Contract

Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, la Direzione generale delle risorse materiali e delle tecnologie ha conferito delega a CONSIP S.p.a., in qualità di “Centrale di committenza”, per lo svolgimento tramite SDAPA, di una procedura di gara unica centralizzata allo scopo di assicurare i servizi di spedizione della corrispondenza amministrativa e di spedizione pacchi (fascicoli processuali) per le sedi dell’Amministrazione centrale e per gli Uffici giudiziari nazionali e territoriali, avuto riguardo alle difficoltà dagli stessi riscontrate nel corso delle gare espletate a livello locale e con l’obiettivo di garantire uniformità di condizioni di espletamento del servizio, semplificazione gestionale ed economie di scala, cui tende il nuovo Regolamento di organizzazione.

La prima tappa della strategia di gara, già avviata con il diretto coinvolgimento di rappresentanti degli Uffici giudiziari territoriali, riguarda la specifica e dettagliata rilevazione dei fabbisogni sul piano nazionale mediante la ricostruzione dei flussi di prelievo e recapito, delle tipologie di spedizione nonché delle relative quantità e frequenze, secondo quanto prescritto dalle linee guida ANAC in materia a tutela dell’effettività della libera partecipazione e concorrenza in un settore caratterizzato da lunghi anni di monopolio.

Con riferimento ai servizi di manutenzione impianti (antincendio – elevatori – impianti termici e raffrescamento – elettrici e idraulici), si è proceduto ad un’opera di sistematico accorpamento di servizi analoghi, quantomeno a livello distrettuale, in modo da poter meglio comparare i costi, in quanto non influenzati da sostanziali diversità territoriali. In ipotesi di importi inferiori alla soglia comunitaria, sono state rilasciate determine in favore dei Funzionari Delegati, volte all’avvio di procedure competitive mediante RdO su Xx.Xx. per l’acquisizione di servizi omogenei, per uno o più circondari del proprio distretto, al fine di ridurre sia il numero di contratti/fornitori che il prezzo definitivo di aggiudicazione del servizio, ed ottenere al contempo una omogeneità dei prezzi applicati, a parità di servizio, nell’ambito degli uffici del distretto.

Per quanto riguarda le esigenze complessive degli uffici dell’Amministrazione centrale (compresi Casellario Centrale, Ispettorato Generale, DGSIA), come per gli anni precedenti anche nel 2019 la Direzione generale ha assicurato, sempre attraverso il sistema delle Convenzioni CONSIP, l’acquisto dei servizi funzionali (energia elettrica, gas naturale, approvvigionamento idrico, telefonia fissa e mobile e manutenzione delle centrali telefoniche comprese le utenze prioritarie) con le modalità del contratto unico per le esigenze di tutti gli Uffici giudiziari di Roma in una logica di risparmio conseguente al criterio di aggregazione della domanda.

Con riguardo alla spesa energetica, inoltre, è proseguito anche il monitoraggio sul regime contrattuale dei relativi servizi, per ciascuna sede giudiziaria, finalizzato all’abbandono, laddove eventualmente riproposto, del regime di salvaguardia e all’adesione alla convenzione CONSIP di riferimento, con conseguente regolarizzazione del rapporto; in tale ottica si continuerà ad alimentare il previsto database dei consumi per ciascuna struttura, che si è provveduto a strutturare sul modello ed in coerenza con il sistema IPer dell’Agenzia del Demanio.

Sempre mediante contratti gestiti dall’Amministrazione centrale, è stato assicurato anche l’approvvigionamento di fotoriproduttori sulla base dell’aggregazione delle esigenze di tutti gli Uffici giudiziari del territorio nazionale, compresi gli uffici minorili.

Per quanto concerne i contratti relativi agli adempimenti in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro, l’attività svolta è stata finalizzata ad uniformare i livelli di servizio su tutto il territorio nazionale. In tale ambito, infatti, si è provveduto a centralizzare le procedure di acquisizione per gli uffici dell’Amministrazione centrale e gli Uffici giudiziari nazionali e di Roma. Sul territorio nazionale, inoltre, si sta promuovendo una graduale azione di allineamento delle date di scadenza dei contratti di acquisizione dei servizi di Medico competente e di Responsabile del servizio di prevenzione e protezione, nonché della formazione in materia di sicurezza al fine di consentire l’aggregazione della domanda e l’unificazione delle procedure di acquisto su base distrettuale.

Relativamente all’attuazione dei processi di innovazione, efficientamento e modernizzazione degli Uffici giudiziari, per quanto specificamente concerne il settore delle comunicazioni e dell’implementazione dei servizi VOIP, a partire dallo scorso esercizio finanziario è stato eseguito, su quasi tutto il territorio nazionale, il censimento delle centrali telefoniche presenti negli edifici in uso agli Uffici giudiziari e agli uffici dell’Amministrazione centrale mediante l’attività di Assessment prevista dalla vigente Convenzione CONSIP; all’esito è stato elaborato l’elenco degli interventi di manutenzione necessari (per i quali sono state effettuate le necessarie adesioni distrettuali alla predetta Convenzione CONSIP) nonché degli impianti non manutenibili, in quanto obsoleti o in noleggio (e, quindi, non di proprietà dell’Amministrazione).

Per tali ultimi impianti, nell’ambito dell’acquisizione di beni e servizi di telecomunicazione, nel corso del 2019 è stata avviata la sostituzione degli stessi, mediante adesione all’Accordo Quadro CONSIP Centrali Telefoniche 7, con la S.p.a. Fastweb, che prevede la possibilità di

acquisire nuove centrali telefoniche di ultima generazione e il relativo servizio di manutenzione per un periodo massimo di quattro anni.

Dopo l’acquisizione e la sostituzione di circa 150 centrali telefoniche in altrettante sedi giudiziarie realizzata mediante adesione all’Accordo Quadro CONSIP Centrali Telefoniche 7, per l’anno 2020 si prevede il normale processo di sostituzione progressiva delle centrali telefoniche che dovessero risultare tecnologicamente obsolete (c.d. obsolescenza tecnologica) in quanto non riparabili per cessazione di produzione delle componenti in ragione della continua evoluzione dei dispositivi elettronici che ha accelerato i processi di obsolescenza tecnologica rispetto al passato.

Il passo successivo, già in corso di svolgimento, è stato quello relativo alla adesione alla convenzione Telefonia Fissa 5 (TF5), che ha lo scopo di attuare il passaggio ad una tecnologia di trasmissione di tipo Voip (Voic over IP – Telefonia su reti IP) e ad una infrastruttura di fonia centralizzata che, oltre ad assicurare un’alta affidabilità, garantirà sensibili e immediati risparmi a livello nazionale, sia in termini economici, grazie ad una tariffazione a canone di tipo flat, la certezza della spesa e una più semplice programmazione, sia di oneri gestionali in considerazione della possibile modalità centralizzata di acquisizione del servizio e di gestione di pagamenti.

Sempre nell’ottica della centralizzazione degli acquisti di importo superiore alla soglia europea ed a seguito dell’attivazione della convenzione CONSIP SGM, si è, altresì, provveduto a porre in manutenzione quadriennale la maggior parte delle centrali telefoniche degli Uffici giudiziari.

In ordine alle economie realizzate attraverso le procedure centralizzate e aggregate di cui sopra, gli acquisti effettuati hanno consentito all’Amministrazione nel suo complesso di conseguire una pluralità di vantaggi, poiché l’attività di approvvigionamento è stata realizzata nel rispetto dei principi di economicità dell’azione amministrativa con particolare riferimento a diversi profili come la riduzione dei tempi di espletamento delle procedure, il risparmio nell’impiego di risorse umane e l’omogeneizzazione della qualità delle prestazioni e dei prezzi.

Per gli acquisti di beni e servizi in assenza di Convenzione CONSIP vi è stato, invece, un ricorso generalizzato al Xx.Xx., osservando comunque l’obbligo di rispettare, ai sensi dell’articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, i parametri di qualità/prezzo previsti nelle Convenzioni CONSIP a cui non si è potuto fare ricorso.

Per quanto attiene alle problematiche connesse alla sicurezza negli Uffici giudiziari e più specificamente fornitura e manutenzione, ordinaria e straordinaria, degli apparati di sicurezza passiva degli Uffici centrali e degli Uffici giudiziari al fine di garantire la sicurezza negli edifici, la valutazione compiuta è stata relativa a tutti gli aspetti della sicurezza degli Uffici.

In particolare si sono tenuti in considerazione i seguenti ambiti, i quali, se pure in diversa misura, concorrono a determinare le esigenze di sicurezza di una sede giudiziaria:

• le caratteristiche strutturali dell’immobile;

• la dotazione di attrezzature per la sicurezza passiva:

• la situazione ambientale:

• la presenza di magistrati sotto protezione:

• le misure organizzative per la sicurezza della sede (security);

• le misure organizzative per la salute e la sicurezza nel luogo di lavoro (safety).

La competenza in materia di sicurezza del Procuratore Generale, dopo l’entrata in vigore del

d.P.R. 133/2015, concorre con quella attribuita dall’art. 4 del citato d.P.R. alla Conferenza permanente. Infatti, al Procuratore Generale continua ad essere riconosciuta una funzione di impulso e coordinamento in materia di sicurezza delle sedi, come ben delineato nella nota del Capo di Gabinetto del 2 agosto 2015: è riconosciuta la necessità di un punto di riferimento in tale ambito e quindi di un ruolo che si ponga non tanto in posizione sovraordinata rispetto agli altri Capi degli Uffici giudiziari, ma come “struttura di servizio” per garantire una integrata ed efficace azione (amministrativa) per la sicurezza delle sedi. Ne è stata conseguenza naturale attribuire il predetto ruolo al Procuratore Generale, data la vigenza del D.M. 28 ottobre 1993, “impianto essenziale della disciplina della materia della sicurezza” (dalla citata nota del 2 agosto 2015).

Tale ricostruzione normativa è stata la premessa essenziale per consentire alla Direzione generale di elaborare la metodologia da applicare sia per la gestione degli impianti di sicurezza che per i contratti di vigilanza, come di seguito illustrato, identificando i Procuratori Generali come unici referenti per le richieste afferenti la sicurezza, consentendo un controllo ed una razionalizzazione degli interventi e della spesa.

Quindi nel corso del 2019 si è proseguita l’azione di razionalizzazione attraverso l’analisi delle tipologie di intervento richieste dagli uffici, del numero di provvedimenti adottati e la natura degli stessi, riducendo il numero dei provvedimenti (nel 2018 oltre 300) emessi in gran

parte per piccoli interventi manutentivi su apparecchiature di sicurezza (scanner, metal detector, sistemi controllo accessi, sistemi a circuito chiuso etc).

Infatti, a seguito alle circolari DOG del 12 settembre e del 14 novembre 2018 concernenti l’entrata in vigore, a decorrere dall’esercizio finanziario 2019, delle nuove norme in materia di contabilità e finanza pubblica introdotte dal d.lgs. n. 29 del 2018 e, in particolare, dell’articolo 34, commi 2-bis e 7-bis della Legge n. 196 del 2009, così come introdotti dall’articolo 1, comma 1, lett. b) e d) del sopra citato x.xx. n. 29, intervenuto in materia di spesa delegata, con particolare riferimento alla circolare del 12 settembre 2018 ed ai capitoli di spesa 1451.14 - 1451.18 - 1451.20 - 1451.30 - 7211.1- 7211.2, si è provveduto a fornire le prime indicazioni sugli effetti della riforma sotto il profilo delle nuove modalità di gestione della spesa delegata (in linea con la gestione già operata dalla Direzione Generale per il capitolo 1550).

Per tali spese, gli uffici, dall’1 gennaio 2019, individuato il fabbisogno per le singole voci sopra indicate e, per ragioni di evidente semplificazione delle procedure, senza alcuna preventiva interlocuzione con la Direzione generale, devono formulare la richiesta ai Funzionari delegati i quali, ove ne ricorrano i presupposti, autorizzeranno la spesa, a valere sugli ordini di accreditamento emessi sui pertinenti capitoli in favore degli stessi, fermo l’obbligo di rendicontazione finale sull’utilizzo di tali somme. In particolare per il Capitolo 7211.2 – spese di manutenzione straordinaria impianti di sicurezza (escluso l’acquisto e installazione di nuovi impianti) – è stato disposto che sul capitolo 7211.2 gravano le spese relative ad interventi manutentivi straordinari (esclusi gli acquisti di nuovi sistemi di sicurezza) che, per la tipologia di impianti cui afferiscono, non possono attendere, se non con grave rischio per la sicurezza, i tempi di autorizzazione da parte del Ministero. Inoltre, la spesa è comunque vincolata alle valutazioni inerenti alla sicurezza operate dalla Conferenza Permanente sulla base delle proposte dei rispettivi Procuratori Generali. Per gli interventi per importi uguali o superiori a € 5.000,00, Iva esclusa, gli uffici, per il tramite dei Funzionari delegati, dovranno inoltrare idonea richiesta alla Direzione generale, ai fini dell’autorizzazione. Si è ribadito che per le forniture e installazioni di nuovi impianti l’autorizzazione va sempre chiesta, a prescindere dall’importo.

Quanto ai sistemi di videosorveglianza e controllo accessi, la gran parte degli interventi (circa il 90%) è stata effettuata mediante adesione alla convenzione CONSIP “Videosorveglianza e servizi connessi”; la restante parte mediante progetti della Direzione con procedura Xx.Xx. (Mercato Elettronico CONSIP). Il totale complessivo degli interventi in materia di

videosorveglianza è stato pari a circa euro 30.000.000,00. Sono state coperte, in modo pressoché uniforme, le varie zone d’Italia, e tutte le sedi giudiziarie di più rilevanti dimensioni (Bari, Genova, Napoli, Milano, Roma, Torino, Venezia). Alcune regioni (Piemonte, Campania, Lazio, Liguria, Friuli) sono state praticamente quasi del tutto coperte dagli interventi di adeguamento. Particolarmente significativi sono gli interventi di messa in sicurezza effettuati sui CIT (Centri di Intercettazione telefonica), ubicati presso ogni Procura della Repubblica. Solo il 10% circa delle somme impegnate è stata investita per interventi manutentivi di impianti esistenti, il 90% circa degli interventi ha riguardato nuove realizzazioni che hanno incrementato in modo significativo i livelli di sicurezza degli edifici giudiziari.

Quanto ai sistemi di controllo accessi, tale progetto ha riguardato la messa in sicurezza degli accessi negli edifici Giudiziari, ovvero la realizzazione e manutenzione dei sistemi esistenti. Le realizzazioni hanno previsto sistemi in sedi di rilevanti dimensioni e di alta importanza strategica, come il Ministero della giustizia, la Direzione Nazionale Antimafia, i Palazzi di Giustizia di Bari, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Roma, Torino, Venezia, Palermo.

La totalità degli interventi, non essendo attive convenzioni CONSIP in materia, è stata effettuata mediante procedura Xx.Xx. (Mercato Elettronico CONSIP):

• sono stati forniti circa n. 100 scanner bagagli nuovi, e altrettanti metal detector;

• sono stati forniti n. 10 nuovi sistemi di controllo accessi;

• si è posto in manutenzione tutti il parco macchine esistente, trattandosi di apparati che hanno una bassa obsolescenza tecnologica;

• sono state coperte, in modo pressoché uniforme, le varie zone d’Italia, e tutte le sedi giudiziarie di più rilevanti dimensioni (Bari, Firenze, Genova, Napoli, Milano, Palermo, Roma, Torino, Venezia).

Il totale complessivo degli interventi in materia di sistemi antintrusione è stato pari a circa €

5.500.000,00.

Per quanto concerne l’attività di vigilanza presso gli Uffici giudiziari, genericamente identificabile con le funzioni di vigilanza e di custodia, grazie alle attività svolte da un gruppo di lavoro costituito (definito Xx.Xx.) presso la Direzione generale, composto da dirigenti e funzionari di Uffici giudiziari e da due funzionari della Direzione stessa, oltre che dal direttore dell’Ufficio IV, è stato possibile enucleare meglio i due servizi e le tipologie che li caratterizzano, consentendo così l’elaborazione di concetti chiari e strumenti di utilità anche per gli Uffici giudiziari.

Per quanto attiene alla procedura unica posta in essere, mediante delega a CONSIP S.p.a., la stessa afferisce agli Uffici giudiziari il cui fabbisogno sia tale da richiedere una gara di rilevanza comunitaria; pur non esaurendosi in tale modo la totalità del fabbisogno nazionale. Ciò posto, con riferimento all’iniziativa “Gara a procedura ristretta ai sensi dell’art. 61 d.lgs. 50/2016 per l’affidamento dei servizi di vigilanza armata per il Ministero della giustizia - ID 2074”, come da determina a contrarre di CONSIP S.p.a. del 28 giugno 2018, è stato definito l’Accordo di collaborazione (ex art. 15 legge 7 agosto 1990, n. 241) per lo svolgimento della procedura di gara avente ad oggetto “servizi di vigilanza privata armata per gli uffici giudiziari distribuiti sul territorio nazionale” stipulato tra CONSIP S.p.a., il Ministero dell’economia e delle finanze e il Ministero della giustizia in data 28 giugno 2018.

Sulla base del fabbisogno, per le sole sedi inserite nel bando, è stata effettuata da CONSIP

S.p.a. la quantificazione del monte ore necessario, sulla base del fabbisogno segnalato dagli Uffici giudiziari, raccolti e validati dai Procuratori Generali competenti per territorio.

Le sedi già comprese nel bando di gara, per le quali è stata evidenziata una modifica del fabbisogno così come inizialmente comunicato sono: Roma, Napoli, Milano e Bari (quest’ultima per i ben noti fatti connessi alla necessaria individuazione di nuovi immobili ove ubicare parte degli uffici giudiziari).

Inoltre, altre sedi non ricomprese nella gara hanno segnalato un nuovo fabbisogno cui corrisponde un costo presunto annuo superiore alla soglia comunitaria.

Pertanto, a seguito di comunicazione della revoca della gara ed in attesa della pubblicazione della nuova, è stato adottato un provvedimento di proroga dei contratti in essere e nel nuovo fabbisogno comunicato nel 2019 sono state inserite anche tali ulteriori sedi. Per gli uffici giudiziari che non sono, né saranno, ricompresi nella gara delegata a CONSIP S.p.a. (n. 67 Procure della Repubblica) è stato adottato un provvedimento di autorizzazione alle singole Procure quali stazioni appaltanti.

Tanto premesso, in data 12 dicembre 2018 è stato pubblicato da CONSIP S.p.A. l’avviso di revoca della gara, mentre contemporaneamente è stato richiesta una nuova rilevazione del fabbisogno, per i sette nuovi lotti, alle Procure Generale competenti.

Il “nuovo accordo di collaborazione” è stato siglato il 29 maggio 2019 tra i medesimi

firmatari del precedente accordo del 28 giugno 2018.

La spesa derivante dagli accordi applicativi stipulati in forza della Convenzione ANCI/Ministero della Giustizia di cui all’art. 21 quinques del decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83 (recante “misure urgenti in materia fallimentare, civile e processuale civile e di

organizzazione e funzionamento dell’amministrazione giudiziaria”, convertito con modificazioni in legge 6 agosto 2015, n. 132), nell’anno 2019 è rimasta costante in relazione alla carenza di figure professionali di centralinisti e custodi nell’organico ministeriale; è prevista una riduzione della stessa, tenuto conto del graduale passaggio ad acquisizioni sul mercato dei servizi offerti dagli Enti territoriali.

In ordine alle economie realizzate attraverso le procedure centralizzate e aggregate di cui sopra, si sottolinea che gli acquisti effettuati hanno consentito all’amministrazione nel suo complesso di conseguire una pluralità di vantaggi, in quanto l’attività di approvvigionamento è stata realizzata nel rispetto dei principi di economicità dell’azione amministrativa con particolare riferimento a diversi profili come la riduzione dei tempi di espletamento delle procedure, il risparmio nell’impiego di risorse umane e l’omogeneizzazione della qualità delle prestazioni e dei prezzi.

Per gli acquisti di beni e servizi in assenza di Convenzione CONSIP vi è stato, invece, un ricorso generalizzato al Xx.Xx. osservando comunque l’obbligo di rispettare, ai sensi dell’articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488, i parametri di qualità/prezzo previsti nelle Convenzioni CONSIP a cui non si è potuto fare ricorso.

Si tratta, nel complesso, di importanti interventi volti ad una razionalizzazione dei costi, che hanno consentito la riduzione di alcune spese, quali utenze, pulizie, locazioni, vigilanza, e l’aumento di degli interventi di manutenzioni impianti ed immobili, in considerazione dello stato di degrado nel quale sono stati rilevati molti impianti ed immobili sede di uffici giudiziari e dell’assenza di alcuni contratti di manutenzione (es videosorveglianza e manutenzioni centrali telefoniche), con una spesa complessiva comunque ben inferiore a quella sostenuta e rendicontata precedentemente dai Comuni.

La gestione “indiretta” delle spese di funzionamento da parte dei Comuni: quantificazione

del parametro iniziale di raffronto per la quantificazione dei risparmi effettivi.

Al fine di fornire una quantificazione dei risparmi effettivi conseguiti attraverso il nuovo sistema di spesa decentrata delle spese di funzionamento, occorre individuare il parametro iniziale di raffronto, ossia, la spesa sostenuta fino al 2015 dai Comuni secondo il sistema previsto dalla legge 24 aprile 1941 n. 392.

La suddetta norma prevedeva che i Comuni sede degli Uffici giudiziari (ad eccezione delle città di Roma e Napoli, per le quali, in forza di norme speciali, era già esistente il sistema della gestione diretta da parte dell’Amministrazione) erano tenuti a sostenere le spese per il

relativo funzionamento, provvedendo anche alla loro allocazione (generalmente in edifici comunali, demaniali, ovvero ricorrendo a locazioni).

In forza dell’indicata normativa, il Ministero della giustizia provvedeva quindi ad un ristoro talora parziale della spesa, sulla base dei rendiconti approvati dalle competenti Commissioni di manutenzione, mediante l’erogazione di un contributo, la cui percentuale è variata negli anni, non corrispondente, quindi, ad un rimborso totale delle spese sostenute dagli Enti territoriali.

La somma complessiva media oggetto di rendiconto da parte dei Comuni sede di uffici

giudiziari, nell’arco temporale 2006 – 2014, è stata pari ad € 347.102.376, che diviene pari ad

€ 310.727.532,81 al netto dei rilievi da parte dell’ufficio (con eliminazione quindi delle voci di spesa ritenute non dovute) ed ancora pari ad € 266.798.151,11, al netto anche del cd. “fitto presunto”, canone determinato dalle Amministrazioni comunali per gli immobili di loro proprietà occupati dagli uffici giudiziari, eventualmente inserito nei rendiconti – corredato del visto di congruità rilasciato dall’Agenzia del Territorio o Demanio territorialmente competente – per poter essere considerato ai fini del calcolo del contributo).

A partire dall’anno 2011 (esercizio finanziario 2012) a seguito delle misure di contenimento della spesa di cui all’art. 1, comma 26, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con legge 7 agosto 2012, n. 135, il contributo erogato ai Comuni non ha più tenuto conto delle somme relative al fitto presunto. Tramite un primo sforzo di razionalizzazione e la riduzione del numero di uffici giudiziari, la spesa media annuale delle spese di funzionamento si era stabilizzata fino al 2015 attorno a un importo di € 300.000.000,00.

Tale situazione ha determinato, tra l’altro, l’instaurazione di un filone di contenzioso promosso da diversi Comuni nei confronti del Ministero della giustizia, tutt’ora in corso e che impegna la Direzione generale nelle attività di supporto alla competente Direzione generale degli affari giuridici e legali.

La gestione “diretta” delle spese di funzionamento: modalità di gestione del capitolo di spesa 1550 p.g. 1 - spese di funzionamento degli uffici giudiziari

Prima di passare alla quantificazione dei risparmi effettivi derivanti dalla gestione “diretta” delle spese di funzionamento, si rende necessario indicare le modalità di gestione dei fondi del capitolo di bilancio 1550 – spese di funzionamento degli uffici giudiziari.

La “gestione diretta” delle spese di funzionamento è stata principalmente impostata su un sistema di spesa delegata: ai Presidenti di Corte di Appello ed ai Procuratori Generali presso queste ultime, in qualità di Funzionari delegati, è stata infatti affidata la gestione ed il pagamento dei contratti nei quali il Ministero della giustizia è subentrato alla data dell’1 settembre 2015, nonché la sottoscrizione dei nuovi contratti necessari per assicurare la funzionalità degli uffici.

Sin dall’istituzione del nuovo capitolo di spesa (1550.1) nello stato di previsione della spesa del Ministero, la Direzione generale provvede all’assegnazione e al monitoraggio dei fondi presso i Funzionari delegati, alla predisposizione di circolari e relazioni relative alla gestione, nonché alla rendicontazione delle risorse stanziate sul capitolo.

Tale gestione avviene nel rispetto degli stanziamenti di bilancio e degli obiettivi per i tagli

alla spesa di cui all’art. 22-bis della legge 31 dicembre 2009 n. 196, come definiti dal

d.P.C.M. 28 giugno 2017 che ha interessato il capitolo in parola nel triennio 2018-2020, e dei successivi interventi di contenimento della spesa in occasione delle manovre di finanza pubblica.

L’attento e qualificato lavoro di analisi delle previsioni di spesa rappresentate dai Funzionari delegati, tenuto conto delle risorse disponibili sul capitolo, dei trend di spesa sostenuti negli anni precedenti ma, soprattutto, dell’ammontare delle risorse in giacenza presso gli stessi, limitando la trasmissione di fondi alle somme utili ai pagamenti previsti necessari, ha prodotto importanti risultati che di seguito brevemente si riportano:

- efficiente utilizzo e migliore riallocazione delle risorse, provvedendo all’assunzione degli impegni di spesa delegata ed alle assegnazioni di fondi ai Funzionari delegati sulla base delle effettive necessità, tenuto anche conto degli impegni di spesa primaria assunti dagli altri Uffici centrali;

- mancata formazione di debiti di fuori bilancio;

- progressiva riduzione dell’importo degli impegni residui di lettera D (assunti su mod.

62CG);

- riduzione dei tempi di pagamento, in relazione al continuo monitoraggio delle esigenze di cassa ed all’assunzione di un impegno di spesa di “lettera C” di fine anno, (sulla base delle previsioni comunicate dai Funzionari delegati per le spese rimaste insoddisfatte per mancata ricezione dei relativi documenti di spesa), che ha consentito l’immediata emissione di ordini di accreditamento in conto residui all’inizio dell’esercizio successivo,

riducendo sia i tempi di attesa fondi che la formazione di residui “lettera D” (impegni su

mod 62 C.G.);

L’accurata gestione delle spese di funzionamento si è tradotta in una contrazione della spesa, rispetto alla precedente gestione, pari a circa 40 milioni con percentuali di risparmio che negli ultimi tre anni sono state del 23%, 18% e 13%, per ciascuno degli anni di riferimento.

Preme evidenziare che i risparmi di spesa corrente realizzati mediante la gestione “diretta” delle spese di funzionamento sono stati oggetto di variazione, da parte della Direzione, su capitoli di parte capitale destinati a spese per investimento quali gli urgenti interventi di sostituzione impianti e di manutenzione straordinaria di impianti ed immobili sede degli Uffici giudiziari (spese quest’ultime aumentate per effetto del trasferimento di competenze ed in attesa di copertura finanziaria, in considerazione dello stato piuttosto precario di un gran numero di edifici giudiziari).

La razionalizzazione delle risorse in relazione alle spese di funzionamento degli Uffici giudiziari passa anche attraverso l’efficientamento delle procedure per la gestione dei fondi stanziati sul capitolo 1550.1. A tal riguardo la Direzione generale ha disposto l’introduzione di misure di monitoraggio e controllo aventi ad oggetto la ricognizione complessiva delle situazioni debitorie degli anni pregressi ancora pendenti, al fine di quantificare correttamente la spesa di competenza di ciascun esercizio finanziario e l’adeguamento dei relativi impegni residui correnti e perenti. Nello stesso tempo il processo di adeguamento alle nuove norme in materia contabile, introdotte dal d.lgs. n. 29 del 2018, ha richiesto un ulteriore sforzo per efficientare il processo di assegnazione dei fondi stanziati sul capitolo in parola.

Sul punto, si riportano di seguito le attività intraprese in corso d’anno con riguardo ai fondi di competenza degli esercizi finanziari pregressi e dell’anno corrente:

- anni competenza 2015/2016: conservazione in bilancio dei fondi di competenza anno 2015 e 2016 destinati al pagamento delle spese ancora pendenti. A tal riguardo la Direzione generale prosegue nelle rilevazioni delle richieste di avvio delle procedure di reiscrizione di fondi in bilancio da parte dei Funzionari delegati;

- anni competenza 2017/2018: disponibilità di fondi su impegni residui correnti anno 2017 e 2018. A tal riguardo la Direzione generale provvede alla rilevazione periodica delle situazioni debitorie pendenti mediante trasmissione da parte dei Funzionari delegati di appositi prospetti, alla verifica delle richieste di accreditamento fondi in conto residui, previo controllo delle eventuali giacenze di somme già assegnate precedentemente ed all’emissione dell’ordine di accreditamento. Con riguardo ai fondi disponibili sugli

impegni di spesa residui correnti anno 2017, è in corso di rilevazione la quantificazione delle situazioni pendenti per le quali occorrerà avviare le procedure di richiesta di conservazione in bilancio.

- Anno competenza 2019: si è contribuito alla realizzazione di tutti gli adempimenti di natura organizzativa, amministrativa e contabile connessi all’attuazione delle nuove norme di contabilità e finanza pubblica introdotte dal d.lgs. n. 29 del 2018 intervenute, in particolare, in materia di spesa delegata. Con specifico riferimento al capitolo 1550.1 sono stati assunti gli impegni di spesa delegata ed assegnati i relativi fondi ai Funzionari delegati nel rispetto del nuovo concetto d’impegno “pluriennale ad esigibilità”, contabilmente imputato sugli stanziamenti di competenza e cassa dell’anno o degli anni in cui l’obbligazione viene a scadenza e diviene dunque “esigibile”.

Le modifiche normative hanno richiesto un rafforzamento del coordinamento tra Uffici centrali e quelli dislocati sul territorio nazionale nei termini di una rafforzata verifica dal centro sull’effettivo fabbisogno finanziario rappresentato dagli uffici di distretto per l’acquisto di beni e servizi. In tale contesto la Direzione generale si è fatta carico della raccolta, elaborazione e controllo dei fabbisogni rappresentati dagli Uffici procedendo all’acquisizione presso i Funzionari delegati dei programmi di spesa.

La definizione delle effettive esigenze per il funzionamento degli uffici giudiziari deve infatti tener conto delle risorse disponibili sul capitolo di bilancio, dei trend di spesa sostenuti negli anni precedenti ma soprattutto degli accrediti di somme già autorizzati, verificando in particolare l’ammontare dei residui e dunque delle somme già stanziate per le quali le sedi territoriali non hanno ancora proceduto all’effettivo pagamento. Tale attività ha consentito di orientare l’assunzione degli impegni di spesa in maniera coerente con il fabbisogno complessivo previsto e con l’effettiva esigibilità delle obbligazioni sottostanti contribuendo ad un sensibile anche se non ancora esattamente quantificabile contenimento della spesa e la più efficiente riallocazione delle risorse.

Garanzia del funzionamento della giurisdizione attraverso l’affidamento del servizio di

documentazione degli atti processuali penali

Al fine di assicurare la continuità del servizio e garantire a ciascun Ufficio giudiziario uno standard elevato nei servizi di assistenza alla fonia, stenotipia e trascrizione degli atti processuali penali, dopo una fase istruttoria di accurata analisi dei dati attinenti l’esecuzione dei sei contratti relativi alla procedura di gara europea per l’acquisizione del servizio di

trascrizione degli atti processuali penali delegata dall’Amministrazione alla CONSIP S.p.a. e delle esigenze degli uffici dell’intero territorio nazionale, è stato definito l’Accordo, sottoscritto in data 26 luglio 2019, tra Ministero dell’economia e finanze, Ministero della giustizia e CONSIP S.p.a., in qualità di “Centrale di committenza”, nell’ambito del Programma di razionalizzazione, per lo svolgimento della procedura di gara avente ad oggetto il servizio di documentazione degli atti processuali penali previsto dagli artt. 134 e seguenti del c.p.p. per le esigenze degli Uffici giudiziari.

La tempistica per l’espletamento della procedura di gara, secondo il cronoprogramma definito nell’Accordo, prevede la definizione delle attività preliminari finalizzate alla stipula contrattuale entro luglio 2020.

Nell’ambito dell’esecuzione dei contratti in corso, la Direzione garantisce la connessa attività di auditing finalizzata ad analizzare la qualità dell’informazione riportata nel portale web destinato all’inserimento dei dati e dei documenti da parte dei trascrittori.

Edilizia giudiziaria

In tema di edilizia giudiziaria, la Direzione generale, al fine di garantire la gestione degli immobili in virtù di quanto disposto dalla L. n. 190/2014, ha sviluppato un sistema digitale (S.I.G.E.G.-Sistema Informativo Gestione Edifici Giudiziari) finalizzato all’informatizzazione della enorme mole di dati e documenti afferenti tutte le attività inerenti gli immobili.

Il sistema, il cui sviluppo è curato da un esperto informatico in servizio presso la Direzione generale per la gestione e manutenzione degli edifici giudiziari della città di Napoli - Ufficio speciale, è entrato in produzione dal 1° dicembre 2016 con il primo modulo applicativo, in occasione della Programmazione triennale della Manutenzione degli Immobili; sono stati anche rilasciati il modulo per la gestione dei contratti per le spese di funzionamento relative agli edifici utilizzati dagli Uffici giudiziari nonché quello relativo alla gestione dell’Indice di Perfomance.

È necessario evidenziare che, grazie all’utilizzo del menzionato sistema informativo nell’ambito della programmazione della manutenzione degli immobili, sono emerse numerose richieste di interventi strutturali sugli immobili destinati a sedi giudiziarie, con particolare riguardo agli adeguamenti richiesti dal rispetto delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 81\2008 nonché dalla normativa antisismica.

Le richieste di interventi in materia di edilizia giudiziaria posti a carico del Ministero della giustizia sono cresciute in maniera esponenziale per effetto del trasferimento delle competenze dai Comuni al Ministero della giustizia, che ha assunto la gestione diretta di circa 926 immobili, in parte demaniali, in parte comunali e in parte in locazione da privati o altri enti (per gli immobili in locazione la manutenzione straordinaria compete ai relativi proprietari).

Per tali immobili occorre quindi provvedere ad una serie di attività - edili ed impiantistiche- che, essendo riconducibili al d.lgs. n. 81\2008, restano fuori dal meccanismo del cd. Manutentore Unico, e dalla conseguente competenza dell’Agenzia del Demanio, rimanendo nella competenza dell’Amministrazione usuaria.

Ai soli fini di dare contezza della dimensione del fenomeno, si riporta la Tabella riassuntiva contenente le richieste di intervento trasmesse nell’anno 2019 dagli Uffici giudiziari ed inserite nel Portale S.I.G.E.G., sottolineando che l’importo per le opere riguardanti la messa a norma impiantistica e l’adeguamento al d.lgs. n. 81\2008 ammonta ad € 72.109.609,52.

Tipologia macro intervento	Numero interventi	Totale previsione di spesa per gli interventi
attuazione contratti energia	0	0,00
adeguamento d.lgs. 42/2004 - Codice dei beni culturali	0	0,00
Qualità ambientale e bonifiche	16	3.589.770,00
Conservazione immobile	217	69.604.279,12
Completamento opera	9	5.096.650,00
Contenimento costi, efficientamento energetico	27	5.570.321,83
Ottimizzazione archivi	6	938.000,00
Miglioramento ambiente di lavoro, benessere organizzativo	00	00.000.000,00
Ottimizzazione spazi uso Ufficio	18	3.458.000,00
Adeguamento Normativo, Messa A Norma D.Lgs. 81.08	165	72.109.609,52
TOTALE	527	186.748.835,47

Sempre con riferimento al settore dell’edilizia, oltre a quanto sopra indicato, devono evidenziarsi ulteriori criticità consistenti innanzitutto nei ritardi nell’esecuzione degli interventi, legati principalmente alle difficoltà di raccordo con i Provveditorati alle Opere

Pubbliche. Il sistema risente dell’enorme strettoia che si crea nella fase della progettazione e dell’affidamento dei lavori tramite gare ad evidenza pubblica. Ciò, in parte, per la carenza di personale tecnico e amministrativo con competenze specifiche e, in altra parte, per l’enorme proliferare di contenziosi che rallentano, oltremodo, le procedure. Sussiste, altresì, diffusa criticità nella fase di programmazione degli interventi, sia per la necessità di ancorare la programmazione economico-finanziaria all’esigibilità dei pagamenti (non noti), nonché nella fase di trasferimento dei fondi ai Provveditorati, soprattutto a seguito della riforma del sistema di gestione della spesa di recente introduzione. Ed infatti, fino al 31 dicembre 2018 il trasferimento dei suddetti fondi per il finanziamento degli interventi in materia di edilizia giudiziaria avveniva tramite impegno da parte dell’Amministrazione e assegnazione ai competenti Provveditorati OO.PP. in ragione dei lavori previamente autorizzati e, quindi, affidati (l’individuazione del creditore univocamente individuato permetteva l’assegnazione dei fondi in conto competenza). I Provveditorati assegnatari dei fondi operavano in qualità di ordinatori primari e gestivano l’intero processo di affidamento ed esecuzione dei lavori, con i relativi pagamenti. Gli stati di avanzamento dei lavori e la trasmissione della relativa documentazione contabile si associavano alla richiesta di assegnazione della cassa per procedere ai singoli pagamenti, con la precisazione che onde evitare che la cassa venisse mandata in economia, l’Amministrazione procedeva ad assegnarla di volta in volta.

I tempi lunghi che caratterizzano l’operato dei Provveditorati OO.PP. per la gestione della progettazione e il successivo affidamento dei lavori, sono stati spesso causa di numerose perenzioni amministrative, con conseguente necessità di avviare il sub-procedimento finalizzato alla re-iscrizione delle somme perente, con produzione di interessi moratori ed eventuali procedure esecutive.

In ragione di quanto sopra e nell’ottica di poter arginare il più possibile le disfunzioni nei rapporti tra diverse Amministrazioni, nel 2019 si è proceduto ad una revisione delle procedure finalizzate alla programmazione degli interventi posti a carico dell’Amministrazione usuaria; ciò anche in virtù delle già enunciate modifiche apportate alla legge di bilancio n. 196/2009.

Si è dato, pertanto, corso ad un’attività di interlocuzione con i Provveditorati OO.PP. al fine di poter definire modalità operative e di interazione necessarie ad una programmazione basata sull’esigibilità dei pagamenti e non più sull’assegnazione di somme, bensì sulla c.d. spesa delegata.

Il confronto, a tratti anche farraginoso, ha evidenziato la necessità di approdare alla predisposizione di rapporti su base convenzionale tra le Amministrazioni della giustizia e

delle infrastrutture e trasporti. A breve dovrebbe giungersi alla definizione dei contenuti di un Protocollo d’Intesa tra la Direzione generale delle risorse materiali e delle tecnologie e la Direzione generale per l’edilizia statale e gli interventi speciali del M.I.T., nonché delle sette Convenzioni attuative da stipulare con i singoli Provveditorati OO.PP. su base territoriale.

La stipula dei predetti atti consentirà di gestire con maggiore trasparenza e chiarezza i rapporti tra le due Amministrazioni e il programma di interventi che verrà tra le stesse concordato e, poi, approvato.

Il programma sarà sviluppato per singoli uffici e terrà conto dei vincoli di bilancio e delle priorità assegnate.

Per progetti di investimento di medio e lungo periodo, il Ministero ha promosso, individuando come proprio interlocutore istituzionale l’Agenzia del Demanio, la realizzazione, in alcune città, di Poli della Giustizia (c.d. “Cittadelle giudiziarie”). I progetti, allo stato, per lo più ancora in fase embrionale e in attesa della predisposizione dei relativi documenti preliminari sulla fattibilità tecnico-economica, mirano a garantire un miglior servizio non solo all’utenza, ma anche agli operatori tutti attraverso la concentrazione in un’area limitata delle sedi degli uffici e dei servizi della giustizia, attraverso la rifunzionalizzazione di immobili demaniali (o acquisiti al patrimonio dello Stato per cessioni di altri Enti) dismessi o in cattivo stato di manutenzione e la conseguente riqualificazione del comparto urbano. In alcuni casi, come la città di Lecce, il Polo della Giustizia interesserà beni immobili sequestrati alla criminalità organizzata che verranno, quindi, asserviti all’esercizio delle funzioni giudiziarie.

I progetti necessitano spesso del coinvolgimento e dell’accordo di diversi soggetti pubblici,

come gli Enti Locali nel cui territorio dovrà nascere il Polo giudiziario.

Le “cittadelle giudiziarie” per le quali sono stati già sottoscritti dei Protocolli di Intesa con gli Enti coinvolti sono 15: Roma, Bari, Perugia, Lecce, Vercelli, Trani, Messina, Catania, Milano, Velletri, Venezia, Bologna, Catanzaro, Sassari e Udine.

Prossimi alla sottoscrizione sono Taranto e Foggia.

La realizzazione delle “cittadelle giudiziarie” rientra tra le ipotesi escluse dalla disciplina del Manutentore Unico, nella categoria “nuova edilizia e ampliamenti”. In merito, non è rinvenibile una normativa ad hoc che regolamenti unitariamente la fattispecie in esame. La realizzazione delle “cittadelle”, infatti, è frutto di una cooperazione istituzionale tra più Enti, di volta in volta diversamente coinvolti, in ragione delle singole e specifiche competenze. Tra queste, si evidenziano: