Autorità Nazionale Anticorruzione

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L’accordo raggiunto con l’Associazione presieduta da Xxx Xxxxx Xxxxxx ha ad oggetto la realizzazione di iniziative volte a favorire la diffusione della cultura della responsabilità, dell’etica pubblica e della trasparenza nella società civile, anche mediante l’organizzazione di campagne informative, conferenze, dibattiti pubblici e studi. La collaborazione con Libera riguarderà anche percorsi di educazione etica e civica e di diffusione della cultura anticorruzione, oltre che la realizzazione della “Giornata internazionale contro la corruzione”, prevista ogni anno per il 9 dicembre.

Del tutto analogo il contenuto del secondo accordo, quello con TI, impegnata a contrastare la corruzione e a promuovere trasparenza e integrità in tutto il mondo dal 1993 e in Italia dal 1996 attraverso TI-It.

È da segnalare che in entrambi i protocolli è stato posto in evidenza l’impegno delle associazioni per contribuire a diffondere una corretta cultura attorno all’istituto del whistleblowing, sensibilizzando l’opinione pubblica sulla necessità di tutelare e promuovere questo strumento di difesa dell’interesse pubblico, nel rispetto delle linee guida e degli atti adottati in materia dall’ANAC.

Altre iniziative inerenti la diffusione della cultura della legalità

Nell’ambito delle iniziative volte ad avvicinare i giovani alla cultura della legalità e della prevenzione della corruzione nella PA, nel mese di dicembre 2014, l’Autorità ha stipulato un accordo di programma con il Dipartimento della gioventù e del servizio civile nazionale nei confronti del quale, tra l’altro, si è impegnata a corrispondere le somme necessarie per l’avvio di quattro volontari vincolandone l’impiego, ai sensi del co. 2, dell’art. 11, della legge 6 marzo 2001, n. 64 (Istituzione del servizio civile nazionale), al progetto denominato “Piani Nazionali Anticorruzione: diffondere la cultura della legalità nella Pubblica Amministrazione”. Tale accordo è stato recepito nel bando di selezione per complessivi 985 volontari dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della gioventù e del servizio civile nazionale del 1 luglio 2015. Obiettivo del progetto è quello di ottenere, attraverso il monitoraggio di un campione selezionato di Piani triennali, elaborati dalle amministrazioni pubbliche, elementi di valutazione utili per la predisposizione del nuovo PNA, nonché di elaborare analisi e soluzioni rispetto alle eventuali criticità sollevate dalle amministrazioni nell’attuazione della normativa anticorruzione. La selezione dei volontari è stata effettuata da una commissione esaminatrice, appositamente nominata dal Consiglio dell’Autorità, che ha valutato i candidati sulla base dei titoli posseduti, delle pregresse esperienze lavorative e di un colloquio sul livello di conoscenza della normativa anticorruzione relativa al servizio civile e di condivisione degli obiettivi del progetto. Le domande pervenute sono state complessivamente 89 e i candidati in possesso dei requisiti previsti nel bando e ammessi al colloquio 53. I lavori della commissione si sono conclusi nel mese di novembre 2015 e i candidati risultati idonei sono stati 17. A conclusione dell’iter amministrativo previsto dalla procedura selettiva, i quattro candidati selezionati hanno iniziato il servizio civile il 3 febbraio 2016 svolgendo, preliminarmente, una

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formazione di carattere generale presso la Prefettura di Roma che ha riguardato, essenzialmente, la normativa del servizio civile nazionale, il ruolo e le funzioni dei volontari di servizio civile, il ruolo della Prefettura nell’organizzazione della PA, l’etica e la solidarietà sociale. Successivamente, i quattro volontari sono stati inseriti in un progetto di formazione specifica in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, presso l’Autorità, per permettere loro di approfondire i meccanismi che favoriscono l’insorgere dei comportamenti corruttivi, la normativa in materia di prevenzione e contrasto della corruzione, i poteri attribuiti all’ANAC, i sistemi di vigilanza e controllo funzionali alla prevenzione del rischio di corruzione e la disciplina in materia di trasparenza. Terminato il training formativo, i volontari hanno iniziato l’attività di monitoraggio dei PTPC affiancando i dirigenti e i funzionari dell’Autorità, nonché il funzionario referente dell’anticorruzione presso la sede della Prefettura di Roma. I volontari termineranno il loro servizio il 2 febbraio 2017.

In aggiunta all’iniziativa con il Dipartimento della gioventù e del servizio civile, l’Autorità ha proceduto, altresì, all’espletamento di procedure per la partecipazione a tirocini curriculari e extracurriculari presso la propria sede.

In considerazione delle sempre più numerose funzioni attribuite all’ANAC e delle conseguenti occasioni di formazione venutesi a creare, specie nell’ambito della diffusione della cultura della legalità, i tirocini rappresentano una buona occasione per seminare e far sedimentare nei giovani l’importanza dell’etica e la cultura della legalità nell’ambito delle PA. Nel 2015 l’Autorità ha attivato cinque tirocini della durata di sei mesi; i giovani neolaureati sono stati inseriti presso le segreterie del Presidente e dei Consiglieri collaborando con i rispettivi tutor nelle analisi di alcune istruttorie relative ai lavori del Consiglio che hanno consentito agli stessi di acquisire una discreta conoscenza in relazione alle diverse competenze dell’Autorità sia sulla materia di appalti pubblici che sulla trasparenza.

La finalità del tirocinio viene raggiunta attraverso la conoscenza e l’approfondimento delle attività istituzionali dell’Autorità e con la partecipazione operativa del tirocinante alle attività di competenza dei singoli uffici.

È intenzione dell’Autorità procedere periodicamente a selezioni per lo svolgimento di tirocini presso la propria struttura.

2.2 I rapporti internazionali

La ratifica di importanti convenzioni internazionali da parte dell’Italia ha comportato la necessità di attuazione degli obblighi discendenti da essi sia sul piano repressivo sia su quello preventivo e quindi del rafforzamento della trasparenza e dell’integrità all’interno della PA. L’ANAC, essendo preposta alla prevenzione della corruzione, contribuisce al conseguimento dei fini che tali obblighi convenzionali stabiliscono a carico delle Parti contraenti, anche coordinandosi con ogni altro organo nazionale. La l. 190/2012 attribuisce all’ANAC il

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compito, tra le altre funzioni, di collaborare «con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali e internazionali competenti».

L’Autorità assolve tali compiti mediante lo svolgimento di molteplici attività che vanno, come si vedrà nei paragrafi successivi, dalla partecipazione alle delegazioni governative italiane nelle istituzioni internazionali, alla tessitura di relazioni bi-plurilaterali con autorità omologhe o con autorità diplomatiche di Stati e ancora alla compartecipazione in reti di cooperazione, anche con enti internazionali non governativi, come descritto nel paragrafo precedente.

2.2.1 I rapporti con organizzazioni di livello universale

L’Organizzazione delle Nazioni Unite

Sulla base dell’art. 6, co. 3, della Convenzione sulla corruzione (anche nota come “Convenzione di Merida” o “UNCAC”), dal 2014 l’ANAC è accreditata come Autorità nazionale indipendente per il contrasto alla corruzione entro la Directory dell’United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC).

Nell’ambito della partecipazione nella delegazione italiana ai lavori assembleari di Vienna, l’Autorità ha preso parte alla sesta sessione del “Gruppo di lavoro” dedicato alla prevenzione della corruzione (Intergovernmental Working Group on the Prevention of Corruption) tenutasi a Vienna dal 31 agosto al 2 settembre 2015, contribuendo attivamente al panel relativo all’integrità negli appalti pubblici. Più in particolare, in tale occasione l’Autorità ha ricoperto il “ruolo di esperto” presentando uno specifico rapporto dal titolo “An international perspective on the main functions of the Italian National Anti-Corruption Authority in the prevention of corruption in public procurement”.

Il 6 ottobre 2015, a Roma presso la Banca d’Italia, è stato illustrato il “Rapporto sullo stato di attuazione da parte dell’Italia della Convenzione ONU contro la Corruzione” adottato a seguito del procedimento di peer review relativo alla legislazione e alle prassi italiane di contrasto alla corruzione nel periodo 2010-2013. Il Rapporto, molto analitico, presenta conclusioni favorevoli per il nostro Paese. Sul piano della disciplina legislativa, nonché del funzionamento complessivo degli apparati giudiziari e amministrativi coinvolti nel contrasto alla corruzione e alla cooperazione internazionale in questa materia, l’Italia viene infatti considerata largamente in linea con le disposizioni della Convenzione. In particolare, risultano evidenziati i progressi fatti dal nostro Paese con l’adozione della legge 190. Per quanto attiene al ruolo dell’ANAC, il Rapporto esprime un giudizio positivo a proposito della scelta del legislatore italiano, in linea con l’art. 6 della Convenzione di Merida, di istituire entro l’ordinamento italiano un organismo dotato di tutte le caratteristiche di autorità indipendente. L’Autorità partecipa anche ai lavori del Comitato interministeriale per i diritti umani istituito presso il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale che ha costituito un GdL incaricato della redazione del Piano d’azione nazionale su imprenditoria e diritti umani

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(BHR) predisposto sulla base dei “Principi Guida dell’ONU per le imprese e i diritti umani (UN Guiding Principles for business & human rights)”: con tale Piano si intende offrire agli Stati e alle imprese un autorevole standard internazionale cui riferirsi nella gestione del rischio di conseguenze negative sui diritti umani legate all’attività imprenditoriale. L’ANAC vi ha contribuito per gli aspetti relativi ai contratti pubblici e all’anticorruzione. Il Piano sarà finalizzato nel corso del 2016.

Il G20

La partecipazione dell’Autorità nell’ambito della delegazione italiana ai lavori del G20 affonda le proprie radici nel 2010, quando i leader dei vari Paesi più industrializzati istituirono il “Gruppo di lavoro Anticorruzione” (ACWG) per analizzare l’impatto fortemente negativo della corruzione sulla crescita economica, sul commercio e sullo sviluppo. Da allora, i lavori dell’ACWG sono stati dedicati al monitoraggio degli impegni presi da parte dei Paesi G20 in merito alla ratifica e all’esecuzione della Convenzione ONU contro la corruzione, alla criminalizzazione e investigazione della corruzione in ambito internazionale e alla cooperazione internazionale per tracciare i proventi della corruzione mediante Action Plans biennali. A questo fine, l’ACWG continuerà a lavorare con l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economici (OCSE) e la Banca Mondiale per fornire indirizzi di policy ai Paesi G20 nella definizione e attuazione delle misure contro la corruzione.

Nel corso del 2015 l’Autorità ha fornito il proprio contributo ai lavori dell’ACWG G20 partecipando ai lavori del summit di Istanbul (marzo 2015) e collaborando con altre istituzioni italiane alla stesura delle risposte al questionario di valutazione incentrato sui temi oggetto dell’Action Plan 2015-2016, che mirava a raccogliere informazioni sullo stato dell’arte delle norme e delle pratiche di prevenzione e contrasto della corruzione nei vari Paesi. L’ANAC ha contribuito, inoltre, alla redazione dei “Principles for Promoting Integrity in Public Procurement” predisposti dalla delegazione italiana e da quella brasiliana di concerto con l’OCSE adottati dal G20 nell’ultima propria sessione di lavoro del 2015.

L’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economici

Di particolare importanza e intensità sono i rapporti che l’Autorità, su di un piano multilaterale, tiene con l’OCSE. Quest’ultima sta sviluppando una strategia anticorruzione globale per sostenere prosperità e benessere attraverso l’effettiva attuazione di un sistema di integrità globale. L’Autorità ha partecipato ai lavori del Senior Public Integrity Officials Network (SPIO) contribuendo in maniera significativa alla definizione della posizione italiana sull’aggiornamento della raccomandazione sul miglioramento della condotta etica nel servizio pubblico (“OECD Recommendation on Public Integrity”). La bozza di raccomandazione riflette l’aspirazione degli Stati membri a creare un sistema di integrità globale che contribuisca ad una cultura di integrità, responsabilità e fiducia all’interno della società. La bozza è suddivisa

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in quattro sezioni, una dedicata alle definizioni dei termini chiave e le altre contenenti i tre pilastri su cui si fonda la raccomandazione (sistema di integrità, cultura dell’integrità ed effettiva responsabilità).

Una menzione particolare meritano i rapporti con l’OCSE a latere dei tavoli di cooperazione multilaterale instaurati presso tale istituzione. Con essa, infatti, l’Autorità ha intessuto anche rapporti bilaterali dei quali si darà conto in questa sede, anticipando parzialmente taluni dei contenuti del par. 2.2.3.

Come noto, nel corso del 2015 particolarmente rilevante è stata la cooperazione con l’OCSE, nell’ambito di uno specifico rapporto bilaterale instaurato a seguito del protocollo d’intesa per le attività di cooperazione relative a Expo Milano 2015. Il protocollo d’intesa (stipulato il 3 ottobre 2014 e destinato a durare fino a ottobre 2015), aveva l’obiettivo di mettere in pratica l’esperienza di lotta alla corruzione di ANAC e OCSE per garantire la trasparenza, la correttezza, l’efficacia e l’efficienza delle procedure concernenti la realizzazione di Expo 2015 al fine di favorire e incrementare la trasparenza e l’integrità delle procedure di appalto del grande evento.

Nell’ambito del protocollo d’intesa ANAC e OCSE hanno cooperato attraverso la condivisione di metodologie, lo scambio di informazioni, la supervisione sulle attività di controllo delle procedure relative agli appalti del grande evento, sessioni di lavoro congiunte, l’organizzazione comune di eventi, workshop e iniziative, coinvolgendo i portatori di interesse di Expo 2015.

L’OCSE ha prodotto due report di analisi e valutazione dell’iniziativa.

Tra le attività da segnalare vi è anche il convegno internazionale organizzato da ANAC e OCSE il 31 marzo 2015 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri a Roma, dal titolo “Promuovere l’integrità degli appalti pubblici per la realizzazione di grandi infrastrutture e grandi eventi. La vigilanza degli appalti pubblici di EXPO Milano 2015”. Il Convegno, a cui hanno partecipato esponenti dell’OCSE, della Corte dei conti brasiliana, project manager che hanno seguito i lavori di grandi opere ed eventi in Europa, nonché esponenti di diverse istituzioni italiane, è stata l’occasione per mettere a confronto le esperienze maturate in diverse parti del mondo sulle migliori pratiche di monitoraggio e controllo di grandi progetti infrastrutturali, al fine di promuovere l’integrità e la prevenzione della corruzione negli appalti pubblici di tali tipologie di progetti.

Il protocollo d’intesa tra ANAC e OCSE si è configurato come una sorta di progetto pilota che potrà costituire un più generale modello di riferimento di collaborazione istituzionale per la verifica delle procedure di affidamento degli appalti, e della successiva realizzazione degli stessi, secondo i più elevati standard e le migliori metodologie internazionalmente riconosciuti. Così come per Expo 2015 era indispensabile la costruzione di infrastrutture entro una data improrogabile per accogliere i visitatori, la realizzazione in tutto il mondo di altri grandi progetti infrastrutturali e grandi eventi con una data di inaugurazione indifferibile deve avere

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necessariamente come obiettivo il tentativo di bilanciare nel migliore dei modi l’integrità e la

velocità dei lavori.

Per questo motivo, nel framework del protocollo d’intesa e sulla base dell’esperienza condotta per Expo 2015, ANAC e OCSE hanno tratto lezioni e principi generali che possono essere presentati come modello a disposizione della comunità internazionale e degli attori che operano nella realizzazione di grandi eventi e delle relative infrastrutture, come ad esempio esposizioni universali e altri eventi sportivi, politici e culturali.

Sempre nell’ambito del citato protocollo, il 12 ottobre 2015 si è tenuto presso Expo Milano 2015 il meeting “Legalità e trasparenza nella realizzazione di grandi eventi e progetti infrastrutturali”, organizzato da ANAC, OCSE e Expo, con il patrocinio della Presidenza del Consiglio dei Ministri; lo scopo è stato la valorizzazione dell’esperienza di “controlli collaborativi” e di sinergie istituzionali maturata con Expo 2015 e la presentazione di lessons learned come modello per la realizzazione di grandi eventi e delle relative infrastrutture nei tempi previsti e nel rispetto dell’integrità delle procedure. Il meeting è stata l’occasione per presentare degli “High Level Principles” per l’integrità, la trasparenza e il controllo efficace nella realizzazione di infrastrutture ed eventi con una data di inaugurazione indifferibile; elaborati da ANAC e OCSE sulla base dell’esperienza di lavoro comune, gli “High Level Principles” rappresentano un framework a disposizione degli attori che operano nella realizzazione di grandi eventi e progetti infrastrutturali e che sono aperti allo sviluppo e all’adesione da parte degli stakeholder della comunità internazionale.

In aggiunta alle collaborazioni descritte, a livello universale, l’Autorità partecipa: all’attività di contrasto alla corruzione nell’ambito della valutazione condotta dal Fondo Monetario Internazionale; ai lavori della Banca Mondiale ai fini della riduzione del rischio di attività illecite; alle iniziative che l’Italia intraprende con l’Open Government Partnership, collaborando con le organizzazioni rappresentative della società civile per promuovere e realizzare riforme nel campo della trasparenza, della prevenzione della corruzione, della partecipazione civica e dell’utilizzo delle tecnologie a vantaggio della PA. Con riguardo a quest’ultimo aspetto, nel corso del 2015 l’Autorità è intervenuta sulla propria piattaforma web “Campagna trasparenza”, introducendo appositi moduli per la gestione dello stato della segnalazione e per sensibilizzare il cittadino all’utilizzo dell’istituto dell’accesso civico.

2.2.2 I rapporti con organizzazioni di livello regionale europeo

Il Consiglio d’Europa

Nei primi mesi dell’anno il Presidente ha effettuato una visita al Consiglio d’Europa ed è intervenuto in un’audizione alla Commissione Affari Politici dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa.

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L’Autorità è componente della delegazione italiana nel Groupe d’Etats contre la Corruption (GRECO), organismo del Consiglio d’Europa operante in materia di contrasto alla corruzione. Istituito nel 1999, esso conta oggi 49 gli Stati membri (48 Stati europei e gli Stati Uniti d’America); il suo scopo è quello di monitorare il livello di conformità delle legislazioni di ciascuno degli Stati aderenti agli standard anti-corruzione dell’Organizzazione attraverso un meccanismo di reciproca valutazione (c.d. “peer review”). A partire dal 2007, anno della propria adesione al GRECO, l’Italia ha affrontato tre “cicli” di valutazione, l’ultimo dei quali conclusosi con un basso livello di compliance che ha richiesto alla stessa di riferire entro il 31 dicembre 2015 su diversi temi. Il 1 gennaio 2016 è iniziato per il nostro Paese il quarto ciclo di valutazione.

Il 18 giugno 2015 è stato pubblicato il Report annuale del GRECO, nel quale a proposito dell’Italia si segnala positivamente la ratifica delle Convenzioni penale e civile sulla corruzione, l’inasprimento dell’apparato sanzionatorio per i reati di corruzione e di traffico di influenze illecite, l’introduzione di una disciplina sistematica sul finanziamento dei partiti e delle campagne elettorali, l’introduzione di misure volte ad aumentare la trasparenza dei conti degli enti collegati ai partiti, l’introduzione di regole chiare in materia di revisione contabile obbligatoria delle attività finanziarie dei partiti.

L’Unione europea

Di rilevante importanza sono i rapporti che l’Autorità, in qualità di interlocutore per le numerose questioni che in materia di prevenzione della corruzione ricadono nell’ambito delle competenze dell’UE, mantiene soprattutto con la Commissione europea.

Nel corso del 2015 l’ANAC ha preso parte alle due diverse visite compiute dall’UE in Italia nell’ambito del monitoraggio rafforzato previsto dalla Macroeconomic Imbalances Procedure. La Commissione europea, unitamente ai rappresentanti della Banca centrale europea, ha chiesto di incontrare gli esperti di diverse amministrazioni nazionali per area di competenza, nonché di rispondere a una serie di quesiti, alcuni riguardanti le misure adottate dall’Italia in materia di anticorruzione; in questo contesto anche l’Autorità è stata chiamata a riferire.

Nel 2015 è pure entrato nel vivo il secondo esercizio di valutazione dello stato della corruzione nell’UE e nei suoi Paesi membri, che dovrebbe concludersi nel corso del 2016. Per le questioni di propria competenza, l’Autorità collabora con il focal point nazionale (individuato nel Ministero della Giustizia) nella redazione dei documenti esplicativi per la Commissione europea.

Con uno specifico organo della Commissione europea, l’Ufficio europeo per la Lotta Antifrode (XXXX), l’Autorità ha avviato negoziati per un accordo in materia di lotta alla corruzione da attuarsi mediante una collaborazione reciproca e un proficuo scambio di informazioni e di assistenza operativa e tecnica. L’accordo tra l’ANAC e l’OLAF, finalizzato nel mese di aprile 2016, in linea con l’approccio europeo che sostiene una collaborazione

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efficace tra le autorità di differenti Stati, segna un traguardo importante nella cooperazione europea nella lotta ai fenomeni corruttivi.

Sempre nell’ambito dell’UE, nel corso del 2015, l’Autorità ha continuato a partecipare attivamente ad alcune iniziative per la diffusione dell’e-procurement e l’interoperabilità dei sistemi informatici, come meglio di seguito descritti.

Nell’ambito del workshop CEN BII3 finalizzato a diffondere e facilitare l’uso degli standard per l’e-procurement, l’Autorità ha contribuito alla produzione della documentazione tecnica che norma i processi e i documenti di gara (dalla pubblicazione all’ordine e alla fatturazione elettronica) e ha partecipato alle riunioni per la definizione dei profili CEN BII e dei documenti architetturali, dando notizia dell’avvio della consultazione pubblica attraverso il proprio sito web e prendendo parte alle fasi di review.

In seno al progetto e-SENS (Electronic Simple European Networked Services) per lo sviluppo di una piattaforma di “servizi di base” generici e riutilizzabili (building blocks) per le PA (come ad esempio: e-document, e-delivery, etc.), l’Autorità ha preso parte ai seguenti GdL o work package (WP):

▪ WP4 - “centro di competenza e consulenza legale per l’intero progetto”, collaborando alla produzione, tra gli altri, dei documenti di inquadramento legale per i sistemi pilota in via di realizzazione, approfondendo le tematiche legate all’e-procurement e, in particolare, alla presentazione dell’offerta per il tramite di strumenti elettronici (e- tendering) e al fascicolo virtuale per la presentazione dei documenti a comprova del possesso dei requisiti di partecipazione alle gare da parte dell’OE, Virtual Company Dossier (VCD);

▪ WP5.1 - “implementazione di sistemi pilota su e-procurement”, con specifico riferimento alla partecipazione nei progetti pilota per la fase di presentazione dell’offerta in formato elettronico e per il VCD;

▪ WP6 - “sviluppo di building blocks e servizi di base per la realizzazione dei progetti pilota”, contribuendo, alla guida di una specifica task force, alla definizione dei servizi di corrispondenza semantica, da utilizzarsi come base per il pilota del VCD e del servizio per il “documento di gara unico europeo”. Nell’ambito del medesimo WP l’Autorità ha partecipato, tra gli altri, ai tavoli di lavoro per il riconoscimento trans-frontaliero di firme ed identità digitali.

Sempre nel contesto e-SENS, è stata avviata un’attività di pilotaggio a livello nazionale insieme alle centrali di committenza Consip e IntercentER per l’integrazione del VCD all’interno delle piattaforme per gli acquisti sotto le soglie comunitarie e del sistema dinamico di acquisizione come strumento per la prequalifica degli OE (solo capacità tecnica).

Nell’ambito delle attività per lo sviluppo di un VCD europeo, l’Autorità ha collaborato anche al progetto e-Certis 2.0 per la trasformazione del sito e-Certis, gestito dalla Commissione europea, in un portale contenente i documenti necessari per la comprova del possesso dei

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requisiti di partecipazione alle gare da parte degli OE, nonché - limitatamente alla parte redazionale - all’aggiornamento dei contenuti dello stesso sito, insieme con il Dipartimento Politiche Comunitarie della Presidenza del Consiglio e con le altre amministrazioni nazionali interessate.

Nel quadro delle iniziative avviate nel contesto europeo si inserisce, in ultimo, anche il contributo fornito dall’Autorità, di concerto con il Dipartimento Politiche Comunitarie della Presidenza del Consiglio, all’avvio dell’Internal Market Information System della Commissione europea per lo scambio e la verifica transfrontaliera dei documenti e delle informazioni sugli appalti regolati dalle direttive comunitarie.

2.2.3 I rapporti bilaterali

Il 2015 è stato un anno in cui a livello internazionale si è manifestato un interesse senza precedenti per il nuovo sistema di prevenzione della corruzione in Italia e per le funzioni e attività dell’ANAC. Numerosi Paesi, attraverso i canali diplomatici o contatti diretti, hanno fatto pervenire all’Autorità la richiesta di materiale informativo, documenti specifici su normative, esperienze e pratiche anticorruzione e/o hanno inoltrato inviti per visite istituzionali, proposte di accordi di cooperazione, richieste di incontri per scambio di informazioni e esperienze o per formazione/assistenza tecnica.

Per quel che riguarda questi ultimi, si possono citare ad esempio gli incontri con delegazioni diplomatiche e/o rappresentanti di istituzioni del Regno Unito, statunitensi, libanesi, indonesiane, vietnamite, turche, brasiliane, irachene, pakistane, australiane, svedesi.

Parimenti, il Presidente dell’ANAC è stato invitato presso Ambasciate, rappresentanze diplomatiche di Paesi stranieri in Italia e istituti intergovernativi. Questo tipo di rapporti ha interessato ad esempio gli Stati Uniti, la Confederazione elvetica, l’Istituto italo-latino americano, l’ESCAP-Commissione economica e sociale per l’Asia e il Pacifico per approfondire il tema del sistema dell’anticorruzione in Italia, le funzioni e le attività dell’ANAC, le migliori pratiche internazionali nel campo.

Nel corso del 2015, dunque, l’Autorità ha continuato a sviluppare le collaborazioni dirette con paritetici organismi stranieri e con istituzioni internazionali finalizzate allo scambio di conoscenze su teorie, metodologie e pratiche di prevenzione e contrasto della corruzione. È rilevante specificare che tali relazioni bilaterali sono espressamente previste dalle più importanti convenzioni internazionali nel campo dell’anticorruzione, come ad esempio la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione che, per quel che riguarda la reciproca assistenza tecnica e lo scambio di informazioni, pone particolare enfasi sulla necessità di condividere dati, conoscenze, esperienze e buone pratiche per agevolare la prevenzione e il contrasto della corruzione a livello nazionale e internazionale.

In seno alla fitta rete di rapporti bilaterali intessuti dall’Autorità si rappresentano, tra gli altri,

quelli con Tunisia, Serbia e Montenegro che sono stati caratterizzati da incontri istituzionali

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del Presidente dell’ANAC con rappresentanti governativi e istituzionali dei tre Stati, volti ad avviare collaborazioni e a sostenere il lavoro delle autorità locali che si occupano di prevenzione della corruzione. Proprio da questi incontri è scaturita, nel corso del 2015, la sottoscrizione di specifici protocolli d’intesa con il Ministero delle istanze costituzionali tunisino (in merito alle attività di assistenza tecnica per la progettazione e l’implementazione del sistema di prevenzione della corruzione in Tunisia e di costituzione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione tunisina); con le autorità montenegrine per rendere operativa l’Agenzia Anticorruzione a partire dal 1 gennaio 2016 e per sostenere il programma di attuazione delle riforme nel campo dello stato di diritto previsto dai negoziati di adesione del Paese all’UE; con l’Agenzia Anticorruzione serba (ACA).

Particolarmente intensi e rilevanti sono stati i lavori comuni con quest’ultima Agenzia e con le istituzioni serbe in generale, anche a seguito del twinning project europeo (assegnato nel 2015 all’Italia) nato nell’ambito delle attività di gemellaggio amministrativo promosse e finanziate dalla Commissione europea. In tale contesto, nel 2015 il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale ha pubblicato un bando per la presentazione di proposte di “Progetti di gemellaggio Twinning” che vedono la Serbia come Paese beneficiario, da parte delle amministrazioni degli Stati membri.

Il twinning, della durata di 24 mesi, è finalizzato alla promozione di maggiori condizioni di efficienza nella lotta alla corruzione, tramite un rafforzamento delle competenze e dei poteri dell’ACA e dei meccanismi di prevenzione della corruzione in linea con le best practice europee e conformemente agli obiettivi già individuati nel documento contenente la Strategia Nazionale Serba Anticorruzione e nel connesso Piano di Azione. Al riguardo, in considerazione dell’esperienza maturata nelle positive attività di gemellaggio condotte in passato, della specificità dell’oggetto del bando incentrato sulla prevenzione e sulla lotta contro la corruzione, e della collaborazione con la Serbia per il rafforzamento dell’efficacia del sistema giudiziario e in generale della lotta contro la corruzione, l’Autorità ha predisposto il proprio progetto, proponendosi quale soggetto capofila, insieme al Ministero della Giustizia ed alla Scuola Superiore della Magistratura in qualità di partner, allo Spanish Prosecutor Office e alla Spanish International Foundation of Administration and Public Policies in qualità di junior partners.

Il progetto dell’Autorità è risultato vincitore del bando e tra la fine del 2015 e l’inizio del 2016 sono state svolte tutte le attività istruttorie e preparatorie, prodromiche all’avvio del progetto. A metà aprile la bozza di contratto è stata approvata dalla Direzione Competente della Commissione europea e nel mese di maggio è previsto l’avvio delle attività del progetto che saranno implementate principalmente dagli esperti delle amministrazioni individuate, coordinati dal Project Leader. Il raccordo con gli esperti delle amministrazioni serbe coinvolte con il progetto è invece assicurato dal Resident Twinning Advisor (RTA), cioè il soggetto distaccato presso l’Amministrazione dello stato beneficiario, per tutta la durata del progetto. Sempre per quel che riguarda la cooperazione con la Serbia, il 7 luglio 2015 è stata ricevuta presso l’Autorità una delegazione di rappresentanti delle istituzioni serbe che si occupano di

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public procurement nel contesto di attività di formazione e assistenza tecnica promosse dalla Commissione europea per le istituzioni della Serbia attraverso un progetto Technical Assistance and Information Exchange instrument of the European Commission (TAIEX) finalizzato ad approfondire il funzionamento del sistema degli appalti pubblici negli stati membri dell’UE.

Il 22 settembre 2015, inoltre, si è tenuta la visita presso la sede dell’ANAC della delegazione dell’ACA, accompagnata da esponenti dell’OCSE che ha patrocinato la missione, durante la quale è stato firmato il protocollo d’intesa tra ANAC e la stessa ACA nel campo della cooperazione per la prevenzione della corruzione. La visita è stata l’occasione per approfondire il tema delle riforme serbe nel campo dell’anticorruzione e per discutere dei benefici che potranno portare nel quadro dei negoziati di adesione della Serbia all’UE. Per rendere il più completa e proficua possibile la visita della delegazione serba e dei rappresentanti dell’OCSE, l’ANAC ha organizzato degli incontri di alto livello anche presso altre istituzioni italiane, quali la GdF, il Ministero della Giustizia, la Procura Nazionale Antimafia, la Corte dei conti, il DFP della Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’AGCM. In tali incontri sono stati approfonditi i temi di competenza di ciascuna istituzione e soprattutto l’approccio sinergico che le istituzioni italiane sempre di più cercano di adottare per contrastare la corruzione e più in generale l’illegalità nella PA. Tale aspetto è stato in particolare rilevato e apprezzato dai componenti della delegazione visitante, che hanno manifestato l’interesse a cercare di proporlo per quanto possibile in Serbia.

Per quel che riguarda i rapporti con le istituzioni montenegrine si segnala la visita del 26 novembre 2015 presso l’Autorità di una delegazione del Ministero degli interni e della Procura speciale per uno scambio di informazione sui sistemi di prevenzione e repressione della corruzione in Italia e Montenegro.

I rapporti dell’ANAC con le istituzioni serbe e montenegrine si inseriscono in un contesto più ampio che vede l’Italia come partner di riferimento per i Paesi balcanici nel settore della rule of law anche in materia di collaborazione nell’attività di contrasto alla corruzione, tema d’importanza cruciale nei negoziati di adesione di tali Paesi all’UE.

Tra le attività internazionali bilaterali da segnalare nel 2015 vi è anche l’avvio di negoziati per la stipula di specifiche intese bilaterali, quali: il memorandum con la Segreteria della funzione pubblica degli Stati Uniti messicani in materia di integrità, trasparenza e lotta alla corruzione; il memorandum di cooperazione con la Segreteria di Stato per gli affari interni e la giustizia della Repubblica di San Marino, con l’intento di consolidare e rafforzare la cooperazione in essere tra entrambi gli Stati, anche nell’ambito delle attività del GRECO del Consiglio d’Europa, e nella prospettiva della conclusione di un accordo di associazione tra San Marino e l’UE; i rapporti con l’OCSE per quel che riguarda gli sviluppi dello specifico protocollo d’intesa per le attività di cooperazione successive a “EXPO Milano 2015”.

Si tratta di tre iniziative che hanno trovato tutte perfezionamento nel 2016.

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PARTE II

La prevenzione della corruzione e la trasparenza

La Parte II descrive le principali attività realizzate dall’ANAC nel corso del 2015 in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, alla luce delle competenze e del nuovo assetto impresso dal d.l. 90/2014 e dalle altre novità normative intervenute che, peraltro, hanno in parte alterato gli equilibri che il legislatore si era proposto di assicurare con lo stesso decreto 90. Il primo capitolo della Parte II è dedicato all’aggiornamento del PNA cui l’Autorità ha proceduto adottando un nuovo metodo di lavoro, quale quello dei tavoli di approfondimento con interlocutori esterni. Tali occasioni si sono rivelate di vitale importanza, oltre che per avviare un proficuo confronto con amministrazioni/enti diversi, per acquisire informazioni e spunti utili anche ai fini della predisposizione del PNA 2016, rappresentando l’approccio che l’Autorità adotterà per la regolazione del settore.

L’Aggiornamento 2015, su cui è incentrato il capitolo 3, è scaturito dalla verifica dei PTPC adottati per il triennio 2015-2017 da oltre 1.900 amministrazioni, la cui valutazione ha fornito gli spunti necessari per orientare la strategia nazionale di prevenzione della corruzione. In particolare, preso atto dello scarso valore aggiunto attribuito ai Piani triennali, lo sforzo dell’Autorità si è focalizzato sul tentativo di correggere le principali cause ostative all’efficace attuazione della legge 190 ovvero all’adozione di misure di prevenzione della corruzione concrete ed adeguate.

I due capitoli successivi sono dedicati, invece, alla descrizione delle azioni intraprese dall’ANAC per favorire rispettivamente la prevenzione della corruzione e la trasparenza. Contrariamente all’approccio adottato nella successiva Parte III, entrambi i capitoli si aprono con la rappresentazione dei principali interventi regolatori realizzati, passando poi in rassegna le attività di vigilanza condotte e le specifiche fattispecie interessate.

Alle linee guida in materia di whistleblower e a quelle sulle società in controllo pubblico o a partecipazione pubblica è dedicata, nello specifico la prima parte del capitolo 4, con l’obiettivo di rappresentare gli sforzi intrapresi per chiarire l’ambito soggettivo di applicazione delle relative normative. Lo strumento peculiare individuato dall’Autorità per l’esercizio della sua attività regolatoria, indipendentemente dalla specifica materia disciplinata, è rappresentato dalle linee guida, riconosciute dall’OCSE come best practice.

Alla vigilanza anticorruzione è dedicata la seconda parte del capitolo, rappresentando al riguardo, come l’Autorità operi su di una base informativa costituita da molteplici “fonti” quali segnalazioni (in forma anonima o meno), pareri sulla normativa, attività ispettive. La

Autorità Nazionale Anticorruzione

corposità della normativa di riferimento e, non da meno, l’attribuzione di nuove competenze all’ANAC se da un lato si sono proposte di rafforzare il ruolo dell’Autorità nel presidio della legalità e, dunque, nella prevenzione della corruzione, per contro hanno generato l’impossibilità, in taluni casi, di intervenire direttamente nell’accertamento delle carenze e anomalie segnalate, in quanto estranee alle attribuzioni dell’Autorità (si pensi, ad esempio, alle anomalie relative alle selezioni del personale o alla gestione delle risorse di bilancio). In tali circostanze l’Autorità ha comunque attivato le verifiche di propria competenza, tese ad accertare, in particolare, l’avvenuta adozione del Piano triennale, e la relativa adeguatezza, e il rispetto degli obblighi imposti dalla normativa sulla trasparenza.

Il capitolo 4 si chiude con una trattazione sull’applicazione del decreto 39, riportando alcuni casi emblematici (scaturiti sia da attività di vigilanza che consultiva) che suggeriscono come, nonostante gli sforzi ermeneutici compiuti dall’Autorità per ricomprendere nella relativa disciplina anche situazioni di conflitto mai affrontate prima ad ora, sono numerose le contraddizioni e le lacune che rimangono. Le molteplici criticità sono state minuziosamente rappresentate dall’Autorità anche nell’atto di segnalazione 4/2015 che a tutt’oggi non avuto alcun riscontro, se non nell’ambito di una recente proposta di legge AC3522 (Modifiche al decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico) presentata il 12 gennaio 2016.

Sulla scorta del precedente, il capitolo 5 tratta preliminarmente gli interventi regolatori intrapresi in materia di trasparenza: oltre a tornare sulla determinazione 8/2015 relativamente agli aspetti di pertinenza, descrive gli atti adottati in ordine all’interpretazione del divieto di erogare somme in favore di enti vigilati di cui all’art. 22 del decreto 33 e all’esercizio del potere sanzionatorio.

Dalla descrizione della vigilanza sulla trasparenza esercitata, cui è dedicata la seconda parte del capitolo, emergono le direttrici fondamentali delle linee di attività dell’Autorità, orientate sostanzialmente alla vigilanza sull’avvenuta pubblicazione delle attestazioni OIV, alle altre forme di vigilanza d’ufficio e alle attività svolte su segnalazione.

Il capitolo prosegue con alcuni dati sulle segnalazioni pervenute e sugli esiti delle attività di verifica, anche a seguito dei diversi cicli di valutazione, fornendo altresì talune evidenze sull’efficacia del potere di ordine come forma di “sanzione reputazionale”.

In ultimo, viene fornita una rappresentazione dell’attività di verifica realizzata ai sensi dell’art. 1, co. 32, della legge 190 con riferimento agli obblighi di pubblicazione nell’ambito dei contratti pubblici.

Ne risulta un quadro molto ricco e articolato di attività nell’esercizio di poteri di regolazione,

di vigilanza, di ordine e sanzionatori attribuiti all’Autorità dalla legislazione vigente.

Per ciascuno di questi campi di attività l’ANAC con regolamenti, regole di azione e la concreta prassi amministrativa, si è ispirata al principio di fondo della collaborazione con le amministrazioni e gli altri soggetti in controllo pubblico.

Autorità Nazionale Anticorruzione

La prevenzione della corruzione prefigurata dalla legislazione, dalla legge 190 in poi, si fonda sull’adozione di misure, oggettive e soggettive, con le quali le amministrazioni definiscono strumenti di contrasto alla corruzione adeguati e proporzionati alla loro specifica realtà organizzativa.

L’Autorità non fissa limiti o divieti, ma collabora con le amministrazioni perché operino

attivamente per accrescere gli anticorpi interni alla corruzione.

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CAPITOLO 3

Il percorso verso l’aggiornamento del PNA

3.1 Le risultanze emerse dall’analisi dei Piani triennali

Nel corso del 2015 l’ANAC ha svolto un’analisi dei Piani triennali di 1.911 amministrazioni6 adottati per il triennio 2015-2017 e pubblicati sui siti istituzionali di ciascun ente alla data del

28 febbraio 2015. Nei casi di omessa pubblicazione dei predetti documenti, sono stati acquisiti e valutati i PTPC adottati per il triennio 2014-2016 e, in caso di ulteriore assenza, i PTPC del triennio precedente 2013-2015.

È stata verificata l’adozione dei PTPC ed effettuato un monitoraggio sulla qualità degli stessi, al fine di identificare le principali criticità e lo stato di attuazione della strategia di prevenzione della corruzione. La valutazione si è incentrata sulla qualità del processo di gestione del rischio, sulla programmazione delle misure di prevenzione e sul livello di coordinamento o integrazione con altri strumenti di programmazione.

Gli esiti dell’analisi, condotta con la collaborazione del Formez e dell’Università di Roma Tor

Vergata, sono stati pubblicati in un apposito rapporto disponibile sul sito dell’Autorità.

Essi hanno costituito il punto di riferimento per orientare la strategia nazionale di prevenzione della corruzione e possono rappresentare il primo strumento di valutazione a disposizione delle PA.

In sintesi, le risultanze possono essere schematizzate nei seguenti quattro punti:

1) alla data del 28 febbraio 2015 il 96,3% delle amministrazioni aveva adottato e pubblicato almeno un PTPC sul proprio sito istituzionale e il 62,9% di esse aveva adottato e pubblicato l’aggiornamento per il triennio 2015-2017; ciò denota, almeno a livello formale, un buon livello di applicazione della norma;

2) la qualità dei PTPC è generalmente insoddisfacente;

3) la qualità dei PTPC risulta influenzata da alcune variabili di contesto, quali la tipologia di amministrazioni, la collocazione geografica delle stesse e la dimensione organizzativa;

6 Il campione di riferimento comprende le seguenti tipologie di amministrazioni: amministrazioni dello Stato ed enti nazionali (Presidenza del Consiglio dei Ministri, ministeri, enti pubblici non economici, agenzie e altri enti nazionali), autonomie territoriali (regioni, province e comuni), enti del servizio sanitario (ASL, AO e istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS)) e autonomie funzionali (camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e università statali).

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4) la qualità dei PTPC sembra essere significativamente migliore nella programmazione 2015-2017 rispetto ai periodi precedenti; ciò è correlato ad un fattore “di apprendimento” nonché alla gradualità nell’implementazione della normativa.

Di seguito sono riportati, con maggior dettaglio, i principali esiti tenendo conto che, per la qualità del processo di gestione del rischio sono stati valutati l’analisi del contesto esterno e interno, il processo di valutazione del rischio, il trattamento del rischio, il coinvolgimento degli attori interni ed esterni e il sistema di monitoraggio.

Analisi del contesto

La fase maggiormente critica è stata l’analisi del contesto esterno, insufficiente o inadeguata nel 96,52% dei PTPC analizzati (addirittura assente nell’84,46% dei casi). In altre parole, è risultata inadeguata la capacità delle amministrazioni di leggere ed interpretare le dinamiche socio-territoriali e di tenerne conto nella redazione del PTPC.

Mappatura dei processi

L’analisi del contesto interno, da attuare attraverso l’analisi dei processi organizzativi (mappatura dei processi), pur essendo meno critica della precedente fase, è risultata tendenzialmente non adeguata. Nel 73,9% dei casi l’analisi dei processi delle c.d. “aree obbligatorie” ha presentato una bassa qualità ed analiticità. La percentuale aumenta al 79,78% per i processi relativi alle “aree ulteriori”. Nello specifico, tra quei PTPC in cui la mappatura dei processi nelle “aree obbligatorie” è risultata inadeguata, emerge un 9,02% di casi in cui essa risulta addirittura assente per talune aree. La percentuale sale al 46,09% nel caso dei processi nelle “aree ulteriori”.

Valutazione del rischio

In linea con i trend delineati finora, anche la valutazione del rischio presenta ampi margini di miglioramento nella maggioranza dei PTPC analizzati; nello specifico, l’identificazione e l’analisi dei rischi è effettuata nel 67,07% dei casi e la valutazione e la ponderazione del rischio nel 62,39%. Emerge la concreta difficoltà delle amministrazioni di individuare correttamente i rischi di corruzione, di collegarli ai processi organizzativi e di utilizzare un’adeguata metodologia di valutazione e ponderazione dei rischi.

Trattamento del rischio

Anche il trattamento del rischio, fase volta all’individuazione delle misure di prevenzione della corruzione sulla base delle priorità emerse in sede di valutazione degli eventi rischiosi, è risultato adeguato solo nel 37,72% dei PTPC analizzati.