AL31A - CASEIFICIO PALAZZO/CONTRATTI CESSIONE LATTE CRUDO IN PERIODO EMERGENZIALE COVID-19
AL31A - CASEIFICIO PALAZZO/CONTRATTI CESSIONE LATTE CRUDO IN PERIODO EMERGENZIALE COVID-19
Provvedimento n. 29730
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA del 22 giugno 2021;
SENTITO il Relatore Professor Xxxxxxx Xxxxx;
VISTO l’art. 62 del Decreto Legge 24 gennaio 2012 n. 1, recante Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, convertito con modificazioni dalla Legge 24 marzo 2012 n. 27, e successive modificazioni (di seguito anche art. 62);
VISTO il Decreto 19 ottobre 2012 n. 199 del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali Regolamento di attuazione dell’articolo 62 del decreto legge 24 gennaio 2012, n.1 recante disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 2012 n. 27 (di seguito anche Decreto di attuazione);
VISTO il “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di disciplina delle relazioni commerciali concernenti la cessione di prodotti agricoli e alimentari” adottato con delibera dell’Autorità del 6 febbraio 2013 n. 24220 (di seguito anche “Regolamento sulle procedure istruttorie” o “Regolamento”);
VISTA la propria delibera del 13 aprile 2021, con la quale è stata disposta, ai sensi dell’art. 7, comma 3, del Regolamento sulle procedure istruttorie, una proroga del termine di conclusione del procedimento, fissato al 30 giugno 2021;
VISTI gli atti del procedimento;
I. LE PARTI
1. Caseificio Palazzo S.p.A. (di seguito Caseificio Palazzo) è una società con sede a Putignano (BA), attiva nella produzione e commercializzazione di prodotti lattiero caseari di qualità tipici pugliesi. Caseificio Palazzo ha raccolto latte bovino, nel corso del 2020, da oltre 90 allevatori localizzati tra le provincie di Bari e Taranto. Nell’anno 2019, la società ha realizzato un fatturato pari a circa 51,4 milioni di euro.
2. Il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari, Forestali e del Turismo – Dipartimento dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualità e Repressione delle Frodi (di seguito ICQRF) ha effettuato la segnalazione a seguito di una denuncia ricevuta da Coldiretti Puglia e da ARA Puglia (Associazione Regionale Allevatori Puglia). Coldiretti Puglia è un’organizzazione di produttori che costituisce l’articolazione locale dell’omonima organizzazione nazionale e rappresenta circa 50 mila imprese agricole regionali. ARA Puglia è un organismo associativo di primo grado che ha incorporato le Associazioni Provinciali Allevatori di Bari, Brindisi, Foggia, Lecce e Taranto e che è, a sua volta, associato all’AIA (Associazione Italiana Allevatori).
II. L’OGGETTO E L’ITER DEL PROCEDIMENTO
3. Con atto del 29 dicembre 2020, prot. n. 96345, è stato comunicato alla società Caseificio Palazzo l’avvio del procedimento istruttorio AL31A1, volto a verificare l’esistenza di presunte condotte commerciali in violazione dell’art. 62, comma 2, lettera a) e/o lettera e) del D.L. 1/2012, come convertito in l. n. 27/2012.
4. Il procedimento è stato avviato sulla base delle informazioni e della documentazione acquisite agli atti, con particolare riferimento a un’istanza di intervento pervenuta in data 3 agosto 2020 dall’ICQRF2, integrata in data 23 dicembre 20203, ai sensi dell’art. 62, comma 8, del D.L. 1/2012 e dell’art. 4 del Regolamento.
5. In particolare, nella comunicazione di avvio del procedimento, sono state contestate alla società Caseificio Palazzo
S.p.A. le seguenti condotte: la decisione unilaterale di non corrispondere per intero ai propri allevatori conferenti il
1 Doc. 3.
2 Doc. 1.
3 Doc. 2.
prezzo stabilito contrattualmente, e pertanto dovuto, per il ritiro e l’acquisto del latte effettuati nel mese di marzo del 2020; l’invio della comunicazione di tale decisione alla fine del mese di marzo 2020 con riferimento ai quantitativi già conferiti durante il mese stesso, circostanza che attribuisce a tale comunicazione efficacia retroattiva; la concreta attuazione della decisione comunicata mediante il pagamento agli allevatori, per il mese di marzo 2020, soltanto di un prezzo in acconto pari a 36 cts/lt, laddove il prezzo base contrattato con ciascun fornitore oscillava tra i 40 e i 44 cts/lt.
6. Contestualmente al procedimento, sono stati avviati altri 4 procedimenti analoghi nei confronti di altrettanti caseifici pugliesi, e segnatamente: Capurso Azienda Casearia S.r.l. (AL31B), D'Xxxxxxxx Xxxxxxxxx X.x.x. (AL31C), Delizia
S.p.A. (AL31D), Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxx X.x.x. (XX00X).
7. In data 28 gennaio 2021, la Caseificio Palazzo S.p.A. ha risposto alla richiesta di informazioni formulata dagli Uffici contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento e ha presentato una memoria difensiva4. Nel corso del procedimento, inoltre, in data 1° aprile 2021, gli Uffici hanno sentito in audizione i rappresentanti di Coldiretti Puglia5, i quali hanno inviato ulteriore documentazione in data 13 aprile 20216.
8. In data 13 aprile 2021, l’Autorità ha deliberato di prorogare il termine di conclusione del procedimento al 30 giugno 2021, dandone comunicazione alle Parti in data 14 aprile 20217.
9. In data 12 maggio 2021, ai sensi dell’art. 16, comma 1, del “Regolamento sulle procedure istruttorie”, è stata comunicata alle Parti la data di conclusione della fase istruttoria, fissata al 28 maggio 2021, ed è stato concesso alle Parti un termine di 12 giorni per la presentazione di memorie e documenti8. In data 13 maggio 20219, il Caseificio Palazzo ha presentato una memoria conclusiva9.
III. LE RISULTANZE ISTRUTTORIE
3.1 Il contesto di riferimento
10. Le informazioni acquisite agli atti nel corso dell’istruttoria consentono di ricostruire come segue il contesto di riferimento e la cronologia di circostanze e di avvenimenti nei quali vanno collocate le condotte contestate.
11. Come noto, sul finire del mese di febbraio del 2020, ha avuto inizio l’emergenza sanitaria tuttora in corso, che, sin dalla prima decade del mese di marzo 2020, ha causato una drastica riduzione delle vendite del Caseificio Palazzo (determinato dalla chiusura del canale horeca durante il periodo di lock down e dalla disdetta ricevuta dai caseifici della maggior parte degli ordinativi di prodotti destinati alle esportazioni). In particolare, sulla base dei dati di vendita forniti dalla Parte10, risulta che, nel mese di marzo 2020, si è verificata una riduzione superiore al 20% delle vendite in valore dei formaggi freschi a pasta filata, che rappresentano oltre l’80% della produzione aziendale, laddove invece, nello stesso periodo del 2019, esse erano aumentate del 5%.
12. Caseificio Palazzo ha quindi avviato, sin da subito, una serrata interlocuzione con tutti gli attori della filiera, quali le associazioni di categoria degli allevatori (tra cui anche Coldiretti), Confindustria e i rappresentanti delle istituzioni (Comune di Putignano e Regione Puglia), per concordare ogni opportuna iniziativa di salvaguardia degli interessi della filiera stessa. In particolare, tra il 19 e il 27 marzo 2020, si sono susseguiti numerosi incontri in video conferenza organizzati con i soggetti elencati, aventi ad oggetto la “crisi latte”11.
13. In data 20 marzo 2020, veniva siglata una lettera di intenti tra: i rappresentanti del Comune di Putignano e della Regione Puglia; alcuni caseifici in rappresentanza di tutti i caseifici del territorio; tutte le organizzazioni di categoria degli allevatori (Copagri, CIA, ARA, Confagricoltura) tranne, in questo caso, Coldiretti, che risultava assente. In tale documento12, si conveniva sulla necessità di sollecitare una serie di incentivi/sgravi, delineati nei loro contenuti essenziali, volti a sostenere e rilanciare il settore. Le organizzazioni agricole, da parte loro, si impegnavano “a
4 Doc. 4.
5 Doc. 6.
6 Doc. 7.
7 Doc. 8.
8 Doc. 11.
9 Doc. 12.
10 Doc. 4.14.
11 Docc. 4.3 e 4.5.
12 Doc. 4.4.
sollecitare i consociati alla riduzione della produzione di latte, nei limiti del possibile e salvaguardando il benessere degli animali” mentre i caseifici si impegnavano a proseguire nella politica di acquisto della materia prima locale.
14. In data 26 marzo 2020, si svolgeva un incontro tra i principali caseifici pugliesi13, rappresentanti di Confindustria e alcuni funzionari della Regione Puglia, nell’ambito del quale i rappresentanti della Regione ribadivano l’intenzione (già annunciata in un precedente incontro del 24 marzo) di trovare una soluzione condivisa alla crisi e di mettere in campo azioni di sostegno all’intera filiera della Regione Puglia, ad integrazione di quanto già disposto dal D.L. "Cura Italia".
3.2 Le condotte contestate in avvio
15. Nel contesto descritto, in data 27 marzo 2020, il Caseificio Palazzo (unitamente ad altri 3 caseifici regionali, destinatari, rispettivamente, dei procedimenti XX00X, XX00X e AL31D) inviava ai propri fornitori una lettera14 con la quale si comunicava la decisione di pagare soltanto un acconto pari 0,36 euro/lt per il latte ritirato nel mese di marzo, trattenendo la rimanente somma (mediamente pari a 4/5 cts, con leggere differenze tra i singoli allevatori) al fine di rimborsarla successivamente in base agli accordi raggiunti con le istituzioni in materia di contributi.
16. Il Caseificio Palazzo, quindi, soltanto per il latte ritirato nel mese di marzo 2020, pagava un acconto di 36 cts di euro per ogni litro di latte ritirato, oltre ai premi qualità concordati, a fronte di fatture in acconto regolarmente emesse dai fornitori. Già dal mese di aprile, gli allevatori effettuavano fatture per l’intero importo concordato, integralmente saldate dal caseificio.
17. Risulta comunque che, durante il mese di marzo 2020, il caseificio abbia ritirato interamente i quantitativi di latte prodotti dai propri allevatori conferenti, assicurando loro la continuità della produzione aziendale15. In particolare, sulla base dei dati forniti dalla Parte16, nel mese di marzo del 2020 si è registrato anche un lieve incremento rispetto al mese precedente (complessivamente pari a circa il 4%) delle quantità di latte complessivamente ritirate dai fornitori. Queste ultime pertanto, nel mese di marzo, risultano essere state del 16% circa più elevate rispetto all’effettivo fabbisogno di trasformazione dell’azienda.
18. A fronte di una sostanziale continuità nei ritiri della produzione di latte dei propri fornitori, il caseificio ha sostenuto ingenti oneri per la gestione delle eccedenze. In particolare, parte della materia prima ritirata è stata destinata alla produzione di cagliate congelate - processo che comporta una riduzione di circa il 2% della resa del latte, oltre che la necessità di richiedere nuove autorizzazioni17 e di modificare le linee produttive - e parte è stata destinata alla lavorazione di prodotti a stagionatura, con conseguente necessità di effettuare lo stoccaggio presso siti presi in locazione a Bari.
3.3 Gli eventi e le condotte successive
19. Il 1° aprile 2020, veniva depositata la proposta di legge Regionale “Misure straordinarie di sostegno”, sfociata nella
L.R. Puglia n. 13 del 13.05.2018, che ha poi dato luogo a un avviso pubblico per gli aiuti ai trasformatori, pubblicato il primo ottobre 2020.
20. L’8 aprile 2020, diverse organizzazioni agricole (OO.PP.AA., Alleanze Cooperative Italiane Settore Agroalimentare Puglia, UCI Puglia, CIA Puglia, Federagripesca Puglia, Legacoop Puglia e AGCI Puglia), con la sola eccezione di Coldiretti, sottoscrivevano, unitamente ai 4 principali caseifici della zona (tra i quali il Caseificio Palazzo), un documento con il quale si prendeva atto della situazione di difficoltà dei caseifici e della necessità di uno sforzo comune dei protagonisti della filiera per concordare iniziative a sostegno del settore. In tale documento, in particolare, le associazioni agricole di categoria, pur contestando che la lettera agli allevatori fosse stata inviata dai 4 caseifici in assenza di un preventivo accordo con la parte agricola, approvavano, sul piano sostanziale, la decisione relativa al
13 Doc. 4.6.
14 Doc. 1.2.
15 Ciò è stato da ultimo ribadito dal Caseificio Palazzo anche nella propria memoria del 13 marzo 2021 (doc. 12, cit.). 16 Doc. 4.12.
17 Doc. 4.2: il 19 marzo 2020, in particolare, il Caseificio Palazzo S.p.A. avviava presso l'Autorità competente (SIAV "B" Area Sud della ASL BA)
la procedura volta a conseguire l 'autorizzazione alla congelazione della cagliata. 18 Doc. 4.7.
pagamento in acconto del latte di 36 cts/lt, assunta dai 4 caseifici il 27 marzo 2020, riconoscendone l’assenza di intento speculativo e la finalità di salvaguardia degli interessi della filiera19.
21. Nel medesimo documento, sottoscritto congiuntamente dai 4 caseifici e dalle organizzazioni agricole elencate, si sottolineava come, a livello regionale, il 27% della produzione di latte del mese di marzo 2020 non fosse stata ritirata, laddove, invece, i 4 caseifici firmatari della comunicazione del 27 marzo avevano tutti ritirato per intero i quantitativi di latte prodotti dai propri allevatori. Le verifiche effettuate dalla Direzione sulla base dei dati richiesti alle Parti, evidenziano al riguardo che i produttori conferenti latte al Caseificio Palazzo, nel mese di marzo 2020, non hanno complessivamente ridotto la propria produzione di latte rispetto ai mesi precedenti.
22. In data 15 maggio 2020, veniva emanata la Legge Regionale n. 13, “Misure straordinarie di sostegno al settore lattiero–caseario”, che prevedeva, tra l’altro, l’erogazione di contributi a fondo perduto sia agli allevatori (art. 1) che “ai trasformatori con sede in Puglia che ritirano il latte pugliese, sulla base dei prezzi praticati sino a febbraio 2020, esclusivamente dagli allevatori con attività ubicate sul territorio regionale” (art. 3).
23. Nei mesi di luglio e agosto, la Regione Puglia disponeva inoltre la pubblicazione del Bando Pubblico per gli “Aiuti in favore degli allevatori operanti nel settore lattiero – caseario” 20, previsti, a seguito degli impatti sul settore conseguenti alla pandemia da Covid 19, in ragione del numero di “capi grossi” (bestiame da latte) detenuti dall’azienda beneficiaria e, pertanto, indicativamente rapportati alla produzione di latte di ciascun allevatore.
24. Il primo ottobre 2020, veniva pubblicato l’avviso per la presentazione delle domande di aiuto in favore dei trasformatori di latte pugliesi21. In premessa di tale avviso, si ricordava come la natura eccezionale dell’epidemia e la sua imprevedibilità avessero comportato l’alterazione delle ordinarie condizioni di mercato, determinando un forte calo delle vendite da parte dei caseifici, soprattutto con riferimento al comparto dei prodotti freschi, e un conseguente crollo delle quotazioni di tali prodotti.
25. Nel corso del mese di ottobre 2020, il Caseificio Palazzo presentava domanda di ammissione ai contributi. Nel mese di dicembre 2020, veniva pubblicata la lista dei caseifici ammessi a ricevere i contributi, tra i quali anche il Caseificio Palazzo22, e venivano quindi liquidati i contributi stessi. Nello stesso mese, venivano altresì liquidati i contributi ai fornitori.
26. In data 7 gennaio 2021, preso atto degli avvenuti interventi di sostegno, il Caseificio Palazzo e gli altri 3 caseifici firmatari della proposta di pagamento in acconto del 27 marzo 2020, da un lato, e le associazioni di categoria agricole firmatarie dell’accordo dell’8 aprile, dall’altro, concordavano il pagamento di altri 2 cts al litro agli allevatori a saldo del prezzo pagato in acconto per il mese di marzo 2020 (e per il mese di aprile per i caseifici, diversi dalla Parte del presente procedimento, che avevano prolungato il periodo del pagamento in acconto). L’accordo veniva sottoscritto dalle medesime associazioni di categoria che avevano già ratificato la precedente decisione del pagamento di 36 cts in acconto (escluse quindi Coldiretti e ARA), anche in considerazione dell’impegno assunto da tali trasformatori “con uno sforzo ampiamente riconosciuto, a garantire il ritiro del latte” (all. 11 memoria Palazzo).
27. Sulla base dei dati e delle informazioni forniti dalla Parte23, risulta che il Caseificio Palazzo abbia versato il saldo concordato a tutti i suoi fornitori, pagando loro un importo anche superiore ai 2 cts/lt stabiliti dall’accordo nei casi in cui il prezzo inizialmente concordato con l’allevatore era superiore ai 40 cts/lt24. In particolare, il saldo versato a ciascun fornitore è stato calcolato sottraendo dallo specifico prezzo pattuito con ciascuno di essi un importo di 38 cts, dato dai
19 Doc. 4.8.
20 Determinazioni del Dirigente Sezione Competitività delle Filiere Agroalimentari della Xxxxxxx Xxxxxx x. 000 del 13 luglio 2020 e n. 187 del 07 agosto 2020.
21 Determinazione n. 212 del 29.09.2020 della Dirigente della Sezione Servizio Filiere Agricole Sostenibili e Multifunzionalità, pubblicata sul BURP
n. 136 del 01.10.2020.
22 Doc. 4.10.
23 Doc. 4.13 e doc. 12, cit.
24 Il Caseificio Palazzo ha stabilito con trattativa privata condotta con ciascun singolo fornitore il prezzo base, che risulta pertanto diverso da un
allevatore all’altro, collocandosi in un range compreso tra i 40 e i 44 cts/lt.
36 cts già pagati dal caseificio più i circa 2 cts di contributo pubblico di cui, secondo quanto dichiarato dal caseificio, gli allevatori avrebbero usufruito direttamente25.
28. Il pagamento del saldo ai propri fornitori calcolato come descritto ha comportato, per il Caseificio Palazzo, il trasferimento agli allevatori di una larga parte del contributo ricevuto, che non ha quindi complessivamente compensato i maggiori oneri sostenuti dal caseificio per lo smaltimento delle eccedenze. In particolare, dei circa 145 mila euro di contributo ricevuto dal Caseificio Palazzo, circa 84 mila risultano essere stati utilizzati per il saldo complessivamente versato agli allevatori26; pertanto, la parte di contributo effettivamente incassata dal caseificio (e non distribuita agli allevatori) ammonta a poco più di 60 mila euro, a fronte di maggiori oneri sostenuti che la Parte ha quantificato in alcune centinaia di migliaia di euro27.
29. In sintesi, ad esito della vicenda, il caseificio Palazzo ha beneficiato di un risarcimento soltanto parziale dei minori ricavi registrati e dei maggiori costi sostenuti durante il mese di marzo, mentre i fornitori risultano avere sostanzialmente ricevuto l’intero prezzo originariamente pattuito, variabile tra i diversi fornitori tra i 40 e i 44 cts, e dato da: l’acconto di 36 cts/lt pagato dal Caseificio Palazzo alla fine del mese di marzo; il contributo pubblico specificamente destinato agli allevatori, pari a circa 2 cts/lt; il saldo successivo pagato dal caseificio, dato dalla differenza (di 2 cts/lt o più) tra i 38 cts/lt e il prezzo base originariamente pattuito.
3.4 La posizione di Coldiretti
30. Coldiretti Puglia, nell’ambito della propria audizione28, ha confermato di avere interagito con i caseifici nel corso del mese di marzo in relazione alla crisi del settore latte, anche partecipando a un “Tavolo Latte” tenutosi in data 25 marzo 2020. Nell’ambito di tale incontro, Confindustria Bari aveva illustrato la decisione dei trasformatori di proporre agli allevatori conferenti il pagamento, a titolo di acconto, di soli 36 cts/lt per il latte conferito29, in attesa del riconoscimento dei contributi; tale decisione, tuttavia, non era stata né avallata né condivisa dai rappresentanti degli allevatori, e in particolare da Coldiretti, che è l’associazione di produttori agricoli maggiormente rappresentativa in Puglia.
31. Pertanto, dopo l’invio della lettera del 27 marzo 2020 da parte dei 4 caseifici pugliesi, e precisamente il 31 marzo 2020, Coldiretti Puglia e ARA Puglia, che rappresentano complessivamente la maggioranza degli allevatori pugliesi, hanno segnalato tali condotte all’allora Ministro delle Politiche Agricole, oltre che al Presidente della Regione Puglia e ai Prefetti, invitando gli allevatori a non effettuare le fatture in acconto.
32. Le motivazioni della mancata approvazione della condotta dei caseifici da parte delle due organizzazioni segnalanti sarebbero sostanzialmente le seguenti: in primo luogo, i caseifici avrebbero comunicato a fine marzo 2020 una riduzione del prezzo pagato per le consegne di marzo, modificando in modo unilaterale e retroattivo le condizioni concordate; in secondo luogo, secondo quanto dichiarato dai rappresentanti di Coldiretti Puglia, gli allevatori si erano già autoimposti una riduzione delle quantità prodotte del 20% per far fronte alla crisi del settore, con conseguente erosione pressoché completa dei propri guadagni.
33. Infine, in relazione al successivo pagamento a saldo da parte dei caseifici, Coldiretti Puglia, nell’ambito della propria audizione, ha rappresentato quanto segue: i) i contributi ricevuti dagli allevatori avrebbero dovuto rappresentare un ristoro per gli allevatori, in ragione delle perdite da essi subite anche per i mancati ritiri del prodotto, e non essere detratti dal saldo dovuto, così come hanno fatto i caseifici; ii) molti allevatori non avrebbero ancora ricevuto il saldo del prezzo dovuto.
IV. LE ARGOMENTAZIONI DELLA PARTE
34. La Parte, nell’ambito della propria memoria del 28 gennaio 202130, ha sviluppato le seguenti principali argomentazioni difensive.
25 In particolare, secondo quanto dichiarato dal Caseificio Palazzo, gli allevatori avrebbero beneficiato di un contributo diretto pari a circa 1,8 cts/lt più un bonus partita IVA, equivalente a un risparmio di circa 0,2 cts/lt (doc. 4).
26 Elaborazioni su doc. 4.13.
27 Doc. 4.
28 Doc. 6.
29 Doc. 7.10.
30 Doc. 4.
4.1 Sull’improcedibilità dovuta alla tardività dell’avvio del procedimento
35. La Parte ha in primo luogo eccepito la tardività della Comunicazione dell’avvio per intervenuto decorso del termine di decadenza di notifica della contestazione entro e non oltre 90 giorni dall’accertamento di cui all’art. 14 della Legge n. 689/1981. In particolare, essendo la segnalazione da parte dell’ICQRF pervenuta in data 3 agosto 2020, la comunicazione di avvio del procedimento, contenente la contestazione della violazione di legge, avrebbe dovuto essere notificata entro il giorno 1° novembre 2020 e non, come in effetti avvenuto, il 29 dicembre 2020.
4.2 Sul carattere di eccezionalità della crisi determinata dalla pandemia
36. Il Caseificio Palazzo ha preliminarmente osservato come gli eventi che li hanno indotti a inoltrare le comunicazioni contestate fossero assolutamente imprevedibili ed eccezionali. L'emergenza sanitaria mondiale aveva infatti determinato un crollo verticale degli ordinativi e delle vendite, dovuto sia al calo delle esportazioni sia alla chiusura dei locali di ristorazione e dei servizi di somministrazione di pasti e alimenti, che rappresentano i principali canali di sbocco dell’azienda. Si poneva quindi l’urgenza di assumere iniziative a salvaguardare dell’intera filiera, in un giusto equilibrio delle esigenze degli acquirenti e degli allevatori.
4.3 Sull’assenza di ingiustificata gravosità della condotta
37. Nel contesto di crisi descritto, il caseificio non avrebbe applicato una riduzione del prezzo concordato, ma solo una modifica delle modalità di pagamento, mantenendo l’impegno al riconoscimento dell’importo dovuto una volta ricevuti gli attesi contributi regionali e nazionali. I caseifici, infatti, si erano a loro volta visti costretti a concedere dilazioni di pagamento ai propri fornitori e sconti ai propri clienti, oltre che a sostenere incrementi di costo e perdite di fatturato rilevanti. La condizione non potrebbe quindi definirsi come ingiustificatamente gravosa in quanto necessaria alla sopravvivenza aziendale e volta a garantire la prosecuzione dell’attività in attesa dell’intervento delle istituzioni regionali già richiesto e promesso.
38. In ogni caso, ad esito dell’erogazione dei contributi pubblici agli allevatori e ai trasformatori e del versamento del saldo di due centesimi da parte dei caseifici ai propri conferenti, questi ultimi non avrebbero di fatto subito alcun pregiudizio dalla condotta dei caseifici stessi.
4.4 Sull’assenza di unilateralità e di retroattività della decisione
39. Non vi sarebbe stata alcuna imposizione unilaterale agli allevatori, posto che prima dell’invio della comunicazione ai fornitori vi era stata una fitta interlocuzione tra i rappresentanti di tutte le categorie interessate dalla crisi, avvenuta attraverso numerosi incontri ai quali avevano partecipato gli stessi allevatori conferenti, per il tramite delle più importanti associazioni di categoria, ivi compresa Coldiretti. Gli stessi allevatori, d’altro canto, evidentemente coinvolti nella decisione, avevano acconsentito ad emettere, dal 31 marzo, una fattura in acconto piuttosto che una fattura a saldo per l’intero importo dovuto.
40. Inoltre, in data 8 aprile 2020, la decisione dei caseifici era stata ratificata e approvata anche formalmente, oltre che sostanzialmente, da tutte le principali associazioni di categoria degli allevatori, sottoscrivendo un documento condiviso, oltre che da Caseificio Palazzo e da altri caseifici, da diverse sigle sindacali di rappresentanza degli allevatori, quali OO.PP.AA., Alleanze Cooperative Italiane Settore Agroalimentare Puglia, UCI-Unione Coltivatori Italiani, CIA Puglia, Federagripesca Puglia, Legacoop Puglia e AGCI Puglia (escluse solo ARA e Coldiretti). Il documento ratificava sostanzialmente la legittimità dell'iniziativa adottata dal Caseificio Palazzo, riconoscendo la grave crisi del settore lattiero caseario generata dall'emergenza sanitaria in corso, soprattutto con riferimento al comparto del fresco, nell’ambito della quale “i caseifici hanno continuato a garantire il ritiro giornaliero del latte optando per la trasformazione in prodotto da stagionare e/o in cagliata da destinare al congelamento ed alla lavorazione”.
41. Inoltre, quanto al presunto carattere di retroattività della comunicazione ai fornitori, la Parte ha sottolineato come essa sia stata fatta solo a seguito degli sviluppi della condizione pandemica e delle conseguenti decisioni adottate dal Governo a metà marzo 2020, e, comunque, quando i caseifici erano già certi dell’impegno della Regione a mettere in campo sostegni economici. D’altro canto, il carattere di retroattività della condotta sarebbe da escludersi anche in ragione della non definitività dell'azione comunicata, consistente nel pagamento di un prezzo di 36 cts di euro/lt a titolo di "acconto", il che lasciava necessariamente intendere che sarebbe seguito un "saldo", e dava quindi contezza di una situazione in divenire, per nulla definita ed immutabile.
4.5 Sulla mancata violazione dei principi di buona fede e correttezza
42. La Parte ha anche sottolineato di avere sempre adottato, negli anni, un comportamento con i propri allevatori conferenti improntato alla massima lealtà e correttezza, al fine di mantenere un equilibrato rapporto commerciale. Anche con riferimento alle specifiche condotte contestate, essa avrebbe tentato, in assoluta buona fede, di tutelare gli interessi dell’intera filiera per far fronte a una situazione eccezionale e transitoria. In particolare, gli interessi degli allevatori sarebbero stati tutelati sia garantendo i ritiri per le intere quantità pattuite sia assicurando la corresponsione del saldo del prezzo.
43. A tale riguardo, il caseificio ha inoltre sottolineato come, ove avesse voluto perseguire esclusivamente il proprio interesse, esso avrebbe potuto procedere alla risoluzione dei contratti con gli allevatori, in forza del legittimo ricorso all’art.1467 c.c. recante “Contratti con prestazioni corrispettive” ai sensi del quale “se la prestazione di una delle parti è divenuta eccessivamente onerosa per il verificarsi di avvenimenti straordinari e imprevedibili, la parte che deve tale prestazione può domandare la risoluzione del contratto, con gli effetti stabiliti dall'articolo 1458”.
4.6 Sul principio di “Responsabilità sui Rischi”
44. Infine, la Parte ha richiamato la presenza, tra i Principi di buone prassi identificati dalla Commissione europea e dai rappresentanti della filiera agro-alimentare richiamati in avvio dei procedimenti, di un principio di “Responsabilità sui Rischi”, in base al quale tutte le parti devono assumersi i propri rischi imprenditoriali. Pertanto, secondo quanto sostenuto dal caseificio, anche sugli allevatori dovrebbe gravare, in proporzione, il rischio di impresa derivante dal verificarsi di circostanze imprevedibili ed eccezionali (quale è stata la crisi economica e sanitaria che si è verificata nei mesi di marzo e aprile 2020).
45. Le condotte del caseificio, dunque, potrebbero qualificarsi come sleali soltanto se l’impresa di trasformazione avesse scaricato interamente sulla parte debole i costi della crisi, cosa che non ha fatto. Al contrario, l’acquirente si è limitato a differire il pagamento di un ammontare pari al 10% del prezzo dovuto agli allevatori, perseguendo un intento mutualistico di ripartizione dei rischi. Peraltro, una volta ricevuti i contributi, il caseificio ha riversato sugli agricoltori larga parte dei propri ristori, assumendosi il costo degli stoccaggi, della diminuzione delle vendite, della minore resa, ecc. e mantenendo gli agricoltori sostanzialmente indenni da qualsiasi pregiudizio.
V. VALUTAZIONI
5.1 Cenni al quadro normativo di riferimento
46. L’articolo 62 - Disciplina delle relazioni commerciali in materia di cessione di prodotti agricoli e agroalimentari - del D.L. 1/201231 ha attribuito all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato una competenza in materia di relazioni commerciali tra operatori della filiera agro-alimentare, qualificando come illeciti amministrativi una serie di condotte poste in essere nel contesto di rapporti contrattuali aventi ad oggetto la cessione di prodotti agricoli e agroalimentari. Tale disciplina trova la sua ratio prevalente nell’avvertita necessità di offrire tutela alle piccole e medie imprese fornitrici di prodotti agricoli e alimentari nei confronti delle controparti contrattuali dotate di maggiore potere negoziale, siano esse trasformatori industriali o grandi gruppi distributivi della GDO32.
47. In particolare, il secondo comma dell’art. 62 del D.L. 1/2012 stabilisce che, nelle relazioni commerciali tra operatori economici in materia di cessione di prodotti agricoli e agro-alimentari, è vietato “imporre direttamente o indirettamente condizioni di acquisto, di vendita o altre condizioni contrattuali ingiustificatamente gravose, nonché condizioni extracontrattuali e retroattive;” (comma 2, lettera a)) e “adottare ogni ulteriore condotta commerciale sleale che risulti tale anche tenendo conto del complesso delle relazioni commerciali che caratterizzano le condizioni di approvvigionamento” (comma 2, lettera e)).
31 DECRETO-LEGGE 24 gennaio 2012, n. 1 Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, convertito con modificazioni dalla L. 24 marzo 2012, n. 27 (in S.O. n. 53, relativo alla G.U. 24/03/2012, n. 71).
32 Per una disamina approfondita della ratio, dei presupposti di applicazione e delle fattispecie previste dall’art. 62 si rinvia alla II Parte “Le relazioni
verticali GDO-fornitori e gli strumenti di intervento dell’Autorità antitrust”, Capitolo IV “Articolo 62 della l. n. 27/2012 e articolo 9 della l. n. 192/98 come strumenti alternativi di tutela contro il buyer power”, dell’Indagine conoscitiva condotta dall’Autorità sulla Grande Distribuzione Organizzata (delibera n. 24465 del 24/07/2013 “IC43 - SETTORE DELLA GRANDE DISTRIBUZIONE ORGANIZZATA”, Boll. 31/2013).
48. Le modalità applicative dell’articolo 62 sono state definite nel successivo Decreto di attuazione n. 199/201233, che, all’art. 1, ha delimitato l’ambito di applicazione della norma “ai contratti di cui all'articolo 62, comma 1 e alle relazioni commerciali in materia di cessioni di prodotti agricoli e alimentari […] con particolare riferimento alle relazioni economiche tra gli operatori della filiera connotate da un significativo squilibrio nelle rispettive posizioni di forza commerciale”.
5.2 L’infondatezza dell’eccezione di improcedibilità dovuta alla tardività dell’avvio
49. Non appare meritevole di accoglimento l’eccezione di Parte in merito alla tardività della Comunicazione dell’avvio per intervenuto decorso del termine di decadenza di notifica della contestazione. Infatti: i) l'art. 6 del Regolamento sulle procedure istruttorie34 stabilisce che l’avvio dell'istruttoria “è disposto entro il termine di 180 (centottanta) giorni dal ricevimento dell'istanza di intervento” e la notifica della comunicazione di avvio del procedimento, avvenuta il 29 dicembre 2020, è stata effettuata entro il termine di 180 previsti dal Regolamento; ii) come ribadito dalla giurisprudenza recente, il termine decadenziale di cui all’art. 14 l. n. 689/1981 non trova diretta applicazione nei procedimenti “antitrust”, per i quali rileva, ai fini della individuazione del termine iniziale, l'acquisizione della “piena conoscenza” della condotta illecita piuttosto che la notizia del fatto ipoteticamente sanzionabile35; iii) a seguito della segnalazione pervenuta dall’ICQRF in data 3 agosto 2020, la Direzione ha chiesto alcuni chiarimenti e integrazioni al segnalante, pervenuti in data in data 23 dicembre 2020, al fine di acquisire contezza degli elementi necessari per poter compiutamente ipotizzare la violazione di legge come contestata.
5.3 La sussistenza di un significativo squilibrio di potere contrattuale
50. Preliminarmente si osserva come, nel caso in esame, sussistano una serie di elementi che consentono di accertare la sussistenza di un significativo squilibrio di potere negoziale tra le parti del contratto di fornitura - ossia il Caseificio Palazzo, da un lato, e ciascuno dei rispettivi fornitori di latte crudo, dall’altro - anche indipendentemente dalle specifiche caratteristiche di ciascuno dei fornitori.
51. Si osserva, infatti, in primo luogo, che il latte crudo è un bene altamente deperibile, che deve necessariamente essere venduto entro un arco temporale ristretto. Pertanto, l’allevatore è obbligato a collocare tutta la propria produzione quotidiana immediatamente, senza nessuna possibilità di conservare il latte, sia pure per pochi giorni. Ciò impedisce al produttore di latte sia di cambiare acquirente in tempi rapidi sia di modulare le quantità da immettere sul mercato in funzione dell’andamento della domanda e del prezzo. Inoltre, anche nel medio periodo, il singolo allevatore conferente ha limitate possibilità di cambiare acquirente, distribuendo il proprio latte nell’ambito di un bacino territoriale piuttosto circoscritto, nel quale opera generalmente un numero limitato di imprese di trasformazione; al contrario, l’acquirente può fare fronte alle proprie necessità di approvvigionamento, almeno per talune produzioni, anche allargando il proprio bacino di raccolta e importando latte estero.
52. In secondo luogo, gli allevatori conferenti operano come imprenditori individuali o, al più, sono organizzati in piccole aziende agricole, con un numero di dipendenti medio di poche unità e un fatturato modesto. Ciò fa sì che l’intera produzione di latte fresco di ciascun allevatore venga generalmente conferita a una sola impresa di trasformazione, alimentandone una minima percentuale del fabbisogno complessivo: i trasformatori, al contrario, si avvalgono di numerosi fornitori di latte crudo; il Caseificio Palazzo, in particolare, si avvale di un numero di fornitori compreso tra 90 e 100.
5.4 L’assenza di ingiustificata gravosità delle condizioni applicate agli allevatori
53. Gli accertamenti effettuati in istruttoria consentono di accogliere le argomentazioni difensive formulate dal Caseificio Palazzo in relazione alla presenza di ragionevoli giustificazioni alla condotta adottata da tale operatore nel mese di marzo 2020, sostanzialmente riconducibili alle circostanze assolutamente eccezionali, gravi e imprevedibili che hanno generato, nel periodo di riferimento, un drastico calo delle vendite di prodotti finiti e una conseguente difficoltà di collocamento delle eccedenze di materia prima che il caseificio era contrattualmente obbligato a ritirare.
54. Inoltre, ai fini della valutazione di una sostanziale assenza di gravosità della condizione applicata agli allevatori, appare dirimente la circostanza che la riduzione del prezzo inizialmente corrisposto agli allevatori per i ritiri effettuati
33 Decreto del 19 ottobre 2012 "Regolamento di attuazione dell'articolo 62 del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla Legge
24 marzo 2012, n. 27”.
34 Adottato con Delibera AGCM n. 24220 del 6 febbraio 2013.
35 Cfr. Tar Lazio, I, 29 luglio 2020, n. 8850.
nel mese di marzo 2020 si sia in concreto tradotta, alla luce delle intenzioni del caseificio e della successiva condotta tenuta, nel pagamento di un acconto e di un saldo successivo. Pertanto, in considerazione delle incertezze connesse all’effettiva durata della crisi pandemica, nonché ai tempi e alle modalità di implementazione delle misure di sostegno previste, tale condotta non risulta integrare una modifica unilaterale retroattiva di una condizione contrattuale.
55. D’altro canto, le stesse organizzazioni ARA e Coldiretti, nella propria segnalazione indirizzata al Ministro delle Politiche Agricole e al Presidente della Regione Puglia, lamentavano sostanzialmente come la lettera del 27 marzo 2020, inviata dai 4 caseifici ai propri allevatori conferenti, non fornisse sufficienti garanzie sull’effettivo pagamento di un saldo successivo al pagamento in acconto, che è stato invece regolarmente corrisposto nel gennaio 2021 dal Caseificio Palazzo.
56. Vale inoltre considerare come, a fronte di documentati incrementi dei costi subiti dal Caseificio Palazzo in ragione del calo delle vendite e della conseguente necessità di destinare parte della materia prima alla lavorazione di prodotti stagionati o congelati, l’operatore si è comunque impegnato a mantenere fede ai propri obblighi contrattuali di ritiro del prodotto, piuttosto che acquistare materia prima a basso costo da altre zone produttive e/o proporre agli allevatori una risoluzione del contratto stesso.
57. L’assenza di un intento speculativo da parte dei caseifici risulta essere stata riconosciuta anche da diverse organizzazioni agricole che, con il documento sottoscritto in data 8 aprile 2020, hanno formalmente ratificato, sia pure alcuni giorni dopo la comunicazione agli allevatori del 27 marzo 2020, la decisione relativa al pagamento in acconto del latte di 36 cts/lt, riconoscendone un intento di salvaguardia degli interessi complessivi della filiera, a fronte dell’impegno dei trasformatori di farsi carico di ritirare il prodotto in esubero. In particolare, le condotte adottate dai caseifici sono state ritenute idonee a contemperare “l’esigenza degli allevatori di procedere con le spese necessarie per la continuità aziendale e quella dei trasformatori di far fronte ai maggiori costi per lo stoccaggio delle produzioni trasformate e da destinare alla stagionatura”.
5.5 Le condotte adottate dalla Parte successivamente all’avvio del procedimento
58. Preliminarmente si osserva che le condotte adottate dal Caseificio Palazzo successivamente all’avvio del procedimento in corso non sono state, di per sé, oggetto di contestazione e accertamento nell’ambito del procedimento, potendo esse rappresentare soltanto elementi di contesto utili alla valutazione delle finalità e degli effetti delle condotte contestate in sede di avvio del procedimento, adottate dalla Parte nel mese di aprile del 2020.
59. Tanto premesso, la circostanza che, una volta completata la fase di erogazione dei sostegni pubblici - liquidati sia agli allevatori che ai caseifici - il Caseificio Palazzo abbia effettivamente proceduto ad erogare il saldo a tutti i propri allevatori conferenti (per le quantità di latte ritirate nel mese marzo del 2020) contribuisce a delineare un atteggiamento di sostanziale correttezza e buona fede mantenuto dalla società di trasformazione nei confronti dei propri fornitori, corroborando la tesi che la condotta contestata rappresentasse, già nelle intenzioni del suo proponente, una mera suddivisione del pagamento in un importo in acconto e in un saldo successivo, piuttosto che una decurtazione unilaterale del prezzo complessivo.
60. Analogamente indicativa dell’assenza di un intento speculativo del Caseificio Palazzo ai danni degli allevatori appare la circostanza che la definizione dell’importo da erogare a saldo, impregiudicata in questa sede ogni valutazione in merito alla sua concreta adeguatezza e proporzionalità, sia stata effettuata ad esito di un preventivo accordo con alcune associazioni di rappresentanza del mondo agricolo, che avevano già in precedenza approvato la decisione del pagamento in acconto.
61. In particolare, l’accordo siglato il 7 gennaio 2021 con tali associazioni contemplava, ad esito di una complessiva valutazione dei danni subiti e dei ristori ricevuti da ciascuna delle parti interessate, il pagamento di un importo pari a 2 cts per ogni litro di latte ritirato nei mesi di marzo e aprile. Tale importo è stato anche incrementato dal caseificio laddove il prezzo base contrattato con gli allevatori risultava superiore ai 41 cts/lt, sino al raggiungimento di tale prezzo, al netto del contributo di circa 2 cts/lt già ricevuto dagli stessi fornitori a titolo di ristoro delle eventuali perdite subite.
62. A tale riguardo, con specifico riferimento a quanto argomentato da Coldiretti nell’ambito della propria audizione, valgano le seguenti considerazioni: i) tutti i fornitori del Caseificio Palazzo risultano ad oggi aver ricevuto il saldo del prezzo per i ritiri effettuati nel mese di marzo; ii) in considerazione dell’intento mutualistico di ripartizione dei rischi prodotti dalla crisi alla base dell’accordo ratificato da diverse organizzazioni agricole e del fatto che gli allevatori non risultano aver subito decurtazioni nei ritiri di materia prima rispetto a quanto contrattualmente concordato, non appare in questa sede censurabile la circostanza che nella quantificazione del saldo da erogare si sia tenuto conto anche dei ristori già ricevuti dagli allevatori.
63. Ad esito dell’intera vicenda, in particolare, il Caseificio Palazzo risulta avere beneficiato di un risarcimento soltanto parziale dei minori ricavi registrati e dei maggiori costi sostenuti durante il lock down (per lo stoccaggio dei prodotti stagionati, la produzione e il congelamento delle cagliate, le dilazioni di pagamento e gli sconti concessi ai propri acquirenti, ecc.), mentre i fornitori risultano avere ricevuto, complessivamente, l’intero prezzo originariamente pattuito per il ritiro del latte.
5.6 Conclusioni sui profili di illiceità delle condotte
64. Le evidenze acquisite nell’ambito del procedimento portano complessivamente a ritenere che non vi siano elementi sufficienti a considerare le condotte commerciali poste in essere dal Caseificio Palazzo in contrasto con l’art. 62, comma 2, del D.L. 1/2012.
RITENUTO, pertanto, sulla base delle considerazioni suesposte, che non vi siano elementi sufficienti a considerare le condotte commerciali poste in essere dalla società Caseificio Palazzo in contrasto con l’articolo 62, comma 2, del D.L. 1/2012, così come interpretato anche ai sensi dell’art. 4, comma 1, del Decreto di attuazione;
DELIBERA
che, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, non vi sono elementi sufficienti a ritenere che le condotte commerciali poste in essere dalla società Caseificio Palazzo integrino una violazione dell’articolo 62, comma 2, del
D.L. 1/2012, così come interpretato anche ai sensi dell’art. 4, comma 1, del Decreto di attuazione.
Il presente provvedimento sarà notificato ai soggetti interessati e pubblicato nel Bollettino dell'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al TAR del Lazio, ai sensi dell'art. 135, comma 1, lettera b), del Codice del processo amministrativo (Decreto Legislativo 2 luglio 2010, n. 104), entro sessanta giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso, fatti salvi i maggiori termini di cui all’art. 41, comma 5, del Codice del processo amministrativo, ovvero può essere proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi dell’art. 8 del Decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199, entro il termine di centoventi giorni dalla data di notificazione del provvedimento stesso.
IL SEGRETARIO GENERALE Xxxxxxx Xxxxx | IL PRESIDENTE Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx |