AGENZIA

PER IL CONTROLLO E LA QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI DEL COMUNE DI ROMA

I contratti di servizio del Comune di Roma: proposta sui contenuti minimi

e sulle procedure di approvazione

Roma, febbraio 2003

dei servizi pubblici locali

Agenzia

per il controllo e la qualità

del Comune di

Roma

Agenzia

per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali

del Comune di

Roma

I CONTRATTI DI SERVIZIO DEL COMUNE DI ROMA: PROPOSTA SUI CONTENUTI MINIMI

E SULLE PROCEDURE DI APPROVAZIONE

Roma, febbraio 2003

L’AGENZIA

PER IL CONTROLLO E LA QUALITÀ DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI DEL COMUNE DI ROMA

Premesso

Che, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 39 del 14 marzo 2002, è stata isti- tuita l’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma (di seguito: Agenzia);

Che l’Agenzia esercita la propria attività di istituto su tutti i servizi pubblici locali erogati nel territorio del Comune di Roma e svolge funzioni e compiti ad essa confe- riti esprimendo valutazioni con indipendenza di giudizio, avendo a riferimento i prin- cipi di universalità, non discriminazione, continuità e concorrenza;

Che l’Agenzia – conformemente a funzioni e compiti conferiti – verifica le modalità di erogazione dei servizi pubblici locali, promuove iniziative volte a migliorare le modalità di erogazione degli stessi ed esercita funzioni di supporto propositivo e tec- nico-conoscitivo nei confronti del Consiglio Comunale, del Sindaco e della Giunta;

Che l’Agenzia, su richiesta del Consiglio Comunale, del Sindaco o della Giunta, esprime pareri preventivi sugli schemi dei contratti di servizio, nel rispetto del prin- cipio di concorrenza, anche al fine di prevedere eventualmente l’obbligo per i sog- getti gestori di prestare il servizio con continuità, in condizioni di uguaglianza, in modo che tutte le ragionevoli esigenze degli utenti siano soddisfatte;

Che l’Agenzia, oltre a redigere la relazione annuale sullo stato dei servizi pubblici locali nel Comune di Roma e sull’attività svolta, produce pareri, studi e segnalazioni da rendere al Consiglio Comunale di Roma;

Considerato

Che in base alla più recente normativa in materia di servizi pubblici locali, “i rapporti degli enti locali con le società di erogazione del servizio e con le società di gestione delle reti e degli impianti sono regolati da contratti di servizio, (...), che dovranno prevedere i livelli dei servizi da garantire e adeguati strumenti di verifica del rispet- to dei livelli previsti” (art. 35 e art. 113 - bis della legge 28 dicembre 2001, n. 448, testo unico enti locali: TUEL);

Che gli enti locali godono, in assenza di diversa disposizione di carattere settoriale, di un ampio margine di libertà circa gli altri contenuti da inserire nel contratto;

Che tale margine di discrezionalità deve essere volto alla ricerca di soluzioni contrat- tuali che offrano adeguate garanzie all’ente locale circa l’esatta esecuzione delle obbligazioni assunte dall’erogatore nonché strumenti idonei a intervenire, in corso di esecuzione, a correggere eventuali disfunzioni nell’erogazione o, al limite, ad assicu- rare la scelta di un nuovo erogatore;

Che, in coerenza con la normativa comunitaria e nazionale, il Contratto di servizio deve costituire il punto di riferimento per la garanzia dei diritti degli utenti; sicché esso deve specificare almeno i principi generali in materia nonché i criteri che i sin- goli erogatori dovrebbero seguire nella predisposizione delle carte dei servizi;

Che l’Agenzia ha il compito, tra l’altro, di verificare le modalità di erogazione dei servizi e di promuovere iniziative volte a migliorarle;

Che nell’ambito di questa attività, in considerazione del rilievo che i contratti di ser- vizio hanno assunto nell’organizzazione dei servizi pubblici locali, l’Agenzia intende riaffermare le conclusioni già raggiunte negli studi e nei pareri resi dalla disciolta Autorità per i servizi pubblici locali del Comune di Roma1, aventi ad oggetto il con- tenuto minimo dei contratti nonché le competenze per la relativa approvazione, met- tendo altresì in luce alcuni aspetti problematici emersi a seguito della conclusione del primo periodo di validità di alcuni contratti;

Che i contratti di servizio del Comune di Roma presi in esame sono: con Ama S.p.A. con scadenza il 31 dicembre 2002;

con l’Azienda speciale Palaexpò 2002 (schema approvato con del. G.C. 23 aprile 2002, n. 220);

con Acea S.p.A. relativi a:

– servizio di distribuzione dell’acqua potabile (schema approvato con del. G.C. 22 dicembre 1998, n. 4834);

– servizi accessori a quello idrico potabile (contratto siglato il 28 dicembre 1998);

– servizio di depurazione delle acque reflue e di parte del servizio fognature (con- tratto del 20 gennaio 1999 approvato con del. G.C. n. 29 del 17 marzo 1997 e inte- grazione approvata con del. G.C. n. 334 del 18 giugno 2002);

– servizio di gestione delle acque delle fontane monumentali e artistiche (contratto del 7 aprile 2000);

– servizio di illuminazione pubblica (schema approvato con del. G.C. del 23 ottobre 1998, n. 3771, sottoscritto in data 2 dicembre 1998, e modificato con del. G.C. n. 155 del 26 marzo 2002);

1 Autorità per i servizi pubblici locali del Comune di Roma, Relazione sui servizi pubblici del Comune di Roma, gennaio 1999, e Parere in tema di competenza per l’approvazione dei contratti di servizio, gennaio 1998.

con Sta S.p.A. relativi a:

– pianificazione e gestione della mobilità (contratto del 21 dicembre 2001);

– gestione della rimozione e custodia dei veicoli (schema approvato con del. G.C. 27 gennaio 2001);

– compiti derivanti dalle attività di accertamento delle violazioni in materia di sosta da parte degli ausiliari del traffico (contratto con scadenza il 31 dicembre 2002);

– rilascio e rinnovo dei permessi di accesso, sosta e circolazione nella ZTL (schema approvato con del. G.C. dell’11 giugno 2002, n. 319);

– gestione a pagamento e della sosta con guardianìa e manutenzione dei parcheggi di scambio (schema approvato con del. G.C. dell’11 giugno 2002, n. 320);

– segnaletica luminosa (contratto del dicembre 1998); con Multiservizi S.p.A. relativi a:

– servizi di pulizia degli Spazi interni/esterni delle scuole materne, elementari e pro- fessionali-serali e altri servizi di pulizia (schema approvato con del. G.C. del 28 dicembre 1999, n. 2370);

– servizi di assistenza agli alunni della scuola materna e dell’obbligo che usufruisco- no del trasporto riservato scolastico (contratto stipulato l’11 settembre 2002);

con l’Azienda speciale Farmacap (schema approvato con del. G.C. 2 maggio 2000, n. 453); con Bioparco S.p.A. (contratto del 15 aprile 1998, modificato con del. G.C. n. 1184 del 7 aprile 1998);

con Risorse per Roma S.p.A. (contratto del 12 settembre 1995, modif. con contratto del 2 aprile 1996, 2 giugno 1997);

con Atac S.p.A. per il servizio di trasporto pubblico con decorrenza dal 1 gennaio 2002 al 31 dicembre 2003.

Trasmette

al Presidente del Consiglio Comunale, ai Presidenti dei Gruppi consiliari, al Sindaco ed agli Assessori competenti una proposta tesa a standardizzare ed uniformare le pro- cedure ed i contenuti minimi dei contratti di servizio che il Comune di Roma è chia- mato a stipulare con gli esercenti del servizio, eventualmente anche integrando e modificando la deliberazione del Consiglio Comunale n. 159 del 14 febbraio 1999, nei termini di cui alla proposta stessa.

INDICE

Sommario 6

1. Introduzione 8

2. Contenuti del Contratto di servizio 9

2.1. Periodo di validità – Punto a) 10

2.2. Programmi di esercizio – Punto b) 10

2.3. Oneri finanziari a carico dell’amministrazione – Punto c) 10

2.4. Definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza – Punto d) . 10

2.5. Livelli qualitativi del servizio e obiettivi annuali di miglioramento –

Punto e) 11

2.6. Strumenti di controllo operativo – Punto f) 11

2.7. Strumenti di controllo economico – Punto g) 12

2.8. Garanzie prestate dall’erogatore – Punto h) 13

2.9. Sanzioni – Punto i) 14

2.10. Soluzione delle controversie – Punto j) 15

2.11. Modalità di modifica dei contratti – Punto k) 15

2.12. La tutela degli utenti – Punti l) e m) 16

3. Approvazione del Contratto di servizio: criticità emerse 18

3.1. Ripartizione delle competenze amministrative nell’approvazione dei con- tratti di servizio 18

3.2. Ripartizione delle competenze amministrative in caso di integrazioni o modifiche dei contratti di servizio 19

3.3. Il ruolo dell’Agenzia nelle procedure di approvazione e revisione dei con- tratti di servizio 20

4. Conclusioni e raccomandazioni 21

Tavola di riepilogo: Verifica dei contenuti minimi nei contratti di servizio

del Gruppo Comune di Roma 23

SOMMARIO

Il presente documento contiene una proposta elaborata dall’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma (di seguito: Agenzia) in materia di contenuto minimo dei contratti di servizio che si articola in quattro capito- li e una tavola riepilogativa secondo il seguente schema.

Capitolo 1 - Introduzione. Illustra la motivazione della proposta richiamando, in generale, il rilievo che i contratti di servizio hanno assunto nella regolazione dei rap- porti tra ente locale e azienda erogatrice e, in particolare, l’esigenza di rivedere gli aspetti problematici emersi a seguito della conclusione del primo periodo di validità di tutti i contratti facenti capo al Gruppo Comune di Roma (con alcune poche esclu- sioni).

Capitolo 2: Contenuto del Contratto di servizio. Illustra il contenuto dettagliato, punto per punto, che i contratti di servizio devono presentare affinché costituiscano un efficace strumento di regolazione dei rapporti tra Comune ed erogatori di servizi pubblici, individuando i contratti già conclusi dal Comune di Roma che sono privi dei contenuti previsti. In particolare, per ognuno dei punti seguenti, il testo spiega il fon- damento e le finalità che perseguono:

a) il periodo di validità

b) il programma di esercizio e la dimensione di offerta dei servizi

c) gli oneri finanziari a carico dell’amministrazione

d) la definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza

e) i livelli qualitativi del servizio e gli obiettivi annuali di miglioramento

f) gli strumenti di controllo operativo

g) gli strumenti di controllo economico

h) le garanzie che devono essere prestate dall’erogatore

i) le sanzioni e penalità in caso di mancata osservanza del contratto

j) le modalità di risoluzione delle controversie

k) le modalità di modificazione del contratto nel corso della sua esecuzione

l) le garanzie a tutela degli utenti (con particolare riguardo alle carte dei servizi)

m) gli obblighi di informazione verso gli utenti.

Capitolo 3: Approvazione del Contratto di servizio: criticità emerse. Individua, in base alla normativa vigente, la corretta ripartizione di competenze tra Consiglio Comunale e Giunta, sia nel caso di approvazione, sia di integrazione e revisione dei contratti. Tale ripartizione di competenze, già prevista nella deliberazione del Consiglio Comunale, n. 159/99, sembra essere attualmente disattesa. Il capitolo richiama anche il ruolo dell’Agenzia nei procedimenti preordinati alla redazione e approvazione dei contratti di servizio, sia nell’ambito della funzione consultiva a

favore del Consiglio Comunale e degli altri organi di governo del Comune che essa svolge, sia in quella di promozione delle condizioni di erogazione dei servizi.

Capitolo 4: Conclusioni e Raccomandazioni. Riassume le considerazioni svolte nei capitoli precedenti ed elenca in forma schematica le Raccomandazioni dell’Agenzia al Consiglio Comunale per la redazione di misure inerenti il contenuto minimo dei contratti di servizio.

La tavola riepilogativa consente di verificare quali contratti, tra quelli esaminati, sono privi – nella stesura vigente – dei contenuti minimi oggetto del documento.

1. Introduzione

Il Contratto di servizio rappresenta oramai lo strumento ordinario di regolazione dei servizi pubblici a livello locale. Ad esso si ricorre per definire un supporto normati- vo di base per la funzione di governo, di controllo e di verifica degli standard di effi- cacia e qualità dei servizi pubblici.

Il Contratto di servizio era originariamente previsto da una serie non organica di norme, concernenti le diverse forme di gestione dei servizi pubblici locali2.

L’art. 113, comma 11 del D.lg. 18 agosto 2000, n. 267, TUEL, come modificato dall’art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ha introdotto il principio, per quan- to attiene ai servizi pubblici locali di rilevanza industriale, per cui “i rapporti degli enti locali con le società di erogazione del servizio e con le società di gestione delle reti e degli impianti sono regolati da contratti di servizio, allegati ai capitolati di gara, che dovranno prevedere i livelli dei servizi da garantire e adeguati strumenti di verifica del rispetto dei livelli previsti“. Analoga disposizione è contenuta nell’art. 113-bis del medesimo TUEL, per i servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale.

Queste disposizioni, a differenza dell’art. 19 del D.lg. n. 422/97 in tema di tra- sporto pubblico locale, non specificano nel dettaglio quali debbano essere gli ele- menti dei contratti di servizio, contenendo unicamente un accenno ai livelli dei ser- vizi da garantire e ai relativi strumenti di verifica.

In ogni caso, l‘attuale formulazione degli artt. 113 e 113-bis implica, da un lato, che ogni Contratto di servizio deve necessariamente disciplinare il livello dei servizi e prevedere adeguati strumenti di verifica; dall’altro, che gli enti locali godono, in assenza di diversa disposizione di carattere settoriale, di un ampio margine di libertà circa gli altri contenuti da inserire nel contratto.

Di qui la necessità di prestare particolare attenzione alla redazione dei contratti stessi, i quali devono innanzitutto offrire sufficienti garanzie all’ente locale circa l’e- satta esecuzione delle obbligazioni assunte dall’erogatore nonché strumenti idonei a intervenire, in corso di esecuzione, a correggere eventuali disfunzioni nell’erogazio- ne o, al limite, ad assicurare la scelta di un nuovo erogatore.

Inoltre, in coerenza con la normativa comunitaria e nazionale, il Contratto di ser- vizio deve costituire il punto di riferimento per la garanzia dei diritti degli utenti; sic- ché esso deve specificare almeno i principi generali in materia nonché i criteri che i singoli erogatori dovrebbero seguire nella predisposizione delle carte dei servizi.

L’Agenzia, istituita con deliberazione del Consiglio Comunale n. 39 del 14 marzo 2002, ha il compito, tra l’altro, di verificare le modalità di erogazione dei servizi e di promuovere iniziative volte a migliorare le modalità di erogazione dei servizi.

Nell’ambito di questa attività, in considerazione del rilievo che i contratti di ser- vizio hanno assunto nell’organizzazione dei servizi pubblici locali, l’Agenzia inten- de riaffermare le conclusioni già raggiunte negli studi e nei pareri resi dalla disciol- ta Autorità per i servizi pubblici locali del Comune di Roma, aventi ad oggetto il contenuto minimo dei contratti medesimi nonché le competenze per la relativa approvazione, mettendo altresì in luce alcuni aspetti problematici emersi a seguito della conclusione del primo periodo di vigenza di alcuni fra i contratti stipulati dal Comune di Roma.

I contratti di servizio del Comune di Roma cui si farà riferimento di seguito sono quelli elencati nelle premesse alla proposta.

Si sottolinea che l’Agenzia ha dovuto procedere ad un lavoro di ampia verifica delle date di stipula e di cessazione dei singoli contratti che in molti casi non si evin- ceva dalla copia dei contratti stessi, elementi questi che, già di per sé, assumono un valore fondamentale per la validità dei contratti (si veda oltre). Inoltre, per alcuni con- tratti l’Agenzia ha potuto disporre della deliberazione di Giunta di approvazione dello schema di contratto o della modifica dello stesso, mentre per altri si è analizzato uni- camente il contratto sottoscritto dalle parti.

2. Contenuti del Contratto di servizio

In linea generale, è opportuno sottolineare che il Contratto di servizio deve disci- plinare non solo i profili che maggiormente interessano l’erogatore, ma anche tutti gli aspetti di interesse pubblico che devono essere tutelati dall’amministrazione. In una logica innovativa che tenga conto della natura “triangolare” delle relazioni tra gli attori del sistema servizi pubblici locali3, il Contratto di servizio può essere inteso non tanto come fonte primaria delle obbligazioni del gestore, ma come “contenitore di procedure”, finalizzato a una definizione condivisa degli obiettivi e degli impegni e a una loro continua verifica.

In tale ottica, perché i contratti costituiscano un efficace strumento di regolazio- ne dei rapporti tra Comune ed erogatori di servizi pubblici, essi devono contenere almeno i seguenti elementi chiaramente e dettagliatamente specificati4:

a) il periodo di validità

b) il programma di esercizio e la dimensione di offerta dei servizi

c) gli oneri finanziari a carico dell’amministrazione

d) la definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza, ove rilevante

e) i livelli qualitativi del servizio e gli obiettivi annuali di miglioramento

f) gli strumenti di controllo operativo

2 Si vedano, ad esempio, l’art. 23, comma 6, L. 8 giugno 1990, n. 142, come modificato dall’art. 4, comma 5, D.L.

31 gennaio 1995, n. 26, conv. L. 29 marzo 1995, n. 95, con riguardo alle aziende speciali; l’art. 19, D.lg. 19 novembre 1997, n. 422 con riferimento al trasporto pubblico locale, in conformità al regolamento CEE 1191/69 del Consiglio del 26 giugno 1969, come modificato sul punto dal regolamento CEE 1893/91 del Consiglio 20 giugno 1991.

3 Si veda in proposito: Relazione sui servizi pubblici del Comune di Roma, Autorità per i servizi pubblici locali del Comune di Roma, ottobre 1999.

4 Si veda in proposito: Relazione sui servizi pubblici nella città di Roma, Autorità per i servizi pubblici locali del Comune di Roma, gennaio 1999.

g) gli strumenti di controllo economico

h) le garanzie che devono essere prestate dall’erogatore

i) le sanzioni e penalità in caso di mancata osservanza del contratto

j) le modalità di risoluzione delle controversie

k) le modalità di modificazione del contratto nel corso della sua esecuzione

l) le garanzie a tutela degli utenti (con particolare riguardo alle carte dei servizi)

m) gli obblighi di informazione verso gli utenti.

Si deve osservare che tutti i contratti esaminati contengono, sia pure con diversa analiticità delle norme negoziali, i precedenti punti a), b), c) e d).

2.1. Periodo di validità – Punto a)

Con riguardo al periodo di validità, è bene ribadire che la stipula del contratto deve necessariamente avvenire prima dell’inizio del periodo di validità (Cfr. art. 19,

c. 1 dlgs. n. 422/97). In molti casi, come già ricordato, non è stato possibile verifica- re se la data di stipula precedesse quella di inizio del periodo di validità.

2.2. Programmi di esercizio – Punto b)

Tutti i contratti di servizio esaminati contengono una determinazione dell’offer- ta quantitativa del servizio corrispondente alla domanda dell’utenza, così come ragio- nevolmente prevedibile. Sono specificati in tutti i contratti, ove applicabili:

• volume complessivo del servizio

• estensione e densità territoriale

• articolazione temporale

• servizi speciali per le categorie di utenze disagiate

2.3. Oneri finanziari a carico dell’amministrazione – Punto c)

La previsione di oneri finanziari a carico dell’amministrazione compare in tutti i casi di servizi pubblici a fruizione diffusa (come ad esempio, il servizio di illumina- zione pubblica) o laddove prevale una finalità sociale (per esempio, nella tutela degli utenti disagiati). L’entità di tale onere può essere a copertura integrale o parziale del costo economico del servizio. Con grado di dettaglio e precisione diversificato, i con- tratti di servizio esaminati fissano anche i criteri per la determinazione della somma che l’amministrazione riconosce all’azienda erogatrice per la fornitura del servizio ai cittadini. In alcuni casi tali criteri sono ispirati alla ricerca di efficienza.

2.4. Definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza – Punto d)

Nei casi in cui il costo del servizio non sia a carico esclusivo della finanza comu- nale ma sia parzialmente o totalmente sostenuto dai corrispettivi pagati dagli utenti,

il Contratto di servizio disciplina le modalità di determinazione delle tariffe, per evi- tare che l’esercente, approfittando della sua posizione di monopolio, imponga agli utenti prezzi iniqui. Nei settori dove esiste un’Autorità di regolazione o una specifi- ca normativa regionale o statale, il Contratto di servizio, ove previsto, si limita a rimandare agli organi di competenza in materia di fissazione delle tariffe. E’ questo il caso dei contratti di servizio relativi al trasporto pubblico locale e con Acea per il ser- vizio idrico integrato.

2.5. Livelli qualitativi del servizio e obiettivi annuali di miglioramento – Punto e)

Il contratto deve indicare nel modo più specifico possibile le condizioni di ero- gazione del servizio, con particolare riferimento ai livelli qualitativi minimi che devo- no essere assicurati ai cittadini.

Si distinguono livelli generali, quando l’obiettivo qualitativo perseguito attiene all’insieme dei risultati dell’attività, e livelli specifici, quando l’obiettivo è riferito alle singole prestazioni. Nei contratti di servizio che includono una carta dei servizi (contratti con Atac, Ama e Acea per il servizio idrico integrato), solo quello con Acea per il servizio idrico integrato prevede livelli specifici con indicazione dei rimborsi cui hanno diritto gli utenti.

Tra i contratti che non contemplano una carta dei servizi, in alcuni non vi sono previsioni relative alla qualità del servizio (contratto con Bioparco, con Farmacap, con Sta per i servizi di rilascio e rinnovo permessi di accesso e circolazione in ZTL, per l’espletamento dei compiti derivanti dalle attività di accertamento delle violazio- ni in materia di sosta, per la pianificazione e la progettazione della mobilità, con Acea per il servizio di gestione delle acque delle fontane monumentali e artistiche). La più recente esperienza nell’esercizio di tali servizi, rispetto ad altri di più lunga tradizio- ne, non può in alcun modo giustificare l’assenza di standard ben definiti.

2.6. Strumenti di controllo operativo – Punto f)

Il rispetto degli obblighi assunti dalle parti e, in particolare, dall’esercente, così come l’effettivo raggiungimento degli obiettivi di tutela del cittadino cui i contratti di servizio sono finalizzati, devono essere attentamente monitorati. A tale fine i con- tratti di servizio devono contenere la disciplina degli strumenti atti a verificare l’ef- fettiva esecuzione degli impegni e il conseguimento degli obiettivi da parte dell’en- te erogatore.

Non tutti i contratti esaminati dettano la disciplina degli strumenti di controllo (contratto con Acea relativo ai servizi accessori a quello idrico, con Risorse per Roma, con Sta relativo all’espletamento dei compiti derivanti dalle attività di accer- tamento delle violazioni in materia di sosta). Tale mancanza, evidentemente, impedi- sce all’amministrazione comunale di esercitare in modo completo, efficiente e coerente con le peculiarità della prestazione resa la verifica della rispondenza delle

modalità di erogazione del servizio alle esigenze della collettività, esplicitate attra- verso i livelli quali/quantitativi progettati nel Contratto di servizio.

Vale ripetere che l’esigenza di controllo deve contemperarsi con il diritto del- l’ente erogatore alla riservatezza, ed inoltre non deve in alcun modo comportare la creazione di meccanismi o di organismi che non aumentino l’efficacia dei control- li. A questo proposito, va riconsiderato l’ambito di azione dei comitati misti previ- sti in alcuni contratti (Atac - comitato di sorveglianza, Ama - commissione di con- trollo e coordinamento), ai quali sembrerebbero essere demandati alcuni compiti di controllo sul Contratto di servizio di stretta pertinenza dell’Amministrazione comunale.

2.7. Strumenti di controllo economico – Punto g)

La verifica del conseguimento degli obiettivi di efficienza economica può esse- re effettuata monitorando appositi parametri-obiettivo di natura economico-gestiona- le. A tale scopo, alcuni contratti di servizio prevedono l’onere a carico dell’impresa di presentare rapporti con diversa cadenza temporale contenenti tali dati (di natura consuntiva). Una specifica strumentazione, rispetto al semplice controllo dei bilanci e degli altri documenti contabili pubblici, si rende necessaria sia in quanto l’esigenza di controllo ha una frequenza maggiore di quella prevista per la presentazione dei bilanci, sia perché i parametri obiettivo sono costruiti a partire da dati grezzi di con- tabilità, normalmente di tipo industriale, che non trovano corrispondenza nei bilanci pubblici, redatti secondo criteri civilistici e fiscali. In parte meno problematico, da questo punto di vista, può considerarsi il caso delle società quotate che, essendo tenu- te alla presentazione di rapporti trimestrali, presentano un grado di analiticità e detta- glio maggiore di quello che normalmente presentano i bilanci societari tout court. Tali documenti, tuttavia, non consentono di soddisfare l’esigenza di controllo economico in quanto dalle informazioni e dai dati da essi desumibili non sempre è possibile rico- struire i parametri di efficienza cui sono legati i meccanismi di incentivazione eco- nomica relativo allo specifico Contratto di servizio.

Occorre infatti considerare che non in tutti i bilanci vengono evidenziati in maniera distinta e separata dal resto delle altre eventuali attività svolte dall’azienda i risultati della gestione dei servizi oggetto di contratto con il Comune di Roma. E’ que- sto il caso, ad esempio, dei servizi relativi all’illuminazione pubblica, alle tre princi- pali attività di filiera dell’igiene urbana (spazzamento, raccolta e smaltimento rifiuti) e alla vendita di medicinali nelle farmacie comunali, i cui risultati economici vengo- no presentati in forma aggregata agli altri segmenti di attività dell’impresa erogatri- ce, mentre hanno modalità di svolgimento, vincoli tecnici e caratteristiche economi- che del tutto proprie.

Altra fattispecie rilevante da tener presente è di contro costituita dalla prassi di alcuni gruppi societari, sotto la cui responsabilità ricadono più contratti di servizio, di

ripartire trasversalmente al proprio interno, in base a proprie regole organizzative, le competenze che invece afferiscono ad un singolo contratto. E’ questo il caso dei con- tratti di servizio stipulati con Acea.

Si può, pertanto, individuare una duplice esigenza ai fini del controllo economi- co: da una parte è necessario fornire delle rappresentazioni disaggregate che abbiano a riferimento il singolo Contratto di servizio anziché l’azienda erogante e, dall’altro, è necessario poter disporre di rappresentazioni che riaggreghino le risultanze econo- miche distribuite nelle varie componenti del gruppo che contribuiscono alla produ- zione del servizio.

In entrambi i casi si ritiene che la soluzione possa essere l’introduzione di un processo di controllo gestionale volto alla produzione di un conto economico sezio- nale riferito al singolo Contratto di servizio ovvero alle diverse attività regolate nello stesso.

Poiché solo pochi tra i contratti esaminati prevedono l’elaborazione e la trasmis- sione al Comune (o agli organi di controllo all’uopo designati nel contratto medesi- mo) di rendiconti periodici volti a definire indicatori/parametri obiettivo di efficien- za, l’Agenzia raccomanda che tali prescrizioni siano contenute in tutti i contratti di servizio al fine di meglio monitorare gli obiettivi di efficienza economica. Per facili- tare l’avvio di tale processo, l’Agenzia sta predisponendo un documento di consulta- zione5 contenente una proposta per la rendicontazione economico-finanziaria, con l’intento di garantire la massima trasparenza e, al contempo, l’omogeneità della sud- detta rappresentazione economico-finanziaria. Il rilascio di tale documento è previsto nel mese di marzo 2003.

2.8. Garanzie prestate dall’erogatore – Punto h)

L’amministrazione, quando affida lo svolgimento di un determinato servizio a un soggetto terzo, deve assicurarsi che l’ente erogatore sia in grado di garantire la con- tinuità e la regolarità delle prestazioni, caratteristiche queste distintive dei servizi pubblici. Nel contratti di servizio occorre allora che siano indicate le garanzie che devono essere prestate ex ante dall’erogatore a favore dell’amministrazione comuna- le; garanzie che devono riguardare dunque la solidità patrimoniale, l’affidabilità tec- nica nonché l’esatto adempimento del contratto.

In contraddizione a tale prescrizione, si registra - a parte isolate eccezioni (es. deposito cauzionale di cui all’art. 15 del contratto con Multiservizi relativo al tra- sporto scolastico) - la mancanza della previsione relativa alle garanzie di adempi- mento che l’erogatore deve prestare, con evidente riduzione di tutela per il Comune di Roma e per gli utenti.

5 Ai sensi dell’art. 4, lettera e, della deliberazione che istituisce l’Agenzia.

2.9. Sanzioni – Punto i)

Gli impegni assunti dalle parti nel contratti di servizio costituiscono obbligazio- ni giuridiche. La mancata osservanza degli impegni assunti rappresenta, allora, ina- dempimento del contratto.

Di qui la necessità di prevedere specifiche sanzioni negoziali preordinate a dis- incentivare la violazione del vincolo contrattuale. In altri termini, appare fortemente auspicabile l’introduzione nei contratti di apposite clausole penali che, oltre a risarci- re l’amministrazione delle conseguenze del disservizio, funga per l’ente erogatore da stimolo all’adempimento, con un effetto positivo sull’efficienza del servizio.

Difformemente da quanto appena esposto, alcuni contratti non prevedono alcu- na sanzione a carico dell’erogatore in caso di inadempimento o cattiva esecuzione delle obbligazioni assunte. In particolare, risultano sforniti di previsioni sanzionato- rie i seguenti contratti di servizio: di affidamento ad Acea dei servizi accessori al ser- vizio idrico potabile e del servizio di distribuzione dell’acqua potabile; quello di affi- damento a Bioparco di Roma della gestione delle attività relative alla trasformazione del giardino zoologico; quelli di regolamentazione dei rapporti con la Farmacap e con Risorse per Roma.

Sempre con riferimento al medesimo tema, l’Agenzia segnala l’inopportunità di affidare agli organi di monitoraggio e controllo, composti anche da esponenti azien- dali, il compito di comminare le sanzioni contrattuali6. In tal modo, infatti, si rischia di rendere la sanzione oggetto di contrattazione tra amministrazione ed azienda, con evi- dente pregiudizio per l’interesse pubblico alla corretta erogazione del servizio.

Sotto diverso profilo, in caso di gravi inadempimenti da parte del gestore, i con- tratti di servizio devono prevedere la possibilità della revoca dell’affidamento del ser- vizio ovvero la risoluzione del contratto, che diventa automatica in caso di fallimen- to o liquidazione dell’erogatore.

Ciò in quanto, a fronte di una situazione di perdurante patologia del rapporto, da un lato si viene a garantire all’ente pubblico il potere di procedere rapidamente a un nuovo affidamento mentre, dall’altro, si rafforza la tutela della collettività nei con- fronti di possibili turbative nell’erogazione del servizio.

Tra i contratti esaminati, risultano sprovvisti della previsione di revoca i seguen- ti: contratto con Acea per l’affidamento del servizio di illuminazione pubblica, con- tratto con Acea per l’affidamento del servizio di gestione delle acque delle fontane monumentali e artistiche, contratto con Acea per l’affidamento del servizio di depu- razione delle acque reflue e di parte del servizio di fognatura,7 contratto di affida-

6 Si vedano l’art. 14, comma 4, lett. c del Contratto di servizio con l’azienda speciale Palaexpò 2002 e gli artt. 10, comma 3, punto 4° e 15° del Contratto di servizio con Ama.

7 E’ opportuno ricordare che i contratti Acea relativi a depurazione delle acque reflue e di parte del servizio di fognatura, servizi accessori al servizio idrico potabile e distribuzione di acqua potabile sono stati superati dalla Convenzione di ambito, per effetto dell’applicazione della Legge n. 36/94.

mento dei servizi accessori al servizio idrico potabile, contratto con Farmacap, Contratto di servizio con Ama.

2.10. Soluzione delle controversie – Punto j)

Al fine di pervenire a un accertamento il più rapido possibile dei fatti e delle que- stioni oggetto di eventuali controversie, appare auspicabile che nei contratti si faccia ricorso a meccanismi di conciliazione e arbitrato, in luogo dei normali e più lunghi procedimenti giurisdizionali.

Molti contratti esaminati non prevedono modalità di soluzione delle contro- versie alternative al ricorso al giudice, altri invece disciplinano tentativi obbligato- ri di conciliazione, variamente articolati. In ogni caso, dalla mancata previsione di specifiche tecniche di soluzione delle controversie deriva il ricorso alla giurisdi- zione ordinaria, con tutte le conseguenze prima menzionate in ordine ai tempi di decisione.

2.11. Modalità di modifica dei contratti – Punto k)

Poiché il Contratto di servizio regola un rapporto di durata, l’assetto di interessi fissato nel contratto si basa naturalmente su un giudizio di carattere previsionale della realtà sulla quale esso è destinato a incidere. Alla prova dei fatti, tuttavia, tale giudi- zio può rivelarsi errato e, pertanto, il contratto deve codificare i meccanismi che con- sentano un suo adeguamento al mutare delle circostanze.

A tale scopo, rinviando a quanto si dirà più avanti circa le procedure da segui- re, occorre distinguere le clausole che prevedono, con scadenze predefinite (es. annuali), l’adeguamento di aspetti del contratto secondo parametri prefissati (es. aggiornamento del corrispettivo in relazione al rinnovo del contratto collettivo della manodopera: art. 10 del contratto Multiservizi; ovvero adeguamento degli obiettivi di qualità: art. 11 stesso contratto) da modifiche e integrazioni non disciplinate nel contratto stesso.

Sul punto si osserva che mentre le prime non mettono in discussione l’equilibrio contrattuale e, anzi, rappresentano lo strumento attraverso il quale il contratto può rispondere effettivamente alle esigenze della collettività, le modifiche e integrazioni, al di fuori di una espressa previsione negoziale che ne determini i limiti e i presup- posti, si pongono in contrasto con elementari esigenze di trasparenza e di efficienza delle relazioni contrattuali in esame. Il che è ancor più vero se si considera che le dette modifiche e integrazioni spesse volte avvengono senza alcun coinvolgimento del Consiglio Comunale.

In ogni caso, atteso che in numerosi casi si sono registrati interventi modificati- vi, appare opportuno che ogni contratto disciplini specificamente le ipotesi e i pre- supposti che consentano i detti interventi.

2.12. La tutela degli utenti – Punti l) e m)

Oltre a quanto già evidenziato, l’esperienza maturata negli ultimi anni induce a segnalare la necessità di inserire nel regolamento negoziale tra comune ed erogatori previsioni atte a rafforzare la posizione degli utenti nei confronti degli erogatori stes- si e, segnatamente, di dettare una specifica disciplina delle carte dei servizi, ossia degli atti negoziali unilaterali attraverso i quali le aziende erogatrici assumono obbli- ghi a favore degli utenti con riguardo ai livelli qualitativi di prestazioni da garantire e dei relativi obiettivi da raggiungere.

In proposito si ricorda che l’adozione delle carte di servizi è già obbligatoria sulla base di diverse disposizioni sia di carattere generale8, sia di carattere settoriale (es. in tema di trasporto pubblico)9. Rispetto ad esse, una espressa disciplina all’in- terno del Contratto di servizio, da un lato, consente all’amministrazione di ribadire la rilevanza del ruolo delle carte stesse nella tutela degli utenti; dall’altro, di disegnare tale obbligo in capo agli erogatori in modo effettivamente rispondente alle esigenze della collettività locale.

Per quanto attiene ai contenuti, si fa presente che, in base all’art. 11, comma 5 del D.lg. 286/99, “restano applicabili, sino a diversa disposizione adottata ai sensi del comma 2, i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri recanti gli schemi generali di riferimento già emanati ai sensi del suddetto articolo”.

In conseguenza, le carte dei servizi devono attenersi ai contenuti di cui alla cita- ta dir. PCM del 1994, applicabile ai servizi locali in forza della disposizione ora ricordata. Le carte dunque devono fare riferimento ai principi fondamentali di eroga- zione (uguaglianza, imparzialità, continuità, diritto di scelta, partecipazione, efficien- za ed efficacia), agli strumenti per assicurare determinati livelli qualitativi di presta- zione (adozione di standard, semplificazione delle procedure, informazioni e rappor- ti con gli utenti, dovere di valutazione della qualità dei servizi) e alle modalità di tute- la degli utenti. Con particolare riguardo a quest’ultimo aspetto le carte, ma, ancor di più, il contratto stesso, devono stabilire procedure di reclamo semplici, accessibili e di facile utilizzazione in caso di violazione dei principi contenuti nella direttiva o nella carta stessa.

In difformità dalle ricordate prescrizioni, quasi tutti i contratti di servizio esami- nati risultano sprovvisti di previsioni relative alle carte dei servizi. Ad eccezione del contratto con Xxxx, quei pochi contratti che ne contemplano l’adozione contengono previsioni insufficienti per quanto riguarda i contenuti.

8 Si vedano la dir. P.C.M. 27 gennaio 1994, principi sull’erogazione dei servizi pubblici, art. 2, comma 12, lett. p; la L. 14 novembre 1995, n. 481, norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità; l’art. 11 del D.lg. del 30 luglio 1999 n. 286.

9 Si veda sul punto la dir. P.C.M. 30 dicembre 1998 recante lo schema generale di riferimento per la predisposi- zione della carta dei servizi pubblici del settore trasporti (Carta della mobilità).

Ad esempio, l’art. 12 del contratto con Ama prevede unicamente l’approvazione della carta dei servizi, la quale deve essere ispirata alla finalità di garantire il massi- mo dell’informazione all’utenza circa i parametri più rappresentativi dei livelli di ser- vizio e di collegare le verifiche sul rispetto degli impegni assunti con la carta dei ser- vizi ai sistemi aziendali di controllo della qualità. L’art. 13 del Contratto di servizio con Acea per la distribuzione di acqua potabile, contiene il rinvio alla carta di servi- zio approvata dal Consiglio di amministrazione dell’azienda nel 1996. L’art. 14 del contratto con la Roma Multiservizi prevede l’impegno all’adozione di una carta dei servizi che definisca gli standard di qualità delle prestazioni da garantire all’utenza, con impegno di trasmissione all’amministrazione di copia degli atti adottati.

A fronte di tale contesto normativo, l’Agenzia raccomanda che in tutti i contrat- ti di servizio sia ribadito l’obbligo a carico degli erogatori di predisporre le carte dei servizi, che abbiano i contenuti minimi previsti dalla ricordata direttiva del 1994; segnala altresì di valutare la previsione di sanzioni nel caso di mancata adozione.

L’amministrazione comunale potrebbe inoltre verificare l’opportunità di inserire nei contratti di servizio, o almeno in quelli in relazione ai quali si avverte maggior- mente l’esigenza di tutelare gli utenti, l’obbligo di prevedere rimborsi automatici in caso di disservizi, individuando modalità di erogazione semplici e agevolmente accessibili alla cittadinanza.

Infine, l’amministrazione comunale dovrebbe verificare l’inserimento nelle carte dei servizi di appositi strumenti per la pubblicizzazione degli obblighi nei confronti degli utenti (gli standard di qualità). L’inadeguatezza delle informazioni sulle carte dei servizi o sugli obblighi dell’erogatore di servizi nei confronti del cittadino impedisce un controllo efficace, controllo che si rende essenziale soprattutto per alcuni servizi (ad esempio nei casi dell’illuminazione pubblica e dell’igiene urbana), per i quali l’orga- nizzazione di un servizio di monitoraggio da parte dell’erogatore e degli organi di sor- veglianza appare onerosa e spesso difficile da organizzare in maniera adeguata.

Circa le modalità di approvazione della carta dei servizi, si sottolinea l’esigenza che l’erogatore proceda alla consultazione delle associazioni degli utenti e dei consu- matori riconosciute per legge o comunque consenta la più ampia partecipazione della cittadinanza, attraverso le forme da definire nel Contratto di servizio.

Inoltre, in considerazione del rilievo che le carte in discorso assumono, si avver- te l’opportunità di contemplare nel Contratto di servizio la possibilità per l’ammini- strazione comunale di chiedere all’erogatore la modifica della carta stessa, in caso di sua manifesta inadeguatezza. Sul punto si ricorda che l’art. 4, lett. c) ultima frase della deliberazione 39/02 cit. attribuisce espressamente all’Agenzia per i servizi pubblici il compito di valutare la conformità delle carte dei servizi predisposti dai singoli eroga- tori alla vigente normativa.

In conseguenza, il Contratto di servizio potrebbe prevedere che la detta richiesta di modifica venga formulata direttamente dall’Agenzia all’erogatore, previa sua audi- zione, in caso di inadeguatezza della carta o di sua violazione di norme di legge.

Con riferimento alle carenze e disomogeneità riscontrate nel contenuto dei con- tratti di servizio esaminati, si deve osservare che anche gli indirizzi e gli schemi con- trattuali approvati dal Consiglio Comunale con la deliberazione 159/99 appaiono sul punto incompleti. Pertanto è fortemente auspicabile un nuovo intervento in materia da parte del Consiglio Comunale che provveda a individuare un insieme minimo di contenuti, unico per tutti i contratti, nonché specifiche indicazioni con riguardo alle peculiarità delle diverse prestazioni.

3. Approvazione del Contratto di servizio: criticità emerse

3.1. Ripartizione delle competenze amministrative nell’approvazione dei contratti di servizio

L’art. 42, comma 2, lett. e), del TUEL dispone che il Consiglio Comunale ha competenza in ordine alla “organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istitu- zioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione”.

Si deve inoltre ricordare che, nel gennaio 1998, la disciolta Autorità per i servi- zi pubblici del Comune di Roma ha espresso parere circa l’organo comunale compe- tente ad approvare i contratti di servizio. In merito, l’Autorità ha acquisito il parere del xxxx. Xxxxxxx Xxxxxxxx, il quale ha concluso, sulla base di una approfondita anali- si della vigente normativa e della giurisprudenza amministrativa, che spetta al Consiglio Comunale il compito di approvare lo schema di contratto e dunque di indi- viduare i suoi contenuti essenziali.

Il Consiglio Comunale, nell’ambito dei poteri di indirizzo di cui all’art. 42, comma 2, lett. g), TUEL, con la deliberazione 159 del 14 ottobre 1999, ha approvato le linee guida dei contratti di servizio con le aziende del “gruppo Comune di Roma”. Tali linee guida, come specificato nella premessa, si riferiscono, tuttavia, non già all’intero gruppo di aziende del Comune di Roma, ma solo ad otto fra queste. Le linee guida approvate con la citata deliberazione 159/99 individuano, in particolare, la metodologia di formulazione dei contratti; metodologia che si sviluppa in quattro fasi:

1) analisi dei servizi;

2) fissazione degli obiettivi del servizio;

3) assunzione di impegni, programmazione degli interventi e determinazione delle responsabilità;

4) sistema di monitoraggio e di applicazione delle sanzioni.

Multiservizi, Musica per Roma, Atac (con esclusivo riferimento al trasporto di alun- ni disabili e al trasporto scolastico).

In sostanza, con la detta deliberazione il Consiglio Comunale ha inteso dettare i contenuti fondamentali dei contratti (in gran parte coincidenti con quelli indicati pre- cedentemente), rimettendo alla Giunta Comunale il compito di definire gli aspetti specifici del rapporto con gli erogatori.

Tuttavia, le schede approvate con la deliberazione 159/99, in numerosi punti, si limitano a indicare che il contratto debba avere un determinato contenuto, senza det- tare una specifica disciplina, rinviando alla Giunta il relativo compito.

A titolo di esempio, gli schemi di contratto con Bioparco, con Azienda speciale Palaexpò, con Multiservizi e con Atac per il trasporto degli alunni disabili, approvati dal Consiglio Comunale, si limitano a prevedere che la durata del contratto sia con- tenuta nel contratto stesso; ancora, quasi tutti gli schemi di contratto prevedono che il sistema delle sanzioni sia rimesso al contratto stesso, senza l’indicazione di alcun criterio o principio.

Questa prassi appare in concreto elusiva del ricordato sistema di competenze amministrative, in quanto finisce per svuotare di ogni consistenza decisoria l’inter- vento consiliare.

Infine si deve sottolineare che, a quanto risulta, per alcuni contratti il Consiglio Comunale non è stato chiamato a pronunciarsi, neanche approvando il relativo sche- ma (ad esempio, per tutti i contratti di servizio con Acea): essi sono stati approvati unicamente dalla Giunta. Anche tale prassi appare in contrasto con la normativa sul riparto di funzioni tra Giunta e Consiglio Comunale, la quale, come ricordato, attri- buisce a quest’ultimo la competenza in materia.

3.2. Ripartizione delle competenze amministrative in caso di integrazioni o modifi- che dei contratti di servizio

Nel corso dell’esecuzione delle prestazioni, si è a volte riscontrata la necessità di addivenire a integrazioni o modifiche dei contratti, anche laddove non espressamen- te pattuito10. Tale circostanza ripropone il problema dell’organo comunale competen- te all’approvazione delle modifiche e/o integrazioni che si rendono necessarie nel corso della vigenza del Contratto di servizio.

In proposito l’Agenzia osserva che, ove la modifica o l’integrazione interferisca con gli indirizzi espressi ovvero incida su materie disciplinate nello schema di con- tratto approvato dal Consiglio Comunale, detti interventi sul contratto devono neces- sariamente essere approvati nuovamente dal Consiglio Comunale medesimo.

Al contrario, laddove si tratti di modifiche o integrazioni che non abbiano le caratteristiche ora ricordate e che dunque non vadano ad alterare l’assetto generale di

Inoltre, il Consiglio Comunale nella stessa deliberazione ha approvato schede

relative ai contratti con Ama, Risorse per Roma, Bioparco, Palaexpò, Farmacap,

10 Ad esempio, art. 16 del contratto Ama, intitolato aggiornamenti e modifiche.

interessi così come disegnato dal Consiglio Comunale, si deve ritenere che la com- petenza spetti alla Giunta.

Naturalmente, anche in questo caso sarebbe opportuno comunicare all’organo consiliare ogni modifica intervenuta sul contratto medesimo.

3.3. Il ruolo dell’Agenzia nelle procedure di approvazione e revisione dei Contratti di servizio

La citata deliberazione 159/99 nella parte contenente gli indirizzi dispone che i contratti di servizio debbano essere sottoposti al parere preventivo delle competenti commissioni consiliari; inoltre è prevista la trasmissione dei contratti all’Autorità per i servizi pubblici locali, affinché riferisca in tempo utile alle dette commissioni.

Come già menzionato, l’Autorità è stata disciolta e al suo posto è stata istituita la scrivente Agenzia. L’art. 4, comma 1 lett. b) della deliberazione 39/02, istitutiva dell’Agenzia, dispone che essa per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali promuove iniziative volte a migliorare le modalità di erogazione dei servizi e defini- sce gli standard di qualità e il loro monitoraggio; ancora, a mente della lett. b) del medesimo articolo l’Agenzia, su richiesta del Consiglio Comunale, del Sindaco e della Giunta esprime pareri preventivi sugli schemi degli atti concessori e autorizza- tivi, delle convenzioni e dei contratti di servizio.

Inoltre, la deliberazione della Giunta Comunale n. 234 del 2 maggio 2002 ha pre- visto che l’Agenzia subentri in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo alla disciolta Autorità per i servizi pubblici locali.

Per quel che qui interessa, le norme ora richiamate impongono il pieno coinvol- gimento dell’Agenzia nei procedimenti preordinati alla redazione e approvazione dei contratti di servizio, nell’ambito sia della funzione consultiva a favore del Consiglio Comunale e degli altri organi di governo del Comune, sia di quella promozionale.

Tuttavia, in diverse circostanze, contratti e integrazioni contrattuali sono stati conclusi senza il rispetto della ricordata procedura, ossia senza che né la disciolta Autorità, né l’Agenzia fossero coinvolte. In proposito, si ribadisce la necessità di tra- smettere a questa Agenzia, prima dell’approvazione del Contratto di servizio o di sue eventuali modificazioni o integrazioni, lo schema deliberativo, al fine di consentirle di esprimere il proprio parere e di affiancare il Consiglio Comunale e le sue articola- zioni nell’adozione delle deliberazioni di competenza.

Inoltre, si osserva che l’art. 4, comma 1, lett. a) della deliberazione 39/02 dis- pone che l’Agenzia debba verificare le modalità di erogazione dei servizi con pote- ri di accesso e di acquisizione della documentazione e delle notizie nei confronti dei gestori.

Si avverte quindi l’esigenza di includere nel Contratto di servizio una clausola espressa che imponga ai gestori l’obbligo di fornire prontamente all’Agenzia tutta la documentazione utile per consentirle l’espletamento della propria funzione.

4. Conclusioni e raccomandazioni

I) L’Agenzia raccomanda in generale che il Consiglio Comunale proceda a una revisione della deliberazione 159/99 volta innanzitutto a individuare un insieme minimo di contenuti, uniforme per tutti i contratti, nonché specifiche indicazioni con riguardo alle peculiarità delle diverse prestazioni da erogare.

II) In particolare, i contenuti minimi che devono essere disciplinati nei singoli con- tratti sono i seguenti:

a) il periodo di validità

b) il programma di esercizio e la dimensione di offerta dei servizi

c) gli oneri finanziari a carico dell’amministrazione

d) la definizione della struttura della tariffa a carico dell’utenza

e) i livelli qualitativi del servizio e gli obiettivi annuali di miglioramento

f) gli strumenti di controllo operativo

g) gli strumenti di controllo economico

h) le garanzie che devono essere prestate dall’erogatore

i) le sanzioni e penalità in caso di mancata osservanza del contratto

j) le modalità di risoluzione delle controversie

k) le modalità di modificazione del contratto nel corso della sua esecuzione

l) le garanzie a tutela degli utenti (con particolare riguardo alle carte dei servizi)

m) gli obblighi informativi nei confronti degli utenti.

Sull’argomento l’Agenzia sottolinea la necessità che la detta deliberazione con- siliare, le Linee Guida e gli schemi contrattuali in essa contenuti riguardino tutti i con- tratti di servizio che si intendono stipulare, senza alcuna eccezione.

III) Con riguardo ai singoli elementi dei contratti appena richiamati, l’Agenzia rac- comanda che:

1. il periodo di stipula preceda l’inizio del periodo di validità dei contratti;

2. i livelli qualitativi dei servizi (gli standard) vengano specificati con precisio- ne in tutti i contratti;

3. gli strumenti di controllo operativo previsti consentano all’Amministrazione comunale di esercitare in modo completo ed efficiente la rispondenza delle modalità di erogazione del servizio alle esigenze della collettività;

4. sia posta particolare attenzione al funzionamento di meccanismi o organismi di controllo che, in virtù della presenza al loro interno di rappresentanti delle aziende erogatrici, potrebbero configurare situazioni di conflitto di interesse con pregiudizio per i poteri di controllo e sanzione riservati all’Amministrazione comunale;

5. vengano predisposti schemi di rendiconti periodici contenenti indicatori/para- metri tecnico gestionali volti a verificare l’efficienza economica secondo apposite linee guida;

6. venga previsto l’obbligo in capo agli erogatori di predisporre, previa consul- tazione della cittadinanza e delle associazioni rappresentative degli utenti, carte dei servizi che abbiano i contenuti minimi di cui alla direttiva del P.C.M. del 27 gennaio 1994.

IV) L’Agenzia auspica inoltre che le carte dei servizi prevedano:

Legenda: sono stati evidenziati solo gli elementi mancanti con un NO. Dove non indicato, l’elemento è presente.

1. procedure di reclamo semplici, accessibili e di facile utilizzazione in caso di violazione dei principi contenuti nella direttiva o nella carta stessa;

Tavola di riepilogo: Verifica dei contenuti minimi nei contratti di servizio del Gruppo Comune di Roma

2. rimborsi automatici in caso di disservizi, individuando modalità di erogazio- ne semplici e agevolmente accessibili alla cittadinanza, almeno nei contratti in relazione ai quali si avverte maggiormente l’esigenza di tutelare gli utenti;

3. obblighi di informazione nei confronti degli utenti relativamente alle presta- zioni (standard) cui hanno diritto;

4. procedure di consultazione con le associazioni dei consumatori riconosciute per legge o che assicurino la più ampia partecipazione dei cittadini-utenti ai fini dell’approvazione;

5. la possibilità per l’Amministrazione comunale di chiedere all’erogatore la modifica della carta, in caso di sua manifesta inadeguatezza e che tale xxxxxx- sta possa essere formulata dall’Agenzia;

6. un adeguato sistema sanzionatorio a presidio della corretta esecuzione delle prestazioni previste le cui linee essenziali vengano disciplinate direttamente dal Consiglio Comunale.

V) Per quanto attiene alle procedure di approvazione dei contratti, si ribadisce che, sulla base della richiamata normativa, la competenza spetta in principio al Consiglio Comunale, il quale deve approvare, quanto meno, la disciplina di mas- sima dei contenuti essenziali del rapporto contrattuale in base al richiamato Parere in tema di competenza per l’approvazione dei contratti di servizio. In con- seguenza, l’Agenzia raccomanda che:

offerta

1. la conclusione di ogni Contratto di servizio sia preceduta da deliberazione del Consiglio Comunale che definisca, quanto meno, la disciplina dei contenuti essenziali del rapporto contrattuale nonché delle modifiche in corso di esecu- zione del contratto;

validità

2. ogni modifica e integrazione dei contratti di servizio in essere, che incida sulla disciplina dettata dal Consiglio Comunale in sede di indirizzo o di approvazione dello schema, sia approvata dal Consiglio stesso, previa comu- nicazione all’Agenzia;

3. vengano previste idonee soluzioni contrattuali che consentano all’Agenzia di acquisire in tempo utile dagli erogatori la documentazione rilevante al fine di espletare la funzione istituzionale di monitoraggio dei settori di competenza.

Obblighi informativi verso utenti

Garanzie a tutela degli utenti (carte dei servizi)

Modalità di risoluzione delle controversie

Sanzioni e penalità

Previsione revoca

Garanzie prestate dall’erogatore

Strumenti di controllo economico

Strumenti di controllo operativo

Livelli qualitativi del servizio

Definizione struttura tariffa

Oneri finanziari a carico xxx.xx

Programma esercizio e dimensione

Periodo di

AMA

PALAEXPO’

ACEA acqua potabile

ACEA servizi accessori idrico

ACEA

depurazione acque reflue

ACEA fontane monum. e artistiche

ACEA

illuminazione pubblica

STA rimozione custodia veicoli.

STA mobilità

STA accertamento violazioni sosta

STA ZTL

STA gestione sosta e parcheggi scambio

STA segnaletica luminosa

MULTISERVIZI

(servizi di pulizia)

MULTISERVIZI

(assistenza trasp. scolastico)

FARMACAP

BIOPARCO

RISORSE

per Roma

ATAC

Agenzia

per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali

del Comune di

Roma

Agenzia

per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali

del Comune di

Roma

Bern a rdo Pizzetti

PRESIDENTE

Federi c o Xxxxxx

VICE PRESIDENTE

Xxxxxx Xxxxxxxx n i

CONSIGLIERE

Xxxxx Xxxxx

DIRETTORE

L’Agenzia per il controllo e la qualità dei servizi pubblici locali del Comune di Roma è stata istituita dal Consiglio Comunale con deliberazione n. 39 del 14 marzo 2002

XXX XXXX XX XXXXXX 000

00000 XXXX

TELEFONO 06/367071 FAX 06/00000000

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