La riforma della disciplina dei contratti pubblici
La riforma della disciplina dei contratti pubblici
Xxxxxxxxxx Xxxxxxxx ITACA
DALLE DIRETTIVE AL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI
LEGGE N.11 DEL 28/1/16
D.LGS N. 50 DEL 18/4/16
[codice contratti pubblici]
[deleghe al Governo per l’attuazione delle Direttive nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici]
DIRETTIVE 2014/23/UE, 2014/24/UE E 2014/25/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 26/2/14
[contratti di concessione, appalti pubblici e procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali]
X.Xxx Correttivo 19/04/2017
NOVITA’
NUOVI ISTITUTI DI DERIVAZIONE EUROPEA
PRESCRIZIONI DELLA LEGGE DELEGA
NUOVI ISTITUTI DI DERIVAZIONE EUROPEA
• Dettagliata disciplina delle centrali di committenza
• Procedure implementate e innovative
• Disciplina sistematica delle concessioni di servizi
• Forte spinta verso una completa informatizzazione delle attività
• DGUE – documento di gara unico europeo
• Istituto dell’avvalimento, uniformità con il diritto europeo
• OEPV elevato a principio generale
• Disciplina dettagliata dei contratti misti
• Disciplina attenta alle opportunità di partecipazione delle PMI
• Valorizzazione dei criteri ambientali e sociali nell’aggiudicazione
• Conflitti di interesse
• Recepimento delle disposizioni sulla «risoluzione del contratto»
CRITERI DELLA LEGGE DELEGA 1/2
• Divieto di introduzione e mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive comunitarie
• Compilazione di un unico testo normativo denominato "codice dei contratti e delle concessioni pubbliche", volto anche a garantire l'effettivo coordinamento con le ulteriori disposizioni normative in vigore nelle medesime materie, nel rispetto del trattato sul funzionamento dell'unione europea
• Razionalizzazione del quadro normativo
• Semplificazione e armonizzazione
• Trasparenza e pubblicità delle procedure di gara
• Riduzione degli oneri documentali a carico dei soggetti partecipanti e semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti
CRITERI DELLA LEGGE DELEGA 2/2
• Razionalizzazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico privato
• Revisione del sistema di qualificazione degli operatori economici in base a criteri di omogeneità e trasparenza
• Razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto
• Miglioramento delle condizioni di accesso al mercato per le PMI e per le imprese di nuova costituzione
• Previsione di una disciplina organica della materia delle concessioni pubbliche e individuazione, in tema di procedure di affidamento, di modalità volte a garantire i livelli minimi di concorrenzialità, trasparenza e parità di trattamento richiesti dalla normativa europea
• Partecipazione dei portatori qualificati di interessi nell'ambito dei processi decisionali finalizzati all'aggiudicazione di appalti e concessioni pubbliche
RECEPIMENTO PRESCRIZIONI DELLA LEGGE DELEGA
• Albo dei commissari di gara
• Rating di legalità, rating d’impresa, criteri reputazionali richiesti per qualificazione degli OE
• Progetto di fattibilità tecnica ed economica: il nuovo primo livello di progettazione
• Separazione tendenziale tra progettazione ed esecuzione
• Disciplina cornice del PPP
• Regole per gli affidamenti in house
• Obiettivo trasparenza per gli appalti esclusi e sottosoglia
• Rinnovato ruolo della Governance (Cabina di regia, ANAC, MIT, Consiglio superiore di lavori pubblici)
LE LINEE GUIDA DI ANAC
• Linee guida vincolanti: quelle che prevedono un regime sanzionatorio in caso di mancata applicazione (cfr. art. 84 su sistema qualificazione) o che costituiscono attuazione del Codice MA ESCLUSIVAMENTE NELLE MATERIE “DELEGATE” dal Codice (cfr. parere CdS in merito a linee guida sul RUP, che vengono “spacchettate” in indicazioni di carattere vincolante e indicazioni a fini di supporto delle SS.AA.)
• Linee guida non vincolanti: tutte quelle che saranno emanate in riferimento all'art. 213, co 2 (in questo senso il CdS nel parere sull'affidamento dei servizi tecnici di architettura e ingegneria, anche se sono riproduttive di norme precedentemente esistenti).
La disciplina di riferimento
dei contratti pubblici
SPENDING REVIEW
NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI
TRASPARENZA PUBBLICITA’
AGENDA DIGITALE
INFILTRAZIONI MAFIOSE
IL LATO DELLA DOMANDA PUBBLICA
• Centralizzazione e aggregazione delle stazioni appaltanti
• riduzione e qualificazione delle stazioni appaltanti
Il principio della legge delega
• bb) razionalizzazione delle procedure di spesa attraverso l'applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, prevedendo la riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento alle fasi di programmazione e controllo, nonché prevedendo l'introduzione di un apposito sistema, gestito dall'ANAC, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso a valutarne l'effettiva capacità tecnica e organizzativa, sulla base di parametri obiettivi;
OBBLIGHI DI UTILIZZO DI STRUMENTI
DI ACQUISTO E DI NEGOZIAZIONE PREVISTI DALLE VIGENTI DISPOSIZIONI IN MATERIA DI CONTENIMENTO DELLA SPESA
ART. 1, CO. 7 E 9 DL 95/2012
•CATEGORIE MERCEOLOGICHE SPECIFICHE INDIVIDUATE DAL COMMA 7 O DA DECRETO MINISTERIALE COME PREVISTO DAL COMMA 9
•APPROVVIGIONAMENTO DI BENI E SERVIZI SECONDO LE MODALITÀ INDICATE
ART. 9, CO. 3 DL 66/2014
•CATEGORIE MERCEOLOGICHE INDIVIDUATE ANNUALMENTE CON DPCM
•APPROVVIGIONAMENTO DI BENI E SERVIZI ATTRAVERSO I SOGGETTI AGGREGATORI
DPCM 24/12/2015 c.d. “categorie merceologiche”
Spesa sanitar ia | ||
BENI | SOGLIA | |
1 | Farmaci | 40.000 |
2 | Vaccini | 40.000 |
3 | Stent | Soglia comunitaria |
4 | Ausili per incontinenza (ospedalieri e territoriali) | 40.000 |
5 | Protesi d’anca | Soglia comunitaria |
6 | Medicazioni generali | 40.000 |
7 | Defibrillatori | Soglia comunitaria |
8 | Pace-maker | Soglia comunitaria |
9 | Aghi e siringhe | 40.000 |
SERVIZI | ||
10 | Integrati per gestione apparecchiature elettromedicali | 40.000 |
11 | Pulizia per il SSN | 40.000 |
12 | Ristorazione | 40.000 |
13 | Lavanderia | 40.000 |
14 | Smaltimento rifiuti sanitari | 40.000 |
Spesa comune | ||
15 | Vigilanza armata | 40.000 |
16 | Guardiania | 40.000 |
17 | Facility management immobili | Soglia comunitaria |
18 | Pulizia immobili | Soglia comunitaria |
19 | Manutenzione immobili e impianti | Soglia comunitaria |
OBBLIGHI DI UTILIZZO DI STRUMENTI
DI ACQUISTO E DI NEGOZIAZIONE PREVISTI DALLE VIGENTI DISPOSIZIONI IN MATERIA DI CONTENIMENTO DELLA SPESA
Art. 9, DL n. 66/2014: Obbligatorietà per le PA centrali e periferiche, Regioni, enti regionali e loro consorzi o associazioni, enti del SSN, di ricorrere a Consip o altro Soggetto Aggregatore per le relative procedure di acquisto per individuate categorie di beni e servizi
DPCM 2015: Per le categorie di beni e servizi individuate dal presente articolo (le 19 iniziative elencate) l’Anac non rilascia il codice identificativo di gara (CIG) alle stazioni appaltanti che non ricorrano a Consip S.p.A. o ad altro soggetto aggregatore, nel momento in cui è disponibile una procedura di gara.
LEGGE DI BILANCIO 2016: Al fine di garantire la effettiva realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, avvalendosi, in xxx xxxxxxxxx, xxxxx xxxxxxxx xxxxxxxxx xx xxxxxxxxxxx di riferimento, ovvero della Consip SpA.
OBBLIGHI DI UTILIZZO DI STRUMENTI
DI ACQUISTO E DI NEGOZIAZIONE PREVISTI DALLE VIGENTI DISPOSIZIONI IN MATERIA DI CONTENIMENTO DELLA SPESA
LEGGE DI BILANCIO 2016: Qualora le centrali di committenza di riferimento non siano disponibili ovvero operative, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario di cui al DPCM, avvalendosi, in xxx xxxxxxxxx, xxxxx xxxxxxxx xx xxxxxxxxxxx iscritte nell’elenco dei soggetti aggregatori.
In tale ipotesi, spetta alla centrale regionale di committenza di riferimento l’individuazione, ai fini dell’approvvigionamento, di altra centrale di committenza. La violazione degli adempimenti previsti dal presente comma costituisce illecito disciplinare ed è causa di responsabilità per danno erariale.
LEGGE DI BILANCIO 2017: Le amministrazioni pubbliche obbligate a ricorrere a Consip Spa o agli altri soggetti aggregatori ai sensi del comma 3 possono procedere, qualora non siano disponibili i relativi contratti di Consip Spa o dei soggetti aggregatori di cui ai commi 1 e 2 e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria. In tale caso l'Autorità nazionale anticorruzione rilascia il codice identificativo di gara (CIG)».
OBBLIGHI DI UTILIZZO DI STRUMENTI
DI ACQUISTO E DI NEGOZIAZIONE PREVISTI DALLE VIGENTI DISPOSIZIONI IN MATERIA DI CONTENIMENTO DELLA SPESA
IT E ICT
ART. 1, CO. 512 L 208/2015
E CO. 419 L 225/2016
• PIANO TRIENNALE PER L’INFORMATICA NELLA PA PREDISPOSTO DA AGID
• « LE STAZIONI APPALTANTI PROVVEDONO AI PROPRI APPROVVIGIONAMENTI ESCLUSIVAMENTE TRAMITE GLI STRUMENTI DI ACQUISTO E DI NEGOZIAZIONE DI CONSIP SPA O DEI SOGGETTI AGGREGATORI»
La programmazione.
Fonti: Art. 21 + DM MIT-MEF
Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali.
I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio.
Il programma biennale di forniture e servizi e i relativi aggiornamenti annuali contengono gli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro.
La programmazione.
Codice 163/2006
Codice 50/2016
Programmazione triennale ed elenco annuale dei lavori
Programmazione triennale ed elenco annuale dei lavori
Programmazione facoltativa di servizi e forniture ex art.
278 DPR 207/2010
Programmazione obbligatoria di servizi e forniture ex art. 21
La programmazione.
• FUNZIONE MACROECONOMICA: Le amministrazioni comunicano, entro il mese di ottobre, l’elenco delle acquisizioni di forniture e servizi d’importo superiore a 1 milione di euro che prevedono di inserire nella programmazione biennale al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori.
• FUNZIONE AMMINISTRATIVA: la programmazione non è solo un momento di chiarezza fondamentale per la determinazione del quadro delle esigenze, la valutazione delle strategie di approvvigionamento, l’ottimizzazione delle risorse ed il controllo delle fasi gestionali, ma costituisce concreta attuazione dei principi di buon andamento, economicità ed efficienza dell’azione amministrativa.
• FUNZIONE POLITICA: Per gli appalti di lavori, emerge l’importanza della programmazione con particolare riguardo alla disciplina delle “opere incompiute” che, nel passato, sono state causa di un poco efficiente uso delle risorse pubbliche, oltre ad impedire di soddisfare le necessità della collettività cui sono destinate tali opere.
DECRETO LEGISLATIVO 18 APRILE 2016, N. 50
AGGREGAZIONI E CENTRALIZZAZIONE DELLE COMMITTENZE
ARTICOLO 37, COMMI DA 1 A 4
La qualificazione e la riduzione delle stazioni appaltanti (artt. 37-38)
• Tutte le stazioni appaltanti potranno procedere sempre in xxx xxxxxxxx, xxxxx restando gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione previsti dalle disposizioni in materia di contenimento della spesa:
➢per forniture e servizi sotto i 40mila euro e per i lavori fino a 150mila euro
➢effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto
messi a disposizione dalle centrali di committenza
Gli strumenti.
Art. 3, co. 1, cccc) «strumenti di acquisto», strumenti di acquisizione che non richiedono apertura del confronto competitivo. Rientrano tra gli strumenti di acquisto:
1) le convenzioni quadro di cui all'articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate, ai sensi della normativa vigente, da CONSIP S.p.A. e dai soggetti aggregatori;
2) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza quando gli appalti specifici vengono aggiudicati senza riapertura del confronto competitivo;
3) il mercato elettronico realizzato da centrale di committenza nel caso di acquisti effettuati a catalogo;
Gli strumenti.
Art. 3, co. 1, dddd) «strumenti di negoziazione», strumenti di acquisizione che richiedono apertura del confronto competitivo. Rientrano tra gli strumenti di negoziazione:
1) gli accordi quadro stipulati da centrali di committenza nel caso in cui gli appalti specifici vengono aggiudicati con riapertura del confronto competitivo;
2) il sistema dinamico di acquisizione realizzato da centrali di committenza;
3) il mercato elettronico realizzato da centrali di committenza nel caso di acquisti effettuati attraverso confronto concorrenziale;
4) i sistemi realizzati da centrali di committenza che comunque consentono lo svolgimento delle procedure ai sensi del presente codice;
I comuni non capoluogo.
• Senza la necessaria qualificazione si deve procedere secondo una delle seguenti modalità:
1. ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori
qualificati;
2. mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento.
3. ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56.
RICORRENDO
PROCEDE
ASSOCIANDOSI O CONSORZIANDOSI IN CENTRALI DI COMMITTENZA
MEDIANTE
UNIONI DI COMUNI COSTITUITE E QUALIFICATE
COME CENTRALI DI COMMITTENZA
SOGGETTI AGGREGATORI QUALIFICATI
RICORRENDO
CENTRALE DI COMMITTENZA QUALIFICATE
IL COMUNE
NON CAPOLUOGO DI PROVINCIA
Le centrali di committenza
• Con DPCM (entro 6 mesi già decorsi) sono individuati gli ambiti territoriali di riferimento e stabiliti i criteri e le modalità per la costituzione delle centrali di committenza in forma di aggregazione
• In caso di concessione di servizi pubblici locali di interesse economico generale di rete, l’ambito di competenza della centrale di committenza coincide, con l’ambito territoriale di riferimento (ATO)
DECRETO LEGISLATIVO 18 APRILE 2016, N. 50
QUALIFICAZIONE DELLE STAZIONI APPALTANTI E CENTRALI DI COMMITTENZA
ARTICOLO 38
MENO STAZIONI APPALTANTI
PIU’ QUALITA’
La qualificazione delle stazioni appaltanti.
• Gli obiettivi:
1. Ridurre il numero delle stazioni appaltanti per sottrarre il ciclo del contratto a duplicazioni, costi e inefficenze
2. Concentrare le competenze per accrescere il successo della committenza pubblica in senso tecnico ed economico
3. Contrarre i numeri per favorire il controllo in ottica anticorruzione
QUALIFICAZIONE – ITER PROCEDURALE DPCM
ENTRATA IN VIGORE CODICE
SU PROPOSTA ▪ MINISTRO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI
▪ MINISTRO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE
90 GIORNI (20 LUGLIO ’16)
DI CONCERTO ▪ MINISTRO PER LA SEMPLIFICAZIONE DELLA PA
SENTITE
▪ ANAC
▪ CONFERENZA UNIFICATA
▪ CONSIGLIO DI STATO
ADOZIONE ▪ PRESIDENTE DEL
CONSIGLIO DEI MINISTRI
Qualificazione – il processo di acquisizione
PARAMETRI DEI REQUISITI
BASE
1) strutture organizzative stabili
2) dipendenti aventi specifiche competenze
3) sistema di formazione ed aggiornamento del personale
4) numero di gare svolte nei cinque anni precedenti con indicazione di tipologia, importo e complessità, numero di varianti approvate, verifica sullo scostamento tra gli importi posti a base di gara e consuntivo delle spese sostenute, rispetto dei tempi di esecuzione delle procedure di affidamento, di aggiudicazione e di collaudo
5) rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori
6) assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici che alimentano gli archivi detenuti o gestiti dall' ANAC
7) per i soli lavori, l' adempimento degli obblighi previsti, dagli articoli 1 e 2 del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 229, in materia di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche e di verifica dell' utilizzo dei finanziamenti
PREMIANTI
1) valutazione positiva dell'ANAC in ordine all'attuazione di misure di prevenzione dei rischi di corruzione e promozione della legalità
2) presenza di sistemi di gestione della qualità degli uffici e dei procedimenti di gara
3) disponibilità di tecnologie telematiche nella gestione di procedure di gara
4) livello di soccombenza nel contenzioso
5) applicazione di criteri di sostenibilità ambientale e sociale nell'attività di progettazione e affidamento
La qualificazione delle stazioni appaltanti.
• In ordine a quali attività si consegue la qualificazione?
• La qualificazione ha ad oggetto:
➢La capacità di programmare e progettare
➢La capacità di affidare
➢La capacità di verificare nella fase di esecuzione
CENTRALIZZAZIONE
E QUALIFICAZIONE
ALTA SPECIALIZZAZIONE
IN GRADO DI GESTIRE
PROCESSI AD ELEVATA COMPLESSITA’
E IN LINEA CON POLITICHE EUROPEE
GOVERNANCE
CABINA
DI REGIA
MIT
SINERGIA E PARTECIPAZIONE
ANAC
CSLP
SISTEMA A RETE
CENTRALI DI
COMMITTENZA
SUA
SOGGETTI
AGGREGATORI
AGGREGAZIO
NI DI STAZIONI APPALTANTI
STAZIONI
APPALTANTI
LE
La qualificazione delle stazioni appaltanti.
• Conclusioni
• Il passaggio da un sistema atomistico, in cui ciascun ente si occupava dei propri acquisti, a un sistema a rete, in cui le stazioni appaltanti sono chiamate a collaborare su più livelli e ambiti di lavoro differenziandosi e specializzandosi, per funzionare richiede un disegno strategico di ampio respiro e condiviso che non può “limitarsi” alle esigenze di controllo dei comportamenti individuali – corruzione – e della spesa ma che osservi anche dati di processo e di performance.