NEL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI: INNOVAZIONI E CRITICITÀ

ANNO XXXI

N. 6

gIUgNO 2024

LA PROCEDURA PER L’ACQUIsIZIONE DEI PRODOTTI FARMACEUTICI ALLA LUCE DELLE REgOLE sULLA DIgITALIZZAZIONE CONTENUTE

NEL NUOVO CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI: INNOVAZIONI E CRITICITÀ

L’INTERRUZIONE VOLONTARIA DI gRAVIDANZA NELLE MARCHE TRA ORgANIZZAZIONE ED EFFETTIVITÀ DEL DIRITTO

GENEsI E PROsPETTIVE DELLE POLITICHE DI AMMINIsTRAZIONE CONDIVIsA IN ITALIA L’EVOLUZIONE DELLA sTABILIZZAZIONE DELL’IsTITUTO DEL PRECARIATO

NEL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE

MONDO SANITARIO

ISSN 1970‐9374

(XXXI - N. 6 Giugno 2024)

SOMMARIO

1 La procedura per l’acquisizione dei prodotti farmaceutici alla luce delle regole

sulla digitalizzazione contenute nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici: inno‐ vazioni e criticità

C. Testella

19 L’interruzione volontaria di gravidanza nelle Marche tra organizzazione ed ef‐

fettività del diritto

E. Cola

26 Genesi e prospettive delle politiche di amministrazione condivisa in Italia

X. Xxxxx

38 L’evoluzione della stabilizzazione dell’istituto del precariato nel Servizio Sanita‐

rio Nazionale

E. Xxxxx, X. Xxxxxxx, X. Xxxxxxxxxxxx

MONDO SANITARIO

rivista mensile

Tribunale di Roma, n. 59 del 18 febbraio 1994 (1a registrazione) Tribunale di Roma, n. 142 del 25 giugno 2013 (2a registrazione) Iscritto al Registro Nazionale della Stampa al n. 5441

Finito di stampare: giugno 2024

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La procedura per l’acquisizione dei prodotti farmaceutici alla luce delle regole sulla digitalizzazione

contenute nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici: innovazioni e criticità

XXXXXXXX XXXXXXXX

Funzionario U.O.C. Acquisti e Logistica, AST Macerata

Riassunto: L’impostazione digitale introdotta dal D.Lgs. 36/2023 ha generato un nuovo modo di fare appalti, in quanto la procedura di gara, in tutte le fasi del suo “ciclo di vita”, viene totalmente espletata all’interno di piattaforme digitali interconnesse e interoperabili. Nel perimetro delineato dalla nuova norma si muove la procedura di acquisizione dei prodotti farmaceutici, oggetto del presente elaborato, che presenta alcune criticità intrinseche, dovute sia alla notevole volatilità del mercato in ordine ai prezzi d’acquisto, che all’indetermina- tezza dei volumi da porre alla base del progetto di gara. Le stazioni appaltanti effettuano l’approvvigionamento dei medicinali in condizioni di estrema urgenza e necessitano di procedure flessibili che consentano di raggiun- xxxx il migliore risultato di gara in modo performante e tempestivo, in un contesto caratterizzato da estrema variabilità.

Nella prima parte viene pertanto illustrato lo strumento di negoziazione del Sistema Dinamico di Acquisi- zione, che, mediante appalti specifici, risponde perfettamente ai requisiti dell’ecosistema digitale e consente alla stazione appaltante la personalizzazione del disegno di gara. Nella successiva, vengono trattati gli elementi di criticità tipici di una gara farmaci, la cui progettazione è oggetto di grande attenzione in quanto finalizzata all’obiettivo della massima copertura contrattuale dei lotti di gara. Infine, vengono approfonditi alcuni correttivi attualmente a disposizione della stazione appaltante per contrastare, in primis, le conseguenze dell’oscillazione dei prezzi di mercato e le ricadute a livello di esecuzione contrattuale, mediante i meccanismi introdotti dall’art. 9 del nuovo Codice, al fine di garantire il mantenimento in vita del contratto e la conservazione dell’equilibrio contrattuale; inoltre, con l’Accordo Quadro, viene esaminato uno strumento che garantisce la massima flessibilità dal lato dei volumi d’acquisto, al fine di vincolare la stazione appaltante solo per gli ordinativi necessari e per il numero di dosi potenzialmente somministrabili e non per l’intero quantitativo aggiudicato. Da ultimo, grazie alla disciplina dell’art. 30 del Codice, vengono introdotte le cosiddette “procedure automatizzate”, che con il supporto dell’intelligenza artificiale consentiranno un’ulteriore spinta in avanti in ordine ad efficienza ed econo- micità, garantendo la corretta configurazione di procedure particolarmente complesse come quelle per l’approv- vigionamento dei farmaci, che dipendono interamente dalla fase della progettazione, discendente dall’analisi ap- profondita del mercato di riferimento, che potrà essere indagato più agevolmente con i nuovi strumenti tecnolo- gici, a loro volta opportunamente monitorati nella correttezza dei processi.

Parole chiave: progettazione, farmaci, digitale, artificiale, prezzi, sistema dinamico

Introduzione

L’approvvigionamento di lavori, beni e servizi per le Aziende Sanitarie italiane è stato interessato da molte innovazioni tecnologiche e modifiche legisla- tive nel corso delle ultime decadi. L’avvento dell’e- procurement nel mondo del commercio ha inevitabil- mente coinvolto anche il settore degli appalti pub- blici, evidenziando punti deboli e prospettive di mi- glioramento. Dal 1° gennaio 2024 le disposizioni in tema di digitalizzazione del ciclo di vita degli appalti sono divenute pienamente efficaci: le novità riguar- dano in particolare l’operatività dell’ecosistema di approvvigionamento digitale o e-procurement, tra- mite l’utilizzo di piattaforme certificate e la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP).

La scrivente si occupa, dal 2008, di procedure di appalto e avendo attraversato tutte le fasi di at- tuazione dei precedenti Codici (D.Lgs. 163/2006, D.Lgs. 50/2016), l’interesse è stato catturato dai risvolti operativi del D.Lgs. 36/2023, in partico- lare dal lato della interoperabilità, che si riten- gono davvero innovativi.

Concentrandosi in maniera prevalente sulla progettazione delle procedure di acquisizione di beni e servizi, in particolare di farmaci e dispositivi medici, si riflette su come può impattare la nuova normativa nel settore. Pertanto, lo scopo del pre- sente contributo è definire il contesto attuale di ri- ferimento inerente alla nuova impostazione tele- matica prevista dal D.Lgs. 36/2023, evidenziando le peculiarità delle procedure di selezione del con- traente afferenti all’acquisizione dei prodotti far- maceutici, le criticità intrinseche di tale tipologia di gara e i correttivi a disposizione delle stazioni appaltanti al fine di pervenire nel modo più age- vole possibile all’individuazione di fornitori che rappresentino in maniera soddisfacente la regola di gara. In considerazione dell’evoluzione dell’in- tero sistema, la prima questione da porsi è come si inserisce in tale nuovo perimetro una procedura solo “apparentemente” non complessa come la gara per l’acquisizione di prodotti farmaceutici.

1. La categoria merceologica dei prodotti farma- ceutici

1.1 Il contesto di riferimento: l’e-procurement prima e dopo il D.Lgs. 36/2023

La disciplina dell’e-procurement prevede l’uti- lizzo di piattaforme telematiche fra loro interope- rabili come mezzo ordinario per la gestione del

ciclo di vita dei contratti, con l’obiettivo di realiz- zare un portale unico per gli appalti.

L’art. 25 del D.Lgs. 36/2023, rubricato “Piatta- forme di approvvigionamento digitale” prevede al comma 1 che le piattaforme di approvvigiona- mento digitale sono costituite dall’insieme dei servizi e dei sistemi informatici, interconnessi e interoperanti, utilizzati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti per svolgere una o più atti- vità di cui all’art. 21, comma 1 (programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione), e per assicurare la piena digitalizza- zione dell’intero ciclo di vita dei contratti pub- blici. A tal fine, le piattaforme di approvvigiona- mento digitale interagiscono con i servizi della Banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’art. 23 (1) nonché con i servizi della piatta- forma digitale nazionale dati (PDND), di cui all’art. 50-ter del D.Lgs. n. 82 del 2005 (Codice dell’amministrazione digitale, CAD).

Nel recente passato, i funzionari impegnati nella gestione delle procedure di gara dovevano utilizzare molteplici piattaforme, non collegate tra loro con sistemi di interoperabilità.

L’acquisizione del CIG (Codice Unico Gara) era effettuata tramite il servizio SIMOG di ANAC, le verifiche ai sensi degli artt. 94-98 del D.Lgs. 36/2023 dovevano essere effettuate attra- verso il portale AVCPASS di ANAC, la pubblicità legale, in base alle soglie di importo, mediante la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (GURI), i quotidiani locali e nazionali, la Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE); tutti i dati caricati nei singoli portali non avevano il carat- tere enunciato dal principio del once-only.

L’interoperabilità permette di garantire la rea- lizzazione delle disposizioni del Codice dell’am- ministrazione digitale, consentendo alle pubbli- che amministrazioni di scambiare dati tra loro ed erogare servizi in maniera più rapida ed efficace, mediante un unico invio.

Il comma 2 dell’art. 19 del nuovo Codice enun- cia infatti che, in attuazione del principio dell’unicità dell’invio, ciascun dato è fornito una sola volta a un solo sistema informativo, non può essere richiesto da altri sistemi o banche dati, ma è reso disponibile dal sistema informativo rice- vente, e che tale principio si applica ai dati relativi alla programmazione di lavori, opere, servizi e forniture, nonché a tutte le procedure di affida- mento e di realizzazione di contratti pubblici sog- gette al presente Codice e a quelle da esso escluse, in tutto o in parte, ogni qualvolta siano imposti

obblighi di comunicazione a una banca dati o a un sistema informativo.

La piattaforma digitale utilizzata dalla sta- zione appaltante deve essere inoltre “certificata” secondo le regole tecniche stabilite per garantire l’interoperabilità. La dichiarazione di utilizzo di una piattaforma certificata è condizione per la conservazione della qualificazione della stazione appaltante ai sensi degli artt. 62 e 63 del Codice, necessaria per gli affidamenti di contratti di la- vori di importo superiore a 500 mila euro e di ser- vizi e forniture d’importo superiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti, ovvero del mantenimento della possibilità di acquisire CIG autonomamente.

L’art. 8 della Delibera ANAC n. 261 del 20 giu- gno 2023, rubricato “Piattaforme di approvvigio- namento digitale” definisce i compiti delle piatta- forme di approvvigionamento digitale, le quali interagiscono con la BDNCP, mediante i servizi della PCP (2), secondo le regole tecniche e le indi- cazioni contenute nel provvedimento di cui all’art. 26 del Codice (regole tecniche stabilite dall’AGID per la certificazione delle piattaforme di approvvigionamento digitale).

Il comma 3 dell’articolo in esame specifica che, mediante le piattaforme digitali, le stazioni ap- paltanti e gli enti concedenti svolgono digital- mente le attività e i procedimenti amministrativi connessi al ciclo di vita dei contratti pubblici, as- solvono agli obblighi in materia di pubblicità le- gale degli atti, assolvono agli obblighi di comuni- cazione nei confronti dell’ANAC di cui all’art. 222, comma 9, del Codice, e a quelli in materia di trasparenza di cui al D.Lgs. 33/2013, da adem- piere mediante comunicazione alla BDNCP se- condo quanto previsto nel provvedimento ai sensi dell’art. 28, comma 4; garantiscono l’accesso agli atti di cui all’art. 35 del Codice secondo quanto previsto nel provvedimento ai sensi dell’art. 28, comma 4, inseriscono le notizie utili nel Casellario informatico di cui all’art. 222, comma 10, del Codice e utilizzano il FVOE (3) con le modalità individuate nel provvedimento di cui all’art. 24 del Codice.

L’art. 22 del D.Lgs. 36/2023, rubricato “L’eco- sistema digitale dei contratti pubblici” definisce al comma 1 che l’ecosistema nazionale di approv- vigionamento digitale (e-procurement) è costi- tuito dalle piattaforme e dai servizi digitali infra- strutturali abilitanti la gestione del ciclo di vita dei contratti pubblici, di cui all’art. 23 del Codice (come di seguito esposto), e dalle piattaforme di

approvvigionamento digitale utilizzate dalle sta- zioni appaltanti di cui all’art. 25 del Codice (come sopra descritte).

Il comma 2 specifica che le piattaforme e i ser- vizi digitali di cui al comma 1 consentono, in par- ticolare la redazione o l’acquisizione degli atti in formato nativo digitale, la pubblicazione e la tra- smissione dei dati e documenti alla BDNCP, l’ac- cesso elettronico alla documentazione di gara, la presentazione del documento di gara unico euro- peo in formato digitale e l’interoperabilità con il fascicolo virtuale dell’operatore economico, la presentazione delle offerte, l’apertura, la gestione e la conservazione del fascicolo di gara in moda- lità digitale e il controllo tecnico, contabile e am- ministrativo dei contratti anche in fase di esecu- zione e la gestione delle garanzie.

L’art. 23 del D.Lgs. 36/2023 prevede al comma 1 che l’ANAC è titolare in via esclusiva della Banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’art. 62-bis del Codice dell’amministrazione di- gitale, abilitante l’ecosistema nazionale di e-pro- curement, e ne sviluppa e gestisce i servizi.

Il comma 2 precisa che l’ANAC individua con propri provvedimenti le sezioni in cui si articola la banca dati di cui al comma 1 e i servizi ad essa collegati.

La BDNCP si articola nelle seguenti sezioni:

- Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) (4);

- Piattaforma contratti pubblici (PCP) (2);

- Piattaforma per la pubblicità legale degli atti;

- Fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE);

- Casellario Informatico;

- Anagrafe degli operatori economici.

Il comma 3 delinea il ruolo fondamentale della BDNCP, che risulta interoperabile con le piatta- forme di approvvigionamento digitale utilizzate dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti e con il portale dei soggetti aggregatori (…) per la digitalizzazione di tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici, nonché con la piattaforma di- gitale nazionale dati (PDND) di cui all’art. 50-ter del D.Lgs. 82/2005, con le basi di dati di interesse nazionale di cui all’art. 60, D.Lgs. 82/2005 e con tutte le altre piattaforme e banche dati dei sog- getti di cui all’art. 2, comma 2, del citato decreto, coinvolti nell’attività relativa al ciclo di vita dei contratti pubblici.

La BDNCP assume un’importanza cruciale nell’ambito dell’Ecosistema Nazionale d’approv- vigionamento digitale, di cui è titolare l’ANAC, e

deve contenere tutti i dati relativi ai contratti pub- blici di lavori servizi e forniture, nonché tutte le informazioni inerenti agli atti delle amministra- zioni aggiudicatrici relativi alla programma- zione, alla scelta del contraente, all’aggiudica- zione.

Tali informazioni devono essere trasmesse tempestivamente attraverso le piattaforme infor- matiche ad essa interconnesse.

Il servizio integrato di interoperabilità con- sente che tutti i dati caricati nelle piattaforme di- gitali certificate confluiscano nell’unico Portale di dati “aperti” dell’Autorità Nazionale Anticorru- zione. In qualunque momento, collegandosi ed accedendo al portale xxxxx://xxxx.xxxxxxxxx- xxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxx/, è possi- bile rintracciare per ID CIG (Codice Identificativo Gara) tutte le pubblicazioni afferenti le singole procedure d’interesse, oltre che monitorare la percentuale di forniture affidata ad uno specifico fornitore da una singola Azienda, oppure la per- centuale di gare per tipologia di settore o per ti- pologia di affidamento effettuate da un certo Ente. Qualunque dato è disponibile mediante fil- tri che lavorano su indicatori, che vanno ad ag- gregare tutte le informazioni aggiornate in tempo reale.

1.2 Il «ciclo di vita digitale» dei contratti pubblici

L’art. 21 del D.Lgs. 36/2023 denominato “ciclo di vita digitale dei contratti pubblici” prevede al comma 1 che il ciclo di vita digitale dei contratti pubblici, di norma, si articola in programma- zione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione.

Il «ciclo di vita dei contratti pubblici» è da in- tendersi come le attività riguardanti le procedure di gara fino a includere quelle conclusive del con- tratto.

L’idea di fondo è che tutte le attività devono essere conoscibili e riconducibili a un numero identificativo iniziale assegnato alla singola pro- cedura, avviata con il Codice Unico di Progetto (CUP) e il Codice Identificativo di gara (CIG).

A partire dalla programmazione, con il riferi- mento all’ambito in cui si inserisce la procedura da indire, alla progettazione, che rappresenta l’ideazione della documentazione di gara, prose- guendo con la pubblicazione, che comporta la co- noscibilità dell’avvio della procedura e che per- mette ai potenziali interessati di partecipare, si procede con l’affidamento che, a prescindere della tipologia di procedura utilizzata, culmina

con l’individuazione del soggetto con cui sarà sti- pulato il contratto e, da ultimo, con la fase di ese- cuzione del contratto.

L’art. 10 della Delibera ANAC n. 261 del 20 giugno 2023, rubricato “Informazioni che le sta- zioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a trasmettere alla BDNCP”, enuncia al comma 1 che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a trasmettere tempestivamente alla BDNCP, per il tramite delle piattaforme di ap- provvigionamento certificate, le informazioni ri- guardanti la programmazione, la progettazione e la pubblicazione, l’affidamento, l’esecuzione e le altre informazioni.

In particolare, la programmazione fa riferi- mento al programma triennale e agli elenchi an- nuali dei lavori e al programma triennale degli acquisti di servizi e forniture.

La progettazione e la pubblicazione afferi- scono invece agli avvisi di pre-informazione, ai bandi e agli avvisi di gara, agli avvisi relativi alla costituzione di elenchi di operatori economici, mentre l’affidamento agli avvisi di aggiudica- zione ovvero ai dati di aggiudicazione per gli af- fidamenti non soggetti a pubblicità, oltre agli af- fidamenti diretti.

L’esecuzione attiene alla stipula e all’avvio del contratto, agli stati di avanzamento, ai su- bappalti, alle modifiche contrattuali e alle proro- ghe, alle sospensioni dell’esecuzione, agli ac- cordi bonari, alle istanze di recesso, alla conclu- sione del contratto e al collaudo finale; per ogni altra informazione si intendono invece tutte quelle informazioni che dovessero rendersi utili per l’assolvimento dei compiti assegnati all’ANAC dal codice e da successive modifiche e integrazioni.

L’impianto normativo appena tratteggiato, già a prima lettura, impone una necessaria riorganiz- zazione amministrativa produttiva di implica- zioni interne ed esterne: nel primo caso, attra- verso l’adozione di nuove misure e mediante l’adeguamento di processi e regolamenti, dal punto di vista dell’implementazione delle com- petenze in capo ai dipendenti amministrativi (in servizio e futuri), attraverso percorsi formativi di consolidamento delle competenze e di aggiorna- mento anche riguardo alle misure di tutela dei dati che vengono scambiati; nel secondo, raffor- zando e migliorando la comunicazione esterna delle amministrazioni, cioè nella prospettiva del principio della fiducia in senso reciproco, sup- portando, informando e, se occorre, istruendo i

potenziali operatori economici sulle modalità “digitali” (Xxxxxxx Xxxxxxxx, 2024).

La digitalizzazione completa del ciclo di vita dei contratti pubblici è un passo fondamentale per ottimizzare l’efficienza e la trasparenza nell’ambito degli appalti pubblici.

Tra i vantaggi fondamentali, troviamo l’effi- cienza e la tempestività, in quanto la digitalizza- zione semplifica ed accelera tutte le fasi dei con- tratti pubblici, dalla pianificazione alla progetta- zione, pubblicazione, affidamento, stipula ed ese- cuzione, pertanto le stazioni appaltanti possono gestire in modo più rapido ed efficiente le proce- dure di affidamento.

Inoltre l’interoperabilità tra piattaforme è alla base dell’obiettivo di creare un ecosistema nazio- nale di e-procurement in cui le diverse piattaforme di approvvigionamento digitale scambiano dati in modo interoperabile, favorendo la condivi- sione di informazioni tra le parti coinvolte.

Si generano pertanto standard più elevati, as- sicurando alti livelli in termini di sicurezza infor- matica, protezione dei dati personali, trasparenza e parità di trattamento degli operatori economici, e la BDNCP gestita da ANAC contribuisce a ga- rantire questi standard.

In considerazione del fatto che i dati digitali consentono un miglior monitoraggio delle opera- zioni, le attività svolte sono tracciate in modo ac- curato, facilitando la verifica e la rendicontazione, garantendo performances maggiori a livello di tracciabilità e monitoraggio delle fasi di gara.

L’interoperabilità consente maggiore accessi- bilità e condivisione delle informazioni, in quanto le piattaforme digitali permettono un ac- cesso più ampio alle informazioni sui contratti pubblici e gli operatori economici possono parte- cipare alle gare in modo più agevole.

1.3 Sistemi dinamici di acquisizione della pubblica am- ministrazione (cd. “SDAPA”)

Il Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA) è uno degli strumenti della piattaforma Acquisti in Rete utilizzato dalle Amministrazioni Pubbliche per effettuare i propri acquisti.

Era stato introdotto a livello comunitario già dal 2004 per le procedure di appalto dei cosid- detti settori speciali (es. gas, acqua, servizi di tra- sporto, postali) e altre procedure per la fornitura di beni e servizi standardizzati. Alla fine del 2011 CONSIP (5) pubblica il primo bando per la fornitura dei prodotti farmaceutici e a seguire il Sistema Dinamico verrà definitivamente inserito

all’interno di Acquisti in Rete affiancandolo agli altri 3 strumenti già attivi (MePA, Accordi Qua- dro e Convenzioni).

Lo SDA è in parte simile al MePA, ma a diffe- renza di quest’ultimo, le negoziazioni sul Sistema Dinamico possono superare anche la soglia co- munitaria.

L’art. 32 denominato “Sistemi dinamici di ac- quisizione” definisce al comma 1 che per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche, così come generalmente disponibili sul mercato, soddisfano le esigenze delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti, è possibile avvalersi di un sistema di- namico di acquisizione. Il sistema dinamico di ac- quisizione è un procedimento interamente elet- tronico ed è aperto per tutto il periodo di efficacia a qualsiasi operatore economico che soddisfi i cri- xxxx di selezione. Può essere diviso in categorie definite di prodotti, lavori o servizi sulla base delle caratteristiche dell’appalto da eseguire. Tali caratteristiche possono comprendere un riferi- mento al quantitativo massimo ammissibile degli appalti specifici successivi o a un’area geografica specifica in cui gli appalti saranno eseguiti.

Il comma 8 dell’articolo in esame specifica che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti invitano tutti i partecipanti ammessi a presentare un’offerta per ogni specifico appalto nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione, conformemente all’art. 89 (6) e all’art. 165 (7) del Codice. Se il sistema di- namico di acquisizione è stato suddiviso in catego- rie di prodotti, lavori o servizi, le stazioni appal- tanti e gli enti concedenti invitano tutti i parteci- panti ammessi alla categoria che corrisponde allo specifico appalto a presentare un’offerta.

Il bando istitutivo

CONSIP pubblica il bando istitutivo - in uno specifico settore - che sarà attivo e disponibile per le negoziazioni di fornitura di beni o erogazione di servizi relativi a settori specifici, ad esempio i farmaci.

Le imprese interessate devono richiedere l’ammissione al bando attraverso una procedura che si svolge sempre all’interno della piattaforma Acquisti in Rete e che ora è la stessa che si utilizza anche per essere ammessi al MePA.

L’impresa dovrà dichiarare una serie di infor- mazioni, quali di essere in possesso dei requisiti di ordine generale di cui agli artt. 94 e 95 del Co- dice degli Appalti e di quelli di idoneità profes- sionale, oltre al proprio fatturato e al possesso di eventuali certificazioni richieste.

Una volta che CONSIP abbia valutato la ri- chiesta positivamente, si è ammessi al Sistema Di- namico (8).

Gli appalti specifici

Gli appalti specifici creati nell’ambito del Si- stema Dinamico di Acquisizione del portale ac- quistinretepa di CONSIP si affiancano alle piatta- forme certificate regionali per consentire alle Aziende Sanitarie di effettuare i propri acquisti.

Gli operatori economici ammessi saranno di volta in volta invitati dalle Amministrazioni a presentare offerta per l’aggiudicazione di un ap- palto specifico che abbia ad oggetto le prestazioni indicate nelle “categorie merceologiche”.

I singoli appalti specifici saranno aggiudicati in base al criterio di scelta del contraente, ai sensi dell’art. 108, D.Lgs. 36/2023 (Criteri di aggiudi- cazione degli appalti di lavori, servizi e forni- ture), relativo all’offerta economicamente più vantaggiosa basata sul minor prezzo e/o sul mi- glior rapporto qualità/prezzo.

Al fine di predisporre procedure soprasoglia comunitaria per l’acquisizione di prodotti farma- ceutici, tra le piattaforme messe a disposizione da CONSIP, l’utilizzo dello SDAPA risulta molto utilizzato, in quanto presenta la categoria mer- ceologica dei farmaci e dei vaccini; le stazioni ap- paltanti osservano le regole della procedura ri- stretta, creando degli “Appalti Specifici” sulla base di un bando istitutivo per la categoria speci- fica a monte.

Tutte le fasi sono gestite all’interno della piat- taforma, dalla gestione degli inviti alla stipula dei contratti.

Caso pratico di predisposizione di appalto specifico SDAPA

A seguito di approvazione dell’intervento nella programmazione triennale di beni e servizi, all’avvio della procedura, la stazione appaltante accerta che il bando istitutivo relativo alla catego- ria merceologica di interesse sia attivo in SDAPA; viene creato un appalto specifico (AS), con capo- fila l’ente che agisce per conto delle aziende che hanno specificato i propri fabbisogni in sede di progettazione.

Il D.P.C.M. 24 dicembre 2015, rubricato “Indi- viduazione delle categorie merceologiche ai sensi dell’art. 9, comma 3, D.L. 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni”, contiene l’elenco delle categorie merceologiche e degli importi an- nuali al di sopra dei quali le stazioni appaltanti

individuate all’art. 9, comma 3, D.L. 66/2014 e smi sono obbligate a ricorrere ad acquisti centra- lizzati, aderendo alle convenzioni stipulate da CONSIP o da altro soggetto aggregatore.

La peculiare categoria merceologica in esame, afferente i prodotti farmaceutici, è ricompresa nel decreto, pertanto le relative procedure di sele- zione del contraente sono gestite direttamente dal soggetto aggregatore di ciascuna Regione (9).

Una volta creato l’AS, vengono inseriti i dati a sistema e caricata la documentazione tecnica e amministrativa di merito. Le clausole tecniche- normative sono inserite nello schema di capito- lato d’oneri previsto a sistema che viene persona- lizzato con le specifiche della singola centrale di committenza.

Il sistema offre la massima flessibilità nel sod- disfare esigenze specifiche delle stazioni appal- tanti mediante l’opportunità di personalizzare, attraverso gli appalti specifici, le caratteristiche dei beni o dei servizi.

La parte prevalentemente tecnica è compresa solitamente in due documenti, il capitolato tec- nico e la relazione tecnico-illustrativa, dove viene illustrato il percorso di progettazione.

Viene allegata, nelle procedure recanti il crite- rio di selezione del contraente al minor prezzo, maggiormente utilizzato nelle forniture standar- dizzate, una tabella elenco lotti, ove vengono rap- presentati i quantitativi e i prezzi posti a base di gara di ciascun principio attivo oggetto di gara.

Mediante il lancio dell’AS, tutti gli operatori abilitati all’interno del portale ricevono un invito. Con l’attivazione del sistema di interoperabi- lità, i CIG dei lotti vengono acquisiti all’interno del sistema, tutte le comunicazioni e le richieste di chiarimenti transitano all’interno del portale, la stazione appaltante gestisce gli eventuali soc- corsi istruttori ai sensi dell’art. 101 del Codice, ri- ceve le offerte, le esamina, genera i report neces- sari al fine di pervenire alle proposte di aggiudi- cazione, effettua mediante FVOE la verifica dei requisiti di ordine generale, attesta l’efficacia dell’aggiudicazione e prosegue, a seguito di provvedimento finale adottato dalla stazione ap-

paltante, con la stipula dei contratti.

Tutti gli adempimenti di cui sopra sono gestiti interamente tramite piattaforma acquistinretepa di CONSIP, che garantisce anche la pubblicazione delle informazioni e degli esiti richiesti ai sensi degli artt. 8 e 10 della Delibera ANAC 261/2023, sopra esaminati, al fine dell’accessibilità ai dati e alla trasparenza. Le stazioni appaltanti cureranno

infine il collegamento della BDNCP con le rispet- tive sezioni del profilo committente dedicate alla “Amministrazione trasparente”.

2. Le peculiarità delle procedure di selezione del contraente per prodotti farmaceutici

2.1 Soggetti aggregatori

Nel corso degli anni si è assistito al crescere del fenomeno della c.d. “aggregazione della do- manda”. A partire dalle procedure di acquisto bandite a livello di singola struttura sanitaria si è passati a raggruppamenti per Aree Vaste, fino a giungere a gare regionali. Ciò ha comportato una contrazione nel numero medio annuo delle pro- cedure di acquisto, le quali sono divenute molto ingenti nei fabbisogni richiesti, cruciali dal punto di vista del business delle imprese farmaceutiche ed altamente complesse negli aspetti gestionali amministrativi per la Pubblica Amministrazione.

Dal punto di vista operativo, nelle varie forme di aggregazione le singole aziende ospedaliere o le aziende sanitarie locali e, più di recente, le sta- zioni uniche appaltanti si pongono quali capofila per la gestione di tutti gli aspetti correlati al bando, al capitolato, alla procedura di gara ed ag- giudicazione, in nome e per conto di tutte le altre realtà sanitarie aderenti al “consorzio di acqui- sto”.

Per quanto attiene gli aspetti successivi all’ag- giudicazione, questi ultimi si differenziano da gara a gara; possono esservi contrattazioni “in blocco” per tutte le strutture sanitarie parte della stessa procedura di acquisto, mentre in altre ipo- tesi le adesioni al contratto sono gestite in capo alle singole strutture sanitarie. Nelle intenzioni delle stazioni appaltanti, l’aggregazione degli ac- quisti risponde a due principali esigenze: quella di ottimizzazione dei tempi e dei costi delle ri- sorse necessarie per la predisposizione e l’aggiu- dicazione della procedura aggregata e il rispar- mio, in quanto una domanda aggregata garanti- rebbe sconti più elevati in funzione della possibi- lità di aggiudicare volumi più alti (Quotidianosa- xxxx.xx, 2014).

2.2 La standardizzazione dei prodotti farmaceutici e il criterio del minor prezzo

L’art. 108 del D.Lgs. 36/2023, denominato “Criteri di aggiudicazione degli appalti di lavori, servizi e forniture”, prevede al comma 3, che può essere utilizzato il criterio del minor prezzo per i

servizi e le forniture con caratteristiche standar- dizzate o le cui condizioni sono definite dal mer- cato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera di cui alla definizione dell’art. 2, comma 1, lett. e), dell’allegato I.1.

Nelle gare di acquisto di prodotti farmaceutici il criterio del prezzo più basso (o sconto più alto) è prevalente.

Molto spesso, al criterio di aggiudicazione per prezzo più basso si unisce la definizione di un prezzo massimo consentito per poter partecipare alla gara, per singolo prodotto (definito “base d’asta” o prezzo di partenza).

Con riferimento al prezzo di vendita, per le cessioni che avvengono in ambito ospedaliero, è necessario ricordare quanto disposto dalla L. 386/1974 (10), che, all’art. 9 definisce che “le im- prese sono tenute a concedere agli enti ospeda- lieri ed istituti pubblici di ricovero e cura lo sconto non inferiore al 50 per cento sul prezzo di vendita al pubblico delle specialità medicinali” (cd. prezzo ex-factory).

Per i farmaci con prezzo contrattato, la deli- bera CIPE del 2001, dal titolo “Individuazione dei criteri per la contrattazione del prezzo dei far- maci”, stabilisce, invece, che “il prezzo contrat- tato rappresenta per gli Ospedali e le ASL il prezzo massimo di cessione al SSN”.

2.3 FOCUS: La progettazione e il ruolo chiave del far- macista

A questo punto, è bene approfondire un aspetto di rilevante interesse, ossia il ruolo cen- trale del farmacista nell’ambito della progetta- zione anche alla luce delle molte professionalità necessarie per questa attività.

Le attività di acquisto di beni e servizi - strate- giche, in quanto da esse dipendono i risultati ge- stionale e assistenziale - si configurano come pro- cessi articolati e complessi, per l’ampio spettro di esigenze merceologiche e di servizi che necessi- tano al sistema sanitario, per la pluralità di attori coinvolti e di fasi procedimentali.

Per definire i rispettivi apporti del farmacista e del provveditore è opportuno richiamare le fasi in cui si articola l’acquisto di beni di consumo (in questo caso farmaci e dispositivi medici):

1) individuazione del bisogno (in termini pre- stazionali);

2) traduzione del bisogno in oggetti di acquisto;

3) definizione del “disegno di gara” in fun- zione dell’oggetto di acquisto e del mercato di ri- ferimento;

4) espletamento della procedura di gara e sti- pulazione del contratto;

5) esecuzione del contratto;

6) valutazione del contratto eseguito (forni- tura/fornitore) e riprogettazione della fornitura (se ricorrente).

Per l’esercizio delle fasi del processo si xxxxxx- dono competenze di tipo tecnico-sanitario (clini- che, farmacologiche, farmaceutiche, ecc.) e giuri- dico-economico-amministrative (legali, di mar- keting di acquisto, di economia, ecc.).

Per talune fasi le due tipologie di competenze devono agire in connessione. Basti pensare, ad esempio, alla formulazione dei “lotti” nell’ambito del disegno di gara. Qui gli aspetti normativi, di marketing di acquisto, di concorrenza, si interse- xxxx con quelli relativi alle possibilità e opportu- nità tecniche di combinare gli oggetti di gara, il tutto al fine del migliore posizionamento della domanda sul mercato, in una virtuosa interseca- zione di competenze e professionalità.

L’individuazione del bisogno e la traduzione del bisogno in oggetti di acquisto presuppongono competenze sanitarie (cliniche, farmacologiche, farmaceutiche, ecc.), di competenza del farmaci- sta, nel quale è altresì individuabile l’interfaccia tra componente professionale sanitaria e ammini- strativa. L’apporto del provveditore può essere riferito alla predisposizione di format di rileva- zione e definizione del bisogno funzionali alla re- dazione degli atti di gara.

La predisposizione del “disegno di gara” ri- guarda, tra l’altro, la scelta del criterio di aggiu- dicazione, la formazione di eventuali lotti, la pre- visione di eventuali requisiti di accesso alla gara (Boni, 2018).

2.4 Criticità intrinseche nelle gare farmaci Gli importi a base di gara

Le gare per l’acquisto di farmaci richiedono il

rispetto non soltanto delle norme del Codice de- gli appalti e dei principi generali sulle gare elabo- rati dalla giurisprudenza, ma anche la compatibi- lità con le norme che regolano specificamente tali prodotti, il cui mercato è ampiamente regolamen- tato.

Le norme speciali relative ai farmaci riguar- dano in particolare la determinazione dei prezzi. Si tratta in particolare di quell’insieme di norme, relative ai profili regolatori del farmaco, che gui- dano AIFA nel procedimento di negoziazione del prezzo, al pubblico ed ex-factory, del farmaco in

fase di post-AIC, e in particolare dell’art. 48, comma 33, del D.L. 269/2003, convertito in L. 326/2003, che richiama e attribuisce validità alla delibera CIPE n. 3 del 1° febbraio 2001 soprari- chiamata. In base a queste norme, la negoziazione del prezzo dei farmaci tiene conto di vari ele- menti, tra cui il rapporto costo/efficacia, la capa- cità terapeutica, la presenza di prodotti simili sul mercato, l’innovatività, il prezzo sul mercato in- ternazionale.

I prezzi unitari del singolo prodotto posti a base d’asta vengono fissati, in taluni casi in base al prezzo negoziato con AIFA al netto dello sconto obbligatorio di legge, c.d. ex-factory, in altri in ragione del miglior prezzo ottenuto nella gara precedente.

La stazione appaltante deve porsi in un peri- metro di giusto prezzo per la base di gara, che consenta la massima partecipazione delle im- prese e che scongiuri il verificarsi di lotti deserti. Nel caso dei prodotti farmaceutici, si rende ne- cessario verificare, tra gli altri elementi, se il pro- dotto risulti in concorrenza oppure in privativa e

pertanto sia esclusivo ed infungibile.

La suddivisione in lotti

La suddivisione in lotti di una gara di appalto è uno dei momenti più delicati della progetta- zione di una fornitura o di un servizio.

Nel sistema degli appalti pubblici, il “lotto di gara” identifica una specifica parte dell’oggetto dell’appalto la cui realizzazione sia tale da assicu- rarne funzionalità, fruibilità e fattibilità, indipen- dentemente dalla realizzazione delle altre parti.

La suddivisione dell’appalto in lotti di gara presuppone almeno tre condizioni di legittimità: la natura funzionale o prestazionale del lotto, la possibilità tecnica di realizzazione e la conve- nienza per la stazione appaltante (Faviere, 2018). L’art. 58 del D.Lgs. 36/2023, rubricato “Suddi- visione in lotti”, al comma 1 statuisce che per ga- rantire l’effettiva partecipazione delle micro-im- prese, delle piccole e delle medie imprese, anche di prossimità, gli appalti sono suddivisi in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi in confor- mità alle categorie o specializzazioni nel settore

dei lavori, servizi e forniture.

Al comma 2 viene definito che nel bando o nell’avviso di indizione della gara le stazioni ap- paltanti motivano la mancata suddivisione dell’appalto in lotti tenendo conto dei principi eu- ropei sulla promozione di condizioni di concor- renza paritarie per le piccole e medie imprese.

Nel caso di suddivisione in lotti, il relativo valore deve essere adeguato in modo da garantire l’ef- fettiva possibilità di partecipazione da parte delle micro-imprese, piccole e medie imprese.

Ai sensi del comma 3 dell’articolo in esame, viene previsto che nel medesimo atto le stazioni appaltanti indicano i criteri di natura qualitativa o quantitativa concretamente seguiti nella suddi- visione in lotti, avuto riguardo ai parametri indi- cati al comma 2, in ogni caso vietando l’artificioso accorpamento dei lotti.

Nel caso di una gara farmaci, i lotti vengono solitamente definiti sulla base dei principi attivi sottostanti i farmaci da acquistare. Ciascun lotto richiede espressamente l’indicazione specifica del prezzo offerto per ciascuna molecola, con menzione del prezzo al pubblico, dello sconto praticato e del prezzo conseguentemente offerto. La prassi prevalente è quella di definire “lotti semplici”, costituiti da un unico principio attivo, ovvero “lotti composti”, nei quali lo stesso prin- cipio attivo è richiesto con più formulazioni e/o

dosaggi.

Sulla base dell’analisi del mercato di riferi- mento, si può invece optare per la definizione dei

c.d. “lotti complessi”, comprendenti più principi attivi, ritenuti equivalenti. In tale circostanza, l’impresa farmaceutica è tenuta a presentare of- ferta su tutte le formulazioni e/o dosaggi previsti nel lotto.

L’individuazione dei fabbisogni

I quantitativi complessivi posti a base di gara vengono generalmente stabiliti sulla base del fab- bisogno presunto delle singole strutture sanitarie (AUSL, AO e IRCCS) per il periodo di durata della fornitura (in generale biennale o triennale) anche sulla base dei dati consuntivi relativi alla precedente fornitura.

In materia di forniture di farmaci, le stazioni appaltanti, dopo aver suddiviso l’intero fabbiso- gno in lotti associati ai diversi principi attivi, alle varie forme farmaceutiche ed ai differenti dosaggi, devono individuare “in via presuntiva” il quanti- tativo di ogni farmaco richiesto. In questi casi, gli importi indicati in relazione ai singoli farmaci ri- sultano orientativi e non configurano determina- zione dell’entità della somministrazione dal mo- mento che, di fatto, tale entità sarà determinata dall’effettivo fabbisogno richiesto dalle singole strutture sanitarie (Xxxxxxxxxxxxxxxx.xx, 2014).

Nell’Indagine conoscitiva sulle gare per la forni- tura di farmaci la Direzione Generale Vigilanza

Servizi e Forniture (AVCP) (11) raccomandava che “al momento della predisposizione degli atti di gara, le stazioni appaltanti debbono effettuare una puntuale analisi dei fabbisogni sulla base dei dati storici ma anche delle prevedibili circostanze che potrebbero portare a variazioni degli ordina- tivi durante la fornitura. Una stima più precisa delle prestazioni che l’amministrazione intende affidare con gara consente ai concorrenti di for- mulare un’offerta più ragionata e rispondente allo scopo dell’appalto”.

Le difficoltà maggiori per le stazioni appal- tanti sono legate all’indeterminatezza dei con- sumi effettivi a valle, pertanto risulta particolar- mente complesso definire correttamente i xxxxx- sogni a monte.

Nel settore in esame inoltre, frequenti sono le rotture di stock ovvero la mancanza temporanea di uno o più farmaci sul mercato, ovvero la cessa- zione della produzione del farmaco a seguito ca- renza di molecole e di principi attivi.

La stazione appaltante deve prevedere nei di- sciplinari di gara clausole specifiche per soppe- rire a tale inconveniente (applicazioni di penali, acquisto “in danno”), scongiurando l’improvvisa mancata consegna di prodotti farmaceutici, che frequentemente, risultano farmaci “salvavita”.

3. Gli strumenti e i correttivi

3.1 L’accordo quadro

Lo strumento che la normativa mette a dispo- sizione al fine di sopperire alla difficoltà di defi- nizione dei quantitativi da prevedere in gara, ol- tre a fornire una soluzione tampone alle difficoltà inerenti le rotture di stock è l’accordo quadro, ai sensi dell’art. 59 del D.Lgs. 36/2023.

L’accordo quadro è una procedura di deriva- zione comunitaria particolarmente efficace e fles- sibile per la gestione dei processi di approvvigio- namento di servizi e forniture standardizzate con particolare riguardo agli acquisti seriali.

L’istituto dell’accordo quadro, che sta cono- scendo un crescente sviluppo sia in ambito co- munitario che nazionale, è da tempo consolidato nei paesi anglosassoni attraverso la figura del

c.d. framework agreement. Con la locuzione fra- mework agreement procedure, il Model Law on Pu- blic Procurement del 2011 si riferisce a una proce- dura condotta in due fasi: la prima tesa a sele- zionare un fornitore (o più fornitori) o un con- traente (o più contraenti) per divenire parte (o

parti) di un accordo quadro con la stazione ap- paltante; la seconda tesa ad aggiudicare un con- tratto di appalto in base all’accordo quadro a un fornitore o contraente parte dell’accordo quadro (cfr. contratto attuativo in adesione all’accordo quadro). Tale fattispecie è stata inizialmente pre- vista solo per gli appalti nei settori speciali e in seguito “importata” dalle direttive comunitarie di terza e quarta generazione anche nei settori “ordinari”.

La prima applicazione nazionale dell’accordo quadro è stata realizzata da CONSIP e dalle cen- trali di committenza regionali e successivamente applicata dalle singole stazioni appaltanti.

La United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL), la cui mission è quella di rimuovere o ridurre gli ostacoli di natura legale al commercio internazionale, ha evidenziato come il framework agreement consenta di conse- guire almeno sei obiettivi vantaggiosi con parti- colare riferimento, in ambito sanitario, a farmaci e dispositivi medici che di seguito saranno illu- strati.

Il primo obiettivo è la flessibilità. La procedura di accordo quadro risulta particolarmente adatta per quelle acquisizioni che presumibilmente si rendano necessarie in un certo arco temporale o in futuro, di cui, tuttavia, al momento dell’attiva- zione, siano ipotetici l’an del bisogno, l’esatta mi- sura (quantum), la frequenza (quando) e la natura (quomodo) del medesimo. In buona sostanza, l’ac- cordo quadro dispone le condizioni in base alle quali si realizzeranno le future acquisizioni, op- pure prevede le principali condizioni unitamente alle modalità che saranno utilizzate per stabilire i restanti termini contrattuali, ovvero per detta- gliare gli elementi contrattuali inizialmente fissati (quantità parziale e totale, tempi di consegna, prezzo, valore complessivo della fornitura, speci- ficità tecniche).

Un altro obiettivo è quello dell’efficienza am- ministrativa. La procedura di accordo quadro è adatta infatti per acquisti ripetitivi, quali beni di largo consumo (farmaci, alcuni dispositivi me- dici, cancelleria, tecnologie informatiche, ecc.) o servizi standardizzati (guardiania, lavanolo, pu- lizie, manutenzioni, ecc.). L’accordo quadro rea- lizza una maggiore efficienza amministrativa perché consente l’effettivo accorpamento di una serie di procedure di acquisizione, pertanto i mol- teplici sub-procedimenti amministrativi che do- vrebbero essere espletati per ciascuna singola ac- quisizione ripetuta (predisposizione dei termini

contrattuali, bandi e pubblicazioni legali, fasi di pre-qualificazione, operazioni valutative, ecc.), sono eseguiti cumulativamente una sola volta.

Ancora, il framework agreement consente di con- seguire la riduzione delle procedure urgenti e la sicurezza della fornitura. L’accordo quadro si presta alla soddisfazione di bisogni caratterizzati da urgenza (medicinali). Una volta completato il primo stadio della procedura, i tempi necessari per addivenire all’effettiva esecuzione contrat- tuale sono di gran lunga più brevi, sicché dimi- nuiscono sia il rischio di mancata soddisfazione di un bisogno improvviso (perché un fornitore è già stato individuato ed è parte di un accordo), sia il pericolo di dover intraprendere procedure urgenti, ad esempio per le rotture di stock sopra- menzionate.

Il quarto obiettivo posto è, poi, l’economicità e la maggiore trasparenza negli appalti di importo esiguo. L’accordo quadro consente infatti di ri- durre il rischio di possibili diseconomie determi- nate dalle acquisizioni di importo esiguo. L’ac- corpamento delle acquisizioni nell’ambito dell’accordo quadro e la centralizzazione della procedura in capo ad un’unica unità operativa a favore di più enti consentono, inoltre, di ammor- tizzare i costi di pubblicità e transazione e di rag- giungere soglie di valore implicanti obblighi di trasparenza e monitoraggio più garantistici.

Gli ultimi due obiettivi individuati sono infine la maggiore partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) e l’efficienza complessiva del pro- cesso acquisitivo aggregato e centralizzato.

In ordine al primo obiettivo, l’accordo quadro accresce invero la partecipazione delle PMI non solo in ragione della plausibile suddivisione della fornitura (aggregata) in lotti funzionali (il che, a rigore, è possibile anche nella procedura di appalto sic et simpliciter), ma soprattutto in virtù del fatto che l’accordo quadro consente esecuzioni frazionate tramite successivi ordina- tivi di fornitura; riguardo al secondo, ovvero il raggiungimento dell’efficienza complessiva del processo acquisitivo aggregato e centralizzato, va detto che, da un lato, l’accordo quadro riduce i costi degli acquisti singoli in massa, tipici della centralizzazione, e dei conseguenti oneri di stoc- caggio; dall’altro, la centralizzazione, che si rea- lizza anche tramite lo strumento più flessibile dell’accordo quadro, consente il raggiungi- mento di livelli di qualità più alta, maggiore uni- formità e graduale standardizzazione, che, a ca- scata, genera migliore comprensione da parte

degli operatori economici dei bisogni del com- mittente e conseguente miglioramento della qualità dell’offerta (Amoroso, 2018).

In forza dell’accordo quadro, l’operatore eco- nomico che risulterà aggiudicatario, si obbliga ad accettare, e conseguentemente ad evadere gli or- dinativi di fornitura, sino a concorrenza dell’im- porto massimo contrattuale.

L’accordo non vincola in alcun modo l’ente all’acquisto di quantitativi minimi, bensì dà ori- gine unicamente ad un obbligo del fornitore di accettare, fino a concorrenza dell’importo mas- simo contrattuale, l’esecuzione delle forniture se- condo le prescrizioni del contratto.

Pertanto, tale importo massimo contrattuale espresso nell’accordo quadro non è garantito all’operatore economico, in quanto non è da con- siderarsi vincolante per l’ente ordinante, il quale, pertanto, non risponderà nei confronti dell’ag- giudicatario nel caso in cui gli ordinativi di forni- tura emessi risultino singolarmente o nel com- plesso inferiori al predetto importo massimo con- trattuale.

In funzione anti-carenze è molto interessante la soluzione dell’accordo quadro con più forni- tori, senza riapertura del confronto competitivo, ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. a), D.Lgs. 36/2023, con o senza quote predeterminate.

Nel panorama attuale, si tratta di una modalità innovativa capace di garantire razionalizzazione della spesa e nel contempo un’ampia disponibi- lità delle terapie, perché i pazienti avrebbero la possibilità di essere trattati con uno dei primi tre farmaci nella graduatoria dell’accordo-quadro, classificati secondo il criterio del minor prezzo o dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

3.2 La revisione e la rinegoziazione dei prezzi

Al fine di sopperire alle oscillazioni dei prezzi di mercato, particolarmente percepite nell’am- bito dei contratti afferenti i prodotti farmaceutici, la stazione appaltante deve prevedere obbligato- riamente, ai sensi dell’art. 60 del D.Lgs. 36/2023, clausole a salvaguardia della conservazione del contratto relative alla revisione prezzi, oltre ad inserire opportunamente peculiari modifiche ai sensi dell’art. 120, comma 8.

L’art. 60 del D.Lgs. 36/2023 rubricato “Revi- sione prezzi”, prevede al comma 2, che queste clausole (cfr. di revisione prezzi) non apportano modifiche che alterino la natura generale del con- tratto o dell’accordo quadro; si attivano al verifi- carsi di particolari condizioni di natura oggettiva,

che determinano una variazione del costo dell’opera, della fornitura o del servizio, in au- mento o in diminuzione, superiore al 5 per cento dell’importo complessivo e operano nella misura dell’80 per cento della variazione stessa, in rela- zione alle prestazioni da eseguire.

Il comma 5 dell’articolo in esame definisce che, per far fronte ai maggiori oneri derivanti dalla re- visione prezzi di cui al presente articolo, le sta- zioni appaltanti utilizzano, nel limite del 50 per cento, le risorse appositamente accantonate per imprevisti nel quadro economico di ogni inter- vento, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti, e le eventuali ulteriori somme a disposizione della medesima stazione appaltante e stanziate annualmente relativa- mente allo stesso intervento; le somme derivanti da ribassi d’asta, se non ne è prevista una diversa destinazione dalle norme vigenti; le somme di- sponibili relative ad altri interventi ultimati di competenza della medesima stazione appaltante e per i quali siano stati eseguiti i relativi collaudi o emessi i certificati di regolare esecuzione, nel ri- spetto delle procedure contabili della spesa e nei limiti della residua spesa autorizzata disponibile. Nella relazione del Consiglio di Stato al nuovo Codice, «tra i possibili meccanismi di funziona- mento della revisione (sostanzialmente riassumi- bili sotto le due categorie dei sistemi di compen- sazione e di quelli di indicizzazione) si è scelto, al comma 2, un modello di indicizzazione, per al- cuni profili ispirato a quello esistente nell’ordina- mento francese, allo scopo di facilitare e rendere più rapida e sicura l’applicazione della revisione. Allo stesso tempo, però, sempre in esecuzione dei criteri di delega, è stato previsto, sempre al comma 2, che all’origine delle variazioni dei prezzi che renderanno in concreto attivabile il meccanismo della revisione ci siano “particolari condizioni di natura oggettiva, non prevedibili al

momento della formulazione dell’offerta”.

Particolarmente delicato e complesso è stato, dunque, conciliare l’opzione di indicizzazione con la caratteristica dell’imprevedibilità delle va- riazioni: per garantire la coerenza del nuovo si- stema si è così concentrata l’attenzione sia sul profilo temporale della valutazione dell’impreve- dibilità (“imprevedibili al momento della formu- lazione dell’offerta”) sia sul dato quantitativo di essa (variazioni imprevedibili nel quantum)».

L’art. 120 del D.Lgs. 36/2023, denominato “Modifica dei contratti in corso di esecuzione”, prevede al comma 8, che il contratto è sempre

modificabile ai sensi dell’art. 9 e nel rispetto delle clausole di rinegoziazione contenute nel con- tratto. Nel caso in cui queste non siano previste, la richiesta di rinegoziazione va avanzata senza ritardo e non giustifica, di per sé, la sospensione dell’esecuzione del contratto. Il Responsabile Unico di Procedimento (RUP) provvede a formulare la proposta di un nuovo accordo entro un termine non superiore a tre mesi. Nel caso in cui non si pervenga al nuovo accordo entro un termine ra- gionevole, la parte svantaggiata può agire in giu- dizio per ottenere l’adeguamento del contratto all’equilibrio originario, salva la responsabilità per la violazione dell’obbligo di rinegoziazione.

3.3 L’equilibrio economico contrattuale

L’art. 9 del D.Lgs. 36/2023, intitolato “Princi- pio di conservazione dell’equilibrio contrat- tuale”, statuisce al comma 1, che, nel caso in cui sopravvengano circostanze straordinarie e im- prevedibili, estranee alla normale alea, all’ordina- ria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo ri- schio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali. Gli oneri per la rinegoziazione sono riconosciuti all’esecutore a valere sulle somme a disposizione indicate nel quadro economico dell’intervento, alle voci imprevisti e accantonamenti e, se neces- sario, anche utilizzando le economie da ribasso d’asta.

Il comma 2 dell’articolo in esame definisce che, nell’ambito delle risorse individuate al comma 1, la rinegoziazione si limita al ripristino dell’origi- nario equilibrio del contratto oggetto dell’affida- mento, quale risultante dal bando e dal provvedi- mento di aggiudicazione, senza alterarne la so- stanza economica.

Inoltre, al comma 3, viene enucleato che, se le circostanze sopravvenute di cui al comma 1 ren- dono la prestazione, in parte o temporaneamente, inutile o inutilizzabile per uno dei contraenti, questi ha diritto a una riduzione proporzionale del corrispettivo, secondo le regole dell’impossi- bilità parziale.

Il comma 4 dell’articolo in esame enuncia che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favori- scono l’inserimento nel contratto di clausole di ri- negoziazione, dandone pubblicità nel bando o nell’avviso di indizione della gara, specie quando il contratto risulta particolarmente esposto per la

sua durata, per il contesto economico di riferi- mento o per altre circostanze, al rischio delle in- terferenze da sopravvenienze.

Nella relazione del Consiglio di Stato al nuovo Codice, “l’art. 9 mira a disciplinare le sopravve- nienze che possono verificarsi nel corso dell’ese- cuzione del contratto, alterandone l’equilibrio originario o facendo venir meno, in parte o tem- poraneamente, l’interesse del creditore alla pre- stazione. Viene, in tal modo, introdotto un rime- dio manutentivo del contratto, maggiormente conforme all’interesse dei contraenti - e dell’am- ministrazione in particolare - in considerazione dell’inadeguatezza della tutela meramente de- molitoria apprestata dall’art. 1467 c.c.”.

FOCUS: Il mantenimento in vita del contratto finaliz- zato a garantire la cura degli interessi pubblici

Facendo seguito a quanto illustrato poc’anzi, è utile approfondire una disposizione di rilevante interesse nel contesto dei prodotti farmaceutici, che mostra la sua utilità ed il suo potere innova- tivo nell’ambito della gestione dell’esecuzione contrattuale, da sempre caratterizzata da criticità legate ai consumi e soprattutto all’oscillazione dei prezzi anche nei contratti di durata limitata, ove l’imprevedibilità del mercato mostra scenari di crescente volatilità.

Il principio in questione è codificato nell’art. 9 e i diretti corollari sono rinvenibili negli artt. 60 e 120, comma 8 del Codice.

Precedentemente, il D.Lgs. 50/2016 aveva for- temente limitato la possibilità di modificare i con- tratti in corso di esecuzione senza procedere ad una nuova gara, disincentivando il ricorso a va- rianti, dal momento che l’art. 106 prevedeva la possibilità di procedere ad una revisione prezzi come clausola facoltativa ed opzionale, da atti- varsi solo qualora nella documentazione di gara fossero previste specifiche clausole contrattuali, in assenza delle quali gli unici rimedi esperibili restavano quelli di natura civilistica.

A decorrere dal 2021 il Parlamento e il Go- verno in via d’urgenza hanno emanato, in rapida successione, una serie di norme, tutte finalizzate a fronteggiare, attraverso misure di compensa- zione e di indennizzi, gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione per i contratti in corso di esecuzione.

L’aumento eccezionale dei costi aveva fatto emergere la necessità di prevedere un regime obbligatorio di revisione prezzi al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva non

prevedibili al momento della formulazione dell’offerta.

Con l’art. 60 del D.Lgs. 36/2023, gli appalti di servizi e forniture vengono quindi equiparati agli appalti di lavori prevedendo l’obbligo per le sta- zioni appaltanti di inserire nei documenti di gara le clausole di revisione prezzi, introducendo un meccanismo revisionale automatico che si attiva in presenza di circostanze (condizioni oggettive) che determinano una variazione oltre una certa soglia, a prescindere dal fatto che i fattori causali siano o meno noti al momento della presenta- zione dell’offerta (Fusacchia, 2023).

Nel principio in esame, all’art. 9 del Codice, a venire in rilievo sono contratti pubblici connotati dalla conformazione in ragione delle finalità di pubblico interesse perseguite che restano imma- nenti al contratto e al rapporto che ne scaturisce, con conseguente esclusione della possibilità di accedere a una integrale trasposizione delle re- gole civilistiche e necessità di favorire il raggiun- gimento di un giusto punto di equilibrio idoneo a preservare tali interessi, assicurando al tempo stesso adeguata ed effettiva tutela agli operatori economici, nella consapevolezza anche della con- vergenza di tale tutela con altri interessi generali di primario rilievo (stabilità economica, sociale, occupazionale, ecc.) suscettibili di essere pregiu- dicati (Xxxxxxxxx, 2023).

L’obiettivo perseguito è pertanto quello di evi- tare che gli interessi pubblici, collegati alla rego- lare erogazione della prestazione da parte dell’operatore economico, possano essere com- promessi, e garantire un giusto equilibrio senza nuocere alla stabilità economica e sociale.

La finalità del legislatore è quella di assicurare continuità al contratto, anche quando circostanze sopravvenute abbiano determinato rilevanti squilibri nelle prestazioni.

Qualora si verifichino circostanze straordina- rie e imprevedibili che alterino in modo rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svan- taggiata ha diritto alla rinegoziazione delle con- dizioni contrattuali.

I requisiti per la rinegoziazione possono essere sintetizzati come segue:

- le circostanze devono essere sopravvenute, im- prevedibili e estranee al normale ciclo economico;

- deve esserci un rilevante squilibrio tra le pre- stazioni;

- la parte svantaggiata non deve aver volonta- riamente assunto il rischio associato a tali circo- stanze.

L’art. 120, comma 8 precisa d’altro canto che il contratto è sempre modificabile, nel rispetto delle clausole di rinegoziazione contenute nel con- tratto.

Dalla disposizione emerge che la rinegozia- zione rappresenti un obbligo al fine di mantenere in vita il contratto. Il RUP deve pertanto esperire il tentativo di approntare quanto necessario affin- ché si addivenga alla rinegoziazione, anche se con ciò non allude ad un obbligo di recepimento pieno ed incondizionato delle richieste formulate dalla controparte.

L’equilibrio contrattuale è da considerarsi an- che principio innovativo, che intende incorag- giare un diverso modo di atteggiarsi delle sta- zioni appaltanti e dei suoi funzionari, più attento ad una relazione dialogica con gli operatori eco- nomici, per mantenere ottimali condizioni di ge- stione degli appalti, nella consapevolezza della possibile convergenza della tutela tra i loro inte- ressi e l’interesse pubblico al perseguimento del risultato (Xxxxxxxx, 2024).

3.4. L’applicazione di nuove tecnologie e dell’intelli- genza artificiale alle procedure di appalto

Sistemi automatizzati

L’art. 30 del D.Lgs. 36/2023, denominato “Uso di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici”, definisce al comma 1 che, per migliorare l’efficienza le stazioni appaltanti e gli enti concedenti provvedono, ove possibile, ad au- tomatizzare le proprie attività ricorrendo a solu- zioni tecnologiche, ivi incluse l’intelligenza artifi- ciale e le tecnologie di registri distribuiti, nel ri- spetto delle specifiche disposizioni in materia.

Al comma 2 dell’articolo in esame, si prevede che nell’acquisto o sviluppo delle soluzioni di cui al comma 1 le stazioni appaltanti e gli enti conce- denti assicurano la disponibilità del codice sor- gente, della relativa documentazione, nonché di ogni altro elemento utile a comprenderne le logi- che di funzionamento, oltre all’introduzione ne- gli atti di indizione, di clausole volte ad assicu- rare le prestazioni di assistenza e manutenzione necessarie alla correzione degli errori e degli ef- fetti indesiderati derivanti dall’automazione.

Al comma 3 si dispone che le decisioni assunte mediante automazione rispettino i principi di cono- scibilità e comprensibilità, per cui ogni operatore economico ha diritto a conoscere l’esistenza di pro- cessi decisionali automatizzati che lo riguardino e, in tal caso, a ricevere informazioni significative

sulla logica utilizzata, garantiscano la non esclusi- vità della decisione algoritmica, per cui comunque deve esistere nel processo decisionale un contributo umano capace di controllare, validare ovvero smentire la decisione automatizzata, infine assicu- rino la non discriminazione algoritmica, per cui il titolare mette in atto misure tecniche e organizza- tive adeguate al fine di impedire effetti discrimina- tori nei confronti degli operatori economici.

Il comma 4 del medesimo articolo precisa che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adot- tino ogni misura tecnica e organizzativa atta a ga- rantire che siano rettificati i fattori che compor- tano inesattezze dei dati e sia minimizzato il ri- schio di errori, nonché a impedire effetti discrimi- natori nei confronti di persone fisiche sulla base della nazionalità, dell’origine etnica, delle opi- nioni politiche, della religione, delle convinzioni personali, dell’appartenenza sindacale, dei carat- xxxx somatici, dello status genetico, dello stato di salute, del genere o dell’orientamento sessuale.

Con riferimento al comma 5, viene definito che le pubbliche amministrazioni pubblicano sul sito istituzionale, nella sezione «Amministrazione trasparente», l’elenco delle soluzioni tecnologi- che di cui al comma 1 utilizzate ai fini dello svol- gimento della propria attività.

L’art. 30 del nuovo Codice apre quindi nume- rose opportunità per le amministrazioni in tema di digitalizzazione, dando il “via libera” allo sviluppo di sistemi automatizzati, menzionando espressa- mente all’art. 30 del D.Lgs. 36/2023 il possibile uti- lizzo di sistemi decisionali automatizzati, compresi quelli che sfruttano l’intelligenza artificiale (IA).

Allo stesso modo, si apre la strada alla proget- tazione e allo sviluppo di nuove tecnologie speci- ficamente destinate al contesto degli appalti pub- blici, potenzialmente a tutte le attività di gara, pre e post-aggiudicazione, seppur trattasi di prospet- tive legate al prossimo futuro.

Facendo seguito alle indicazioni introdotte dalla nuova normativa, è utile a questo punto ini- ziare a riflettere sui risvolti operativi che possono potenzialmente investire, preliminarmente, la fase della progettazione di una gara. Un provve- ditore non può non prendere in considerazione le straordinarie potenzialità dei sistemi soprade- scritti, applicati alla disciplina degli appalti.

L’utilizzo delle tecnologie, attraverso le fun- zionalità e gli automatismi inseriti, una volta ap- prese correttamente le regole di gara, consenti- rebbe di spingersi al raggiungimento dei parame- tri più idonei statisticamente, viste le infinite ri-

sorse di data-base a cui attingere, da applicare sia nell’ambito delle procedure prezzo-qualità, sia nell’ambito delle gare al minor prezzo.

È opportuno anche ipotizzare che solo un team di funzionari esperti, prevalentemente con competenze nei campi di project-management, AI engineering, ingegneria informatica, controllo di gestione, possano far sì che il sistema prescelto, mediante gli opportuni controlli, possa raggiun- xxxx i risultati sperati.

Intelligenza artificiale

Con “decisione automatizzata” si possono in- tendere tutte le decisioni inerenti a questioni sorte durante la procedura di appalto prese da un algo- ritmo ai sensi di precisi e predeterminati criteri.

Attraverso l’art. 30 il Codice sembra sostenere l’implementazione di tali tecnologie - a partire dalla fase di valutazione delle offerte - preveden- done “ove possibile” l’utilizzo al fine di miglio- rare l’efficienza e l’efficacia delle procedure di gara e menzionando espressamente soluzioni tec- nologiche quali l’IA.

Si tratta in ogni caso di una disposizione volta a disciplinare il futuro (prossimo?), come anche puntualizzato dalla relazione introduttiva al Co- dice, in quanto “allo stato, nell’ambito delle pro- cedure di gara sono utilizzati per lo più algoritmi non di apprendimento, utilizzati per il confronto automatico di alcuni parametri caratterizzanti le offerte e conoscibili”.

Tuttavia, non si può escludere che, a breve, la disponibilità di grandi quantità di dati possa con- sentire l’addestramento di algoritmi di apprendi- mento da applicare alle procedure di gara più complesse: da qui l’utilità dell’inserimento di una disciplina che richiami espressamente anche i principi destinati a governare l’utilizzo di tali si- stemi.

E infatti l’art. 30 stabilisce alcune norme tecni- che che dovrebbero garantire trasparenza e sicu- rezza nell’utilizzo. Si prevede in particolare che le stazioni appaltanti debbano rendere disponibile il codice sorgente e ogni documento necessario a comprendere le logiche di funzionamento del si- stema automatizzato, e debbano introdurre clau- sole di gara che assicurino le attività di assistenza e manutenzione necessarie a correggere eventuali errori derivanti dall’automazione. Inoltre, le de- cisioni automatizzate devono essere conoscibili e comprensibili e vi deve sempre essere un contri- buto umano capace di “controllare, validare ov- vero smentire” tali decisioni.

L’intervento dell’uomo ai fini del controllo e della validazione delle decisioni assunte dal si- stema automatizzato, viene ritenuto necessario nel processo decisionale che utilizza un algoritmo.

Se ne potrebbe dedurre che proprio tale con- tributo umano possa garantire il permanere di di- screzionalità nella scelta dell’amministrazione, se necessario per la specifica attività coinvolta, così come l’eventuale individuazione di un “Respon- sabile” delle decisioni assunte con il contributo di queste nuove soluzioni tecnologiche (Xxxxxxx et al., 2024).

Tenuto conto che la qualificazione tecnica del personale costituisce una precondizione perché la digitalizzazione possa essere attuata, risulta al- tresì necessario il potenziamento delle compe- tenze e della specializzazione del personale ope- rante nelle stazioni appaltanti degli enti sanitari, anche mediante la previsione di specifici percorsi di formazione permanente.

Tali ulteriori capacità richiedono in capo alle amministrazioni un rapido e costante aggiorna- mento delle competenze dei funzionari e una riorganizzazione che consenta di incrementare di nuovi saperi gli uffici al fine di poter essere posti nella condizione di governare le soluzioni tecno- logiche e non di esserne governati, tanto più do- vendo assicurare l’interoperabilità dei dati senza la quale l’ecosistema di approvvigionamento non funzionerebbe.

Si rivela imprescindibile una vigile sorve- glianza da parte di tutti, amministrazioni, opera- tori economici, amministrati e giudici, sul rigo- roso rispetto dei principi e delle regole nell’uti- lizzo di meccanismi di IA affinché la digitalizza- zione, processo inarrestabile in avanti dal quale difficilmente forse si tornerà indietro, sia un va- lido ausilio per il benessere dell’uomo e l’automa- zione (nel suo ruolo servente) sia posta in una prospettiva antropocentrica.

È indubbio che il paradigma digitale dell’evi- denza pubblica metta le stazioni appaltanti e gli operatori economici dinanzi a nuove sfide, prima fra tutte quella di una complessiva responsabiliz- zazione di ciascuno degli attori in gioco, affinché questa regolazione possa rivelarsi proficua. Sotto questo aspetto le prime due questioni da porre concernono le infrastrutture e i soggetti ai quali questa regolazione è destinata.

In ordine alle infrastrutture, il nuovo para- digma richiede una revisione complessiva dei processi e un ripensamento anche in chiave or- ganizzativa, ad esempio, in considerazione del

diverso livello di adeguatezza degli uffici che le stazioni appaltanti e tutte le amministrazioni dovranno riesaminare. In ordine alla seconda, il paradigma digitale richiede una sensibilizza- zione all’adeguamento digitale che coinvolge soggetti ulteriori, all’amministrazione da un lato e agli operatori economici dall’altro, si ag- giungono le società che gestiscono le piatta- forme che dovranno tenere in debita considera- zione tutti i principi sopra richiamati (Xxxxxxx Xxxxxxxx, 2024).

Algoritmi applicati alle procedure di selezione del con- traente in sanità

Un settore che potrebbe trarre particolare van- taggio dall’utilizzo di queste tecnologie è il set- tore sanitario, ad esempio per una migliore indi- viduazione delle quantità di farmaci/dispositivi medici da acquistare e della relativa base d’asta.

Quando il fabbisogno di prodotti farmaceutici e medicali viene sottostimato, le strutture sanita- rie si trovano a dover acquistare prodotti al di fuori della gara, con costi maggiori.

Le stesse problematiche possono verificarsi nel caso di aste deserte, fenomeno non infre- quente in questo settore, quando l’aspirazione delle stazioni appaltanti di ottenere economie di scala con prezzi troppo bassi porta i fornitori a non partecipare alle gare in quanto il prezzo fis- sato dall’amministrazione non consentirebbe loro di trarre alcun guadagno in caso di aggiudica- zione della fornitura.

Pertanto, sulla base dell’art. 30 del D.Lgs. 36/2023, il Codice apre scenari molto interessanti relativi all’applicazione di algoritmi alle proce- dure di selezione del contraente, finalizzati ad esempio alla previsione del fabbisogno e dei prezzi da porre a base di gara, che rappresentano criticità importanti.

Dal lato dei quantitativi, tali algoritmi previ- sionali potrebbero supportare le stazioni appal- tanti nell’identificazione dei futuri fabbisogni e per il dimensionamento degli acquisti delle fu- ture gare. Dal lato dei prezzi, algoritmi predittivi potrebbero essere sviluppati al fine di stimare e individuare il prezzo ottimale rappresentante la base d’asta, al di sotto del quale aumenta la pro- babilità di gare deserte.

I sistemi di intelligenza artificiale potrebbero coadiuvare il lavoro degli operatori nella pianifi- cazione delle gare e nella valutazione delle of- ferte. A questo proposito si riscontra la presenza di molteplici ricerche che sperimentano l’utilizzo

di queste tecnologie nell’ambito degli appalti pubblici. Fra quelle più utili in termini di au- mento dell’efficienza nella gestione delle gare vi sono senza dubbio gli algoritmi predittivi che sfruttano sistemi di IA, in particolare tecnologie di apprendimento automatico o machine learning (ML).

Gli algoritmi predittivi agiscono tramite fun- zioni di ML che rilevano modelli nei dati storici della catena di approvvigionamento, ovvero i punti critici e i fattori più cruciali nella determi- nazione della corretta quantità di forniture, come per esempio i rischi non prevedibili, la lo- gistica e l’ottimizzazione delle procedure. Tra- mite sistemi di ML, la macchina apprende dai dati su cui si basa e può condurre analisi senza una struttura definita ed istruzioni specifiche a cui fare riferimento. Sistemi di questo tipo pos- sono potenzialmente essere molto efficienti per la pianificazione dei quantitativi o delle basi d’asta nelle gare d’appalto di forniture, in modo tale da raggiungere una maggior efficienza nella programmazione.

L’utilizzo di veri e propri algoritmi di ap- prendimento automatico, in luogo di semplici si- stemi per il confronto automatico di dati e para- metri (ad es., algoritmi per la selezione automa- tica della migliore offerta in gare aggiudicate se- condo il criterio del prezzo più basso), può ge- nerare un valore aggiunto in termini di effi- cienza, soprattutto in settori caratterizzati dalla imprevedibilità del mercato oltre che dal poten- ziale intervento di modificazioni del contratto in corso di esecuzione che incidano, direttamente o indirettamente, sui costi della fornitura (Xxxxxxx et al., 2024).

Conclusioni

Nel quadro dei cambiamenti che hanno inve- stito il settore appalti con l’introduzione del nuovo Codice, si è scelto di focalizzarsi sulle pro- cedure per l’acquisizione di farmaci e vaccini.

I prodotti farmaceutici, assieme ai dispositivi medici, impattano in maniera preminente sulla spesa regionale, in considerazione del loro ruolo nella destinazione alle terapie, anche salvavita, e nel caso dei vaccini, per l’importanza della profi- lassi e della salvaguardia della salute pubblica, che può essere garantita solo mediante una seria, approfondita, diffusa e costante opera di preven- zione delle malattie infettive.

Siamo nel contesto di prodotti con caratteristi- che standardizzabili, le cui condizioni sono defi- nite dalla pratica clinica e dal mercato, ovvero di beni di cui risulta estremamente urgente l’ap- provvigionamento e la continuità della copertura contrattuale.

Preliminarmente, si è affrontato il tema della digitalizzazione nei suoi risvolti operativi, relati- vamente all’utilizzo delle piattaforme digitali nel contesto dell’e-procurement di prodotti farma- ceutici.

La potenza con cui il nuovo approccio ha inve- stito i funzionari degli uffici appalti, ha generato, com’era prevedibile, lo smarrimento iniziale ti- pico dei cambiamenti improvvisi. Tuttavia, con la consapevolezza dell’urgenza degli approvvigio- namenti, la fase di adattamento al nuovo sistema è iniziata immediatamente, pertanto si è passati in un mese, dal portare a compimento l’acquisi- zione di un singolo CIG, alla soddisfazione di aver compreso appieno l’interoperabilità de- scritta dalla norma nella gestione della prima gara espletata completamente, in tutti i passaggi previsti, all’interno della piattaforma digitale.

Successivamente, sempre con riferimento alla gara farmaci, si è posta l’attenzione sulle criticità tipiche di tale procedura, ovvero la complessità della progettazione, che in una gara spesso al mi- nor prezzo, diventa fondamentale per il rischio di generare lotti deserti (con dispendio di impegno e risorse da parte dell’Amministrazione).

Si sono approfondite, in particolare, le dinami- che afferenti la predisposizione delle basi d’asta e quelle relative alla definizione del fabbisogno, ri- flettendo sul ruolo chiave del farmacista nell’orga- nizzazione di un progetto di gara rispondente in modo dinamico alla variabilità del mercato di rife- rimento, riflettendo sugli strumenti che sono at- tualmente a disposizione del provveditore al fine di sopperire alla potenziale indeterminatezza dei quantitativi (modalità contrattuale dell’accordo quadro) e all’oscillazione dei prezzi dei prodotti oggetto del settore in esame, con ovvie ricadute sulla corretta esecuzione contrattuale.

In particolare dal lato dei prezzi, si è ragionato sull’innovativo principio della conservazione dell’equilibrio contrattuale che si pone a salvaguar- dia del mantenimento in vita del contratto soggetto alle sollecitazioni di mercato post-aggiudicazione, particolarmente percepite nel corso dell’esecuzione contrattuale dei prodotti farmaceutici.

Infine in base all’art. 30 del nuovo Codice e con l’introduzione della disciplina relativa alle nuove

tecnologie, ai sistemi automatizzati e alle deci- sioni automatizzate, viene delineato un approc- cio avanzato e senza precedenti nella gestione delle procedure.

Nonostante la scrivente abbia - per orienta- mento personale - un approccio da sempre estre- mamente prudente e conservativo, si sente di po- ter affermare con fiducia che i meccanismi intro- dotti dalla nuova legge possano essere proiettati in alcune fasi particolarmente complesse del no- stro lavoro.

Approfondendo le procedure di selezione del contraente, la complessità della configurazione di un appalto potrebbe essere agevolmente suppor- tata dagli strumenti previsti, in particolare nei passaggi preliminari della quantificazione dei fabbisogni e della stima ottimale del prezzo posto a base d’asta.

L’esperienza di settore e la conoscenza dei meccanismi di mercato non sempre sono suffi- cienti a garantire il buon esito di una procedura, e la tecnologia, posta al servizio dell’uomo, può generare un meccanismo virtuoso, con aumento progressivo dell’efficienza amministrativa e un risparmio in termini di tempistiche, oltre che di economicità del procedimento, anche quando le storture di mercato mettono a dura prova il rag- giungimento del risultato di gara.

Riflettendo inoltre sulla presenza di un re- sponsabile di “processo” a garanzia della corret- tezza delle decisioni automatizzate, sembra già di immaginare l’introduzione di tale figura perti- nente nel gruppo di soggetti che vengono indivi- duati all’inizio di ciascuna procedura dal RUP, alla pari dei responsabili di fase.

Nonostante le criticità, presenti e future, che interesseranno il percorso di digitalizzazione del ciclo di vita degli appalti, le novità introdotte dal Codice non possono che essere viste in un’ottica positiva di grande rinnovamento organizzativo, al fine del raggiungimento del “risultato” in ter- mini di esito, come proclamato dall’art. 1 del nuovo Codice, che nel contesto sanitario potrà as- sumere dei connotati potenzialmente ancora più performanti visto il perimetro di urgenza-emer- genza in cui si svolge ogni attività, sanitaria e am- ministrativa.

Note

(1) BDNCP: Banca dati nazionale dei contratti pubblici, ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs. 36/2023.

(2) PCP: la Piattaforma dei Contratti Pubblici è la nuova piattaforma gestita da ANAC che abilita la digitalizzazione del ciclo di vita dei Contratti Pubblici (art. 21 del Codice); è co- stituita da una serie di servizi accessibili esclusivamente in interoperabilità dalle Piattaforme Digitali di Approvvigiona- mento (PDA) che, in adempimento alle pre- visioni del Codice dei Contratti Pubblici, consentono la realizzazione dell’Ecosistema Nazionale di approvvigionamento digitale (art. 22 del Codice) ed abilitano: l’accesso alla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pub- blici (BDNCP, art 23 del Codice); l’accesso al Fascicolo Virtuale dell’Operatore Econo- mico (FVOE, art. 24 del Codice); la pubbli- cità legale degli atti (art. 27 del Codice).

(3) FVOE: Fascicolo virtuale dell’operatore economico, ai sensi dell’art. 24 del Codice. Attraverso il fascicolo virtuale, la stazione appaltante sarà in grado di scaricare tutta la documentazione necessaria alle verifiche dell’assenza delle cause di esclusione dell’operatore economico di cui agli articoli 94 e 95 del Codice e dei requisiti di cui all’art. 103 del Codice per i soggetti esecu- tori di lavori pubblici, nonché dei dati e dei documenti relativi ai requisiti di cui all’art. 100 del Codice, che l’operatore economico inserisce; FVOE sostituisce il servizio AVC- PASS di ANAC.

(4) Il servizio AUSA consente l’iscrizione all’Anagrafe Unica delle Stazioni Appal- tanti e l’aggiornamento, almeno annuale, dei rispettivi dati identificativi. Il servizio Qualificazione consente l’invio della do- manda di iscrizione nell’elenco delle sta- zioni appaltanti qualificate ai sensi degli artt. 62 e 63 del D.Lgs. 36/2023.

(5) CONSIP: società per azioni italiana; funge da centrale acquisti della pubblica ammini- strazione. Ha come unico azionista il Mini- stero dell’economia e delle finanze. È stata la prima centrale di committenza in Italia e tra le prime in Europa a ricevere la certifi- cazione di qualità ISO 9001:2008 per i pro- cessi d’acquisto di beni e servizi.

(6) Ai sensi dell’art. 89 denominato “Inviti ai candidati” al comma 1 si definisce che nelle procedure ristrette, nel dialogo com- petitivo, nei partenariati per l’innova- zione, nelle procedure competitive con ne- goziazione, le stazioni appaltanti invitano

simultaneamente e per iscritto, attraverso le piattaforme di approvvigionamento di- gitale, i candidati selezionati a presentare le rispettive offerte o a negoziare o, nel caso di dialogo competitivo, a partecipare al dialogo (…) Inoltre, al comma 2 si pre- cisa che gli inviti menzionano il collega- mento ipertestuale al quale sono stati resi direttamente disponibili per via elettro- nica i documenti di gara e comprendono le informazioni indicate nell’allegato II.9 (…).

(7) Medesima disciplina della nota numero 6 (applicata ai settori speciali).

(8) Regole del Sistema di E-Procurement della Pubblica Amministrazione - CONSIP Spa; Capitolato d’Oneri per l’istituzione del Si- stema Dinamico di Acquisizione della Pub- blica Amministrazione ai sensi dell’art. 32 del D.Lgs. n. 36/2023 per la fornitura di prodotti farmaceutici.

(9) Si veda il punto 2.1.

(10) Denominata “Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 8 luglio 1974, n. 264, recante norme per l’estinzione dei debiti degli enti mutualistici nei confronti degli enti ospedalieri, il finanziamento della spesa ospedaliera e l’avvio della riforma sa- nitaria”.

(11) ACVP: L’Autorità per la vigilanza sui con- tratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) era un’autorità amministrativa in- dipendente italiana. Nata come Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (AVLP) nel 1994, fu riformata come AVCP nel 2006, per poi essere accorpata nell’Autorità na- zionale anticorruzione (ANAC) nel 2014.

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L’interruzione volontaria di gravidanza nelle Marche tra organizzazione ed effettività del diritto

XXXXXXX XXXX

Specialista in Ginecologia e Ostetricia, Dirigente Medico UOC di Ostetricia e Ginecologia, Ospedale di Macerata

Riassunto: Il diritto all’aborto è un tema rilevante e complesso, che suscita dibattiti su etica, morale, religione, legge e società. Da una parte, i sostenitori dei diritti riproduttivi delle donne sottolineano l'importanza dell'ac- cesso sicuro e legale all’interruzione volontaria di gravidanza (IVG), dall’altra, alcuni la considerano immorale e cercano di limitarne l’accesso. Le leggi sull’aborto variano ampiamente tra i Paesi. In Italia, la legge 194 del 1978 consente l’aborto entro i primi 90 giorni di gravidanza, e successivamente in casi specifici. Tuttavia, l'ac- cesso all’IVG è ostacolato dall’elevato numero di obiettori di coscienza tra i medici. Questo fenomeno crea ritardi e difficoltà, soprattutto in regioni con pochi professionisti disponibili. Nonostante l’Italia detenga uno dei tassi di abortività volontaria più bassi al mondo, l'accesso rimane disomogeneo. Le modalità attuative dell'aborto, inclusa la telemedicina, si sono evolute per migliorare l’accessibilità, tuttavia con delle differenze tra le diverse regioni. La regione Marche, ad esempio, non si allinea alle raccomandazioni nazionali, limitando ulteriormente l'accesso all’IVG. La discrepanza tra il Protocollo Operativo per l’IVG farmacologica della regione Marche e le raccoman- dazioni nazionali e internazionali evidenzia la necessità di un adeguamento normativo che garantisca un accesso equo e sicuro ai servizi di IVG. L’adozione di politiche più inclusive e allineate alle evidenze scientifiche potrebbe migliorare notevolmente l’accesso alle cure e proteggere i diritti riproduttivi delle donne nella regione Marche.

Parole chiave: aborto, interruzione, gravidanza, obiezione di coscienza, regione Marche

Introduzione

Il diritto all’aborto è un tema di grande rile- vanza sia in Italia che nel mondo. Esso riguarda la possibilità per una donna di interrompere vo- lontariamente una gravidanza ed è un tema molto complesso che suscita dibattiti accesi e opi- nioni contrastanti in molte società. Si tratta di una questione che coinvolge profondamente le sfere etiche, morali, religiose, legali e sociali, toccando i diritti delle donne, il ruolo dello Stato nella re- golamentazione della salute riproduttiva, nonché le questioni di giustizia sociale ed equità.

Da un lato, i sostenitori dei diritti riproduttivi delle donne difendono il diritto di scelta della donna sulla propria salute e sul proprio corpo,

sottolineando l’importanza dell’accesso sicuro e legale all’aborto come parte integrante della sa- lute riproduttiva e dei diritti umani. Dall’altro, ci sono coloro che considerano l’aborto come un atto immorale, contrario ai principi religiosi o etici, e che promuovono politiche volte a limi- tarne l’accesso o a proibirlo del tutto.

La discussione sull’interruzione di gravidanza è complessa anche dal punto di vista scientifico, con dibattiti sul momento in cui inizia la vita umana, sulle implicazioni per la salute fisica e mentale delle donne, nonché sulle condizioni so- cioeconomiche che possono influenzare la deci- sione di interrompere una gravidanza.

Le opinioni sulla questione sono profonda- mente divergenti e le leggi variano notevolmente

da nazione a nazione, riflettendo le diverse pro- spettive culturali, religiose e sociali delle società in cui sono formulate. Mentre alcuni paesi, come quelli del nord Europa, adottano leggi estrema- mente liberali che consentono alle donne di acce- dere all’aborto senza restrizioni significative, altri paesi mantengono normative molto restrittive, arrivando talvolta a vietarlo completamente o a permetterlo solo in circostanze eccezionali e limi- tate.

Nei paesi con leggi liberali sull’aborto come la Spagna, il Belgio, i paesi scandinavi, le donne spesso hanno il diritto di decidere autonoma- mente di interrompere una gravidanza entro de- terminati termini, senza dover fornire giustifica- zioni particolari. Questo approccio riflette un’im- postazione che privilegia l’autonomia delle donne nella gestione della propria salute ripro- duttiva e riconosce l’importanza di garantire un accesso sicuro all’aborto come parte essenziale dei diritti riproduttivi.

Al contrario, nei paesi con leggi più restrittive sull’aborto, possono essere imposti severi limiti temporali, requisiti burocratici onerosi o addirit- tura divieti assoluti, spesso motivati da conside- razioni morali, religiose o culturali che pongono l’accento sul valore della vita umana in sviluppo e sul dovere di proteggerla.

Negli Stati Uniti d’America, paese storica- mente liberale sul tema dell’aborto, la Corte Su- prema nel 2022 ha emesso una sentenza “Xxxxx vs Xxxxxxx Women’s Health Organization” (1) che contraddice la storica sentenza della stessa Corte risalente al 1978 “Xxx vs Xxxx” (2) che legaliz- zava l’aborto.

Pur non facendo tabula rasa della pregressa sentenza, quella del 2022 conferisce ai singoli stati maggiore libertà nell’applicazione delle leggi in materia di aborto e alcuni stati hanno già iniziato a muoversi in questa direzione, nonostante la sentenza abbia creato accesissimi dibattiti e lo stesso Presidente degli Stati Uniti, Xxx Xxxxx, ne abbia criticato i contenuti.

Recentemente il dibattito è riesploso anche in Europa, infatti, il Parlamento europeo ha votato a favore dell’inserimento dell’interruzione di gra- vidanza nella Carta dei diritti fondamentali dell’UE (3). La proposta è stata approvata con 336 voti favorevoli e 163 contrari con paesi forte- mente contrari come Polonia e Malta.

Il voto è simbolico poiché non vincolante per i singoli stati che possono decidere autonoma- mente a riguardo. Nonostante ciò, si è creato un

intenso dibattito con le associazioni pro-vita sotto lo slogan “to kill a baby is not a fundamental right”.

Il diritto all’aborto in Italia

In Italia, paese tradizionalmente caratterizzato da radici cristiano-cattoliche, l’introduzione del diritto all’aborto avviene nel 1978 (4) con la L. 194 che sancisce le norme per la tutela sociale della maternità e sull’interruzione volontaria di gravi- danza e che di fatto ha legalizzato l’aborto in Ita- lia. Prima di allora vigeva il Codice Xxxxx del 1930 che considerava l’interruzione volontaria di gravidanza un “delitto contro l’integrità della stirpe”. Le pene previste erano severe: da due a cinque anni di reclusione per chi eseguiva l’aborto e da uno a quattro anni per la donna che se lo fosse indotta da sola.

Uno dei punti cardine della legge prevede l’autodeterminazione della donna entro i primi 90 giorni di amenorrea. La donna ha il diritto di richiedere l’IVG entro in questa fase in caso di “circostanze per le quali la prosecuzione della gravidanza, il parto o la maternità comportereb- bero un serio pericolo per la sua salute fisica o psichica, in relazione o al suo stato di salute, o alle sue condizioni economiche, o sociali o familiari, o alle circostanze in cui è avvenuto il concepi- mento, o a previsioni di anomalie o malforma- zioni del concepito…” (art. 4). Dopo i 90 giorni “l’interruzione volontaria della gravidanza può essere praticata:

a) quando la gravidanza o il parto comportino un grave pericolo per la vita della donna;

b) quando siano accertati processi patologici, tra cui quelli relativi a rilevanti anomalie o mal- formazioni del nascituro, che determinino un grave pericolo per la salute fisica o psichica della donna (art. 6)”.

La legge assegna ai consultori familiari un ruolo centrale come punto di riferimento nella ge- stione del percorso per l’interruzione volontaria della gravidanza (IVG), poiché rappresentano servizi distribuiti su tutto il territorio nazionale con un accesso facilitato. Grazie alla presenza ca- pillare sul territorio, i consultori sono in grado di offrire un supporto diretto e immediato alle donne che cercano informazioni o assistenza ri- guardo all’IVG.

Dotati di un team multidisciplinare, i consultori incarnano l’essenza originaria della normativa che mira a promuovere una genitorialità responsabile,

fornendo anche informazioni esaustive sui mo- derni metodi contraccettivi per prevenire gravi- danze indesiderate. In questo modo, non solo as- sistono le donne nel processo decisionale riguardo all’IVG, ma si impegnano attivamente nella pre- venzione delle gravidanze non pianificate, pro- muovendo la consapevolezza e l’accesso a mezzi contraccettivi efficaci.

All’epoca, i parlamentari concordarono sul fatto che dopo i primi 90 giorni la tutela giuridica da garantire al nascituro doveva essere maggiore, così come doveva essere attentamente valutato il rischio per la madre. L’art. 7 sancisce che i sud- detti rischi devono essere valutati dal medico gi- necologo-ostetrico dell’ente che può avvalersi della collaborazione di specialisti. Qualora l’in- terruzione si renda necessaria per imminente pe- ricolo di vita della donna, l’intervento può essere praticato anche senza lo svolgimento delle proce- dure previste dal comma precedente e al di fuori delle sedi di cui all’art. 8.

La legge impone - quando sussista la possibi- lità di vita autonoma del feto, ovvero di norma tra la 23a e la 25a settimana di amenorrea - di in- tervenire solo se è in pericolo la vita della donna, ma impone anche di adottare ogni misura idonea a salvaguardare la vita del feto.

Attualmente, è questo il tema al centro di im- portanti dibattiti. Infatti, dall’emanazione della legge nel 1978 ci sono stati, dal punto di vista me- dico, enormi passi in avanti ed è ora possibile as- sicurare la sopravvivenza a feti molto piccoli senza tuttavia garantire con certezza una vita esente da gravi o estreme disabilità. Ciò può por- tare a interruzioni di gravidanza nel secondo tri- mestre che esitino in feti vivi che per legge de- vono essere assistiti recando spesso gravi sequele neurologiche irreversibili.

La legge non fa riferimento ad un limite tem- porale, ma secondo il contributo delle società scientifiche più autorevoli il limite si attesta alla ventiduesima settimana di amenorrea.

Criticità organizzative

In questa sezione si vogliono evidenziare al- cune delle maggiori criticità che rendono l’ac- cesso all’interruzione di gravidanza difficoltoso in termini di liste di attesa, necessità di sposta- menti con conseguente impegno economico da parte della paziente con grosse disparità interre- gionali che di fatto possono rappresentare un

ostacolo significativo per le donne che cercano di accedere a questo servizio. Le donne che vivono in regioni con servizi limitati potrebbero dover viaggiare verso altre aree per accedere all’IVG. Questo comporta spese aggiuntive per il tra- sporto e l’alloggio, che possono rappresentare un ulteriore ostacolo.

Garantire un accesso equo e tempestivo all’IVG dovrebbe essere una priorità per il si- stema sanitario italiano.

L’obiezione di coscienza

La materia è contenuta nell’art. 9 della legge e sancisce che abbiano diritto all’obiezione sia il personale sanitario sia quello esercente le attività ausiliarie.

La presenza diffusa di obiettori di coscienza tra i professionisti sanitari rappresenta, tuttavia, un ostacolo significativo all’applicazione efficace della legge nel nostro Paese. Si stima che circa il 70% dei ginecologi italiani sia categorizzato come obiettore di coscienza (5), mentre tale percentuale risulta ancora più elevata tra i medici di medicina generale. Questo fenomeno è particolarmente evidente nelle regioni del paese caratterizzate da una forte influenza della Chiesa cattolica o da un clima culturale conservatore.

La presenza così diffusa di obiettori di co- scienza crea una serie di problemi pratici che in- fluenzano direttamente l’accesso delle donne ai servizi di interruzione di gravidanza. In primo luogo, la carenza di medici disposti ad eseguire l’aborto può causare significativi ritardi nell’ac- cesso alle cure necessarie. Le lunghe liste d’attesa e la mancanza di personale disponibile per ese- guire gli interventi possono costringere le donne a spostarsi in altre regioni o, in casi estremi, ad af- frontare rischi maggiori cercando soluzioni non si- cure e illegali. Questa situazione mette a rischio la salute e la sicurezza delle donne, oltre a rappresen- tare una violazione dei loro diritti riproduttivi.

In secondo luogo, gli obiettori di coscienza possono influenzare negativamente la qualità dell’informazione e della consulenza fornite alle donne che richiedono di abortire. Le convinzioni personali o religiose dei professionisti sanitari possono portare a un’informazione distorta o parziale sulle opzioni disponibili, introducendo pregiudizi che influenzano la decisione della donna. Questo può comportare un’esperienza traumatica e stressante per le donne in cerca di assistenza, compromettendo il loro benessere emotivo e psicologico.

È importante sottolineare che il diritto di obie- zione di coscienza è riconosciuto dalla legge ita- liana e costituisce un principio fondamentale del codice etico medico. Tuttavia, l’elevato numero di obiettori di coscienza nel settore sanitario ha generato una serie di controversie e ha sollevato interrogativi sulla sua applicazione pratica. Al- cuni sostengono che l’obiezione di coscienza dei professionisti sanitari non dovrebbe compromet- tere l’accesso dei pazienti a cure mediche legali e sicure, mentre altri difendono il diritto indivi- duale dei medici di seguire le proprie convinzioni morali e religiose.

Dal 1980 è attivo in Italia il Sistema di sorve- glianza epidemiologica delle interruzioni volon- tarie di gravidanza che vede impegnati l’ISS, il Ministero della Salute, l’ISTAT, le Regioni e le Province Autonome. Le conoscenze acquisite at- traverso il sistema di sorveglianza hanno facili- tato l’elaborazione di strategie e modelli operativi per la prevenzione dell’aborto volontario che, nel 2021, ha registrato una riduzione del 70% rispetto al 1983, quando è stato effettuato il più alto nu- mero di IVG nel Paese.

L’Italia detiene uno dei tassi di abortività vo- lontaria più bassi al mondo, pari a 5,3 IVG ogni

1.000 donne in età fertile; nonostante ciò, le donne trovano difficoltà all’accesso, in particolare in al- cune regioni come la Regione Marche dove spesso le donne sono costrette a lunghe trasferte per poter usufruire di un servizio che dovrebbe essere garantito.

Per affrontare questo problema in modo effi- cace, è necessario trovare un equilibrio tra il ri- spetto del diritto di obiezione di coscienza dei professionisti sanitari e la garanzia dell’accesso delle donne ai servizi di interruzione di gravi- danza in conformità con la legge. Ciò potrebbe implicare l’implementazione di misure volte a garantire che le donne abbiano accesso a un’ade- guata informazione e consulenza da parte di per- sonale non obiettore di coscienza, nonché l’ado- zione di politiche che incentivino una maggiore disponibilità di medici disposti a praticare l’aborto, senza violare i loro diritti individuali.

Le modalità attuative dell’aborto

Le modalità attuative della pratica si sono evo- lute negli anni con tecniche e farmaci non dispo- nibili al tempo della stesura del testo di legge e gli aggiornamenti vengono recepiti e pubblicati re- golarmente dal Consiglio Superiore di Sanità. Spetta tuttavia alle regioni la possibilità o meno

di recepire parzialmente o totalmente le modalità attuative.

A livello nazionale è stato pubblicato il docu- mento “Indicazioni operative per l’offerta della Interruzione volontaria di gravidanza (IVG) far- macologica in Italia (ottobre 2023)”, realizzato con il coordinamento dell’Istituto Superiore di Sanità e finanziato dal progetto del Centro nazio- nale per la prevenzione ed il controllo delle ma- lattie (CCM) del ministero della Salute, avviato nell’ottobre 2022, “Interventi per il migliora- mento della qualità dei dati, dell’offerta e dell’ap- propriatezza delle procedure di esecuzione e della divulgazione delle informazioni sull’inter- ruzione volontaria di gravidanza” (6). In questo documento si puntualizzano alcuni aspetti che di fatto snelliscono la procedura dell’IVG am- pliando i termini per l’utilizzo di quella farmaco- logica fino a nove settimane e con modalità di somministrazione che riducono la necessità di ospedalizzazione e quindi di costi e utilizzo di personale mantenendo lo stesso profilo di sicu- rezza della procedura.

La telemedicina, che include consultazioni via telefono, videochiamata o online, può essere im- piegata anche nel contesto dell’interruzione vo- lontaria della gravidanza. Conformemente alle normative locali e previa esclusione di controin- dicazioni, come incertezza sull’età gestazionale o rischio di gravidanza extrauterina, le linee guida internazionali raccomandano l’IVG farmacolo- gica a domicilio, con supporto remoto da parte di professionisti sanitari di riferimento. Questo ap- proccio assistenziale si è dimostrato efficace, si- curo e gradito dalle donne.

Nel dettaglio, la procedura può essere gestita autonomamente dalle donne attraverso tre fasi:

1) auto-valutazione dell’idoneità, valutando l’età gestazionale e escludendo eventuali con- troindicazioni;

2) auto-somministrazione dei farmaci, fuori da un ambiente sanitario e senza supervisione di- retta, nonché autogestione del processo abortivo;

3) auto-valutazione del successo dell’IVG.

A livello internazionale, le linee guida del Royal College of Obstetricians and Gynaecologi- sts (RCOG) del 2022 (7) indicano che fino alla nona settimana di gestazione la procedura può essere effettuata in sicurezza sia in ambito sanita- rio che a domicilio, mentre la Food and Drug Ad- ministration (FDA) statunitense limita l’esecu- zione della procedura a domicilio alle prime dieci settimane di gestazione (8).

Le linee guida dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) del 2022 (9) e il “Manuale di pratica clinica per la qualità dell’assistenza all’aborto” del 2023 (10) raccomandano la proce- dura autogestita dalle donne per l’intero per- corso, sia con mifepristone e misoprostolo che con solo misoprostolo, entro le prime dodici set- timane di gestazione.

In Italia, il mifepristone deve essere sommini- strato da un ginecologo operante presso strutture autorizzate dalla L. 194. La circolare di aggiorna- mento del Ministero della salute, in accordo al pa- rere tecnico-scientifico espresso all’unanimità dal Consiglio Superiore di Sanità, il 4 agosto 2020 (11) ha autorizzato, anche in Italia, l’esecuzione dell’IVG farmacologica fino a nove settimane compiute di età gestazionale in regime di day ho- spital o presso strutture ambulatoriali pubbliche adeguatamente attrezzate, funzionalmente colle- gate all’ospedale e autorizzate dalle Regioni, non- ché presso i consultori familiari.

Questa novità può verosimilmente contribuire al maggior ricorso all’aborto medico, ma non tutte le regioni si sono organizzate tempestiva- mente per adottare queste linee di indirizzo, come è emerso da un’indagine ad hoc curata dall’ISS nell’ottobre 2020 (12). Nello stesso anno, la Regione Toscana ha emanato le indicazioni per la somministrazione di mifepristone e prosta- glandine in ambulatorio extra-ospedaliero (no- vembre 2020), così come il Lazio che ha iniziato a offrire le IVG in sedi extra-ospedaliere. Altre sette regioni hanno aderito all’avvio dell’offerta extra- ospedaliera a partire dal 2021.

Gli altri Paesi europei, dove l’aborto farmaco- logico è stato legalizzato molti anni prima ri- spetto all’Italia, registrano tassi in ulteriore cre- scita che in Francia e Inghilterra superano il 70% e nei Paesi del Nord Europa il 90%. La procedura preferita dalle donne in Europa risulta associata a un miglior uso delle risorse riducendo i costi e la necessità di interventi chirurgici e di tecniche anestesiologiche.

In Italia la riduzione dell’aborto chirurgico a favore di quello farmacologico potrebbe conte- nere anche le criticità legate, come detto, al feno- meno dell’obiezione di coscienza.

La circolare del Ministero della Salute del 2020 consente la somministrazione anche negli ambula- tori e nei consultori familiari autorizzati dalle re- gioni. Inoltre, il misoprostolo può essere assunto in presidi sanitari autorizzati o consegnato alla donna per auto- somministrazione a domicilio,

previa valutazione medica e counseling appro- priato.

Nel caso di autogestione dell’aborto, le linee guida internazionali raccomandano ai professio- nisti sanitari di assicurarsi che la donna com- prenda quando e come assumere i farmaci per l’IVG e gli antidolorifici, nonché di fornire istru- zioni chiare su come contattare i servizi sanitari in caso di domande, preoccupazioni o complica- zioni. È fondamentale che vengano fornite anche indicazioni su come verificare il successo della procedura. Per quanto riguarda il monitoraggio del successo dell’IVG, si raccomanda di valutare i segni e sintomi della gravidanza e di utilizzare il dosaggio della gonadotropina corionica o test urinari a bassa sensibilità (con un cut-off di 1.000 UI). È importante notare che i test urinari ad alta sensibilità potrebbero rimanere positivi fino a cinque settimane dopo l’interruzione della gravi- danza e quindi non sono raccomandati per questa valutazione.

Assicurare una comprensione completa da parte della donna di questi aspetti è cruciale per garantire un processo sicuro ed efficace di auto- gestione dell’aborto, con il supporto adeguato in caso di necessità.

Nel 2023, il Lazio è stata la sola regione italiana a offrire il misoprostolo per l’auto-somministra- zione a domicilio (13).

Protocollo operativo della regione Marche

Come detto, l’accesso all’interruzione volonta- ria di gravidanza è un tema dibattuto, con varia- zioni significative nei protocolli operativi tra le diverse regioni. In particolare, la regione Marche si trova al centro di questa discussione, poiché la regolamentazione per l’IVG farmacologica pre- senta disparità rispetto alle raccomandazioni na- zionali e internazionali, che si manifesta princi- palmente in due aspetti cruciali: il limite tempo- rale per l’esecuzione dell’IVG e il numero di ac- cessi ospedalieri richiesti per la somministra- zione dei farmaci abortivi. In un contesto in cui le province, affrontano sfide significative legate all’obiezione di coscienza dei medici, tali discre- panze possono avere conseguenze significative sull’accesso delle donne ai servizi di IVG.

Nella regione Marche si fa riferimento al Pro- tocollo Operativo per l’Interruzione Volontaria di Gravidanza Farmacologica regionale (14) che non si adegua alle raccomandazioni nazionali:

- la possibilità di eseguire l’Interruzione Vo- lontaria di Gravidanza Farmacologica resta fis- sata fino ad un’epoca di amenorrea di 49 giorni (sette settimane);

- la necessità di ben due accessi ospedalieri per la somministrazione dei farmaci abortivi.

Questi sono due punti cruciali che la circolare del Ministero della Salute del 2020 aveva modifi- cato rispetto alla pregressa legislazione nazionale al fine di favorire l’accesso all’IVG.

In una regione dove esistono province, come quella di Fermo, con un tasso di medici obiettori di coscienza che oscilla tra il 90 e il 100 per cento tale da rendere di fatto difficile se non impossibile la pratica dell’IVG, il mancato adeguamento alle indicazioni nazionali ostacola ancor di più l’ac- cesso delle donne a questo servizio. Nonostante le linee guida internazionali prevedano l’IVG con mifepristone e misoprostolo fino a 10-12 setti- mane, in Italia, in linea con il documento del CSS e con la circolare del Ministero della Salute dell’agosto 2020, AIFA ha autorizzato (determina 865/2021) l’uso di mifepristone e misoprostolo per l’IVG farmacologica del primo trimestre en- tro la nona settimana (63 giorni) di amenorrea, in qualunque setting assistenziale.

I singoli ospedali possono autorizzarne l’uso off label tra 64 e 90 giorni di amenorrea, xxxxxx- dendo la sottoscrizione di uno specifico consenso informato per l’uso fuori indicazione. Va tenuto presente che vi è una enorme differenza sia in ter- mini sia di costi sia di tempistiche tra l’IVG far- macologica e quella chirurgica.

La prima prevede la somministrazione di due compresse a distanza di 48 ore mentre la seconda prevede un vero e proprio intervento in regime di day hospital con ricovero, esecuzione della procedura in sala operatoria quindi con ulteriore personale coinvolto come anestesista non obiet- tore, infermieri di sala non obiettori e strumenti- sta non obiettore, osservazione post-operatoria in regime di ricovero ed eventuale dimissione.

Appare evidente come la procedura chirurgica richieda più personale e più tempo da dedicare ad ogni singola paziente.

L’altro tema è quello della necessità di due ac- cessi ospedalieri previsti dal protocollo attuativo delle IVG farmacologiche della regione Marche. Questo aspetto appare in netto contrasto con le ultime evidenze scientifiche e con le linee guida emanate dalle più autorevoli società internazio- nali, infatti, come sopra riportato le linee guida del RCOG britannico del 2022 indicano che prima

della nona settimana di gestazione la procedura può essere praticata in sicurezza sia nei servizi sa- nitari che a domicilio; la FDA statunitense pone il limite per l’esecuzione della procedura a domici- lio a dieci settimane di gestazione. Le linee guida OMS del 2022 e il “Clinical practice handbook for quality abortion care” del 2023 in caso di IVG far- macologica con mifepristone e misoprostolo o con solo misoprostolo fino a 12 settimane racco- mandano la procedura autogestita da parte delle donne per le tre fasi dell’intero percorso. La pos- sibilità di somministrare le compresse in consul- torio o addirittura l’autosomministrazione evi- dentemente snellirebbe il lavoro del personale sa- nitario non obiettore.

Conclusioni

La discrepanza tra il Protocollo Operativo per l’Interruzione Volontaria di Gravidanza Farma- cologica della regione Marche e le raccomanda- zioni nazionali e internazionali evidenzia la ne- cessità di un adeguamento normativo che garan- tisca un accesso equo e sicuro ai servizi di IVG. È necessario riconsiderare le limitazioni temporali e procedurali imposte dal Protocollo che costitui- scono ostacoli significativi per le donne che cer- xxxx assistenza, soprattutto in contesti con elevati tassi di obiezione di coscienza. È fondamentale considerare le migliori pratiche internazionali al fine di assicurare un’assistenza riproduttiva com- pleta e inclusiva per tutte le donne.

L’adozione di politiche più inclusive e alli- neate alle evidenze scientifiche potrebbe miglio- rare notevolmente l’accesso alle cure e proteggere i diritti riproduttivi delle donne nella regione Marche.

Note

(1) Xxxxx T.E. State Health Officer of the Mis- xxxxxxxx Department of Health, et al. vs Xxxx- son Women’s Health Organization, et al., No. 19-1392, 597 U.S. (2022), https:// xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxx/00xxx

/19-1392_6j37.pdf.

(2) Xxx X. et al. vs Xxxxx Xxxx, District Attor- ney of Dallas County, No. 70-18, 410 U.S.

113 (1973), xxxxx://xxxx.xxx.xxx/xxxxxxx- services/service/ll/usrep/usrep410/usre p410113/usrep410113.pdf.

(3) Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (2000/C364/01) (in G.U. Comunità europee 18 dicembre 2000, n. C364).

(4) L. 22 maggio 1978, n. 194 “Norme per la tu- tela sociale della maternità e sull’interru- zione volontaria della gravidanza” (in G.U. 22 maggio 1978, n. 140).

(5) xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx.xx/xxx/xxxxxx iologia.

(6) xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxxx oni-operative-ivg-farmacologica.

(7) xxxxx://xxx.xxxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxx0x x/abortion-care-best-practice-paper-april- 2022.pdf.

(8) xxxxx://xxx.xxx.xxx/xxxxx/xxxxxxxxxx- drug-safety-information-patients-and-pro

xxxxxx/questions-and-answers-mifepristo ne-medical-termination-pregnancy-throug h-ten-weeks-gestation.

(9) xxxxx://xxx.xxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/x/xxx m/WHO-SRH-22.1.

(10) xxxxx://xxx.xxx.xxx/xxxxxxxxxxxx/x/xxx m/9789240075207.

(11) xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xxx/xx/0 020/08/13/20A04352/sg.

(12) xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx.xx/xxx/xxxxxxx ne-2022.

(13) xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xxx.xx/xxx/xxxxxx- zioni-operative-ivg-farmacologica.

(14) xxxxx://xxxxxxxxxx.xxxx.xxxxxx.xx/XXXX

/ASUR2016/allegati/510DG%20-%20alle- gato.pdf.

Genesi e prospettive delle politiche di amministrazione condivisa in Italia

XXXXX XXXXX

Docente in Economia e gestione del Terzo settore, Università di Siena, ideatrice e direttore scientifico del master universitario Let’s go dell’Università di Siena per le nuove professionalità per il Terzo settore

Riassunto: La co-programmazione e la co-progettazione rappresentano modalità innovative di relazione tra enti pubblici e di Terzo settore ispirate al principio della collaborazione e della sussidiarietà circolare. presupponendo un partenariato per perseguire insieme una finalità condivisa. Questa procedura affonda le radici nel passato ed oggi si riscontra in via sperimentale in alcune città di media dimensione del Nord e del Centro Italia dove, l’avvio (nel 2020) del Laboratorio Locale per l’Innovazione del Welfare (la piattaforma Will), dovrebbe consentire di responsabilizzare le comunità e di rendere reattiva l’amministrazione pubblica nella gestione di nuove urgenze sociali.

Parole chiave: amministrazione condivisa, co-progettazione, co-programmazione, settore pubblico, enti di terzo settore

Introduzione

L’amministrazione condivisa dei beni co- muni prevede che, promuovendo l’ugua- glianza tra i cittadini e le istituzioni (in base al principio di sussidiarietà sancito dall’art. 118 della Costituzione italiana), è possibile attuare un approccio innovativo alle politiche pubbli- che, attraverso la partecipazione attiva dei cit- tadini. Questa opportunità è stata proposta per la prima volta nel 1997 da Xxxxxxxx Xxxxx nella convinzione che la società italiana abbia le ca- pacità e le risorse necessarie per affrontare le sfide del presente e del futuro e che queste pos- sano essere ottimizzate coinvolgendo attiva- mente i cittadini per la gestione dei beni pub- blici, in un processo basato sulla collaborazione e sulla responsabilità condivisa (1). Si tratta di un nuovo modello di amministrazione prove- niente, da un lato dalle esperienze di partecipa-

zione a livello locale degli anni Settanta e Ot- tanta del secolo scorso e dall’altro, dalla parte- cipazione dei cittadini al procedimento ammi- nistrativo che sanciva regole generali (di lega- lità, economicità, efficacia, imparzialità, pubbli- cità e trasparenza) del procedimento ammini- strativo (L. 241/1990). Ovviamente questo per- corso è oggi possibile grazie all’utilizzo delle piattaforme, uno strumento operativo che con- sente il dialogo aperto e concreto fra domanda ed offerta di mercato, nell’ambito dell’econo- mia condivisa (2).

1. Excursus legislativo: dagli anni ‘80 al Due- mila

A partire dai primi anni ‘80 in tutte le princi- pali economie avanzate del mondo il principio del Welfare, basato sull’intervento diretto del set-

tore pubblico sulle politiche sociali inizia, in di- versa ma crescente misura, ad essere messo in di- scussione a fronte di una crescente e sempre più diversificata domanda di bisogni emergenti da parte della collettività.

In Italia l’intensa mobilitazione politica e so- ciale degli anni ‘70 ebbe come carattere distintivo il maggiore coinvolgimento dei cittadini e degli utenti dei servizi alle politiche pubbliche con una serie di riforme, tra cui i “decreti delegati” sulla rappresentanza degli alunni nelle scuole ed i “consigli di quartiere” sulla partecipazione de- mocratica dei cittadini in ambito urbano. Queste riforme, sebbene diverse nella loro attuazione, sdoganavano l’idea della partecipazione del cit- tadino alle politiche pubbliche, come diritto de- mocratico, anche per dare legittimità e credibilità alle istituzioni.

Nel decennio successivo (anni ‘80), il tema della partecipazione politica ha perso gradual- mente importanza per poi riemergere tra la metà degli anni ‘90 e il primo decennio del 2000 con l’approvazione della L. 266 del 1991 (che ha per- messo alle associazioni di diventare soggetti at- tivi nella trasformazione sociale) e la L. 381 dello stesso anno che ha riconosciuto la natura pub- blica delle forme organizzative cooperative. In questo contesto, molte politiche pubbliche locali hanno fatto propria l’idea del coinvolgimento at- tivo dei cittadini allo sviluppo delle politiche ter- ritoriali che prevedevano la partecipazione di una varietà di attori e settori, attraverso diverse forme di pianificazione partecipata. Il ritorno alla partecipazione, infatti, era stata stimolata da una serie di fattori endogeni ed esogeni, tra cui l’in- fluenza della Commissione europea di Xxxxxxx Xxxxxx nel promuovere il principio di sussidia- rietà (3) e la crisi della prima Repubblica italiana (1992-1993) che aveva eroso la fiducia degli ita- liani nei confronti dei partiti tradizionali come principali portatori delle politiche pubbliche.

Un nuovo protagonismo politico stava quindi emergendo, rappresentato da associazioni, coo- perative e fondazioni italiane, culminato nel 1997 con l’istituzione del Forum del terzo settore. Sa- ranno i primi anni del 2000 a riproporre al legi- slatore l’attenzione su questo tema con l’acerba “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” (328/2000) che anticipava, anche tramite un de- creto attuativo successivo, l’opportunità di av- viare “istruttorie di co-progettazione” tra enti pubblici e il terzo settore per la realizzazione di

progetti “sperimentali e innovativi”, cioè con una pianificazione concertata delle politiche sociali a livello territoriale, attraverso i cosiddetti “piani di zona”, che hanno costituito una prima modalità di co-programmazione. Questi piani rappresen- xxxxxx lo strumento attraverso il quale le ammi- nistrazioni locali (Comuni, Province e Regioni) definivano gli interventi ed i servizi da realizzare in ambito sociale, in risposta ai bisogni specifici del territorio e della comunità, mediante un pro- cesso partecipato che coinvolgeva non solo le isti- tuzioni pubbliche ma anche le organizzazioni di volontariato, le cooperative sociali, le associa- zioni e altri soggetti privati socialmente impe- gnati. L’obiettivo era quello di costruire insieme progetti condivisi in modo più efficace e mirato alle esigenze delle comunità, sfruttando le di- verse competenze e le risorse disponibili sul ter- ritorio.

Con la legge delega 106 del 2016 il Parlamento ha quindi delegato il governo a provvedere ad una riforma organica e complessiva della disci- plina del settore ed il processo di riforma è ormai quasi ultimato; il principale riferimento norma- tivo è, infatti, rappresentato dal Codice del terzo settore che ha segnato l’inizio di una nuova era di collaborazione tra enti pubblici ed Enti del terzo settore (ETS, come hanno sottolineato da Scalvini nel 2018, Xxxxxxxx nel 2021 e Pisani nel 2022) e che ha istituzionalizzato (4) la co-programmazione e la co-progettazione, chiaramente identificate come politiche pubbliche di collaborazione tra enti locali ed ETS. Il tema dell’amministrazione condivisa e della piena applicazione del principio di sussidiarietà (introdotto dalla riforma del Ti- tolo V della Costituzione nel 2001) viene così ri- lanciato e decretato sia a livello comunale che re- gionale (5). Questo interesse è stato recentemente sottolineato (Polidori, 2022) sdoganando un cam- biamento significativo nelle dinamiche tra enti pubblici ed ETS, questi ultimi non più visti come organismi in competizione (come capaci di for- nire servizi pubblici alle condizioni più vantag- giose), ma come partner per offrire prodotti e ser- vizi, per garantire diritti e per soddisfare i bisogni emergenti dei cittadini.

Quindi, dopo un iniziale rallentamento do- vuto ai dubbi sulla legittimità del provvedi- mento, (fugati dalla sentenza 131/2020 della Corte Costituzionale (6) che ha legittimato l’Amministrazione condivisa come attività “or- dinaria” della pubblica amministrazione), i nuovi strumenti si sono diffusi rapidamente e

le esperienze di co-pianificazione a livello lo- cale si sono moltiplicate in tutto il Paese. L’ado- zione del Regolamento da parte di più di tre- cento comuni italiani, a partire da Bologna nel 2014, ha, infatti, promosso un cambiamento si- gnificativo, innescato dall’attivazione di tante comunità in tutto il Paese che ha portato a ride- finire le regole del nostro ordinamento.

Le aspettative nei confronti dell’amministra- zione condivisa sono oggi elevate: le amministra- zioni pubbliche vedono nella pianificazione col- laborativa del welfare sociale locale uno stru- mento per aumentare l’integrazione tra i servizi e per mobilitare le risorse aggiuntive, mentre il terzo settore spera di superare gli approcci degli appalti pubblici e di democratizzare l’assistenza sociale promuovendo la cittadinanza attiva. Di- fatti questo percorso disegna nuovi scenari in cui prende corpo una democrazia matura segnata dall’impegno di tanti soggetti diversi tra loro e diffusi sul territorio che decidono di attivarsi nella cura dei beni comuni. Ma cosa dobbiamo in- tendere per ETS?

1.1. Il terzo settore: aspetti definitori nel mondo

La maggior parte delle ricerche ontologiche che hanno tentato di definire il terzo settore lo collocano in relazione allo Stato e al mercato. Il sociologo Xxxxxx Xxxxxxx (7), meglio conosciuto per il suo lavoro sulla socio-economia e sul comu- nitarismo, ha coniato il termine “Terzo settore” nel 1973 nel suo volume The third sector and dome- stic missions, definendolo un settore alternativo separato e bilanciato rispetto allo Stato ed al mer- cato, nel senso che, se uno spazio non è governato dalla logica del mercato né da una catena di co- mando burocratica, deve far parte del “terzo” set- tore. Sempre per Etzioni, il comparto si caratte- rizza dall’azione orientata al valore ed all’impe- gno delle persone che operano al suo interno; se lo Stato, infatti, ottiene la conformità ai suoi obiet- tivi tramite la coercizione e le sanzioni e le orga- nizzazioni di mercato operano attraverso premi o remunerazioni, esiste un “terzo settore” che si af- fida, invece, all’“attivazione di ricompense e pri- vazioni simboliche, al potere della persuasione ed agli appelli per il perseguimento di valori con- divisi e di ideali” (Xxxxx, 2008).

Molte definizioni operative ancora oggi se- guono questo schema; ad esempio, per il governo britannico, il termine è stato adottato per distin- guere queste organizzazioni dagli altri due settori dell’economia: il pubblico settore (“governo”) ed

il settore privato (“imprese”). In base a tale orien- tamento, si può concettualizzare un’economia nazionale composta da tre comparti: il settore pubblico, un’economia privata ed un terzo set- tore costituito da organizzazioni promosse da persone, su base volontaria, per perseguire fina- lità ed obiettivi sociali per la comunità. Questo mercato, poi sviluppatosi negli USA, ha trovato ampio consenso a livello globale anche se, succes- sivamente, considerato da molti teorici come una definizione residuale e perciò criticata perché de- finire il terzo settore come mera categoria pura- mente residuale lo fa rimanere dipendente, per la coerenza concettuale, dalle categorie primarie, ossia dallo Stato e dal mercato senza dare spunti di riflessioni approfonditi su quelli che sono i suoi meccanismi di funzionamento.

In particolare, in America per Xxxxxxx e An- xxxxx (1997), le organizzazioni del terzo settore condividono cinque caratteristiche comuni:

Firstly, they are organized:

1) they possess some institutional reality. They are private,

2) institutionally separate from government. They are non-profit-distributing,

3) not returning any profits generated to their own- ers or directors. They are self-governing,

4) equipped to control their own activities. They are voluntary, at least in part,

5) they involve some meaningful degree of volun- tary participation, either in the actual conduct of the agency’s activities or in the management of its affairs.

Il primo dei criteri di cui sopra distingue le or- ganizzazioni del terzo settore da quelle private o informali, come la famiglia o le amicizie (il “quarto settore”); il secondo e il terzo rappresen- tano il non statale e il non di mercato menzionati in precedenza; nel contesto “americano”, questo tende a significare che l’organizzazione non con- sente il perseguimento della ricchezza da ridistri- buire a chi gestisce l’organizzazione, escludendo così le cooperative dalla categoria. Il quarto si ri- ferisce all’indipendenza dagli attori statali o di mercato: il terzo settore sorge, infatti, sostanzial- mente dalla stipula di un patto di partecipazione su base volontaria e questo riflette il fatto che il terzo settore deve la sua origine ideale al concetto di “società civile”.

Prima dell’era contemporanea, il concetto di società civile si riferiva all’idea di una società go- vernata da una legge in opposizione al clienteli- smo o alla tradizione ed un esempio della vi- sione “civile” del terzo settore è quello scelto dal

Centro per la Società civile presso la London School of Economics (Kaldor, 2003):

Civil society refers to the arena of uncoerced collec- tive action around shared interests, purposes and val- ues. In theory, its institutional forms are distinct from those of the state, family and market, though in prac- tice, the boundaries between state, civil society, family and market are often complex, blurred and negotiated. Civil society commonly embraces a diversity of spaces, actors and institutional forms, varying in their degree of formality, autonomy and power. Civil societies are often populated by organisations such as registered charities, development non-governmental organisa- tions, community groups, women’s organisations, faith-based organisations, professional associations, trades unions, self-help groups, social movements, business associations, coalitions and advocacy group (cfr. Centre for Civil Society, 2009).

Particolarmente interessanti in questa defini- zione sono le proprietà non coercitive imputate alla società civile, caratteristica invece associata sia allo Stato che ai mercati; le organizzazioni del terzo settore sono, infatti, generalmente considerate aziende che obbediscono al “vincolo della non di- stribuzione degli utili” tra i membri e /o i dipen- denti (Jenei, Kuti, 2008) e, il che, consente esclusi- vamente il reinvestimento dei profitti. Vengono perciò definite imprese sociali, cioè le componenti chiave di un settore che esiste esplicitamente a be- neficio di una comunità più ampia (piuttosto che per i privati) e la cui ricerca del profitto è limitata allo scopo del reinvestimento per promuovere gli obiettivi sociali dell’organizzazione.

Al contrario, la definizione “europea” del terzo settore non prevede la netta separazione tra settori: in questo caso il terzo settore (o terzo sistema) non è concepito come un addento cor- rettivo rispetto ai punti ciechi di un’economia di mercato, ma come una combinazione di or- ganizzazioni come aziende, burocrazie ed asso- ciazioni di parentela che “agiscono come ibridi, mescolando risorse diverse e collegando aree diverse, piuttosto che stabilendo chiare linee di demarcazione attorno a un settore e mappan- done le dimensioni” (Evers, 1995). Il rifiuto della nozione di settori evita così di creare l’im- pressione che esista una chiara linea di demar- cazione tra, da un lato, il mercato (cioè, l’arena politica e la comunità) e, dall’altra, il terzo set- tore. Ciò porta, tra l’altro, all’inclusione sia di società cooperative che rappresentano la cosid- detta economia popolare (che può essere alla ri- cerca del profitto ma è guidata al di sopra di

tutto dallo scopo sociale) ed anche di organiz- zazioni con forti legami con gli Stati assisten- ziali (a differenza della concettualizzazione americana).

Sostenendo questa tradizione, l’Ufficio del governo britannico ha ribadito che il terzo set- tore comprende “organizzazioni non governa- tive guidate dal valore e che reinvestono prin- cipalmente le loro eccedenze in ulteriori azioni sociali, ambientali o obiettivi culturali; include organizzazioni di volontariato e comunitarie, enti di beneficenza e imprese sociali, coopera- tive e mutue”. Partendo da questa definizione, alcuni ricercatori europei aggiungono che il terzo settore è costituito da “organizzazioni con un scopo esplicito a beneficio della comunità, avviato da un gruppo di cittadini e in cui gli in- teressi materiali degli investitori di capitale sono soggetti a limiti” (Xxxxxxxx, Nyssens, 2008).

Nel nostro mercato si tratta di uno dei settori che, nel corso degli ultimi decenni, è cresciuto maggiormente rispetto agli altri, mostrando una tendenza al rialzo anche nei periodi di crisi eco- nomica (2008 crisi statunitense e 2020 COVID). Il legislatore nazionale si è occupato della materia in diverse occasioni, anche se il quadro norma- tivo che disciplinava la materia appariva quanto mai disomogeneo e frammentario, frutto di norme ad hoc che si erano stratificate nel tempo e prodotte sulla scia di esigenze del momento e che quindi non disegnavano un quadro organico della disciplina di settore. La recente riforma del terzo settore ha finalmente dato dignità legisla- tiva, coerenza ed omogeneità al comparto ed ha consentito di avviare processi innovativi per la gestione del Welfare locale nazionale, oggi al cen- tro di due forze centrifughe, contrapposte ed in- trecciate. Da un lato, l’obbligo di fornire una ri- sposta efficace ai bisogni di sostegno sociale sem- pre più individualizzati, frammentati ed eteroge- nei (derivanti dalle trasformazioni sociali in atto e mirati ad ampliare la risposta ai nuovi bisogni emergenti) che necessitano di differenti e com- plessi servizi sociali e politiche pubbliche attive; dall’altro, la necessità di rispondere alla scarsità di risorse umane e finanziarie a disposizione delle autorità pubbliche locali aggravate dalle crescenti sfide in termini di legittimità istituzio- nale. Queste due tendenze hanno richiesto conti- nue strategie di riforma del sistema di Welfare, non sempre conciliabili sia con l’obiettivo di mi- gliorare la copertura e l’efficacia delle nuove

forme di rischio sociale che con la necessità di ri- durre la spesa pubblica (Xxxxxxxxx, Xxxxxxxx, 2014), talvolta con conseguenze gravi sul tessuto sociale ed ambientale (8).

2. La co-programmazione e la co-progettazione

L’art. 55 del Codice del terzo settore (D.Lgs. 117/2017) ha quindi decretato che enti pubblici ed ETS non si trovano più metaforicamente su fronti opposti a negoziare un accordo, ma sono invece alleati per perseguire l’interesse gene- rale, collaborando nell’identificazione delle mi- gliori strategie per reperire capitale umano ed assegnare le risorse necessarie. La riforma, in- fatti, ha qualificato gli ETS come “soggetti pri- vati che promuovono e realizzano attività di ri- levanza generale”, pertanto con obiettivi simili a quelli della pubblica amministrazione, indi- pendentemente dalla forma giuridica e dalla modalità di azione (sia essa volontaria e non re- tribuita, o basata sulla mutualità, o orientata alla produzione ed allo scambio di beni e ser- vizi). Di conseguenza, l’amministrazione con- divisa è stata accreditata come procedura ordi- naria e la co-programmazione insieme alla co- progettazione sono state così chiaramente iden- tificate e definite come un processo condiviso ed un obiettivo di collaborazione tra enti pub- blici locali ed ETS.

Le istituzioni locali della pubblica ammini- strazione adesso hanno quindi a disposizione i due strumenti volti a favorire la partecipazione dei cittadini e degli ETS nei processi decisionali delle politiche pubbliche, soprattutto di quelle sociali e di interesse generale, processo che mira a trasformare i modelli tradizionali di eroga- zione dei servizi verso nuovi approcci, modifi- candone potenzialmente la reciproca relazione. In sintesi, l’innovativo percorso pubblico di ero- gazione dei servizi ai cittadini, in linea con i principi della governance multilivello e della partecipazione della società civile, rappresenta un riconoscimento generale dell’importante ruolo svolto dal terzo settore a livello locale, aprendo i processi decisionali ad una moltepli- cità di esperienze esterne al settore pubblico e fa- vorendo una gestione più inclusiva delle politi- che sociali locali e della sussidiarietà circolare, tenendo conto delle reti e delle relazioni presenti sul territorio e valorizzando le competenze pro- fessionali del terzo settore.

Occorre però sottolineare che i due processi necessitano di una serie di condizioni di fondo per essere del tutto efficaci:

1) in primo luogo, è fondamentale dedicare tempo sufficiente a svolgere analisi approfondite ed a coinvolgere un’ampia gamma di soggetti in- teressati, compresi gli utenti dei servizi e questa fase è essenziale per comprendere appieno la complessità delle problematiche sociali da risol- vere e per individuare le sinergie che consentono di affrontarle in modo efficace;

2) è poi necessarie individuare la disponibilità delle risorse umane, finanziarie e strumentali ne- cessarie per gettare le basi di questi processi, compresa la selezione dei progetti attuabili e la preparazione del materiale informativo e promo- zionale;

3) è inoltre fondamentale sviluppare un clima di fiducia reciproca tra tutti gli attori coinvolti, gestendo le interazioni con pazienza e corret- tezza: nasce così un nuovo equilibrio tra esercizio del potere, relazione di fiducia e condivisione di responsabilità;

4) infine, se si vuole che questi processi ab- biano un reale impatto sulle politiche locali, è ne- cessario che siano integrati nella regolare pro- grammazione istituzionale e non siano visti come attività sperimentali isolate (Fazzi, 2021).

La co-programmazione e la co-progettazione si distinguono però sostanzialmente per la defini- zione e per le finalità specifiche, poiché sono co- strutti correlati, ma certamente non sovrapponi- bili: la prima per definizione ha come obiettivo principale l’individuazione, da parte della pub- blica amministrazione coinvolta, della priorità dei bisogni da soddisfare per la comunità nonché dei relativi interventi necessari per risolverli, delle modalità di attuazione e delle risorse dispo- nibili per realizzarli (9). Ciò può includere la rac- colta di dati demografici disponibili negli uffici comunali, l’analisi dei servizi esistenti e delle la- cune nel soddisfacimento dei bisogni, nonché la consultazione diretta dei membri della comunità per comprenderne esigenze ed aspettative. Dopo l’analisi dei bisogni, si identificano gli interventi da realizzare; fase che include la predisposizione di programmi, progetti o servizi ed anche la defi- nizione degli obiettivi generali che guideranno l’implementazione di tali interventi (ad esempio l’approccio partecipativo, la sostenibilità ambien- tale, l’inclusione sociale, ecc.). Durante il processo di co-programmazione è poi importante la pro- mozione/comunicazione degli interventi poiché

devono crearsi le condizioni per coinvolgere atti- vamente i membri della comunità e gli stakeholder (10). Un obiettivo chiave della co-programma- zione è infine quello di promuovere la fiducia all’interno della comunità, attraverso la creazione di legami e reti sociali sempre più forti e resilienti; è, infatti, necessario creare condizioni organizza- tive e strategiche adeguate e ciò può comportare l’utilizzo di strumenti tecnologici innovativi e la creazione di figure professionali specializzate (come i welfare community manager) per facili- tare la collaborazione tra gli attori sul territorio (11). Secondo quanto citato dall’art. 55 del CTS, invece la co-progettazione mira a definire ed av- viare i progetti specifici di servizio o di intervento selezionati ed in considerazione degli strumenti di programmazione disponibili; riguarda quindi la definizione, l’individuazione delle risorse e la realizzazione dei progetti individuati o degli in- terventi specifici per attuare politiche pubbliche efficaci ed efficienti (12). Il processo operativo di co-progettazione può essere suddiviso nelle se- guenti fasi (Xxxxxxxx, 2021): avvio della procedura (13), presentazione delle proposte progettuali ed ammissione delle proposte (14), definizione (15), realizzazione, monitoraggio e rendicontazione del progetto (16) e valutazione (17).

L’esperienza empirica, per questi processi, ha evidenziato sfide significative:

- in primo luogo, la collaborazione non è sem- pre la soluzione ottimale per ogni problema e può essere costosa in termini di tempo e risorse;

- in secondo luogo, la progettazione collabora- tiva richiede un’attenta gestione delle relazioni e dei processi, nonché la creazione di nuovi mo- delli di leadership e di governance;

- infine, passare da una logica di controllo bu- rocratico ad una di collaborazione richiede un profondo cambiamento culturale e di mentalità da parte di entrambi gli attori coinvolti.

2.1. Il Laboratorio Locale per l’Innovazione del Welfare (la piattaforma Will)

La diffusione delle innovative tecnologie dell’informazione e della comunicazione degli ul- timi anni hanno iniziato ad influenzare anche il settore del Welfare, poiché agevolano la comuni- cazione fra gli enti pubblici locali ed i cittadini ed inoltre facilitano l’accesso alle prestazioni sociali in tempo reale, configurandosi come dei veri e propri intermediari digitali tra domanda ed of- ferta di mercato, rispettando le rispettive e neces- sarie condizioni di fiducia. Quindi oggi, alla luce

dell’aumento delle diseguaglianze e dei nuovi bi- sogni sociali il sistema delle piattaforme di Wel- fare si erge come un essenziale strumento opera- tivo.

La sfera della platform economy è sostanzial- mente caratterizzata da due tipologie di piatta- forme: 1) le piattaforme multicanali (18) di ricom- posizione sociale e 2) le piattaforme marketplace

(19) di pooling della domanda e professionalizza- zione dell’offerta. Le pratiche identificate riguar- dano i seguenti servizi di Welfare: aiuto tra fami- glie, hub territoriali, esperienze di co-abitazione, badante condivisa, piattaforme digitali e mobilità ed è esattamente in questo quadro che si colloca la piattaforma del Welfare Innovation Local Lab (WILL) che rappresenta un’iniziativa significa- tiva organizzata dall’Associazione Nazionale Co- muni (ANCI) Lombardia per affrontare le sfide poste dalla pandemia di COVID-19 e per rivedere i meccanismi che governano i servizi sociali a li- vello locale, aggregando municipi, istituzioni ac- cademiche ed organizzazioni del terzo settore (20).

Il laboratorio WILL è stato lanciato, in via spe- rimentale nel 2020, in nove città medie capoluogo di provincia (Bergamo, Como, Monza, Parma, Ravenna, Reggio Xxxxxx, Padova, Rovigo e No- vara, situate in Lombardia, Xxxxxx-Romagna, Ve- neto e Piemonte) ed è stata costituita con le se- guenti peculiarità:

- obiettivo: il laboratorio mira a supportare i re- ferenti comunali del welfare nel ripensare i ser- vizi e gli interventi con un processo che prevede la rilettura delle esperienze durante la pandemia, la riflessione sulle pratiche innovative sperimen- tali e l’analisi degli scenari futuri;

- coinvolgimento: la ricerca condotta coinvolge più di 600 comuni, fornendo una base solida per la discussione e l’elaborazione delle strategie;

- ruolo delle Amministrazioni comunali: che gio- xxxx un ruolo cruciale nel ridefinire le azioni e nell’offrire risposte adeguate ai cittadini con un processo di transizione che richiede un approccio innovativo alla considerazione dei bisogni e delle dinamiche sociali attuali. Il progetto WILL, inol- tre, si propone di raggiungere tre obiettivi princi- pali:

1) definire le condizioni per la sperimenta- zione di soluzioni innovative nel campo del be- nessere della comunità: ciò include la mappatura dei problemi sociali emergenti, l’analisi delle ri- sposte finora fornite dai servizi pubblici gratuiti ed a pagamento (professionali ed informali), la

descrizione dello scollamento tra i bisogni sociali emergenti ed i meccanismi di protezione sociale esistenti a livello locale e la creazione di accordi di rete con gli stakeholder rilevanti e strategici, sia orizzontali che verticali;

2) selezionare le sperimentazioni da realiz- zare, individuando le forme di sostegno più ap- propriate (economiche, professionali, scientifiche e culturali), attivando piattaforme di riorganizza- zione sociale e/o di mercato, per il raggiungi- mento di un’adeguata massa critica di utenti/partecipanti e per l’individuazione degli strumenti tecnico-amministrativi per sperimen- tare in modo radicalmente innovativo logiche di contrattazione basate sui risultati;

3) avviare ed implementare le sperimenta- zioni individuate nei progetti, valutandole (sia in itinere che a fine progetto) ponendo particolare attenzione agli impatti sociali raggiunti, per poi diffondere i modelli sperimentati in altri contesti, per promuovere la scalabilità delle soluzioni più innovative ed efficaci.

Gli strumenti e le logiche di innovazione cor- rispondenti ai tre obiettivi sono quelle legate al sostegno delle reti sociali, attraverso la crea- zione di luoghi fisici o spazi virtuali che facili- tino l’incontro tra le persone, favoriscano il so- stegno reciproco e la solidarietà, incoraggiando gli scambi e contribuendo a ricostruire il tes- suto sociale; si tenta altresì di stimolare i rap- porti che mettono in comune la domanda, aiu- tano a professionalizzare l’offerta ed incorag- giano la condivisione dei servizi (matching) per il raggiungimento di obiettivi di alto valore so- ciale e che contribuiscano ad aumentare l’effi- cienza dei servizi sociali.

La sperimentazione ancora in corso (dovrebbe concludersi alla fine dell’anno in corso) concentra l’attenzione sui seguenti servizi di Welfare:

- l’assistenza agli anziani: con nuovi modelli di assistenza per garantire un supporto adeguato all’isolamento, per il miglioramento della qualità della loro vita;

- il supporto alle famiglie: attraverso l’analisi delle esperienze durante la pandemia, per xxxxxx- xxxx i servizi legati all’infanzia, all’adolescenza ed alla genitorialità;

- l’inclusione sociale: per cercare di ridurre le di- suguaglianze e per creare un ambiente equo per tutti i cittadini;

- la salute mentale: la pandemia ha evidenziato l’importanza crescente di questo ambito della sa- lute (specie nei giovai) e quindi il laboratorio

esplora nuove strategie per fornire servizi di sup- porto, anche psicologico, per affrontare le sfide legate a queste patologie.

Ne conseguono tre specifici target di riferi- mento, ossia bambini e minori della scuola secon- daria (11-13 anni), lavoratori poveri ed anziani fragili (di età compresa tra i 75 e gli 84 anni).

I risultati finora raggiunti dalla rete WILL hanno riguardato:

- la collaborazione tra Comuni: il laboratorio ha promosso la collaborazione tra i comuni, consen- tendo lo scambio di buone pratiche e l’elabora- zione congiunta di soluzioni innovative ed effi- caci;

- l’inclusione sociale: i referenti comunali del welfare, i cittadini e gli stakeholder hanno parteci- pato equamente ed attivamente al laboratorio, condividendo esperienze e suggerimenti: questo scambio di conoscenze intercomunale ha contri- buito ai risultati positivi finora raggiunti;

- la ridefinizione dei servizi: la piattaforma on line ha contribuito all’individuazione ed alla ri- definizione dei servizi sociali, necessari e priori- tari dei comuni lombardi ed ha promosso la creazione di nuovi modelli di intervento pub- blico;

- focus sulla salute mentale: considerata l’onda lunga dell’emergenza sanitaria, vi è stata posta particolare attenzione, attraverso lo sviluppo di programmi e di percorsi mirati per affrontare le sfide psicologiche, specie dei giovani.

I prossimi passi della piattaforma WILL do- vrebbero includere la pianificazione e l’attua- zione di azioni concrete, fase che sta mostrando ritardi rispetto ai tempi inizialmente previsti.

2.2. Approfondimento del target minori

Tra i vari ambiti e target di potenziale inno- vazione, quello dei giovani e dei ragazzi è in- dubbiamente cruciale ed oggi assume una rile- vanza estrema. Questo è particolarmente vero per due motivi principali: in primo luogo, la po- polazione giovane è stata a lungo considerata un target “secondario” nell’agenda delle priorità politiche e, di conseguenza, nelle reti di offerta dei servizi tradizionalmente concentrati su altre tipologie di bisogni e categorie di utenza. In se- condo luogo, a causa della rivoluzione digitale e di altri fattori, i bisogni e le esigenze dei giovani sono cambiati in modo significativo nel corso degli ultimi anni, e non sempre i servizi pubblici sono stati in grado di adattarsi a tali mutamenti. In particolare, il mondo giovanile è stato per

lungo tempo considerato omogeneo, trascu- rando le diverse sfumature che contraddistin- guono le varie fasi dell’età giovanile.

A questo proposito, vale la pena evidenziare che la Commissione europea aveva proclamato il 2022 come l’“Anno europeo dei Giovani” (21) con l’organizzazione di conferenze ed iniziative per incentivare la partecipazione dei giovani al pro- cesso decisionale e con campagne di sensibilizza- zione al fine di rendere l’Unione sempre più in- clusiva, verde e digitale (22). Nel corso del 2022 si è visto, inoltre, l’avvio di diverse iniziative faro come ALMA, una sorta di Erasmus dei lavoratori rivolto ai giovani che non sono impegnati né in percorsi educativi, né lavorativi, né formativi e non sono occupati (giovani “Neither in em- ploymentnor in education and training”, NEET) (23) e che intendono fare esperienze professionali temporanee in un altro Paese UE.

Passando poi alle statistiche italiane, il divario generazionale si è ampliato ed è aumentata l’in- certezza verso il futuro per la Generazione Y o Millennial (cioè i giovani nati tra il 1981 e la metà degli anni ‘90) e la Gen Z (i nati tra il 1996 e il 2010), stimolando l’adozione di un “Piano nazio- nale di emersione e orientamento”, denominato Neet Working (24) con l’obiettivo di individuare, ingaggiare ed attivare i giovani attraverso la col- laborazione con gli attori e le reti presenti sul ter- ritorio. Inoltre, relativamente ai disturbi psichici e relazionali, la società di sondaggi Ipsos (Ipsos Global Trends 2021 (25): tra nuovi cambiamenti e continuità) condotto in 25 Paesi, ha indagato il punto di vista dell’opinione pubblica su nume- rosi temi, mostrando che in Italia il 29% dei citta- dini era convinto che la principale causa dei di- sturbi psichici dei bambini sino agli undici anni (al loro ritorno a scuola dopo il lockdown), fosse imputabile alla difficoltà di reintegrarsi con i compagni, docenti e staff (26). Quindi la tutela delle generazioni più giovani non poteva passare unicamente dal ripristino della normalità didat- tica ma, è necessario che includa la rilevazione, la presa in carico e la comprensione dei disturbi co- gnitivi, delle aumentate domande di salute fisica e mentale e delle opportunità lavorative e forma- tive. A quest’ultimo proposito, persiste l’impe- gno italiano nell’implementazione di Xxxxxxxx Xxxxxxx, il programma che favorisce il rientro in formazione o l’inserimento lavorativo dei NEET e, nella stessa misura, il Fondo rotativo SEL- FIEemployment che punta all’avvio di nuove realtà imprenditoriali concedendo prestiti senza

interessi e/o necessità di garanzie reali o perso- nali.

In questo contesto, è imprescindibile consi- derare anche le dinamiche ed i cambiamenti che hanno interessato e trasformato i contesti fami- liari poiché ciò ha profondamente modificato la loro struttura e, di conseguenza, i bisogni e le necessità ad esse associate. Nel corso degli ul- timi venti anni, il numero delle famiglie italiane è notevolmente aumentato, ma al contempo il numero medio dei loro membri è diminuito (27), in linea con la media dell’Unione Europea; inoltre, è cresciuto il numero di figli che vivono con un solo genitore (con l’86% dei nuclei fami- liari monogenitoriali rappresentati da madri sole). È noto come le condizioni socio-economi- che e culturali della famiglia di origine siano un importante fattore determinante per i livelli di apprendimento dei figli (28) e le piattaforme di- gitali di welfare locale indirizzate all’istruzione ed educazione stanno continuando ad offrire un’ampia gamma di vantaggi per i giovani, consentendo loro di accedere a risorse educa- tive, di personalizzare il proprio apprendi- mento anche da remoto, di ampliare le loro op- portunità educative e di sviluppare compe- tenze digitali essenziali.

Fatte queste considerazioni, le piattaforme di- gitali di welfare locale indirizzate all’istruzione ed educazione possono essere estremamente utili per i giovani per diversi motivi:

- accesso facilitato all’istruzione: le piattaforme digitali offrono un accesso più agevole a risorse educative e di istruzione, consentendo ai giovani di accedere a materiali didattici, lezioni online, esercizi pratici ed altro ancora da qualsiasi luogo e in qualsiasi momento;

- personalizzazione dell’apprendimento: le piatta- forme digitali possono essere progettate per adat- tarsi alle esigenze e ai ritmi di apprendimento in- dividuali degli studenti, offrendo percorsi educa- tivi personalizzati e risorse specifiche per soddi- sfare i loro bisogni;

- supporto per l’apprendimento remoto: in situa- zioni come quella della pandemia, le piattaforme digitali hanno fornito strumenti e risorse per so- stenere l’apprendimento a distanza, consentendo ai giovani di continuare a studiare e partecipare alle lezioni anche quando non potevano essere fi- sicamente presenti in classe;

- ampliamento delle opportunità educative: le piattaforme digitali possono connettere i gio- vani con una vasta gamma di risorse educative

al di là delle tradizionali aule scolastiche, con- sentendo loro di accedere a corsi online, tuto- rial, workshop e altre opportunità di apprendi- mento che potrebbero non essere disponibili lo- calmente;

- supporto per lo sviluppo delle competenze digi- tali: utilizzando le piattaforme digitali: i gio- vani adesso possono migliorare le proprie com- petenze digitali e prepararsi in autonomia per le sfide poste dal mondo del lavoro digitale e per la partecipazione attiva nella società mo- derna.

Conclusioni

In conclusione, le pratiche di amministrazione condivisa, passando da un’idea utopica ad una pratica ordinaria, stanno dimostrando di essere uno strumento efficace per promuovere la parte- cipazione e l’inclusione dei cittadini, favorendo la collaborazione tra soggetti pubblici e privati e mi- gliorando l’efficienza delle politiche pubbliche. L’applicazione dei recenti strumenti normativi e la sperimentazione di nuove tecnologie nel campo dell’amministrazione condivisa vanno certamente monitorate (sia dal punto di vista teo- rico che da quello operativo) dato che, l’interse- carsi mai facile di saperi diversi e di modus ope- randi differenti, genera sempre nuovi spazi di ri- flessione e di contaminazione, nonché un neces- sario e continuo confronto, sia nella fase di rileva- zione dei bisogni che in quella delle risposte lo- cali. La fiducia riposta nel maggior coinvolgi- mento dei diversi stakeholder può però facilitare l’avvio di percorsi capaci di superare le crescenti difficoltà interne ad una società sempre più con- flittuale ed in balia di eventi talvolta imprevedi- bili perché implica una crescente consapevolezza ed un sempre più vivo senso di responsabilità so- ciale, sin dall’analisi dei bisogni e delle aspetta- tive, per la costruzione del consenso fino a giun- xxxx all’effettiva creazione di valore aggiunto so- ciale.

È quindi auspicabile che, nonostante, i ritardi attraverso una ritrovata virtù civile si possa espri- mere quel concetto di sussidiarietà capace di re- sponsabilizzare le comunità e di rendere reattiva l’amministrazione pubblica nella gestione di nuove urgenze sociali per poter progredire come una falange spartana, dove l’efficacia non di- pende dalla forza individuale, ma da una prote- zione sinergica e reciproca.

Note

(1) Fino a quel momento, tali risorse erano state ignorate: i destinatari degli interventi pubblici erano stati normalmente conside- rati come soggetti passivi dell’azione am- ministrativa e non come individui portatori di capacità, esperienze, competenze, idee, tempo, ecc. né si era considerato che, grazie a queste risorse, gli utenti potessero diven- tare alleati dell’amministrazione nella solu- zione di problemi sia individuali che collet- tivi.

(2) L’economia collaborativa è una teoria che si è sviluppata negli ultimi decenni ed è “un sistema economico in cui beni o servizi sono condivisi tra individui privati, gratis o a pagamento, attraverso Internet” (Oxford Dictionary).

(3) Il Trattato sull’Unione Europea introduce il principio sussidiarietà secondo il quale “la comunità può agire nei settori che non sono di sua esclusiva competenza soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli stati membri e possono dun- que essere realizzati meglio a livello comuni- tario”. Si tratta di una formulazione stringata che ha implicazione e conseguenze enormi dato che “nei settori che non sono di sua esclusiva competenza” (cioè nei settori che con il linguaggio in uso si definiscono non co- munitarizzati), come ha confermato anche la Corte di giustizia, la sussidiarietà non rientra, ad esempio nella concorrenza, nel mercato interno, nella politica agricola comune ma nei casi in cui gli Stati, pur avendo in mente gli stessi obiettivi, si trovino ad agire in maniera non coordinata e possano dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti delle azioni in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario.

(4) All’art. 55 dalla sentenza della Corte costi- tuzionale n. 131/2020 e dal D.M. n. 72/2021.

(5) Esempi di questo rinnovato impegno, quale il regolamento sulla collaborazione tra citta- dini e amministrazione per la manutenzione e la rigenerazione dei beni comuni urbani adottato dal Comune di Bologna (nel 2014) e la legge della Regione Toscana (n. 71 del 2020) sul governo collaborativo dei beni co- muni e del territorio: queste 2 leggi regionali

mirano a promuovere la sussidiarietà sociale ed a sostenere l’iniziativa autonoma sui beni comuni da parte di varie formazioni sociali.

(6) La sentenza della Corte costituzionale n. 131 del 2020 ha infatti rappresentato una svolta cruciale per il diritto del terzo settore in Italia, confermando il ruolo fondamen- tale del Codice del Terzo Settore (CTS) e de- gli articoli che regolano i rapporti tra gli enti del terzo settore e le pubbliche ammi- nistrazioni; la sentenza riconosce, infatti, che questi articoli ribadiscono i principi ed i valori fondamentali dell’ordinamento co- stituzionale italiano, come la centralità della persona, la solidarietà e la sussidia- rietà circolare.

(7) Xxxxxx Xxxxxxx, scomparso il 31 maggio 2023, è stato un grande sociologo contem- poraneo. Nato in Germania e fuggito in Israele, dove ha studiato, è stato consigliere per l’amministrazione Xxxxxx ed ha propu- gnato una “terza via” tra liberali e conser- vatori. È noto, infatti, per la sua visione del comunitarismo come risposta alle sfide so- ciali e culturali degli Stati Uniti, in partico- lare durante il periodo segnato dalla crisi petrolifera del 1973 ed il conseguente crollo dell’economia americana. Per approfondi- menti cfr. Etzioni, 1973.

(8) Il livello locale è considerato più efficace nel rispondere ai bisogni sociali eterogenei dei cittadini, in quanto consente una loro mi- gliore identificazione ed allo stesso tempo l’assistenza sociale locale è considerata più economica, in quanto può mobilitare ri- sorse anche da utenti e imprese. Per appro- fondimenti cfr. Longo, Maino, 2022.

(9) Questo processo implica quindi una gra- duatoria dei progetti a seguito di un’analisi approfondita delle esigenze del territorio e la definizione delle strategie e delle azioni concrete per affrontarle in modo efficace e sostenibile. In particolare, l’analisi appro- fondita dei bisogni della comunità com- porta uno studio dettagliato dei bisogni e delle sfide presenti nella comunità di riferi- mento.

(10) Questo coinvolgimento può avvenire attra- verso workshop, incontri partecipativi, consultazioni pubbliche ed altre attività di coinvolgimento anche al fine di integrare ri- sorse umane e finanziarie diverse, sia pub- bliche che private, per garantire la massima

efficacia e sostenibilità dei progetti. Ciò può includere finanziamenti governativi, con- tributi da parte di organizzazioni non go- vernative, risorse volontarie della comunità e partenariati con il settore privato.

(11) In realtà spesso le amministrazioni pubbli- che tendono a selezionare i partner in base alla conoscenza reciproca, rafforzando così le relazioni consolidate e riducendo l’in- fluenza di chi ha meno voce in capitolo. Questo porta alla marginalizzazione di en- tità meno conosciute o più piccole, che pos- sono avere difficoltà a partecipare ai lunghi processi di co-progettazione. Per approfon- dimenti cfr. op.cit. Xxxxx, X., 2021.

(12) Questi nuovi strumenti introducono nuovi elementi nel rapporto tra enti pubblici e terzo settore, enfatizzando la dimensione collaborativa e cercando di superare l’ap- proccio competitivo dominante nella sta- gione degli appalti pubblici, visto da molti come la causa delle difficoltà incontrate dal terzo settore.

(13) Questa fase impegna la P.A. a coinvolgere at- tivamente i soggetti interessati nella proget- tazione degli interventi con l’avviso pubblico di co-progettazione. Nell’occasione vengono preparati gli atti, quali la volontà a co-proget- tare e l’avviso pubblico che include informa- zioni sui principi di trasparenza, pubblicità ed anche sulle finalità della procedura, l’og- getto, le modalità di presentazione delle pro- poste, gli ambiti di intervento per integrare e coordinare le azioni, il quadro delle risorse disponibili, i soggetti ammissibili, i criteri di valutazione delle proposte ed il responsabile del procedimento.

(14) Con la presentazione gli interessati presen- tano le proprie proposte progettuali in ri- sposta all’avviso pubblico, indicando come intendono contribuire alla realizzazione degli obiettivi definiti.

(15) Con la definizione si stabiliscono le moda- lità di collaborazione tra l’ente pubblico ed i soggetti coinvolti nella co-progettazione, così come tra i vari partner coinvolti nel progetto.

(16) Definiti i dettagli del progetto, si procede con l’implementazione, monitoraggio e rendicontazione dei risultati ottenuti.

(17) Dopo la scadenza dei termini per la presen- tazione delle proposte, si procede con l’in- dividuazione dei soggetti ammessi alla co-

progettazione. La valutazione viene effet- tuata dal responsabile del procedimento o da una commissione tecnica da lui nomi- nata e presieduta che redige gli atti, quali la determinazione della composizione della commissione ed i verbali delle sedute di va- lutazione, da approvare successivamente. Al termine della valutazione, i soggetti am- messi vengono informati tramite comuni- cazione via e-mail e sul sito internet del Co- mune. Vengono inoltre convocati per l’av- vio della fase di co-progettazione, indi- cando luoghi, date e orari. La partecipa- zione ai tavoli di co-progettazione è obbli- gatoria e deve essere garantita almeno da un rappresentante di ogni soggetto convo- cato.

(18) Le prime, sono piattaforme di collabora- zione che si pongono l’obiettivo di aggre- gare le persone al fine di creare una effet- tiva comunità che può trovare il suo comun denominatore nel target o nel territorio di appartenenza.

(19) Le seconde, invece, sono piattaforme e/o canali creati per mettere in contatto indivi- dui portatori di bisogni simili che xxxxxx- dono l’offerta di specifici servizi professio- nali.

(20) La Fondazione IFEL (Anci) coordina l’ini- ziativa con la supervisione scientifica di “Percorsi di secondo welfare” e di SDA Bocconi, oltre alla collaborazione dell’Uni- versità Cattolica di Milano, dei Forum re- gionali del Terzo Settore e della società di consulenza KPMG.

(21) Le attività dell’Anno Europeo della Gio- ventù sono state organizzate da coordina- tori nazionali in ogni Paese UE, insieme alla Commissione e alle organizzazioni della società civile, e supervisionate dal Parla- mento europeo. I deputati hanno negoziato con successo l’obbligo di coinvolgere i gio- vani e le organizzazioni giovanili, a livello nazionale e comunitario, nella fase di piani- ficazione delle attività. In Italia, le attività sono state pianificate e coordinate dal Di- partimento per le politiche giovanili e il ser- vizio civile universale della Presidenza del Consiglio dei ministri.

(22) La realizzazione dell’iniziativa è stata sup- portata da una dotazione finanziaria aggiun- tiva di circa 8 milioni di euro per i programmi Erasmus+ e il Corpo europeo di solidarietà.

(23) Già prima della pandemia la percentuale italiana di giovani NEET era una delle più alte d’Europa: nel 2020 la percentuale era pari al 25,1% della popolazione ed in età compresa tra i 20 e i 34 anni, quindi un valore di circa 10 punti percentuali più alto rispetto alla media europea (15%). La porzione maggiore di NEET è quella fem- minile, con il 29,3%, mentre quella ma- schile è pari al 21%. Un valore preoccu- pante, in linea con quello della fascia di età compresa tra i 15 e 24 anni e che, oltre all’aumento del tasso di inattività lavora- tiva dei giovani, testimonierebbe anche l’aumento dei casi di abbandono scola- stico e/o di altri percorsi formativi e pro- fessionalizzanti.

(24) Per approfondimenti cfr. xxxxx://xxx.xx- xxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx- zione/news/2022/1/firma-piano-neet/.

(25) Per approfondimenti cfr. xxxxx://xxx.xx- xxx.xxx/xx-xx/xxxxx-xxxxxx-xxxxxx-0000- nuovi-cambiamenti-continuita.

(26) Una porzione importante, circa il 36% dei rispondenti, afferma che il disturbo di con- centrazione e attenzione è uno dei fattori più rilevanti e, a seguire, circa il 28% ritiene che difficilmente i bambini potranno ritor- nare ad un’attività fisica regolare.

(27) In Italia si è registrato un aumento signifi- cativo dei figli con genitori separati, con un aumento di circa 38.000 divorzi dal 2008, portando l’Italia a raggiungere un tasso del 47% di separazioni matrimoniali.

(28) Uno studio condotto da Openpolis, ha xxx- xxxxxxx la povertà educativa mettendo in re- lazione i risultati dei test INVALSI con la percentuale di famiglie in situazioni di po- tenziale disagio economico ed ha eviden- ziato che i bambini nati in famiglie econo- micamente svantaggiate tendono ad otte- nere risultati scolastici inferiori alla media, in tutte le materie considerate.

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L’evoluzione della stabilizzazione dell’istituto del precariato

nel Servizio Sanitario Nazionale

XXXXXXXX XXXXX

Collaboratore amministrativo professionale, ASL Salerno

XXXXXXX XXXXXXX

Collaboratore amministrativo professionale, ASL Salerno

XXXXXX XXXXXXXXXXXX

Coadiutore amministrativo, ASL Salerno

Riassunto: Il problema dell’insicurezza lavorativa è diventato sempre più diffuso e il legislatore ha attivato nel tempo un’ampia gamma di strumenti legislativi volti ad arginare il fenomeno.

La disciplina cardine della stabilizzazione si rinviene nel D.Lgs. 75/2017. L’evoluzione normativa della ma- teria vede un percorso che trova la fonte principale nel suddetto decreto ma che continuerà poi con il decreto “Milleproroghe”, col secondo e terzo decreto PNRR, col decreto “Assunzioni” e con numerose circolari. Dall’ap- plicazione concreta della disciplina sono emersi vari nodi interpretativi. Si pensi all’individuazione di quei con- tratti di lavoro flessibile che possano rientrare nel campo di applicazione del decreto, alla questione relativa alla computabilità dell’esperienza maturata dal lavoratore durante la vigenza di un precedente contratto a tempo indeterminato o alla tutela apprestata al lavoratore in caso di abuso del ricorso ai contratti a termine da parte della Pubblica Amministrazione.

Parole chiave: precariato, stabilizzazione, decreto Madia, questioni giuridiche

. Negli ultimi tempi il problema dell’insicu- rezza lavorativa è diventato sempre più diffuso e si assiste, infatti, a un accrescersi di lavoratori che, trovandosi in condizioni precarie, ne subi- scono gli effetti negativi non solo sul piano eco- nomico, ma anche su quello personale relativo alla sfera psicologica e di salute.

Il lavoratore precario, proprio per le sue con- dizioni, si trova impossibilitato a pianificare la propria vita futura.

Per poter comprendere appieno il problema della stabilizzazione dei lavoratori assunti a tempo determinato, o con contratti flessibili, è ne- cessario partire dall’esame del dettato normativo,

al fine di poter illustrare poi gli aspetti critici che in sede di applicazione sono stati affrontati dalla dottrina e dalla giurisprudenza più recenti.

La regola generale di accesso al pubblico im- piego è quella che si rinviene nell’art. 97 della Co- stituzione che stabilisce che nelle pubbliche am- ministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

A livello di legislazione ordinaria la proce- dura di accesso alla P.A. è stata disciplinata an- che dall’art. 35 del D.Lgs. 165 del 2001 che di- spone:

“L’assunzione nelle amministrazioni pubbliche av- viene con contratto individuale di lavoro:

a) tramite procedure selettive, conformi ai principi del comma 3, volte all’accertamento della professiona- lità richiesta, che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno;

b) mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento ai sensi della legislazione vigente per le qualifiche e profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo, facendo salvi gli eventuali ul- teriori requisiti per specifiche professionalità”.

Le procedure di reclutamento ordinario sono avviate da ciascuna pubblica amministrazione sulla base di un documento di programmazione triennale del fabbisogno.

Di norma il personale è assunto tramite contratti di lavoro subordinato e a tempo indeterminato.

Il legislatore, tuttavia, consente l’applicazione di contratti di lavoro flessibile o a termine qualora ricorrano comprovate esigenze di carattere esclu- sivamente temporaneo o eccezionale ex art. 36, D.Lgs. 165/2001.

Entra in gioco, in questo ultimo caso, il pro- blema del precariato e del superamento dello stesso tramite le procedure di stabilizzazione.

Il termine stabilizzazione indica la trasforma- zione dei contratti di lavoro a termine o flessibili in rapporti lavorativi a tempo indeterminato presso l’ente pubblico.

Le fonti della stabilizzazione si rinvengono principalmente nella seguente normativa:

- D.Lgs. 75/2017, c.d. Decreto Madia (art. 20) (1);

- L. 15/2022, c.d. Decreto Milleproroghe (2);

- L. 79/2022, c.d. 2° Decreto PNRR (3);

- L. 74/2023, c.d. Decreto Assunzioni (4);

- numerose circolari.

L’art. 20 del Decreto Madia disciplina due forme di stabilizzazione: diretta e indiretta.

La stabilizzazione diretta (art. 20, comma 1) av- viene mediante il passaggio del contratto indivi- duale di lavoro da tempo determinato a tempo in- determinato, salvo il possesso dei seguenti requi- siti: 36 mesi di servizio (negli ultimi otto anni), aver partecipato ad una procedura concorsuale ed es- sere in servizio con contratto a tempo determinato. La ratio di questa disposizione si rinviene nella finalità di superare il precariato, ridurre l’utilizzo dei contratti a termine e valorizzare l’esperienza

professionale acquisita dal lavoratore.

La stabilizzazione diretta non contrasta con l’art 97 Cost., se solo si considera che il lavoratore è risultato vincitore di un concorso, seppure a tempo determinato.

Il comma 2 dell’art. 20 del D.Lgs. 75/2017, in- vece, disciplina la stabilizzazione indiretta, sempre

con riferimento al triennio 2018-2020, di quel per- sonale che risulti titolare successivamente alla data di entrata in vigore della L. 124/2015 di un contratto di lavoro flessibile presso l’amministra- zione che bandisce il concorso e abbia maturato alla data del 31 dicembre 2017 almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni presso l’amministrazione che bandisce il concorso.

In tal caso la stabilizzazione avviene tramite procedura concorsuale prevedendo, altresì, l’in- dividuazione di una percentuale di posti riservati a tale categoria di personale non superiore al 50 per cento di quelli disponibili, e purché sia co- munque garantito l’accesso dall’esterno.

È bene, comunque, precisare che le procedure di stabilizzazione previste dal suddetto articolo si riferiscono a personale non dirigenziale e possono attuarsi esclusivamente se il piano triennale del fabbisogno del personale di cui all’art. 6, comma 2 del decreto, sia stato adottato e pubblicato.

È pertanto illegittima la delibera che bandisce un concorso qualora questo sia incoerente con il piano triennale del fabbisogno del personale.

In una recentissima ordinanza la Suprema Corte di Cassazione (n. 20181 del 2021 pubblicata il 3 giugno 2024), ha ribadito il principio per cui i contratti di lavoro e le procedure di stabilizza- zione adottate in violazione di norme imperative di rilevanza pubblicistica, disciplinanti il conteni- mento della spesa del personale o mancanti di co- pertura finanziaria, sono nulle. La nullità, previ- sta dall’art. 1418 c.c. per i contratti in generale compreso quello di lavoro, per contrarietà a norme imperative, trova specifica conferma per i contratti di lavoro del pubblico impiego privatiz- zato, nell’art. 36 del D.Lgs. 165/2001 che dispone che la violazione di disposizioni imperative per l’assunzione e l’impiego di lavoratori non com- porta la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato.

Il vincolo esplica efficacia anche sul piano le- gislativo regionale.

La Corte Costituzionale, con la sentenza 18 maggio 2023, n. 99 - nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di una legge della Regione Molise

- ha ribadito il principio per cui la stabilizzazione dei lavoratori non possa in alcun modo derogare, ma debba essere coerente con il piano triennale dei fabbisogni. È necessario, infatti, contempe- rare le opposte esigenze di stabilizzazione dei la- voratori precari e di contenimento della spesa per il personale.

In ogni caso la scelta dell’amministrazione di assumere il personale a tempo indeterminato, ri- correndo alle procedure di stabilizzazione, è di- screzionale e, pertanto, costituisce una scelta della pubblica amministrazione.

Bisogna infatti notare l’inciso dell’espressione normativa che stabilisce che le amministrazioni possono procedere alla stabilizzazione.

Tale scelta però non può sfociare in arbitrio e perciò assume una valenza fondamentale la mo- tivazione richiesta dalla L. 241/1990.

Quindi il lavoratore precario non può vantare un diritto soggettivo all’assunzione a tempo in- determinato essendo tale facoltà rimessa alla pubblica amministrazione.

Uno dei nodi emblematici emersi in dottrina e in giurisprudenza, è quello relativo alla possibi- lità di estendere le procedure di stabilizzazione al personale che si trova già in servizio a tempo in- determinato presso un’altra pubblica ammini- strazione o che abbia chiesto l’aspettativa al fine di partecipare alle procedure selettive indette ai sensi dell’art. 20, comma 2, D.Lgs. n. 75 del 2017. Il caso specifico affrontato dal Consiglio di Stato nel 2021 riguardava il ricorso presentato da un lavoratore collocato in aspettativa contro l’esclusione da una procedura selettiva ammini- strazione in quanto riservata al personale in pos- sesso dei requisiti di cui è l’art. 20 del D.Lgs.

75/2017.

Il Consiglio di Stato, nel dirimere la controver- sia, ha ribadito che la finalità della normativa che si evince dalla lettura dei primi due commi dell’art. 20 è volta all’eliminazione del precariato e ha chiarito che qualsiasi deroga all’assunzione nei ruoli dell’amministrazione mediante con- corso pubblico è ammessa nei soli casi tipizzati dalla legge.

La stabilizzazione infatti è volta a trasformare un lavoro instabile in uno permanente per cui l’inesistenza della prima posizione comporta l’impossibilità di accedere alla procedura riser- vata.

La giurisprudenza afferma, a chiare lettere, che l’esistenza di un rapporto di lavoro stabile in- tegra un antefatto incompatibile con il concetto di stabilizzazione del dipendente precario.

Bisogna però distinguere il caso del dipen- dente assunto a tempo indeterminato che collo- cato in aspettativa mira a essere stabilizzato, dal dipendente che assunto a tempo indeterminato termina il rapporto di lavoro a seguito di dimis- sioni volontarie e successivamente ne contrae un

altro presso una diversa pubblica amministra- zione e mira ad essere stabilizzato.

In tali casi, l’aver troncato il precedente rap- porto di lavoro a tempo indeterminato e l’essere stato assunto successivamente con un contratto flessibile costituisce quel requisito di precarietà richiesto della norma.

A questo punto è utile chiedersi se l’espe- rienza maturata dal lavoratore durante il periodo di vigenza del contratto indeterminato possa va- lere anche ai fini della stabilizzazione ai sensi dell’art. 20.

A supporto di quest’ultima tesi, vi è un vasto pronunciamento giurisprudenziale (5).

Con riferimento alla locuzione contratto a ter- mine si indica quel rapporto di lavoro in cui il la- voratore è legato all’amministrazione da un rap- porto di subordinazione consistente nella osser- vanza di comandi e ordini di servizio impartiti dal datore di lavoro.

La disciplina del contratto a termine si rin- viene negli articoli dal 19 al 29 del D.Lgs. 81/2015.

I principali contratti di lavoro flessibile invece sono disciplinati dall’art. 36 del D.Lgs. 165/2001 e dal D.Lgs. 81/2015 e si possono principalmente riassumere in:

- collaborazione coordinata e continuativa;

- lavoro intermittente o a chiamata;

- somministrazione di lavoro;

- contratti di apprendistato;

- contratti di formazione e lavoro.

Alcune di queste tipologie di contratti flessibili è stata oggetto di attenta analisi dottrinale e giu- risprudenziale.

Ci si è chiesti infatti, se i contratti di lavoro re- munerati con la borsa di studio rientrassero o meno nei contratti flessibili di cui all’art. 20.

Il problema si pone in quanto, la borsa di stu- dio, in linea di massima, non dovrebbe compor- tare l’instaurazione di un rapporto di subordina- zione tra l’ente e il borsista.

La giurisprudenza ha rilevato come ciò che conta è quel che accade in concreto, potendo an- che un contratto remunerato con borsa di studio celare un vero e proprio rapporto di lavoro a ter- mine e con vincolo di subordinazione, qualora siano sussistenti i c.d. indici rilevatori della subordi- nazione, ovvero “subordinazione gerarchica, di- retta correlazione dell’attività lavorativa prestata con i fini istituzionali dell’ente, l’esclusività e la continuità delle prestazioni, l’osservanza di un orario di lavoro, la retribuzione in misura fissa e

continuativa e l’inserimento del lavoratore nella struttura organizzativa dell’ente” (6).

Infatti non si può escludere a priori che il rap- porto in questione non sia suscettibile di stabiliz- zazione ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. 75/2017.

Per quanto concerne i contratti di sommini- strazione di lavoro, è opportuno evidenziare che è possibile ricondurli nella fattispecie di cui all’art. 20 (commi 1 e 2) posto che il comma 9 li esclude espressamente.

Infatti, l’impossibilità di stabilizzazione del som- ministrato deriva dal fatto di essere stato assunto dall’agenzia di lavoro interinale, da cui dipende, e non dalla amministrazione presso la quale opera.

Sul tema è stata sollevata questione di legitti- mità costituzionale in riferimento all’art. 3 Cost. In tale occasione la Corte Costituzionale ha chia- rito che la diversità di trattamento dei lavoratori utilizzati mediante contratti di somministrazione di lavoro a termine, presso le pubbliche ammini- strazioni, che comporta l’esclusione dalle proce- dure di stabilizzazione, non è irragionevole pro- prio perché non si realizza l’instaurazione di un rapporto di lavoro diretto tra lavoratore sommi- nistrato ed ente utilizzatore (Corte Cost., sen- tenza 250/2021).

Un altro caso particolare è quello concernente l’esperto inserito nelle Long List di cui all’art. 36 del D.Lgs. 165 del 2001.

Al riguardo la dottrina maggioritaria ritiene che il servizio prestato in qualità di esperto inserito nelle Long List, possa essere considerato quale re- quisito per la partecipazione alla stabilizzazione.

Per quanto concerne la compatibilità delle pro- cedure di stabilizzazione con il principio del con- corso pubblico di cui all’art. 97, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che la stabilizzazione del personale precario che deroga la regola del concorso è legittima solo se ci sono obiettive esi- genze come quelle relative alla valorizzazione delle esperienze professionali del lavoratore, che possano giustificare procedure selettive diverse dal concorso e purché sia assicurato il buon anda- mento della P.A. con criteri selettivi tali da assi- curare la professionalità necessaria per quel po- sto di lavoro (7).

È bene inoltre precisare che in caso di abuso del ricorso al contratto di lavoro a tempo deter- minato da parte di una pubblica amministra- zione, il lavoratore dipendente non ha diritto alla trasformazione del rapporto di lavoro a tempo in- determinato posto il divieto di cui all’art. 36, comma 5.

Tuttavia, al lavoratore è riconosciuto il diritto al risarcimento del danno derivante dalla presta- zione di lavoro in violazione di disposizioni im- perative. Delle somme sborsate a titolo di risarci- mento dall’amministrazione, risponde il diri- gente che abbia abusato degli istituti flessibili.

Secondo quanto disposto dal D.Lgs. 165/2001, infatti, le amministrazioni hanno l’obbligo di re- cuperare le somme pagate a tale titolo nei con- fronti dei dirigenti responsabili, qualora la viola- zione sia dovuta a dolo o colpa grave.

Da una recentissima ordinanza della Corte di Cassazione (sez. lavoro, 17 aprile 2024, n. 10454), si evince l’orientamento giurisprudenziale per cui lo strumento della stabilizzazione non è ido- neo a escludere in capo alla pubblica amministra- zione che abbia abusato di contratti a termine, l’obbligo di risarcire il danno al dipendente anche nei casi in cui sia stato stabilizzato ai sensi dell’art. 20, D.Lgs. 75/2017.

È importante inoltre, mettere in luce le novità normative apportate al Decreto Madia, in quanto quest’ultimo prevedeva un ambito di applica- zione relativo al triennio 2018-2020.

Con il Decreto Milleproroghe del 2022 si è pro- rogato il termine massimo delle procedure di sta- bilizzazione diretta fino al dicembre 2023, ma non anche quello per la maturazione del requisito di tre anni di servizio con contratti a tempo determi- nato che rimane fermo al 31 dicembre 2022.

Il secondo Decreto PNRR ha esteso fino al di- cembre 2024 il termine per la stabilizzazione me- diante concorso con la possibilità di maturare i tre anni di servizio entro la medesima data.

Il D.L. 198/2022 (8) ha aggiunto il comma 2- bis al citato art. 20 che, riferendosi esclusivamente ai precari arruolati negli enti pubblici di ricerca, ha prorogato il termine fino al 2026.

Con il Decreto Assunzioni, invece, si è consen- tito a Regioni, Province, Comuni e Città Metropo- litane di poter procedere alla stabilizzazione fino al 31 dicembre 2026. Quest’ultima normativa tut- tavia prevede dei requisiti specifici e diversi da quelli previsti dal Decreto Madia. In particolare è richiesto che il personale precario sia stato assunto con un contratto a tempo determinato all’esito di un’apposita procedura concorsuale, l’aver matu- rato 36 mesi di servizio con contratto a tempo de- terminato, che venga svolto un colloquio selettivo e che vi sia una valutazione positiva dell’attività lavorativa svolta. Il Decreto Assunzioni quindi si differenzia da quello Madia non solo per i termini, ma anche per le modalità di stabilizzazione.

Il problema del precariato ha interessato pre- valentemente le risorse umane appartenenti al Servizio Sanitario Nazionale. Infatti, l’emergenza sanitaria relativa al COVID ha comportato un re- clutamento eccezionale, con contratti a termine e flessibili, dei lavoratori in ambito sanitario.

Sul punto significativi interventi sono stati in- trodotti dalla legge di bilancio del 2022 (9). In par- ticolare, l’art. 1, comma 268, lett. d) definisce una stabilizzazione semplificata al fine di valorizzare l’esperienza acquisita dal personale SSN durante il periodo COVID. Il periodo di servizio richiesto in tal caso è di 18 mesi.

La finalità è quella di valorizzare le professio- nalità acquisite dal personale che ha prestato ser- vizio durante l’emergenza da COVID-19 e di raf- forzare strutturalmente i servizi sanitari regionali anche nell’ottica di recupero delle liste d’attesa. Va precisato che la disposizione statale è stata ri- petutamente modificata. Dapprima con l’art. 20- ter del D.L. 27 gennaio 2022, n. 4, convertito con

L. n. 25 del 2022, che ha stabilito i destinatari della procedura di stabilizzazione: “il personale del ruolo sanitario e del ruolo sociosanitario”. Suc- cessivamente con la L. n. 197 del 2022 all’art 1 comma 528, che ha stabilito il termine di matura- zione dell’esperienza necessaria per la stabilizza- zione, pari a 18 mesi, non più al 30 giugno 2022 ma al 31 dicembre 2023. Con l’art. 4, comma 9- quinquiesdecies e septiesdecies, del D.L. n. 198 del 2022 convertito con la L. 24 febbraio 2023, n. 14, poi, si è disposto che proprio al fine di fron- teggiare la carenza di personale e di superare il precariato nel SSN, il termine entro cui possa es- sere acquisita l’esperienza necessaria per la stabi- lizzazione, per il personale dirigenziale e non di- rigenziale, sia portato al 31 dicembre 2024 e che previo espletamento di apposita procedura selet- tiva, possa essere stabilizzato anche il personale sanitario, socio-sanitario e amministrativo reclu- tato dal Servizio Sanitario Nazionale.

Il decreto Milleproroghe appena citato, tutta- via, ha suscitato non pochi problemi interpreta- tivi che hanno portato la Conferenza delle Re- gioni e delle Province Autonome di Trento e Bol- zano, all’adozione di linee guida (23/77/CR06/C7) sull’applicazione della disci- plina in tema di stabilizzazione del personale del Servizio Sanitario Nazionale. Il documento è volto a fornire un valido contributo al fine di ga- rantire un’omogenea e coerente applicazione delle procedure di stabilizzazione su tutto il ter- ritorio nazionale.

In particolare l’Accordo riepiloga e definisce le due modalità di stabilizzazione:

“1. l’assunzione diretta (ferma restando la precisa- zione di cui precedente punto d), penultimo periodo) con riferimento al personale dei diversi profili profes- sionali del SSN, sia del comparto che della dirigenza, che sia stato reclutato con rapporto di lavoro dipen- dente a tempo determinato con utilizzo di graduatorie concorsuali, ivi comprese quelle di cui all’art. 2-ter del

D.L. 18/2020 (in merito alla nozione di “procedura concorsuale” si rinvia al citato Documento del 27 lu- glio 2022) e che, nel profilo di inquadramento, abbia maturato integralmente con tale rapporto di lavoro i periodi minimi di esperienza professionale previsti dalla normativa in aziende 4 ed enti del SSN (diciotto mesi di servizio, di cui sei nel periodo intercorrente tra il 31 gennaio 2020 e il 31 dicembre 2022); 2. l’assun- zione previo esperimento di prova xxxxxxxxx, consi- stente in un una procedura concorsuale riservata, che può essere effettuata in tutti i casi di reclutamento di personale con rapporto di lavoro autonomo, come prima specificati (cumulabili tra loro anche se di di- versa tipologia), anche qualora parte della prescritta esperienza lavorativa sia stata maturata in aziende ed enti del SSN con rapporto di lavoro dipendente”.

Si chiarisce l’ambito soggettivo di applica- zione delle procedure di stabilizzazione, che viene esteso sia al personale dirigenziale che non dirigenziale.

Per il personale dirigenziale si specifica che la stabilizzazione tramite assunzione diretta potrà essere effettuata, per tutti i ruoli (e non più unica- mente per i ruoli sanitario e socio-sanitario) se, nell’ipotesi di assunzione a tempo determinato mediante utilizzo di graduatorie riferite a proce- dure concorsuali, l’esperienza professionale ri- chiesta (dal novellato art. 1, comma 268, lett. b) della L. 234/2021) sia stata maturata integral- mente nei relativi profili dirigenziali.

Per chi invece abbia svolto, con rapporto di la- voro autonomo attività riconducibili ai profili am- ministrativi, tecnici e professionali, non è possibile procedere all’assunzione nell’area di elevata qua- lificazione del comparto, né nel ruolo della diri- genza, poiché, come si legge nelle suddette linee guida “tale categoria di lavoratori…nell’ambito degli incarichi previsti dall’art. 7, comma 6 del D.Lgs. 165/2001, non può svolgere funzioni dirigenziali” e, si ribadisce in particolar modo, che la stabilizzazione nella dirigenza concerne solo il personale sanita- rio, proprio perché “i profili ad esso riconducibili (me- dico, veterinario, odontoiatra, biologo, chimico, fisico, psicologo, farmacista) non presuppongono necessaria- mente l’esercizio delle prerogative e dell’autonomia che

caratterizzano la dirigenza ai sensi dello stesso D.Lgs. 165/2001. Peraltro, i profili del ruolo sanitario diversa- mente da quelli dei ruoli professionale, tecnico e ammi- nistrativo non hanno un corrispondente profilo di in- quadramento nel comparto, e pertanto la stabilizzazione prevista dall’art. 4 comma 9-septiedecies, non può che avvenire nella dirigenza”.

Con riferimento ai contratti di somministrazione si conferma invece, quanto già stabilito nelle Linee guida del 27 luglio 2022, relativamente all’esclu- sione dalle procedure di stabilizzazione del perso- nale che ha prestato servizio presso gli enti del SSN. Resta escluso inoltre, anche il personale reclutato con contratti di formazione e lavoro, per il quale è comunque prevista al termine contrattuale, l’assun- zione a tempo indeterminato.

Una recente questione giuridica, emersa alla luce dell’esposto quadro normativo, è quella re- lativa al riparto di competenze tra Stato e Regioni in tema di stabilizzazioni. Dottrina e giurispru- denza si sono interrogate sulla compatibilità di una norma regionale che consentisse una trasfor- mazione di rapporto di lavoro a tempo indeter- minato, incidendo su un rapporto di lavoro pre- cario già in atto, con l’art. 117 della Costituzione. Sul punto è intervenuta la Corte Costituzio- nale che facendo chiarezza sulla questione, con la sentenza 99 del 2023, ha spiegato come le previ- sioni di cui alla L. n. 234 del 2021 (art. 1 comma 268), appartengano alla competenza esclusiva statale e pertanto non possano essere derogate da leggi regionali. Tali disposizioni infatti rientrano nella materia di “ordinamento civile” assegnata alla competenza esclusiva statale ex art 117 Cost. I limiti, dettati dalla legislazione statale, sono volti a evitare un’indiscriminata stabilizzazione del personale delle strutture del Servizio Sanita- rio Regionale. La stabilizzazione infatti è possi- bile solo nel rispetto dei criteri fissati dallo Stato. Non è possibile pertanto per le Regioni aggirare quei confini imposti dalla legge statale e attinenti alla coerenza con il piano triennale dei fabbisogni e personale, alla tipologia contrattuale, ai criteri

soggettivi e a quelli temporali.

Per completare il percorso evolutivo della nor- mativa sulla stabilizzazione, occorre adesso soffer- marsi sulle ultimissime novità introdotte dal D.L. 19/2024 convertito in L. n. 56 del 2024, per l’attua- zione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

In materia sanitaria spicca l’art 44-ter del sud- detto decreto, che nel disciplinare le spese per il reclutamento del personale a tempo non indeter- minato , stabilisce il superamento del limite pari

al 50% della spesa sostenuta nel 2009, per assu- mere medici e professionisti sanitari e sociosani- tari con contratti di lavoro subordinato a tempo determinato, ovvero mediante convenzioni o con contratti di collaborazione coordinata e continua- tiva, nonché nelle ipotesi di reclutamento di per- sonale mediante contratti di formazione lavoro, o altri rapporti formativi, o con contratti di sommi- nistrazione di lavoro.

Si stabilisce inoltre che per ciascuno degli anni del triennio 2024-2026 la spesa complessiva per detto personale non possa essere superiore al dop- pio rispetto a quella sostenuta per la stessa finalità nel 2009. Le Regioni pertanto nell’indirizzare e coordinare la spesa delle Aziende ed Enti del pro- prio Servizio Sanitario Regionale, devono tenere conto dei limiti previsti dalle norme vigenti.

Il D.L. 19/2024 poi, all’art 44-quater, introduce una modifica alla disciplina in materia di recluta- mento di medici specializzandi e di altri profes- sionisti sanitari in corso di specializzazione. Le modifiche ricadono sull’art. 1, comma 548-bis della L. n. 145/2018 in materia di contratti di la- voro a tempo determinato per l’assunzione di professionisti sanitari (medici, medici veterinari, odontoiatri, biologi, chimici, farmacisti, fisici, psi- cologi e specializzandi) e sull’art. 12, comma 2 del

D.L. n. 34/2023 in tema di incarichi libero-profes- sionali dei medici in formazione specialistica. È data la possibilità alle Aziende, agli enti del SSN nonché alle strutture sanitarie private accreditate, appartenenti alla rete formativa, di procedere, nei limiti delle proprie disponibilità di bilancio e nei limiti di spesa per il personale previsti dalla di- sciplina vigente, all’assunzione di personale con contratto di lavoro subordinato a tempo determi- nato con orario a tempo parziale in base alle esi- genze formative di coloro che, regolarmente iscritti, risultino utilmente collocati in graduato- ria per l’accesso alla dirigenza del ruolo sanitario, a partire dal secondo anno di formazione specia- listica. Il termine per la facoltà di assunzione è stabilito al 31 dicembre 2026. Infine, la normativa consente l’assunzione di incarichi libero profes- sionali, anche di collaborazione coordinata e con- tinuativa, da parte di medici in formazione spe- cialistica non più soltanto presso i servizi di emer- genza-urgenza ospedalieri del SSN ma presso tutti i servizi sanitari, al di fuori dell’orario dedi- cato alla formazione.

A fronte di un panorama normativo così diso- mogeneo, si avverte la necessità di razionalizzare le norme che nel tempo si sono succedute al fine

di rendere più facilmente applicabili le procedure di stabilizzazione e di accrescere la comprensione dei termini legislativi, sia a vantaggio delle pub- bliche amministrazioni che degli stessi lavoratori, riducendo al contempo l’incidenza del conten- zioso nella materia.

Note

(1) D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 “Modifiche e integrazioni al D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, let- tere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della L. 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche” (in G.U. 7 giugno 2017, n. 130).

(2) L. 25 febbraio 2022, n. 15 “Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 30 dicem- bre 2021, n. 228, recante disposizioni ur- genti in materia di termini legislativi” (in

G.U. 28 febbraio 2022, n. 49, s.o.).

(3) L. 29 giugno 2022, n. 79 “Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 30 aprile 2022, n. 36, recante ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ri- presa e resilienza (PNRR)” (in G.U. 29 giu- gno 2022, n. 150).

(4) L. 21 giugno 2023, n. 74 “Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 22 aprile 2023, n. 44, recante disposizioni urgenti per il rafforzamento della capacità amministra- tiva delle amministrazioni pubbliche” (in G.U. 21 giugno 2023, n. 143, s.o. 23).

(5) TAR Lazio, sez. III-ter, sentenza 16 gennaio 2020, n. 554; Tribunale Messina (sez. la- voro) sentenza 26 ottobre 2021, n. 2106; Tri- bunale di Xxxxxx Inferiore (sez. lavoro) sen- tenza 6 febbraio 2023, n. 205.

(6) Cassazione civile (sez. lavoro): sentenze 3 aprile 2000, n. 4036; 9 gennaio 2001, n. 224; Tribunale di Isernia (sez. lavoro) sentenza 16 marzo 2018, n. 101.

(7) Corte Costituzionale, sentenza 26 maggio 2006, n. 205.

(8) L. 24 febbraio 2023, n. 14 “Conversione in legge, con modificazioni del D.L. 29 dicem- bre 2022, n. 198, recante disposizioni ur- genti in materia di termini legislativi” (in

G.U. 27 febbraio 2023, n. 49).

(9) L. 30 dicembre 2021, n. 234 “Bilancio di pre- visione dello Stato per l’anno finanziario 2022

e bilancio pluriennale per il triennio 2022- 2024” (in G.U. 31 dicembre 2021, n. 310, s.o. 49).

(10) L. 21 settembre 2022, n. 142 “Conversione in legge, con modificazioni del D.L. 9 ago- sto 2022, n. 115 recante misure urgenti in materia di energia, emergenza idrica, poli- tiche sociali e industriali” (in G.U. 21 settem- bre 2022, n. 221).

Bibliografia

De Angelis L. (2002): Il contratto a termine con le pubbliche amministrazioni: aspetti peculiari, Riv. crit. dir. lav., 45.

Foffano S. (a cura di) (2010): L’anzianità retribu- tiva nel caso di stabilizzazione del lavoratore assunto con contratto a tempo determinato, La stabilizzazione dei precari nella pubblica am- ministrazione, Tribunale di Torino (sez. la- voro) sentenza 5 dicembre 2009, n. 4148, Riv.

it. dir. lav., 3: 554.

Xxxxxxx X. (1999): L’accordo europeo sul lavoro a tempo determinato, Lav. giur., 1013.

Pera G. (2001): La strana storia dell’attuazione della direttiva CE sui contratti a termine, Lav. giur., 305.

Riferimenti giurisprudenziali

Si segnalano, senza pretesa di completezza, le seguenti pronunce:

Corte Costituzionale: sentenze 23 luglio 2013, n. 227;

1° luglio 2013, n. 167; 28 febbraio 2013, n. 28; 18

gennaio 2013, n. 3; 11 ottobre 2012, n. 226; 13 set-

tembre 2012, n. 217; 21 marzo 2012, n. 62; 23 no-

vembre 2011, n. 310; 10 novembre 2011, n. 299;

15 giugno 2011, n. 189; 19 maggio 2011, n. 170; 28

aprile 2011, n. 155; 1° aprile 2011, n. 108; 3 marzo

2011, n. 69; 18 febbraio 2011, n. 52; 11 febbraio

2011, n. 42; 5 gennaio 2011, n. 7; 28 ottobre 2010,

n. 303; 22 luglio 2010, n. 267; 24 giugno 2010, n.

225; 14 giugno 2010, n. 195; 29 aprile 2010, n. 149;

13 novembre 2009, n. 293; 14 luglio 2009, n. 215;

18 maggio 2023, n. 99; 250 del 2021;

Corte di Cassazione (sez. lavoro): ordinanze 14 no- vembre 2023, n. 31656; 17 aprile 2024, n. 10454;

03 giugno 2024, n. 20181;

Tribunale di Roma (sez. lavoro): sentenze 4 maggio 2010, n. 7731; 2 luglio 2010, n. 11790; 20 gen-

naio 2011, n. 832; 16 giugno 2010, n. 10942; 18

ottobre 2010, n. 15893; 5 maggio 2011, n. 8379.

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b) materiali e metodi

c) risultati

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5) bibliografia, limitata alle voci essenziali.

I riferimenti devono venire identificati nel testo con l’indicazione del cognome dell’autore seguito dall’anno di pubblicazione. In caso di più di due autori si indicherà il cognome del primo seguito dalla dizione “et al.”.

Gli autori vanno indicati con il cognome, seguito dall’iniziale del nome e, tra parentesi, l’anno di pubblicazione. All’interno dell’ordine alfabetico vale l’ordine cronologico; in caso di pubblicazioni relative allo stesso autore e allo stesso anno si utilizzino le lettere (es. 2018a, 2018b).

Di seguito si riportano alcuni esempi di citazione:

- rivista: Xxxxxxxxxxx X., Xxxx X. (2018): L’assistenza sanitaria e sociale ai pazienti affetti da patologie croniche in Provincia autonoma di Bolzano: il Master Plan Chronic Care, Organizzazione Sanitaria, XLII, 4: 13-74, FRG Editore, Roma.

- libro: Monteduro F. (2006): Le aziende sanitarie non profit. Rilevanza, ruolo e collaborazione con il settore pubblico, McGraw-Xxxx, Milano.

- capitolo di libro: Xxxxxx X. (1997): “L’Europa, il diritto alla salute e l’ambiente di lavoro”, in Montuschi L. (a cura di): Ambiente, salute e sicurezza: per una gestione integrata dei rischi da lavoro, Ed. Giappichelli.

Tabelle/figure, con didascalie adeguate ed eventuale citazione della fonte, numerate con numeri arabi. Dovranno essere realizzate tenendo conto del formato della rivista. Andranno citate nel testo come segue (tab. 1/fig. 1).

Acronimi e riferimenti legislativi. Si utilizzino le formule più semplici. Per gli acronimi, ad esempio: SSN, PSN, ASL, AO, DRG, ROD, FSN. Per le norme, ad esempio: L. 833/1978; D.Lgs. 29/1999;

D.M. 15 aprile 1994, L.R. 4 agosto 1997, n. 42.

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