Contrattazione collettiva nel lavoro pubblico e concertazione sociale Stato dell’arte e prospettive

Contrattazione collettiva nel lavoro pubblico e concertazione sociale Stato dell’arte e prospettive

Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxxxxxx

Aran

Xxxxxxx Xxxxxx

Dipartimento della Funzione pubblica, Presidenza del Consiglio dei Ministri

Nell’ultimo decennio la contrattazione collettiva nel settore pubbli- co è stata al centro di un moto di riforme che è apparso in grado di stravolgere gli stessi caratteri fondativi della privatizzazione degli anni Novanta. Analogamente, il sistema di relazioni sindacali, tanto nel set- tore pubblico che in quello privato, ha subito gli effetti di un rinnova- to unilateralismo, solo in parte conseguenza della crisi finanziaria che ha colpito tutta l’Europa e che ha messo fortemente in discussione il modello di mediazione sociale che ha trovato il proprio punto più alto nella stagione della concertazione. Il saggio ricostruisce queste evolu- zioni e prova a fornirne una spiegazione, anticipando nella parte finale qualche auspicabile sviluppo nel settore del pubblico impiego anche alla luce della complessa relazione intercorrente fra salari, contratta- zione collettiva e produttività.

In the last decade, collective bargaining in the public sector has been at the center of a reform dynamic capable of overturning the founda- tional characteristics of the “privatization” changes of the 1990s. Simi- larly, trade union relations, both in the public and private sectors, have been affected by renewed unilateralism, only partially as a consequen- ce of the financial crisis that has hit Europe as a whole and which has strongly called into question the model of social mediation that found its highest point in the “concertation” period. This study describes the- se developments and tries to provide an explanation, anticipating, in the final part, some desirable improvements in public sector employ- ment, bearing in mind the complex relationship between wages, col- lective bargaining and productivity.

DOI: 10.1485/2532-8549-202001-3

Citazione Parole chiave Key words Mastrogiuseppe P., Talamo V. (2020), Contrattazione collettiva Collective bargaining Contrattazione collettiva nel lavoro pubblico nella Pubblica amministrazione in the public administration e concertazione sociale. Stato dell’arte Retribuzioni nella Pubblica Wages in the public

e prospettive, Sinappsi, X, n.1, pp.55-82 amministrazione administration

Relazioni sindacali Trade union relations

nella Pubblica amministrazione in the public administration

1. Introduzione

La contrattazione collettiva nel settore pubblico nell’ultimo decennio è stata al centro di un moto di ri- forme che, a un certo punto, sono apparse finanche in grado di stravolgere gli stessi caratteri fondativi della privatizzazione degli anni Novanta1.

A tale processo, che secondo alcuni Autori avreb- be potuto preludere a trasformazioni fondamenta- li o irreversibili (Xxxx 2013), ha tuttavia fatto seguito, nell’ultimo scorcio della scorsa legislatura, una nuova correzione di rotta. Il sistema è sembrato nuovamen- te riallinearsi sulla scorta di una tradizione partecipa- tiva e contrattuale che per certi versi pare patrimonio acquisito del nostro ordinamento, con un complessi- vo effetto di normalizzazione che potrebbe far depor- re per la natura meramente congiunturale della ‘tor- sione pan-pubblicistica’ avvenuta con la legislazione del periodo immediatamente precedente2.

Pare questa, tuttavia, una lettura fin troppo tran- quillizzante che sembra ignorare che va mutando, in modo anche repentino, il contesto di riferimento in cui si ambientano le regole formalizzate e le pras- si del lavoro pubblico che influenza il modus agendi degli esecutivi3. L’influsso della governance europea e lo stesso definitivo superamento del ‘secolo bre- ve’ del pubblico impiego, quale ordinamento separa- to e soggetto all’esclusiva potestà degli Stati4, rende ormai permeabili gli ordinamenti nazionali agli effet- ti delle crisi economiche endogene ed esogene. Sem- bra di converso scomparsa la protezione strutturale di cui ha goduto il pubblico impiego come soggetto di di- ritto speciale. A sua volta l’assenza di un coerente (e rinnovato) assetto di politica dei redditi e di un accor- do generale sugli assetti contrattuali, che oggi nel la- voro pubblico manca, può rendere instabili e aleatorie

le relazioni sindacali e meno formalizzato ed esigibi- le il potere di mediazione sociale delle organizzazio- ni sindacali, che ha conosciuto un drastico ridimen- sionamento dopo l’apoteosi dell’ultimo decennio del secolo. Infine, la stessa struttura della contrattazione collettiva, tuttora ordinata sul modello bipolare for- malizzato nell’Accordo sulla politica dei redditi del 1993 (e ribadito con l’accordo disgiunto del 22 xxxxx- io 2009), sembra richiedere qualche aggiustamento, quanto meno per verificare competenza e contenu- ti della contrattazione integrativa, sistematicamen- te sviata dagli obiettivi che normativamente le sono imposti, in particolare nella materia della retribuzio- ne incentivante, in cui appare “refrattaria ad una cul- tura del merito e delle differenze retributive, basate su impegno e professionalità”5. Tale ineffettività sug- gerisce di interrogarsi sul ruolo che assume questo li- vello negoziale rispetto a un contratto nazionale del quale la contrattazione di secondo livello finisce so- stanzialmente con il replicare i contenuti, quantome- no sul piano retributivo.

Anche nel settore privato, a partire dal primo de- cennio del nuovo secolo, è stato messo in discussione sia il ruolo del contratto nazionale sia la stessa concer- tazione sociale, che costituisce il portato di un’evo- luzione geometrica del rapporto Governo-sindacati iniziata fin dagli anni Ottanta ma che viene progressi- vamente oscurata.

Nel settore privato, in particolare, la crisi del con- tratto collettivo si è manifestata ab inizio come crisi della bilateralità. Il CCNL è stato minato da clausole di uscita attraverso disposizioni che hanno espressa- mente facoltizzato il contratto di secondo livello a de- rogare a quello nazionale6. Ma sollecitazioni in questa direzione non derivano solamente dal dibattito inter-

1 Xxxxxxxx et al. (2018). Si veda per esempio Natullo (2018) in larvato disaccordo con Carinci (2013). La riflessione sul tema è oltremodo ampia e articolata, ex multis Xxxxxx (2019) e Boscati (2018).

2 Per esempio Zoppoli (2018).

3 Per questa lettura, cfr. l’analisi di Xxxxxxxx (2017).

4 La felice espressione si deve a Xxxxxxx X’Xxxxxx (1988) ed è contenuta nel suo ormai storico saggio Lavoro pubblico e

diritto del lavoro: la seconda privatizzazione del pubblico impiego nelle “Leggi Bassanini”.

5 Dell’Aringa (2017, 143). Si veda sul punto con dovizia di argomentazione anche Lo Faro (2019) nonché Xxxxxxxxxx e Ma- strogiuseppe (2017).

6 Cfr. l’art.8 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, che ha previsto contratti territoriali in grado di derogare anche in pejus al CCNL oltreché alla legge, sebbene nel rispetto dei ‘principi generali’. Per l’analisi di questa disposizione, fra gli al- tri, Xxxxxxx (2012, 16). Clausole di uscita o di apertura erano state previste anche dall’Accordo triangolare del 22 xxxxx- io 2009, che permettevano ai contratti aziendali o territoriali di derogare ai CCNL di categoria − anche in via sperimentale e temporanea − a singoli istituti economici o normativi definiti nel contratto nazionale “per consentire il raggiungimento

no, incalzato dalla sponda confindustriale7, ma dallo stesso contesto europeo. Una lettura estrema sembra convergere verso l’obiettivo della ricollocazione del baricentro della contrattazione sul versante aziendale e locale, in quanto si ritiene il nostro sistema di deter- minazione delle retribuzioni troppo rigido e poco in grado di far fronte agli shock macroeconomici (Dell’A- ringa 2017, 136; OECD 2015).

Nel settore pubblico, invece, la crisi del contratto collettivo ha assunto i caratteri della rilegificazione e della ricentralizzazione (ri)affermati principalmente, attraverso il decreto legislativo n. 150 del 2009.

Si ritiene, in questo scritto, che la riforma del 2009 non abbia comportato il superamento della privatiz- zazione nel suo acquis fondamentale. Anche dopo il (momentaneo) cambio di rotta dettato dalla riforma Brunetta (D.Lgs. n. 150/2009), non viene restaurato l’apparato di diritto amministrativo autoritativo, con i connessi poteri di supremazia gerarchica, né tanto- meno rivive la preminente specialità del rapporto. Il rapporto di lavoro rimane disciplinato dal diritto co- mune e di esso continua a conoscere il giudice ordina- rio a fronte dell’esercizio dei poteri privatizzati eser-

citati dal datore di lavoro, che si estendono in tutta l’area della microrganizzazione. Non vi è dunque nuo- va specialità del rapporto ma, semmai, paiono più ac- centuate rispetto al 1993 le differenziazioni fra i due settori8.

Tuttavia non pare possa revocarsi in dubbio che proprio tali differenziazioni hanno reso visibile e qua- si formalizzata l’esistenza di tratti distintivi fra settore pubblico e privato. Per il primo le diversificazioni re- golative sono in parte necessitate dal particolare hu- mus, anche costituzionale, in cui si colloca il lavoro pubblico e solo in parte appaiono collegate a precise opzioni di politica del diritto9. La riforma del 2009 ha comunque interrotto il trend di unificazione pubbli- co-privato iniziato nel 1993, che già aveva dovuto su- bire le divaricazioni dalla legislazione lavoristica resa espressamente non direttamente applicabile al lavo- ro pubblico a partire dalla legge n. 30 del 2003 e dal successivo decreto legislativo n. 276 del 2003 (Mai- nardi 2006).

Più in particolare, la riduzione degli spazi negozia- li, incisi da esplicite espropriazioni ovvero circonda- ti da limiti o ‘paletti’ vari, la valorizzazione dei poteri

di specifiche intese per governare, direttamente nel territorio o in azienda, situazioni di crisi o per favorire lo sviluppo economico ed occupazionale”. A tale accordo proprio per queste ragioni non aderì la CGIL, che peraltro accettò una tale clausola nell’ambito del successivo Accordo interconfederale del 28 giugno del 2011, in cui, tuttavia, la possibilità di de- roga viene fortemente attenuata, essendo consentita esclusivamente nei limiti di quanto previsto dallo stesso CCNL, che riassume, per tal guisa, la regia del sistema negoziale.

7 Cfr., per es., l’intervista del neo-presidente di Confindustria, Xxxxx Xxxxxx, al Corriere della Sera del 4 maggio 2020.

8 Il dibattito su questa tematica è ricchissimo fin dagli albori della privatizzazione e oltre. Si vedano Xxxxxxxx e Xxxxxxx (1999). Riguardano, invece, gli assetti attuali le penetranti osservazioni di Natullo (2018, 17) che pure non avalla l’idea che la decretazione ‘Brunetta’ abbia ricostituito una ‘specialità’ del rapporto di lavoro pubblico rispetto al lavoro subor- dinato nell’impresa, ma semmai abbia consolidato la “permanente e pervasiva specialità della disciplina del lavoro e del- le relazioni sindacali… che resta un ‘ibrido’ di assai complessa regolazione e, soprattutto, gestione”. A sua volta Xxxxxx (2019, 25 ss.) conviene sulla continuità dei principi basici pubblico-privato con riferimento ai cinque grandi principi iden- tificativi che rimangono ‘tetragoni’ e non vengono quindi intaccati dalle riforme che si succedono nel tempo (contrattua- lizzazione del rapporto di lavoro; gestione del personale attraverso atti datoriali di natura privatistica; separazione tra atti di indirizzo politico e di gestione; competenza della contrattazione collettiva nella determinazione dei trattamenti eco- nomico-normativi dei dipendenti pubblici e giurisdizione dell’AGO su tutti gli aspetti del rapporto di lavoro). Si veda an- cora passim Boscati (2018).

9 Già lucidamente Xxxxxxx X’Xxxxxx avvertiva come l’emancipazione dal diritto speciale non si risolva nella totale dele- gificazione e nella mera estensione del diritto del lavoro comune alle pubbliche amministrazioni, ma richieda, in alcuni campi più di altri, di essere accompagnata da una ricca produzione di regole ad hoc anche fortemente innovative, rispet- to a quelle che vigono nel settore privato. Non vi è quindi alcuna contraddizione fra privatizzazione e produzione di ulte- riori norme, perché queste garantiscono “che gli istituti fondamentali del diritto del lavoro comune operino senza distor- sioni nelle condizioni specifiche delle pubbliche amministrazioni, che agiscono come datori di lavoro attraverso il diritto privato ma in assenza di mercato, senza i fini di lucro e senza il vincolo della missione pubblica in funzione della qua- le sono state costituite”. Per cui è proprio l’emancipazione dal diritto speciale del soggetto pubblico e la riduzione della Pubblica amministrazione a una posizione formalmente paritaria di parte datoriale a sollecitare la produzione di regimi differenziati e regole ad hoc. D’Antona (2000).

unilateral-pubblicistici anche nella sfera contrattuale (oltre che più comprensibilmente in quella gestionale e organizzativa) la restaurazione senza eccezioni del- la superiorità gerarchica della fonte legale su quella contrattuale, insieme a una larvata ricentralizzazione dell’apparato organizzativo (per esempio attraverso la minuta regolazione procedurale in tema di valuta- zione), hanno senz’altro messo in crisi alcuni postula- ti delle due privatizzazioni, imponendo la costituzione di microsistemi regolativi operanti solo per il lavoro pubblico.

La curvatura pan-legislativa della riforma, in ogni caso, come già rammentato, è stata in buona parte ridotta dai successivi interventi normativi del 2017 (cd. riforma Madia), che hanno rilegittimato la con- trattazione collettiva quale ‘motore’ del sistema di re- golazione del lavoro pubblico, recuperando quasi to- talmente i contenuti della doppia privatizzazione del 1993 e del 1998 incisi dalla riforma Brunetta.

Nella trattazione che segue si cercherà di verificare lo stato di salute della contrattazione collettiva e del- le relazioni sindacali del lavoro pubblico, ricostruen- do le recenti evoluzioni normative caratterizzate dalla descritta torsione e dal successivo revirement rispet- to agli assetti delineati negli anni Novanta (par. 2). In questo contesto si proverà a rileggere la parabola del- la concertazione sociale, che ha avuto vita gloriosa ma effimera e pare attualmente in fase recessiva (par. 3) e ci si domanderà se l’eclissi della concertazione e la modificazione delle relazioni Governo-sindacati, in parte comuni a vari Stati europei nel tempo del- la crisi dei debiti sovrani, costituisca una trasforma- zione fondamentale o meramente congiunturale (par. 4). Successivamente, si svolgeranno alcune considera- zioni sulle relazioni fra salari e contrattazione colletti-

va, a livello complessivo e a livello decentrato, dove la contrattazione integrativa è apparsa a un certo pun- to la maggior indiziata di un’accelerazione retributi- va senza corrispondenze nel settore privato e per di più sostanzialmente scollegata da quegli incrementi di efficienza e produttività cui la stessa dovrebbe fisio- logicamente essere preposta (par. 5). Dopo aver de- scritto le ulteriori evoluzioni fino all’attualità (par. 6), nella parte finale di questo scritto si proverà ad antici- pare qualche sviluppo possibile o auspicabile in que- sto tormentato settore, in cui il cantiere della riforma è fisiologicamente o patologicamente sempre aperto (par. 7).

2. Il ruolo del contratto collettivo: dalla privatizzazione spinta

alla rilegificazione del 2009

Come noto la privatizzazione del 1993 ha reso possibi- le la tendenziale esportazione delle regole del diritto privato al rapporto di lavoro presso le pubbliche am- ministrazioni, al netto di alcune categorie che hanno conservato la propria regolamentazione speciale, con- tinuando ad essere regolate dai propri ordinamenti di xxxxxxx00. Con la ‘seconda privatizzazione’ del 1997- 1998, il diritto privato risale la stessa sfera organizzati- va, tagliata in due dalla legge, e investe la micro o bas- sa organizzazione che opera sotto la soglia strutturale degli atti fondamentali di organizzazione11. Gli atti or- ganizzativi sussunti nell’area privatizzata rimangono l’effetto di scelte unilaterali dell’amministrazione, ti- tolare originaria del potere per la realizzazione dell’in- teresse pubblico, ferma restando l’impossibilità, san- cita ex lege, dei contratti gestionali con cui il datore di lavoro procedimentalizza e autolimita propri poteri di auto-organizzazione12. In queste materie, tuttavia,

10 Categorie ad ordinamento pubblicistico ex art.3 D.Lgs. n. 165/2001.

11 Atti in regime pubblicistico che vanno dalle linee fondamentali di organizzazione degli uffici ai modi di conferimento del- la titolarità degli stessi, agli atti propedeutici e connessi alla provvista di personale, agli altri atti di determinazione po- litica non privatizzati (artt. 2, comma 1, e 4 del decreto legislativo n. 165 del 2001).

12 Si tratta di una precisa scelta di politica del diritto sottesa dal legislatore, giacché ciò che è consentito al privato vie- ne impedito dal legislatore del pubblico impiego in “un’ottica di convenienza” per evitare che “il riconoscimento dei diritti di partecipazione consenta agli organi preposti di dismettere o riallocare il potere di organizzazione e so- prattutto di gestione delle risorse umane di cui sono titolari” (Ales 208, 50-54). Scelta di politica del diritto, a bene vedere, di segno opposto a quella auspicata, con l’innegabile ottimismo della volontà, da chi all’epoca della priva- tizzazione riteneva che dovesse spettare “alle autonome determinazioni di quegli organi che assumono le vesti di parte datoriale definire, in ragione dell’impostazione che si ritenga più conveniente in punto di relazioni sindacali se (…) coinvolgere le organizzazioni sindacali, fino a concludere con essere veri e propri accordi” (Xxxx Xxxxxxxxxx e Corpaci 1999, 1070).

vengono ammesse forme di partecipazione sindacale “anche sugli atti interni di organizzazione aventi effet- to sul rapporto di lavoro”, con un’ingerenza molto for- te sulla sfera gestionale che, nel caso di una dirigenza poco avveduta o irresponsabile, può evolvere in vere e proprie derive consociative deresponsabilizzanti.

L’idea del secondo legislatore è quella di espor- tare al settore pubblico il microcosmo regolativo pri- vatistico, sulla scorta delle teorie del New Public Ma- nagement che avrebbe dovuto procurare condizioni simili a quelle che operano nelle imprese, eliminan- do la specificità del Governo come datore di lavo- ro pubblico13. Il mantra della flessibilità organizzati- va privatistica quale veicolo di buon andamento era stato del resto indirettamente ribadito dalla senten- za della Xxxxx Xxxxxxxxxxxxxx 00 luglio 1996, n. 313, apripista della seconda privatizzazione14. In questa sentenza è chiara la distinzione dell’apparato dell’or- ganizzazione da quello del lavoro. Solo il primo è as- soggettabile allo zoccolo duro pubblicistico, mentre il secondo (che ricomprende anche gli strumenti della gestione del rapporto), è parificato a quello privato e definito tramite tecniche e regole giuridiche di diritto comune che escludono ogni ipotesi di funzionalizza- zione. Il travaso di paradigmi di gestione manageria- le e aziendalista, infatti, in questo modello rende l’in- teresse pubblico ‘neutro’ rispetto a ogni singolo atto della gestione.

La tendenziale aziendalizzazione dell’amministra- zione pubblica serve anche a far risaltare le differen- ziazioni alle quali devono corrispondere diversi asset- ti gestionali.

Uno dei propositi della ‘seconda privatizzazione’ è il superamento dell’arroccamento organizzativo nel- lo Stato centrale e l’avallo del modello multipolare e policentrico sostenuto dalla legge n. 59 del 1997 (cd.

legge Xxxxxxxxx sul federalismo amministrativo, da cui la ‘seconda privatizzazione’ ricava la sua delega). La ri- forma del lavoro si intreccia con quella dello Stato, in- vestendo la stessa relazione fra cittadini e istituzioni, sostenendo le istanze di decentramento, autonomia e flessibilità organizzativa delle pubbliche ammini- strazioni, sacrificate sull’altare delle esigenze di rigo- re economico all’epoca del varo del decreto legislati- vo n. 29 del 199315.

In questo contesto, il contratto collettivo pareva lo strumento più idoneo a declinare la dimensione plu- rale delle pubbliche amministrazioni, facendo emer- xxxx le differenziazioni in via ordinaria e assumendo naturale centralità quale fattore ordinante di tutto il sistema. In questo modello, anzi, il contratto colletti- vo, con il potere di disapplicazione delle disposizioni legali sul rapporto di lavoro medio tempore intervenu- te fra un contratto e l’altro, assume le funzioni di stru- mento di delegificazione organica e a regime, con un ruolo sussidiario rispetto alla stessa legge che fuorie- sce dal tradizionale sistema gerarchico.

Questo è il sistema regolativo che viene in buo- na parte messo in discussione dalla successiva rifor- ma del 2009.

Il decreto legislativo n. 150 del 2009 marginalizza il ruolo del contratto collettivo e ricentralizza e rilegi- fica, costituendo un punto di catalisi del sistema di re- lazioni sindacali. La rilegificazione è infatti il contrario della delegificazione effettuata a regime con i contrat- ti collettivi e la ricentralizzazione è il contrario del mo- dello plurale, policentrico e diversificato che è uno de- gli elementi fondativi della ‘seconda privatizzazione’.

Il contratto collettivo ne esce svuotato. Con la ri- affermazione del primato intangibile della legge vie- ne nei fatti esautorata la norma sulla disapplicazione. Questa, dopo la correzione opera quale eccezione,

13 In realtà è ricorrente in letteratura l’opinione che “l’adozione ingenua di istituzioni e pratiche proprie del settore privato (abbia) generato effetti inattesi se non controproducenti piuttosto che un miglioramento della qualità e dell’efficienza” (Bordogna 2017, 57). L’attuazione del modello è stata in effetti parziale, scontando un effetto complessivo di debolezza della politica, interessata a scambiare consenso elettorale contro concessioni ai dipendenti pubblici e ai loro rappresen- tanti e ha realizzato effetti insignificanti anche sotto il profilo della performance related pay, perché la tensione verso il perseguimento di aspetti ‘statici’, come equità, uguaglianza e imparzialità, ha prevalso sulla realizzazione degli obietti- vi di efficienza e di efficacia (Dell’Aringa 2017, 141). Si tratta di considerazioni oramai ricorrenti nella letteratura in ma- teria anche in lingua inglese a cui, senza pretesa di completezza, si rimanda: si vedano, per esempio, Xxxx e Xxxxxxxx (2011), Xxx (2006), nonché, di recente, Xx Xxxxxx e Xxxxxxxx (2018).

14 Su cui è il commento, fra gli altri, di Xxxxxxx (1997), Xxxxxxx (1996), Xxxxxxxx (1997) e Ales (1996). 15 M. D’Xxxxxx (2001) e, soprattutto, Id. (1998).

in quanto il contratto per delegificare ha bisogno di un’autorizzazione esplicita resa, caso per caso, dal- la stessa legge. Per cui, mentre prima il silenzio del- la legge abilitava il contratto, ora lo stesso silenzio lo espropria(va) in via definitiva, tranne i casi (residua- li per definizione) in cui la stessa legge si fosse au- to-qualificata ‘a termine’, esponendosi alla successi- va disapplicazione.

Restaurata la rigida relazione gerarchica, il contratto viene inficiato anche nel ruolo di autorità salariale uni- ca. Innanzitutto in materia di trattamento accessorio del personale. Ex lege la maggior parte delle risorse de- stinate alla retribuzione accessoria viene destinata alla produttività individuale e, sempre per legge, deve es- sere distribuita in misura disuguale per fasce di merito. Il presupposto che ispira questo intervento è du- plice. Da un lato si afferma una generale sfiducia nel metodo contrattuale quale fattore propulsivo di pro- duttività e merito. La contrattazione di secondo livello diviene, a sua volta, la maggiore indiziata di un’accele- razione retributiva sconosciuta al settore privato, con l’aggravante di una distribuzione delle risorse uguali- taria e senza connessione con la premialità16. Vi era, dall’altra parte, il tentativo di riqualificare la dirigenza pubblica, blindandone le prerogative rispetto a ogni

ipotesi di sconfinamento e cogestione sindacale17.

Sotto il primo profilo, si impedisce forzosamente che la contrattazione integrativa individui risorse esi- gue per la premialità individuale, vincolandola a tal fine a utilizzare la quota ‘prevalente’ delle risorse de- stinate alla retribuzione accessoria. Una tale indivi- duazione apparve da subito complessa per la prassi della contrattazione collettiva di congelare quote di retribuzione accessoria in voci stipendiali a carattere fisso e continuativo, a volte pensionabili e comunque difficilmente distraibili – attraverso un atto di autori-

tà – dalla destinazione prevista dai contratti collettivi. Inoltre, attraverso la distribuzione forzosa per fasce di merito, si voleva impedire – sempre ex lege – che le ri- sorse residue fossero erogate a pioggia (anzi, come è stato ironicamente evidenziato, ‘a pioggerellina’, pro- prio perché divenute esigue a seguito della distribu- zione della parte principale in indennità fisse e con- tinuative, fatalmente drenate rispetto agli obiettivi della produttività (Xxxxx e Di Noia 2017, 26).

Sotto il secondo profilo vengono ridotti gli spazi negoziali e lo stesso perimetro della partecipazione sindacale. Ciò accade nella materia dell’organizzazio- ne del lavoro, che costituisce essenza delle prerogati- ve dirigenziali. Esclusa apertis verbis dal nuovo testo dell’art. 40, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001 ogni forma di contrattazione collettiva in ma- teria, sulla stessa viene permessa solo l’informazione, vale a dire la forma meno intrusiva di partecipazione sindacale.

Altre disposizioni facoltizzano ex lege la parte pub- blica ad agire unilateralmente, nei casi di necessità e urgenza e stallo delle trattative, anche nelle materie retributive, sia al livello nazionale che in quello decen- trato (artt. 47-bis e 40, comma 3-ter, del decreto legi- slativo n. 165 del 2001).

Quindi la crisi della bipolarità del settore privato, nel settore pubblico, dove il collegamento negozia- le è garantito dalla legge, diviene crisi del ruolo del contratto collettivo, svuotato dei compiti che la dop- pia privatizzazione degli anni Novanta gli aveva con- segnato.

Il ritrovato unilateralismo diventa un neocentrali- smo capace di restaurare l’ombra della gerarchia sulle relazioni sindacali, perché il governo del lavoro sem- bra repentinamente spostarsi da un modello consen- suale e cooperativo ad un altro latamente impositivo.

16 Talamo (2009) soprattutto pp. 507-522 e 535 e ss.

17 Cfr., per esempio, Xxxxx (2019, 216) che mette in primo piano l’obiettivo di “rivitalizzare le prerogative datoriali dell’am- ministrazione-datore di lavoro che si ritenevano, a torto o a ragione, menomate da una contrattazione giudicata, sem- pre a torto o a ragione (ma più a ragione che a torto), straripante, e che, a onor del vero, aveva fino allora offerto prove a dir poco deludenti”. Vedi inoltre Cassese (2013, 41 ss.) e Natullo (2018, 19). D’altra parte, nonostante gli obiettivi per- seguiti, il dirigente dopo la riforma Xxxxxxxx non risulta certo maggiormente autonomo, perché l’invadenza della legge condiziona con norme-provvedimento sia il potere organizzativo che quello gestionale-unilaterale. Il legislatore, inol- tre, definisce unilateralmente buona parte delle determinazioni organizzative che avrebbero dovuto essere riservate alla potestà datoriale e codifica tanti e tali doveri di comportamento che rimane annacquata e quasi invisibile la stessa responsabilità di risultato, che si confonde con una più generale e spuria responsabilità da inadempimento (ve ne è de- scritto un campionario in Battini (2016, 5).

Le vicende successive sono note. La crisi economi- ca degli anni 2009-2012 bloccherà la disseminazione dei contenuti della riforma, privando il sistema del suo motore, perché la contrattazione collettiva sarà nor- mativamente inibita per oltre un quinquennio, fino alla sentenza con cui la Corte Costituzionale giudicherà il- legittima l’ennesima proroga del blocco contrattua- le in quanto lesivo dell’articolo 39 della Costituzione, che garantisce alle coalizioni sindacali di regolare me- diante contratti collettivi le condizioni di lavoro ed i trattamenti retributivi dei propri rappresentati (par. 6).

3. Dalla concertazione alla disintermediazione

L’epoca aurea della concertazione. Dagli anni Ottanta al Patto di Natale

Se ci si sposta sul macro terreno delle relazioni sin- dacali, non pare che miglior sorte abbia vissuto la concertazione, vale a dire quella modalità procedi- mentalizzata di associazione dei soggetti sociali alla formazione delle decisioni del Governo in materia so- ciale ed economica e finalizzata a realizzare quello che Xxxx Xxxxxxxxxx e Xxxxxxxxx Xxxxxxxx chiamavano alter- nativamente scambio politico o patto neocorporativo,

definizioni in verità fortemente evocative ma singo- larmente capaci di coagulare dissenso sul metodo18.

I primi esempi di triangolazione risalgono agli anni Ottanta, con il Protocollo Spadolini del 1981 e il Lodo Xxxxxx del 1983, ma le prove generali della concer- tazione falliscono con l’Accordo di San Valentino del 1984, in cui la triangolazione è monca per la mancata adesione della CGIL19.

Il punto più alto della concertazione è universal- mente riconosciuto nell’accordo sulla politica dei red- diti del 23 luglio 1993. Sull’onda lunga di quella che venne definita la Magna Charta della concertazio- ne20, nuove prove di triangolazione si ebbero con il governo Dini in materia previdenziale (accordo rag- giunto l’8 maggio 1995, che tuttavia diviene bilatera- le perché mutilato dalla defezione di Confindustria21), poi con l’accordo Prodi del 24 settembre 1996, tut- to centrato sul mercato del lavoro e che si traduceva in una sorta di pre-negoziazione di contenuti preva- lentemente legislativi (e in parte trasfusi nel c.d. Pac- chetto Treu) e, successivamente, con il Patto di Natale del 23 dicembre 1997, ultimo atto – dagli effetti tut- to sommato deludenti – prima della progressiva eclis- si della concertazione.

18 Pizzorno (1977) e Xxxxxxxxxx (1986, passim). Lo “scambio politico” in effetti evoca scenari di tipo consociativo ed è tutto- ra alla base delle usuali critiche alla concertazione, accusata di svolgere compiti di governo, in quanto espropria le pre- rogative istituzionali del Parlamento. Singolarmente questa critica fu anche di Xxxxxx Xxxxxxxxxx, ai tempi del Patto di San Valentino (su cui infra), che accusava la concertazione di un vero sovvertimento della Costituzione materiale, per- ché le parti sociali non avrebbero legittimamente potuto trattare direttamente con il Governo, arrogandosi il ruolo di partiti e opposizioni e scavalcando il Parlamento depositario della sovranità e della legittimità. (Xxxxxxx (2019, 188-195), Benvenuto (2020, 115) e Xxx Xxxxxx, Il decreto di San Valentino e la stagione della concertazione, dattiloscritto). Questa critica ricorrente è contenuta, con dovizia di argomentazioni, nel Libro Bianco sul lavoro di Xxxxxx del 2001 (su cui in- fra) e in vari Autori fra cui, lucidamente, Xxxxx (1998). D’altra parte, la concertazione sociale presuppone l’esistenza di un sindacato autonomo dai partiti e dalle istituzioni di Governo, un sindacato, cioè, che scioglie del tutto la ‘cinghia di trasmissione’ e diviene soggetto delle scelte dello Stato e non oggetto di quelle, perché è la stessa triangolazione del conflitto industriale che lo trasforma in soggetto pieno e autonomo della politica economica. Per cui non pare possibile, attraverso il riferimento al ‘neocorporativismo’ un accostamento neanche parziale con le vicende del Ventennio fascista in cui il regime rendeva Stato il Sindacato, tenendo così sotto controllo la conflittualità sociale (cfr. Cassese (2016, 18).

19 L’accordo del 14 febbraio 1984 venne recepito in un decreto-legge e, proprio per la mancata firma della CGIL, la mag- giore confederazione italiana in termini di iscritti, Xxxx Xxxxxx lo poté definire una ‘riforma senza accordo’. Xxxx Xxxxxx ricorda peraltro come l’anomalia della formazione del consenso delle parti fu successivamente sanata dall’Accordo in- terconfederale sul costo del lavoro e delle relazioni industriali dell’8 maggio 1986, nel quale le parti constateranno, a posteriori: “che il nuovo sistema (dell’accordo del 14 febbraio 1984) si è consensualmente definito” (Giugni 2003, 47).

20 Telecom Italia (1998), Il protocollo del 1993, a cura dell’Ufficio Studi e Relazioni internazionali Telecom in cui si vedano, fra gli altri, i contributi di X. Xxxxxxxxx, Protocollo delle regole e cultura della concertazione, X. Xxxxxx, Concertazione e contrattazione, i primi quattro anni del Protocollo e X. Xxxxx, Oltre il Protocollo di luglio (e l’accordo per il lavoro di set- tembre): “concertare la concertazione” per un programma di legislatura.

21 Accordo preceduto peraltro dal Protocollo Mastella del 2 dicembre 2004, con cui, sulla forte spinta sindacale, si stralcia- rono dalla legge finanziaria in corso di discussione le disposizioni che anticipavano le basi per la futura legge sulle pen- sioni.

Nel frattempo i rapporti fra le principali Confede- razioni sindacali si erano stracciati e ricomposti, senza tuttavia giungere a ricostituire quella federazione uni- taria costituita nel luglio 1972 e franata, poco più di dieci anni dopo, sotto le macerie del Patto di San Va- lentino nel 198422.

Questo florilegio di accordi di concertazione, tutta- via, pare direttamente collegato a una partita specifi- ca. Da una parte, il rientro dall’inflazione, con il supe- ramento della spirale inflazionistica caratterizzata dal moto perpetuo di rincorsa fra prezzi e salari, che po- stulava un intervento sulla scala mobile che appariva improvvido definire per via unilaterale, dato il forte valore iconico assunto dalla stessa. Dall’altra, il tenta- tivo di impedire politiche monetaristiche di carattere restrittivo, basate sulla svalutazione o sulla diminuzio- ne dell’emissione di moneta, quella ‘corda del boia’ che causava ulteriore disoccupazione per la difficoltà delle imprese di accedere al credito23. Si trattava co- munque di una dinamica tutta interna alle necessità della disinflazione, per disinnescare gli effetti perver- si della scala mobile attraverso la sua predetermina- zione concertata.

Così con il Lodo Xxxxxx viene ridotto il valore del punto unico di contingenza24, con il Patto di San Va- lentino sono eliminati quattro scatti di scala mobile, con un effetto di immediato raffreddamento dell’in- flazione25. La scala mobile, già disdettata da Confin-

dustria, viene eliminata del tutto dall’Accordo Amato del 1992 con la sofferta adesione anche della CGIL. L’Accordo del 1992 conteneva l’impegno alla riforma della struttura contrattuale e assumeva come priori- tà politica la tutela del potere d’acquisto del salario. Spiana quindi la strada al Protocollo (Ciampi-Giugni) sulla politica dei redditi e dell’occupazione del 23 lu- glio 1993, che istituzionalizza la concertazione socia- le tripartita per la determinazione dei tassi di inflazio- ne, prevedendo due incontri annuali, in primavera e autunno, e affida alla contrattazione il compito di an- ticipare biennalmente l’inflazione programmata (sal- vo la verifica dello scarto fra inflazione programmata ed effettiva che avrebbe potuto dar luogo alla corre- sponsione di un conguaglio ex post). Il contratto re- cupera il ruolo pieno di autorità salariale (dal quale prima veniva in buona parte espropriato, visto il carat- tere automatico degli scatti della scala mobile) men- tre il sindacato, attraverso il coinvolgimento nella pre- determinazione del tasso di inflazione programmata, viene coinvolto nel governo della politica economica. Come è stato efficacemente osservato, l’organiz- zazione sindacale fuoriesce dal tradizionale meccani- smo rivendicativo-conflittuale, per essere inserita nei meccanismi di designazione politica, non limitandosi alla mera difesa dei redditi del lavoro dipendente, ma cooperando alla distribuzione dei redditi fra i fattori

della produzione (Ghera 2000).

22 Le vicende sono ricordate in dettaglio da alcuni protagonisti come Xxxxxxx (2019, 165-216), Xxxxxxxxx (2020, 113 ss.), ma anche da Xxxx Xxxxxxxxxx (2013, 179-222), in cui ricostruisce anche la figura umana e la vicenda che coinvolse Xxxx Xx- xxxxxxxx fino al tragico epilogo. L’idea sottesa al Patto di San Valentino era quella, postulata da Xxxx Xxxxxxxxxx, della pre- determinazione dell’inflazione, in ragione della quale andavano stabiliti prima (e non dopo) gli scatti di contingenza e la loro distribuzione nel corso dell’anno. Questa anticipazione avrebbe assicurato un immediato raffreddamento dell’in- flazione, perché i prezzi non sarebbero potuti crescere più dell’inflazione programmata e, anzi, anche meno per l’incre- mento atteso della produttività del lavoro (da cui derivava la forte valorizzazione del livello aziendale territoriale). La scelta del Patto di San Valentino, di sospendere quattro scatti di contingenza ebbe strascichi clamorosi, con la scelta del PCI dello scontro aperto in Parlamento e nel Paese. Dall’ostruzionismo in Parlamento (a volte creativo e pittoresco come quello di Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx che spense la luce nella sala durante la discussione in Commissione Bilancio per far ces- sare la seduta), alla riunione dei settecentomila autoconvocati comunisti della CGIL a Piazza San Xxxxxxxx (formalmente non convocati dalla Confederazione, per evitare la rottura irreparabile con la parte socialista della CGIL che aveva vota- to a favore dell’accordo), alla raccolta delle firme per referendum popolare del 9 e 10 giugno 1985 (in cui il 54,3% degli elettori decise di respingere la richiesta di abrogazione del decreto), alla remissione del decreto-legge alla Corte Costi- tuzionale che tuttavia lo giudicò legittimo (sentenza 6 febbraio 1985, n. 34). Intanto vicende drammatiche si intreccia- vano con questi avvenimenti: l’atroce omicidio di Xxxx Xxxxxxxxxx il 27 marzo 1985 e, prima ancora, la morte improvvisa di Xxxxxx Xxxxxxxxxx per un ictus durante un comizio l’11 giugno 1984.

23 Spiega bene il meccanismo Tronti in Il decreto di San Valentino…, op. cit.

24 Punto unico derivante dagli accordi Lama-Agnelli del 1975, che unificarono il punto di contingenza al livello più alto, in luogo di quello differenziato per qualifiche.

25 Che in poco più di tre anni, dal 1984 al 1987, passa dall’11,5% al 5,3%.

Il Protocollo del 1993, da tale prospettiva, realizza il disegno di Xxxx Xxxxxxxxxx, mirante a fare del sinda- cato un soggetto pieno della politica economica, non più dipendente da una linea esogena26. In un model- lo pienamente realizzato, la concertazione si presen- ta come un vero e proprio scambio multiplo, in cui la parte pubblica ottiene un consenso alle proprie poli- tiche (in quel caso, complessivamente, a una politica di moderazione salariale) e in cambio delega o condi- vide la propria autorità originaria con le organizzazio- ni sociali. A tale scambio può quindi fare riscontro, a valle, una fase di legislazione negoziata in cui i sinda- cati assumono le vesti di legislatori privati con lo spo- stamento (ovviamente non formale) della sede di pro- duzione delle regole legali.

La seconda fase: l’eclissi della concertazione (2000-2012)

Esaurita questa funzione della concertazione, colle- gata alla moderazione salariale e al raffreddamento dell’inflazione, se ne assiste a un lento ma inesorabi- le declino che viene formalizzato a partire dalla prima stagione del centro-destra. Il Libro Bianco sul merca- to del lavoro in Italia, presentato dal Ministro Xxxxxx nell’ottobre del 2001, contiene una vera e propria di- chiarazione di guerra nei confronti dei metodi concer- tativi, che avrebbero “svolto compiti di governo ben al di là degli obiettivi (...) di un corretto rapporto fra le parti” favorendone “un uso eccessivo (…) distorto e viziato” in materie “spesso di esclusiva competen- za del Governo”.

Sembra peraltro che queste critiche non colgano nel segno. La concertazione è null’altro che un meto- do per governare nel consenso e semmai il problema che può porsi riguarda la diversa e delicata problema- tica relativa alla verifica dei meccanismi della rappre- sentanza di interessi. Perché, ovviamente, se alcuni interessi particolari hanno accesso e legittimazione nei confronti dei circuiti della rappresentanza politica generale, vi è il rischio di una sottorappresentazione o di una mancata rappresentazione di altri interessi,

che rischiano di rimanere esclusi dai meccanismi fat- tuali di formazione dell’indirizzo politico. Ciò pone un grave problema di asimmetria rappresentativa fra le categorie che hanno accesso privilegiato alla rappre- sentazione dei propri interessi rispetto a coloro che ne rimangono esclusi, fra cui i disoccupati, i lavorato- ri atipici o precari, le giovani generazioni, gli utenti, le piccole imprese, destinatari passivi dei provvedimenti generali (Abbrescia 2007).

Ad ogni modo, in coerenza con il programma contenuto nel Libro Bianco, la concertazione socia- le dell’ultimo decennio viene riportata a un dialogo sociale dalle tinte molto più sfumate, a una forma di consultazione in cui ‘si parla con tutti’ ma ‘si deci- de con chi ci sta’ che prelude alla pratica, se non alla teorizzazione, della disintermediazione, vale a dire all’emarginazione dei rituali concertativi tipici della mediazione sociale con i rappresentanti delle parti sociali (Xx Xxxxxx et al. 2017; Zoppoli 2018, 409).

Ma andiamo con ordine. Nella prima stagione del centro-destra (Xxxxxxx-Xxxxxxxxxx) la concertazione viene tentata ma non produce accordi (quantomeno nei settori del Welfare e dell’occupazione).

Con l’ultima stagione del centro-destra si raggiun- ge un ulteriore accordo di concertazione, il 22 xxxxx- io 2009, applicato al lavoro pubblico con l’Intesa del 30 aprile 2009, attraverso il quale vengono aggiorna- ti alcuni contenuti dell’Accordo del 23 luglio 199328. Si tratta però di un accordo disgiunto, in quanto non sottoscritto dalla CGIL e questa circostanza ne diminu- isce l’impatto. Non è un caso, quindi, che alla fine del periodo di sperimentazione quadriennale previsto, lo stesso accordo non sia stato riproposto.

L’esperienza della concertazione, aperta nel 1992, sembra quindi già esaurita meno di dieci anni dopo, anche perché i successivi accordi triangolari, quan- do vengono raggiunti, sono sempre separati e quin- di deboli, come nel caso del Patto per l’Italia del 5 luglio 2002, che minava (sebbene in via minima e sperimentale nonché transitoria) l’intangibilità di una norma iconica come l’art. 18 dello Statuto del

26 Il programma di Xxxxxxxxxx era quello di annunciare anno per anno l’obiettivo di inflazione programmata e in relazione a que- sto ‘predeterminare’ il numero di scatti di contingenza e la loro distribuzione nel corso dell’anno (Xxxxxxx 2019, 136). Ovvia- mente nell’Accordo di luglio, eliminata la scala mobile, il compito della stessa viene assunto dalla contrattazione biennale.

28 Pur senza abbandonare la politica salariale di anticipo, l’inflazione programmata viene sostituita con l’inflazione attesa misurata a partire dall’IPCA europeo.

lavoratori, singolarmente in grado di favorire divi- sioni29.

Da questo periodo in poi il Governo comincia a giocare d’anticipo, predisponendo una batteria di nor- me e disegni legge sui quali sentire dopo e non prima le organizzazioni sociali (Chiarini 2013).

Da un modello concertativo si passa a uno neo-li- berista, in cui il dialogo con gli attori sociali regredi- sce a una funzione meramente consultiva e in cui il sistema di protezione sociale viene riscritto in via uni- laterale nel segno del primato dell’economia e del- la liberalizzazione del mercato del lavoro, che accen- tua gli elementi di flessibilizzazione (dalla legge Biagi del 2003 alla legge Fornero del 2012, al Jobs Act del 2015).

Né la situazione cambia nella fase ancora successi- va, caratterizzata dalle pressanti emergenze economi- co-finanziarie, in cui diviene sempre più palese e qua- si ostentata l’estromissione del sindacato dalle sedi decisionali. Nel primo scorcio della scorsa legislatura, infine, si afferma una sempre più accentuata disinter- mediazione, per esempio in tema di bonus per il per- sonale insegnante ovvero con l’erogazione diretta de-

gli 80 euro predisposti dal Governo Renzi30.

Quindi, mentre da una parte il contratto naziona- le viene minato nel suo ruolo di fattore ordinante, di strumento di delegificazione a regime e di autorità sa- lariale, dall’altro il sindacato viene progressivamente espropriato dal ruolo, faticosamente acquisito, di co- gestore delle politiche sociali e del lavoro.

In particolare, con esclusivo riferimento al lavoro

pubblico, l’attività bilaterale Governo-sindacati riesce a conseguire periodicamente intese dalla scarsa effet- tività, dal Memorandum per la riforma della Pubbli- ca amministrazione del 19 gennaio 2007, sottoscritto dal Ministro Xxxxxxxx, dai contenuti ambiziosi ma de- stinati a rimanere in buona parte ineffettivi31, all’ac- cordo (separato per la mancata firma della CGIL) rag- giunto da Brunetta il 4 febbraio 2011 per sospendere gli effetti dell’art. 19 del decreto legislativo n. 150 del 2009, che imponeva la draconiana distribuzione del- le risorse per produttività per fasce di merito, o, anco- ra, all’Intesa raggiunta il 4 maggio 2012 dal Ministro Xxxxxxx Xxxxxx con le organizzazioni sindacali e gli enti territoriali, anch’essa in larga parte rimasta inattuata, presupponendo una legge-delega mai varata dal Xx-

xxxxx00.

Xxx xxxxxxxx dell’allocazione delle risorse contrat- tuali, invece, ogni rinnovo viene preceduto da trattati- ve sindacali per la definizione di un quantum sempre più sganciato dai riferimenti macroeconomici dell’Ac- cordo del 23 luglio33. Queste trattative generano ta- voli paralleli e informali che determinano uno slitta- mento dei tavoli decisionali sulla scorta di un’evidente ricentralizzazione politica, che permette la ricompar- sa dei Ministri nelle vesti di decisori fondamenta- li “tutti tesi al rattoppo delle decisioni da inserire in legge finanziaria” (Xxxxxxxx 2009, 36). La prassi infor- male sostituisce quella ufficiale e confina l’Aran a una funzione di mera redistribuzione delle risorse, defini- te sulla base di una contrattazione ancora tutta politi- ca e centralizzata.

29 La norma statutaria veniva sospesa nel caso in cui, in seguito alle nuove assunzioni, le aziende superassero i 15 dipen- denti, soglia per l’applicazione della tutela reintegratoria. Per l’estensione dell’applicazione dell’art. 18 Stat. Lav., indi- pendentemente dal numero degli occupati in azienda, venne indetto un referendum, convocato il 15 e 16 giugno 2003, che non raggiunse il quorum necessario.

30 Il cosiddetto Bonus Xxxxx, previsto dall’art. 1, commi 12-13 e 15, della legge n. 190 del 2014 è stato poi sostituito nell’ambito della manovra di bilancio nell’anno 2000.

31 Memorandum d’Intesa su lavoro pubblico e riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, con cui si assumono una serie di impegni in tema di relazioni sindacali, stabilizzazione di lavoratori precari, mobilità, accesso alla dirigenza, valu- tazione. Di tali impegni, sostanzialmente solo la stabilizzazione confluì in successivi provvedimenti normativi.

32 L’accordo ribadisce la centralità del contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, prevede un riordino nor- mativo dei licenziamenti disciplinari, una razionalizzazione dei sistemi di valutazione e premiali improntati a una mino- re rigidità e un intervento sulla dirigenza nel segno del conferimento di una maggiore autonomia rispetto all’organo di indirizzo politico.

33 Accordo del 4 febbraio 2002 (propedeutico al rinnovo relativo al biennio contrattuale 2002-2003); Accordo del 27 mag- gio 2005 (biennio 2004-05); Accordi del 6 aprile e del 29 maggio 2007 (biennio 2006-2007); Accordo 30 ottobre 2008 (biennio 2008-2009). Si rinvia al riguardo a Xxxxxx (2009, 511 ss.).

4. Una congiuntura o una trasformazione definitiva?

Alla luce degli sviluppi descritti possiamo provare a ri- spondere alla domanda che ci si è posti in premes- sa, se cioè si fosse di fronte a una trasformazione mo- mentanea o definitiva del nostro sistema di relazioni sindacali.

Alla prima lettura porta naturalmente la valutazio- ne degli effetti indotti alla doppia crisi finanziaria degli anni 2008-2009 e 2011-2012 (la cosiddetta crisi del- lo spread).

Le misure normative che ne sono conseguite, per- lopiù comuni all’area Euro e soprattutto (ma non solo) nei Paesi maggiormente interessati dalla crisi, sono state principalmente finalizzate a congelare o rallen- tare la dinamica retributiva del pubblico impiego e a ridurre i livelli occupazionali, intervenendo soprattut- to sul tasso di sostituzione dei dipendenti cessati at- traverso il blocco, totale o parziale, del turn over34.

Questi interventi sono stati realizzati in Italia, come si è chiarito nel paragrafo che precede, sostan- zialmente senza il coinvolgimento del sindacato.

Tale estromissione prima facie potrebbe essere considerata un effetto connaturato alle urgenze con- nesse al controllo del debito pubblico. È una conside- razione per certi versi lapalissiana che, in momenti di crisi economica, tanto più pressanti sono le pres- sioni esterne, tanto più i Governi ricercano la celeri- tà dell’unilateralità e sono poco propensi a sopporta- re i costi anche organizzativi della mediazione sociale: all’efficienza della negoziazione preferiscono l’effica- cia dell’atto unilaterale.

Ma questa spiegazione appare riduttiva e parziale. A parte la circostanza che nella gestione della cri-

si nei vari Paesi dell’Europa occidentale vi sono sta- te anche significative eccezioni alla pratica dell’uni-

lateralità (Bordogna 2017, 40 ss.) – per cui non può dirsi che l’allontanamento del sindacato dai tavoli sia un effetto collaterale inevitabile delle stagioni di au- sterity – per rimanere nel contesto nazionale, pro- prio nell’occasione della stagione più intensa della concertazione si operò in modo affatto diverso e anzi antitetico.

Negli anni Novanta era in atto una crisi finanzia- ria caratterizzata da alti tassi di recessione, deficit e inflazione galoppante, che richiese misure ecceziona- li35. Ma allorché occorse operare sul piano della poli- tica dei redditi, con la sterilizzazione dei meccanismi di indicizzazione individuale e collettiva, la scelta del Governo fu quella di un intenso coinvolgimento del- le parti sociali dal quale scaturì il commentato Patto triangolare di politica dei redditi del 1993.

Si trattava invero di un traguardo che richiese la confluenza di vari fattori concomitanti, su cui pesava- no anche le pregresse esperienze fra cui la vertenza sul- la scala mobile, elemento di forte valenza simbolica, su cui – come già ricordato – pochi anni prima, nell’occa- sione del decreto Craxi, che trasformava in legge il Pat- to di San Valentino (14 febbraio 1984), si era frantuma- ta l’unità sindacale. Nondimeno, anche in conseguenza della crisi dei partiti storici (fortemente delegittimati dalla stagione di tangentopoli) si ritenne che la concer- tazione potesse operare da strumento in grado di ga- rantire stabilità sociale a fronte di misure di particolare rigore sul piano economico e finanziario. Per cui pro- prio la debolezza dell’Esecutivo concorse in quell’occa- sione come stimolo per ricercare fonti di legittimazione ulteriori rispetto a quella parlamentare e in grado di ga- rantire coesione sociale, stabilità ed effettività alle pro- prie politiche.

Quindi, la spiegazione all’emarginazione del ruolo sindacale non può solamente risiedere nell’esistenza

34 Si vedano i dati elaborati dalla Corte dei conti che, nell’arco di tempo più interessato dalla crisi (anni 2010-14), con rife- rimento alla spesa per redditi da lavoro dipendente, verifica una contrazione che va dal -23,2% della Grecia, al -16,1% del Portogallo, al -8% della Spagna, al -3,6% dell’Irlanda, al -5,1% dell’Italia (Corte dei conti 2016, 28 ss.). Dati più aggior- nati sono in FPA Data Insight (2019), che nel Rapporto sul pubblico impiego elabora i dati di conto annuale fino al 2017 e quantifica complessivamente in 193 mila le unità di personale perse dalle pubbliche amministrazioni nell’ultimo de- cennio (-5,6%) e in 7,5 i miliardi risparmiati a regime (ma il DEF 2019 stima una spesa aggiuntiva per i rinnovi contrat- tuali 2016-18 di circa 5 miliardi (+3,1%) destinata a incrementarsi ulteriormente nel 2020).

35 Dalla uscita dallo SME, al prelievo forzoso sui conti correnti bancari, a una moratoria quinquennale della contrattazione collettiva del pubblico impiego, a una legge finanziaria monstre, all’aumento dell’età pensionabile e contributiva, all’in- troduzione del ticket sanitario e alla tassa sul medico di famiglia, al prestito in ECU richiesto alla Unione europea e con- cesso a condizione che venissero messe sotto controllo una serie di voci strutturali di spesa, a partire da sanità, previ- denza sociale e pubblico impiego.

di una crisi economico-finanziaria, perché proprio que- sta potrebbe suggerire, come nei fatti è già accaduto, di coinvolgere gli attori sociali per cogestirne gli effetti. Più confacente, ma solo in parte, sembra poter es- sere la spiegazione ideologica, vale a dire il carattere più o meno autoritario dei Governi. Come si è mostra- to nella trattazione che precede, il coinvolgimento del sindacato è stato progressivamente degradato a una funzione meramente consultiva a partire dalle sta- gioni governative del centro-destra. I governi hanno adottato politiche neoconservatrici e neoliberiste na- turalmente meno propense a provocare un coinvol- gimento delle organizzazioni sociali nelle decisioni di politica economica e sociale, considerando anzi una tale eventualità come un’invasione delle prerogative

di Governo e Parlamento.

Tuttavia, come si è ricordato (v. nota 18), questa fu anche l’opinione di Xxxxxx Xxxxxxxxxx. Inoltre, rima- nendo al pubblico impiego, le prime misure unilate- rali, con il blocco, per esempio, della contrattazione collettiva, risalgono al 2010. Annunciate da un Go- verno di centro-destra attraverso il decreto-legge n. 78 del 2010, sono state reiterate da altri tre governi espressione di maggioranze diverse36. Quindi la scel- ta dell’unilateralità non necessariamente viene defini- ta dal colore politico del Governo in carica.

Probabilmente una risposta definitiva alla doman- da che ci siamo posti al momento non è possibile. Oc- corre tuttavia convenire su una serie di dati.

Il primo, già ricordato, riguarda il processo di tra- sformazione della configurazione tradizionale del pubblico impiego. Questo ha ad oggi operato in un contesto sostanzialmente chiuso e lasciato all’esclusi- vo potere regolatorio degli Stati e impermeabile all’e- sterno. Questo processo in Italia non a caso coincide

con la lunga stagione del diritto amministrativo, solo scalfita, a partire dagli anni Settanta, dall’integrazione eteronoma della contrattazione collettiva fra le fonti di regolazione del rapporto di lavoro. Questo modello chiuso, arroccato nello Stato centrale, sotto la spinta della governance europea e della crisi, ormai può dirsi superato anche sul piano giuridico formale.

Il lavoro pubblico non appare più impermeabi- le alle pressioni esterne. Sul proscenio si presentano nuove entità, semi immateriali, come i mercati finan- ziari, e nuovi attori come Banca centrale europea, Co- munità europea, Fondo monetario internazionale. Di fronte a queste istanze, in momenti di particolare de- licatezza sul versante finanziario, i Governi si sentono più spinti a rispondere alle sollecitazioni che derivano da tali soggetti piuttosto che a ricercare il consenso delle organizzazioni sociali (Bordogna 2017, passim).

In secondo luogo, l’‘oscuramento’ della concerta- zione è un dato di fatto ma che non può certo con- siderarsi stabile e definitivo. La concertazione non è un processo costituzionalmente necessitato37 e nem- meno può essere immaginato come un movimento carsico, vale a dire come un elemento immanente e proprio dell’evoluzione del sistema di relazioni indu- striali. Sicuramente essa risponde a un arricchimento ‘politeista’ e plurale della sfera politica, permettendo il coinvolgimento nelle scelte sociali di platee di sog- getti più ampie rispetto a quelle uscite dal voto. Da questo punto di vista, anzi, la concertazione può in- tegrare, nella società complessa, il normale rappor- to di legittimazione elettorale e non è un caso che i Governi nell’epoca post-fordista vi ricorrano a onda- te, perlopiù al fine di acquisire un consenso integra- tivo a quello parlamentare. Ma, appunto, vi ricorrono secondo criteri di convenienza, per esempio per ge-

36 Cfr. art. 9, commi 1 e 17, primo periodo, del decreto-legge n. 78 del 2010, (Governo Xxxxxxxxxx); art. 16, comma 1, let- tera b), del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 111 del 2011 (Governo Monti); art. 1, comma 453, della legge n. 147 del 2013 (Governo Letta); art. 1, comma 254, della legge n. 190 del 2014 (Governo Xxxxx).

37 Corte cost., sentenza 6-7 febbraio 1985, n. 34, in cui fra l’altro “si dubita che i fenomeni così ricostruiti (si trattava del Patto di San Valentino, ndr), pur non contrastando con la Costituzione, rientrino nel quadro tipizzato dall’art. 39, dal mo- mento che le organizzazioni sindacali non sono in tal campo separate dagli organi statali di governo, bensì cooperanti con essi. Ne segue, in ogni caso, che gli interessi pubblici e i fini sociali coinvolti da tali trattative debbono poter venire perseguiti e soddisfatti dalla legge, quand’anche l’accordo fra il Governo e le parti sociali non sia raggiungibile (…). Di- versamente, infatti, ne sarebbe alterata la vigente forma di governo; mentre la contrattazione collettiva ne risulterebbe, in difetto dell’ordinamento sindacale previsto dall’art. 39, ancora più estesa e garantita che in base all’inattuato quarto comma dell’articolo stesso”.

stire fenomeni di patologia economica, come è avve- nuto negli anni Novanta. Solo in questa ottica quindi i Governi torneranno a ricorrervi, se e in quanto ne av- vertiranno i benefici quale strumento per garantire la governabilità, per mediare i conflitti, per garantire la coesione sociale e l’effettività delle scelte e delle poli- tiche. Al contrario, invece, allorché un Governo riter- rà di poter farne a meno, procedendo per via unilate- rale e autoritaria anziché negoziata, ovvero attraverso mere procedure di consultazione, continuerà a farlo,

indipendentemente dal colore politico38.

Probabilmente nelle scelte dei Governi di non farvi ricorso hanno influito anche fattori collegati al minor peso sindacale in termini di radicamento sociale e alla complessiva delegittimazione che ha colpito in modo generalizzato tutti i soggetti organizzati della demo- crazia rappresentativa. Vale a dire la percezione che un rapporto collaterale troppo intenso possa addirit- tura generare perdita di consenso. È questo per altri versi un riflesso della perdita di potere strutturale del sindacato (fortemente compresso dalla riduzione del- la spesa pubblica) e sociale (correlato al supporto of- ferto dall’opinione pubblica alle rivendicazioni sinda-

cali)39.

5. Le tendenze cicliche della dinamica salariale

La storia, tratteggiata nei precedenti paragrafi, della faticosa ricerca di un assetto istituzionale soddisfacen- te delle relazioni sindacali nel settore pubblico, con- traddistinta da oscillazioni, fughe in avanti, ma anche da ripensamenti e correzioni di rotta, si inscrive all’in- terno di un disegno più complessivo di rinnovamento della Pubblica amministrazione. Da un lato, il tentati-

vo di innovarne gli assetti organizzativi, seguendo im- postazioni ideologiche e assunti teorici dominanti a li- vello internazionale (come il già ricordato New Public Management); dall’altro, per restare al tema affronta- to in questo paragrafo, quello di determinare assetti e dinamiche salariali più ancorate a elementi di razio- nalità economica.

Questa finalità di coerenza economica della dina- mica e dell’assetto dei salari non si identificava tout court con una esigenza di contenimento della spesa pubblica, pur se tale esigenza aveva (e tuttora ha) un suo indubbio rilievo. L’avvio del disegno riformatore, non a caso, ha inizio al termine di una fase storica in cui i salari pubblici avevano conosciuto una crescita incontrollata, e in cui era particolarmente avvertita – anche per le difficili condizioni della finanza pubblica

– la necessità di riportarne la dinamica all’interno di un sentiero di sostenibilità. Oltre al problema di sala- ri cresciuti in modo incontrollato, si poneva anche la questione delle differenziazioni salariali – tra settori, tra amministrazioni, tra professioni – non giustifica- te da alcun elemento di razionalità economica, se non dal potere negoziale di lobby e corporazioni in grado di influenzare, più di altre, le decisioni della politica. La icastica definizione di giungla retributiva, coniata in tempi ormai risalenti40 è rimasta l’immagine più vivi- da e concreta di uno dei problemi che le riforme av- viate nel segno della privatizzazione si proponevano di risolvere. Vi era, in altri termini, sia l’esigenza che il settore pubblico divenisse più dinamico e flessibile sul piano delle sue regole di funzionamento (e in que- sto senso il superamento dell’assetto pubblicistico era visto come indispensabile pre-condizione), sia che la dinamica dei salari pubblici risultasse più integrata al

38 Xxxxxx (2003, 103); Xxxxxxxx e Xxxxx (2016, 123-125); Xxxxxxxxx (1991); Xxxxxxxxx (2007); Xxxxxxxx (2001a e 2001b); Treu

(2005).

39 Di Xxxxxx et al. (2017, 215 ss.). Un esempio paradigmatico di perdita di potere sociale del sindacato viene ricostruito da Di Carpegna Brivio (2019, 120) con riferimento alla gestione concertata della riforma Dini in materia pensionistica. Il patto che ne seguì per l’Autrice mancò totalmente l’obiettivo dell’equità intergenerazionale del sistema previdenzia- le, non contribuendo, in modo equitativo, a distribuire i costi del sistema previdenziale, che venne in buona parte scari- cato sulle nuove generazioni. Proprio questo episodio pare bene rappresentare i rischi dell’asimmetria rappresentativa che si possono verificare nella sede concertativa, con riferimento ai segmenti di società che rimangono fuori dai circui- ti decisionali. Secondo l’Autrice proprio la soluzione adottata con l’Accordo Dini del 1995 ha favorito la ‘reazione’, unila- terale e non concertata, della riforma Maroni (legge n.234 del 2004), Xxxxxxx (legge n. 111 del 2011) e Fornero (decre- ti-legge nn. 216 del 2011 e 98 del 2012).

40 Si vedano gli atti della Commissione parlamentare d’inchiesta sulle strutture, sulle condizioni e sui livelli dei tratta- menti retributivi e normativi, istituita con la legge 11 dicembre 1975, n. 625, cosiddetta ‘Commissione Coppo’ xxxxx://xxx.xx/0XxxxXX.

sistema economico nazionale e internazionale e più direttamente influenzabile da fattori e variabili di na- tura economica.

Da un lato, dunque, una contrattazione colletti- va espressione di autonomia e capacità privatistiche, strumento di regolazione flessibile e adattabile – gra- zie al secondo livello negoziale – alle mutevoli situazio- ni locali e territoriali; dall’altro, compatibile sul piano economico-finanziario e meno soggetta ai condiziona- menti del ciclo elettorale o alle pressioni di lobby e cor- porazioni: questa era la direzione verso la quale il com- plesso delle nuove regole si proponeva di procedere.

Diversi furono gli strumenti messi in campo per re- alizzare questa transizione.

Uno di essi fu certamente l’istituzione dell’Aran, agente negoziale nazionale (esclusivo e obbligatorio), cui venne affidata la non facile missione di essere sia organizzazione di rappresentanza, con una connota- zione dunque di apparato al servizio della politica o comunque di interessi nei quali si esprimono anche istanze ed esigenze del sistema politico, sia garante tecnico imparziale della tenuta del sistema e, in par- ticolare, di esiti negoziali compatibili sul piano eco- nomico e finanziario. Non vi è qui lo spazio per una analisi puntuale di tutti gli elementi che compose- ro quel disegno, disamina comunque già ampiamen- te sviluppata in altri lavori. Basti qui ricordare – per tornare al tema – che uno dei cardini della riforma fu anche la previsione legislativa che impose una co- erenza dell’assetto contrattuale del settore pubblico con quello del settore privato. Ciò portò ad applica- re anche al settore pubblico (cosa non affatto sconta- ta) l’accordo sulla politica dei redditi e gli assetti con- trattuali del luglio 1993, con la conseguente adozione di un modello contrattuale basato su due livelli nego- ziali, l’assunzione del tasso di inflazione programmato quale riferimento per la dinamica retributiva defini- ta a livello nazionale, e la previsione di un secondo li- vello negoziale, strettamente correlato agli andamen- ti economici ‘aziendali’ e alla produttività.

È evidente, dunque, la finalità di rendere la dina- mica dei salari pubblici più permeabile a istanze e obiettivi di compatibilità economica41: a livello ma- cro, del sistema complessivo delle amministrazioni pubbliche, soprattutto per evitare che la crescita fuo- ri controllo dei salari pubblici potesse ripercuotersi negativamente sul sistema economico nazionale (sia in termini di spinte inflattive, che sotto il profilo degli equilibri di finanza pubblica) e per fare in modo, inve- ce, che fossero proprio gli obiettivi di politica econo- mica a condizionarne gli andamenti; a livello micro, delle singole amministrazioni, affinché la dinamica imputabile a tale livello risultasse maggiormente cor- relata ai risultati e alla produttività. L’obiettivo della produttività venne inoltre declinato non solo a livello delle performance organizzative, ma anche a livello individuale, al fine precipuo di superare il maggiore appiattimento delle retribuzioni dei pubblici dipen- denti rispetto a quello operante per i lavoratori del mondo privato.

La storia successiva si è incaricata di dimostrare che quel modello aveva alcuni indiscutibili punti di forza, ma anche punti di debolezza, contraddizioni, elementi di sottovalutazione (o non adeguata consi- derazione) delle peculiarità del contesto pubblico, ri- spetto a quello privato.

È indiscutibile, ad esempio, che il nuovo quadro regolativo abbia contribuito a superare il maggior iso- lamento e la maggiore inerzia dei salari pubblici ri- spetto ai fattori del contesto economico. Dalla secon- da metà degli anni Novanta e per tutto il decennio successivo, i rinnovi contrattuali nazionali del pubbli- co – pur con alcune deviazioni – hanno comunque as- sunto a riferimento i tassi di inflazione. Una evidenza in tal senso si ricava dal grafico 1, che mostra la di- namica delle retribuzioni contrattuali nei comparti di contrattazione Aran (dipendenti pubblici contrattua- lizzati), rispetto alle dinamiche registrate in altri setto- ri (dipendenti pubblici non contrattualizzati, industria, servizi privati) e all’inflazione.

41 Le analisi condotte dagli economisti del lavoro mostrano che i salari pubblici, nel raffronto con quelli del settore priva- to, tendono ad essere caratterizzati da maggiore isolamento rispetto a fattori esterni, e da una maggiore inerzia rispet- to ai cambiamenti del quadro economico. Nel loro andamento giocano inoltre un ruolo importante alcuni elementi ti- pici del contesto istituzionale pubblico (ad esempio, il maggiore tasso di sindacalizzazione o i condizionamenti del ciclo elettorale). La letteratura inoltre evidenzia alcuni tipici squilibri che caratterizzano i salari pubblici rispetto a quelli pri- vati, come il maggiore appiattimento delle retribuzioni.

Grafico 1

Retribuzioni contrattuali nella PA e nel settore privato (Indici 2000=100)

Inflazione (NIC)

1

Comparti di contrattazione collettiva

2

Altri comparti pubblici

3

Industria

Servizi privati

150

140

130

120

110

100

1 Personale pubblico non dirigente rappresentato dall’Aran quale parte datoriale.

2 Personale pubblico non dirigente per il quale gli incrementi retributivi sono determinati in sedi differenti dall’Aran (Forze armate e dell’ordine).

3 Indice nazionale dei prezzi al consumo per l’intera collettività nazionale (Nic).

Fonte: elaborazioni Aran su dati Istat

È noto che la retribuzione contrattuale identifica la parte del salario complessivo i cui valori sono deci- si al livello nazionale: sostanzialmente lo stipendio ta- bellare e le voci di salario accessorio i cui valori sono stabiliti dal CCNL senza alcun rinvio al contratto inte- grativo (come l’indennità di amministrazione dei mi- nisteri). Tale quota di salario rappresenta nel settore pubblico, mediamente, circa l’85% del salario com- plessivo. Ebbene, concentrando l’attenzione esclu- sivamente sulle retribuzioni contrattuali emerge un quadro di sostanziale tenuta e perfino di moderazio- ne salariale, con una dinamica (al netto, ovviamen- te, del periodo di blocco della contrattazione iniziato nel 2010) che si è mantenuta in linea con l’inflazio- ne e con gli andamenti degli altri settori. La crescita nei settori contrattualizzati è risultata peraltro inferio- re – e questa tendenza si è notevolmente accentuata

dopo il 2010 e anche nella fase successiva alla ripre- sa della contrattazione – rispetto a quella registrata nel settore pubblico non contrattualizzato (personale a ordinamento pubblicistico).

Non v’è dubbio che l’aver individuato un unico attore negoziale per tutti i pubblici dipendenti con- trattualizzati, collocato in una posizione istituziona- le di maggiore protezione rispetto all’influsso di va- riabili del contesto politico-elettorale, unitamente a un sistema molto strutturato di verifiche e controlli di compatibilità economica sia a monte – in sede di formazione degli indirizzi all’attore negoziale da parte dei comitati di settore – che a valle, dopo la conclusio- ne del negoziato e la firma della ipotesi di accordo42, abbia notevolmente contribuito a spingere gli esiti ne- goziali nazionali verso sentieri di maggiore sostenibili- tà sul piano economico.

42 Si fa riferimento sia alle valutazioni di compatibilità finanziaria effettuati dal Governo in sede di definizione degli indiriz- zi all’Aran, propedeutici alla contrattazione collettiva (ex art. 47, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001) che, dopo la firma dell’ipotesi di contratto nazionale (ex art. 47, comma 4), alla certificazione di compatibilità economico-fi- nanziaria resa dalla Corte dei conti (art. 47, comma 5).

Grafico 2

Retribuzioni lorde pro-capite nella PA e nel settore privato (Indici 2000=100)

Inflazione

Amministrazioni pubbliche Attivita' manufatturiere Servizi vendibili

170

160

150

140

130

120

110

100

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Fonte: elaborazioni Aran su dati di Contabilità Nazionale Istat.

Conti e aggregati economici nazionali e delle pubbliche amministrazioni (aprile 2020)

Tuttavia, la curva del grafico 1 racconta solo una parte della storia. Affiancando ad essa – per gli stessi periodi – la curva dei salari complessivi, i quali registrano sia la dinamica del livello nazionale che quella del secondo livello, il quadro restituisce una realtà parzialmente diversa da quella rilevata in prima battuta. Guardando, infatti, il grafico 243, anche nel raffronto con alcune realtà del settore privato sembra riproporsi un andamento comples- sivo dei salari pubblici che anche altre analisi con- dotte sul lungo periodo hanno già avuto modo di mettere in luce44.

Vi si legge una sostanziale alternanza di cicli e fasi espansive, nelle quali i salari nominali mostrano an- damenti poco allineati al resto dell’economia, seguiti da fasi di arretramento e di minor crescita rispetto al settore privato e agli andamenti dei salari di tutta l’e- conomia. Su questo andamento hanno evidentemen- te inciso in modo importante le dinamiche e gli esiti

del secondo livello negoziale45.

È bene chiarire subito che il secondo livello nego- ziale – e più in generale il decentramento di alcune delle decisioni sugli andamenti dei salari al livello di singola amministrazione – non è un aspetto secon-

43 Nell’andamento delle retribuzioni complessive si manifesta anche il cosiddetto effetto ‘carriera e turn over’, vale a dire la variazione dei salari medi indotta dall’avanzamento di carriera del personale, sia economica che giuridica.

44 Cfr. Ragioneria generale dello Stato (2012). Si veda, in particolare, il capitolo 1 (La spesa per il pubblico impiego), para- grafo 1.3 (Cenni storici: l’evoluzione della spesa negli ultimi trent’anni).

45 In questo ambito, assume rilievo non solo ciò che viene deciso attraverso la contrattazione integrativa, ma anche il com- plesso delle scelte compiute a livello di amministrazione: in pratica ciò che viene definito nei contratti integrativi per at- tribuire voci di salario come la produttività, le indennità e le progressioni economiche; ma anche le scelte negoziate con il sindacato in via di fatto, ancorché unilaterali nella forma, come ad esempio la quantità complessiva di risorse finan- ziarie destinate alla contrattazione integrativa o il numero di progressioni di carriera.

xxxxx del modello della privatizzazione. Si tratta, in- vece, di un suo elemento portante e costitutivo, sen- za il quale quel modello diventerebbe altro da sé e ne uscirebbe snaturato. Sono noti e ampiamente analiz- zati, soprattutto con riferimento al settore privato, gli assunti teorici che vedono nel secondo livello nego- ziale – e, segnatamente, nel suo buon funzionamento

– un elemento cruciale per mantenere un allineamen- to tra salari e produttività del lavoro e per consentire una maggiore reattività dei salari rispetto agli anda- menti dell’economia46. Molti contributi e lavori ten- dono peraltro a ricondurre i problemi di bassa crescita della produttività che hanno caratterizzato l’economia italiana proprio alla non adeguata valorizzazione e dif- fusione del secondo livello negoziale.

L’idea di un secondo livello negoziale che spinges- se a un maggiore allineamento tra salari e produttività anche nel settore pubblico si è rivelata, alla prova dei fatti, molto difficile da realizzare. Si può dire anzi che questo sia stato uno degli elementi di più forte ten- sione e forse di maggiore distanza dal modello ideale. In effetti, nella fase iniziata con la seconda priva- tizzazione il secondo livello ha ottenuto notevoli spa- zi di autonomia47. Questa autonomia coincide tempo- ralmente proprio con il ciclo espansivo dei primi anni del 2000: il secondo livello negoziale ha mostrato, in- fatti, una notevole vivacità, che si è riflessa tra l’altro nel differenziale di crescita osservato, in questo perio- do, rispetto al settore privato, ma a fronte di guada- gni di produttività e di efficienza complessiva del si- stema che molti indicatori suggeriscono essere stati

modesti.

La contrattazione di secondo livello, per diveni- re un elemento dinamico di adattamento dei salari ai contesti locali e per realizzare lo scambio virtuoso tra maggiori salari e maggiore produttività, deve po- ter operare in condizioni di autonomia. Ma affinché questa autonomia non evolva in dinamiche collusive vi deve essere il condizionamento forte dell’esigenza di efficienza complessiva del sistema sulle scelte degli attori negoziali. Gli imperativi al buon funzionamento dell’insieme devono cioè avere la meglio su strategie individuali e di breve periodo.

Ciò che invece è sembrata caratterizzare l’espe- rienza del decentramento contrattuale nel settore pubblico, nella fase di suo maggiore sviluppo e aper- tura (dai primi anni 2000 fino al 2006), è stata una autonomia – a tratti perfino molto spinta a dispetto dell’assetto fortemente gerarchizzato tra i due livelli – non sufficientemente controbilanciata da un’adegua- ta responsabilizzazione sulle performance economi- che delle amministrazioni.

La responsabilizzazione degli attori (e segnata- mente della parte datoriale) si è giocata soprattut- to su elementi di forma anziché di contenuto, sul ri- spetto di procedure invece che sul conseguimento di obiettivi economici del sistema. Qui emerge uno dei nodi irrisolti della riforma del lavoro pubblico, cioè quello della responsabilizzazione del management pubblico, un tratto in cui si registra una grande distan- za rispetto alle premesse teoriche del modello. La fi- gura di un datore di lavoro pubblico che incarnasse, nel negoziato con il sindacato, un interesse genuina- mente di parte – presupposto indispensabile di un ne-

46 In un passaggio della relazione finale della Commissione di esperti presieduta da Xxxx Xxxxxx per la revisione del siste- ma contrattuale definito dal protocollo del 1993 si legge quanto segue: “La revisione del sistema di contrattazione col- lettiva dovrebbe avvenire con l’obiettivo di garantire una maggior adattabilità del sistema e una dinamica salariale ‘vir- tuosa’, favorendo il progressivo decentramento dei processi di determinazione della disciplina dei rapporti di lavoro e, in particolare, delle retribuzioni. Tale obiettivo potrebbe essere perseguito confermando il sistema contrattuale attuale costruito su due livelli, ma rafforzandone la differenziazione funzionale. In questo quadro il contratto di categoria, pro- prio per avere dimostrato una capacità di governo del sistema contrattuale nel suo insieme, manterrebbe una rilevan- te importanza con l’accentuazione del suo compito di orientamento e di controllo normativo. Tuttavia, il CCNL dovreb- be prevedere meccanismi di incentivazione per una maggiore flessibilizzazione del sistema di contrattazione collettiva contemplando una maggiore specializzazione, normativa e retributiva, del contratto decentrato; la possibilità che sia praticata una contrattazione di livello territoriale, in alternativa alla contrattazione nazionale, sia pure entro il quadro normativo definito dal contratto nazionale stesso; una struttura retributiva più articolata che renda il CCNL più rispon- dente a situazioni specifiche di comparto e/o di settore”.

47 Una delle innovazioni più importanti della cosiddetta seconda privatizzazione è stato proprio il passaggio da una con- trattazione decentrata meramente attuativa di quella nazionale, alla contrattazione integrativa. Quest’ultima viene considerata anche uno strumento per valorizzare l’autonomia degli enti territoriali.

goziato vero – è rimasta appunto una premessa teori- ca (Bordogna 2007).

In una certa fase, fu proprio la contrattazione na- zionale, perseguendo un’idea di auto-regolazione del sistema, ad affrontare questo problema di responsa- bilizzazione sostanziale della contrattazione integrati- va su elementi di performance economica. Si allude al tentativo di prevedere, nella contrattazione nazio- nale, indicatori e parametri di sostenibilità economi- co-finanziaria (cosiddetti parametri virtuosi), ai qua- li correlare lo stanziamento di risorse aggiuntive per la contrattazione integrativa48. Non è un caso che tale nuova ipotesi di lavoro si indirizzò proprio sul compar- to che mostrava, più di altri, segnali di scarsa tenuta del secondo livello negoziale, cioè quello delle auto- nomie locali. Il tentativo dei parametri virtuosi, pur ri- velando una consapevolezza del problema e pur muo- vendosi comunque all’interno di un approccio nuovo rispetto al passato, si è rivelato, alla luce dei fatti suc- cessivi, privo di effetti degni di nota. I motivi di questo fallimento richiederebbero maggiore spazio di quello qui a disposizione. In generale può solo osservarsi che la definizione di indicatori e soglie, in una sede nego- ziale e a livello nazionale, per tutto l’ampio e articola- to sistema delle autonomie presentava aspetti di note- vole complessità e avrebbe richiesto una condivisione di fondo sul metodo, al di là degli effetti immediati e di breve periodo della sua applicazione. Condivisione e impegno che, alla prova dei fatti, mancarono. Il tutto si risolse in un’operazione di maquillage che ebbe ben poca incidenza sugli sviluppi successivi.

In verità, al di là di questo velleitario e isolato ten- tativo, la contrattazione nazionale sembrò muoversi in una direzione contraria rispetto a quella di una ef- fettiva valorizzazione e responsabilizzazione del se- condo livello negoziale. In questa chiave vanno letti gli interventi, concretizzatisi soprattutto nel biennio economico 2002-2003, con i quali fu proprio il livel- lo nazionale a utilizzare e stornare parte delle risorse del secondo livello negoziale destinandole all’amplia- mento della quota fissa del salario, al fine di garantire incrementi di quest’ultima superiori rispetto ai tassi di rivalutazione degli stipendi tabellari. Questo spo-

stamento di risorse da voci variabili a voci fisse, docu- mentata a più riprese dai rapporti semestrali dell’Aran (Aran 2015) è un ulteriore elemento che ha caratteriz- zato la fase che stiamo analizzando.

Quella successiva inizia a partire dagli anni 2006- 2007 e fa segnare una decisa inversione tendenza ri- spetto all’apertura al secondo livello negoziale dei pri- mi anni del nuovo secolo.

Il cambiamento verificatosi ha avuto due principa- li direzioni.

Da un lato, questa fase appare dominata da un’e- sigenza molto immediata di contenimento della spesa e di correzione di una dinamica dei salari pubblici rite- nuta non compatibile con gli obiettivi di controllo del- la spesa pubblica derivanti dall’appartenenza all’Unio- ne monetaria. Il pendolo, insomma, ritornava verso il controllo e il contenimento, dopo una fase di gran- de apertura. Questa prima tendenza si è accentuata e definitivamente consolidata con la crisi finanziaria del 2009 e gli interventi di sostanziale blocco della di- namica salariale nel settore pubblico che ne sono se- guiti. Dal 2010 fino ai giorni nostri la contrattazione integrativa è stata praticamente messa sotto tutela. Questo risultato è stato ottenuto disponendo dei limi- ti alla crescita delle risorse destinabili alla contratta- zione di secondo livello. Limiti basati sulla spesa sto- rica sostenuta rispetto a un anno base, vale a dire un blocco puro e semplice imposto dalle contingenze e dalla necessità di ottenere risultati certi e immedia- ti, con effetti senza dubbio efficaci in termini di con- tenimento della spesa49. Totalmente assente in que- sto approccio – dominato, per lo più, da esigenze di contabilità pubblica e dalle contingenze imposte dal- la crisi finanziaria – qualunque idea di previsione di meccanismi di responsabilizzazione sostanziale del- la contrattazione di secondo livello o di riconduzione delle sue dinamiche entro schemi generali di compa- tibilità e sostenibilità. Questo meccanismo non è stato abbandonato nemmeno dopo il 2015, cioè dopo la ri- apertura della stagione contrattuale e la fase di ripre- sa delle relazioni sindacali che ne è seguita.

Una seconda direzione è stata quella di accentua- re gli elementi di etero-direzione, per via legislativa,

48 Art. 5 del CCNL Regioni-autonomie locali, relativo al biennio economico 2000-2001, sottoscritto il 5 ottobre 2001.

49 Al momento cristallizzati ai valori storicizzati al 31 dicembre 2017, dall’art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75 del 2017 (Formica 2018).

del secondo livello negoziale. Elementi indubbiamen- te già presenti anche nella legislazione degli anni pre- cedenti, ma notevolmente accentuati con l’interven- to contenuto nella riforma Brunetta.

C’è da dire che entrambe le direzioni di interven- to sono state ispirate da visioni diverse e hanno avu- to differenti gradi di influenza sulla direzione reale che hanno preso gli eventi successivi.

Nel primo caso si è trattato di intervento detta- to soprattutto da necessità di ordine pratico, impo- sto dal rapido deterioramento degli equilibri della fi- nanza pubblica causato dalla doppia crisi degli anni 2008-2009 e degli anni 2011-2012. Nel secondo caso l’intervento è maturato soprattutto all’interno di una visione di sostanziale sfiducia nei confronti della ca- pacità auto-regolativa della contrattazione collettiva, in quanto strumento in grado di favorire, per sua logi- ca e dinamica interna, percorsi virtuosi, anche sul ver- sante retributivo. Di fatto, questo secondo intervento, pur ispirato da una strategia di medio-lungo periodo, non ha prodotto, a differenza del primo, cambiamen- ti degni di nota, poiché l’intervento di contenimento finanziario ha inibito sul nascere qualunque tentativo di posizionarsi su nuovi percorsi.

C’è da chiedersi se tutto questo non rappresenti una resa all’evidenza di un secondo livello che non ri- esce a esplicare alcuna delle sue potenzialità. Se, in- somma, la logica di limitare semplicemente la spesa sulla base di un riferimento storico da un lato, ovvero di accentuarne gli elementi di etero-direzione e con- trollo dall’altro, non neghi in radice il valore e la fun- zione della contrattazione integrativa. C’è da chie- dersi, in altre parole, se la riproposizione, anno dopo anno, della spesa già sostenuta, pur garanzia di con- trollo efficace di comportamenti opportunistici e non responsabili, non si ponga in antitesi con l’idea origi- naria di una contrattazione di secondo livello che con- senta, anche nel settore pubblico, di stabilire un colle- gamento virtuoso tra salari e produttività.

La riforma Madia, come si vedrà nel prossimo pa- ragrafo, fa segnare una ripresa delle relazioni sindaca-

li nella Pubblica amministrazione dopo il lungo blocco del quinquennio 2010-2015.

Ma le lancette dell’orologio non sono tornate in- dietro.

Pur sotto il segno complessivo della riapertura che fa seguito al sostanziale congelamento delle retribu- zioni, la fase iniziata nel 2016 non ha rimesso in di- scussione alcuni tratti fondamentali degli interventi che avevano caratterizzato la fase precedente. Per l’a- spetto che qui maggiormente interessa, cioè il tema della dinamica dei salari, è significativo che sia sta- ta mantenuta la norma del limite finanziario imposto alla contrattazione di secondo livello, pur con qualche elemento di attenuazione della rigidità del meccani- smo precedente.

Analogamente, la stessa ripresa della contratta- zione nazionale è avvenuta senza alcun riferimento a parametri o meccanismi di ancoraggio della dinami- ca salariale a elementi del quadro macro-economico (inflazione o altro). La mancanza di siffatti riferimenti, per quanto concerne la contrattazione nazionale, si è confermata anche nella partita dei rinnovi del nuovo triennio contrattuale 2019-2021. Anche qui si è pro- ceduto per aggiustamenti incrementali degli stanzia- menti finanziari in una successione di leggi di bilancio: attualmente siamo alla seconda legge di bilancio, che ha previsto stanziamenti – equivalenti a un incremen- to medio mensile di circa 100 euro su tutta la Pubblica amministrazione – giudicati insufficienti dai sindaca- ti. In mezzo, c’è stato lo shock esterno del Coronavirus che avrà probabili ripercussioni su tutta la vicenda.

6. Gli ulteriori sviluppi. Il colpo di coda

Con un colpo di scena quasi repentino, l’ultimo scor- cio della scorsa legislatura ha riesumato nelle relazio- ni Governo-sindacati prassi e comportamenti ancién regime50. A monte un nuovo accordo di simil-concer- tazione51, con la connessa delega di autorità, e a valle il riavvio – sia pure molto tormentato – di una stagio- ne contrattuale che era rimasta al palo per quasi un

decennio (e che è in parte è ancora in corso)52.

50 La vicenda è narrata in Talamo (2018).

51 Perché è assente la triangolazione in quanto l’Intesa riguarda solo il lavoro pubblico e il Governo si presenta nella du- plice veste di datore di lavoro e di legislatore.

52 Gli ultimi contratti collettivi sottoscritti antecedentemente riguardavano ancora il biennio 2008-09. Sono tuttora in cor- so, a triennio abbondantemente scaduto, le trattative per il rinnovo dei CCNL dell’Area della dirigenza delle funzioni lo- cali e quelli relativi al personale (dirigente e non) della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Come già ricordato, la contrattazione collettiva è rimasta invischiata nelle misure eccezionali di risana- mento economico a partire dall’anno 2010. Tali misu- re sono state reiterate perlopiù con provvedimenti di urgenza fino al 201553.

Sulla questione è stata chiamata a pronunciar- si la Corte Costituzionale54. Secondo la Consulta è sempre possibile ed è anzi doveroso per il Governo operare un bilanciamento fra i vari interessi di rango costituzionale in conflitto, purché lo stesso sia ragio- nevole, consentaneo agli scopi prefissi e soprattutto transitorio, perché altrimenti determinerebbe il pre- giudizio definitivo del bene sacrificato55. Nel caso di specie, la sospensione della contrattazione collettiva era inizialmente parsa ragionevole perché connes- sa alle esigenze eccezionali di riequilibrio di bilancio, dovendo realizzare un complesso di principi costitu- zionali anch’essi meritevoli di tutela, dal fiscal com- pact di matrice europea, al rispetto degli impegni in- ternazionali assunti dall’Italia in virtù dell’adesione ai Trattati europei56. Ma in conseguenza del regime durevole delle proroghe, la misura ha perso il carat- tere della temporaneità diventando strutturale. Ciò che viene dichiarata incostituzionale, quindi, non è tanto la sospensione della dinamica contrattuale in sé (possibile a certe condizioni), ma la sua reitera- zione, che è in grado di incidere, prima ancora che sui valori tutelati dall’art. 36 Cost. (destinati ad es- sere sacrificati rispetto alle ragioni di sostenibilità fi-

nanziaria e a quelle di bilancio pubblico), su quelli dell’art. 39 Cost., vale a dire sulla libertà di organiz- zazione sindacale che deve potersi esplicare “su ogni profilo del rapporto di lavoro ivi compresi gli aspet- ti economici”57.

Dalla fine del 2015 il Governo ha dovuto quindi provvedere agli stanziamenti richiesti per “dare nuo- vo impulso all’ordinaria dialettica contrattuale” sia pure senza alcun recupero per il passato58.

La legge di bilancio per l’anno 2016 conteneva, tut- tavia, un’allocazione del tutto simbolica e funzionale alla mera ottemperanza della sentenza della Consulta (circa 10 euro pro-capite, corrispondenti all’indenni- tà di vacanza contrattuale). Con la legge bilancio 2017 le risorse vengono incrementate fino a 45 euro medi (1,09% rispetto alla massa salariale). Nel frattempo l’Aran si era rimessa al lavoro, stipulando con i sin- dacati il difficile accordo che riduce a quattro i com- parti e le aree di contrattazione collettiva, sulla base dell’obbligo imposto in un’ottica di razionalizzazione

ricentralizzatrice, dalla legge Brunetta59.

A questo punto già nel 2017 sussistevano astrat- tamente gli elementi (minimi) per la riapertura del- la stagione negoziale: risorse (esigue ma disponibili) e ambiti in cui avviarla (comparti e aree di contratta- zione collettiva).

Xxxxxxx, tuttavia, il consenso del sindacato che chiedeva, per il riavvio delle trattative, l’incremento delle risorse della contrattazione collettiva60 e, so-

53 Ricordati alla nota n. 36.

54 Corte Cost., 23 luglio 2015, n. 178, commentata, fra gli altri, da Xxxxxxxx (2015).

55 Cfr. le interessanti considerazioni della Presidente della Corte Costituzionale Xxxxx Xxxxxxxx nella Relazione sull’attività della Corte Costituzionale pronunciate il 28 aprile 2020, soprattutto p. 9 e ss.

56 Si vedano le ordinanze della Corte Costituzionale n. 76 del 2014 e n. 125 del 2011.

57 La Corte sembra scindere in modo netto i due parametri costituiti dall’art. 36 e dall’art. 39 Cost..Circa il primo, lo Stato-da- tore di lavoro è in ogni caso obbligato dall’articolo 81 Cost. al rispetto del pareggio di bilancio e non appare né spropor- zionato né irragionevole il sacrificio economico imposto ai lavoratori mediante il blocco negoziale, essendo stato inseri- to in un disegno organico improntato a una dimensione programmatica ed essendo necessitato dalla grave congiuntura economica. Circa la libertà sindacale, la Corte precisa esplicitamente che la riattivazione della negoziazione collettiva co- stituisce un dato essenzialmente procedurale “disgiunto da qualsiasi vincolo di risultato”. Le conseguenze sono immedia- tamente intuibili. E infatti il Governo ha stanziato inizialmente risorse del tutto inidonee al conseguimento del risultato.

58 La dichiarazione di incostituzionalità, infatti, è sopravvenuta e opera pro-futuro, per cui l’effetto ablativo viene a coinci- dere con il momento stesso della declaratoria di incostituzionalità. Detto diversamente, la Corte Costituzionale finisce con il pronunciare una sentenza di accoglimento ad effetto ex nunc, senza accogliere la prospettazione della retroattivi- tà parziale. Cfr., criticamente, Mocchegiani (2015).

59 CCNQ sui comparti e le aree di contrattazione collettiva del 13 luglio 2017.

60 L’IPCA, cumulata al netto dell’importazione dei beni energetici, nel periodo di sospensione della contrattazione colletti- va del periodo 2010-2015 era cifrata a un tasso del 9,53%; con riferimento al triennio interessato dal rinnovo 2016-18, era dell’1,8%. Il Governo per il triennio 2016-2018 offriva 1,09%, senza recupero per il passato (dati Istat).

prattutto, la ridefinizione delle regole del gioco, anco- ra contenute nel contestato decreto legislativo ‘Bru- netta’, che comportavano l’obiettivo svuotamento della contrattazione collettiva e dello stesso ruolo del sindacato.

È questo il contesto in cui matura un nuovo accor- do Governo-sindacati, raggiunto con le tre confedera- zioni storiche il 30 settembre 2017.

Viene nuovamente realizzato uno scambio mul- tiplo da cui il Governo ricava una condivisione alle proprie politiche, che comportavano il riavvio della contrattazione collettiva dopo il ‘grande freddo’ che perdurava dal 2010. Un obiettivo che, approssiman- dosi la scadenza della legislazione, diveniva imme- diatamente politico. In cambio il sindacato guada- gnava la revisione al rialzo delle risorse stanziate per il rinnovo (fino a 85 euro medi lordi complessivi, che corrispondono a un incremento medio a regime del 3,48% sulla retribuzione al 31 dicembre 2015) e, so- prattutto, l’impegno alla modifica delle norme della legge Brunetta sulla base dei principi concordati nel protocollo.

I decreti legislativi nn. 74 e 75, del 2017, che at- tuano al contempo le deleghe contenute nella legge

n. 124 del 2015 e gli impegni assunti attraverso l’Inte- sa del 30 settembre, assumono il consueto carattere di legislazione negoziata, a valle di un accordo di con- certazione e a monte della nuova tornata contrattua- le per il periodo 2016-2018.

Con i decreti del 2017, a forte rischio di eccesso di delega proprio perché riempiti di contenuti in origine imprevisti nella legge di delegazione61, il contratto na-

zionale riconquista gran parte dei territori perduti, a partire dalla potestà piena di delegificazione potendo nuovamente disapplicare in via autonoma le norme di legge in materia di rapporto di lavoro alle consuete condizioni. Inoltre, riacquista i compiti di autorità sa- lariale tenenzialmente esclusiva, in quanto viene in- caricato di definire l’appostamento e la distribuzione delle risorse fra le varie voci accessorie della retribu- zione62. Recupera, infine, la piena disponibilità della materia della partecipazione sindacale, potendo atti- vare circuiti di gestione partecipata senza ultronee li- mitazioni legislative (ma anche senza la possibilità di contrattare le relative materie)63. A loro volta le pote- stà unilaterali dell’amministrazione in sede decentrata (atti sostitutivi dei mancati accordi in caso di necessità e stallo delle trattative), vengono fortemente procedi- mentalizzate, collegate più espressamente al pregiu- dizio alla funzionalità della Pubblica amministrazione e rese più trasparenti e quindi più controllabili anche attraverso un onere espresso di motivazione. La costi- tuzione di un osservatorio sugli atti unilaterali in sede Aran, in funzione di controllo e di deterrenza, chiude il xxxxxxx00.

II sistema viene quindi risintonizzato su una ten- denziale paritarietà fra le parti del rapporto. Dell’ap- parato gerarchico e unilaterale della riforma Xxxxxxxx rimane ben poco: l’incontrattabilità dell’organizzazio- ne del lavoro (che tuttavia doveva ritenersi operan- te anche antecedentemente la riforma del 2009) e la stessa previsione di atti unilaterali sostitutivi dei man- cati accordi, che pure vengono fortemente procedi- mentalizzati e sono destinati a divenire residuali65.

61 Dato su cui converge gran parte della dottrina, fra cui X’Xxxxxxx e Xxxxxxx (2017), Xxxx’Xxxxxx (2017); Bellavista (2018a), Talamo (2018, 279) nonché, sia pure con qualche indulgente distinguo, Xxxxxxxx et al. (2018, 9), e nuovamente Xxxxx- xx (2018, 41).

62 Su cui, fra gli altri, si vedano Lo Faro (2019), Mainardi (2018), Bellavista (2018b, 72 ss.).

63 Perché il legislatore tiene nettamente distinta la partecipazione dalla contrattazione ed espressamente esclude, con il dettato dell’art. 40, comma 1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, la contrattazione delle materie sottoposte a par- tecipazione sindacale su cui rimane ferma la decisione in via esclusiva degli organi preposti alla gestione. D’altra parte non sembra possa revocarsi in dubbio che la facoltà di regolare gli istituti della partecipazione spetti ai soli contratti na- zionali (cfr. artt.5, comma 2, in combinato disposto con l’art. 9 del decreto legislativo n. 165 del 2001). Contra Zoppoli (2018, 425).

64 Xxxxxxx Xxxxxxxx (2019, 73 ss.), Delfino (2018, 33-38), Bellavista (2018b, 72 ss.), nonché, problematicamente, Xxxxxxx (2018, 421-424) che si interroga sugli esatti presupposti che legittimano l’esercizio del potere unilaterale.

65 I dati derivanti dal monitoraggio della contrattazione integrativa che l’Aran effettua annualmente, ai sensi dell’art. 46, comma 4, del decreto legislativo n. 165 del 2001, già attualmente riconducono la diffusione degli atti unilaterali a per- centuali molto basse (benché non insignificanti) che vanno dal 5% per i contratti integrativi del personale dirigente all’1% per quello non dirigente (Aran 2019).

Per il resto, con la restaurazione dell’apparato nor- mativo previgente torna anche la possibilità che si ri- producano le vecchie prassi cogestionali con lo svia- mento del sistema di partecipazione sindacale. Si riproduce per esempio il rischio che una gestione fortemente partecipata delle risorse umane incida sull’autonomo esercizio delle prerogative dirigenzia- li e preluda alla contrattazione di fatto che si è verifi- cata nel periodo precedente. Un esito, peraltro, che alcuni Autori giudicano praticamente certo a fronte di una dirigenza debole e/o fidelizzata66. D’altra par- te, l’impossibilità per i dirigenti pubblici di addiveni- re ad accordi gestionali, pur apparendo, come è sta- to efficacemente affermato “un’efficace difesa contro sé stessi”, comportando l’impossibilità di assume- re a tutto tondo le responsabilità gestionali rischia di trasformarli in “sacerdoti di riti partecipativi imposti dall’alto” (Ales 2018, 54).

7. Verso un nuovo modello contrattuale e organizzativo? Ipotesi di lavoro

L’ultimo Governo della passata legislatura ha quindi marcato un’evidente discontinuità rispetto alle espe- rienze più recenti, intensificando il dialogo con la compagine sindacale. Alcuni Autori da questo dato empirico traggono sufficienti indicazioni per giudicare meramente congiunturale lo stile impositivo e le stes- se spinte alla disintermediazione che hanno caratte- rizzato il periodo precedente (Zoppoli 2018, 410; Xx Xxxxxx et al. 2017, 236).

Una complessiva tendenza alla re-intermediazione potrebbe essere messa in relazione con la sempre più matura e consapevole attività sindacale del settore pri- vato dove, dopo le esperienze traumatiche sfociate nel- le note vertenze di Pomigliano e Mirafiori, il fronte sin- dacale si è ricomposto e pare ora in grado di affrontare alcuni snodi storici irrisolti in materia di rappresenta- tività e rappresentanza sindacale e di provare anche a

definire il problema del coordinamento fra i due livel- li negoziali, tradizionalmente un punto emblematico di tensione fra la compagine sindacale e Confindustria (rectius FCA) e fra le stesse tre grandi confederazioni67. Tuttavia l’esperienza mostra anche come i rapporti fra Governo e parti sociali si siano progressivamente sgretolati allorquando gli Esecutivi hanno rivendica- to uno spazio più ampio di intervento, manifestando la volontà di affermare il primato della legittimazione politico-elettorale rispetto alla rappresentazione con- certata degli interessi economici (Micheli 2019, 131). A fronte di governi a forte consenso politico, in questi casi ha fatto sempre fatto riscontro la marginalizzazio-

ne delle organizzazioni sindacali.

Appaiono peraltro numerosi i fattori di trasforma- zione del mondo del lavoro che contribuiscono a un complessivo fenomeno di disintermediazione: dalla massa di lavoratori precari non rappresentati, atipi- ci e/o flessibili, alla mancata ricomposizione su basi durevoli dell’unità sindacale, alla tendenza all’indivi- dualizzazione e all’autodeterminazione delle parti del rapporto di lavoro, con la riduzione complessiva del- la mediazione giuridica e la connessa frammentazio-

ne dei rapporti economici68.

E rimane un dato ugualmente acquisito, alme- no per i prossimi decenni, l’esistenza di un imperati- vo economico che condizionerà in modo più o meno pressante le soluzioni da adottare. La crisi economica incide sul potere strutturale del sindacato, tanto più a fronte di un pubblico impiego ormai definitivamente uscito dal suo ‘secolo breve’ e non più pascolo di au- toregolamentazione e anzi sommamente esposto agli influssi della governance europea.

Sicuramente, e in ogni caso, andrà ripensato il mo- dello contrattuale anche nel settore pubblico, dove la bipolarità appare, a sua volta, deformata.

La contrattazione integrativa, come si è più volte ricordato in questo scritto, sembra aver smarrito la fi-

66 La partecipazione si estende infatti alle determinazioni per l’organizzazione degli uffici, alle misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro, alla direzione e all’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici. I CCNL, riabilitati dalla novel- la normativa, hanno fatto ampio uso delle facoltà riconosciute, costituendo una fitta trama di relazioni secondo alcuni

A. in grado di riprodurre regimi cogestionali, in quanto finisce con l’avviluppare la “gestione concreta dell’organizzazio- ne interna degli uffici e il loro funzionamento, con il rallentamento dei processi decisionali … (mentre) non è affatto da escludere che il ruolo delle organizzazioni sindacali possa ampliarsi fino a lambire la fase propedeutica l’assunzione del- le decisioni” (Romei 2019, 221).

67 Dall’Accordo Interconfederale del 28 giugno 2011, al Protocollo del 31 maggio 2013, al Testo Unico sulla rappresentan- za del 10 gennaio 2014, al Patto della Fabbrica firmato con Confindustria il 9 marzo 2018.

68 Micheli (2019). Sul tema è ampiamente Seghezzi (2017).

nalizzazione alla produttività e occorre abituarsi alla circostanza che il lavoro pubblico opera in un conte- sto di risorse sempre più scarse, che vanno fortemen- te finalizzate (Talamo 2009, 517-522).

Nel modello dell’accordo del 23 luglio 1993 il con- tratto nazionale sostitutiva la scala mobile, dovendo anticipare l’inflazione maturanda, per cui la crescita salariale, definita tramite il CCNL, assumeva carattere solo nominale limitandosi al mero recupero del pote- re d’acquisto dei salari. Diversamente, la contrattazio- ne aziendale era incaricata di redistribuire la produtti- vità maturata, permettendo ai salari di crescere anche in termini reali.

Il salario reale è tenuto quindi a crescere nella stessa misura della produttività.

Naturalmente proprio queste caratteristiche se- gnano l’obsolescenza di quel modello contrattuale che ha un senso solo ad alti livelli di inflazione e in situazione di produttività crescente. Se l’inflazione è piatta e il sistema produttivo stagnante, il salario è de- stinato a non crescere più, né in termini nominali, né in termini reali, perché a livello nazionale non c’è più nulla da recuperare e a livello decentrato non esiste più nulla da redistribuire.

Tutte le politiche salariali del secolo scorso (e an- che la stessa scala mobile) erano agganciate al recu- pero dell’inflazione. Ma attualmente l’inflazione si è talmente abbassata da dare luogo a fenomeni di deflazione e non può più essere usata per definire la crescita dei salari, ne sub specie di inflazione pro- grammata (da governi, che peraltro l’hanno utilizza- ta come un calmiere dei prezzi), né, tantomeno, come IPCA69 (come prevedeva l’accordo del 22 gennaio 2009), depurata o meno dal prezzo dei beni energe- tici importati.

L’inflazione ha quindi cessato di essere il cuore del- le politiche dei redditi (Xxxxxxxx e Pirro 2016, 121), ma ancora non è stata sostituita da indicatori credibili, anche se nel settore privato si assiste ad alcune spe- rimentazioni che combinano l’IPCA con altre variabili (come nel Patto della fabbrica del 2018).

Più in generale, la regola aurea per cui i salari rea- li debbono crescere nella stessa misura della produt- tività non basta più, perché la crescita zero della pro- duttività lima il potere di acquisto dei salari, ha effetti

recessivi e blocca la spinta all’innovazione del sistema produttivo, producendo stagnazione nei consumi e in- cidendo sullo sviluppo della produzione e sull’amplia- mento dell’occupazione. Il sistema è bloccato e non si intravedono strade, anche per il mancato decollo del- la contrattazione aziendale, che la Commissione Giu- gni – costituita proprio per monitorare il Protocollo del 1993 – aveva considerato snodo decisivo per assi- curare dinamismo e crescita del sistema.

In ogni caso, la contrattazione integrativa del set- tore pubblico si comporta in modo diverso rispet- to alla contrattazione aziendale del settore priva- to, in quanto redistribuisce risorse che non crea e che vengono appostate attraverso decisioni politi- che (con la legge di bilancio, gli atti di indirizzo de- finiti propedeuticamente all’avvio delle trattative in sede Aran, o storni di bilancio definiti a livello loca- le per le amministrazioni più ricche). Inoltre, come pure si è messo in evidenza, finisce spesso per con- gelarle in voci di spesa fisse o continuative, ovvero le cede senza reali contropartite in termini di recupe- ri di efficienza.

La contrattazione collettiva pubblica è quindi alla faticosa ricerca di una identità. Ma mentre è chiaro a tutti che una fase si è conclusa, non pare altrettanto chiara la direzione da assumere.

Vi è una questione di fondo che investe il ruolo complessivo della Pubblica amministrazione, che ri- sente dei paradigmi e delle visioni sull’economia e sul- la società. Vi è anche un tema di innovazione organiz- zativa delle amministrazioni pubbliche, mai seriamente affrontato, che avrebbe bisogno di una strategia com- plessiva, di cui è difficile scorgere le linee generali.

Oltre questi dati di contesto, che non mancheran- no di influenzare gli sviluppi futuri, si possono però in- dicare alcuni possibili percorsi di avanzamento e svi- luppo specifici della contrattazione collettiva e delle relazioni sindacali.

Il collegamento produttività-salari del secondo li- vello negoziale, come si è visto molto centrale nel mo- dello precedente, va probabilmente impostato in ter- mini diversi.

Intanto è bene prendere atto che la misurazione della produttività nel settore pubblico presenta aspet- ti di notevole complessità sociale e tecnica.

69 Indice dei prezzi al consumo armonizzato.

Nella fase precedente si è molto dibattuto di diffe- renziazione, a livello individuale, dei salari, con accen- ti ed enfatizzazioni che non sono mai andati al di là di una retorica senza presa sulla realtà e sullo sviluppo de- gli eventi. Questa strada non sembra particolarmente promettente. Oltre alla sua inefficacia sul piano della re- alizzabilità pratica, c’è da chiedersi se organizzazioni che mostrano crescenti deficit sul piano della coesione so- ciale e della fiducia abbiano davvero bisogno di sche- mi retributivi basati sull’isolamento del contributo indi- viduale al risultato dell’insieme. Ciò non deve indurre, ovviamente, né ad obliterare il carattere sinallagmatico della retribuzione, nè tantomeno a trascurare il proble- ma di come rendere attrattivo il lavoro pubblico sul mer- cato del lavoro. Tuttavia, questa attrattività ed il giusto riconoscimento sul piano retributivo potrebbero giocar- si non tanto (e non solo) sul piano dei premi di produt- tività individuali (che pure possono essere contempla- ti in relazione ai distinti contesti organizzativi), quanto su quello della carriera e dello sviluppo professionale70. Forse questo piano è quello che ha bisogno di maggiori attenzioni. Meccanismi di carriera bloccati o, comunque, poco efficaci nel valorizzare competen- ze e capacità concretamente dimostrate, rischiano di rafforzare l’idea di organizzazioni che non promuovo- no lo sviluppo e il merito; in cui il ‘fare bene’ non fa la differenza, poiché non ottiene alcun riconoscimen-

to né sul piano economico né su quello dello status. Il nesso produttività-salari può essere invece recu-

perato a livello complessivo di organizzazione, sul pia- no della cosiddetta performance organizzativa e sul piano dei percorsi di carriera. In questo ambito si è costruito davvero poco. La retribuzione collegata ai ri- sultati dell’organizzazione è oggi, nella migliore delle ipotesi, una voce retributiva correlata a qualche indi- catore di risultato misurato a livello di ufficio, con co- mode soglie di raggiungimento, la cui erogazione non risente di alcuna reale variabilità o incertezza. Qui il problema è anche a monte. Infatti, le quote di risor-

se destinate alla performance organizzativa sono già stanziate e predefinite. Quindi, vi è un forte incentivo a distribuirle a prescindere dai risultati. È una situazio- ne molto diversa da quella che si realizza nel mondo dell’impresa, dove il premio aziendale è distribuito in correlazione con risultati aziendali (redditività, fattu- rato ecc.), il cui conseguimento è direttamente corre- lato alla genesi delle risorse che sono distribuite.

Nel settore pubblico la dimensione di risultato col- lettivo potrebbe, invece, risultare particolarmente effi- cace sia nel rafforzare la coesione sociale interna, sia nel proiettare all’esterno un’immagine di un’organizzazio- ne più dinamica. Molti studi e analisi hanno dimostra- to che nella dimensione del risultato collettivo risiede una parte significativa dell’attrattività che il lavoro pub- blico, nonostante tutto, ha nei confronti delle perso- ne che vi lavorano o di quelle che potrebbero lavorarvi. Dovendo impostare in termini innovativi il nesso produttività-salari, è questo probabilmente uno dei pia- ni più interessanti e promettenti da assumere nell’am- bito di un sistema adeguato di obiettivi sfidanti e non autoreferenziali e di controlli esterni e indipendenti. Un’altra ipotesi di lavoro è quella di ritornare a per- seguire un obiettivo di valorizzazione dell’autonomia della contrattazione integrativa ancorandola a preci- si elementi di responsabilità sugli equilibri economi- co-finanziari, andando quindi oltre l’attuale assetto basato sui fondi o su rigidi e uniformi limiti finanzia- ri. Andare oltre non significa, naturalmente, ritorna- re a una situazione di ‘decentramento irresponsabi- le’ i cui effetti si sono già verificati in altre fasi. Proprio aderendo fino in fondo all’idea di autonomia, che non può essere disgiunta dalla nozione di responsabilità, è necessario concedere alle amministrazioni che abbia- no bilanci in ordine o che abbiano realizzato riduzioni di spesa, più gradi di libertà nelle decisioni di bilancio sulle risorse da dedicare alla contrattazione integrati- va o alla carriera o ad altre componenti salariali. For- se è necessario superare anche l’attuale impostazione

70 Gli incentivi vanno infatti usati solo a certe condizioni che non sempre sono presenti nelle amministrazioni pubbliche. Intanto devono esistere margini discrezionali per attribuirli, cosa che non avviene se non vi sono spazi per scegliere il proprio effort. Più in generale, la logica premiale non si presta a tutte le pubbliche amministrazioni, in quanto vi pos- sono essere casi di attività che non presentano condizioni minime di misurabilità dell’output. Inoltre, con riferimento all’incentivo individuale, lo stesso può andare a discapito dell’intero gruppo di lavoro, innescando processi di competi- zione che potrebbero nuocere all’intesa struttura. Va infine considerato che i premi veri e propri sono strumenti mana- geriali quasi per definizione non affidabili alla contrattazione collettiva, che si ribella alle differenziazioni tanto più se af- fidate a sistemi autonomi che non controlla. Per queste considerazioni si rinvia a Xxxxxxx (2017, 115).

che porta a definire ‘fondi per la contrattazione inte- grativa’ a livello nazionale. Il livello nazionale dovreb- be limitarsi a rivalutare gli stipendi. La contrattazione integrativa, invece, entro limiti di compatibilità finan- ziaria e di bilancio che vanno imposti al di fuori e al di là del contratto collettivo, dovrebbe essere basa- ta su risorse autonomamente stanziate dalle ammini- strazioni, se ve ne sono le condizioni, con gradi di li- bertà differenziati in base agli andamenti di bilancio.

Questa impostazione è oggi più concretamente perseguibile dopo i progressi fatti in tema di armoniz- zazione e standardizzazione degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche.

In questo modo la stessa contrattazione integrati- va potrebbe evitare di impantanarsi nella dimensione microeconomica e distribuire premi sulla base di una serie di priorità individuate in sede politica da un ta- volo nazionale. Le amministrazioni in equilibrio finan- ziario e su basi di sostenibilità economica dovrebbe- ro poter finanziare, anche oltre le disponibilità dettate dai contratti nazionali, alcuni specifici obiettivi di pro- duttività, in un’ottica mirata, non di generico miglio- ramento, ma di finalizzazione a determinati obiettivi

(dall’accorciamento delle liste di attesa del sistema sa- nitario, alla dematerializzazione dei processi, al rien- tro da situazioni di dissesto finanziario, alla riduzione dei tempi medi di pagamento ai privati ecc.)71.

Un terzo elemento di riflessione, guardando oltre la componente strettamente salariale, riguarda alcu- ni temi emergenti, come il welfare aziendale, la pre- videnza complementare, la conciliazione vita-lavo- ro o lo sviluppo delle competenze professionali. Non v’è dubbio che su questi temi sia necessaria un’atten- zione maggiore rispetto a quella riservata nel passa- to, nella consapevolezza di una evoluzione dei biso- gni delle persone che lavorano nelle organizzazioni pubbliche, favorita anche dal ricambio generazionale e dalla diffusione di orientamenti e tendenze che in- teressano tutta la società e molti segmenti del mon- do del lavoro. Il rilancio del ruolo della contrattazio- ne collettiva e della partecipazione sindacale passa, quindi, anche attraverso uno spostamento di focus e attenzione dalle più classiche tematiche salariali ad ambiti che, con sempre maggiore evidenza, si dimo- strano cruciali per rafforzare la coesione sociale e il le- game tra individui e organizzazione.

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71 Un percorso di questo tipo è stato intrapreso attraverso l’articolo 23, commi 4 e 4-bis, del decreto legislativo n. 75 del 2017 che, sulla base di precisi indici di sostenibilità finanziaria, ha ipotizzato il superamento dei tetti rigidi delle risorse utilizzabili per la contrattazione integrativa attraverso indicatori che riguardano l’amministrazione nel suo complesso, sia pure per specifici ambiti. Si tratta quindi di attivare una leva di tipo macroeconomico che incentivi non solo i singo- li dipendenti, ma l’amministrazione nel suo complesso, a migliorare la qualità e/o la quantità del suo operato, che è poi quella che interessa i cittadini.

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È direttore generale dell’Aran. È stato dirigente presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ricercatore di eco- nomia aziendale presso la Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze, componente di organismi indipendenti di valutazione. È autore di pubblicazioni sui temi del lavoro nelle pubbliche amministrazioni e del management pubbli- co. Fra le pubblicazioni recenti si segnalano: X. Xxxxxxxxxxxxxx, Pubblica amministrazione tra valutazione esterna e interna, in Dell’Aringa C., Della Rocca G. (a cura di), Lavoro pubblico fuori dal tunnel? Retribuzioni, produttività, organizzazione, Il Mulino, Bologna, 2017; X. Xxxxxxxxxxxxxx, Aran (2013), Organizzazione e capitale umano: due questioni chiave per il rilancio del pubblico impiego, Occasional paper 4/2013.

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È direttore generale presso l’Ufficio per le Relazioni sindacali del Dipartimento della Funzione pubblica. Ha insegnato presso numerosi Master, Università, Istituzioni di ricerca e formazione e attualmente coordina il modulo relativo al pubblico impiego presso le Università Sapienza di Roma (Master di Diritto del Lavoro e della previdenza sociale) e presso il Master Interuniversitario in Diritto Amministrativo (MIDA). È caporedattore della rivista Il lavoro nelle pub- bliche amministrazioni. Fra le pubblicazioni recenti si segnalano: Diversamente agile? Lo Smart Work nelle pubbliche amministrazioni, in X. Xxxxxxxx e X. Xxxxxxx (a cura di) Il Jobs Act del Lavoro Autonomo e del Lavoro Agile, Giappichelli, 2017, 257-281; Antefatti, luci ed ombre dei rinnovi contrattuali del pubblico impiego, Giornale di diritto amministra- tivo, n.3, 2018.