di ottene- re reciproci vantaggi. Essi, per la Pubblica Amministrazione con- sistono nella realizzazione di notevoli risparmi di spesa (non do- vendosi impiegare risorse che talvolta mancano e talvolta grava- no troppo sul bilancio) pur potendo realizzare egualmente la rile- vante finalità di garantire la salvaguardia, la tutela e la valorizza- zione dei beni culturali; mentre per lo sponsor, consistono in un notevole ritorno d’immagine e in importanti sgravi fiscali.

Il legislatore ha quindi approntato una normativa speciale che disciplina le sponsorizzzazioni dei beni culturali.

2.2 Disciplina Normativa

Attraverso il Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 30 (abrogato dal Codice dei Contratti Pubblici) è stato disciplinato un sistema nuovo di affidamento dei lavori nel settore dei beni culturali. Attraverso l’articolo 10 c.1-2-3 è stata introdotta una precisa definizione dei beni culturali:”Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle Regioni, gli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o antropo- logico. Sono inoltre beni culturali: a)le raccolte di musei, xxxx- coteche, gallerie e altri luoghi espositivi dello Stato, delle regio- ni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché di ogni altro ente ed istituto pubblico;b) gli archivi e i singoli documenti dello sta- to, delle regioni, degli altri enti pubblici territoriali, nonché ogni altro ente ed istituto pubblico; c) le raccolte librarie delle biblio- teche dello Stato, delle Regioni, degli altri Enti pubblici territo- riali, nonché di ogni altro Ente e istituto pubblico; sono,altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista