Autorità Nazionale Anticorruzione
Autorità Nazionale Anticorruzione
Delibera n. 176
Fascicolo n. 4947/19
Oggetto: Comune di Lacedonia (AV) - Progetto esecutivo dei lavori di “sistemazione e messa in sicurezza strada Lacedonia - Gautelle area ASI casello A16” - 1° lotto funzionale. Procedura Aperta, ai sensi dell’articolo 60 del D.Lgs. n. 50/2016, con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’articolo 95, comma 2, del D.Lgs. n. 50/2016. CIG: 793274978F.
Il Consiglio
nell’adunanza del 19.02.2020;
Visto l’articolo 19, comma 2, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, secondo cui i compiti e le funzioni svolti dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all’Autorità nazionale anticorruzione; Visto il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 e successive modificazioni;
Vista la relazione dell’Xxxxxxx Xxxxxxxxx Lavori.
Premessa
Con nota assunta a prot. n. 0092774 in data 20.11.2019 perveniva l’esposto dell’arch. A.F. il quale, in qualità di consigliere di minoranza del Comune di Lacedonia, segnalava presunte anomalie per l’appalto dei lavori in oggetto.
In particolare rilevava che il progetto posto in appalto era carente dei prescritti pareri preventivi di legge, quali i pareri dell’Autorità di Xxxxxx, della Comunità Montana, della Soprintendenza ai beni paesaggistici, nonchè di tutti gli altri atti necessari e preliminari, ai sensi del Codice dei contratti, all’avvio dell’appalto, oltre a carenze nei verbali di verifica e validazione del progetto. Allegava alla propria istanza alcuni documenti a supporto.
Esaminati gli atti emergeva altresì l’evenienza che la redazione del progetto esecutivo del rifacimento dell’asse viario posto in gara era stata effettuata dai medesimi progettisti originariamente affidatari, circa trent’anni prima (nel 1989), del progetto preliminare, ed inoltre che l’originario progetto aveva subito modiche e integrazioni per la presenza di sopravvenuti dissesti franosi lungo le scarpate prospicenti la strada.
Con nota prot. 0096238 in data 29.11.2019 veniva avviato pertanto un procedimento di vigilanza e contestati profili di criticità in merito ai seguenti aspetti:
1. competenze professionali degli architetti per la redazione di un progetto di sistemazione viaria;
Via Xxxxx Xxxxxxxxx, n. 10 – 00000 Xxxx
2. legittimità dell’affidamento di aggiornamento progettuale alla luce del lungo lasso di tempo trascorso dalla redazione del primo progetto e delle nuove intervenute criticità;
3. idoneità del tecnico incaricato della verifica;
4. insufficienza degli atti di verifica e validazione con riferimento ai dettami degli artt. 52 e 53 del
D.P.R. 207/10.
Venivano inoltre richiesti chiarimenti circa la denunciata assenza dei sopraindicati pareri preventivi dell’Autorità di bacino e di eventuali altri Enti e copia di tutti gli atti necessari e preliminari, ai sensi delle norme, all’avvio dell’appalto. Veniva richiesto infine di allegare in ogni caso i seguenti documenti in copia conforme:
1. elenco elaborati dell’originario progetto;
2. determina a contrarre;
3. elaborati completi del progetto rivisitato e posto in gara;
4. contratti e lettere di incarico ai progettisti;
5. atti di verifica e validazione;
6. atti di nomina del Direttore dei Lavori;
7. atti di nomina della commissione di gara.
Con nota assunta a prot. n. 0000113 in data 02.01.2020, (e successive per l’invio degli annessi elaborati) pervenivano i documenti richiesti a corredo di una relazione di controdeduzione alle contestazioni mosse da parte del RUP.
E’ da rilevare al riguardo, per completezza, che numerosi atti, datati e dunque non rinvenibili sul sito istituzionale del Comune, che vengono citati nella relazione di controdeduzione del RUP, ed altresì in una nota di sintesi dello stesso che esemplifica le principali tappe caratterizzanti il lungo iter di progettazione, non risultano trasmessi pur a fronte delle richieste avanzate.
La narrazione dei fatti, come nel seguito riportata, è desunta dalle dichiarazioni del RUP, e dall’esame della documentazione ricevuta.
Fatto
- Con delibera di G.M. n° 46 del 24.2.19891 veniva affidato l’incarico di progettazione preliminare della strada di collegamento Calaggio – Fondovalle toscano - Lacedonia allo studio professionale denominato Delta Studio, costituito dagli architetti R. C. – G. D. S. – A. F.. Dalla relazione tecnica dell’originario progetto si desumono gli obiettivi dell’incarico, ed infatti si legge: “Il presente progetto preliminare realizza le aspirazioni dell'Amministrazione Comunale di Lacedonia, espresse anche attraverso l'adozione del Piano Regolatore Generale che, seppure con un tracciato leggermente modificato, prevede la realizzazione dell'opera oggetto della presente relazione” e gli interventi progettuali previsti, così esplicitati:
“Il percorso della strada, ipotizzato nel presente progetto preliminare, di misura assoluta Km. 6,33 può' distinguersi, per le sue caratteristiche, in due parti. La prima, procedendo dal Casello autostradale e per circa Km. 5,00, giunge sino a valle dell'area del nuovo campo sportivo in Contrada Costa Cacazzo; la seconda da tale luogo fino all'aggancio con la SS, per Bisaccia.
Per la prima parte, sottoposta a potenziamento, si è previsto l'allargamento del corpo
stradale, la creazione di un adeguato fosso di guardia (che incanali le acque provenienti da
1 Delibera più volte citata dal RUP e nelle determine comunali successive ma non trasmessa all’Ufficio di vigilanza.
monte), la protezione del ciglio con guard-rail, la creazione di opportuno piazzale di sosta, la normalizzazione degli svincoli con le strade di penetrazione ai fondi rustici.
Per la seconda parte, attualmente con corpo stradale di circa m. 4,50 e senza alcuna protezione, si è previsto il completo rifacimento del tracciato con la realizzazione di due varianti. La prima variante, alla confluenza con la strada proveniente dal capoluogo e che si diparte dal tornante successivo alla nuova Casa per anziani in direzione Bisaccia, in massima parte su viadotto e con sviluppo complessivo di Km, 0,42 ha la duplice funzione di eliminare una curva a doppio flesso e di riportare la pendenza entro quelle applicabili alla tipologia di strada prevista per l'intero percorso, senza peraltro limitare l'uso della viabilità' esistente che svolgerà' di seguito la sola funzione dì raccordo interpoderale. La seconda variante, anch'essa in parte su viadotto, ha partenza all'incrocio con la Comunale Pila-Bisaccia, risale verso monte, aggira il recente rimboschimento, incrocia la Comunale Serra Xxxxxxxx-Fontana e si aggancia, infine, alla SS, per Bisaccia…”. L’importo dei lavori originariamente previsto era pari a Lire 3.250.000.000; gli elaborati del progetto suddetto erano complessivamente 7 compresa la relazione di cui 5 planimetrie, un profilo e una valutazione estimativa.
- con delibera di G.M. n° 372 dell’11.11.19962 venivano approvati i documenti facenti parte della richiesta di finanziamento P.O.R. FESR tra i quali gli elaborati del progetto preliminare redatto a firma dell’Arch. G. D. S.
- con nota prot. 74 del 7.01.19983 sul suddetto progetto preliminare veniva chiesto il parere di competenza del Comitato Tecnico Regionale di Avellino (C.T.R.);
- con nota prot. 4885 del 15.1.19984 il C.T.R. comunicava il proprio parere favorevole con prescrizioni5;
- riferisce il RUP che “con atto deliberativo di C.C. n. 1 del 23.01.1998, si approvava il progetto
definitivo dei lavori in argomento, in variante rispetto al P.R.G. vigente, ai sensi dell‘ Art. 1 legge 3.1-1978 n. 1, con le modalità previste dagli artt. 6 e seguenti della L. 18-04-1962 n. 167 e che dette procedure sono in corso; successivamente con Delibera di Giunta Municipale del Febbraio 1998 veniva approvato il progetto esecutivo dei lavori di realizzazione della strada Lacedonia Fondovalle Toscano e per l’ampliamento ed ammodernamento dell’ultimo tratto della strada in questione; per poter partecipare al Parco Progetti regionale di cui al BURC n. 5 del 19.01.2007, nel gennaio dell’anno 2007 fu chiesto al progettista, il totale aggiornamento del progetto esecutivo, di cui sopra, compreso gli elaborati relativi al coordinamento della sicurezza in fase di progettazione;
- Il 12.02.2007 il gruppo di lavoro trasmetteva il progetto esecutivo, nuovamente rielaborato secondo le indicazioni dell’Xxx.xx Comunale, che prevedeva una spesa complessiva di €. 4.999.434,44 di cui €. 3.931.304,04 per lavori;
- nella stessa data del 12.02.2007 il progetto veniva validato dal Responsabile dell’area tecnica, quindi veniva esaminato dal “Nucleo di Valutazione e Verifica degli investimenti pubblici” della Regione Campania ed inserito nello “Allegato 1 – PPR – Progetti materiali ammessi – I sessione” del BURC n. 11 del 17.03.2008;
- nel 2018 l’Amministrazione Comunale esprimeva l’intenzione di riattivare le procedure di finanziamento dell’opera pubblica e stipulava pertanto, in data 16 maggio 2018, con il “Delta Studio”, il cui titolare originario progettista arch. G.D.S. era intanto deceduto, una convenzione professionale al fine di procedere all’aggiornamento tecnico - contabile del progetto, tanto nelle linee previsionali
2 Non presente tra gli atti trasmessi. 3 Non presente tra gli atti trasmessi. 4 Non presente tra gli atti trasmessi.
5 Non sono note le prescrizioni impartite dal C.T.R.
del progetto già redatto ed approvato, tenendo però debito conto, di taluni punti critici dell’asse viario, dovuti a recenti evoluzioni di fenomeni di natura idrogeologica, che richiedenti l’adozione di debite ed opportune opere di rimedio.
In tale convenzione nelle considerazioni espresse in premessa si legge che “la progettazione
esecutiva dell'opera risulta già affidata allo Studio Delta (arch. R. C. – G. D. S. – A. F.) con atto deliberativo di G.M. n. 48 del 24-02- 1989” ed inoltre che “nel corso del lungo lasso di tempo 1989 - 2018 lo stesso gruppo di lavoro, per la suddetta prestazione professionale, non ha percepito nessun compenso” e pertanto “Nel confermare l’affidamento del servizio tecnico già conferito con l’atto deliberativo di G.M. n. 48 del 24- 02-1989 di cui in premessa, si da incarico al gruppo di lavoro, arch. R. C. ed arch. A. F. di procedere all'aggiornamento del progetto già approvato”.
- All’art. 2 della predetta “convenzione” che specifica l’oggetto dell’incarico si legge che “Il Professionista si impegna a svolgere tutte le attività e ad assumere tutti gli obblighi previsti in capo al Progettista, Direttore Lavori e al Coordinatore della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione…”;
- all’art. 6 della Convenzione vengono definiti i compensi come segue:”
“Il compenso per l’esecuzione delle prestazioni relative alla Progettazione esecutiva, Direzione Lavori comprensiva di misurazione, contabilità e assistenza al collaudo e per il coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione deve essere contenuta nel limite massimo del 8% dell'importo a base d’appalto come da quadro economico derivante dal finanziato dalla Regione Campania, compreso oneri previdenziali ed oltre IVA….Il compenso effettivamente corrisposto sarà computato, in virtù anche dell'aumento o della diminuzione dell'importo dei lavori a seguito di eventuali perizie di varianti e suppletive, a consuntivo e ricalcolato con il nuovo importo totale dei lavori, in contraddittorio con il R.U.P. ed in riferimento ai minimi tariffari previsti dalla normativa vigente in merito”.
- In data 22 .01.2019 i progettisti trasmettevano il progetto esecutivo “rivisitato”;
- in data 28.01.2019 veniva effettuata la verifica del progetto esecutivo dal geometra G.Z. tecnico dell’U.T.C. del Comune.
- Nella stessa data del 28.01.2019 il progetto veniva validato dal RUP.
- Con Delibera di G.M. n. 9 del 29.01.2019 e successiva n. 20 del 19.03.2019 veniva approvato il progetto esecutivo ed inviato alla Regione Campania che, con Decreto n. 133 del 1 aprile 2019 ammetteva a finanziamento l’intervento per un importo complessivo pari a 3.000.000 di euro.
- In data 26.06.2019 veniva pubblicato il bando di gara per l’affidamento Procedura Aperta, con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
- In data 29.10.2019 con determina n. 40 i lavori venivano aggiudicati.
Controdeduzioni del RUP
In relazione alle contestazioni mosse nella nota di avvio istruttorio il RUP nella propria relazione di controdeduzioni ha riferito quanto segue.
In merito alle «competenze professionali degli architetti per la redazione di un progetto di sistemazione viaria», nonché in relazione alla «legittimità dell’affidamento di aggiornamento progettuale alla luce del lungo lasso di tempo trascorso dalla redazione del primo progetto e delle nuove intervenute criticità» il RUP ha così controdedotto:” il gruppo di tecnici riunito in AT.P. sta lavorando sul progetto, da molti anni con continuità, assicurando il necessario supporto tecnico e le prestazioni professionali senza peraltro percepire compensi in assenza di auspicati finanziamenti. È doveroso da parte del comune agire comunque, nel rispetto degli obblighi derivanti dall'incarico tecnico affidato al detto gruppo di lavoro sin dal 1989 con atto deliberativo di G.M. n. 48 del 24-02-1989 poi da ultimo confermato con l'integrazione e aggiornamento dell'incarico con convenzione del 27/07/2019 […]. Rimettere tutto in discussione con una nuova procedura di affidamento avrebbe comportato una notevole dilatazione dei tempi e, quindi, una dilazione non rispettosa dei termini imposti dalle condizioni di finanziamento da parte della Regione, con la conseguente perdita del contributo e oltre al danno la beffa si sarebbe verificata anche la sicura apertura di un contenzioso da parte del
gruppo di tecnici incaricati, che sin dal 1989 come già detto, ha lavorato a più riprese sul progetto integrandolo, adeguandolo ed aggiornandolo in funzione delle sempre nuove esigenze. Lo stesso progetto poi è approdato a finanziamento nel 2019.
Sulla competenza degli architetti per la progettazione di opere di ristrutturazione stradale.
A livello culturale questa è materia di un "infinito" dibattito che perdura dall'inizio dei tempi, per l'aspetto giuridico esiste una ampia giurisprudenza in proposito, sentenze pro e sentenze contro, basta citare quelle favorevoli per controbattere, ma a suo tempo, invece di "sfogliare la margherita" a fare la sommatoria delle sentenze favorevoli a fronte di quelle sfavorevoli, nella prospettiva di giungere al finanziamento dell'intervento, si è preferito lavorare sull'aggiornamento della preesistente progettazione del gruppo di lavoro già incaricato e sulla documentazione a corredo da inviare alla Regione, nei tempi utili alla erogazione del finanziamento. Peraltro la distinzione di competenze tra architetto ed ingegnere si basa su norme antiche, vetuste, il Regio Decreto emanato nel lontano 23 ottobre 1925, di difficile, complessa e dubbiosa applicazione, se solo si pensa ai nuovi e molto più articolati ordinamenti di discipline e tipologie tecniche odierne. […] il gruppo di lavoro a suo tempo incaricato della progettazione è peraltro giunto nella determinazione di avvalersi anche della consulenza tecnica specialistica indicando, per correttezza, i relativi collaboratori, ingegnere, geologi, proprio in riferimento alle opere a presidio dell'asse stradale (sistemazioni idrogeologiche drenaggi opere di sostegno e palificate). Tanto è stato dichiarato ed acclarato nella suddetta convenzione aggiornata ed integrata in funzione delle necessità ed esigenze emerse proprio in fase di riformulazione del progetto a fronte del finanziamento, poi accordato[…].
Per quanto riguarda la presunta non «idoneità del tecnico incaricato della verifica e l’insufficienza degli atti di verifica e validazione con riferimento ai dettami degli artt. 52 e 53 del D.P.R. 207/10» il RUP ha così risposto: il tecnico interno in questione è l'unico soggetto tecnico abilitato che presta servizio presso il Settore LL.PP. Ambiente e Territorio, oltre al sottoscritto che per l'intervento in argomento riveste già le funzioni di RUP. Lo stesso tecnico autore della verifica progettuale, ha un'anzianità di servizio di trenta anni e nel corso di questo lungo lasso di tempo ha ricoperto innumerevoli volte il ruolo di RUP, di Progettista, di Direttore dei lavori, per molteplici categorie di LL.PP. ed in special modo di opere stradali. È dotato pertanto, di tutti i requisiti utili allo scopo e laddove né ravveda la necessità, può comunque avvalersi di consulenze o supporti tecnici elo amministrativi specialistici […]
Il verbale di verifica è stato redatto dal tecnico allo scopo designato, che ha riportato sinteticamente gli esiti di tutti i controlli e le verifiche coscienziosamente espletate, pertanto non è corretto mettere in dubbio le attività espletate a fondamento dell'esito finale espresso nel detto verbale che è stato reso seguendo sostanzialmente quanto prescritto dagli artt. 52 - Criteri generali della verifica e 53 - Verifica della documentazione, del D.P.R. 207/2010. Il controllo e le verifiche sono state condotte dal tecnico verificatore sulla documentazione progettuale per ciascuna fase, in relazione al livello di progettazione, con riferimento agli aspetti di a) affidabilità; b) completezza ed adeguatezza; c) leggibilità, coerenza e ripercorribilità; d) compatibilità. Il controllo è stato effettuato sui documenti progettuali previsti dalla parte Il, titolo Il, capo I, per ciascun livello della progettazione. Il progetto in questione nel lungo lasso di tempo intercorrente dal 1989 ad oggi è stato dotato dei pareri necessari. Si riporta qui appresso qualche riferimento. Nel 1998 è stato approvato dal C.T.R., Comitato Tecnico di Controllo, Sezione Provinciale di Avellino Prot. 4885 del 15/01/1998, nel 2008 è stato esaminato ed approvato dal "Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici" della Regione Campania ed inserito nei Progetti ammessi –BURC Xxxxxxx Xxxxxxxx x. 00 del 17-03-2008- e poi aggiornato verificato e validato nel 2018 e successivamente è stato attentamente vagliato ed avallato dalla Struttura Tecnica di missione per l'attuazione della Delibera CIPE 54/2016 settore specifico della Regione Campania che da ultimo, ha immesso in graduatoria senza rilievi e riserve il progetto esecutivo di cui trattasi e poi ha assentito, ai sensi del DD 29/2018, il finanziato dell'opera.
Consideriamo peraltro che stiamo parlando di un intervento di ristrutturazione stradale di un asse viario preesistente e non già di un progetto di opera stradale ex novo, per la quale vanno acquisiti eventuali pareri a fronte dell'esistenza di vincoli
urbanistici o territoriali.
Per questo intervento di ristrutturazione stradale, riguardante opere di straordinaria manutenzione sullo stesso percorso e sullo stesso sedime della strada preesistente, non occorrono i pareri segnalati dall'esponente (dell'Autorità di Bacino, della Comunità Montana, della Soprintendenza ai beni paesaggistici), questi semmai riguardano tratti di strada di nuova realizzazione.
Preciso comunque che per le opere a presidio dell'asse stradale (sistemazioni idrogeologiche drenaggi opere di sostegno e/o paratie, palificate), come previsto dalla normativa allo stato vigente in merito, il progetto sarà sottoposto, come di prassi, a deposito - autorizzazione da parte della sezione regionale del Genio Civile di Avellino.”
Considerazioni
Prioritariamente si rileva che la documentazione inviata dalla RUP non è completa. A parte l’assenza di alcuni atti a supporto della relazione di controdeduzione in essa citati deve osservarsi che, malgrado fossero stati richiesti tutti i contratti e le lettere di incarico ai progettisti, non è stato trasmesso il documento più importante, e sempre citato dal RUP nonchè nelle delibere del Comune e, in ultimo, nel contratto stipulato con i progettisti, ovvero la delibera di G.M. n° 46 del 24.2.1989 di cui all’originale affidamento.
Ciò nonostante le dichiarazioni rese e la documentazione acquisita consentono di confermare quantomeno le seguenti criticità dell’appalto:
1. illegittimo affidamento diretto del servizio di redazione del progetto esecutivo, Direzione lavori e coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione;
2. non completezza/assenza di tutti i pareri e nullaosta degli enti cointeressati ai lavori in appalto;
3. carenza degli atti di verifica e validazione.
In relazione al punto1 - illegittimo affidamento diretto di servizi di ingegneria.
Si dispone della relazione generale del progetto preliminare che, come più volte dichiarato dal RUP, risulta affidato con delibera di G.M. n° 46 del 24.2.1989.
Non sono note, né sono state esplicitate dal RUP, le modalità del suddetto affidamento. Di certo esso è avvenuto in vigenza della Legge sui lavori pubblici L. 20 marzo 1865, n. 2248 non essendo ancora intervenuta la legge quadro sui lavori pubblici L. 109/94, cosiddetta Legge Merloni, non è chiaro se l’affidamento sia conseguito ad una gara pubblica effettuata in una delle forme al tempo previste.
Ad ogni buon conto ciò che risulta dalla originaria relazione del progetto del 1989 è che tale progetto era di livello preliminare, come asserito dal progettista medesimo.
Ed in qualità di progetto preliminare esso ha acquisito in data 15.01.1998 il parere del C.T.R. ai sensi dell’art. 18 della L.R. n. 51/78 secondo il quale: “Gli Enti abilitati, prima che il proprio organo deliberante proceda all' approvazione dei progetti generali di massima delle strutture di urbanizzazione primaria e di altre opere il cui importo di spesa è superiore a 300 milioni, sono tenuti ad acquisire sui progetti stessi il preventivo parere favorevole del Comitato tecnico”.
Secondo quanto dichiarato dal Rup, qualche giorno dopo, esattamente il 23.01.1998, veniva approvato dal X.X., xxx xxxxxxxx x. 0, il progetto definitivo. E di nuovo qualche giorno dopo ancora, nel febbraio 1998, con Delibera di Giunta Municipale veniva approvato il progetto esecutivo.
Non è chiara l’evoluzione subita dal progetto che passa da preliminare ad esecutivo in meno di un mese. Si osserva che era intanto intervenuta la su richiamata legge Xxxxxxx che bene identificava i vari livelli progettuali ed i necessari approfondimenti ed elaborati da redigere per ciascuno di essi, non
risultando dagli atti, dichiarati o forniti in copia, elementi di conoscenza in relazione ad ulteriori incarichi e/o richieste di adeguamento del progetto formalizzate nei confronti dei progettisti.
Il RUP ha motivato il successivo recente affidamento, di cui alla convenzione firmata nel 2018, con l’evenienza che il gruppo di tecnici riunito in AT.P. sta lavorando sul progetto, da molti anni con continuità, assicurando il necessario supporto tecnico e le prestazioni professionali senza peraltro percepire compensi in assenza di auspicati finanziamenti. È doveroso da parte del comune agire comunque, nel rispetto degli obblighi derivanti dall'incarico tecnico affidato al detto gruppo di lavoro sin dal 1989 con atto deliberativo di G.M. n. 48 del 24-02-1989 poi da ultimo confermato con l'integrazione e aggiornamento dell'incarico con convenzione del 27/07/2019.
In buona sostanza le motivazioni dell’affidamento dell’incarico ai progettisti collaboratori dell’originario redattore del progetto preliminare sono state ricondotte ad una sorta di “dovere etico - morale” per avere essi lavorato, senza compenso, all’acquisizione degli auspicati finanziamenti, e quale supporto giuridico della procedura adottata viene invocata la continuità di un incarico, risalente a 30 anni prima, relativo alla redazione di un progetto che, almeno da quanto rilevabile dalla relazione generale, era di livello preliminare.
Contrasta con i principi di buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione, nonché con i principi di libera concorrenza, non discriminazione e trasparenza come declinati all’art. 30 del d.lgs 50/16, il comportamento del Comune che ha ritenuto di fruire dei servizi dell’operatore economico sottintendendo la promessa di eventuali futuri contratti.
I principi di buona amministrazione sopra richiamati impongono il divieto di spese non deliberate nei modi di legge e senza la previsione di apposita copertura finanziaria.
Di conseguenza, anche ove l’originario affidamento avesse previsto la prosecuzione del rapporto con l’O.E. all’atto dell’acquisizione dei finanziamenti, al non avverarsi della previsione l’amministrazione avrebbe dovuto, tuttalpiù e solo se specificatamente previsto, ristorare il progettista per i servizi resi acquisendo la proprietà del progetto per le eventuali proprie future esigenze.
I suddetti principi trovano sintesi nelle leggi sui lavori pubblici, quale che sia la norma considerata nel lungo periodo dell’iter progettuale narrato, che affermano infatti che non è mai consentito subordinare il compenso per le attività di progettazione all’acquisizione dei finanziamenti. Ciò è enunciato già all’art. 17 comma 12-bis della Legge 11 febbraio 1994, n. 109, ribadito dall’art. 92 comma 1 del d.lgs 163/06 e in ultimo dall’art. 24 comma 8 bis del d.lgs 50/16.
Si rileva pertanto il generale contrasto dell’operato dell’Amministrazione Comunale con i principi sottesi all’affidamento dei contratti pubblici come declinati all’art. 30 del d.lgs 50/2016.
Si osserva inoltre che, come dichiarato dal RUP ed altresì evidente dagli atti progettuali acquisiti, il progetto rielaborato e poi andato in gara ha subito nel tempo un mutamento sostanziale. L’originario progetto, come descritto nella relazione del progettista sopra riportata, si è “arricchito” infatti di altre e nuove opere di natura squisitamente strutturale e geotecnica resesi necessarie per la stabilizzazione dei versanti in frana. Nella Relazione generale del progetto andato in gara si legge infatti: L’intervento, oggi limitato ad un 1° Lotto funzionale (stralciato dal Progetto Generale di € 7.708.057) riguarda una tratta di Km 2,368 e mira a realizzare in primo luogo opere strutturali, appresso descritte, volte a risanare versanti franosi a mezzo di paratie non tirantate essendo in presenza di movimenti di limitata potenza (7-8 m), e di opere di sostegno costituite da muri in c.a. prevalentemente di sottoscarpa.
Particolare attenzione è stata posta nel disciplinare le acque meteoriche che attualmente raggiungono la piattaforma
stradale in modo non regimentato. Sono state previste opere di drenaggio diffuse lungo l’intera arteria con il convogliamento disciplinato delle acque meteoriche nei numerosi esistenti impluvi naturali.”
Anche dal punto di vista dell’entità economica le opere di sostegno e le trinche drenanti incidono, infatti, in misura del 40% sulle opere complessivamente previste.
Appare evidente che la presenza di nuove lavorazioni e il lungo lasso di tempo trascorso dalla redazione del primitivo progetto, hanno condotto alla stesura di un progetto sostanzialmente differente mutando le stesse finalità di quello originario; l’originario progetto infatti perseguiva l’obiettivo di effettuare un’ottimizzazione del tracciato stradale, l’attuale persegue il principale obiettivo, dichiarato negli eleaborati, di mettere in sicurezza la strada e di risanare i versanti franosi,
Trattandosi dunque di modifiche sostanziali, o comunque largamente significative, a prescindere da ogni altra discrasia procedurale rilevabile nel rapporto intercorso con i progettisti, per rielaborare il nuovo progetto esecutivo sarebbe stato necessario/opportuno bandire una gara ai sensi del vigente codice dei contratti.
Le procedure da porre in atto al riguardo sono esplicitate nelle linee guida n. 1 dell’Autorità, cui si rimanda per ogni utile ulteriore chiarimento.
E’ opportuno richiamare tuttavia alcuni concetti fondamentali in esse espressi.
Le linee guida n. 1 chiariscono che per gli incarichi ed i servizi di progettazione, come definito dall’art. 157 del codice, relativi a lavori che non rientrano tra quelli di cui all’art. 23 comma 2, del codice una volta stabilite la classe/i e la categoria/e di appartenenza dei servizi da affidare, sono necessarie tre operazioni: 1. la determinazione del corrispettivo da porre a base di gara; 2. la definizione dei requisiti di carattere speciale che devono possedere i concorrenti per poter partecipare alla gara; 8 3. la specificazione per le gare di importo pari o superiore a 40.000 – che devono svolgersi mediante il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo – del contenuto dell’offerta da presentare, ai fini della dimostrazione della professionalità e della adeguatezza dell’offerta.
In particolare riguardo la definizione dei requisiti di carattere speciale che devono possedere i concorrenti per poter partecipare alla gara, si debbono preventivamente identificare le opere cui appartengono gli interventi oggetto dell’incarico, secondo quanto riportato nella tabella Z-1 del
d.m. 17 giugno 2016 e le corrispondenti classi e categorie. In tal modo, infatti, è possibile: (i) richiedere il possesso del requisito professionale costituito dall’aver svolto servizi tecnici per interventi in quelle specifiche classi e categorie; (ii) determinare l’entità del predetto requisito applicando all’importo dell’intervento cui si riferisce il servizio, un coefficiente moltiplicatore, da stabilire nei documenti di gara.
In tal senso sono stati manifestati dubbi circa le adeguate competenze tecniche dei progettisti architetti affidatari. È certamente degno di considerazione quanto asserito dal RUP in merito all’annosa querelle sulle competenze degli architetti e/o degli ingegneri per la progettazione di opere stradali, ma tale controversia viene, di fatto, superata dalla norma che “oggettivizza”, per così dire, i requisiti professionali richiesti rapportandoli alla natura ed entità dei servizi tecnici già resi per interventi in quelle specifiche classi e categorie.
Dalla tabella Z-1 del d.m. sopracitato risulta ad esempio che le paratie, i tiranti e il consolidamento di pendii (come previste nel progetto rielaborato) con relative verifiche strutturali sono opere afferenti alla categoria “strutture” classificate S.04 classe IX/b avente coefficiente 0,9 in termini di grado di complessità, mentre le infrastrutture per la mobilità hanno classifica V.02 classe VI/a grado di complessità 0,45.
Per l’affidamento delle opere di cui al nuovo progetto i progettisti, se fosse stata indetta una gara,
avrebbero dunque dovuto manifestare di aver svolto, in un certo lasso di tempo, servizi tecnici di una determinata entità specificatamente nelle categorie suddette, ovvero costituire un raggruppamento con professionisti in possesso dei suddetti requisiti.
Ed effettivamente per la progettazione di alcune opere i progettisti hanno dovuto ricorrere ad altre ed ulteriori figure specialistiche (ingegneri e geologi) che però, come si evince dalla sopra citata convenzione 2018, risultano essere semplici collaboratori dei progettisti, non costituiti in RTP con essi.
Una ulteriore criticità dell’affidamento suddetto è costituita dal compenso stabilito per le prestazioni svolte e da svolgere (direzione lavori ecc.) che è stato genericamente fissato nel limite massimo del 8% dell'importo a base d’appalto.
La misura del suddetto compenso non risulta motivata né è stata analiticamente determinata secondo parametri di legge, è una indicazione generica e forfettaria che non specifica neppure a quale intervento si riferisca, posto che il progetto in esame costituisce il primo lotto di un progetto più generale il cui valore economico risulta pari a circa 7,7 milioni di euro. Non sfugge l’evenienza che l’8% di 7,7 milioni di euro, laddove questo fosse il giusto riferimento, corrisponde ad un importo che supera notevolmente la soglia comunitaria.
In tal caso, oltre alle considerazioni prima espresse, deve considerarsi altresì quanto prescritto all’art. 157 comma 1 del codice: “Nel caso in cui il valore delle attività di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, di direzione dei lavori, di direzione dell’esecuzione, e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione sia pari o superiore complessivamente la soglia di cui all'articolo 35, l'affidamento diretto della direzione dei lavori e coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione al progettista è consentito soltanto per particolari e motivate ragioni e ove espressamente previsto dal bando di gara della progettazione.”
Come indicato nelle sopradette linee guida al fine di determinare l’importo del corrispettivo da porre a base di gara per l’affidamento dei servizi di ingegneria ed architettura e gli altri servizi tecnici, occorre fare riferimento ai criteri fissati dal decreto del Ministero della giustizia 17 giugno 2016 (Approvazione delle tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni di progettazione adottato ai sensi dell’art. 24, comma 8, del decreto legislativo n. 50 del 2016), e riconduce in definitiva alle sopra richiamate tabelle allegate.
Da quanto sopra discende che l’affidamento di cui alla convenzione sottoscritta nel maggio del 2018 si sostanzia come un affidamento diretto di servizi tecnici illegittimo ai sensi del codice dei contratti. L’art. 157, comma 3, del codice vieta, infatti, «l’affidamento di attività di progettazione, direzione lavori, direzione dell’esecuzione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione, collaudo, indagine e attività di supporto per mezzo di contratti a tempo determinato o altre procedure diverse da quelle previste dal presente decreto».
Per quanto riguarda la contestata assenza di tutti i pareri di legge sul progetto esecutivo posto in gara il RUP nella propria nota di controdeduzioni ha rilevato che “ stiamo parlando di un intervento di ristrutturazione stradale di un asse viario preesistente e non già di un progetto di opera stradale ex novo, per la quale vanno acquisiti eventuali pareri a fronte dell'esistenza di vincoli urbanistici o territoriali.
Per questo intervento di ristrutturazione stradale, riguardante opere di straordinaria manutenzione sullo stesso percorso e sullo stesso sedime della strada preesistente, non occorrono i pareri segnalati dall'esponente (dell'Autorità di Bacino, della Comunità Montana, della Soprintendenza ai beni paesaggistici), questi semmai riguardano tratti di strada di nuova realizzazione.”
Le opere in progetto tuttavia, ancorchè finalizzate alla stabilizzazione di un asse stradale esistente,
interessano aree a pericolosità molto elevata P.G.3., come si evince chiaramente dalla Relazione geologica di progetto nella quale è riportata la sovrapposizione dell’opera in progetto con il PAI dell’Autorità di bacino della Puglia ove ricade il Comune di Lacedonia.
Ai sensi dell’art. 19 delle norme tecniche di attuazione del Piano di Bacino della suddetta AdB “Nelle aree P.G.3, per le finalità di cui al presente Piano, sono consentiti [...]
e) interventi di consolidamento, sistemazione e mitigazione dei fenomeni franosi, nonché quelli atti a monitorare i processi geomorfologici che determinano le condizioni di pericolosità molto elevata, previo parere favorevole dell’Autorità di Xxxxxx sulla conformità degli interventi con le finalità del Piano di bacino;
f) interventi necessari per la manutenzione di opere pubbliche o di interesse pubblico;
g) interventi di ristrutturazione delle opere e infrastrutture pubbliche o di interesse pubblico nonché della viabilità e della rete dei servizi privati esistenti non delocalizzabili, purché siano realizzati senza aggravare le condizioni di instabilità e non compromettano la possibilità di realizzare il consolidamento dell’area e la manutenzione delle opere di consolidamento.
2. Solo gli interventi di cui alle lettere e) e g) necessitano di studio di compatibilità idrogeologica”.
Appare chiaro che se l’originario progetto poteva forse farsi ricadere negli interventi di cui alla lettera f) o, più propriamente g), l’attuale posto in gara certamente ricade tra gli interventi di cui alla lettera e), ad ulteriore riprova dell’avvenuto mutamento sostanziale delle opere.
Per tale tipologia di interventi parrebbe quindi necessario effettuare lo studio di compatibilità idrogeologica secondo le indicazioni dell’art. 17 del Piano di Bacino, che non coincide con lo studio geologico già effettuato in quanto, come riportato nel menzionato art. 17 Lo studio analizza compiutamente gli effetti di ciascun progetto sull'area interessata anche tenendo conto di quanto stabilito dall'articolo 17, comma 3, lettera i), della Legge n. 183/1989.
Il RUP ha altresì ribadito che Il progetto in questione nel lungo lasso di tempo intercorrente dal 1989 ad oggi è stato dotato dei pareri necessari. Si riporta qui appresso qualche riferimento. Nel 1998 è stato approvato dal C.T.R., Comitato Tecnico di Controllo, Sezione Provinciale di Avellino Prot. 4885 del 15/01/1998, nel 2008 è stato esaminato ed approvato dal "Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici" della Regione Campania ed inserito nei Progetti ammessi –BURC Xxxxxxx Xxxxxxxx x. 00 del 17-03-2008- e poi aggiornato verificato e validato nel 2018 e successivamente è stato attentamente vagliato ed avallato dalla Struttura Tecnica di missione per l'attuazione della Delibera CIPE 54/2016 settore specifico della Regione Campania che da ultimo, ha immesso in graduatoria senza rilievi e riserve il progetto esecutivo di cui trattasi e poi ha assentito, ai sensi del DD 29/2018, il finanziato dell'opera.
Come già segnalato le approvazioni acquisite nel 1998, ancorché riferite a livelli progettuali di massima, sono state rilasciate su un progetto che risulta profondamente mutato nel tempo e pertanto non sono da ritenersi valide per il progetto attuale. L’approvazione del progetto, nelle sue varie fasi e mutate esigenze, da parte delle strutture tecniche di missione della Regione Campania non costituiscono validazione tecnica dello stesso essendo esse preposte al controllo amministrativo – strategico dei finanziamenti.
Per completezza si evidenzia che l’esponente nella propria segnalazione ha altresì segnalato criticità nell’iter previsto dal Decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 ai fini della dichiarazione di pubblica utilità e conseguenti fasi espropriative. Appare opportuno che anche tale aspetto venga chiarito dall’Amministrazione.
In merito alle contestate carenze delle attività di verifica e conseguente validazione del progetto, non è
da mettersi in dubbio l’esperienza del tecnico preposto; nella fattispecie è stato considerato tuttavia che la specificità delle opere previste in progetto potesse non consentire al tecnico incaricato, pur dotato di esperienza ma in assenza di competenze specifiche specificatamente in ambito strutturale, la compiuta valutazione di tutti gli aspetti tecnici delle stesse, e dunque, di effettuare con efficacia gli accertamenti previsti dall’art. 26 del codice dei contratti vigente. D’altra parte lo stesso XXX ha rilevato che lo stesso tecnico incaricato, laddove se ne ravveda la necessità, può comunque avvalersi di consulenze o supporti tecnici elo amministrativi specialistici. Tale necessità non è stata evidentemente rilevata e lascia perplessi altresì che l’attività di verifica sia avvenuta in un brevissimo tasso di tempo (il progetto è stato consegnato in data 22.01.2019 e la verifica e validazione in data 28.01.2019).
In ogni caso la non segnalata necessità dell’acquisizione del parere dell’AdB costituisce una carenza dell’attività di verifica del progetto constatato che, in assenza del parere favorevole dell’AdB, il progetto non poteva essere considerato con certezza eseguibile e dunque appaltabile.
E’ da rilevare altresì che il RUP ha segnalato che per le opere a presidio dell'asse stradale (sistemazioni idrogeologiche drenaggi opere di sostegno e/o paratie, palificate), come previsto dalla normativa allo stato vigente in merito, il progetto sarà sottoposto, come di prassi, a deposito - autorizzazione da parte della sezione regionale del Genio Civile di Avellino, dal che si evince che il progetto esecutivo è stato posto in gara in assenza dell’autorizzazione sismica.
E’ opportuno al riguardo specificare che le opere in progetto, considerato che il Comune di Lacedonia è classificato zona di alta sismicità (zona 1), necessitano di autorizzazione sismica, essendo il deposito sufficiente solo per i progetti di opere da realizzare in zone a bassa sismicità (zona 3). La differenza, ai sensi del Decreto del Presidente della giunta Regionale della Campania n. 23 del 11 febbraio 2010 e del relativo Regolamento n. 4/2010, è sostanziale anche per il merito dei controlli che il genio civile effettua.
Mentre per il rilascio del provvedimento di deposito sismico, l’istruttoria effettuata del Genio Civile è infatti di natura amministrativa6, ed i controlli tecnici sulla progettazione vengono effettuati a campioni in misura del 3% dei depositi, nel caso del rilascio del provvedimento dell’autorizzazione sismica l’istruttoria è, oltrechè amministrativa, anche di natura tecnica ed avviene su ogni singolo progetto strutturale presentato; un eventuale parere negativo sullo esso può condurre quindi all’obbligo di effettuare una modifica del progetto esecutivo, risultando il suddetto parere pertanto necessariamente acquisibile prima dell’avvio della gara d’appalto, onde evitare modiche progettuali postume all’aggiudicazione con possibile lesione della par condicio dei concorrenti.
D’altronde lo stesso Regolamento regionale sopracitato prevede all’art. 18 che “Per appalti di lavori pubblici è consentito effettuare la denuncia dei lavori omettendo l’indicazione del costruttore nelle more del completamento delle procedure di scelta del contraente. Il settore provinciale del Genio civile effettua le attività istruttorie di competenza e, in caso di esito positivo, il dirigente emette un provvedimento con il quale subordina il rilascio della “autorizzazione sismica”, ovvero “deposito sismico”, alla comunicazione del nominativo del costruttore e, se prevista, alla denuncia dei lavori da questi dovuta”.
6 Ed attiena secondo il Regolamento Regionalen n. 4/2010: a) alle condizioni per le quali è previsto il “deposito sismico”; b) la correttezza dell’impostazione dell’istanza; c) la rispondenza tra gli elaborati progettuali presentati e quelli prescritti; d) la completezza e correttezza della documentazione e la sua corrispondenza a quanto riportato nell’istanza e negli elaborati progettuali; e) la competenza dei tecnici incaricati, desunta dalla loro abilitazione professionale.
L’assenza dell’autorizzazione sismica non risulta segnalata nell’atto di verifica, ed il progetto risulta quindi validato in carenza di un atto necessario ai fini della sua appaltabilità.
Si registra dunque, in definitiva, la non ottemperanza all’art. 26 del d.lgs 50/16 .
Tutto ciò rilevato e considerato
DELIBERA
1. l’operato dell’Amministrazione Comunale si pone in generale contrasto con i principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza come declinati all’art. 30 del d.lgs 50/2016;
2. l’affidamento del servizio di redazione del progetto esecutivo, direzione lavori e coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione, è avvenuto con procedure diverse da quelle previste dal codice dei contratti e pertanto è da ritenersi illegittimo ai sensi dell’art. 157, comma 3 dello stesso;
3. il progetto esecutivo posto in gara, che prevede opere di consolidamento dei versanti ricadenti in aree classificate a pericolosità molto elevate, non è stato sottoposto al preventivo e necessario parere della competente Autorità di Xxxxxx che deve esprimersi sulla conformità degli interventi con le finalità del Piano di Bacino, né è stata preventivamente acquisita la prescritta autorizzazione sismica rilasciata dal competente Genio Civile per le opere ricadenti in zona ad alta sismicità;
4. si riscontrano carenze nell’attività di verifica del progetto, non essendo stata segnalata dal verificatore l’assenza del parere dell’AdB e l’assenza dell’autorizzazione sismica, nonchè sulla conseguente attività di validazione rilevandosi pertanto la non ottemperanza all’art. 26 del d.lgs 50/16.
Dà mandato all’Xxxxxxx Xxxxxxxxx Lavori di inviare la presente delibera al Comune di Lacedonia nelle persone del Sindaco, del RUP e dell’RPTC, nonché all’Autorità di Bacino della Puglia e al Genio Civile di Avellino ciascuno per gli eventuali aspetti di competenza.
Il Presidente f.f. Xxxxxxxxx Xxxxxxx
Depositata presso la Segreteria del Consiglio in data 3 marzo 2020
Il Segretario, Xxxxx Xxxxxxxx