Senato della Repubblica XVIII LEGISLATURA

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Giunte e Commissioni

RESOCONTO STENOGRAFICO n. 3

N.B. I resoconti stenografici delle sedute di ciascuna indagine conoscitiva seguono una numerazione indipendente.

8ª COMMISSIONE PERMANENTE (Lavori pubblici, comunicazioni)

INDAGINE CONOSCITIVA SULL’APPLICAZIONE DEL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI

35ª seduta: mercoled`ı 28 novembre 2018

Presidenza del presidente COLTORTI

IC 0153

TIPOGRAFIA DEL SENATO

I N D I C E

Audizione di rappresentanti dell’OICE – Associazione delle organizzazioni di ingegneria, di architettura e di consulenza tecnico-economica e di FEDERCONSUMATORI – Federazione nazionale di consumatori e utenti

PRESIDENTE P.a.g. 3, 16

PERGREFFI (L-SP-PSd’Az) 14

XXXXXXXX (M5S) 14

* MASCOLINI Pag. 8

SCICOLONE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

N.B. L’asterisco accanto al nome riportato nell’indice della seduta indica che gli interventi sono stati rivisti dagli oratori.

Sigle dei Gruppi parlamentari: Forza Italia-Xxxxxxxxxx Presidente: FI-BP; Fratelli d’Italia: FdI; Lega- Salvini Premier-Partito Sardo d’Azione: L-SP-PSd’Az; MoVimento 5 Stelle: M5S; Partito Democratico: PD; Per le Autonomie (SVP-PATT, UV): Aut (SVP-PATT, UV); Misto: Misto; Misto-Liberi e Uguali: Misto-LeU; Misto-MAIE: Misto-MAIE; Misto-Piu` Europa con Xxxx Xxxxxx: Misto-PEcEB; Misto-PSI: Misto-PSI.

Intervengono, ai sensi dell’articolo 48 del Regolamento, il presidente dell’OICE, ingegner Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, e il direttore generale, avvocato Xxxxxx Xxxxxxxxx.

I lavori hanno inizio alle ore 14,35.

PROCEDURE INFORMATIVE

Audizione di rappresentanti dell’OICE – Associazione delle organizzazioni di ingegne- ria, di architettura e di consulenza tecnico-economica e di FEDERCONSUMATORI – Federazione nazionale di consumatori e utenti

PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca il seguito dell’indagine co- noscitiva sull’applicazione del codice dei contratti pubblici, sospesa nella seduta pomeridiana del 20 novembre.

Comunico che, ai sensi dell’articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, e` stata richiesta l’attivazione dell’impianto audiovisivo a cir- cuito chiuso, nonche´ la trasmissione televisiva sui canali web, Youtube e satellitare del Senato della Repubblica e che la Presidenza del Senato ha fatto preventivamente conoscere il proprio assenso.

Se non vi sono osservazioni, tale forma di pubblicita` e` dunque adot- tata per il prosieguo dei lavori.

Avverto, inoltre, che della procedura informativa verra` redatto il Re- soconto stenografico. Il ricorso a tale forma di pubblicita` e` stato autoriz- zato dal Presidente del Senato, considerato il particolare rilievo dell’inda- gine conoscitiva.

E` oggi prevista l’audizione di rappresentanti dell’OICE – Associa-

zione delle organizzazioni di ingegneria, di architettura e di consulenza tecnico-economica e di FEDERCONSUMATORI – Federazione nazionale di consumatori e utenti.

Informo che la FEDERCONSUMATORI ha reso noto che non potra` partecipare all’audizione odierna.

Sono presenti per l’OICE il presidente, ingegner Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, e il direttore generale, avvocato Xxxxxx Xxxxxxxxx, cui do il benvenuto.

Cedo quindi la parola al presidente Xxxxxxxxx per il suo intervento.

SCICOLONE. Vi ringrazio, a nome dell’associazione che mi onoro di rappresentare, per l’invito all’audizione odierna. Vi porto quindi i saluti di tutto il consiglio generale e dei nostri associati.

Lasciatemi spendere qualche parola sull’OICE per chi non avesse contezza dell’associazione: siamo un’associazione di categoria, aderente a Confindustria, che rappresenta le societa` di ingegneria, architettura e consulenza tecnico-economica: rappresentiamo quindi il fare ingegneria

e architettura in forma di impresa, come contraltare all’altra faccia della medaglia «ingegneria e architettura» che e` rappresentata dalle professioni tecniche del CNA e CNI.

L’OICE conta all’incirca 380 associati. Rappresentiamo un giro d’af- fari di 2,5 miliardi come attivita` tecnica, con una crescita nel 2018 del 20 per cento: siamo cresciuti da 2 miliardi a 2,5 miliardi di euro di fatturato, il 40 per cento del quale maturato all’estero. Nell’ambito delle societa` che formano la base associativa contiamo all’incirca 17.000 professionisti.

Abbiamo depositato una memoria con i punti che andremo a decli-

nare.

Vorremmo dividere il nostro intervento in tre parti: una premessa,

funzionale alle misure che vogliamo portare alla vostra attenzione; una se- conda parte per illustrare i punti che, a nostro avviso, sono da preservare nell’attuale codice degli appalti, e una terza parte relativa alle migliorie da apportare al codice e le possibili correzioni che vi veniamo a proporre.

Mi occupero` io dei primi due punti, mentre l’avvocato Xxxxxxxxx, il nostro direttore generale, si occupera` della terza parte.

Venendo alla premessa, vorrei fare un velocissimo excursus, che e` funzionale alla seconda parte rispetto ai punti da preservare del codice, sulle ragioni della nostra presenza oggi. Siamo qui perche´ da tanti anni c’e` nel nostro Paese una problematica di messa a terra dell’investimento in infrastrutture e in appalti pubblici che ha una serie di concause.

E` stato sottolineato oggi, in maniera anche evidente da tante parti po-

litiche, il fatto che il codice degli appalti, nella sua attuale formulazione, produca complicazioni e farraginosita`, il che rende urgente un intervento migliorativo. Quando c’e` un problema e si identifica un malato, occorre curare il malato, ma e` importante a mio avviso stare attenti affinche´, nel curare il malato, non si venga meno anche a tutta una serie di dispo- sizioni, presenti oggi nel codice, che sono indubbiamente positive e che vanno salvaguardate.

Il primo punto che poniamo alla vostra attenzione e` la salvaguardia di quello che c’e` di buono. Poi si puo` parlare delle correzioni e delle possi- bilita` di miglioramento che ovviamente ci sono. Nell’individuare il pro- blema, che e` la messa a terra dell’investimento della spesa pubblica in in- frastrutture e in appalti di costruzione, dobbiamo anche dire che se il co- dice e` il malato, non e` l’unico. Dobbiamo individuare gli altri elementi che concorrono a far s`ı che la messa a terra dell’investimento nel nostro Paese non sia agile.

Fatta questa premessa, vorrei ora passare a parlarvi dell’inquadra- mento del mercato. L’osservatorio OICE/CER sui bandi di gare, attivo dal 1994, ha una sua storicita` molto importante ed e` anche spesso fonte del legislatore e dell’ANAC per quanto riguarda una serie di dati che ven- gono richiesti per valutare l’andamento del mercato. L’osservatorio OICE/ CER ci fornisce tutta una serie di dati relativi ai bandi di servizi attinenti all’attivita` di costruzione, che oggi per brevita` non enuncio, ad eccezione di uno, che e` il dato aggregato dei bandi pubblici emessi a partire dall’en- trata in vigore del codice nell’aprile del 2016 fino alla fine dello scorso

mese di ottobre: sono trenta mesi di evoluzione comparati con i trenta mesi che precedettero l’entrata in vigore del codice. Se compariamo questi due dati, il numero dei bandi pubblici dall’entrata in vigore del codice a oggi e` del 59 per cento superiore al dato relativo ai trenta mesi precedenti, in termini di bandi di gara. Se compariamo il valore di quei bandi, il dato

e` addirittura del 205 per cento superiore rispetto ai trenta mesi precedenti. E` evidente che, se parliamo dei trenta mesi precedenti, ci riferiamo agli

anni che vanno dal 2015 indietro fino al 2013 fino al pieno della crisi del mercato, ma e` anche vero che parliamo di un aumento del 205 per cento da quando e` entrato in vigore il codice a oggi.

Dico questo perche´, a nostro avviso, ferma restando la necessita` di migliorare e correggere il codice, ci sono alcuni princ`ıpi molto sani nel- l’attuale codice che vanno salvaguardati e sui quali tornero` a breve.

Un’obiezione che spesso viene fatta, che ha come mittente di mag- gior spicco i nostri amici costruttori dell’ANCE, e` che la messa a terra reale dell’investimento dall’entrata in vigore del codice in poi e` stata molto scarsa: e` indubbiamente vero, ma e` altrettanto vero – e l’abbiamo detto fin dall’inizio – che era lecito aspettarsi un’isteresi temporale tra l’entrata in vigore del codice e l’effettiva maturazione dei bandi di costru- zione.

Oggi voglio riportarvi alcuni dati del CRESME che indicano come, dal 2016 al 2017, i bandi di costruzione hanno ripreso ad aumentare, in valore, del 4,7 per cento: un crescita molto contenuta se consideriamo la necessita` di ossigeno che hanno oggi le imprese. Nei primi dieci mesi del 2018 rispetto al 2017, questo incremento e` gia` del 13,5 per cento. Un dato, a mio avviso, ancora piu` significativo e` quello delle aggiudica- zioni: le aggiudicazioni di appalti di lavori nei primi sei mesi del 2018 registrano un aumento del 43 per cento in numero e un aumento del 75 per cento in valore rispetto al primo semestre del 2017. Il primo semestre del 2017 vedeva circa 6 miliardi di euro di lavori appaltati ed effettiva- mente aggiudicati; i primi dieci mesi del 2018 ne vedono 10 miliardi. Questo per dire: attenzione alle modifiche che apporteremo.

Questa e` la premessa che mi correva l’obbligo di fare per richiamare l’attenzione sulle modifiche che si andranno ad apportare e su alcune mi- sure che forse oggi, con una certa isteresi temporale, stanno mostrando de- gli effetti. Se quindi siamo d’accordo con l’idea di miglioramento e di cambiamento, occorre tuttavia essere cauti nel tornare indietro, almeno su alcuni aspetti.

Detto cio`, passo ad elencare i punti che, a nostro avviso, sono da pre- servare nell’ambito dell’impianto attuale del codice. Vorrei evidenziare in particolare un punto molto importante – l’ho gia` detto qualche minuto fa – che si pone oggi tra le cause principali della difficolta` di effettiva messa a terra degli appalti. Mi riferisco alla farraginosita` e all’inefficienza delle stazioni appaltanti.

Oggi l’ANAC ha declinato le linee guida sui bandi tipo. Mi chiedo pero` – ovviamente a nome dell’OICE e delle imprese che operano nel set- tore – per quale motivo, nel momento in cui un’impresa partecipa ad una

xxxx pubblica per un servizio di ingegneria, il bando definisce in maniera incontrovertibile, anzi, a pena di esclusione, il giorno e l’ora entro cui deve essere consegnato il plico dell’offerta, mentre nello stesso bando non e` definito il tempo che la stazione appaltante ha a disposizione per valutare le offerte.

Fatemi dire che e` incredibile che sia presente ancora oggi questo tipo di sperequazione tra le parti, che rappresenta una delle ragioni fondamen- tali per cui poi non si aggiudicano le gare.

Potrei citare centinaia di casi raccolti dal nostro osservatorio in cui, mentre il tempo di redazione dell’offerta per la gara dato agli operatori economici e` di un mese, c’e` un tempo indefinito (che va dai sei mesi ad un anno, in alcuni casi) per valutare le offerte.

La proposta, che sottopongo alla vostra attenzione, e` di inserire nei bandi di gara, oltre all’indicazione del tempo entro il quale l’operatore economico deve presentare mandatoriamente l’offerta, anche il tempo en- tro il quale la stazione appaltante deve valutare quell’offerta. Ove poi quel termine trascorra senza che l’offerta sia stata valutata, si invalida la pro- cedura e la stazione appaltante riconosce all’offerente che ha rispettato il patto di gara il ristoro economico del tempo perso nell’espletare la gara. Passando al codice, per quanto ci riguarda, il punto di maggiore im- portanza ovviamente e` che sopra ogni cosa venga salvaguardato il con- cetto di centralita` del progetto, che era uno degli elementi contenuti nella legge delega, ossia la rigida compartimentazione tra la fase di progetta- zione e quella di costruzione. Si tratta di un aspetto imprescindibile per cui, volendo dirla in maniera diretta, esprimiamo la nostra decisa obie-

zione all’appalto integrato e alla possibilita` di un ritorno allo stesso.

In effetti la dizione «appalto integrato» contiene gia` una lusinga per cui, quando si cambiano le normative sugli appalti, e` facile ritornare sul- l’appalto integrato. Direi pero` che l’appalto integrato e` lusinghiero come lusinghiero e` stato, se mi permettete la metafora, il canto delle sirene per Xxxxxx.

Si caratterizza per una promessa molto facile da leggere e per una certa snellezza, con gli interlocutori che nella filiera dell’appalto si ridu- cono da tre a due. Quali sono pero` le contropartite che questa lusinga si porta dietro? Permettetemi di leggere un passaggio, cos`ı da essere piu` preciso: «Il principio generale della separazione dei ruoli fra il progettista e il costruttore rappresenta un elemento di assoluta trasparenza a garanzia e nell’interesse di tutti gli operatori del settore e della qualita` del progetto. Immaginare, nel nome della semplificazione, di far predisporre i progetti esecutivi alle imprese, significherebbe mettere in pericolo la terzieta` del progettista che lavora per e nell’interesse della stazione appaltante, senza contare che spessissimo demandare gli esecutivi alle imprese non significa nient’altro che far subappaltare comunque gli esecutivi dalle imprese agli stessi progettisti che avrebbero poi partecipato ad una gara indiretta. Dove sarebbe, quindi, l’effetto liberatorio di accelerazione della spesa? L’effetto ottenuto sarebbe solamente quello di costringere nuovamente il progettista ad operare sotto l’egida dell’impresa a minor prezzo, quindi a discapito

della qualita`, con una forte limitazione della propria terzieta`. Non e` vero, poi, che con l’appalto integrato si evita il contenzioso, perche´ l’impresa avra` tutto l’interesse ad inserire elementi per fare riserve, che poi la sta- zione appaltante accettera` necessariamente, comunque non avendo nean- che un elemento di filiera a suo supporto a fare da contraltare all’im- presa».

Sostanzialmente, quando si ricorre all’appalto integrato, gli attori della filiera dell’appalto, da tre (in maniera molto schematica si tratta della stazione appaltante, del progettista e dell’impresa) diventano due: questo comporta il venir meno di un elemento di equilibrio.

Vorrei portarvi a ragionare sul fatto che, quando gli attori della filiera si riducono a due, l’impresa progettista diventa esclusivamente la parte tecnica, con la conseguenza che tutta la capacita` tecnica si schiaccia da una parte, mentre il portafoglio rimane dall’altra. Viene a mancare, quindi, un elemento di bilanciamento tra chi onestamente e per via imprendito- riale cerca di accaparrarsi quanto piu` del portafoglio e chi sta dall’altra parte, vale a dire la stazione appaltante, che non ha un supporto tecnico che faccia da contraltare alla volonta` imprenditoriale di arricchimento, senza con questo voler parlare di disonesta`, ma facendo riferimento alla dinamica.

Come ho gia` detto, quindi, esprimiamo un convinto no all’appalto in- tegrato.

Vengo rapidamente agli altri punti, tra cui segnalo, innanzitutto, la riduzione del numero delle stazioni appaltanti e loro qualificazione. Anche in questo caso si tratta di un elemento contenuto nella legge delega. Pro- babilmente su questo il codice – sul tema potra` tornare poi sicuramente l’avvocato Xxxxxxxxx – con la difficolta` e farraginosita` nell’emissione delle linee guida, non ha fatto tutto cio` che avrebbe potuto. Ovviamente la riduzione del numero delle stazioni appaltanti e` fondamentale, se vo- gliamo veramente mettere a terra gli investimenti.

Oggi, quando ho richiamato i dati, ho parlato di 8.000 bandi in 30 mesi. Da operatore economico, oltre che da Presidente dell’OICE, posso assicurarvi che 8.000 bandi oggi sono 8.000 stazioni appaltanti diverse, o magari no, ma sono in ogni caso un numero confrontabile di stazioni appaltanti differenti, con impostazioni diverse nella definizione del bando, che creano quindi molto contenzioso e molta diversita` e disomogeneita`. Se avessimo un numero molto o piu` contenuto di stazioni appaltanti, ad un certo punto si ridurrebbe il contenzioso tra gli offerenti, perche´ ci sareb- bero delle linee di condotta piu` discrete. Un altro punto e` rappresentato dalla piena e rapida attuazione della disciplina dei commissari di gara esterni.

Anche su questo il codice attuale non ha ancora espletato le sue po- tenzialita`, ma ci terremmo che fosse salvaguardato questo elemento.

Vi e` poi la scelta del progettista con l’offerta economicamente piu` vantaggiosa: non vorremmo che si tornasse indietro sul criterio del prezzo piu` basso, per mantenere invece gli effetti dell’offerta economicamente piu` vantaggiosa. Occorre salvaguardare anche l’inapplicabilita`, alla fase

progettuale, dell’incentivo del 2 per cento per i tecnici delle pubbliche am- ministrazioni.

A proposito dell’ultimo punto citato, vorrei riallacciarmi alla que- stione della centrale di progettazione, di cui si parla nel disegno di legge di bilancio e rispetto alla quale, come associazione, abbiamo presentato i nostri comunicati, perche´ e` una centrale di cui non si vede la necessita` e l’utilita`. Di converso, nelle nostre proposte di emendamento, abbiamo chiesto, al di la` della sua eventuale soppressione, di riconfigurarla come centrale di programmazione, pianificazione e controllo: una centrale di project management, se vogliamo dirla tutta. In tal caso, non solo sa- remmo d’accordo, ma sarebbe quasi auspicabile che vi fosse una centrale che, sovrintendendo alle procedure di gara, mettesse il «sale sulla coda» a progettisti e imprese, ma anche a stazioni appaltanti nell’espletare le pro- cedure di gara in tempi rapidi.

Vi sono altri due elementi da salvaguardare, a nostro avviso: il primo e` la stima dei corrispettivi a base di gara obbligatoriamente attraverso il cosiddetto decreto parametri, per evitare di tornare alle stime fantasiose che poi diventano «qualita` fantasiosa». Infine, anche se sembra pleona- stico dirlo, occorre mantenere l’obbligo di divieto di gratuita` della presta- zione per garantire il decoro del progettista. Ancora oggi vediamo bandi di gara in cui la prestazione deve essere fornita a titolo gratuito. Spendo po- che parole sul punto, perche´ si commenta da solo. Questi sono gli ele- menti – che abbiamo sintetizzato nella nostra memoria – di conservazione di quanto gia` presente nell’impianto del codice degli appalti. Xxxxxx ora la parola all’avvocato Xxxxxxxxx per l’illustrazione delle proposte correttive o aggiuntive al codice.

MASCOLINI. Vorrei ringraziare il Presidente e la Commissione per l’invito a partecipare all’odierna audizione. Svolgero` la parte forse piu` co- struttiva della nostra relazione. Nonostante i risultati positivi che il codice ha dispiegato sul mercato dell’ingegneria e dell’architettura, oggettiva- mente permangono alcuni punti di criticita` che devono essere risolti con un intervento legislativo. Xxxx` compito e facolta` del Governo decidere se ripartire con una legge delega o decreto delegato, ma quel che e` certo e` che, salvaguardati i punti fermi che il presidente Xxxxxxxxx ha esposto, bisogna intervenire per rendere piu` efficace e rapida la spesa in opere pub- bliche.

Dobbiamo pero` partire da un’analisi di quanto e` successo. Sono stati due i problemi fondamentali che ha scontato il codice del 2016 nella sua attuazione: il primo e` stato l’assenza di una congrua disciplina transitoria; il secondo e` stato la scommessa sulla cosiddetta soft law. In particolare, immaginare la sostituzione del regolamento attuativo con strumenti piu` flessibili che lasciano molta discrezionalita` alle stazioni appaltanti si e` di- mostrato, alla prova dei fatti, una scelta errata. Cos`ı come si e` rivelato er- rato pensare a un codice con oltre 60 provvedimenti di attuazione, visto che meno di un terzo sono stati a oggi realizzati, nonostante gli sforzi che ha compiuto l’ANAC anche nel riaggiornare le linee guida a seguito

8ª Commissione 3º Res. Sten. (28 novembre 2018)

del correttivo che e` arrivato un anno dopo l’emanazione del codice. In piu`, vi e` l’esigenza fondamentale di dare certezza e cogenza alle regole. E` un

settore complesso e riteniamo che la soft law non sia un elemento che si possa adattare alla peculiarita` del nostro settore e, soprattutto, alla com- plessita` dell’ordinamento che regola le attivita` della filiera delle costru- zioni.

Quali sono i punti che per noi sono necessari e prioritari nell’inter- vento legislativo che si porra` in essere, al di la` della forma giuridica che si riterra` di adottare? Il primo punto si riallaccia alle ultime conside- razioni critiche ed e` il ripristino del regolamento del codice degli appalti. Anche con il contributo dell’ANAC e` necessario accorpare in un unico te- sto regolamentare le linee guida e i provvedimenti che sono stati a oggi emanati. Non sara` un lavoro semplice e ci vorra` sicuramente una commis- sione di studio. Una parte che si puo` salvaguardare, che era disciplinata in maniera molto articolata nel regolamento del codice, e` la fase esecutiva del contratto. Tutto il resto va omogeneizzato e organizzato all’interno di un unico corpus normativo.

Il secondo punto e` l’esigenza di snellire le procedure approvative. E`

imprescindibile intervenire per facilitare al massimo la cantierizzazione dei lavori, abbattendo, il piu` possibile, i cosiddetti tempi di attraversa- mento legati alle fasi approvative e dedicando tempo alla fase di proget- tazione. Su questo mi consentirete due brevi digressioni: nelle esperienze internazionali si impiega molto tempo nella fase di progettazione, affi- nando soluzioni e, nei casi delle opere piu` complesse, anche acquisendo il necessario consenso della collettivita`. La fase approvativa in capo alle amministrazioni, sempre a livello internazionale, richiede sempre una du- rata inferiore rispetto a quella necessaria per produrre il progetto esecu- tivo. Le amministrazioni funzionano quindi molto bene. Si dedica molto tempo alla definizione del progetto per poi arrivare ai progetti esecutivi, quasi al livello costruttivo, anche su opere complesse che si realizzano in un tempo molto rapido. Quindi, se vogliamo prendere ad esempio le best practice internazionali e importarle nel nostro ordinamento, si impone un intervento sui procedimenti di approvazione.

Oggi, ad esempio, occorrerebbe revisionare il ruolo del CIPE. Non si capisce per quale ragione il CIPE debba approvare progetti complessi, senza averne le competenze tecniche, quando esiste gia` un organo consul- tivo tecnico, come il Consiglio superiore dei lavori pubblici, che sarebbe gia` sufficiente a svolgere quella fase.

Occorre poi eliminare i duplici passaggi decisionali, sia fra Ministeri, sia presso la Corte dei conti, visto che spesso c’e` un rimpallo dei progetti da un organo all’altro. In prospettiva, si potrebbe anche ragionare sull’u- tilizzo di piattaforme digitali applicate ai procedimenti autorizzativi e ap- provativi. Senza arrivare a citare la blockchain, c’e` sicuramente spazio per migliorare anche l’andamento delle conferenze dei servizi.

Un terzo punto fondamentale e` il ruolo dell’ANAC. Alla luce di quello che abbiamo detto sul ripristino del regolamento, e` essenziale raf- forzare l’ANAC affinche´ possa svolgere in maniera piu` celere il suo com-

8ª Commissione 3º Res. Sten. (28 novembre 2018)

pito nel precontezioso. Il precontenzioso deflaziona i giudizi al TAR e al Consiglio di Stato, ma arriva in tempi troppo lunghi. Quindi, e` necessario che sia rafforzato il ruolo dell’ANAC per consentirle di decidere sulle pre- controversie che, in accordo tra stazione appaltante e operatore econo- mico, si spostano sulla competenza dell’ANAC per arrivare a una solu- zione.

Un altro ruolo fondamentale e` la redazione dei contratti-tipo. C’e` tutta una parte che va omogeneizzata in sede di esecuzione del contratto. A livello internazionale questa fase e` regolamentata dai contratti FIDIC che usualmente vengono applicati. Non sto dicendo di copiare i FIDIC, perche´ la nostra amministrazione ha le sue peculiarita` e non si possono certo importare modelli a noi del tutto estranei, ma non sarebbe una cat- tiva idea prendere spunto da quegli elementi che rendono molto equili- brato il rapporto fra committente e operatore economico.

Un altro punto sul quale occorre intervenire e` la disciplina degli ac- cordi quadro nella sua applicazione al settore dei servizi di ingegneria e architettura, che da qualcuno e` criticata pesantemente. Noi abbiamo una posizione diversa e riteniamo che l’accordo quadro assicuri continuita` di lavoro all’aggiudicatario e sia quindi uno strumento che consente lo svi- luppo dell’organizzazione da parte dell’aggiudicatario e, dall’altro lato, molta flessibilita` alla stazione appaltante. L’esperienza applicativa di que- sti anni, pero`, considerato che siamo passati da 89 milioni di progettazioni affidate con gli accordi quadro nel 2016 a 280 milioni nel 2017 (quindi una quota rilevante degli oltre 800 milioni aggiudicati nel 2017), ha evi- denziato la necessita` di alcuni correttivi.

Sono essenzialmente tre, che vado ad illustrare molto brevemente. Il primo e` che la cauzione definitiva non puo` essere applicata sul-

l’ammontare dell’intero accordo quadro, ma deve essere applicata sui con-

tratti attuativi messi in opera ogni anno dalla stazione appaltante.

A nostro avviso, e` utile prevedere che la stazione appaltante, che ri- corre all’accordo quadro, si obblighi ad attivare nell’anno almeno il 75 per cento dell’importo complessivo, perche´ altrimenti e` una finta, nel senso che uno stipula un accordo quadro, lo aggiudica per tre anni, poi sta fermo per due anni e mezzo e magari alla fine scarica tutti i progetti sul povero

aggiudicatario che dovra` fare poi una corsa. E` questione di ripristinare an-

che da questo punto di vista un rapporto corretto fra committente e ope- ratore economico. Si tratta poi di determinare con molta attenzione l’og- getto degli affidamenti. In questi casi, infatti, che dovrebbero tra l’altro essere limitati alla ripetitivita` e standardizzazione delle prestazioni, la pre- stazione professionale deve essere stimata correttamente e cio` avviene solo se l’oggetto e` individuato.

Altro tema importante, che noi vediamo ogni giorno, e` quello dei ri- bassi eccessivi di prezzo. La media dei ribassi si colloca intorno al 40 per cento. Ci sono delle gare che arrivano ad essere aggiudicate addirittura con il 70 per cento di ribasso, e non parliamo di piccole gare, ma di gare di notevole importo.

Occorre intervenire assolutamente, puntando sulla qualita` dell’offerta e non sul prezzo. Il principio dell’offerta economicamente piu` vantag- giosa, che vale oggi come elemento di aggiudicazione obbligatorio per i servizi di ingegneria, e` evidentemente da preservare.

Nel correttivo e` stata portata al 30 per cento la quota del peso dell’of- ferta economica. A nostro avviso, va riportata al 20 per cento e, soprat- tutto, si deve valutare l’opportunita` di introdurre un obbligo, che a livello internazionale e` prassi, vale a dire quello di aprire le buste economiche soltanto dopo che le offerte tecniche hanno superato un certo punteggio, il cosiddetto punteggio soglia. Questo chiaramente disincentiva i ribassi e consente di valutare prima la qualita` dell’offerente.

Tale prassi viene applicata a livello internazionale, sia nelle gare di progettazione, che in quelle di lavori: non vedo perche´ non si possa co- piare qualcosa che funziona molto bene in altri Paesi.

Ricordiamo poi che il codice e le direttive consentirebbero anche di fare l’offerta a prezzo fisso, spostando quindi la valutazione sul solo ele- mento qualitativo. E` evidente che potrebbero essere sollevati dei problemi

da parte della Corte dei conti; in ogni caso, ove l’elemento prezzo fosse ben ponderato e magari ragguagliato rispetto alle medie dei ribassi, questo potrebbe essere un sistema per spostare la valutazione soltanto sulla qua- lita`.

Il presidente Xxxxxxxxx ha accennato prima al discorso dell’appalto integrato. Una delle ragioni che sono state addotte per sollecitare un ri- torno all’appalto integrato e` da rintracciare nel dubbio circa la possibilita` di fare un’offerta economicamente piu` vantaggiosa su un progetto esecu- tivo. Evidentemente nei casi di lavori semplici e non complessi questa cri- ticita` esiste.

A nostro avviso, si potrebbe semplificare l’aggiudicazione degli ap- palti di lavori prevedendo l’utilizzo del criterio del prezzo piu` basso fino alla soglia dei 5,4 milioni, con il metodo antiturbativa che evita i fe- nomeni non molto trasparenti di offerte di appoggio sui prezzi. Xxx` con- sentirebbe di risolvere queste criticita`, anche se si rimarrebbe ovviamente all’interno della regola del progetto esecutivo con l’offerta piu` vantaggiosa nei casi di appalti oltre la soglia comunitaria, che sono generalmente quelli piu` complessi.

Un altro elemento critico sul quale si potrebbe appuntare l’attenzione del legislatore e` quello della semplificazione della partecipazione alle gare.

Le nostre societa`, i professionisti e gli studi spendono moltissimo tempo nella predisposizione degli atti di gara. Abbiamo lo strumento, non del tutto attuato, della Banca dati nazionale degli operatori economici, che dovrebbe sostituire il famoso AVCPass, che nell’esperienza non ha dato riscontri positivi. Se si arrivasse a mettere a frutto questa banca dati, ogni operatore economico caricherebbe le sue referenze su questa li- breria digitale e tutte le stazioni appaltanti farebbero le verifiche quasi di- rettamente on line: in tal modo si snellirebbe indubbiamente molto l’atti- vita` degli operatori economici, dei professionisti dei nostri studi e delle

nostre societa`, che potrebbero dedicarsi allo studio di progetti, a svilup- pare ricerca e innovazione, piuttosto che a produrre carte che non servono a nulla.

Un altro elemento che anche in questo caso potremmo prendere in prestito dalla prassi internazionale e dalla committenza privata e` la promo- zione del ricorso a servizi di project management. Il responsabile unico del procedimento (RUP) e` utopistico, perche´ non si puo` immaginare che possa trattare e controllare tutto di un appalto, soprattutto se complesso.

A livello internazionale e da parte dei committenti privati si ricorre alla figura del project manager di supporto alla stazione appaltante – che andrebbe a questo punto a supportare il RUP – per seguire tutta l’e- voluzione del processo, dalla progettazione fino alla fine, attraverso l’ap- plicazione di tecniche di controllo dei costi e dei tempi. Riteniamo che potrebbe essere una figura da introdurre obbligatoriamente per opere com- plesse al di sopra dei 100 milioni, che non sono tantissime.

Peraltro, non dimentichiamo che questo e` il livello a partire dal quale, dal 1º gennaio 2019, avremmo l’obbligo di produrre i progetti ricor- rendo al Building Information Modeling (BIM): in sintesi, tra un mese, l’amministrazione che dovra` appaltare 101 milioni di lavori, in teoria do- vra` chiedere la progettazione esecutiva in BIM, il che comportera` eviden- temente un investimento da parte degli operatori economici, nonche´ la preparazione necessaria da parte delle stazioni appaltanti per gestire questi progetti.

Mi collego a questo punto al discorso dell’incentivo del 2 per cento, cui ha accennato il Presidente. A nostro avviso, ribadendo che non do- vrebbe essere applicato alla progettazione, andrebbe destinato ad un piano di formazione professionale molto stringente per i tecnici dell’amministra- zione: proprio perche´ saranno chiamati a dialogare con un’offerta di ser- vizi di ingegneria sempre piu` complessa e articolata, dovranno imparare a dialogare con gli operatori economici. Si potrebbe eliminare, ad esempio, la quota del 2 per cento sull’attivita` di direzione dei lavori, spostandola sul RUP e sullo staff per il controllo dei tempi e dei costi: sarebbe anche que- sto un incentivo per migliorare l’efficienza della spesa pubblica.

Abbiamo poi una proposta per quello che riguarda le polizze di re- sponsabilita` civile professionale. Nel codice, come nelle direttive, e` previ- sto che la richiesta di un massimale di polizza RC professionale possa so- stituire la richiesta di fatturato e questo va benissimo, a tutela dell’accesso al mercato delle piccole e medie imprese e cos`ı via. Il problema e` che al- cune amministrazioni hanno utilizzato questo strumento, non per agevo- lare la partecipazione di piccole e medie imprese, di piccoli studi e di pic- xxxx societa`, ma per selezionare nuovamente il mercato.

Anche a questo proposito, per evitare difficolta`, prendendo spunto an- cora una volta dalla prassi internazionale, riteniamo che sarebbe suffi- ciente stabilire che il massimale di polizza per il professionista non debba superare l’importo del servizio da aggiudicarsi, perche´ poi c’e` una cau- zione definitiva a valle, che e` sufficiente a tutelare l’amministrazione.

Quanto alla questione dei contenziosi, delle riserve e delle varianti, e` evidente e imprescindibile che bisogna introdurre ulteriori meccanismi che riducano queste criticita`, dando certezza ai rapporti tra i vari soggetti coin- volti nella filiera delle costruzioni, cos`ı da realizzare il principio di econo- micita` ed efficienza della spesa pubblica. Si potrebbe recuperare una norma, l’articolo 112-bis del codice del 2006, che prevedeva una consul- tazione preliminare, alla presenza del progettista e del validatore, sul pro- getto posto a base della gara di appalto di sola esecuzione (era previsto per importi di un certo livello). In questo modo tutti i soggetti coinvolti nell’intervento sarebbero chiamati ad esprimere la loro valutazione sul progetto, proponendo anche eventuali modifiche, blindando pero` poi il progetto in maniera tale che eventuali riserve o varianti potrebbero essere richieste soltanto per eventi imprevedibili ed eccezionali.

Da tempo abbiamo elaborato poi la proposta, che presentiamo anche in questa sede, di eliminare il balzello del rimborso delle spese di pubbli- cita` dei bandi. Dal 2013 chi si aggiudica un’opera pubblica, un progetto e cos`ı via, deve rimborsare entro 60 giorni all’amministrazione le spese so- stenute da quest’ultima per la pubblicazione del bando di gara sui quoti- diani. In tutto il resto del mondo si tratta di un onere a carico della sta- zione appaltante.

Ovviamente non ce l’abbiamo con la stampa, ne´ con i quotidiani, ci mancherebbe altro. Tuttavia, se e` necessario sostenere la stampa, troviamo altri sistemi ed evitiamo di spostare sull’operatore economico oneri che certe volte arrivano a coprire quasi il 5 o il 10 per cento dell’utile dell’ap- palto: ci sembra una questione di rispetto.

Ed e` proprio per parlare di rispetto che mi aggancio al tema della di- sciplina sui ritardati pagamenti. Considerate che circa il 25 per cento delle nostre aziende lamenta tempi di pagamento superiori ai 12 mesi. Questo non puo` funzionare. Un progettista ottiene un 10 per cento di anticipo sul contratto, quando va bene, perche´ alcune volte questo non avviene, e viene pagato poi in stato di avanzamento dei lavori, lasciando scoperto il 20-30 per cento del pagamento, somma che puo` arrivare anche a di- stanza di uno o due anni dell’approvazione del progetto.

Il progettista non puo` finanziare la stazione appaltante. Il progettista

svolge il suo lavoro e lo conclude. Nel momento in cui la sua prestazione e` stata valutata positivamente, l’iter deve essere concluso. E` anche qui una

questione di equilibrio nei rapporti contrattuali.

Infine, un piccolo riferimento ai consorzi stabili di societa` di ingegne- ria e progettazione: e` stata introdotta una norma, a nostro avviso, poco utile, che soprattutto reca un appesantimento amministrativo. E` la norma

in base alla quale nel consorzio stabile, se un operatore non e` dichiarato come soggetto che deve eseguire l’appalto, puo` prestare al consorzio i re- quisiti attraverso un avvalimento. E` inutile usare lo strumento dell’avvali-

mento, ma e` sufficiente, a nostro avviso, ammettere il cosiddetto cumulo alla rinfusa dei requisiti per garantire agli operatori aggregati di parteci- pare alle gare.

XXXXXXXX (M5S). Ringrazio gli auditi per la loro esposizione e per essere intervenuti oggi. Vorrei formulare alcune brevi domande.

Premettendo che il 90 per cento delle loro osservazioni sono piena- mente condivisibili, ad eccezione del discorso sul potenziamento dell’A- NAC, che non mi trova molto d’accordo in generale, perche´ in un Paese come il nostro l’organo che deve legiferare e` un altro e forse sono deman- dati troppi poteri all’ANAC, mi chiedevo, nell’ambito dell’associazione, come fosse geograficamente distinta la quota associativa in termini per- centuali: quanti sono al Nord, quanti al Centro e quanti al Sud. Vi chiedo, rispetto al totale dei soggetti deputati alla progettazione o alla direzione dei lavori in Italia, qual e` la percentuale degli associati e se vi sono anche associati stranieri.

Infine, vi e` un dato che mi ha colpito molto sull’aggiudicazione dei lavori nel primo semestre 2018: vorrei conoscere, se vi e` noto, il distinguo tra enti locali, Regioni, Ministeri o altri enti, perche´ penso che queste somme siano molto alte, perche´ sono bandite da stazioni appaltati di ele- vato livello e non di basso livello, come gli enti locali, che poi sono la stragrande maggioranza del totale degli appalti in Italia.

PERGREFFI (L-SP-PSd’Az). Signor Presidente, cerchero` di essere breve. Vedo le questioni da entrambe le parti, visto che nella vita sono una libera professionista e faccio l’architetto, ma sono anche il sindaco di un Comune. Ho quindi vissuto il codice degli appalti da entrambe le posizioni. Ho anche notato che avete una visione piu` legata alle grandi opere e alle grandi infrastrutture che al tessuto di chi ha piu` difficolta` nel rapportarsi con il codice di appalti, come i piccoli enti e gli enti co- munali, che hanno personale ridotto.

Sono anche convinta che il grande gap e la differenza che si e` regi- strata tra gli anni precedenti e successivi all’entrata in vigore del codice degli appalti non siano tanto dovuti al codice degli appalti, quanto al cam- biamento di regole all’interno dei bilanci dei Comuni, che ha concesso una maggiore flessibilita` di spesa. Da quando e` stato concesso lo sblocco totale degli avanzi, tutti i Comuni sono corsi a fare bandi di progettazione per avere il progetto pronto. Poi magari non aggiudicavano i lavori, ma il progetto ce l’avevano nel cassetto, nel caso in cui fosse uscito il bando. Tutti i bandi pubblici infatti, soprattutto regionali o statali, prevedevano che vi fosse gia` il progetto esecutivo. Se non avevi il progetto esecutivo, non potevi comunque partecipare al bando. Per cui c’e` stata una rincorsa per avere tutti i progetti gia` pronti nel cassetto. Piu` che il codice degli ap- palti, penso che sia stato questo a sbloccare le cose dal punto di vista della progettazione.

Sono perfettamente d’accordo anche con quanto detto a proposito del divieto di gratuita` della prestazione dei progettisti, perche´ sarebbe una pre- visione totalmente priva di senso.

Rimango dell’idea che l’ANAC debba cambiare la sua faccia, perche´ deve diventare un agente importante non solo nel precontenzioso, ma an- che prima, in fase di preparazione della gara: sia che si tratti di una gara

di appalto di prestazione o di appalto di lavori, l’ANAC dovrebbe dare il parere agli enti locali che glielo richiedono e non darlo una volta finita la gara, perche´ questo ovviamente allunga i tempi. Sarebbe utile invece se l’ente locale potesse chiedere ad ANAC se e` giusta la procedura che sta seguendo ed ANAC entro trenta giorni rispondesse: in questo modo si evi- terebbero i contenziosi futuri. Anche se continua a dire che non e` il suo ruolo, XXXX deve cambiare la sua visione, perche´ in tal modo si evite- rebbe il «dopo» che poi degenera in una problematica fatta di ricorsi su una serie di progettazioni.

Rispetto ai tempi certi, soprattutto per quello che riguarda l’appalto per i professionisti e per i lavori, spesso e volentieri i tempi non dipen- dono dagli enti locali, ma da quanto ci si impiega ad ottenere i certificati antimafia, perche´ magari restano fermi nelle prefetture anche per tre o sei mesi. Si dovrebbe prevedere invece – ne abbiamo gia` parlato in altre au- dizioni – la presentazione della certificazione in fase antecedente, ossia che si puo` partecipare alla gara solo se si possiede gia` il certificato anti- mafia. Sarebbe utile, come avviene per le imprese con la SOA, che anche i liberi professionisti presentassero una certificazione che attesti che sono in regola da tutti i punti di vista, anche per quello che riguarda i contributi e le assicurazioni. Per questo deve esserci una modifica normativa e so- prattutto deve esservi una sorta di libro bianco all’interno delle prefetture, per cui il professionista non deve aspettare sei mesi per avere una certifi- cazione che, comunque, deve essere continuamente rinnovata.

Un’altra osservazione importante: non sono molto d’accordo sull’in- centivo del 2 per cento per la qualificazione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Su certi tipi di progettazioni si puo` mettere tranquilla- mente una soglia: se devo fare la progettazione per riasfaltare una strada, per cui comunque ho bisogno del progetto esecutivo, ma non ho bisogno di alte competenze, perche´ per l’asfaltatura di una strada non ho bisogno dell’architetto o dell’ingegnere che mi dica come devo farla, non serve in- centivare la progettazione interna e si puo` prevedere tranquillamente una soglia, entro cui, all’interno delle pubbliche amministrazioni, puo` rientrare anche la gratificazione; magari individuando un soggetto, che, fuori dal suo orario di lavoro, puo` svolgere anche questo tipo di attivita`, sempre al-

l’interno dell’ente. Questo secondo me potrebbe portare anche a risparmi nella pubblica amministrazione. E` ovvio che per certi tipi di incarichi, in

cui ci deve essere una competenza dal punto di vista architettonico e pae- saggistico, spesso e volentieri questa figura non c’e` all’interno delle am- ministrazioni.

Anche rispetto a quanto dite sugli accordi quadro, che e` uno stru- mento importante, perche´ tante volte non si riesce ad attivarne tutto il va- lore? Perche´ cio` dipende dalle entrate dei Comuni – parlo dei Comuni, ma intendo tutti gli enti locali, perche´ la maggior parte dei nostri appalti sono legati agli 8.000 Comuni italiani (e probabilmente tra la citta` da 100.000 abitanti e quella da 10.000 non c’e` questa grandissima differenza). Posso avere tutta l’intenzione di portare avanti delle opere o dei lavori, ma alla fine, se non entrano le risorse che il Comune aveva previsto per quel-

l’anno, non posso andare avanti con le opere. Alla fine l’equilibrio sta tutto l`ı. Rispetto al massimale della polizza RC sono d’accordo con voi:

ognuno deve garantire per quello che svolge. E` ovvio che l’impresa di co-

xxxxxxxxx, che deve fare un appalto di un certo tipo, deve avere le garanzie per i lavori che svolge; un progettista deve garantire per il suo progetto, anche degli errori di progettazione, perche´ ci potrebbe essere una soglia di errore di progettazione. Si deve considerare cosa comporta l’errore di progettazione, cos`ı come la variante in corso d’opera, ma non si puo` cal- colare l’intero importo di lavori, anche sostanziosi, perche´ ovviamente questo cambia. Secondo me le cose vanno valutate anche pensando a dove sono la maggior parte degli appaltatori, perche´ magari le grandi so- cieta` di ingegneria lavorano con il Ministero, ma non con la maggior parte degli enti pubblici che sono il tessuto del nostro territorio.

PRESIDENTE. Xxxxxxxxx gli auditi, invitandoli a inviare eventuali integrazioni alla memoria scritta, e dichiaro conclusa l’audizione. Comu- nico che la documentazione acquisita nell’odierna audizione sara` resa di- sponibile per la pubblica consultazione sulla pagina web della Commis- sione.

Rinvio il seguito dell’indagine conoscitiva in titolo ad altra seduta.

I lavori terminano alle ore 15,25.

Licenziato per la stampa dall’Ufficio dei Resoconti

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