SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

IL FINANZIAMENTO DELLE BORSE DI STUDIO: IL FONDO INTEGRATIVO BORSE DI STUDIO

Deliberazione 23 dicembre 2020, n. 16/2020/G

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

IL FINANZIAMENTO DELLE BORSE DI STUDIO: IL FONDO INTEGRATIVO BORSE DI STUDIO

Relatore Xxxxxxxx Xxxxxxxxx

Hanno collaborato

per l’istruttoria e l’elaborazione dei dati: Xxxxxx Xxxxxxxxx

SOMMARIO

Pag.

Deliberazione 7

* * *

Rapporto 13

Sintesi 15

CAPITOLO I – Ambito dell’indagine 21

1. Premessa

2. Il diritto allo studio nei paesi Ocse 21

2.1. Il rapporto Eurydice National Student Fee and Support System in European

Higher Education 2019 25

3. Il quadro normativo di riferimento 26

4. I destinatari del diritto allo studio e le tipologie di intervento 35

5. Le fonti di finanziamento delle borse di studio 35

5.1. Il Fondo integrativo statale 36

5.2. Le risorse finanziarie derivanti dalle tasse regionali 39

5.3. Le risorse finanziarie proprie delle Regioni 40

5.4. Le risorse finanziarie provenienti dal fondo unico di giustizia 41

6. La contribuzione studentesca 42

7. I provvedimenti per l’emergenza COVID 19 44

CAPITOLO II – Quadro organizzativo e finanziario 51

1. Premessa 51

1.1. Gli iscritti all’istruzione universitaria 51

1.2. Il “ritratto” dei beneficiari 52

2. L’entità degli importi delle borse di studio 53

3. La ricostruzione delle risorse finanziarie del Fondo integrativo statale 54

4. La ricostruzione delle risorse derivanti dalla tassazione regionale 56

5. La ricostruzione delle risorse proprie delle Regioni 58

6. Gli altri provvedimenti a sostegno del sistema DSU 59

CAPITOLO III – Gestione delle risorse ed esiti 63

1. Le risorse complessive per il sistema DSU. Periodo 2012-2016 63

1.1. La ricostruzione del flusso di spesa del Fis 64

1.1.1. La distribuzione delle risorse del Fis alle Regioni 68

2. Le risorse finanziarie da gettito regionale 69

2.1. Le risorse finanziarie proprie delle Regioni 70

3. I risultati raggiunti: andamento. Periodo 2012-2016 72

3.1. L’aggiornamento dei dati nei rapporti del Mur Servizio DGSIS 77

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

3.1.1. Il Focus sul diritto allo studio universitario. Periodo 2010/2011

e 2018/2019 78

4. La spesa per borse di studio. Periodo 2010/2011-2018/2019 82

4.1. La spesa per strumenti e servizi 84

4.1.1. La rendicontazione degli enti per il DSU 93

5. Il Focus sulla contribuzione studentesca negli Atenei e negli istituti Afam 101

6. La rendicontazione delle ulteriori forme di intervento 106

CAPITOLO IV – Osservazioni conclusive dell’istruttoria e raccomandazioni proposte 111

* * *

INDICE DELLE TABELLE
Tabella 1 – Contribuzione media nelle università pubbliche e private ........................	24
Tabella 2 – Autorizzazioni di spesa. Periodo dal 2012 al 2018 ...................................	55
Tabella 3 – Importi tasse regionali. Periodo dal 2008/2009 al 2017/2018......................	57
Tabella 4 – Ricostruzione del flusso di spesa del cap. 1710 del Miur.
Periodo dal 2012 al 2020.....................................................................................................	67
Tabella 5 – Distribuzione risorse del Fis per esercizi finanziari.
Periodo dal 2007 al 2017.....................................................................................................	68
Tabella 6 – Entrate da tasse regionali. Anni accademici dal 2014/2015
al 2016/2017.......................................................................................................................	70
Tabella 7 – Entrate proprie regionali. Anni accademici
dal 2013/2014 al 2015/2016...............................................................................................	71
Tabella 8 – Studenti idoeni e studenti idonei beneficiari.
Periodo dal 2012 al 206.......................................................................................................	73
Tabella 9 – Percentuale copertura borse di studio.
Periodo dal 2012 al 2016.....................................................................................................	75
Tabella 10 – Numero borse di studio.
Anni accademici dal 2010/2011 al 2017/2018.................................................................	79
Tabella 11– Ripartizione geografica. Anno accademico 2017/2018 ...............................	79
Tabella 12 – Numero borse di studio.
Anni accademici dal 2014/2015 al 2018/2019.................................................................	71
Tabella 13 – Ripartizione geografica. Anno accademico 2018/2019 ..............................	82
Tabella 14 – Spesa per borse di studio assegnate.
Periodo dal 2010 al 2018....................................................................................................	83
Tabella 15 – Spesa per borse di studio e ripartizione geografica.
Anno 2017 ...........................................................................................................................	83
Tabella 16 – Spesa per borse di studio assegnate.
Anni accademici dal 2014/2015 al 2018/2019.................................................................	84
Tabella 17 Spesa per borse di studio e ripartizione geografica.
Anno accademico 2018......................................................................................................	84
Tabella 18 – Percentuale di copertura alloggi. Periodo dal 2013-2017 ...........................	86

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 19 – - Posti alloggio e mense disponibili al 1/1 di ciascun anno.

Periodo dal 2015 al 2019 86

Tabella 20 – Sintesi delle modalità di risposta delle Regioni in materia di interventi

Sistema Dsu (Scheda A) .....................................................................................................	90
Tabella 21 - Sintesi delle modalità di risposta delle Regioni in relazione all’entità e alla qualità dei servizi (scheda B) ...................................................................................	97
INDICE DEI GRAFICI
Grafico 1 – Distribuzione degli studenti universitari per forme di sostegno economico ricevute .............................................................................................................................	25
Grafico 2 – Ripartizione risorse finanziarie per istituzioni .............................................	46
Grafico 3 - Serie storica iscritti istruzione universitaria ...............................................	51
Grafico 4 – Risorse proprie Regioni ..................................................................................	59
Grafico 5 - Le risorse per il sistema Dsu distinte per fonte di finanziamento................	64
Grafico 6 - Andamento stanziamenti Fis 2012-2019........................................................	65
Grafico 7 – Distribuzione delle risorse Fis alle regioni. Perodo dal 2007 al 2018......................................................................................................	69
Grafico 8 – Totale gettito regionale. Anni accademici dal 2013/2014 al 2015/2016..................................................................	72
Grafico 9 – Distribuzione regionale degli studenti idonei e degli studenti idonei beneficiari ...............................................................................................................	74
Grafico 10 – Andamento borse di studio. Periodo 2012-2016 ........................................	76
RIQUADRI R. 1 - Risorse finanziarie post Covid.................................................................................	46
R. 2 - Provvedimenti di ripartizione del Fis ....................................................................	66
R. 3 - Grado di soddfisfazione idoeni beneficiari ............................................................	76
R. 4 - Grado di soddisfazione idoeni beneficiari nelle Regioni.......................................	77
R. 5 - Posti letto e studenti residenti nei Collegi universitari ..........................................	87
R. 6 - Posti letto e studenti residenti nelle Università statali..........................................	89
R. 7 - Investimenti art. 1 , c. 1072, l. n. 205/2017 ..............................................................	92
R. 8 - Investimenti art. 1 , c. 95, lett f septies, l. n. 145/2018 ............................................	92
R. 9 - Investimenti art. 1 , c. 14 e 24, l. n. 160/2019...........................................................	93
R. 10 – Importi provenienti dal Fug ..................................................................................	107

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

DELIBERAZIONE

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Deliberazione n. 16/2020/G

SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

Collegio II

Camera di consiglio del 29 ottobre 2020 Presieduta dal Presidente Xxxxx Xxxxxxxxxxxx

Composta dai magistrati:

Presidente della Sezione: Xxxxx XXXXXXXXXXXX

Presidente aggiunto della Sezione: Xxxxx Xxxxx XXXXXXXX

Consiglieri: Xxxxxxxxx XXXXXXXX, Xxxxxxx XX XXXXXXX, Xxxxxxxx XXXXXXXXX, Xxxxx XXXX, Xxxxx XXXXXXX, Xxxxxxx XXXXX, Xxxxxxxxx XXXXXXXXX

***

Visto l’art. 100, comma 2, Cost.;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e, in particolare, l’art. 3, c. 4, ai sensi del quale la Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche, verificando la corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge e valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa;

vista la deliberazione della Sezione in data 26 gennaio 2017, n. 1/2017/G, con la quale è stato approvato il programma di controllo sulla gestione per l’esercizio 2017;

viste le deliberazioni della Sezione in data 24 gennaio 2018, n. 1/2018/G, in data 29 marzo 2019, n. 4/2019/G, e in data 15 maggio 2020, n. 4/2020/G, con le quali sono stati approvati i programmi di controllo sulla gestione rispettivamente per l’esercizio 2018, 2019 e per l’esercizio 2020 e nel contesto triennale, in cui è stato previsto, tra le modalità di referto, il rapporto semplificato, preceduto da un confronto-contraddittorio, mediante memorie scritte;

visto il rapporto semplificato, presentato dal cons. Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, che illustra gli esiti dell’analisi condotta in merito a “Il finanziamento delle borse di studio: il Fondo integrativo borse di studio”;

visto l’art 85, del d.l. n. 18/2020, in particolare comma 8-bis, (convertito dalla legge n. 27/2020), come modificato dall’art. 26-ter del d.l. 104/2020 (convertito dalla legge n. 126/2020);

viste le “Indicazioni operative per lo svolgimento di adunanze, camere di consiglio e riunioni – ottobre 2020” - prot. 2597/2020;

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

visto il decreto del Presidente della Corte dei conti del 27 ottobre 2020 n. 287 “Regole tecniche e operative in materia di svolgimento in videoconferenza delle udienze del giudice nei giudici innanzi alla Corte dei conti, delle Camere di consiglio e delle adunanze, nonché delle audizioni mediante collegamento da remoto del pubblico ministero”;

vista l’ordinanza n. 22/2020 in data 21 ottobre 2020 con la quale il presidente della Sezione ha convocato il Collegio II per la camera di consiglio del 29 ottobre 2020, mediante collegamento da remoto, al fine della pronuncia sulla gestione in argomento;

vista la nota n. 2740 del 15 ottobre, con la quale il Servizio di segreteria per le adunanze ha trasmesso la relazione ai seguenti uffici:

- Ministero dell’università e della ricerca:

Ufficio di Gabinetto del Ministro;

Dipartimento per la formazione superiore e per la ricerca;

Direzione generale per la programmazione, il coordinamento e il finanziamento delle istituzioni della formazione superiore;

Direzione generale per lo studente, lo sviluppo e l’internazionalizzazione della formazione superiore;

Servizio di statistica settore Università - Ufficio VIII;

- Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca – ANVUR: Direzione generale;

Unità Organizzativa Valutazione Performance attività amministrative delle Università e degli Enti di ricerca;

Unità Organizzativa Statistica;

- Ministero dell’economia e delle finanze:

Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero dell’università e della ricerca;

vista la memoria prot. n. 2724 del 22 ottobre 2020 del Ministero dell’istruzione, Direzione generale per i sistemi informativi e la statistica-Uff. VI, presa in carico al protocollo della Sezione al numero 2809 in data 26 ottobre 2020;

vista la memoria prot. n. 5279 del 26 ottobre 2020 del Ministero dell’università e della ricerca, presa in carico al protocollo della Sezione al numero 2835 in data 27 ottobre 2020;

udito, tramite collegamento telematico, come espressamente consentito dalle disposizioni sopra citate, il relatore, cons. Xxxxxxxx Xxxxxxxxx;

DELIBERA

di approvare, con le modifiche apportate dal Collegio nella camera di consiglio, svoltasi mediante collegamento telematico come espressamente previsto dalle disposizioni citate in premessa, il rapporto semplificato concernente “Il finanziamento delle borse di studio: il Fondo integrativo borse di studio”.

La presente deliberazione e l’unito rapporto saranno inviati, a cura della Segreteria della Sezione, agli Organi parlamentari e alle Amministrazioni interessate (ai sensi dell’art. 3,

c. 6, l. 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’art. 1, c. 172, l. 23 dicembre 2005, n. 266 - legge finanziaria 2006 e dell’art. 3, c. 64, l. 24 dicembre 2007, n. 244).

Il presente rapporto semplificato è inviato, altresì, alle Sezioni riunite in sede di controllo.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

La presente deliberazione è soggetta a obbligo di pubblicazione, ai sensi dell’art. 31 d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (concernente il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”).

Il consigliere relatore Il presidente

Xxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxxxx

x.xx digitalmente x.xx digitalmente

Depositata in segreteria il 23 dicembre 2020 Il dirigente

Xxxxxxxx Xxxxx x.xx digitalmente

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

RAPPORTO

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

SINTESI

Assicurare il diritto allo studio universitario per coloro che sono meritevoli ma in situazione di reddito più sfavorevoli significa non solo creare condizioni di pari opportunità ma legare l’interesse dello Stato all’indispensabile progresso civile culturale, scientifico ed economico della sua società e al suo rinnovamento.

Il confronto che si ricava dagli studi internazionali ha messo in evidenza che la maggior parte dei Paesi eroga forme di sostegno pubblico a favore degli studenti, figli di non laureati indicando, dunque, quanto sia necessario il ruolo primario dei governi nella costruzione di politiche compensative.

In Italia, le fonti del diritto allo studio universitario accessibile a tutti, si rinvengono principalmente nelle previsioni costituzionali contenute agli artt. 3, 33, 34, 117 e, nella legge quadro n. 390 del 1991 e s.m., che ha istituito il Fondo di intervento integrativo per la concessione dei prestiti d’onore per il merito, esteso, per effetto dell’art. 1, c. 89 della l. n. 662/1996, successivamente anche alle borse di studio.

Soggetti attuatori, con competenze e funzioni differenti ma tra loro integrate, sono lo Stato, le Regioni e le Università.

L’aiuto pubblico agli studenti, per merito e condizione economica, si sostanzia sotto forma di: esonero parziale o totale dalle tasse universitarie, erogazione di borse di studio e fruizione di una serie di strumenti e servizi.

Tuttavia, nel corso degli anni, l’attuazione del diritto ha evidenziato: la carenza di una visione unitaria sulla tipologia di welfare che si intende adottare; l’eccessiva eterogeneità e frammentarietà dei modelli locali, a volte anche all’interno della stessa Regione; la mancata copertura delle richieste; la lentezza delle procedure amministrative, dall’accoglimento della domanda all’effettiva erogazione dell’aiuto.

La riforma del titolo V, parte II della Costituzione – operata con la l. cost. n. 3/2001

– ha portato ad una ripartizione dei compiti: lo Stato ha competenza legislativa esclusiva per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, c. 2, lett. m), Cost.), attraverso un’adeguata distribuzione delle risorse finanziarie (fabbisogno standard); le Regioni predispongono le modalità operative per la sua attuazione, attraverso la

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

gestione dei propri enti erogatori, concorrono con risorse finanziarie proprie seppur nel rispetto del contemperamento delle esigenze di bilancio.

Infine, le Università contribuiscono disciplinando, in autonomia, tassazione e contributi per gli studenti più benestanti ed esoneri parziali o totali per coloro che si trovano in situazioni di difficoltà economica.

In base al d.lgs. n. 68/2012 (art. 18, come modificato dall'art. 2, c. 2ter, del d.l. n. 104/2013 – l. n. 128/2013), nelle more della completa definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e dell'attuazione delle disposizioni in materia di federalismo fiscale (d.lgs. n. 68/2011), si provvede al fabbisogno finanziario necessario per garantire gli strumenti ed i servizi per il pieno successo formativo a tutti gli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, attraverso:

- un Fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio, da assegnare in misura proporzionale al fabbisogno finanziario delle regioni;

- il gettito derivante dalla tassa regionale(c.d. tassa di scopo) per il diritto allo studio, il cui importo è articolato in tre fasce (a seconda della condizione economica dello studente);

- risorse proprie delle regioni, pari almeno al 40 per cento dell'assegnazione del Fondo integrativo statale.

Tuttavia, pur essendo prevista all’art. 7, c. 7, del d.lgs. n. 68/2012, una delega al Governo per una revisione complessiva della materia nonché l’individuazione dei servizi minimi, cioè la definizione dei LEP - ovvero la parte non comprimibile del diritto stesso (sentenza Corte costituzionale n. 125/1975) - il processo è rimasto incompiuto ed è rimasto un vuoto legislativo.

Sulla complessità della materia si richiama l’attenzione alle osservazioni della Corte dei conti in sede di audizione presso la Commissione parlamentare in data 17 luglio 2019 a proposito di Autonomia differenziata nonchè alla bozza del disegno di legge quadro del Governo che aveva posto al centro proprio la definizione dei Lep, a causa dell’emergenza Corona Virus ha purtroppo subito una battuta di arresto.

Inoltre, è ancora in bozza uno schema di decreto ministeriale finalizzato a individuare i requisiti di eleggibilità per il diritto allo studio. Infatti, è lo Stato che è il

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

garante dell’effettività di questo come di altri diritti civili e sociali, seppur nei limiti delle risorse disponibili in bilancio.

Lo stesso finanziamento statale, peraltro, ha registrato forti oscillazioni e riduzioni di stanziamento e, solo a partire dal 2016, ha, invece, ricominciato a crescere di anno in anno, con provvedimenti intesi per lo più a riequilibrare la diminuzione della spesa per l’istruzione in generale e per quella terziaria anche al fine di ridurre il numero degli studenti c.d. "idonei non beneficiari". Si tratta di un’anomalia ancora sussistente: sono studenti che, per mere ragioni legate alla insufficienza dei fondi, non si vedono riconosciuti i benefici, pur rientrando pienamente in tutti i requisiti di eleggibilità per l'accesso agli stessi.

Alla diffusa contrazione delle risorse finanziarie statali si è affiancata l’emanazione di micro provvedimenti legislativi per risostenerne la spesa: in questa direzione può essere letta la disposizione normativa contenuta nel d.l. n. 104/2013 (conv. in l. n. 128/2013, art. 2), che ha destinato ulteriori risorse finanziarie da far confluire nel Fondo integrativo. Consistono in una quota del 3 per cento delle somme in disponibilità dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (art. 48, c. 1, d.lgs. n. 159/2011); il complesso di tali introiti, su proposta dell’ex MIUR, è poi ripartito tra le Regioni con apposito d.p.c.m.. L’Agenzia, vigilata dal Ministero dell'Interno, versa quanto confiscato al Fondo unico per la giustizia, gestito da Equitalia Giustizia Spa (ora Agenzia Entrate Riscossione) e, da quest’ultima vengono trasmesse risorse in conto entrate al bilancio dello Stato per la riassegnazione, con decreto del MEF, allo stato di previsione della spesa dei Ministeri di Giustizia, Interno, ed ora, anche del Ministero dell’università.

Per sostenere il diritto allo studio, le risorse finanziarie dello Stato sono allocate in un Fondo istituito con il cap. 1710 nello stato di previsione del soppresso MIUR il cui stanziamento risulta, essere passato da 149,2 mln di euro per il 2013 a 307,8 mln per il 2020 (disegno di legge di assestamento), con un incremento percentuale del 106,3 per cento.

Recentemente, a seguito dell’emergenza COVID 19 e della crisi che sta attraversando il Paese, in previsione della possibile contrazione delle immatricolazioni

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

nel settore dell’istruzione terziaria, il d.l. n. 34/2020 (l. n. 77/2020, art. 236, c. 4) ha incrementato il Fondo per il 2020, di ulteriori 40 mln di euro, che si sommano all'incremento, per lo stesso anno, di 31 mln previsto dalla l. di bilancio 2020 (l. n. 160/2019, art. 1, c. 265). Quest’ultimo provvedimento ha come suo fine prioritario gli interventi ordinari delle regioni in favore degli studenti che risultano idonei ad ottenere i benefici, ovvero i capaci e meritevoli, ancorché privi di mezzi, che presentino i requisiti di eleggibilità (art. 8 del d.lgs. n. 68/2012). In subordine, fino a concorrenza dei fondi disponibili, l'incremento è destinato a sostenere ulteriori interventi promossi dalle regioni in favore degli studenti che, in conseguenza della emergenza epidemiologica da COVID-19, risultino esclusi dalle graduatorie regionali per le borse di studio per carenza dei requisiti di eleggibilità collegati al merito.

Sempre in relazione alla presente emergenza COVID, l’art. 33, c. 2, del d.l. n. 104/2020, convertito in legge 13 ottobre 2020, n. 126, ha disposto che “limitatamente all'anno accademico 2020/2021, le regioni, le province autonome di Trento e Bolzano e le università, per gli interventi di rispettiva competenza, possono rimodulare, nei limiti delle risorse disponibili, l'entità delle borse di studio destinate agli studenti fuori sede e, in deroga all’art. 4, c. 8 lett.c), del d.p.c.m. del 9/4/2001…considerare come fuori sede lo studente residente in un luogo distante dalla sede del corso frequentato e che per tale motivo prende alloggio a titolo oneroso nei pressi di tale sede, utilizzando le strutture residenziali pubbliche o altri alloggi di privati o enti, anche per un periodo inferiore a dieci mesi, purché non inferiore a quattro mesi. Le disposizioni di cui al presente comma trovano applicazione, ove possibile, anche per l'anno accademico 2019/2020”.

Oltre alle risorse economiche il diritto allo studio si articola, poi, in un insieme integrato di strumenti, beni e servizi a favore degli studenti con l’obiettivo di agevolarne le condizioni di vita (dalla ristorazione all’alloggio, dal tutorato all’assistenza sanitaria, dalla mobilità sul territorio alla cultura, etc) attraverso il concorso delle Regioni, dei Collegi universitari statali e degli Atenei.

In ultimo, si fa presente che, nell’ultimo rapporto 2020, l’Ocse evidenzia la tendenza mondiale all’espansione terziaria con un aumento della quota di adulti compresi tra 25-34 anni, nel periodo compreso tra il 2009 e il 2019. In Italia, nel 2019, solo il 28 per cento dei 25-34enni possiede un’istruzione terziaria contro una media OCSE del 45 per

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

cento; pertanto, andrebbero trovate soluzioni che incentivano l’istruzione terziaria a fronte di una stima per l’Italia, nel prossimo futuro, del 37 per cento di prime iscrizioni a un corso di studio universitario prima dei 25 anni, contro una media OCSE del 45 per cento.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

CAPITOLO I

AMBITO DELL’INDAGINE

Sommario: 1. Premessa. – 2. Il diritto allo studio nei paesi Ocse. – 2.1. Il rapporto Eurydice National Student Fee and Support System in European Higher Education 2019 - 3. Il quadro normativo di riferimento.

- 4. I destinatari del diritto allo studio e le tipologie di intervento. – 5. Le fonti di finanziamento delle borse di studio. – 5.1. Il Fondo integrativo statale. – 5.2. Le risorse finanziarie derivanti dalle tasse regionali. – 5.3. Le risorse finanziarie proprie delle Regioni. – 5.4. Le risorse finanziarie derivanti dal Fondo unico di Giustizia. - 6. La contribuzione studentesca. – 7. I provvedimenti nell’ambito dell’emergenza COVID 19.

1. Premessa

Nell’ambito dell’indagine, si è reso opportuno effettuare un richiamo ai principali documenti internazionali ed europei, al fine di offrire una breve panoramica dei modelli, certamente non esaustiva.

Occorre, tuttavia, considerare sia la diversità dei sistemi di Welfare adottati dai singoli Paesi in materia di diritto allo studio universitario (DSU) che la complessità di raccolta delle informazioni e dei dati e delle conseguenti analisi e interpretazioni, peraltro mutata nel corso degli anni; per tale motivo, sono state estrapolate, dalle differenti fonti ufficiali, alcune elaborazioni ritenute significative, seppur con riferimento a diverse annualità.

2. Il diritto allo studio nei paesi Ocse

Il diritto all’istruzione trova riconoscimento e tutela in una serie di atti sottoscritti dagli Stati, a livello internazionale e sovranazionale, coincidenti con le garanzie previste dalla nostra Carta costituzionale (artt. 3, 33, 34).

Ci si riferisce alla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo del 1948, al Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali del 1966, alla Convenzione ONU sui Diritti dell’Infanzia, del 1989.

In ambito europeo, non si può non effettuare un richiamo alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (di seguito, CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950 e, alla Carta di Nizza sui diritti fondamentali dell’Unione europea del dicembre 2000.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

In via generale, considerare l’istruzione un diritto fondamentale dell’uomo vuol dire non solo garantire ad ogni individuo la possibilità di sviluppare la propria personalità ma, anche, sostenerne l’influenza positiva nella costruzione del vivere in comune per la promozione della pace, per l’integrazione, per una migliore qualità di vita ed il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Nel corso degli anni, tuttavia, in tutta l’area Ocse, la garanzia del diritto all’istruzione terziaria per studenti meritevoli ma privi di mezzi ha acceso riflessioni in merito all’introduzione di premi e incentivi per i buoni risultati piuttosto che erogazione di sussidi/aiuti di sostegno economico. Di conseguenza, sono state introdotte modifiche al modello e nella governance pubblica nel suo complesso1 , anche a causa della sostenibilità finanziaria degli interventi in materia. In alcuni Paesi si è favorito, ad esempio, lo strumento del prestito in ragione di due fattori: è economicamente sopportabile ed in maggior misura più motivante per gli studenti.

Ne sono discese forme diverse di aiuto2 e sostegno indiretto (esenzioni e agevolazioni fiscali); diretto (borse di studio) oppure prestiti di somme di denaro da restituirsi una volta entrati nel mondo del lavoro; alcuni Paesi, ad esempio, hanno preferito non utilizzare lo strumento dell’esonero dalle tasse universitarie; altri, invece, hanno deciso che a pagarle siano solo gli studenti “fuori corso”.

Il diritto allo studio, esplicitamente richiamato dalla nostra Carta costituzionale (art. 34) può essere ricompreso in una nozione più ampia di diritto sociale, laddove il raggiungimento dei gradi più alti degli studi si attua attraverso forme di aiuto economico per tutti coloro che hanno i requisiti di capacità e di merito anche se privi di mezzi economici.

E’, altresì, compito della Repubblica rimuovere ciò che ostacola il pieno sviluppo della persona umana e che ne limita l’effettiva partecipazione alla vita del Paese (art. 3) e, quindi, per rendere effettiva l’uguaglianza e le pari opportunità a tutti i cittadini, sono state introdotte misure di sostegno pubblico di carattere compensativo.

Purtroppo, dopo un rapido incedere dei provvedimenti de quibus inerenti al sistema DSU intorno al 2009, nel 2011, si è avuta una definitiva battuta di arresto che

1 Infatti, nel corso degli anni 90, Germania, Australia, Stati Uniti, Regno Unito e Paesi Bassi hanno riformato il sistema di sostegno adottando lo strumento del prestito.

2 In Europa ci sono circa 43 forme di sistemi educativi.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

ha privato e, priva a tutt’oggi, il Paese di un disegno organico sul diritto allo studio strutturato in maniera uniforme sul territorio e la conseguente messa in opera di azioni per favorire ed implementare l’accesso all’istruzione terziaria.

Risulta, infatti, ancora mancante la formulazione dei c.d. livelli di prestazione essenziali (LEP) da garantire da parte dello Stato sull’intero territorio, in materia di istruzione ed in coerenza con la riforma del titolo V della parte II della Costituzione , l. cost. n. 3/2001.

Inoltre, nel corso degli anni, sono state introdotte una serie di misure - ad esempio, forme di prestito o credito - che sono ancora poco diffuse e sono, peraltro, utilizzate in maniera difforme sul territorio; si è innalzata la pressione fiscale sugli studenti più abbienti (c.d. contribuzione e/o tassa di scopo) con livelli di tassazione disancorati da una effettiva graduazione degli importi secondo il reddito, disomogenei anche all’interno della stessa area geografica; le stesse politiche di contenimento della spesa pubblica, hanno condizionato fortemente i finanziamenti statali con una forte riduzione delle risorse economiche previste per il Fondo integrativo statale (FIS), istituito ad hoc.

Per un raffronto tra i diversi modelli di istruzione terziaria nei Paesi Ocse (Education at Glance, 2017), relativo ai livelli di supporto economico e di contribuzione studentesca, si riporta la tabella seguente che, seppur relativa al 2015-2016, trova evidenza anche nel rapporto Anvur 2018 sottolineando che, in Italia, il livello di tassazione universitaria non è tra quelli più elevati.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 1 - Contribuzione media nelle università pubbliche e private (2015-2016).

Note: per i paesi per cui solo range di punteggi sono stati resi disponibili (Belgio, Lettonia, Lussemburgo e Portogallo), nella figura viene riportata la media tra il contributo minimo e massimo.

(Fonte OCSE – Education at a Glance 2017)

Viceversa, il rapporto Ocse3 2019, precisa che “…in Italia, le tasse universitarie sono più elevate rispetto a molti altri Paesi europei ed economie e sono simili al livello delle tasse universitarie dei Paesi Bassi e della Spagna, ma inferiori a quelle dell'Inghilterra (Regno Unito) e della Lettonia”.

Inoltre: “…le tasse d'iscrizione all'università nelle istituzioni pubbliche in Italia sono in media di 1.900 dollari statunitensi per le lauree di primo livello, di 2.100 dollari statunitensi per le lauree di secondo livello e di meno di 500 dollari statunitensi per i dottorati. Nell'ultimo decennio, le tasse universitarie al primo livello sono aumentate meno che in altri Paesi OCSE e la quota di studenti che ricevono aiuti finanziari e borse di studio in forma di esenzione totale dalle tasse universitarie è aumentata dal 17 al 39 per cento”.

Nella diversità della governance adottata, sempre nel report 2017, era presente anche il confronto tra le tipologie e i beneficiari: in celeste, venivano indicati gli studenti non beneficiari di prestiti pubblici e/o borse di studio/finanziamenti; in verde, gli studenti beneficiari di prestiti pubblici e/o borse di studio/finanziamenti; in giallo, i beneficiari

3 Ocse: In Uno sguardo all’istruzione 2019, scheda del paese. Pag. 3.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

solo di borse di studio/finanziamenti. La situazione italiana risultava simile ad alcuni paesi europei (Austria e Svizzera) senza, tuttavia, coprire integralmente le richieste.

Grafico 1 - Distribuzione degli studenti universitari per forme di sostegno economico ricevute

Nota: Il grafico presenta i dati resi disponibili dai diversi Paesi.

1. Sono conteggiati solo gli studenti che beneficiano di borse di studio/finanziamenti (grants) pubblici.

2. Anno di riferimento 2014/15

3. Stime basate sui dati per l’a.a. 2011/12 applicati alle iscrizioni dell’a.a. 2013/14. Le stime che si riferiscono ai prestiti pubblici includono anche studenti beneficiari di prestiti privati. Fonte OCSE – Education at a Glance 2017 anche in Rapporto Anvur, 2018)

2.1. Il rapporto Eurydice: National Student Fee and Support System in European Higher Education

Nell’approfondimento curato dall’Agenda europea in tema di istruzione, giunto alla sua settima edizione, il National Student Fee and Support System in European Higher Education 2019, vengono forniti ulteriori elementi di raffronto tra le nazioni sul DSU. Resta ferma la differenza nei modelli di intervento se si effettua una comparazione considerando per “tassa” tutto quello che gli studenti pagano a proprio carico.

In ordine al rapporto tra numero di studenti che paga le tasse e numero di coloro che usufruiscono di sussidi economici e borse di studio, sono state individuate quattro fasce:

- fascia A (Svezia, Danimarca, Finlandia, Malta): sono pochissimi, o addirittura nessuno, gli studenti che pagano le tasse; al tempo stesso la maggioranza di loro riceve borse di studio in base alla condizione socio-economica: la Norvegia si avvicina molto a questo modello ma ha una percentuale di beneficiari di borse di studio un po’ più bassa;

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

- fascia B (Grecia, Turchia, Estonia, Repubblica Ceca, Austria, Germania, Polonia, Slovenia e Slovacchia): quasi nessuno degli studenti paga le tasse e chi le paga non supera l’importo di 100 euro; a questo si accompagna, però, una bassa percentuale di beneficiari di borse di studio. In alcuni paesi come Lettonia, Lituania, Ungheria e Romania il 30-50 per cento degli studenti paga le tasse e, a seconda del merito, gli studenti fra i più meritevoli hanno gli studi pagati dallo Stato mentre gli altri vi provvedono autonomamente.

- fascia C: in questa fascia la maggior parte degli studenti paga le tasse ad eccezione esclusivamente degli studenti in situazioni di svantaggio socio-economico. Nel caso italiano la percentuale di studenti che paga le tasse oscilla tra il 75 e il 99 per cento in Croazia e Montenegro: dallo scorso anno, i nuovi iscritti non pagano tasse per il primo anno e, successivamente se non hanno maturato sufficienti crediti formativi (ECTS) le pagano dall’anno successivo. A partire dall’anno accademico 2016/2917, in Inghilterra non sono più previste borse di studio basate sul bisogno.

- fascia D (Lussemburgo, Xxxxxx, Irlanda del Nord): vi è un’alta percentuale di studenti che pagano le tasse ed anche un’alta percentuale di beneficiari di borse di studio.

Anche in questo documento si osserva che in base agli importi delle tasse, gli italiani sono tra gli studenti che pagano di più: in media 1.220 euro all’anno, partendo da un minimo di 195/199 euro l’anno, sino a un massimo di 2.065 per l’a.a. 2018/2019.

Si osserva che l’elevata tassazione oltre a costituire un fattore di discriminazione e di disuguaglianza, anche di genere, potrebbe essere letta come una delle ragioni del basso livello di laureati in Italia rispetto alla UE4 con effetti anche sui tassi occupazionali.

3. Quadro normativo di riferimento

Con il d.p.r. n. 616/1977, le Regioni hanno conseguito dallo Stato il trasferimento delle competenze amministrative, in merito al diritto allo studio universitario; a livello regionale sono stati attivati interventi legislativi fortemente differenziati nei servizi, negli accessi nonchè nei rapporti con il sistema universitario.

4 Ved. Dati Istat in Report del 22 luglio 2020: Livelli di istruzione e ritorni occupazionali. Il Nadef, attuale del 9 ottobre 2020 riporta nel 2019, il tasso di istruzione terziaria è del 27,6 per cento (pag. 104).

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Nell’ottica di riportare i diversi modelli di sostegno ad una omogeneità di gestione sul territorio, nel rispetto dei principi di uguaglianza di trattamento e di pari opportunità, è stata emanata la legge quadro n. 390/1991 (Norme sul diritto agli studi universitari)5, che ha avviato un sistema di welfare disciplinando una serie di aspetti e mettendo a disposizione risorse economiche specifiche.

Sono state individuate, infatti, le prestazioni e i servizi a favore della totalità degli studenti, dei fuori sede e, nel caso delle borse di studio, di coloro che sono meritevoli ma privi di mezzi.

Infatti, l’art. 3, ha definito ruoli e responsabilità dei soggetti attuatori, nei seguenti termini:

- lo Stato esercita funzioni di coordinamento, programmazione e di sostegno economico di risorse ad integrazione delle disponibilità finanziarie delle Regioni attraverso il Fondo integrativo;

- le Regioni erogano le borse di studio, i prestiti d’onore, la ristorazione, i servizi abitativi, i trasporti, l’informazione e l’orientamento al lavoro, l’assistenza sanitaria;

- le Università si occupano delle esenzioni (parziali/totali) delle tasse di studio, dell’orientamento e del tutorato, delle attività a tempo parziale, dei corsi intensivi e serali, delle attività culturali, sportive e ricreative e delle borse di incentivazione.

E’ stata prevista, ogni tre anni, l’emanazione di un d.p.c.m.6 per la definizione dei criteri di merito - il cui parametro è rappresentato dai crediti formativi/CFU - e dalle condizioni economiche degli studenti – parametri ISEE o ISPE7 - nonché dalle procedure di selezione per l’accesso ai servizi destinati alla non generalità degli studenti e per le tipologie minime garantite dalle Regioni (art. 4). La legge avrebbe

5 D.l. n. 104/2013; d.lgs. n. 68/2011.

6 Previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Università, sentito il Consiglio Universitario Nazionale e la Consulta Nazionale per il diritto allo studio universitario e acquisto il parere della Conferenza permanente dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome.

7 Gli acronimi ISEE e ISPE stanno rispettivamente per Indicatore della situazione economica equivalente e indicatore della situazione patrimoniale equivalente. Le Regioni fissano autonomamente i limiti per accedere alle borse entro i seguenti valori minimi e massimi; ciò determina un’ulteriore disomogeneità tra le diverse regioni. Inizialmente la soglia era di 15.749 e 23.000 euro per l’ISEE e, entro un intervallo di 27.560 e 50.000 euro per l’ISPE. Successivamente con d.m. n. 174 del 23/3/2016, il Miur ha innalzato le soglie di entrambi gli indicatori rispettivamente da 20.998 a 23.0000 euro e da 35.435 a 50.000 euro. Ancora nel 2018, il d.m. n. 248 del 27 marzo ha fissato per l’anno accademico 2018/2019, l’importo massimo per l’ISEE ad euro 23.253 e per l’ISPE ad 50.550 euro.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

dovuto riprodurre la collaborazione e la sinergia dei diversi soggetti – compresa la rappresentanza degli studenti – all’interno della Consulta nazionale per il diritto agli studi universitari (art. 6). Istituito presso il Miur, l’organismo aveva un ruolo consultivo e propositivo ma, tuttavia, risulta non essere mai entrato in funzione.

Allo stato attuale, risultano emanati tre d.p.c.m.: nel 1994, nel 1997 e nel 2001. Quest’ultimo, pur datato 9 aprile 2001, nelle sue parti fondamentali è ancora esecutivo.

Nell’arco degli anni, il diritto allo studio universitario è stato ampliato con una serie di interventi a supporto, per così dire, indiretto attraverso l’istituzione di fondi. In particolare:

- il fondo di garanzia per il rimborso di prestiti fiduciari concessi dalle banche e da altri intermediari finanziari riconosciuti per legge, cui possono accedere studenti, privi di mezzi (art. 4, c. 99 e ss, l. n. 350/2003), gestito dall’ex Sviluppo Italia s.p.a;

- il fondo per la mobilità per l’assegnazione di risorse alle Università in proporzione, per il programma Socrates-Erasmus (l. n. 170/2003, art. 1, c. 1, lett. a));

- l’accesso al credito dei giovani di età compresa tra i 18 e i 40 anni (art. 15, c. 6,

d.l. n. 81/2007, convertito in legge dall'art. 1, l. 3 agosto 2007, n. 127). Si tratta di un “fondo rotativo” istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, avente personalità giuridica.

Successivamente, ai sensi della l. n. 240 del 2010 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario), a decorrere dall'anno accademico 2012-2013, sono stati precisati ruolo e funzioni dei diversi soggetti istituzionali coinvolti:

- le Università, in quanto sede primaria di libera ricerca e di libera formazione nell'ambito dei rispettivi ordinamenti, sono luogo di apprendimento ed elaborazione critica delle conoscenze; operano, combinando in modo organico ricerca e didattica, per il progresso culturale, civile ed economico della Repubblica;

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

- il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, nel rispetto delle competenze delle Regioni, provvede a valorizzare il merito, a rimuovere gli ostacoli all'istruzione universitaria e a garantire l'effettiva realizzazione del diritto allo studio. Individua specifici interventi per gli studenti capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, che intendano iscriversi al sistema universitario della Repubblica per portare a termine il loro percorso formativo;

- l'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR), verifica e valuta i risultati secondo criteri di qualità, trasparenza e promozione del merito, anche sulla base delle migliori esperienze diffuse a livello internazionale. Garantisce una distribuzione delle risorse pubbliche coerente con gli obiettivi, gli indirizzi e le attività svolte da ciascun ateneo, nel rispetto del principio della coesione nazionale ed in base alla valutazione dei risultati conseguiti.

L’art. 4, introduce un ulteriore dispositivo cumulabile alle borse di studio ma finalizzato a promuovere l’eccellenza e il merito fra gli studenti. Nel bilancio di previsione del Miur, è stato istituito un capitolo con la denominazione “Fondo per il merito” per le cui finalità pubbliche la gestione operativa è affidata ad una fondazione pubblica (istituita dall’art. 9, d.l. n. 70/2011)8.

Nel 2012, è stato emanato il d.lgs. n. 68/2012 (Revisione della normativa di principio in materia di diritto allo studio…). L’art. 2 espone i principi fondamentali in accordo con le garanzie costituzionali citate, mentre le finalità seguono i sotto indicati obiettivi:

a) promozione e valorizzazione del merito degli studenti;

b) potenziamento dei servizi volti a facilitare l'accesso e frequenza del sistema universitario anche da parte di studenti con disabilità;

8 Comma 3: “È istituita, ai sensi degli articoli 14 e seguenti del codice civile, la Fondazione Articolo 34 (di seguito "Fondazione") per la realizzazione degli obiettivi di interesse pubblico del Fondo per il merito di cui all'articolo 4 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 nonché con lo scopo di promuovere la cultura del merito e della qualità degli apprendimenti nel sistema scolastico e nel sistema universitario. Per il raggiungimento dei propri scopi la Fondazione instaura rapporti con omologhi enti ed organismi in Italia e all'estero. Può altresì svolgere funzioni connesse con l'attuazione di programmi operativi cofinanziati dai Fondi strutturali dell'Unione europea, ai sensi della vigente normativa comunitaria”.

Comma 4: “Sono membri fondatori della Fondazione il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca ed il Ministero dell'economia e delle finanze, ai quali viene inoltre attribuita la vigilanza sulla Fondazione medesima. I componenti dell'organo di amministrazione della Fondazione e il suo presidente sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca e del Ministro dell'economia e delle finanze”.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

c) individuazione degli strumenti e dei servizi volti a facilitare la condizione di studente non impegnato a tempo pieno negli studi;

d) realizzazione di interventi per la mobilità territoriale degli studenti verso le sedi universitarie più idonee a soddisfarne aspirazioni e vocazioni, sul piano scientifico e culturale;

e) impulso e creazione di interventi e strumenti di valorizzazione e informazione delle opportunità offerte, in particolare dall'Unione europea, per favorire l'internazionalizzazione delle esperienze di studio e di ricerca e ogni altra forma di scambio culturale e scientifico da e verso le istituzioni universitarie europee e di altri Paesi.

L’art. 3 prevede che il sistema integrato di sostegno al diritto allo studio opera con la sinergia dei diversi soggetti istituzionali. In particolare:

a. lo Stato, con competenza esclusiva in materia di determinazione dei LEP, garantisce l’uniformità nella fruizione di diritti fondamentali – tra cui l’istruzione -, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. m), Cost.);

b. le Regioni a statuto ordinario, con competenza esclusiva in materia di diritto allo studio, disciplinano, attivano e gestiscono attraverso il proprio modello organizzativo, gli interventi per la concreta fruizione di tale diritto9;

c. le Università e le istituzioni AFAM, nei limiti delle proprie risorse, regolano i propri servizi (v. supra) al fine di realizzare il successo formativo degli studi.

L'art. 6, indica gli strumenti, beni e i servizi essenziali costituiti da: le residenze/gli alloggi, la ristorazione, le attività a tempo parziale, i trasporti, l’assistenza sanitaria, l’accesso alla cultura, i servizi di orientamento e tutorato, i servizi per la mobilità internazionale, il materiale didattico, nonché, per gli studenti meritevoli, anche se privi di mezzi, in possesso di determinati requisiti, le borse di studio10.

L’art. 7, c. 7 prevede, per il sistema DSU, la definizione da parte dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) anche per l’istruzione e, come già accennato, ancora oggi senza contenuti.

9 Inizialmente anche le Regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, con competenze ad esse spettanti in base ai rispettivi statuti, tenendo conto dei LEP.

10 Le Regioni, province autonome, università e istituzioni AFAM, utilizzando risorse proprie (art. 18, c. 9, d.lgs. 68/2012), possono definire altri servizi e che l'entità, le modalità di erogazione e i requisiti per l'accesso ai servizi in coerenza con i requisiti economici fissati per l'accesso alle borse di studio (art. 8, c. 4, d.lgs. 68/2012).

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Il vuoto normativo è in parte legato alla delicata questione della definizione delle funzioni amministrative in capo alle Regioni nel quadro della distinzione delle competenze con lo Stato, ma anche alla difficoltà di esplicitare i parametri su cui poter calcolare il c.d. costo standard. Si tratta di quantificare la spesa minima necessaria e sufficiente per poter erogare prestazioni eque su tutto il territorio al fine di predeterminare quanto le Regioni possono spendere per l’attuazione dello stesso DSU. L’art. 8, nel rinviare la definizione dei requisiti di eleggibilità per l’accesso alle borse di studio per merito e condizione economica ai successivi decreti interministeriali, sottolinea che l’intera materia resta assicurata nei limiti delle risorse

disponibili sul bilancio dello Stato, delle Regioni e degli Atenei.

A livello centrale, resta assegnata l’opportunità di promuovere accordi di programma e protocolli di intesa, anche con l'attribuzione di specifiche risorse, al fine di favorire il raccordo tra le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le università, le istituzioni per l'alta formazione artistica, musicale e coreutica e le diverse istituzioni che concorrono al successo formativo degli studenti e di potenziare la gamma di servizi e interventi posti in essere dalle predette istituzioni nell'ambito della propria autonomia statutaria (Art. 12).

La concessione delle borse di studio è ancora, in larga parte, disciplinata dal

d.p.c.m. del 2001 citato (Disposizioni sull’uniformità di trattamento sul diritto agli studi universitari) e, successivamente, anche dalle disposizioni contenute nella legge di bilancio n. 232 del 2016 che hanno posto soluzione ad alcune delle criticità definendo concetti fondamentali (come si evidenzierà nel prosieguo: ad es. sul fabbisogno finanziario delle Regioni) e introducendo correttivi sui modelli organizzativi e di gestione.

Sempre nell’ambito del sistema DSU, si fa cenno ad ulteriori leve di sostegno finanziario intervenute in ordine temporale. In particolare:

- la concessione di prestiti d’onore e prestiti d’onore in aggiunta alle borse di studio (art. 3 d.lgs. n. 68/2012), gravanti sulle disponibilità di bilancio delle regioni, province autonome e Afam;

- le borse di mobilità, all’interno del Piano nazionale per il sostegno al merito e alla mobilità degli studenti capaci e meritevoli ma privi di mezzi, che si sono

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

immatricolati nell’anno accademico 2013-201411 e si sono iscritti in Atenei che hanno sede in Regioni diverse da quelle di residenza, (art. 59 d.l. n. 69/2013); tale intervento di sostegno è cumulabile con le borse di studio di cui al d.lgs n. 68/2012. Un ulteriore supporto riguarda l’erogazione di borse post lauream. Entrambe le disposizioni gravano sul Fondo per il finanziamento ordinario (FFO)12, capitolo 1694 del bilancio di previsione dell’ex Miur.

A seguire, in ordine temporale, va menzionata la disposizione di cui all’art. 0, xxxxx

x. x. 000/0000 (x. di bilancio 2017, commi 273-289), che ha previsto nel 2017, l'assegnazione annuale, previo bando da emanare entro il 30 aprile, sentita la Conferenza Stato-Regioni di almeno 400 borse di studio nazionali per il merito e la mobilità; ciascuna del valore di 15.000 euro annui, da attribuire a studenti, sulla base di requisiti di merito e di reddito, al fine di favorirne l'iscrizione ai corsi di laurea o di laurea magistrale a ciclo unico nelle università statali o ai corsi di diploma accademico di primo livello nelle istituzioni statali AFAM, anche aventi sede differente da quella di residenza del nucleo familiare. Si ricorda che questa forma di sostegno è incompatibile con le altre borse di studio, ad eccezione di quelle per i soggiorni di studio all'estero, nonché con tutti gli strumenti e i servizi per il diritto allo studio di cui al d.lgs. n. 68/2012, e trae origine dall’art. 4 della l. n. 240/2010 (Fondazione per il merito, oggi Fondazione Articolo 34).

L’attuazione del DSU deve essere, altresì, monitorata costantemente e valutata attraverso la costruzione di sistemi informativi dialoganti. In questa direzione, già a partire dalla legge quadro (l. n. 390/1991), era stata annunciata una procedura di controllo in capo all’organismo coordinato dall’ex Miur (la Consulta nazionale) composta da vari rappresentanti (ministro, università, regioni e studenti), nonché, per effetto dell’art. 5, era stato previsto l’obbligo per il ministero stesso di redigere ogni tre anni un rapporto al Parlamento. Tali disposizioni non hanno trovato mai esecuzione.

11 Istituite con D.m. 755 del 4 settembre 2013. Ved. Corte dei conti, Referto sul Sistema Universitario. A seguire, dd. mm. n. 4347 del 3/12/2014, n. 1909 del 21/9/2016.

12 Il fondo è stato istituito dall’art. 5 c. 1, lett. a) della l. n. 537/1993: rappresenta la quota a carico del bilancio statale delle spese per il personale docente, ricercatore, non docente e per la manutenzione delle strutture universitarie. Per ulteriori approfondimenti si fa rinvio alla Relazione sul Rendiconto generale dello Stato della Corte dei conti , 2018, con riferimento all’ex Miur, p. 209 e ss..

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Per far fronte a tale criticità, è intervenuto lo stesso d.lgs. n. 68 che, a partire dal 15 giugno 2012, all’art. 20, ha istituito l’Osservatorio nazionale con la partecipazione della direzione generale per l’università, lo studente e il diritto allo studio dell’ex Miur, con rappresentanti anche del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministro per la cooperazione internazionale, delle Regioni e – inizialmente - delle province autonome di Trento e Bolzano, del Consiglio nazionale degli studenti universitari, della Conferenza dei rettori delle università italiane, del Convegno permanente dei direttori e dirigenti delle università (istituito nel 2017)13. La durata dell’organismo prevista è di tre anni. I compiti ad esso attribuiti riguardano proprio la creazione di un sistema informativo correlato a quello delle Regioni, l’attuazione di una banca dati borsisti e il monitoraggio; infine, la realizzazione di ricerche e la redazione annuale al Ministro – entro il mese di marzo – sullo stato di attuazione del Sistema DSU. A giudizio della Sezione, la rilevanza di tali compiti previsti dal legislatore dovrebbe non subire ulteriori ritardi ed avere, invece, un’immediata esecutività.

In ultimo, si riferisce in merito al decreto interministeriale Miur-Mef n. 798 del 2017 che – come precisato dall’amministrazione nella fase di contraddittorio – “ha dato attuazione ad una parte particolarmente importante del d.lgs. n. 68/2012, ed in particolare ai criteri di definizione del fabbisogno finanziario delle regioni mediante anche l’individuazione di valori standard” e, seppure in parziale attuazione dell’art. 7

c. 7 del medesimo d.lgs., anche ai nuovi criteri di riparto del FIS.

A conclusione del quadro normativo esposto la Sezione osserva che l’intero impianto sul sistema DSU necessita di una visione strategica unitaria: è assolutamente

13 Ha le seguenti le seguenti finalità: a) svolgere attività di coordinamento e di indirizzo nella gestione delle Istituzioni universitarie, nel rispetto dell'autonomia delle stesse; b) instaurare rapporti sistematici con: Ministeri, CRUI, ANVUR, CNSU, XX.XX., ARAN, Comitati di settore e altri Organismi istituzionali per la promozione di studi congiunti, ricerche e proposte di soluzioni su problematiche attinenti la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa delle Istituzioni universitarie per il miglior funzionamento e l'organizzazione delle medesime, anche al fine di c) favorire una omogenea applicazione delle norme di specifico riferimento e la diffusione di buone pratiche; d) attivare relazioni con organismi e rappresentanze parlamentari, di governo, sindacali, in ordine alle problematiche di interesse delle Istituzioni Universitarie, della dirigenza e del personale universitario in genere; e) instaurare rapporti di collaborazione con analoghe Organizzazioni nazionali e sovranazionali, per scambi di esperienze e conoscenza di esigenze e orientamenti, al fine di formulare valutazioni e proposte anche di provvedimenti normativi, per il miglioramento ed il consolidamento dell'integrazione a livello europeo ed extraeuropeo; f) promuovere e valorizzare i dirigenti delle Istituzioni universitarie, anche attraverso iniziative volte a favorirne la formazione, la crescita e lo sviluppo professionale. Si occupa di didattica, ricerca e progetti di formazione per il nuovo management delle Università, svolge azioni di organo di rappresentanza e coordinamento delle Università.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

indispensabile pervenire quanto prima alla definizione dei Lea e, dunque, dei compiti in capo al governo centrale e territoriale; utilizzare ed implementare le informazioni contenute nei sistemi informativi e di monitoraggio dell’amministrazione centrale e delle Regioni rendendoli omogenei e dialoganti e, quindi, utili ai fini della valutazione dei risultati per l’avvio di interventi idonei, la rimozione degli ostacoli e delle criticità presenti sul territorio, l’equa ripartizione delle risorse finanziarie.

Visione che deve essere ancorata ad un modello di welfare che si intende adottare per diminuire il divario con gli altri Paesi puntando sulle nuove generazioni; in questa direzione, si porta all’attenzione14 la proposta di legge (A.C. n. 1211 del 28 settembre 2018)15, finalizzata a favorire la partecipazione agli studi universitari attraverso un ampliamento della platea degli studenti esonerati dal contributo onnicomprensivo a tutti coloro che ne hanno i requisiti di eleggibilità e che, attualmente, risulta ancora ferma, in sede referente.

In questa direzione procede anche l’amministrazione – anche a seguito delle sollecitazioni formulate dalla Corte - evidenziando che, “in merito all’importanza di una forte e costante dialettica tra Stato e regioni … in occasione della predisposizione dello schema di D.I. n. 798/2017 citato, al fine di migliorare il livello di partecipazione e coinvolgimento di tutti i Soggetti istituzionalmente individuati dall’art. 1, c. 271, della legge n. 232/2016, con decreto del Capo Dipartimento 29 marzo 2017, n. 662, ha costituto un apposito Tavolo Tecnico inter-istituzionale per lo studio, l’analisi e l’individuazione dei fabbisogni finanziari regionali, con la partecipazione del MIUR - MEF - REGIONI - ANDISU. … Le attività di collaborazione nate in seno a tale Organismo hanno spinto la Conferenza per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, in sede di approvazione del ridetto D.I. n. 798/2017, a richiedere formalmente che il suddetto Tavolo, venisse trasformato in un Tavolo permanente di collaborazione tra Ministero e regioni per le questioni inerenti il Diritto allo studio, mozione che è stata immediatamente accolta con grande favore anche da

14 In Italia solo il 19% dei 25-64enni possiede un’istruzione terziaria; i dati migliorano se si considera la fascia di età che va dai 24 ai 34 anni, dove la percentuale si alza al 28%. Il vantaggio in termini di reddito per chi è in possesso di un titolo di studio terziario è del 39% tra i 25-64enni rispetto agli adulti con livello di istruzione secondario superiore, mentre il gap è del 19% tra i 25-34enni. Per quanto riguarda la formazione post laurea, in Italia il dottorato è conseguito dallo 0,5% degli adulti, contro l’1,2% medio Ocse (Education at Glance, 2019).

15 Assegnata il 6 marzo 2019 alla VII Commissione della Camera Cultura. L’ultimo dibattito risale al 28 marzo 2019.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

questo Dicastero che, infatti, oggi si avvale in modo stabile del suddetto Tavolo per la risoluzione di tutte le questioni che attengono il DSU non ultima la condivisione delle tabelle di riparto annuale del FIS, prima del suo formale passaggio alla Conferenza delle regioni ed alla Conferenza Stato-Regioni”.16

4. I destinatari del diritto allo studio e le tipologie di intervento

Il sistema di sostegno agli studi universitari (servizi ed interventi) si rivolge essenzialmente a due diversi tipi di destinatari:

1. la generalità degli studenti;

2. la non generalità degli studenti cioè studenti meritevoli ma privi di mezzi, in particolare: fuori sede, pendolari, in sede e studenti con disabilità (con disabilità non inferiore al 66 per cento).

Gli strumenti si sostanziano in:

a) erogazione di borse di studio;

b) esoneri parziali e totali della contribuzione universitaria degli studenti;

c) somministrazione di ulteriori servizi: dall’alloggio alla ristorazione; dai trasporti all’assistenza sanitaria; dalla cultura alle agevolazioni a tempo parziale, al tutoraggio e l’orientamento.

Gli interventi sono sostenuti dallo Stato con la compartecipazione finanziaria delle regioni, delle università e dagli studenti.

5. Le fonti di finanziamento delle borse di studio

L’art. 18 del d.lgs. n. 68/2012 citato prevede, a garanzia del sistema DSU e del conseguimento del successo formativo degli studenti, l’utilizzo delle seguenti linee di finanziamento17:

a) il Fondo integrativo statale (FIS);

b) le entrate derivanti dai fondi regionali;

c) le tasse regionali pagate da tutti gli studenti;

16 Memoria n. 2, prot. Cdc. n. 2835 del 27 ottobre 2020.

17 La legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di Delega al Governo sul federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, prevede, infatti, che il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti alcuni diritti selezionati (tra i quali il diritto all’istruzione), divenga obbligatorio ed integrale da parte dello Stato.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

d) le somme in disponibilità dell’agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla mafia (ai sensi dell’art. 2 quater del d.l. n. 104/2013);

e) le somme derivanti dalla riduzione di risorse destinate alle borse di studio per il merito e la mobilità, così come disposto dall’art. 0, x. 000, xxxxx x. x. 000/0000 (x. di bilancio 2018)18.

5.1. Il Fondo integrativo statale

Come già accennato, l’istituto relativo al FIS, introdotto inizialmente con l. n. 390/1991, riguardava la concessione dei prestiti d’onore per il merito e, solo successivamente, per effetto dell’art. 1, c. 89, della l. n. 662/1996, anche delle borse di studio.

Il finanziamento è assegnato alle Regioni, per la copertura del c.d. “fabbisogno finanziario necessario” affinché queste ultime possano garantire l'erogazione delle borse di studio e di altri ausili distribuiti alle diverse categorie di studenti universitari in possesso dei relativi requisiti. Ai sensi del c. 3 dell’art. 9, la definizione dell’importo delle borse di studio e dei prestiti d’onore persegue l’obiettivo della copertura delle spese di mantenimento durante il corso di laurea, nelle diverse sedi. I criteri e le modalità di riparto di tale fondo sono definiti con un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, sentito il Consiglio nazionale degli studenti universitari.

Il d.p.c.m. del 9 aprile 2001, all’art. 16, nello stabilire i criteri per l’erogazione del contributo pubblico, ha introdotto il meccanismo del “premio”19 per quelle regioni che:

- spendono di più per borse di studio, per contributi per la mobilità internazionale e per attività part-time (percentuale pari al 50);

18 Disponendo che 10 mln di euro per il 2018, 12 mln di euro per il 2019 e 20 mln di euro annui, dal 2020 sono destinati, invece, a coprire parte dell'incremento del Fondo integrativo statale per la concessione delle borse di studio universitarie contestualmente previsto dal c. 636.

19 In effetti, nel caso in cui le Regioni riducano l’ammontare ne discende anche una diminuzione della contribuzione statale.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

- posseggono un numero elevato di idonei soprattutto tra gli studenti fuori sede (percentuale pari al 35);

- sono dotate di un numero maggiore di posti alloggio (percentuale del 15).

In ogni caso, ciascuna Regione non può ricevere una somma inferiore all’80 per cento di quella dell’anno precedente.

Resta, altresì, una penalizzazione per quelle Regioni che riducono l’ammontare delle proprie risorse per il sistema DSU.

L’ammontare annuo del fondo statale - che per norma è da considerarsi ad integrazione di altre risorse pubbliche – è stato determinato considerando la c.d. “spesa storica” delle Regioni.

Recentemente, sotto il profilo normativo e gestionale sono intervenute le seguenti disposizioni: la legge di bilancio 2017 (l. n. 232/2016, art. 1, commi 252-275) ed il decreto interministeriale (Mef-Miur) n. 798 dell'11 ottobre 2017, che hanno rivisitato l’impianto e rimosso parzialmente alcune delle criticità in rapporto al vuoto legislativo (assenza dei provvedimenti attuativi di cui all’art. 7, c. 7 del d.lgs. n. 68/2012) e ai ritardi nell’erogazione delle risorse finanziarie alle Regioni.

Pertanto, con riferimento all’art. 1, c. 271, nelle more dell’emanazione del decreto previsto dall’art. 7, c. 7 del d.lgs n. 68/2012 citato, si è fatta chiarezza in merito ad una serie di contenuti qui di seguito esposti.

a. L’intervento dello Stato integra le risorse finanziarie delle Regioni per il diritto allo studio in proporzione al fabbisogno finanziario delle Regioni; l’ammontare annuo del Fis, trova collocazione nell’ambito del bilancio di previsione del Miur sul cap. 1710.

b. Il fabbisogno finanziario è determinato in base all’incidenza dei seguenti fattori:

- il numero degli idonei;

- l’importo della borsa;

- il gettito derivante dalla tassa regionale.

c. Il fabbisogno finanziario netto20 delle Regioni, cui è legata la ripartizione del FIS, risulta oggi composto dalle seguenti voci:

20 Il fabbisogno netto è il fabbisogno finanziario complessivo meno il gettito derivante dal gettito della tassa regionale con una decurtazione pari a euro 140 (c.d. valore standard).

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

- risorse FIS, con un’incidenza pari al 71,43 per cento;

- risorse proprie delle Regioni pari ad almeno il 40 per cento dell’assegnazione del FIS (c.d. quota premiale), con un’incidenza corrente pari al 28,57 per cento.

d. I criteri per la ripartizione delle risorse del FIS. Il riparto del FIS è calcolato annualmente, prendendo a riferimento i dati dell'ultimo triennio con riguardo al primo di applicazione del decreto in questione. Il numero degli idonei deve riferirsi al 30 aprile di ciascun anno e la relativa rilevazione dovrà terminare inderogabilmente al 30 giugno di ciascun anno. La tabella di riparto del FIS, comprensiva della quota premiale e della quota proporzionale al fabbisogno, calcolata ed approvata annualmente con apposito decreto del Miur, è sottoposta a parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano; è resa disponibile entro il 30 settembre di ogni anno in coerenza con i tempi di approvazione del decreto di riparto individuati all'art. 1, c. 271, della l. n. 232/2016.

Qualora l'incidenza complessiva della spesa per studenti idonei sostenuta dall'insieme delle Regioni che accedono alla quota premiale superi il 50 per cento del totale della spesa per studenti idonei sostenuta da tutte le Regioni, la percentuale di quota premiale del FIS sarà pari al 10 per cento. Nel caso in cui superi il 60 per cento, la percentuale sarà pari al 15 per cento.

In ogni caso, in sede di prima applicazione per l'anno 2017, ciascuna Regione non può ricevere un ammontare di FIS inferiore all'80 per cento di quanto assegnato con riguardo al riparto del 2016.

e. Il trasferimento delle risorse del FIS è attribuito direttamente al bilancio dell’Ente regionale erogatore dei servizi per il sistema DSU;

f. A partire dal 2017 e per tre anni, vengono erogati maggiori stanziamenti alle Regioni colpite dal terremoto: Abruzzo, Marche e Umbria.

Merita un richiamo l’intervento della Consulta che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, c. 271, della stessa l. n. 232/2016 nella parte in cui prevede che il decreto interministeriale che determina i fabbisogni finanziari regionali è adottato previo parere della Conferenza Stato-Regioni, anziché previa intesa con la stessa (sentenza n. 87/2018).

Al riguardo, la Corte ha sottolineato che, sebbene il decreto sia stato emanato

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

“previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni”, ciò non ha inciso sulla materia del contendere, poiché la disposizione impugnata è di natura transitoria e, quindi, può trovare applicazione sino all'adozione del decreto di cui all' art. 7, c. 7, del d.lgs. n. 68/2012, con il quale, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, sono stabiliti i criteri di riparto del Fondo integrativo statale.

In effetti, come già riportato, la dialettica tra Stato e Regioni “dovrebbe consistere in un leale confronto sui fabbisogni e sui costi che incidono sulla spesa costituzionalmente necessaria, tenendo conto della disciplina e della dimensione della fiscalità territoriale nonché dell'intreccio di competenze statali e regionali …” così come, peraltro, affermato recentemente dalla stessa Corte costituzionale, in ambito sanitario21.

Inoltre, poiché per l’erogazione dei servizi, ogni Regione ha delegato l’esecutività del DSU ad uno o più organismi od enti, la legge di bilancio 2017, nell’effettuare una revisione dell’assetto organizzativo sulla base del principio di coordinamento della finanza pubblica, aveva stabilito la confluenza in un unico soggetto (commi 269, 270 e 272) a far data dal 30 settembre. Anche su questo argomento la sentenza n. 87 citata, preservando il principio espresso dal c. 270, ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale in quanto oggetto di competenza legislativa regionale (sentenze nn. 2 del 2013; 293 del 2012; 61 del 2011; 299 del 2010; 134 del 2010; 95, 50 del 2008; 300, 33

del 2005 e 387 del 2007).

5.2. Le risorse finanziarie derivanti dalle tasse regionali.

Le tasse regionali sono imposte a carico di tutti gli studenti che si iscrivono ai corsi di laurea, fatta eccezione per gli aventi diritto alle borse di studio, nel rispetto dell’equità e della solidarietà tra le famiglie a reddito più elevato con quelle a reddito basso. Il c. 19 dell’art. 3, l. n. 549/1995, Misure di razionalizzazione della finanza pubblica, aveva previsto l’abolizione di due diverse forme di contribuzione22 e, di conseguenza, l’istituzione di una tassa regionale compresa tra i 62 e i 103 euro da aggiornare in base al tasso di inflazione programmata, dunque, nel corso degli anni rimodulata. Il gettito

21 Sentenza n. 169 del 2017.

22 Il contributo suppletivo di cui all’art. 4 della l. n. 1551/1951 e la quota di compartecipazione di cui all’art. 5, c. 15 della l. n. 537/1993.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

che ne deriva, per effetto del c. 23 della l. citata, è interamente devoluto all’erogazione delle borse di studio e non può essere utilizzato per finalità diverse (c.d. “vincolo di destinazione”).

Successivamente, l’art. 18, c. 8, del d.lgs. n. 68/2012 ha precisato che la misura minima della tassa regionale vada suddivisa in tre diverse fasce di € 120, € 140 e € 160. Le Regioni e le province autonome possono comunque stabilire l'importo della tassa fino ad un massimo di € 200 (da aggiornare annualmente, in base al tasso di inflazione programmato) abbinandolo al parametro di reddito. Qualora le Regioni non vi provvedano, la stessa è fissata nella misura standard di € 140.

Le tasse pagate da tutti gli studenti rappresentano ancora, oggi, la principale fonte di finanziamento delle borse di studio.

5.3. Le risorse finanziarie proprie delle Regioni.

La terza linea di sovvenzione è costituita dalle disponibilità finanziarie delle Regioni. Purtroppo, dato il vuoto normativo, questa parte del contributo non risulta ancora disciplinata organicamente. Attualmente, il decreto interministeriale n. 798 del 2017, all’art. 3, definisce come risorse proprie quelle destinate all’erogazione di strumenti e servizi esclusivamente indirizzati a studenti capaci e meritevoli ma privi di mezzi idonei. Debbono concorrere al sistema del sostegno per il DSU nella misura pari ad almeno il 40 per cento del FIS. Sono calcolate tenendo conto degli importi dell’anno accademico precedente a quello dell’utilizzo del fondo da parte delle Regioni, da un lato escludendo il gettito derivante dalla tassa regionale ed il FIS dell’anno precedente e, dall’altro tenendo ancora conto:

- del valore complessivo delle borse di studio concesse in denaro o in servizi;

- delle erogazioni monetarie per contributi di mobilità internazionale (con riferimento alle somme effettive);

- di altre erogazioni monetarie;

- dei contributi per studenti con disabilità (come da atti ufficiali);

- delle erogazioni in servizi alloggio nella misura standard di almeno euro 1.100 per ciascuno dei posti letto concesso alla data del 30 aprile dell’anno precedente.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

5.4. Le risorse finanziarie provenienti dal Fondo Unico di giustizia

Per effetto della disposizione contenuta nell’art. 2 del d.l. n. 104/2013 (conv. l. n. 128/2013), ad integrazione delle risorse pubbliche già previste per il sistema DSU, viene introdotta una misura dal complicato meccanismo contabile che consente un’entrata aggiuntiva al FIS. Infatti, come questa Sezione ha già evidenziato in proposito (Delibera n. 6/2014), si tratta di una quota pari al 3 per cento delle risorse presenti nel Fondo unico di giustizia (FUG) che si aggiunge ad altre due quote - una è fissata per il Ministero della giustizia, l’altra per il Ministero dell’interno - frutto della riassegnazione del Mef alle singole amministrazioni interessate di importi devoluti al bilancio dello Stato e provenienti dal sequestro definitivo dei beni confiscati alla mafia. Tuttavia, il Fondo stesso – come si cita nella delibera – “è alimentato da una congerie di somme, proventi da prodotti finanziari ed assicurativi oggetto di provvedimenti ablatori” nell’ambito di procedimenti penali, amministrativi o di applicazione delle misure di prevenzione, di incerta quantificazione.

La gestione è affidata ad un ramo di Equitalia: Equitalia Giustizia s.p.a. (ora Agenzia Entrate Riscossione).

L’indagine aveva evidenziato criticità per quanto attiene la correttezza e la tempestività nell’acquisizione al FUG delle diverse tipologie di entrata nonché – per effetto delle disposizioni normative ad hoc – la riassegnazione delle quote e la puntualità di richiesta da parte delle stesse alle singole amministrazioni interessate.

Nel caso, poi, della somma indicata ad integrazione del FIS, la procedura non si chiude con il riversamento all’amministrazione centrale ma prosegue il suo iter: infatti, deve essere effettuata un’ulteriore distribuzione di tali risorse alle singole Regioni, con un apposito d.p.c.m., su proposta dell’ex Miur23.

Di queste somme è stata data successiva informativa da parte dell’amministrazione, che ha riferito che già in data 16 novembre 201724, la D.G. competente (Direzione generale per lo studente, lo sviluppo e l’internazionalizzazione della formazione superiore) ha inoltrato richiesta presso l’ANBSC del versamento in un'unica soluzione

23 L’amministrazione ha comunicato l’emanazione del suddetto decreto interministeriale MIUR_MEF dell’11 novembre 2017, in Memoria n. 2, prot. Cdc. n. 2835 del 27 ottobre 2020.

24 Nota DG-SINFS 16 novembre 2017 prot. n. 32591.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

a favore del FIS 2018 “di tutte le annualità arretrate dal 2013 al 2017”; l’istanza si intende formulata anche per il futuro per il previsto versamento in favore del FIS corrente.

6. La contribuzione studentesca

In base al d.P.R. n. 306/1997 (Regolamento recante disciplina in materia di contributi universitari) e s.m., gli studenti universitari contribuivano alla copertura dei servizi offerti dalle università attraverso il pagamento della tassa di iscrizione e dei contributi fissati autonomamente dagli atenei, generalmente, per scaglioni di reddito. Le università erano tenute a esonerare dal pagamento delle tasse universitarie alcune categorie di studenti e potevano autonomamente decidere di esonerare anche altri soggetti (ad es. quando siano state sottoscritte convenzioni, oppure erogate somme da altri enti c.d. studenti non paganti). L’esonero dalla contribuzione studentesca era regolato dal d.p.c.m. del 2001 citato e, diventa parziale (esattamente la metà del contributo), nel caso in cui l’idoneo al conseguimento della borsa di studio non abbia completato gli studi nella durata naturale del corso di laurea o solo per un ulteriore semestre.

Con la l. di bilancio 2017 (l. n. 232/2016: art. 1, commi 252-267) è stata ridefinita la disciplina, modificando quanto previsto dal citato d.P.R.. Infatti, è stato introdotto il contributo onnicomprensivo annuale (che ha assorbito la pregressa tassa di iscrizione comprensiva anche dei contributi per attività sportive) differenziato per i diversi corsi di laurea e di laurea magistrale all’interno dei regolamenti delle stesse università, le quali possono altresì decidere di estendere esoneri o graduazioni del contributo per specifiche categorie di studenti.

In sede di prima applicazione, il regolamento doveva essere approvato entro il 31 marzo 2017 (anche per gli Afam) ed entrare in vigore a decorrere dall'anno accademico 2017/2018.

La nuova disciplina si applica alle università statali e, pertanto ne sono escluse quelle non statali, le università telematiche, le istituzioni universitarie ad ordinamento speciale, nonché l'università degli studi di Trento.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Va menzionato che, sempre l'art. 1 della stessa legge di bilancio 2017, ai commi 255 e 256, nel ridefinire la disciplina in materia di contributi corrisposti dagli studenti iscritti ai corsi di laurea e di laurea magistrale delle università statali, esonera dal pagamento (c.d. no tax area), oltre a coloro che rientrano nelle fattispecie considerate dall'art. 9 del d.lgs. n. 68/2012, gli studenti che soddisfano congiuntamente i seguenti requisiti:

a) appartengono ad un nucleo familiare con ISEE inferiore o uguale a € 13.000;

b) sono iscritti all'università da un numero di a.a. inferiore o uguale alla durata normale del corso di studio, aumentata di uno;

c) nel caso di iscrizione al secondo a.a., gli studenti che hanno conseguito almeno 10 crediti formativi universitari (CFU) entro il 10 agosto del primo anno e, nel caso di iscrizione ad anni successivi, coloro che hanno conseguito almeno 25 CFU nei 12 mesi antecedenti il 10 agosto dell'a.a. precedente la relativa iscrizione.

Inoltre, fissa i criteri per la determinazione dell'importo massimo del contributo onnicomprensivo annuale per determinate categorie di studenti, fino ad un ISEE di €

30.000 (c.d. esonero parziale). In particolare:

- per gli studenti che appartengono ad un nucleo familiare il cui ISEE è compreso tra € 13.001 e € 30.000, e che soddisfano i requisiti di cui alle precedenti lett. b) e c), il contributo non può superare il 7 per cento della quota di ISEE eccedente € 13.000 (c. 257);

- per gli studenti che appartengono ad un nucleo familiare il cui ISEE è inferiore a € 30.000, e che soddisfano solo il requisito di cui alla precedente lett. c), il contributo non può superare quello determinato ai sensi dei commi 255 e 257, aumentato del 50 per cento, con un valore minimo di € 200 (c. 258).

A decorrere dall'a.a. 2020/2021, i limiti degli importi ISEE per usufruire dell'esonero o delle riduzioni devono essere aggiornati ogni tre anni con decreto del Ministro dell'università e della ricerca, a seguito del monitoraggio dell'attuazione e dell'efficacia di tali novità.

Ancora, vengono esonerati dal pagamento delle tasse e dei contributi universitari gli studenti dei corsi di dottorato di ricerca che non sono beneficiari di borsa di studio.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Nel rispetto del principio di equilibrio di bilancio di ciascuna università statale, eventuali ulteriori casi di esonero o graduazione del contributo per specifiche categorie di studenti - individuate in relazione alla carriera universitaria o alla particolare situazione personale - possono essere disposti dai regolamenti in materia di contribuzione studentesca assieme alla definizione dell'importo stesso del contributo onnicomprensivo annuale dovuto.

Nel caso di studenti con nazionalità di Paesi non appartenenti alla UE e residenti all'estero, per i quali risulti inapplicabile il calcolo dell'ISEE ai sensi dell'art. 8, c. 5, del

d.p.c.m. n. 159/2013, l'importo del contributo onnicomprensivo annuale è stabilito dalle singole università, anche in deroga ai criteri individuati dalla nuova disciplina.

Ai fini sopra indicati, la legge di bilancio 2017 ha disposto incrementi anche al Fondo per il finanziamento ordinario delle Università (FFO) stabilendo che tali somme siano ripartite tra le università statali, a decorrere dal 2017, con riferimento all'a.a. 2016/2017, e conseguentemente per gli anni successivi, in proporzione al numero degli studenti esonerati dal pagamento di ogni contribuzione ai sensi dell'art. 9 del d.lgs. n. 68/2012 e, dal 2018, della nuova disciplina in materia di esonero totale e parziale, moltiplicati per il costo standard di ateneo per studente in corso.

7. I provvedimenti nell’ambito dell’emergenza COVID 19

A seguito dell'emergenza sanitaria da Coronavirus (COVID-19), sono state sospese, dal 5 marzo 2020, su tutto il territorio nazionale, le attività didattiche in presenza relative all'anno scolastico 2019/2020 nei servizi educativi per l'infanzia, nelle scuole di ogni ordine e grado, nelle università, nelle istituzioni AFAM.

Al contempo, è stata attivata la didattica a distanza.

Per fronteggiare tale situazione, sono stati assunti diversi interventi volti a contemperare la tutela della salute degli studenti e del personale scolastico e universitario salvaguardando il diritto allo studio e, al contempo limitando gli eventuali effetti negativi derivanti dalla sospensione delle attività didattiche in presenza.

Si tratta, sinteticamente, dei seguenti interventi legislativi e provvedimenti:

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

- il d.l. 17 marzo 2020, n. 18 (conv. in l. n. 27/2020), all’art. 100, c. 1, ha inteso garantire i docenti, i ricercatori e gli studenti universitari, istituendo il “Fondo per le esigenze emergenziali del sistema Università, delle istituzioni di alta formazione artistica musicale e coreutica (Afam) e degli enti di ricerca”. La dotazione finanziaria prevista è di 50 milioni di euro da iscrivere nello stato di previsione del MUR a partire dal 31 gennaio 2020 e da realizzarsi attraverso uno o più decreti del Ministero.

Con Dmt del 2 aprile scorso, è stato istituito nel bilancio di previsione del Mur, il capitolo dedicato 1570, all’interno della Missione 32 “Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche”, Programma 2 “Indirizzo politico”, Azione 5 dedicato alle “Esigenze emergenziali del sistema delle Università e degli Afam”.

- Il d.l. 19 maggio 2020, n. 34 (l. n. 77/2020), all’art. 236, c. 1, ha previsto un incremento di ulteriori 62 mln di euro del Fondo appena istituito con un utilizzo prioritario per le iniziative a sostegno degli studenti che necessitino di servizi o strumenti per l'accesso alla ricerca o alla didattica a distanza.

- Il d.m. n. 294 del 14 luglio 2020, ha definito i criteri di riparto e di utilizzazione di complessivi 112 mln. di euro; il c.d. cofinanziamento è rappresentato dal seguente prospetto espresso in mln di euro in relazione alla tipologia delle Istituzioni; è altresì sinteticamente esposto nel grafico sottostante.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Riquadro 1

Risorse finanziarie post Covid

Tipologia Istituzione	Importo (art. 100, c.1, dl n. 18/2020)	Xxxxxxx (xxx. 000, x.0, xx n. 34/2020)	Importo complessivo	Rispettivi capitoli di bilancio
Università statali	30.000.000	45.000.000	75.000.000	1694 (pg 1)
Università non statali	3.000.000	4.000.000	7.000.000	1692
Afam statali	3.550.000	4.450.000	8.000.000	1673 (pg 5)
Afam non statali	450.000	550.000	1.000.000	1781, 1782
Collegi universitari di merito accreditati	2.000.000	1.000.000	3.000.000	1696 (pg 1)
Enti pubblici di ricerca vigilati dal MUR	11.000.000	7.000.000	18.000.000	7236
Totale	50.000.000	62.000.000	112.000.000

Fonte: Elaborazione Cdc su dati presenti Dm 14 luglio 2020

Grafico 2 - Ripartizione risorse finanziarie per istituzioni

Fonte: Elaborazione cCdc su dati Dm

Il dm definisce, altresì, l’utilizzazione delle risorse finanziarie tenendo presente le diverse tipologie delle Istituzioni (Università statali e non, Afam statali e non, Collegi universitari ed enti pubblici di ricerca).

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Sinteticamente, le risorse di cui all'art. 100 del d. l. n. 18/2020 sono utilizzate dalle Istituzioni per misure straordinarie di sicurezza delle proprie sedi, rispetto all'emergenza sanitaria in atto, quali la sanificazione dei locali, l'implementazione delle disposizioni di distanziamento, la dotazione di adeguati dispositivi di protezione individuale e i connessi costi di formazione per la sicurezza. Le risorse, di cui all' art. 236 del d.l. n. 34/2020, sono prioritariamente destinate a:

a) iniziative a sostegno degli studenti, attraverso l'acquisto da parte delle Istituzioni di appartenenza di dispositivi digitali e di quanto necessario per consentire l'accesso da remoto alle banche dati e l'accesso alle risorse bibliografiche, da destinare agli studenti. Gli studenti beneficiari sono individuati dalle Istituzioni secondo criteri finalizzati a contenere il fenomeno del "divario digitale".

b) misure di pianificazione delle attività delle Istituzioni, anche in relazione all'avvio dell'a.a. 2020/2021, attraverso l'acquisto di dispositivi digitali e di quanto necessario per l'accesso alle piattaforme digitali, finalizzati alla ricerca e alla didattica a distanza.

Ai sensi del c. 3 dell’art. 2 “entro il mese di novembre 2020, le competenti Direzioni generali del Ministero provvedono ad effettuare il monitoraggio delle spese sostenute dalle Istituzioni procedendo al recupero delle somme eventualmente non utilizzate…ai fini della loro riassegnazione alle restanti Istituzioni per le finalità del presente decreto…”

Infine, si richiama l’attenzione sulla l. n. 77/2020 che, come già esposto, ha convertito il d.l. n. 34/2020 ampliando alcune disposizioni in materia di esoneri totali o parziali, ulteriormente disciplinate attraverso successivi decreti ministeriali.

In particolare, per le Università:

a) all' esonero totale dal contributo onnicomprensivo annuale degli studenti che appartengono a un nucleo familiare con ISEE non superiore a 20.000 euro, in possesso dei restanti requisiti previsti dall'art. 1, commi 252 e 266, della l. n. 232/2016. Al finanziamento di tale misura sono destinati 50 mln di euro, ripartiti fra le università in proporzione al valore dell'indicatore di perdita di gettito standard della contribuzione studentesca relativa agli studenti totalmente esonerati per l'a.a. 2020/2021;

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

b) ad incrementare l'entità dell'esonero parziale dal contributo onnicomprensivo annuale degli studenti che appartengono a un nucleo familiare con ISEE superiore a

20.000 e non superiore a 30.000 euro, in possesso dei restanti requisiti previsti dall'art. 1, c. 257, della stessa legge, graduando in misura decrescente la percentuale di riduzione rispetto all'importo massimo dovuto. Al finanziamento di tale misura sono destinati 65 mln di euro, ripartiti tra le università in proporzione all'indicatore di perdita di gettito standard della contribuzione studentesca relativa agli studenti parzialmente esonerati per l'a.a. 2020/2021;

c) a disporre ulteriori interventi di esonero autonomamente definiti, in relazione alle condizioni specifiche in cui ciascun ateneo si troverà ad operare nel prossimo a.a., tenuto conto dei seguenti indirizzi e priorità:

i. ampliamento dell'esonero totale per gli studenti di cui alla lett. a) oltre la soglia dei € 20.000 di ISEE, ovvero ulteriore incremento dell'entità dell'esonero parziale per gli studenti di cui alla lett. b), fermo restando il principio di gradualità dell'esonero in relazione alla situazione economica del nucleo familiare dello studente;

ii. esonero totale o parziale di specifiche categorie di studenti individuate in relazione alla particolare situazione economica personale, anche autocertificata, tenuto conto della carriera universitaria individuale;

iii. esonero parziale, per gli studenti, con indicatore ISEE comunque non superiore a € 30.000, non in possesso dei requisiti di cui alle lett. a) e b), tenuto conto di quanto già previsto dall' art. 1, c. 258, della l. n. 232/2016, ovvero per ulteriori categorie di studenti con situazioni personali diverse da quelle di cui al punto ii).

Al finanziamento di tale misura sono destinati 50 mln di euro. Tale importo viene ripartito tra le università in proporzione al prodotto tra il numero degli studenti iscritti all'università di appartenenza da un numero di anni accademici inferiore o uguale alla durata normale del corso di studio, aumentato di uno, e il costo standard per studente dell'anno 2020, una volta accertate le ulteriori iniziative di esonero disposte da ciascun ateneo. Le eventuali risorse non utilizzate per tali finalità sono distribuite tra tutti gli atenei a ulteriore sostegno, prioritariamente, degli interventi per l'ampliamento dell'esonero totale, ovvero per l'incremento dell'entità dell'esonero parziale.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Ai fini dell'erogazione delle risorse disponibili, le università sono tenute a comunicare entro il 15 novembre 2020 i dati parziali e, entro il 15 marzo 2021, i dati definitivi, necessari ai fini dell'erogazione di una prima quota e delle restanti risorse.

Con riferimento agli AFAM (d.m. n. 295/2020) e alle iscrizioni ai corsi di diploma accademico di primo e di secondo livello, per l'a.a. 2020/2021, gli istituti provvedono:

a) all'esonero totale dal contributo onnicomprensivo annuale degli studenti che appartengono a un nucleo familiare con ISEE sia non superiore a 20.000 euro, in possesso dei restanti requisiti previsti dall'art. 1, commi 255 e 256, della l. n. 232/2016. Al finanziamento di tale misura sono destinati 2,5 mln di euro, ripartiti fra le istituzioni in proporzione all'indicatore di perdita di gettito standard della contribuzione studentesca relativa agli studenti totalmente esonerati per l'a.a. 2020/2021;

b) ad incrementare l'entità dell'esonero parziale dal contributo onnicomprensivo annuale degli studenti che appartengono a un nucleo familiare con ISEE superiore a

20.000 e non superiore a 30.000 euro, in possesso dei restanti requisiti previsti dall'art. 1, c. 257, della stessa l. n. 232/2016, graduando in misura decrescente la percentuale di riduzione rispetto all'importo massimo dovuto ai sensi della stessa legge. Al finanziamento di tale misura sono destinati 3 mln di euro, ripartiti fra le Istituzioni in proporzione all'indicatore di perdita di gettito standard della contribuzione studentesca relativa agli studenti esonerati parzialmente per l'a.a. 2020/2021;

c) a disporre ulteriori interventi di esonero autonomamente definiti, in relazione alle condizioni specifiche in cui ciascuna istituzione si troverà ad operare nel prossimo a.a., tenuto conto dei seguenti indirizzi e ordini di priorità:

i. ampliamento dell'esonero totale per gli studenti di cui alla lett. a) oltre la soglia dei 20.000 euro di ISEE; ovvero ulteriore incremento dell'entità dell'esonero parziale per gli studenti di cui alla lett. b), fermo restando il principio di gradualità dell'esonero in relazione alla situazione economica del nucleo familiare dello studente;

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

iii. esonero parziale, per gli studenti, con Indicatore ISEE comunque non superiore a 30.000 euro, non in possesso dei requisiti di cui alle lett. a) e b), tenuto conto di quanto già previsto dall'art. 1, c. 258, della l. n. 232/2016, ovvero per ulteriori categorie di studenti con situazioni personali diverse da quelle di cui al punto ii).

Al finanziamento di tale misura sono destinati 2,5 mln di euro, ripartiti tra le istituzioni in proporzione al numero degli studenti iscritti ai corsi di diploma accademico di primo e di secondo livello, una volta accertate le ulteriori iniziative di esonero disposte da ciascuna istituzione.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

CAPITOLO II

QUADRO ORGANIZZATIVO E FINANZIARIO

Sommario: 1. Premessa. – 1.1. Gli iscritti all’istruzione universitaria. – 1.2. Il “ritratto” dei beneficiari. - 2. L’entità degli importi delle borse di studio. – 3. La ricostruzione delle risorse finanziarie del Fondo integrativo statale. – 4. La ricostruzione delle risorse finanziarie derivanti dalla tassazione regionale. – 5. La ricostruzione delle risorse finanziarie proprie delle Regioni. – 6. Gli altri provvedimenti a sostegno del sistema DSU.

1. Premessa

In parallelo al quadro relativo alle disposizioni normative e di carattere finanziario sul diritto allo studio, si riportano i dati relativi alle dimensioni fisiche e geografiche dell’istruzione superiore, un ritratto dei beneficiari e l’entità degli importi delle borse di studio.

In generale, come esposto nella sintesi, si sottolinea che i tassi di istruzione terziaria nel nostro Paese risultano inferiori alla media UE.

1.1. Gli iscritti all’istruzione universitaria

Il grafico si riferisce alla serie storica per anni accademici dal 2012-2013 al 2018-2019. Come si può osservare in termini assoluti, il numero delle iscrizioni nel corso degli anni è lievemente in risalita.

Grafico 3 – Serie storica iscritti istruzione universitaria. Periodo 2012-2013 - 2018/2019

A. A	2012-13	2013-14	2014-2015	2015-2016	2016-17	2017-18	2018-19
Maschi	746.402	736.392	730.023	729.280	742.832	756.912	767.255
Femmine	984.599	956.496	939.794	925.395	927.807	938.816	954.535
Totali	1.731.001	1.692.888	1.669.817	1.654.675	1.670.639	1.695.728	1.721.790

Fonte: Elaborazione Cdc su informazioni presenti nel Portale Open data USTAT- MIUR

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Nell’anno accademico 2018-2019, i dati delle iscrizioni a corsi universitari rilevati dal portale Open data, sono 1.721.790 unità e, dunque, in leggero aumento come per gli Afam (76.072), per complessive 1.797.862 unità 25.

1.2. Il “ritratto” dei beneficiari

Per avere contezza del bacino dei destinatari delle borse di studio, sono stati presi a riferimento i dati pubblicati nel report “Ottava Indagine Eurostudent 2016-2018”.

In continuità con quanto rilevato nelle precedenti edizioni, l’analisi sottolinea l’esistenza di “marcate differenze nella presenza percentuale di studenti in sede, pendolari o fuori sede nelle ripartizioni geografiche del paese e nelle città sedi di studio di diversa dimensione”. Infatti, “la maggiore presenza di studenti in sede è registrata nelle ripartizioni Centro e Isole, quella più bassa nella ripartizione Nord- est nella quale si rileva, contemporaneamente, la quota più alta di studenti fuori sede. Nella ripartizione Sud si registra la quota 80 per cento più bassa di studenti fuori sede e quella più alta (insieme alla ripartizione Nord-ovest) di studenti pendolari. Le aree del Nord-ovest e del Nord-est si confermano caratterizzate da elevate quote di pendolari”. Il rapporto evidenzia tra le cause anche la presenza di una sviluppata rete locale di trasporti e comunicazioni, che favorisce la mobilità giornaliera.

Inoltre, “La quota superiore alla media di studenti fuori sede nel Nord-est è riconducibile alla presenza di città sedi di università con una forte capacità di attrarre studenti da altre aree del Paese, oltre che da una buona offerta di alloggi da parte degli organismi DSU”. Fra gli altri esempi, si possono segnalare a riguardo i casi di Venezia, Trieste, Padova e Bologna. Nella ripartizione Centro si registra la quota più alta di studenti in sede. Su tale risultato influisce per il 10 per cento la situazione rilevata nella città di Roma: grazie a un’offerta formativa ampia e diversificata, è favorita la possibilità di studiare in sede.

Guardando alla situazione rilevata nelle città sedi di studio di differenti dimensioni, gli studenti in sede sono più della media nelle città medio-grandi e (molto) meno nelle

25 Il dato include anche il numero delle iscrizioni agli Afam, così come precisato nella Memoria n. 1, pervenuta alla Corte dei conti prot. n. 2809 in data 26 ottobre 2020 a cura della Direzione generale per i sistemi informativi e la statistica DGSIS – Ufficio VI – Gestione Patrimonio Informativo e Statistica del Mur.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

città piccole. Nelle sedi formative localizzate in queste città, inoltre, la riduzione della quota di studenti in sede è stata più alta della media negli ultimi tre anni. Il quadro si ribalta per i pendolari, che sono più della media nelle città medio-piccole, con una tendenza ad aumentare negli anni più recenti. I dati sembrano indicare una mobilità territoriale aumentata rispetto a quanto rilevato con la precedente Indagine Eurostudent, realizzata in anni segnati pesantemente dagli effetti della crisi economica.

Per molti studenti, la crisi ha ridotto la possibilità di trasferirsi e ha fatto crescere il numero degli studenti in sede o pendolari, per i quali l’unica scelta possibile è stata studiare continuando ad abitare con le famiglie.

La dinamica attuale dei trasferimenti fuori sede e del pendolarismo indica traiettorie differenti per gli studenti nelle varie aree; in particolare, sembrerebbe che nelle regioni meridionali “il recente incremento della mobilità territoriale si basa, da un lato, sul permanere della migrazione per studio dal Mezzogiorno verso il Centro- Nord del paese, dall’altro su un maggior utilizzo del pendolarismo su base locale, almeno nelle aree in cui esso è reso possibile dalle reti locali di trasporto e di comunicazione”.

2. L’entità degli importi delle borse di studio

Nelle more dell’emanazione – ai sensi degli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 68/2012 – del decreto interministeriale (Miur-Mef) per la determinazione dell’importo standard della borsa di studio, da approvarsi d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e sentito il Consiglio nazionale degli studenti universitari (CNSU) con cadenza triennale, il Miur ha adottato – nel corso degli anni – una serie di provvedimenti per adeguare gli importi minimi delle borse di studio alle variazioni del costo della vita (ai sensi dell’art. 9, c. 8 del d.p.c.m. 9 aprile 2001) nonché, in base agli indicatori ISEE ed ISPE, la fissazione dei relativi “tetti” e/o importi massimi26.

Ci si riferisce ai xx.xx. n. 486 del 14 luglio 2015, nn. 174 del 23 marzo 2016 e 294 del 4

maggio 2016, n. 335 del 29 maggio 2017, n. 218 del 15 marzo 2019 e, da ultimo, n. 316 del 5 aprile 2019. Per l’anno accademico 2019/2020, l’aggiornamento degli importi, per le diverse categorie di beneficiari risulta:

26 Di cui al d.lgs. n. 109/1998 e s.m.. Successivamente il decreto legislativo è stato abrogato e sono state applicate le disposizioni del d.P.C.M. 5 dicembre 2013, n. 159 e s.m.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

- 5.231,58 euro per gli studenti fuori sede;

- 2.884,09 euro per gli studenti pendolari;

- 1.971,89 euro per gli studenti in sede.

Si tratta, dunque, della variazione dell’indice generale Istat dei prezzi al consumo delle famiglie di impiegati, operai pari all’1,1 percento.

3. La ricostruzione delle risorse finanziarie del Fondo integrativo statale

Il Fondo integrativo statale rappresenta la linea di finanziamento principale a supporto del sistema DSU e, nel corso degli anni, ha subito forti riduzioni. Inizialmente la norma contenuta nella l. n. 147/1992, che modificava ed integrava la l.

n. 390/1991, prevedeva per il diritto allo studio un onere pari a 50 miliardi di lire rispettivamente per gli anni 1992-1994 equivalenti a circa 25 milioni di euro annui.

Nel corso dell’indagine, la ricostruzione finanziaria ha evidenziato, per il triennio 2009/2011, la coincidenza dei dati dell’erogazione con gli impegni in conto competenza provenienti dal sistema informativo controllo-referto - Sicr e dal sistema conoscitivo finanza statale – Conosco per i seguenti importi:

Anni	2009	2010	2011
Totale	246.459.482	96.699.843	98.579.402

Nel 2011, la l. n. 183, al c. 27 dell’art. 33, ha disposto un incremento delle disponibilità del fondo di euro 150 milioni per l’esercizio 2012 e di 90 milioni per l’esercizio 2013 (d.l. n. 95/2012, art. 23, c. 4).

A partire dal periodo 2012-2018, il fondo è stato incrementato in base alle seguenti disposizioni normative:

- d.l. n. 104/2013, art. 2 convertito in l. n. 128/2013; art. 1 c. 259, l. n. 147/2013: a partire dall’esercizio 2014, incremento di 50 milioni di euro. La stessa legge di conversione ha inserito, al c. 2 quater, l’ulteriore disposizione che destina il 3 per cento delle risorse del Fondo unico di giustizia al FIS27;

- l. n. 208/2015 art. 1, c. 254: ulteriore incremento di euro 54.750.000 per l’anno

27 Risorse non quantificabili. Si rileva l’ambiguità della norma dal momento che nell’intestazione dell’intero articolo si dispone l’entrata in vigore dal 29 gennaio 2016 mentre l’incremento del fondo è a partire dal 2014.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

2016 e di euro 4.750.000 annui a decorrere dal 2017;

- l. n. 232/2016, art. 1 c. 268: aumento di 50 milioni annui a decorrere dall’anno 2017;

- l. n. 205/2017, art. 1, c. 636: stanziamento di 20 milioni annui a decorrere dal 2018 utilizzando le risorse presenti nei fondi previsti per le attività di base di ricerca, la “Fondazione articolo 34” e le cattedre universitarie del merito “X. Xxxxx”;

- legge di bilancio n. 145 del 2018, art. 1, c. 981: un incremento del Fis di ulteriori 10 milioni di euro per l’anno 2019;

- l. di bilancio n. 160/2019: incremento di di 31 mln di euro per il 2020 (art. 1, c.

265);

- d.l. n. 34/2020: un incremento di 40 milioni di euro per l’anno 2020 (art. 236, c. 4).

A seguire un breve quadro di sintesi delle disposizioni sopra citate.

Tabella 2 - Autorizzazioni di spesa. Periodo 2012-2020

In milioni di euro

leggi	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
L. n. 183/2011, art. 33 c. 27	150
d.l. n. 95/2012, art. 23, c. 4		90
L. 68/2012, art. 18, c. 5 Fondo integrativo per borse di studio28	0.5
L. n. 228/2012, art. 1 c. 273		50
d.l. n. 104/2013 art. 2 c. 1			100
d.l. n. 104/2013 art. 2 quarter			3 % dell’Agenzia beni confiscati alla mafia
l. n. 147/2013 art. 1 c.			50

28 Oggi, cap. 1710 Miur; nel passato le risorse provenivano dal cap. 6856 del Ministero del tesoro e dal cap. 1695 Ministero dell’istruzione.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

259
l. n. 208/2015, artt. 1 c. 254	55	5
l. n. 232/2016, art. 1 c. 268		50
l. 205/2017 art. 1 c. 636			20
l. n. 145/2018 art. 1, c. 981				10
l. n.160/201 9 art.1 c.265					31
d..l. n. 34/2020 art. 236, c. 4					40

Fonte: elaborazione Cdc

Conclusivamente, il Fondo, allocato sul cap. 1710 dello stato di previsione del MIUR, è passato da uno stanziamento di € 149,2 mln di euro nel 2013 ad uno stanziamento di € 246,8 mln di euro nel 2019, con un incremento percentuale del 65,4 per cento.

Nel 2020, lo stanziamento ha raggiunto la cifra di 307,8 milioni di euro.

4. La ricostruzione delle risorse derivanti dalla tassazione regionale

La tassazione29 è finalizzata esclusivamente - come già esposto – all’incremento delle risorse finanziarie per l’erogazione delle borse di studio e dei prestiti d’onore, ed è stabilita con leggi regionali.

Nella tabella estrapolata dall’ultimo Rapporto dell’Anvur disponibile, è mostrata l’evoluzione del livello di tassazione regionale raggiunto nel 2018 rispetto all’anno accademico 2008/2009. Si rammenta che nel corso del 2012 è intervenuto il d.lgs. n. 68 citato e, tuttavia, resta evidente nella serie storica riprodotta, il forte incremento raggiunto dall’imposizione che supera in alcune regioni l’80 per cento per poi “stabilizzarsi” nell’ultimo anno accademico attorno ad un importo equivalente a 140 euro (con oscillazioni tra 120 e 160 secondo il parametro ISEE) su quasi tutto il

29 Cit. in Rapporto Anvur 2017-2018, pp. 245 e ss.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

territorio. Alla luce del d. i. n. 798 del 2017, tale l’importo costituisce, oggi, il valore standard per la quantificazione del gettito derivante dalle tasse regionali da sottrarre al “fabbisogno finanziario netto” delle Regioni e cioè alle risorse finanziarie che dopo l’autofinanziamento (c.d. fabbisogno finanziario lordo) residuano per la realizzazione degli interventi programmati – in questo caso - al sostegno del sistema DSU.

Tabella 3 – Importi tasse regionali. Anni accademici dal 2008/2009 al 2017/2018

Regioni/Province autonome	2008-2009	2011-2012	2013-2014*	2014-2015	2017- 2018
Abruzzo	77,50 €	77,50 €	140	140 €	140 €
Basilicata	98 €	98 €	140	140 €	140 €
Calabria (Reggio Calabria e Catanzaro) Calabria (Università Xxxxx Xxxxxxxx - Xxxxxx Xx Xxxxxxxxxx)	00 €	100 €	140	140 €	140 €
	92 €	130 €	140€, 160€, 200€, in base al valore dell’ISEE	140€, 160€, 200€, in base al valore dell’ISEE	140€,160€,200€, in basealvalore dell’ISEE
Campania	62 €	62 €	140	140 €	140 €
Xxxxxx - Romagna	98 €	98 €	140	140 €	140 €
Friuli - Venezia Giulia	100 €	110 €	140	120€, 140€, 160€, in base al valore dell’ISEE	120€,140€,160€, in basealvalore dell’ISEE
Lazio	118 €	118 €	140	140 €	140 €
Liguria	770€, 85€, 100€, 110€, 120€ in base al valore dell'ISEE	70€, 85€, 105€, 135€ in base al valore dell'ISEE	120€, 140€, 160€, in base al valore dell’ISEE	120€, 140€, 160€, in base al valore dell'ISEE	120€, 140€, 160€, in base al valore dell’ISEE
Lombardia	100 €	100 €	140	140 €	140 €
Marche	90 €	90 €	140	140 €	140 €
Molise	62 €	70 €	140	140 €	140 €
Piemonte	110 €	125 €	140	140 €	140 €
Puglia	77 €	77 €	120€, 140€, 160€, in base al valore dell’ISEE	120€, 140€, 160€, in base al valore dell’ISEE	120€,140€,160€, in basealvalore dell’ISEE
Sardegna	62 €	62 €	62	140 €	140 €
Sicilia	85 €	85 €	140	140 €	140 €
Toscana	98 €	98 €	140	140 €	140 €
Provincia di Bolzano	129 €	133 €	141	143 €	144 €
Provincia di Trento	128 €	130 €	130	140 €	130€,150€,170€, in basealvalore dell’ISEE
Umbria	77 €	77 €	140	140 €	140 €
Valle D’Aosta	78 €	82 €	140	140 €	140 €
Veneto	103 €	109 €	120€, 140€, 160€, in base al valore dell’ISEE	da 122€ a 162€ in base al valore ISEE	da125€a 166€ in basealvalore ISEE

*dati estrapolati dal report dell’Osservatorio regionale di Pavia, 2015.

Fonte: MIUR- DGCASIS- Ufficio VI Gestione patrimonio informativo e statistica in Rapporto Anvur, 2018

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

5. La ricostruzione delle risorse proprie delle Regioni

Oltre alle somme erogate per le borse di studio, la spesa regionale per il DSU, comprende le spese per prestiti d’onore, mobilità internazionale, interventi a favore di studenti diversamente abili, contributi per alloggi, premi per il conseguimento del titolo, altri sussidi concessi. Con l’emanazione del D.i. n. 798/2017, già citato, l’art. 2 ha definito che il fabbisogno finanziario netto cui contribuiscono le risorse pubbliche per il sistema DSU è assicurata rispettivamente per il 71,43 dal FIS e per il 28,57 percento dalle risorse proprie delle Regioni. Inoltre, gli articoli seguenti (artt. 3, 4 e 5) ne definiscono i contenuti e la composizione nonché specificano la distribuzione della quota premiale. Quest’ultima viene erogata solo nel caso in cui la regione abbia impiegato le sue risorse in misura superiore al 40 percento dell’assegnazione del Fis dell’anno precedente, tenendo conto della decurtazione del gettito derivante dalla tassa regionale. Il premio sarà ancor più vantaggioso per quelle Regioni che si distanziano maggiormente dal “tetto”.

Nel grafico seguente, estratto sempre dal rapporto dell’Anvur citato, viene raffigurato ”l’investimento delle Regioni per il DSU, calcolato come differenza tra la spesa complessiva (es. borse di studio, mobilità, part time) e gli introiti della tassa regionale e delle entrate da Fis, (e) mostra nel decennio in esame andamenti differenziati e significative fluttuazioni, nel 2016/2017 vi è una crescita generale per tutte le aree geografiche tranne che per il Centro”.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Grafico 4 - Risorse proprie delle Regioni per il DSU a livello nazionale (scala di destra) e per area geografica. Anni 2006/2007 – 2016/2017

Valori in milioni di euro

Fonte, rapporto Anvur, 2018 su dati Miur. Figura 1.3.2.5.

6. Gli altri provvedimenti a sostegno del sistema DSU

Esistono, come già precedentemente accennato, ulteriori forme di intervento a supporto del DSU. Si fa riferimento a normative specifiche che hanno previsto tutele, come nel caso della l. n. 104/1992, recepita all’interno del d.lgs. n. 68/2012. Infatti, l’art. 9, al c. 2, stabilisce che vi sia un esonero totale sia dalla tassa di iscrizione che dai contributi universitari per quegli studenti che abbiano il requisito di invalidità superiore al 66 per cento. Con l’emanazione del d.i. n. 798 citato, si segnala che nella determinazione del fabbisogno finanziario delle Regioni risultano, tra le componenti, anche i contributi per servizi resi agli studenti con disabilità. Il decreto, inoltre, fissa per tale categoria la misura standard corrispondente al doppio della borsa minima per la relativa erogazione dei servizi, distinguendo fra studenti fuori sede, pendolari e fuori corso. Si prevede, altresì, l’attivazione di controlli a consuntivo.

Sono da considerarsi incluse nell’ambito del DSU altre forme di supporto riguardanti:

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

- i prestiti d’onore (artt. 3, 16, l. n. 390/1991). Regioni e province autonome, nei limiti delle proprie disponibilità di bilancio e sulla base del decreto MIUR – MEF, sentita la Conferenza Stato-Regioni, disciplinano le modalità di concessione di prestiti d’onore, a condizioni agevolate30, che integra le borse di studio per gli studenti iscritti a specifici corsi alle borse di studio oppure un prestito garantito cui possono accedere gli studenti iscritti ai corsi di master o di perfezionamento agli studi universitari;

- il fondo per il merito di cui alla l. n. 240/2010, art. 4, istituito per promuovere l’eccellenza e il merito tra gli studenti universitari, rivisitato successivamente dall’art. 9 del d.l. n. 70/2011. E’ stata disposta un’autorizzazione di spesa di 9 milioni di euro per il 2011 e di 1 milione di euro a decorrere dal 2012; al fondo possono affluire – per effetto del c. 8, ulteriori capitali pubblici e privati per l’erogazione di premi (a fondo perduto) e/o di buoni studio in forma di prestito “garantita” dallo Stato.

La gestione di tali risorse era stata inizialmente assegnata alla Fondazione per il merito, oggi Fondazione art. 34.

- la mobilità internazionale e il sostegno al merito. A partire dall’anno accademico 2013/2014 con il “decreto del fare” (art. 59 d.l. n. 69/2013) sono stati stanziati complessivi 17 milioni di euro (nel 2013: 5 mln; nel 2014: 5mln ; nel 2015 7mln di euro) per le borse di mobilità a favore degli immatricolati nell’anno ai corsi di laurea o laurea magistrale a ciclo unico, in regioni diverse da quelle di residenza, con voto non inferiore a 95/100. L’importo annuo della borsa è di 5.000 euro; ne risultano attribuite nel primo anno di avvio, n. 113531. Le borse di studio sono destinate agli studenti iscritti nell’ultimo anno della scuola secondaria di secondo grado con un ISEE non superiore a 20.000 euro con i seguenti requisiti: una media di voti eguali o superiori a 8/10 e un punteggio INVALSI compreso nel primo quartile dei risultati regionali dove è ubicata la scuola.

30 Il tasso di interesse dovrebbe essere pari al massimo dell’inflazione, la rata del rimborso dovrebbe essere proporzionale al reddito, rimborsabile solo al raggiungimento di una soglia minima di reddito.

31 In Corte dei conti, Xxxxxxx sul sistema universitario, novembre 2017. Da una prima lettura sugli esiti sembra che sono stati circa lo 0,3 per cento gli studenti immatricolati che ne hanno usufruito.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

In fase di pre-adunanza, il Mur32, ha trasmesso dati, informazioni e riflessioni, permettendo, così, a questa Corte di rappresentare sulla materia un quadro il più possibile esaustivo.

32 Memoria n. 2 del Segretariato generale del Mur, pervenuta alla Corte dei conti in data 27 ottobre 2020, prot. n. 2835.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

CAPITOLO III

GESTIONE DELLE RISORSE ED ESITI

Sommario: 1. Le risorse complessive per il Sistema DSU. Periodo 2102-2016 – 1.1. La ricostruzione del flusso di spesa del Fis. – 1.1.1. La distribuzione delle risorse del Fondo integrativo statale alle Regioni. –

2. Le risorse finanziarie da gettito regionale. – 2.1. Le risorse proprie delle Regioni. – 3. I risultati raggiunti. Periodo 2010-2016 – 3.1. L’aggiornamento dei dati nei rapporti del Mur DGSIS. – 3.1.1. Il diritto allo studio universitario. Periodo 2010/2011 – 2018/2019. – 4. Le spese per le borse di studio. Periodo 2010/2011 – 2018/2019. – 4.1. La spesa per strumenti e servizi. - 4.1.1. Considerazioni di sintesi

– 5. Il rapporto sulla contribuzione studentesca negli Atenei e negli istituti Afam. – 6. Ulteriori forme di intervento.

1. Le risorse complessive per il Sistema DSU. Periodo 2012-2016

L’ex Ministero dell’istruzione, con nota n. 20844 dell’11 luglio 201833 ha comunicato

– a livello regionale - i dati relativi agli studenti dichiarati eleggibili a fruire dei benefici del fondo (idonei) e agli studenti che lo hanno effettivamente percepito (idonei beneficiari), in rapporto al solo periodo 2012 – 2016.

Come già espresso nella sintesi, l’attribuzione e l’erogazione delle borse di studio - che dovrebbe essere assicurata al totale degli aventi diritto – genera un’anomalia distinguendo tra coloro che effettivamente ricevono la borsa di studio: i c.d. “borsisti” da coloro che pur essendo idonei non accedono al beneficio (ovvero studenti idonei e/o idonei beneficiari) laddove, invece, il sistema DSU dovrebbe essere assicurato al totale degli aventi diritto sul territorio.

Nell’arco del periodo considerato, il finanziamento complessivo per le borse di studio è stato, in termini di percentuale, per il 2013/2014 di 104,1; per il 2014/2015 di 102,2; infine, per il 2015/2016 di 100,9.

Nel grafico che segue viene in evidenza per il periodo considerato (ultimo Rapporto Anvur 2018), l’apporto maggiore derivante dalla tassazione regionale, segue l’intervento statale ed in ultimo quello delle Regioni con risorse finanziarie proprie.

33 Prot. Cdc n. 2450 dell’11/7/2018.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Grafico 5 – Le risorse per il Sistema DSU distinte per fonte di finanziamento. Anni accademici dal 2013/2014 al 2015/2016

(valori percentuali)

Fonte: Elaborazione Cdc su dati espressi nella tab. I.3.2.5 della Relazione Anvur, 2018.

1.1. La ricostruzione del flusso di spesa del Fis

Con riferimento al fondo integrativo statale, se si esamina il grafico sottostante, a partire dal 2012, l’andamento degli stanziamenti pubblici statali risulta stabile nel quadriennio 2012-2015, salvo la diminuzione del 2013, ricomincia a crescere a partire dal 201634.

34 D.l. n. 104/2013 e l. n. 147/2013 hanno assegnato complessivi 152 milioni di euro annui al fondo a partire dal 2014. Inoltre, la legge di stabilità 2016 ha aggiunto incrementi pari a 4,75 mln di euro annui per il 2017 e 50 mln di euro annui a decorrere dal 2018.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Grafico 6 – Andamento degli stanziamenti Fis

(valori in milioni di euro)

Fonte: elaborazione Cdc su dati sistema Rgs-Sicr

La tabella sottostante, alla data del 16 settembre c.a., mostra lo sviluppo della spesa per il Fis, allocato sul capitolo 1710 del Miur. Considerata la particolarità della gestione delle borse di studio per anno accademico e non per anno solare e, fatta eccezione per l’esercizio 2012 in cui sono stati mandati in economia circa 4,5 mln di euro, non si hanno altre osservazioni in merito.

L’amministrazione ha tenuto a precisare35 che “…anche grazie alla semplificazione delle procedure e degli strumenti di approvazione del riparto FIS introdotte con il citato decreto interministeriale n. 798/2017, si è raggiunto negli ultimi anni (una migliore tempistica della procedura attraverso)… la chiusura del riparto del FIS entro la fine dell’esercizio finanziario di riferimento (novembre/dicembre) e, quindi, in speculare concomitanza con l’inizio dell’a.a. (1 novembre)”.

A tal proposito, ha fornito il seguente riquadro di sintesi sui tempi di erogazione del FIS nelle ultime tre annualità; ha precisato che, il primo riparto è del 201736 e, pertanto, l’erogazione delle risorse risente dello slittamento all’anno successivo dovuta proprio ai tempi tecnici di adozione prima dello stesso decreto.

35 Memoria n. 2 del Segretariato generale del Mur, pervenuta alla Corte dei conti in data 27 ottobre 2020, prot. n. 2835.

36 Registrato in Corte dei conti in data 9/11/2017.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Riquadro 2

Provvedimenti di ripartizione Risorse Fis

FIS 2017	€ 222.814.548,00	Acconto	28/11/17	€ 121.527.753,00	54,54%
FIS 2017	€ 222.814.548,00	Saldo	05/07/18	€ 101.286.795,00	45,46%

FIS 2018	€ 237.357.372,08	1° Acconto	24/09/18	€ 131.326.588,00	55,33%
FIS 2018	€ 237.357.372,08	Saldo	06/12/18	€ 105.909.570,00	44,62%
		somme ANBSC	29/03/19	€ 121.214,01	0,05%

FIS 2019	€ 254.827.384,00	Acconto	23/07/19	€ 150.473.910,00	59,05%
FIS 2019	€ 254.827.384,00	Saldo	06/12/19	€ 104.353.474,00	40,95%

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 4 - Ricostruzione flusso di spesa capitolo 1710 Miur

Esercizio

Articolo/Piano di Gestione

Stanziamento iniziale di competenza

(Cdc)

Stanziamento definitivo di competenza

(Cdc)

Residui definitivi iniziali

(RGS)

Impegni di competenza

(RGS)

Impegni in conto residui

(RGS)

Pagato competenza

(RGS)

Pagato conto residui

(RGS)

Impegni Totali (RGS)

Pagato totale (RGS)

Res N Form Totali (RGS)

Residui finali (RGS)

2012

descr. non presente

0,00

164.742.740

0,00

160.161.740

0,00

160.161.740

76.163.513

0,00

76.163.513

83.998.227

2013

descr. non presente

150.644.286

149.243.878

83.998.227

149.243.878

-0,01

149.243.877

33.935.500

83.998.226

117.933.726

115.308.378

2014

descr. non presente

162.666.308

115.308.378

162.666.308

0,00

162.666.308

88.044.369

115.308.377

203.352.746

74.621.939

2015

FIS

162.037.005

74.621.939

162.037.005

0,00

162.037.005

117.415.066

74.621.938

192.037.004

44.621.939

2016

FIS

216.814.548

44.621.939

216.814.548

0,00

000.000.000

00.000.000

000.000.000

00.000.000

2017

FIS

216.814.548

222.814.548

95.286.795

222.814.548

0,00

222.814.548

121.527.753

95.286.795

216.814.548

101.286.795

Restituzione somme versate in entrata EDISU

Piemonte

0,00

631.900

0,00

631.900

0,00

631.900

0,00

631.900

0,00

FIS

234.236.158

237.357.372

101.286.795

237.357.372

0,00

000.000.000

121.214

2018

Restituzione somme versate in entrata EDISU

Piemonte

0,00

2019

FIS

246.814.548

254.827.384

121.214

254.827.384

0,00

254.827.384

121.214

254.948.598

0,00

2020

FIS

267.814.548

307.814.548

0,00

169.775.037

0,00

169.775.037

0,00

Fonte: elaborazione Cdc su dati sistema informativo Sicr-Conosco in data 16 settembre 2020

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

1.1.1. Distribuzione delle risorse del fondo integrativo statale (FIS) alle Regioni

Come precedentemente esposto, tramite il fondo integrativo, lo Stato contribuisce annualmente al finanziamento delle borse di studio nelle varie Regioni.

Nella tabella si riporta la ripartizione geografica effettuata nel periodo 2007-2017 ed espressa in termini percentuali.

Tabella 5 – Distribuzione delle risorse FIS alle Regioni per esercizio finanziario (dal 2007 al 2017)

Valori in percentuale

Regioni/Province Autonome	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Nord Ovest	19,7	18,6	17,9	20,3	20,3	12,8	15,5	17,6	17,9	18,4	14,5
Liguria	2,4	2,1	2,3	2,3	2,0	1,2	1,9	2,5	2,0	1,8	1,6
Lombardia	11,5	10,1	10,5	10,7	10,1	6,5	9,2	11,8	9,5	10,7	8,3
Piemonte	5,6	6,3	5,0	7,1	8,0	4,9	4,2	3,1	6,3	5,9	4,6
Valle D'Aosta	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,3	0,2	0,2	0,1	0,1	0,1
Nord Est	20,5	20,4	21,6	20,1	21,7	25,8	22,5	28,4	22,8	22,1	19,5
Xxxxxx Xxxxxxx	8,2	8,8	9,6	11,6	13,5	12,3	10,7	16,9	13,6	12,8	11,6
Friuli Venezia Giulia	3,2	2,8	3,2	2,9	2,8	4,0	3,5	3,4	2,7	3,0	2,8
Trentino-Alto Adige	2,8	3,0	3,4
Veneto	6,3	5,9	5,4	5,6	5,3	9,5	8,3	8,2	6,6	6,3	5,0
Centro	29,5	26,6	26,8	27,6	26,9	27,7	30,3	27,8	29,1	31,5	27,9
Lazio	12,4	10,9	12,7	12,5	11,0	6,7	10,6	7,8	7,8	13,4	10,5
Marche	3,7	3,5	3,3	3,9	4,3	3,4	3,0	5,8	4,6	4,8	4,6
Toscana	8,5	7,9	7,0	7,5	8,7	15,6	13,6	12,0	13,3	10,0	9,8
Umbria	4,9	4,3	3,8	3,7	2,9	2,1	3,1	2,3	3,3	3,3	3,0
Sud	16,9	19,5	17,5	17,4	16,3	15,4	15,8	14,0	18,2	18,4	21,5
Abruzzo	3,0	3,1	2,8	1,5	2,0	1,2	2,3	3,3	3,6	3,5	3,4
Basilicata	0,5	0,4	0,8	0,8	0,8	0,5	0,4	1,0	0,8	0,6	0,8
Calabria	5,6	5,5	3,7	5,2	4,1	3,1	3,8	2,8	4,1	4,2	5,8
Campania	3,1	4,9	4,2	3,4	3,6	2,2	1,9	1,4	1,3	3,5	3,3
Molise	0,4	0,3	0,3	0,3	0,3	0,6	0,5	0,4	0,5	0,4	0,4
Puglia	4,4	5,2	5,7	6,2	5,5	7,8	6,8	5,0	7,9	6,2	7,8
Isole	13,4	14,9	16,2	14,6	14,8	18,2	15,9	12,2	12,0	9,6	16,5
Sardegna	3,8	4,2	4,2	3,9	4,9	3,2	2,8	2,5	4,2	3,5	5,0
Sicilia	9,6	10,7	12,0	10,7	9,9	15,1	13,2	9,7	7,8	6,1	11,5
Italia	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

(Fonte: Rapporto Anvur, 2018,su dati MIUR, pag. 248)

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

La figura sottostante ne sintetizza la visione d’insieme.

Grafico 7 – Distribuzione delle risorse FIS alle Regioni. Periodo 2007-2017

Fonte: Elaborazione Cdc su tabella 5

2. Le risorse finanziarie da gettito regionale

L’altra linea di finanziamento per l’erogazione delle borse di studio è rappresentata dal gettito proveniente dalla tassazione regionale, pagata da tutti gli studenti eccetto gli idonei.

Sono stati rintracciati i valori di tale entrata37, seppur con riferimento ai periodi 2013/2014 – 2016/2017, distinti per aree geografiche. Si rammenta che, per effetto della disposizione normativa di cui all’art. 3, c. 23, della l. n. 390/1995, l’entrata è interamente devoluta alla spesa per l’erogazione delle borse di studio e dei prestiti d’onore.

37 Cit. Rapporto Anvur 2018.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 6 - Entrate da tasse regionali. Anni accademici dal 2014/2015 al 2016/2017

(valori in milioni di euro)

Regioni/Province Autonome	2013-2014	2014-2015	2015-2016	2016-2017
Nord Ovest	138,07	57,60	59,30	57,70
Nord Est	23,44	41,80	42,50	38,60
Centro	54,26	53,20	54,00	58,20
Sud	41,70	53,20	52,90	50,30
Isole	17,72	16,20	18,20	19,10
Totale	225,50	221,90	227,00	224,00

Fonte: Rapporto Anvur 2018 su dati Miur (tab. 1.3.2.2.)

A partire dall’anno accademico 2016/2017, per effetto delle novità introdotte con decreto interministeriale n. 798/2017 (articolazione in tre fasce e determinato l’importo standard), le differenze territoriali dovute all’assegnazione delle borse di studio in base alla differente capacità di spesa delle singole regioni (c.d. “risorse proprie”) e, in parte, alla diversa parametrazione dei redditi (c.d. “valori di soglia”) delle stesse tasse regionali, potrebbero tendere ad una maggiore omogeneità.

2.1. Le risorse finanziarie proprie delle Regioni

Come precedentemente esposto, oltre al gettito derivante dalle tasse regionali per il diritto allo studio, l’altra linea di finanziamento è costituita dalle risorse proprie delle Regioni.

Ai sensi dell’art. 18, c. 1, lett. c), del d.lgs. n. 68/2012, la compartecipazione delle Regioni era stata fissata in misura “pari ad almeno il 40 percento dell’assegnazione relativa al fondo integrativo statale”. La mancata definizione di una prescrizione sul quantum di tale contributo, in presenza di una generale ristrettezza delle finanze pubbliche e della differente capacità di spesa sul territorio, ha determinato un insuccesso nell’ottenimento di tale “tetto”38, come peraltro affermato dalla stessa Corte dei conti, nell’ambito della Relazione al Parlamento 201839, con esiti negativi sugli

38 Ved. Rapporto Anvur, pag 251, tabella 1.3.2.5. Fonti di finanziamento della spesa regionale per il sistema DSU in valori percentuali.

39 Relazione sul Rendiconto generale dello Stato, 2018, sul MIUR p. 209 e ss.: “…Le borse di studio e i prestiti d’onore sono finanziati principalmente dallo Stato attraverso il Fondo Integrativo Statale – FIS, cui si aggiungono le risorse provenienti dalla tassa regionale per il diritto allo studio universitario (DSU) a carico della generalità degli studenti (esclusi i beneficiari delle borse di studio) e da fondi propri delle Regioni che, raramente, rispettano la

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

aventi diritto.

Come già accennato, il d.i. n. 798/2017, in particolare l’art. 3, ha introdotto alcune precisazioni in merito alla nozione, composizione e calcolo delle c.d. “risorse proprie”, ne consegue che, nel futuro, occorrerà valutare la portata degli interventi correttivi introdotti.

Per dare contezza del volume di tali risorse si è presa a riferimento la tabella contenuta nel rapporto dell’Anvur 2018, sull’anno accademico 2015-2016, espressa in valori percentuali.

Tabella 7 - Entrate proprie regionali. Anni accademici dal 2013/2014 al 2015/2016

Valori percentuali

Regioni Risorse proprie	2013-2014	2014 -2015	2015-2016
Abruzzo	28,00	28,10	19,10
Basilicata	52,30	14,30	23,00
Calabria	2,70	18,70	20,80
Campania	--	-	-
Xxxxxx – Romagna	48,90	36,20	36,60
Friuli - Venezia Giulia	35,30	33,80	36,30
Lazio	18,70	19,30	33,80
Liguria	23,80	17,80	13,60
Lombardia	7,60	4,50	2,10
Marche	44,40	29,40	18,70
Molise	18,80	29,30	1,40
Piemonte	-	29,50	18,30
Puglia	32,20	43,70	31,00
Sardegna	39.60	55,00	33,80
Sicilia	-	-	15,20
Toscana	32,20	39,60	22,60
Umbria	39,60	49,40	31,20
Valle D’Aosta	21,60	21,20	21,00
Veneto	23,00	18,20	14,60
Italia	25,20	25,70	22,20

Fonte: Rapporto Anvur, 2018, pag. 250

Nota: Le celle con un trattino indicano che per quella Regione la differenza tra la spesa complessiva, da un lato, e gli introiti da tasse e entrate da Fondo integrativo, dall’altro, è stata negativa, ovvero che le entrate sono state superiori della spesa per borse di studio, contributi di mobilità e attività part-time e che le risorse regionali sono state nulle.

quota prevista (40 per cento del Fondo integrativo statale) in attesa del decreto contenente i criteri e le modalità di ripartizione del Fondo statale”.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Il grafico sottostante mostra l’andamento di tali risorse finanziarie nel periodo 2013- 2016 per ciascuna Regione.

Grafico 8 – Totale entrate regionali. Periodo 2013/2014 - 2015/2016

Fonte: elaborazione Cdc su dati Anvur

3. I risultati raggiunti: il numero delle borse di studio erogate e il numero degli studenti beneficiari. Periodo dal 2012 al 2016

Il ministero dell’istruzione, con nota n. 20844 dell’11 luglio 201840 ha comunicato – a livello regionale, per il periodo 2012-2016 - i dati riguardanti gli studenti dichiarati eleggibili nella fruizione dei benefici del fondo (idonei) e gli studenti che lo hanno effettivamente percepito (beneficiari) relativamente agli esercizi finanziari e non agli anni accademici.

La tabella seguente evidenzia, in valore assoluto, l’assenza di grossi miglioramenti nel periodo 2012-2016; la piena adeguatezza dei benefici alle richieste resta assicurata

40 Prot. Cdc n. 2450 dell’11/7/2018.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

solo in 7 regioni su 1941.

Tabella 8 – Gli Studenti idonei e studenti idonei beneficiari. Periodo dal 2012 al 2016

Regioni	2012		2013		2014		2015		2016
Regioni	studenti idonei	studenti idonei e beneficiari	studenti idonei	studenti idonei e beneficiari	studenti idonei	studenti idonei e beneficiari	studenti idonei	studenti idonei e beneficiari	studenti idonei	studenti idonei e beneficiari
ABRUZZO	4.951	2.150	4.940	3.312	5.448	3.833	5.366	5.213	4.176	3.989
BASILICATA	1.351	1.351	1.297	1.297	1.353	1.353	1.438	1.438	1.099	1.099
CALABRIA	8.062	3.285	7.917	4.528	8.498	3.577	8.907	3.534	6.953	4.352
CAMPANIA	14.484	4.980	15.543	4.252	15.781	8.329	17.440	8.471	12.163	8.912
XXXXXX X.	17.505	17.438	18.027	18.027	18.381	18.381	19.265	19.265	17.232	17.232
FRIULI X. X.	0.000	3.601	4.118	4.042	4.225	4.200	4.329	4.245	3.857	3.828
LAZIO	17.950	14.461	18.441	14.226	18.483	14.223	19.338	12.672	17.515	16.274
LIGURIA	3.669	1.831	2.908	2.908	3.290	3.290	3.279	3.279	2.675	2.675
LOMBARDIA	15.203	10.253	14.731	12.823	15.774	14.391	18.182	16.482	15.259	14.546
MARCHE	4.918	4.819	4.963	4.791	5.245	5.146	5.559	5.418	4.290	4.179
MOLISE	1.019	598	939	790	1.022	658	1.048	761	768	502
PIEMONTE	11.870	3.656	8.253	5.023	8.706	4.801	8.219	6.990	8.317	8.317
PUGLIA	13.614	7.186	13.306	12.578	15.109	11.069	15.139	11.423	10.853	10.853
SARDEGNA	7.851	6.367	7.984	5.126	7.732	4.328	7.579	4.849	5.939	5.853
SICILIA	20.356	11.315	21.781	16.742	21.716	7.017	21.666	6.225	14.584	8.996
TOSCANA	11.153	11.153	11.728	11.728	13.119	13.119	15.462	14.221	12.282	11.607
UMBRIA	3.794	1.747	3.750	3.750	3.269	3.269	3.430	3.430	3.255	3.255
VALLE d'AOSTA	279	270	187	187	154	154	142	142	121	121
VENETO	10.117	8.356	10.491	10.491	11.979	11.979	12.824	11.312	9.643	9.464
TOTALE	171.819	114.817	171.304	136.621	179.284	133.117	188.612	139.370	150.981	136.054

Fonte: dati Miur

41 A partire dal 2010 le province di Trento e Bolzano non partecipano al riparto del FIS per effetto della delega dello Stato delle funzioni in materia di università e diritto allo studio.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Grafico 9 - La distribuzione degli studenti idonei e degli studenti idonei beneficiari

Fonte: elaborazione Cdc su dati Miur

Nella tabella sottostante si evidenzia il rapporto tra studenti borsisti e idonei, nell’arco del periodo considerato, in progressiva diminuzione. Basilicata, Xxxxxx- Romagna e Val d’Aosta si confermano come regioni “virtuose”; seguono Liguria e Umbria nell’ultimo triennio; mentre, nel 2016, si aggiungono il Piemonte e la Puglia. Il Friuli-Venezia Giulia e il Veneto – seppur con una quota alta nel 2016 - rispettivamente del 98 e del 99 percento – mostrano un grado di copertura in diminuzione. Risulta alto il rapporto per l’Abruzzo, la Lombardia e la Toscana (che superano il 95 percento), mentre il Lazio si ferma intorno al 93 percento. Registrano ancora una certa “sofferenza”, alcune regioni del meridione, quali Calabria, Campania e Molise.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 9 – Percentuale di copertura delle borse di studio. Periodo dal 2012 al 2016

Regioni	2012	2013	2014	2015	2016
Regioni	Rapporto %	Rapporto %	Rapporto %	Rapporto %	Rapporto %
ABRUZZO	43,43	67,04	70,36	97,15	95,52
BASILICATA	100,00	100,00	100,00	100,00	100,00
CALABRIA	40,75	57,19	42,09	39,68	62,59
CAMPANIA	34,38	27,36	52,78	48,57	73,27
XXXXXX X.	99,62	100,00	100,00	100,00	100,00
FRIULI V. G.	98,04	98,15	99,41	98,06	99,25
LAZIO	80,56	77,14	76,95	65,53	92,91
LIGURIA	49,90	100,00	100,00	100,00	100,00
LOMBARDIA	67,44	87,05	91,23	90,65	95,33
MARCHE	97,99	96,53	98,11	97,46	97,41
MOLISE	58,68	84,13	64,38	72,61	65,36
PIEMONTE	30,80	60,86	55,15	85,05	100,00
PUGLIA	52,78	94,53	73,26	75,45	100,00
SARDEGNA	81,10	64,20	55,98	63,98	98,55
SICILIA	55,59	76,87	32,31	28,73	61,68
TOSCANA	100,00	100,00	100,00	91,97	94,50
UMBRIA	46,05	100,00	100,00	100,00	100,00
VALLE d'AOSTA	96,77	100,00	100,00	100,00	100,00
VENETO	82,59	100,00	100,00	88,21	98,14
TOTALE	66,82	79,75	74,25	73,89	90,11

Fonte: elaborazione Cdc su dati Miur

Dal confronto tra gli anni, emerge che la percentuale di copertura, in Italia, è in sensibile aumento.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Grafico 10 – Andamento delle borse di studio sull’intero territorio. Periodo dal 2012 al 2016

Fonte: elaborazione Cdc su dati Miur

Come già riferito, l’amministrazione ha fatto pervenire ulteriori elementi conoscitivi. In tale ambito, ha fornito due prospetti sintetici che indicano il grado di copertura degli studenti idonei relativamente agli ultimi quattro anni accademici e il dettaglio della distribuzione a livello regionale per l’a.a. 2019/2020, base di calcolo da utilizzare nella distribuzione del Fis 2020.

Nel riquadro seguente, si evidenzia che, con l’eccezione di 4 territori, il trend

positivo resta confermato in tutte le Regioni, nell’arco del periodo considerato.

Riquadro 3

Grado di soddisfazione idonei beneficiari ultimi 4 aa.aa.

Anno Accademico	n. idonei	incremento idonei rispetto all'aa precedente	n. idonei beneficiari	percentuale soddisfazione idonei beneficiari sul totale degli idonei
A.A. 2016/2017	181.439	20,17%	159.832	88,09
A.A. 2017/2018	194.424	7,16%	187.571	96,48
A.A. 2018/2019	213.188	9,65%	205.630	96,45
A.A. 2019/2020	231.258	8,48%	224.177	96,94

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Riquadro 4

Grado di soddisfazione idonei beneficiari nelle Regioni. Anno accademico 2018-2019

Regioni	A.A.2019/2020
Regioni	n. Idonei	n. idonei beneficiari	Percentuale soddisfazione
ABRUZZO	5.833	5.833	100,00
BASILICATA	1.294	1.294	100,00
CALABRIA	10.882	10.815	99,38
CAMPANIA	23.372	23.372	100,00
XXXXXX X.	23.983	23.983	100,00
FRIULI VENEZIA	5.746	5.746	100,00
LAZIO	26.738	25.611	95,79
LIGURIA	3.297	3.297	100,00
LOMBARDIA	25.291	24.412	96,52
MARCHE	5.780	5.780	100,00
MOLISE	689	628	91,15
PIEMONTE	13.779	13.779	100,00
PUGLIA	18.484	18.484	100,00
SARDEGNA	9.983	9.983	100,00
SICILIA	22.368	17.615	78,75
TOSCANA	14.719	14.719	100,00
UMBRIA	4.533	4.533	100,00
VALLE d'AOSTA	153	153	100,00
VENETO	14.334	14.140	98,65

3.1. L’aggiornamento dei dati nei rapporti del Servizio Mur DGSIS

Al fine di pervenire ad una informazione il più possibile esaustiva, è stata avanzata richiesta all’ex Miur - ora per effetto del decreto legge n. 1/2020, MUR - di ulteriori elementi conoscitivi in rapporto agli anni accademici mancanti 2016/2017 e 2018/2019. Informazioni relative ai dati più completi e relativi aggiornamenti - sino all’a.a.

2019/2020 - sono stati acquisiti dalla Sezione solo in sede di contraddittorio finale.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Sempre nella stessa sede, l’attuale Ufficio V del DGSIS del Mur42, ha reso nota la pubblicazione (nell’agosto c.a.) di due report relativi al diritto allo studio e alla contribuzione studentesca su dati relativi al 29 febbraio 2020.

Pur apprezzando l’esecuzione, a distanza di un solo anno, degli aggiornamenti da parte del servizio competente - in funzione del fatto che i dati oltre a rappresentare la realtà sono fondamentali per i decisori politici al fine di orientare gli interventi e rimuovere le eventuali criticità - la Sezione non può non evidenziare l’esigenza metodologica di un tempestivo riscontro alle richieste istruttorie.

3.1.1. Il Focus sul diritto allo studio universitario.

Il primo documento (c.d. Focus), che ha carattere di annualità, risulta completo e dettagliato in quanto riporta gli interventi al 31 ottobre 2018, in capo ai soggetti istituzionali (dalle Regioni, agli Afam, ai Collegi universitari statali) relativi all’anno accademico 2017/2018; ricostruisce la spesa con riferimento all’esercizio finanziario 2017; effettua raffronti utilizzando la serie storica a partire dall’a.a. 2010/2011.

Il secondo documento, rispettando l’obiettivo dell’annualità, riferisce sul periodo 2014-2015 - 2018/2019.

Nel corso della presente relazione, è stato evidenziato che la principale forma di sussidio è costituita dalle borse di studio; il primo rapporto dell’Ufficio VI conferma che, tra i benefici previsti, le borse di studio, nell’a. a. 2017/2018, rappresentano il 74 per cento a fronte del restante 26 per cento dedicato all’erogazione di altri servizi (trasporti, sanità, mense, alloggi, collaborazioni a tempo determinato, premi, contributi straordinari, prestiti, interventi per la disabilità).

Fatta eccezione per il 2010/11 e il 2011/2012, il raffronto temporale tra gli anni accademici successivi, sino al 2018/2019, “risulta avere un andamento altalenante. Notevole è il livello su cui si attesta il numero delle borse erogate nell’ultimo anno…in cui si raggiunge una quota, mai toccata negli ultimi anni, di oltre il 36 per cento rispetto all’a.a. 2010/2011”.

La percentuale di copertura sembrerebbe in crescita a partire dall’a.a. 2015/2016: dal 93,7 per cento del biennio a 95,8 per cento del 2016/2017 al 97,5 del 2017/2018.

42 Così denominato seguito del riordino del Ministero dell’Università.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 10 – Numero di borse di studio assegnate e studenti idonei. Anni accademici dal 2010/2011 al 2017/2018

Anni accademici	Università		Afam	Altro	tot. Borse	tot. Idonei
Anni accademici	Corsi di laurea	Post laurea	Afam	Altro	tot. Borse	tot. Idonei
2010-2011	130.526	1.096	3.929	4.354	139.905	178.448
2011-2012	111.920	1.063	9.730	4.261	120.974	173.649
2012-2013	119.824	1.095	4.507	4.666	130.092	171.400
2013-2014	123.732	1.075	4.768	4.128	133.703	173.605
2014-2015	136.669	1.112	5.195	4.330	147.306	185.701
2015-2016	131.240	875	4.789	4.129	141.033	150.507
2016-2017	160.128	915	6.032	4.030	171.105	178.595
2017-2018	179.441	916	6.794	3.783	190.934	195.797
Variazioni % 2010/2011-2017/2018	37.5	-16,4	72.9	-13,1	36.5	9.4

Fonte: Elaborazione banche dati MIUR-DGCASIS – Ufficio VI Gestione Patrimonio informativo e statistica

Nella tabella successiva, viene riportata la distribuzione per macro aree geografiche nell’anno accademico 2017/2018. Viene posto rilievo “all’alto numero di borse assegnate a studenti in altri istituti nel Nord Est….da imputare in gran parte alla provincia autonoma di Bolzano che prevede borse di studio a studenti residenti nella provincia iscritti presso istituti italiani ed esteri” (rif. tav. 5 del Focus).

Tabella 11 – Ripartizione geografica. Anno accademico 2017/2018

Aree geografiche	Università		Afam	Altro	Totale
Aree geografiche	Corsi di laurea	Post laurea	Afam	Altro	Totale
Nord ovest	34.556	151	1.377	82	36.126
Nord est	39.035	112	1.121	3.460	43.728
Centro	38.616	412	1.787	125	40.940
Sud	46.483	160	1.664	70	48.377
Isole	20.751	81	885	46	21.763
Italia	179.441	916	6.794	3.783	190.934

Fonte: Elaborazione banche dati MIUR-DGCASIS – Ufficio VI Gestione Patrimonio informativo e statistica

Viene analizzata, altresì, la situazione relativa ai Collegi universitari statali e di merito per l’a.a. 2017/2018. Si tratta di “centri per gli studenti che alla funzione abitativa associano un progetto di formazione umana, accademica e professionale” che forniscono in via principale – come forma di sostegno - la gratuità dell’alloggio.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

“Gli studenti che, nell’a.a 2017/2018 hanno frequentato i Xxxxxxx sono 1.036, di cui 597 riconfermati dall’anno precedente ed i rimanenti entrati tramite concorso”. Gli studenti ammessi sono stati il 49,1 per cento degli idonei”.

Nel secondo rapporto43 si osserva che …”tra il 2014/2015 e il 2018/2019 il numero di borse di studio complessivamente assegnate nel sistema di istruzione terziario risulta avere il suo minimo nel 2015/2016, per poi crescere in modo continuativo negli ultimi tre anni. Complessivamente, negli ultimi cinque anni l’aumento è del 41per cento e tra gli ultimi due anni disponibili l’aumento è pari all’8,8 per cento.

Dall’analisi della percentuale di copertura mostrata, nell’ultimo quinquennio si rileva un andamento in progressivo aumento fino al 2017/2018, in cui tale percentuale si attesta al 97,5 per cento per poi rimanere sostanzialmente stabile nel 2018/2019 (97,4 per cento). Il notevole incremento che si evidenzia tra il 2014/2015 ed il 2015/2016 (ed anche rispetto agli a.a. precedenti al 2014/2015 …) è dovuto ad una diminuzione degli studenti idonei in tale anno, legata presumibilmente alla riforma dell’ISEE (Indicatore della Situazione Economica Equivalente utilizzato nella determinazione dei requisiti di idoneità alla borsa di studio), avviata dal d.P.C.M. n. 159/2013 e con effetti proprio dall’a.a. 2015/2016. Tuttavia, poiché il numero di idonei nel 2016/2017 è tornato a crescere e nel 2018/2019 si è attestato su livelli superiori a quelli osservati nel 2014/2015, l’incremento di 18,1 punti della percentuale totale di copertura che si osserva tra il 2014/2015 ed il 2018/2019 si traduce in un sostanziale ed effettivo aumento delle borse erogate (+41 per cento)”.

Pertanto la tabella 10 sopra riportata può essere integrata dalla seguente.

43 Per i dati si fa rinvio alle tabelle contenute nella pubblicazione presente sul sito istituzionale del Mur.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 12 - Numero di borse di studio assegnate e studenti idonei. Anni accademici dal 2014/2015 al 2018/2019

Anni accademici	Università		Afam	Altro	tot. Borse	tot. Idonei
Anni accademici	Corsi di laurea	Post laurea	Afam	Altro	tot. Borse	tot. Idonei
2014-2015	136.669	1.112	5.195	4.330	147.306	185.701
2015-2016	131.240	875	4.789	4.129	141.033	150.504*
2016-2017	160.128	915	6.032	4.044*	171.119*	178.609*
2017-2018	179.441	916	6.794	3.783*	190.934	195.797
2018-2019	195.068	1.008	7.391	3.731	207.738*	231.321
Variazioni % 2014/2015-2018/2019	42,7	-9,4	52,7	-13,8	41	14,9

Fonte: DGSIS, Ufficio VI, Focus di agosto 2020, pag. 7

*Sono presenti alcune discrasie numeriche con la precedente tabella.

Con riferimento alla copertura degli idonei per tipologia di corso di studio, il rapporto prosegue evidenziando che: “Rispetto all’a.a. 2014/2015…l’aumento di tale percentuale si verifica su tutte le tipologie di corso, ma in misura maggiore per i corsi di laurea e per i corsi degli istituti AFAM”.

Altre informazioni riguardano la distribuzione territoriale per macro-aree geografiche e per Regione. In particolare, si sottolinea di tener presente che le Regioni possono stabilire criteri lievemente diversi nell’individuazione degli studenti idonei e quindi dei beneficiari di borsa.

Nell’a.a. 2018/2019, risulta un “alto numero di borse di studio assegnate a studenti di altri istituti nel Nord-Est: tale valore è da imputare in gran parte alla provincia autonoma di Bolzano, che prevede borse di studio a studenti residenti nella Provincia iscritti presso istituti italiani ed esteri”.

Nella tabella 13, sono riportati i seguenti dati.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 13 – Borse di studio - Ripartizione geografica. Anno accademico 2018/2019

Aree geografiche	Università		Afam	Altro	Totale
Aree geografiche	Corsi di laurea	Post laurea	Afam	Altro	Totale
Nord ovest	37.952	140	1.509	139	39.740
Nord est	41.255	107	1.261	3.337	45.960
Centro	40.240	516	1.933	118	42.807
Sud	52.232	163	2.108	97	54.600
Isole	23.389	82	1.120	40	24.631
Xxxxxx	000.000	0.000	7.931	3.731	207.738

Fonte: DGSIS, Ufficio VI, Focus di agosto 2020, pag. 10

“La percentuale di copertura degli idonei per ripartizione geografica e tipologia di corso (mostra) una sensibile variazione tra le macro-aree, con una netta differenziazione tra il Nord-Est ed il Centro, rispetto al resto della penisola, in particolar modo rispetto alle Isole”.

Nell’ultima parte si estrapolano le informazioni per l’a.a. 2018/2019 relative ai Collegi universitari statali e di merito.

Gli studenti che, nell’a.a 2018/2019 “hanno frequentato i Xxxxxxx, sono 1.030, di cui 535 riconfermati dall’anno precedente ed i rimanenti 495 entrati tramite concorso. Gli studenti ammessi sono stati il 60,4 per cento degli idonei.

Nei collegi di merito, nello stesso anno accademico, sono stati ospitati 3.779 studenti complessivamente per i corsi di laurea e post-laurea di cui 2.495 riconfermati dall’anno precedente e 1.248 entrati tramite concorso. I nuovi studenti ammessi sono stati circa la metà (50,7 per cento) degli studenti risultati idonei al concorso”.

4. La spesa per borse di studio. Periodo dal 2010 al 2019

In questo paragrafo si dà conto delle principali informazioni contenute nelle due pubblicazioni del 2019 e del 2020.

A seguire, nella tabella 14, si dà evidenza della rappresentazione della spesa complessiva per le borse di studio negli ultimi otto anni.

Fatta eccezione per gli esercizi finanziari 2010 e 2011 in cui si “nota una flessione (da 421 a 360 milioni circa) - il Focus pone l’attenzione sul progressivo aumento della

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

stessa al 2017 – in cui “il valore della spesa si attesta ad un livello ben superiore rispetto alla spesa sostenuta nel 2010 (+34 per cento)”.

Tabella 14 – Spesa per borse di studio assegnate e studenti idonei. Periodo dal 2010 al 2018

In mgl di euro

Esercizi finanziari	Università		Afam	Altro	tot. Borse
Esercizi finanziari	Corsi di laurea	Post laurea	Afam	Altro	tot. Borse
2010	391.823	4.033	11.490	13.701	421.047
2011	332.376	3.626	10.748	13.222	359.973
2012	353.169	4.183	13.524	14.431	385.307
2013	386.695	4.477	15.863	14.390	421.425
2014	422.784	4.144	16.854	14.625	458.408
2015	442.177	3.507	16.759	13.823	476.266
2016	485.457	3.871	19.085	12.879	521.291
2017	528.394	3.313	20.653	11.908	564.269
Variazioni % 2010/2011- 2017/2018	34.9	-17,9	79,8	-13,1	34,0

Fonte: Elaborazione banche dati MIUR-DGCASIS – Ufficio VI Gestione Patrimonio informativo e statistica, tav. 4

Inoltre, la spesa per borse di studio riferita all’esercizio finanziario 2017 è stata suddivisa per macro aree geografiche ed è stato evidenziato l’importo medio pro-capite ricevuto da ciascun borsista.

La voce ““Euro per beneficiario” è meramente indicativa a causa dello sfasamento temporale tra anno accademico ed esercizio finanziario: il rapporto sottolinea che “si rilevano lievi variazioni territoriali”.

Tabella 15 – Spesa per borse di studio per ripartizione geografica. Anno 2017

In mgl di euro

Aree geografiche	Università		Afam	Altro	Totale	Euro per beneficiario
Aree geografiche	Corsi di laurea	Post laurea	Afam	Altro	Totale	Euro per beneficiario
Nord ovest	106.701	588	4.000	000	000.593	3.515
Nord est	121.927	342	3.554	10.326	136.149	3.163
Centro	131.252	1.777	6.438	409	139.876	3.774
Sud	128.123	376	4.348	176	133.023	3.494
Isole	40.392	230	1.869	139	42.630	2.040
Xxxxxx	000.000	0.000	20.653	11.908	564.269	3.298

Fonte: Elaborazione banche dati MIUR-DGCASIS – Ufficio VI Gestione Patrimonio informativo e statistica, tav. 6

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Nel secondo rapporto, la spesa complessiva per le borse di studio fino all’ultimo anno finanziario disponibile, risulta in aumento attestandosi ad un livello ben superiore rispetto alla spesa sostenuta nel 2014 (+38,1 per cento).

Tabella 16 – Spesa per borse di studio. Periodo dal 2014 al 2018

In mgl di euro

anni	Università		Afam	Altro	Totale
anni	Corsi di laurea	Post laurea	Afam	Altro	Totale
2014	422.784	4.144	16.854	14.625	458.408
2015	442.177	3.507	16.759	13.823	476.266
2016	485.457	3.284	19.085	12.879	520.704
2017	528.394	3.313	20.653	11.908	564.269
2018	593.953	4.026	23.779	11.102	632.859
Variazione % 2014-2018	40,5	-2,8	41,7	-24,1	38,1

Fonte: DGSIS, Ufficio VI, Focus agosto 2020, pag. 9

Tabella 17 – Spesa per borse di studio per ripartizione geografica. Anno 2018

In mgl di euro

Aree geografiche	Università		Afam	Altro	Totale	Euro per beneficiario
Aree geografiche	Corsi di laurea	Post laurea	Afam	Altro	Totale	Euro per beneficiario
Nord ovest	113.958	484	4.300	927	119.669	3.313
Nord est	130.094	388	3.679	9.340	143.501	3.282
Centro	134.982	2.414	6.791	411	144.596	3.532
Sud	152.915	568	6.143	259	159.885	3.305
Isole	62.004	172	2.867	165	65.207	2.996
Xxxxxx	000.000	0.000	23.779	11.102	632.859	3.315

Fonte: DGSIS, Ufficio VI, Focus agosto 2020, pag. 11

4.1. La spesa per strumenti e servizi

Il sistema di welfare del DSU prevede oltre all’aiuto economico costituito dalle borse di studio, servizi ulteriori che consentono agli studenti di raggiungere comunque il pieno successo formativo (art. 6 d.lgs. n. 68/2012), seppure in condizioni economiche sfavorevoli. Si tratta di forme di intervento indiretto che comprendono: le residenze/alloggi (gratuiti o con contributo), i prestiti agevolati, la mobilità

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

internazionale, gli interventi a studenti disabili, l’attività di collaborazione a tempo parziale, premi per il conseguimento del titolo, trasporti e altri sussidi).

Sono servizi essenziali che hanno una rilevanza strategica e fondamentale e, se ben gestiti, ad esempio in materia di alloggi – ma non solo – generano riflessi economici anche sul mondo privato.

Anche in questo caso sono presenti differenze territoriali. Infatti, il trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni inerenti al diritto allo studio - senza che sia stata completata la riforma organica (v. determinazione dei livelli essenziali di prestazione c.d. LEP) nell’ambito dell’istruzione - ha prodotto una gestione assai frammentaria e poco uniforme sul terreno delle garanzie.

Proprio in materia di alloggi si deve tener presente che l’attribuzione di un posto avviene attraverso concorso presso una sede universitaria oppure i collegi universitari di merito; vi partecipano, pertanto, gli studenti fuori sede che hanno i requisiti e sono idonei all’assegnazione di una borsa di studio o che hanno buoni risultati formativi (merito). La destinazione di alloggi può riguardare anche i dottorandi, i borsisti, i docenti, gli esperti oppure soggetti diversi nei periodi di chiusura estiva, al fine di implementare sia la mobilità interna (fra Atenei) che esterna, diffondere la pratica degli scambi culturali e implementare l’attrattività del sistema universitario italiano.

Il numero totale dei posti disponibili a livello statale è dato dai Collegi di merito (in

n. 13) e dalle residenze universitarie (n. 3) ma, Regioni ed Atenei per far fronte richieste degli studenti, utilizzano un mix di forme di intervento attraverso tariffe agevolate, assegnazione contributi etc in strutture di alloggio private.

Per una visione di insieme, si riporta la tabella relativa alla percentuale di copertura dei posti alloggio sul territorio, relativa al periodo 2013-2017, che evidenzia una situazione dell’offerta assai poco soddisfacente rispetto alla domanda.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 18 – Percentuale di copertura alloggi. Periodo dal 2013-2017

Ripartizione	Posti alloggio	Idonei	% Grado	Posti alloggio	Idonei	% Grado	Posti alloggio	Idonei	% Grado
	2013		di copertura	2015		di copertura	2017		di copertura
	11/11/2013			11/11/2015			11/11/2017
NORD- OVEST	11.158	26.079	42,8	12.290	29.329	41,9	12.593	32.085	39,2
Liguria	931	2.908	32	958	3.279	29,2	909	3.054	29,8
Lombardia	7.861	14.731	53,4	8.877	17.705	50,1	9.232	18.597	49,6
Piemonte	2.366	8.253	28,7	2.455	8.219	29,9	2.452	10.299	23,8
Valle D’Aosta	0	187	0	0	126	0	0	135	0
NORD-EST	8.771	37.325	23,5	9.304	39.312	23,7	8.845	39.717	22,3
Xxxxxx- Romagna	3.366	18.027	18,7	3.504	17.502	20	3.504	19.148	18,3
Friuli- Venezia Giulia	1.129	4.118	27,4	1.200	4.242	28,3	931	4.881	19,1
Trentino- Alto Adige	2.211	4.689	47,2	2.123	4.661	45,5	1.986	4.371	45,4
Veneto	2.065	10.491	19,7	2.477	12.907	19,2	2.424	11.317	21,4
CENTRO	11.680	38.882	30	11.821	39.203	30,2	11.327	37.061	30,6
Lazio	2.393	18.441	13	2.579	16.367	15,8	2.515	15.160	16,6
Marche	3.433	4.963	69,2	3.328	5.393	61,7	2.922	5.148	56,8
Toscana	4.458	11.728	38	4.666	14.013	33,3	4.642	12.880	36
Umbria	1.396	3.750	37,2	1.248	3.430	36,4	1.248	3.873	32,2
SUD	5.106	43.942	11,6	5.742	48.875	11,8	6.046	42.398	14,3
Abruzzo	370	4.940	7,5	385	5.055	7,6	636	5.262	12,1
Basilicata	137	1.297	10,6	110	1.438	7,7	115	1.193	9,6
Calabria	2.242	7.917	28,3	2.299	8.940	25,7	2.127	8.057	26,4
Campania	794	15.543	5,1	1.057	17.424	6,1	1.291	13.115	9,8
Molise	-	939	0	0	1.052	0	0	643	0
Puglia	1.563	13.306	11,7	1.891	14.966	12,6	1.877	14.128	13,3
ISOLE	3.251	29.765	10,9	3.294	25.626	12,9	2.977	23.909	12,5
Sardegna	1.433	7.984	17,9	1.310	7.495	17,5	1.162	7.842	14,8
Sicilia	1.818	21.781	8,3	1.984	18.131	10,9	1.815	16.067	11,3
ITALIA	39.966	175.993	22,7	42.451	182.345	23,3	41.788	175.170	23,9

Fonte: rapporto Anvur. Tab. 1.3.2.10

A completamento della precedente tabella, l’amministrazione ha fornito i seguenti prospetti (riquadri 5 e 6) con riferimento ai posti letto e agli studenti nelle residenze universitarie statali e nei collegi universitari relativamente all’a.a. 2018-2019.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Riquadro 5

Posti letto e studenti Collegi universitari

ENTE GESTORE	COLLEGIO UNIVERSITARIO DI MERITO	POSTI_LETTO	STUDENTI
Almo Collegio Borromeo	Borromeo	193	155
Associazione Arces	Residenza Universitaria	18	12
	Alcantara	18	12
	Residenza Universitaria	80	15
	Mediterranea	80	15
Cavalieri del lavoro	Lamaro Pozzani	70	51
Collegio Universitario di Torino "Xxxxxx Xxxxxxx"	Collegio San Paolo	182	182
	Collegio Crocetta	187	202
	Collegio Po	152	157
	Collegioe Valentino	154	160
	Collegio Mole Antonelliana	116	123
Collegio Universitario xxx Xxxxxx Xxxxx	X. Xxxxx Spade	55	24
	X. Xxxx	125	123
	X. Xxxxxx	70	36
	I. Scopoli	71	73
	JobCampus	67	28
	Regina Gentilin	45	40
Collegio Universitario Ghislieri	Ghislieri	205	176
Collegio Universitario Ghislieri	Paglia	40	19
CUIR	CUIR	98	5
Edisu Pavia	Xxxxxxxxxx Xxxxx	198	0
Edisu Pavia	Fratelli Cairoli	98	44
Fondazione Ceur	Camplus Alma Mater	118	111

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

	Camplus Bononia	125	117
	Camplus Catania	80	76
	Camplus Città Studi	95	64
	Camplus Lambrate	90	83
	Camplus Lingotto	99	70
	Camplus Palermo	60	61
	Camplus Roma	120	115
	Camplus San Felice	62	52
	Camplus Turro	91	64
Fondazione Collegio San Carlo	San Carlo	106	109
Fondazione Collegio Università Milanesi	Milano	118	162
Fondazione Collegio Universitario di Brescia	Collegio Universitario Xxxxx Xxxxxxxx	54	48
Fondazione Collegio Universitario S. Xxxxxxxx xx Xxxxx	Residenza Universitaria	52	38
	Biomedica	52	38
	Santa Caterina	75	73
Fondazione Comunità Xxxxxxxx Xxxxxxx onlus	Villa Nazareth	169	83
totale	Villa Nazareth	4.561	3.522

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Posti letto e studenti Residenze universitarie statali

Riquadro 6

RESIDENZE UNIVERSITARIE STATALI

posti alloggio per gli studenti iscritti nell’a.a. 2018/2019

Università degli studi di Cosenza – Centro Residenziale Arcavacata di Rende

1.881

Scuola Superiore “Normale” di Pisa

301

Scuola Superiore “Sant’Xxxx” di Pisa

248

Totale

2.430

Nel secondo rapporto, viene riportata l’analisi del periodo 2015-2019 sulla “situazione dei servizi essenziali, quali posti-alloggio e mense disponibili, forniti agli studenti negli ultimi cinque anni dagli enti regionali per il DSU”. Si precisa che ulteriori posti-alloggio e mense possono essere resi disponibili in maniera autonoma dagli Atenei, seppur in misura minore.

Nell’arco temporale osservato, nonostante la possibile indisponibilità temporanea di alcune residenze alla data di osservazione, la disponibilità di posti-alloggio è aumentata di 570 posti (+1,3 per cento). I servizi di ristorazione agli studenti (intesi sia come numero di mense, sia come numero complessivo di posti disponibili nelle mense attive, sia a gestione diretta che indiretta) sono in lieve diminuzione negli ultimi cinque anni (-1,6 e -6,4 per cento rispettivamente)”. Viene segnalata, tuttavia, la difficoltà in alcuni casi di conteggiare con esattezza sia le mense (spesso sostituite da servizi di ristorazione convenzionati), sia il numero di posti in ogni mensa e, pertanto, tali valori sono da considerarsi indicativi (ved. paragrafo 4.1.1.1 della presente relazione).

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

La tabella che segue mostra una sintesi dei dati riferiti al periodo 2015-2019.

Tabella 19 - Posti alloggio e mense disponibili al 1/1 di ciascun anno. Periodo dal 2015 al 2019

Anni	Posti alloggio	Numero	Numero medio posti
2015	42.451	255	195
2015	42.204	264	180
2016	41.788	265	178
2017	43.136	252	194
2018	43.201	251	183
Variazione % 2015-2019	1,3	-1,6	-6,4

Fonte: DGSIS, Ufficio VI, Focus agosto 2020, pag. 15

Nell’anno accademico 2017/2018, si dà evidenza dei seguenti risultati in termini quantitativi: “le altre forme di intervento effettuate dagli enti regionali … sono state oltre 67.000, per una spesa complessiva nell’anno 2017 pari a 30 milioni di euro”; gli interventi maggiormente finanziati dopo le borse di studio e i posti alloggio assegnati e con contributi, nel 2017, risultano i premi per il conseguimento del titolo e la mobilità.

Nell’a.a. 2018/2019, gli enti regionali per il DSU hanno effettuato oltre 73.000 interventi di supporto di varia natura agli studenti, per una spesa complessiva nell’anno 2018 di circa 27,5 milioni di euro.

Nei collegi di merito, nello stesso anno accademico, “sono stati erogati 5.600 sussidi di diversa natura44, per una spesa complessiva nell’anno 2017 di oltre 21 milioni di euro”.

Nel 2018, agli studenti ospiti sono stati erogati quasi 6.400 sussidi di diversa natura (si intende inclusa anche l’assegnazione del posto-alloggio a retta intera nella struttura del collegio), per una spesa complessiva nell’anno 2018 di oltre 23,6 milioni di euro.

Con riferimento alla spesa per alloggi e residenze, l’amministrazione ha trasmesso, inoltre, le seguente rendicontazione.

44 Le tipologie di intervento riguardano: posti alloggio assegnati gratuitamente, posti alloggio a tariffa agevolata, posti alloggio a retta intera, contributi per alloggio esterno, prestiti agevolati, mobilità internazionale, attività di collaborazione a tempo parziale, altri sussidi.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

“…Riguardo al contributo che a livello statale viene fornito in tema di alloggi e residenze per studenti universitari, si riporta anche un breve aggiornamento con riguardo agli interventi di cui alla legge n. 338/2000,…L’importo complessivo del cofinanziamento concesso dallo Stato … (è stato attuato con l’emanazione di) quattro bandi (per un importo) di oltre 1.000.000.000,00 di euro, impiegati :

- per il 53,68 per cento per cofinanziare interventi presentati da Università;

- per il 32,22 per cento per cofinanziare interventi presentati da Regioni ed Enti DSU;

- per 1’8,27 per cento per cofinanziare interventi presentati da Collegi Universitari;

per un numero complessivo di posti alloggio pari a 39.276, di cui :

- il 44,45 per cento inerenti gli interventi presentati da Regioni ed Enti DSU;

- il 42,06 per cento inerenti gli interventi presentati da Università;

- il 7,85 per cento inerenti gli interventi presentati da Collegi di merito. Nello specifico:

- con il I bando il cofinanziamento è stato di oltre € 283.426.000,00 finalizzati alla realizzazione di interventi relativi a più di 13.300 posti alloggio;

- con il II bando il cofinanziamento è stato di oltre € 266.860.00,00 finalizzati alla realizzazione di interventi relativi a più di 10.750 posti alloggio;

- con il III bando il cofinanziamento è stato di oltre € 178.522.000,00 finalizzati alla realizzazione di interventi relativi a più di 5.000 posti alloggio;

- con il IV bando, attualmente in corso, il cofinanziamento è di oltre € 331.263.000,00 finalizzati alla realizzazione di interventi relativi a più di 10.100 posti alloggio”.

Con riferimento al IV bando, l’Amministrazione ha comunicato che “è ancora in corso la fase 3 relativa agli interventi ammessi con riserva, in attesa di reperimento di ulteriori risorse per circa 122.807.123 di euro, che serviranno ad intervenire su 3.114 posti alloggio”.

Proprio al fine di reperire ulteriori risorse utili al completamento anche del IV bando, il MUR si è fatto parte attiva nel reperire nuovi fondi nell’ambito del Fondo investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese .

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Ed infatti, “grazie al Fondo investimenti, anno 2018 (l. n. 205/2017 art. 1, c. 1072,) sono state reperite le seguenti ulteriori risorse che potranno essere utilizzate nell’arco temporale sotto indicato :

Riquadro 7

Investimenti art. 1, c. 1072 l. n. 205/2017

Annualità	Risorse F.I. anno 2018
2018	3.980.000,00
2019	8.610.000,00
2020	9.480.000,00
2021	6.740.000,00
2022	6.810.000,00
2023	7.970.000,00
2024	8.290.000,00
2025	9.600.000,00
2026	11.720.000,00
2027	15.100.000,00
2028	16.730.000,00
2029	17.350.000,00
2030	18.390.000,00
2031	19.200.000,00
2032	19.760.000,00
2033	20.270.000,00

Sempre con riferimento al Fondo investimenti per l’anno 2019 (l. n. 145/2018, art. 1,

c. 95, punto F, sub punto septies), sono state reperite le seguenti ulteriori risorse che potranno essere utilizzate nell’arco temporale sotto indicato:

Riquadro 8

Investimenti art. 1, c. 95 punto F septies l. n. 145/2018

Annualità	Risorse F.I. anno 2019
2019	10.000.000,00
2020	10.000.000,00
2021	10.000.000,00
2022	10.000.000,00
2023	10.000.000,00
2024	10.000.000,00
2025	10.000.000,00

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

2026	10.000.000,00
2027	10.000.000,00
2028	10.000.000,00
2029	10.000.000,00
2030	10.000.000,00
2031	15.000.000,00,
2032	20.000.000,00
2033	25.000.000,00

Ed infine, all’anno 2020 (di cui all’art. 1, commi 14 e 24 l. n. 160/2019), la proposta di utilizzo formulata dal Ministero - ancora al vaglio delle Amministrazioni preposte - è la seguente, finalizzata proprio a valorizzare interventi che risultano immediatamente cantierabili come quelli che accedono ai cofinanziamenti di cui alla l. n. 338/2000 :

Riquadro 9

Investimenti art. 1, c. 14 e 24, l. n. 160/2019

Annualità	Risorse F.I. anno 2020
2020	50.000.000,00
2021	50.000.000,00
2022	50.000.000,00
2023	50.000.000,00
2024	10.000.000,00
2025	10.000.000,00
2026	10.000.000,00
2027	10.000.000,00
2028	10.000.000,00
2029	—
2030	—
2031	—
2032	—
2033	—
2034	—

4.1.1. La rendicontazione degli enti per il DSU

Assicurare agli studenti strumenti e servizi per poter raggiungere il pieno successo formativo seppur in presenza di condizioni economiche sfavorevoli significa considerare all’interno del DSU, facilitazioni in più direzioni; oltre agli alloggi e alla

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

ristorazione vi sono i trasporti, le attività culturali e sportive, la mobilità, non tutti propriamente ricadenti sul Fis. Infatti, nel caso delle attività di collaborazione a part- time degli studenti vi provvedono – con contributi differenziati – gli Atenei; per i servizi di trasporto o dell’affitto di alloggi, le Regioni; sono, invece, a carico del Fondo di Funzionamento Ordinario (FFO) delle università, gli interventi previsti dal Piano nazionale di sostegno al merito e la mobilità o delle borse post lauream; incidono sulla spesa i capitoli di bilancio del Miur45, gli alloggi46.

Per raggiungere un quadro conoscitivo e gestionale sul sistema DSU è stato richiesto all’amministrazione centrale di promuovere presso i singoli enti regionali l’acquisizione di elementi conoscitivi in tema di strumenti e servizi attivati sul territorio.

Con lettera del 17 agosto 2017, indirizzata a tutti gli enti del diritto allo studio, l’ex Miur ha richiesto informazioni e dati sul Sistema Dsu da sintetizzare all’interno di due schede strutturate in:

a) interventi;

b) entità e qualità dei servizi.

Successivamente a, partire dal 20 settembre 2018, sono cominciate ad arrivare le prime risposte di cui si riporta una sintesi.

45 Per il periodo 2012-2018: cap. 1696: contributi ai collegi universitari, stanziamenti definitivi pari a 112 mln di euro; cap. 7273: interventi per alloggi e residenze degli studenti, stanziamenti definitivi pari a 147,9 mln di euro; cap. 1709: assegnazioni alle università per le attività sportive, stanziamenti definitivi pari a 34,5 mln di euro. L’analisi dei flussi di spesa non ha comunque evidenziato particolari criticità fatta eccezione per il cap. 7273 dove si rileva la formazione di residui lungo tutto l’arco di tempo considerato.

46 L. n. 388/2000: cofinanziamento da parte dello Stato per interventi rivolti alla realizzazione di alloggi e residenze per studenti universitari. Per un’analisi gestionale specifica del ministero si rinvia a quanto riferito in sede di Relazione sul Rendiconto generale dello Stato 2018, p. 209 e ss.

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Tabella 20 –Sintesi delle modalità di risposta delle Regioni in materia di interventi per il DSU (Scheda A)

Regioni

Promozione

e valorizzazione del merito (a)

Facilitazione all'accesso

e alla frequenza del sistema (b)

Facilitazione della condizione di studente non impegnato a tempo pieno

(c)

Mobilità territoriale degli studenti verso sedi (d)

Internazionalizzazione delle esperienze di studio, ricerca (e)

Esercizi

2012

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

Abruzzo

Dati fisici

Indicazione generale procedure

Dati non presenti

Dati fisici

Basilicata

Dati fisici

Dati non presenti

Dati fisici

Calabria

Indicazione generale procedure

Interventi non valorizzati dal Fis

Interventi non valotrizzati dal Fis

Indicazione generale procedure

Campania

Prevalente indicazione procedure

Dati non presenti

Prevalente indicazione procedure

Xxxxxx- Romagna

Indicazione generale procedure e rendicontazione della spesa

Indicazione generale procedure e rendicontazione spesa

Esposzione dati e procedure

Indicazione generale procedure

Friuli - Venezia G.

Indicazione generale procedure

Indicazione procedure

Gestione Università

Indicazione generale procedure

Gestione Ardiss

Lazio

Dati fisici

Dati non presenti

Indicazione generale procedure

Liguria

Dati fisici

In parte contributi extra Fis e rendicontazione spesa

Indicazione generale procedure

Dati fisici

Indicazione generale procedure

Lombardia

Dati fisici

Dati fisici e rendicontazione della spesa

Indicazione generale procedure

n d i c a z i o n e p r o c e d

Rendicontazione spesa

Dati fisici e rendicontazione della spesa

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

r e

Marche

Dati fisici e rendicontazione spesa

Indicazione generale procedure

Dati fisici e rendicontazione spesa

Gestione Ersu con convenzioni (solo per Ancona)

Mancata gestione Xxxx per insufficienza di risorse

Risprist ino gestion e Ersu con conven zioni (fatta eccezio ne per Macerat a e

Urbino)

Dati fisici e rendicontazione spesa

Molise

Dati fisici e rendicontazione della spesa

Dati non presenti

Ersu press o l'Univ

ersità

Dati non prese nti

Dati non presenti

Dati fisici

Dati non prese nti

Piemonte

Dati fisici e rendicontazione della spesa

Dati fisici e rendicontazione spesa

Dati non presenti

Dati fisici e rendicontazione spesa

Puglia

Indicazione generale procedure

Dati

fisici e spesa

Indicazione generale procedure

Dati non presenti

Indicazione generale procedure

Dati fisici

Toscana

Dati non presenti

Dati fisici e rendicontazione spesa

Dati non presenti

Dati fisici e rendicontazione della

spesa

Trentino Alto Adige

Non pervenuto

Sardegna

Dati fisici

Il servizio viene erogato dalle Università di Cagliari e di Sassari

Errore di trascrizione dati (riguardano la ristorazione)

Dati fisici e

spesa

Dati fisici e

spesa

Dati fisici e

spesa

Dati fisici e

spesa

Sicilia

Dati fisici

Dati non presenti

Dati fisici

PON FSE

Dati fisici

Umbria

Indicazione generale procedure

Indicazioni generali procedure

Indicazione generale procedure

Valle

d'Aosta

Indicazione generale procedure

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Veneto

Dati fisici

Rendicontazione spesa

Indica zione gener ale proce

dure

Indicazione generale procedure

Interventi Università

Indicazione generale procedure

Fonte: elaborazione Cdc su dati delle Regioni trasmessi al Miur

Tabella 21 –Sintesi delle modalità di risposta delle Regioni in materia di entità e qualità servizi (Scheda B)

(dall’Abruzzo al Piemonte)

Tipologia

Servizi abitativi (a)

Servizi di ristorazione (b)

Orientamento e tutorato (c)

Regioni

2012

2013

2014

2015

2016

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

Posti assegnati:

Posti assegnati

Pasti erogati:

Totali

Abruzzo

Dati fisici

Dati non presenti

Basilicata

Dati fisici

Dati non presenti

Calabria

Dati fisici

Dati non presenti

Campania

Dati fisici e rendicontazione spesa

Dati fisici

Indicazione generale procedure

Xxxxxx -Romagna

Indicazione generale procedure e spese

Rendicontazione spese

Friuli -Venezia Giulia

Indicazione generale procedure

Sportello di assistenza psicologica

Lazio

Dati fisici

Dati non presenti

Liguria

Dati fisici

Dati non presenti

Rendicontazione spesa

Lombardia

Dati fisici

In fase di acquisizione

Non sono previsti interventi specifici finanziati dalla Regione con fondi destinati al DSU

Marche

Dati fisici

Gestione Ersu

Molise

Dati non presenti

Dati fisici

Dati non presenti

Piemonte

Dati fisici e rendicontazione spesa

Partecipazione alle giornate di orientamento a costo zero

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 16/2020/G

Document Metadata

Table of Contents

SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

Document Metadata