Senato della Repubblica XVIII LEGISLATURA

Senato della Repubblica XVIII LEGISLATURA

Giunte e Commissioni

RESOCONTO STENOGRAFICO n. 20

N.B. I resoconti stenografici delle sedute di ciascuna indagine conoscitiva seguono una numerazione indipendente.

8ª COMMISSIONE PERMANENTE (Lavori pubblici, comunicazioni)

INDAGINE CONOSCITIVA SULL’APPLICAZIONE DEL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI

66ª seduta (pomeridiana): marted`ı 9 aprile 2019

Presidenza del presidente COLTORTI

IC 0281

TIPOGRAFIA DEL SENATO

I N D I C E

Audizioni di rappresentanti di ANIP (Associazione Nazionale Imprese di Pulizia e servizi integrati), ANPCI (Associazione Nazionale Piccoli Comuni d’Italia), CONORD (Confederazione delle Province e dei Comuni del Nord), AIPARK (Associazione Italiana Operatori Sosta e Mobilita`), Osservatorio Nazio- nale sulle Infrastrutture di Confassociazioni, ASMEL (Associazione per la Sussidiarieta` e la Moderniz- zazione degli Enti Locali) e Corte dei conti

PRESIDENTE . . . . . . . . . . P. a. g 3. ,.6., .12. . e. .passim

DESS`I (M5S) 7., 11, 16

FAGGI (L-SP-PSd’Az) 6, 54

FEDE (M5S) 53

XXXXXXXX (XX-XX) 00

XXXXXXXXX (XX) 8, 52

PERGREFFI (L-SP-PSd’Az) 18, 54

XXXXXXXX (M5S) 9, 15

* XXXXXXXXX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .X.xx. 25

* BUSCEMA 4.4., 51, 55

CAGGIANO 39

CIANCIOTTA 32, 39

DIAMANTE 11

FAGIOLI 20, 24

XXXXXXXX 4, 7, 9

* XXXXXX 26, 31

MONACO 42

* ORTENZI 35

PINTO 40

SELLA 12, 15

STEVENAZZI 23, 24

N.B. L’asterisco accanto al nome riportato nell’indice della seduta indica che gli interventi sono stati rivisti dagli oratori.

Sigle dei Gruppi parlamentari: Forza Italia-Xxxxxxxxxx Presidente: FI-BP; Fratelli d’Italia: FdI; Lega- Salvini Premier-Partito Sardo d’Azione: L-SP-PSd’Az; MoVimento 5 Stelle: M5S; Partito Democratico: PD; Per le Autonomie (SVP-PATT, UV): Aut (SVP-PATT, UV); Misto: Misto; Misto-Liberi e Uguali: Misto-LeU; Misto-MAIE: Misto-MAIE; Misto-Piu` Europa con Xxxx Xxxxxx: Misto-PEcEB; Misto-PSI: Misto-PSI.

Intervengono, ai sensi dell’articolo 48 del Regolamento, per ANIP: il dottor Xxxxxxx Xxxxxxxx, presidente, il dottor Xxxxxxx Xxxxxxxx, vice pre- sidente, il dottor Xxxxxxx Xxxxxxxx, associato, il dottor Xxxxx Xxxxxxx, Ufficio relazioni esterne, e la dottoressa Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, Ufficio rela- zioni istituzionali; per ANPCI: l’ingegner Xxxxxxx Xxxxx, sindaco di Xxx- xxxx e presidente ANPCI Vercelli; per CONORD: il dottor Xxxxxxxxxx Xx- xxxxx, sindaco di Saronno e vice presidente Xxxxxx, e l’architetto Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, dirigente settore urbanistica e lavori pubblici del Comune di Saronno; per AIPARK: l’architetto Xxxxxxxx A. Xxxxxxxxx, segretario generale AIPARK e presidente dell’Associazione EPA – European Par- king Association, e il dottor Xxxxxxxx Xxxxxx, amministratore delegato di ARPINGE; per l’Osservatorio nazionale sulle infrastrutture: il dottor Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, presidente, e il dottor Xxxxxxx Xxxxxxx, vice presidente esecutivo; per ASMEL: il dottor Xxxxxxxx Xxxxxxxx, presidente, il dottor Xxxxxxxxx Xxxxx, segretario generale, il dottor Xxxxx Xxxxxx, consulente legale, e la dottoressa Xxxxxxx Xxxxx, consulente legislativo e per i rap- porti istituzionali; per la Corte dei conti: il dottor Xxxxxx Xxxxxxx, pre- sidente, il dottor Xxxxxxx Xxxxxxxx, presidente di sezione preposto alla funzione di coordinamento sezioni riunite in sede di controllo, il dottor Xxxxx Xxxx, consigliere sezioni riunite in sede di controllo, e la dottoressa Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx, Ufficio Stampa.

I lavori hanno inizio alle ore 15,35.

PROCEDURE INFORMATIVE

Audizioni di rappresentanti di ANIP (Associazione Nazionale Imprese di Pulizia e servizi integrati), ANPCI (Associazione Nazionale Piccoli Comuni d’Italia), CONORD (Confederazione delle Province e dei Comuni del Nord), AIPARK (Associazione Italiana Operatori Sosta e Mobilita`), Osservatorio Nazionale sulle Infrastrutture di Confassociazioni, ASMEL (Associazione per la Sussidiarieta` e la Modernizzazione degli Enti Locali) e Corte dei conti

PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca il seguito dell’indagine co- noscitiva sull’applicazione del codice dei contratti pubblici, sospeso nella seduta antimeridiana di oggi.

Comunico che, ai sensi dell’articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, e` stata richiesta l’attivazione dell’impianto audiovisivo a cir- cuito chiuso, nonche´ la trasmissione televisiva sui canali web, YouTube e satellitare del Senato della Repubblica, e che la Presidenza ha fatto pre- ventivamente conoscere il proprio assenso. Poiche´ non vi sono osserva- zioni, tale forma di pubblicita` e` dunque adottata per il prosieguo dei la- vori.

Avverto, inoltre, che la pubblicita` della seduta odierna e` assicurata anche attraverso il Resoconto stenografico. Il ricorso a tale formsa di pub- blicita` e` stato autorizzato dal presidente del senato, considerato il pecu- liare rilievo dell’indagine conoscitiva.

Sono previste oggi audizioni di rappresentanti dell’Associazione na- zionale imprese di pulizia e servizi integrati (ANIP), dell’Associazione na- zionale piccoli Comuni d’Italia (ANPCI), della Confederazione delle Pro- vince e dei Comuni del Nord (CONORD), dell’Associazione Italiana Ope- ratori Sosta e Mobilita` (AIPARK), dell’Osservatorio nazionale sulle infra- strutture di Confassociazioni, dell’Associazione per la Sussidiarieta` e la Modernizzazione degli Enti Locali (ASMEL) e della Corte dei conti.

Le audizioni avranno una durata complessiva di non piu` di trenta mi- xxxx comprensivi della relazione illustrativa degli auditi e del tempo per eventuali domande da parte dei senatori e per le relative risposte. Invito pertanto tutti ad essere sintetici.

Iniziamo con l’audizione dell’Associazione nazionale imprese di pu- lizie e servizi integrati (ANIP). Sono presenti il dottor Xxxxxxx Xxxxxxxx, presidente, il dottor Xxxxxxx Xxxxxxxx, vice presidente, il dottor Xxxxxxx Xxxxxxxx, associato, il dottor Xxxxx Xxxxxxx, Ufficio relazioni esterne, e la dottoressa Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, Ufficio relazioni istituzionali.

Ringrazio i nostri ospiti per la disponibilita` e cedo loro la parola.

XXXXXXXX. Signor Presidente, ringrazio la Commissione, ringrazio i senatori per aver accolto la nostra richiesta di audizione.

Sono Xxxxxxx Xxxxxxxx, presidente di ANIP Confindustria ormai dal lontano 2014. La nostra associazione dal 2015 e` entrata a far parte di Con- findustria. E` un’associazione di primo livello e rappresenta con il proprio

codice ATECO i servizi di pulizia ed i multiservizi. Abbiamo richiesto l’audizione perche´ non vi nascondiamo una certa preoccupazione relativa- mente al documento e al disegno di legge recante la delega al Governo per la semplificazione e la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l’integrazione della normativa in materia di contratti pubblici.

Il primo punto che mi preme fortemente sottolineare, dal momento che noi rappresentiamo un settore labour intensive, quindi ad alta intensita` di manodopera, e` il fatto che nel disegno di legge non e` mai citata, scritta o riportata la parola servizi. Questo e` un elemento per noi assolutamente fondamentale e dirimente perche´ e` l’incipit di qualunque possibile ragio- namento. Noi chiediamo come prima richiesta una differenziazione tra contratti di lavori, servizi e forniture. Gli appalti di lavori pubblici sono profondamente e significativamente diversi dai contratti di servizi pub- blici; questo e` il leitmotiv di tutti i nostri position paper, di tutte le nostre audizioni e di tutti i nostri documenti ufficiali.

La seconda richiesta e` la semplificazione del numero delle stazioni appaltanti; e` un punto che meglio riportero` nella qualificazione. E` quanto mai essenziale e fondamentale – anche questo e` un argomento che por-

tiamo avanti da anni – che il numero delle stazioni appaltanti, quindi il

numero di coloro che acquistano beni e servizi dello Stato, sia sensibil- mente ridotto.

Oggi le stazioni appaltanti sono piu` di 36.000; nonostante era stato avviato un progetto di aggregazione dei centri di costo, questo purtroppo non si e` ancora completato e verificato e quindi 36.000 RUP che acqui- stano beni e servizi rappresentano un elemento – come potete compren- dere – di grande difficolta` sul mercato perche´, tolte le amministrazioni vir- tuose e quindi le best practice, vi e` poi una scarsa informazione, poca co- noscenza, se non peggio, paura di bandire gare e quindi si va avanti in regime di xxxxxxx.

Il terzo elemento fondamentale e` volto ad uniformare quanto mai il disegno di legge alle direttive europee. L’Europa si e` pronunciata al ri- guardo in modo estremamente chiaro gia` da tempo, gia` nella prima diret- tiva del lontano aprile 2014. Lasciatemi dire che gia` da tempo, ed anche nella passata legislatura, avevo detto che sarebbe stata sufficiente una

semplice traduzione del testo dall’inglese all’italiano; cos`ı non e` stato,

si e` voluto seguire un processo che ha portato alla legge delega e poi al nuovo codice degli appalti che di fatto ha disatteso quelle che erano le indicazioni della direttiva europea, portando peraltro, come sapete, ad una procedura di infrazione per l’Italia su diversi punti, in particolare uno che a noi sta molto a cuore. Mi riferisco al massimo ribasso; la diret- tiva infatti nasce nel lontano 2013 con un obiettivo ben preciso: gli ap- palti, i contratti di pulizie e di servizi non possono essere aggiudicati al massimo ribasso.

Il quarto punto si propone di migliorare la qualificazione degli appalti

di servizio ovvero di lavori, con specifico riferimento ai servizi agli im- mobili. E` un punto essenziale perche´ rientra in un piu` ampio e qualificato

aspetto che e` quello relativo al progetto dei lavori, di cui si e` parlato molto nelle settimane e nei mesi scorsi. Peccato pero` che non si conosca l’importanza dei progetti dei servizi e quindi non si riesca poi a qualificare neanche il servizio che noi andiamo a fare, in particolare agli immobili. Questo lo dico anche alla luce del fatto che, non piu` tardi di qualche giorno fa, la CONSIP, che e` la piu` grande stazione appaltante italiana di beni e servizi dello Stato, azionista il MEF, ha bandito una gara per i servizi di pulizie agli immobili di 1.425 milioni di euro.

Quinto punto: la qualificazione delle stazioni appaltanti. E` un aspetto

estremamente importante che fa il pari con la semplificazione: se non riu- sciamo a qualificare e a formare meglio le stazioni appaltanti, non po- tranno mai bandire delle gare che permettano di offrire un servizio mi- gliore ai cittadini.

Sesto punto: una piu` ampia partecipazione agli appalti attraverso l’implementazione di forme aggregate alle gare. Ci siamo lungamente bat- tuti sul punto alla luce di quelli che sono stati i recenti pronunciamenti dell’Antitrust. Presidente, mi scusera` se sono cos`ı veloce, ma vorrei inter- pretare a pieno la sua esigenza.

Settimo punto: garantire un’adeguata tutela sociale del lavoro, del- l’occupazione e della sicurezza sul lavoro, soprattutto per il labour inten-

sive. Noi, come qualcuno ha detto prima e meglio di me, siamo un settore che e` stato in questi anni un ammortizzatore sociale e ci siamo fatti carico di un portato significativo del mondo del lavoro. Siamo uno dei settori che maggiormente sono impegnati nel mondo del lavoro; ricordo che nelle no- stre imprese e aziende per piu` dell’80 per cento il costo della manodopera incide sui nostri bilanci, quindi le nostre aziende sono fatte fondamental- mente di persone e di operatori, soprattutto di sesso femminile (oltre il 60 per cento). Per noi l’aspetto sociale e` estremamente importante e signifi- cativo. Ricordo peraltro che purtroppo il contratto nazionale multiservizi e` scaduto ormai da qualche anno; nel disegno di legge non vi e` traccia di tale aspetto.

Ottavo punto: garantire un’adeguata tutela sociale e criteri di aggiu- dicazione, in particolare per i servizi, che non siano limitati solo al mas- simo ribasso. Forse e` il punto piu` importante e significativo.

Cio` che ci preoccupa davvero tanto e` il combinato disposto del fatto che non e` citata la parola servizi e soprattutto che si sta fortemente spin- gendo verso una richiesta, un obiettivo, anzi una soglia altamente signifi- cativa per aggiudicare le gare al massimo ribasso. Questo vuol dire che tutto quello per cui noi ci siamo battuti nella vecchia legge Xxxxxxx, nel famoso Allegato P, nel collegato e nella legge delega della scorsa legisla- tura, nel codice degli appalti e in particolare nelle linee guida ANAC, cioe` l’offerta economicamente piu` vantaggiosa e quindi la qualita` del progetto, e` completamente disattesa.

E` evidente che se le nostre aziende sono labour intensive, e quindi il costo della manodopera incide per l’80 per cento, con un’offerta con un ribasso del 50 per cento vuol dire che qualcosa non funziona, il bando o il capitolato sono sbagliati, oppure c’e` qualcosa che non e` compatibile con i costi dell’azienda.

PRESIDENTE. La ringrazio per l’esposizione.

FAGGI (L-SP-PSd’Az). Signor Presidente, concordo sul fatto che le due posizioni dovrebbero essere distinte, una questione che riguarda i la- vori e gli appalti e l’altra che riguarda il lavoro e le forniture perche´ trat- tasi di due fattispecie che possono, per una forma di «praticita`», essere riunite in un compendio normativo, ma in effetti poi, quando e` ora di en- trare nel merito, una delle difficolta` che incontreremo nel verificare tutta la parte normativa e` data dal fatto che, in base alla mia personale impo- stazione, ritengo che dovrebbero essere disciplinate in modo snello, re- stando distinte. Concordo quindi con il dottor Xxxxxxxx.

PRESIDENTE. Io le chiedo se l’offerta economicamente piu` vantag- giosa lascia un margine troppo alto di soggettivita`, rendendo possibile il determinarsi di situazioni non chiare. Il massimo ribasso, invece, sia pur con una mediazione, con l’introduzione di un algoritmo che taglia fuori le offerte anomale, potrebbe essere forse una soluzione. Non parlo del

xxxxxxx xxxxxxx tout court, anche se chiaramente nell’ambito dei servizi non e` cos`ı semplice.

DESS`I (M5S). Signor Presidente, intervengo solo per dire che anche a mio giudizio, quando si parla di servizi, le offerte al massimo ribasso non sono assolutamente congrue, soprattutto per quando riguarda i servizi riferiti alla persona, che prevedono un costo orario per la persona stessa che deve essere dignitoso. Come Governo stiamo innalzando il costo mi- nimo orario riferito alla persona su cui il piu` delle volte, quando si parla di servizi, si va ad incidere in maniera esclusiva visto che, per quanto con- cerne la fornitura di personale per lavori semplici e di basso cabotaggio – pulizie, facchinaggio e cos`ı via, come ricordava anche il Presidente – non c’e` un know how particolare che fa alzare il prezzo.

Accade dunque che, abbassando il prezzo, si riducono i salari delle persone e sono d’accordo sul fatto che questo non puo` essere da noi ac- cettato: e` una situazione che va normata e regolamentata. Troppe volte ab- biamo visto fissare un prezzo addirittura al di sotto del minimo orario, con concorrenti che ricorrevano, ma che non facevano neanche in tempo a vin- cere il ricorso rispetto a cooperative che, in maniera becera, sfruttavano il lavoro di tanta gente e lo svendevano in questo modo, soprattutto presso enti pubblici e locali. Tutto questo, secondo me, non dovrebbe essere per- messo.

XXXXXXXX. Signor Presidente, per rispondere anche alla sua do- manda, forse quello che e` stato evidenziato e` il problema piu` articolato e complesso: potrebbe sembrare apparentemente semplice, ma e` un po’

un cane che si morde la coda. E` evidente che, come anche qui e` stato

detto, se questo e` un settore in cui c’e` un’alta concentrazione di manodo- pera, il xxxxxxx xxxxxxx, prima ancora che i lavoratori, va a colpire il ser- vizio che diamo ai cittadini. Sarebbe lungo richiamare qui adesso i vari esempi, ma basta aprire i giornali per capire che, se ci si aggiudica una gara con un ribasso superiore al 50 per cento – e non parlo evidentemente soltanto del mio settore – poi magari ci sta che il servizio non sia effi- ciente e qualificato. Il problema vero, pero`, e` che non si riesce a dare un valore e una qualita` al progetto. Dico allora una cosa scontata: quando si deve costruire un ponte o un ospedale – ci sono qui ingegneri qualificati che possono confermarlo – se non si redige il progetto, non si puo` svol- xxxx poi la gara di appalto per scegliere l’impresa di costruzione. Pochi sanno che anche nel mondo di servizi il progetto e` estremamente impor- tante; anzi, lasciatemi dire che ci sono dei progetti altamente innovativi per determinati servizi, perche´ non si tratta evidentemente solo della si- gnora che spinge il carrello. Tra i nostri associati ci sono infatti aziende, tra l’altro anche multinazionali significative, che adottano una serie di pro- cedure LEAN che ora sarebbe qui troppo lungo richiamare.

E` evidente che ci sono dei progetti anche particolarmente articolati e

che non siamo tutti uguali, anche se sembra che poi pero`, nonostante il punteggio assegnato sul tecnico, quello che alla fine decide e` il prezzo.

Proprio questa mattina, nel corso del consiglio e dell’assemblea che si sono tenute in ANIP-Confindustria, e` emerso chiaramente che, in base alle statistiche attuali, il prezzo medio per stare dentro una gara e` pari al 43 per cento: se consideriamo poi le ultime aggiudicazioni, ci sono offerte con ribassi superiori al 50 per cento. Cio` vuol dire che il co- dice o che il nuovo disegno di legge che si sta definendo deve tenere as- solutamente conto di questo aspetto, perche´ non e` affatto secondario. Non ci dobbiamo poi lamentare o sorprendere del fatto che i servizi non sono realizzati com’e` previsto nel capitolato o com’e` scritto nel disciplinare. Queste sono due cose che tra loro si tengono.

Purtroppo nella legge Merloni fu introdotto un famoso allegato re- cante una formula matematica estremamente complessa e complicata – la- sciatemi dire – che portava ad un asintoto, ad una curva che di fatto per- metteva le cosiddette offerte civetta, per cui si riusciva a centrare il prezzo a seconda del numero dei partecipanti.

Da quella legge ad oggi purtroppo non abbiamo fatto dei passi in avanti. Il problema allora non sono le formule. Quello che bisogna capire e` che certi tipi di gare, che impiegano tante persone, non si possono ag- giudicare con il massimo ribasso: questo deve essere un dato certo.

Quindi, il fatto che si voglia premiare il massimo ribasso perche´ fa stare piu` tranquilli sia il responsabile unico del procedimento (RUP),

che cos`ı non corre pericolo, sia la stazione appaltante che si aggiudica

la gara al massimo ribasso sicuramente non va incontro pero` alle esigenze dei cittadini e dei servizi di qualita` che vogliamo offrire.

XXXXXXXXX (PD). Signor Presidente, il dottor Xxxxxxxx ha posto un tema molto serio. Vorrei che fosse chiaro a tutti i colleghi, anche a chi magari e` nuovo del settore, che i grandi ribassi non sono frutto del codice, nel senso che – come giustamente e` stato detto anche un attimo fa – e` un problema irrisolto da tempo; anzi, il codice ha provato a risolverlo an- dando esattamente in direzione opposta a quanto suggerito dal Presidente, nel senso indicato invece dal collega Dess`ı, alle cui riflessioni mi collego, per cui le gare vanno fatte in base al criterio dell’offerta economicamente piu` vantaggiosa. Quindi, almeno in teoria, il codice avrebbe abolito il massimo ribasso.

I forti ribassi sono dovuti al fatto che il codice, invece, non ha chia- rito bene come si devono distribuire i punteggi e in che modo deve essere valutata l’offerta progettuale, che sicuramente a volte presenta una note- vole complessita` e questo non riguarda solo il settore di cui ANIP si oc- cupa, ma anche quello dei servizi di ingegneria.

Proprio l’altro giorno in questa sede ricordavo all’amministratore de- legato di ANAS l’aggiudicazione di gare per servizi di ingegneria con il 65 per cento di ribasso. Anche in questo caso, alla fine, di manodopera si tratta: parliamo di manodopera qualificata, di giovani ingegneri che, se si deve prestare un servizio con quei ribassi, lavorano perlopiu` per so- cieta` di ingegneria ad un prezzo evidentemente bassissimo. Capisco che sono due tipologie differenti di manodopera, ma siamo sempre l`ı.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

Il tema dunque, a mio parere, non e` andare nella direzione del mas- simo ribasso, ma fare tutte le correzioni utili ad uscire da un massimo ri- basso mascherato, perche´ in realta` oggi il codice dice che si deve aggiu- dicare la gara in base al criterio dell’offerta economicamente piu` vantag- giosa, ma mette tali e tanti paletti che, alla fine, il gioco e` sull’offerta al ribasso. Io metterei dei paletti proprio sul ribasso: basterebbe dire che piu` di 20 punti non si possono assegnare e, secondo me, gia` cambierebbe molto la situazione che, nel settore di cui ci stiamo occupando qui oggi

– ha ragione su questo il collega Dess`ı – sta determinando in tutta Italia disastri, sia alle imprese che ANIP rappresenta, sia ovviamente alla mano- dopera.

Le considerazioni che sono state fatte oggi convincono la maggior parte di noi. Cio` detto, ci aspettiamo che, quando concluderemo l’indagine conoscitiva ed inizieremo – me lo auguro – ad analizzare finalmente un testo di legge di cui fino ad oggi non abbiamo ancora notizia, da parte di ANIP arrivi qualche proposta concreta su come uscire dalla contraddi- zione in cui ci troviamo, per cui tutto quello che abbiamo provato a fare probabilmente non sta riuscendo.

Tengo a precisare che, in ogni caso, non abbiamo peggiorato la situa- zione; direi che non l’abbiamo migliorata come dovevamo.

Allo stesso modo, dottor Xxxxxxxx, sempre per venire ad una sua os- servazione, bisogna dire che il codice che abbiamo predisposto, sia pur con tutte le difficolta` del caso, e` pur sempre il primo nel quale, almeno nel titolo, c’e` la distinzione tra lavori, servizi e forniture; poi magari nel corpo del testo questa distinzione si e` persa, ma quello che lei diceva

– che ancora una volta e` da me condiviso – cioe` di mantenere una sepa- razione netta tra le due categorie, e` stato un ulteriore tentativo che si e` fatto, probabilmente non riuscito e da migliorare. In ogni caso, il legisla- tore ha provato a dare risposta all’esigenza cui lei ha fatto riferimento.

XXXXXXXX (M5S). Signor Presidente, condivido le riflessioni fatte dai colleghi che mi hanno preceduto, soprattutto dal senatore Xxxxxxxxx, che mi ha rubato l’idea, visto che stavo per dire la stessa cosa.

Chiedo anch’io ai nostri ospiti di proporre una norma che possa poi essere da noi recepita, perche´ la materia e` effettivamente difficile da legi- ferare, tenendo presenti ovviamente le diverse tipologie di servizio.

Infatti, una cosa e` fare il rilievo topografico di un fiume per un va- lore di 400.000 euro, altra cosa e` lavorare su una progettazione o sulla fat- tibilita` di un intervento. Relativamente al massimo valore soglia per fare ribassi sarei cauto, perche´ purtroppo proprio l’offerta economicamente piu` vantaggiosa insegna che, se diamo il massimo punteggio sulla candidabi- lita` o sul tempo per realizzare le opere o per prestare il servizio, nei fatti poi si offre sempre il massimo e finisce che il cane si morde la coda.

XXXXXXXX. Vorrei ringraziare il senatore Xxxxxxxxx e gli altri colle- ghi, perche´ non vorrei essere stato equivocato, ma la mia era una dramma- tica constatazione perche´ nella scorsa legislatura abbiamo veramente lavo-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

rato molto e personalmente mi sono impegnato in prima persona anche in questa sede in diverse audizioni proprio per far s`ı che l’aspetto legato al- l’offerta economicamente piu` vantaggiosa fosse quanto mai chiaro. Era purtroppo la constatazione di questi ultimi mesi e di quest’ultimo anno sull’applicazione del codice, dove e` stato possibile applicarlo: penso ad esempio alle gare che sono state bandite da CONSIP con il sistema SDAPA e sara` mia premura fornire a tutti i membri della Commissione un semplicissimo documento Excel da cui si evince chiaramente che in tutte le gare SDAPA tutte le aziende hanno preso all’incirca lo stesso pun- teggio tecnico sulla qualita` e quello che ha fatto la differenza e` stato evi- dentemente il prezzo. Cio` vuol dire che un principio giusto – come diceva il senatore Xxxxxxxxx – e` stato purtroppo, ahime`, applicato nel modo sba- gliato. Questo pero` ha prodotto un decadimento in un settore dove, come potete immaginare, i margini sono gia` molto bassi.

Questo si lega ad un altro aspetto (non dobbiamo dimenticarlo e so che voi l’avete ben presente): il mondo va avanti e oggi la digital tran- sformation e` una realta`, non e` solo uno slogan. Quindi molte aziende, sempre di piu`, stanno iniziando ad avere processi di automazione. Sempre piu` aziende e i loro dipendenti stanno cominciando a usare device (uno smartphone o un tablet) perche´ quello che facevano prima in un certo modo oggi lo fanno in un modo diverso. Non e` lontano il giorno nel quale anche questo settore sara` automatizzato. Ovviamente parliamo di grandi superfici e di edifici che permettono di usare queste macchine o questi ro- bot e chiaramente bisognera` adattare queste due cose. A quel punto il pro- getto diventera` un elemento ancora piu` importante. Pero`, se sto ai giorni nostri, se vedo quello che ho visto nelle ultime ore e alcune anche impor- tanti aggiudicazioni, vi assicuro che ci sono delle cose che veramente gri- dano vendetta. Questo e` un fatto negativo perche´ poi porta al decadi- mento. Voi magari non lo sapete, ma noi ci siamo fortemente battuti con- tro il processo di internalizzazione all’interno del progetto «scuole belle», che e` una vicenda molto annosa, non fosse altro perche´ le colpe dei padri non possono ricadere sui figli. Non e` vero che le aziende sono tutte quelle che qualcuno vuole fare immaginare; c’e` invece – come dico io – la fo- resta che cresce, ci sono tante aziende sane e in regola, che pagano le tasse e che hanno il DURC in regola, che per fortuna competono su questo mercato, ma poi si vedono penalizzate. Questo e` un momento molto deli- cato e il mio invito e` quello di prestare la massima attenzione. Xxxx` nostra premura fornirvi tutti gli strumenti e tutti i documenti utili in nostro pos- sesso.

Faccio una battuta finale: c’e` una proposta di legge che giace da qualche tempo e che noi avevamo presentato in materia di servizi: l’atto Camera 2475, che e` la prima legge quadro sui servizi: la proposta e` stata un po’ stiracchiata, ne furono presi nella scorsa legislatura alcuni passaggi, ma quello e` un elemento essenziale, perche´ da` identita` e dignita` a questo settore che e` diverso dal settore dei lavori.

DIAMANTE. Ringrazio anch’io per l’opportunita` che ci e` data. Credo sia importante anche inquadrare la questione con alcuni dati di natura di- mensionale che danno anche la misura degli elementi di cui stiamo par- lando. Solo l’attivita` di pulizia in Italia occupa oltre 600.000 addetti; il facility ne occupa oltre 2,5 milioni: questi sono dati riferiti dal CRESME. Soprattutto sulle attivita` a minor valore aggiunto (parliamo chiaramente dei facchinaggi, delle pulizie e quello che viene definito soft facility), si tratta di attivita` che hanno anche dato risposte importanti da un punto di vista sociale: e` prevalente l’occupazione femminile, ma anche il feno- meno migratorio e` stato in parte assorbito dalle nostre aziende in queste attivita`, essendo bassi i livelli di scolarizzazione richiesti.

E` importante, signor Presidente, xxxxxx´ mi riferisco al suo quesito

sull’elemento discriminante tra xxxxxxx xxxxxxx e offerte economicamente piu` vantaggiose. L’offerta economicamente piu` vantaggiosa deve andare di pari passo con una qualificazione delle stazioni appaltanti, altrimenti ha ragione il senatore che e` intervenuto prima: nella maggior parte delle situazioni oggi vediamo commissioni che non sono in grado di valutare con attenzione ed efficienza gli elementi progettuali e danno sostanzial- mente a tutti gli stessi riferimenti e gli stessi punteggi da un punto di vista del progetto. Dopodiche´ tutto si scatena sul fattore economico. Questo e` stato l’elemento che ha caratterizzato questo periodo, in cui comunque il codice appalti gia` dava qualche risposta in questo senso. Mancava il pezzo che riguardava la qualificazione delle stazioni appaltanti. Questo e` l’appello che desideriamo rivolgervi in questa audizione.

Se creiamo un meccanismo che differenzi davvero il sistema dei ser- vizi rispetto al sistema del lavoro (purtroppo questa e` una caratteristica della giurisprudenza del nostro Paese: abbiamo un po’ tutti la cultura del manifatturiero e un po’ meno quella dei servizi che invece oggi esprime numeri importantissimi), se davvero riusciamo a fare questo sforzo per riuscire ad andare nella direzione corretta e quindi premiare le aziende oggettivamente virtuose, evitiamo tutta una serie di problema- tiche che in questi mesi e anni sono stati proprio all’onore delle cronache. Cio` dipende proprio dal meccanismo di aggiudicazione che e` previsto dal codice degli appalti. Vi ringraziamo per questa opportunita` pero` quanto vi diciamo e` molto importante. La dimensione del settore infatti e` impor- tante, le persone occupate sono veramente molte e abbiamo bisogno di creare meccanismi virtuosi che creino le condizioni per le aziende virtuose di potersi sviluppare. Altrimenti, vedremo e continueremo a vedere feno- meni che non hanno niente a che vedere con un’oggettiva crescita del si- stema.

DESS`I

(M5S). Mi permetto di sottoporre all’attenzione della Com-

missione, del Presidente e degli auditi anche tutta la parte successiva alla fase concorsuale dell’azienda, perche´ voi che avete seguito da vicino, ma anche tanti addetti ai lavori, vi sarete accorti che nel corso degli anni tanti momenti critici si sono avuti in due fasi. La prima fase e` quella in cui c’erano le false certificazioni delle aziende e la seconda fase e` quella

della disonesta` delle aziende stesse: tante aziende costruite proprio con l’obiettivo di fare nella gestione dei contratti e degli appalti, soprattutto quelli statali o aziendali o nel campo della salute o infermieristico, delle truffe al comparto pensionistico INPS e INAIL.

Nel momento in cui andiamo ad analizzare tutta questa situazione e` importante che la Commissione esaminatrice, tra i suoi tanti compiti, ve- rifichi che le attestazioni siano veritiere. Ho visto decine di volte attestare a carico del personale corsi di formazione mai fatti, che nessuno e` in grado di verificare in fase di esame, ma che poi danno dei punteggi che a quel punto scavalcano addirittura tante volte il problema del massimo ribasso. Oppure, a parita` di xxxxxxx xxxxxxx, perche´ poi si raschia il ba- rile, presentare attestazioni false, soprattutto sulla formazione, fa la diffe- renza in alcuni ambiti della prestazione di servizi.

Cos`ı come si sono viste troppe volte, in alcune aree d’Italia (non in tutte), costruire aziende ad hoc che falliscano con il classico prestanome un anno dopo la scadenza esatta del concorso vinto, per poi ripresentare le stesse identiche persone, gli stessi identici personaggi, lo stesso identico personale con societa` ricostruite con nuovi prestanome. Dovremmo anche cominciare ad evitare queste situazioni, perche´ l’INPS ha pagato gia` abba- stanza il prezzo, insieme a tutto lo Stato italiano, di queste azioni truffal- dine. Soprattutto perche´ non possiamo prestare il fianco e perche´ poi le aziende sane, serie, che hanno tutti i DURC in regola, che stanno sul mer- cato da dodici, quindici, venti, trent’anni, pagano dazio rispetto a queste aziende disoneste e il piu` delle volte emanazione di associazioni corpora- tivistiche e mafiose. Diciamolo chiaramente, perche´ sono anche frutto di riciclaggio importante di denaro sporco.

PRESIDENTE. Ringrazio i nostri relatori per il loro contributo e si- curamente guarderemo e leggeremo con attenzione il materiale che ci hanno fornito. Dichiaro conclusa l’audizione.

E` ora prevista l’audizione dei rappresentanti dell’Associazione nazio- nale piccoli Comuni d’Italia (ANPCI), cui do il benvenuto.

Xxxxxx xxxx’altro la parola al sindaco di Lozzolo e presidente XXXXX Xxxxxxxx, ingegner Xxxxx.

SELLA. Desidero innanzitutto ringraziarvi per l’accoglienza e per far s`ı che i piccoli Comuni possano far sentire la loro voce su un tema molto importante.

Andiamo a discutere un codice che e` composto da tantissimi articoli e che, soprattutto per quanto riguarda i piccoli Comuni, che hanno una struttura organizzativa degli uffici tecnici, ma non solo, che spesso e` limi- tata a una sola persona, anche con il richiamo e il rimando ad altre nor- mative, ci mette veramente in una paralisi totale. Per questo, come ab- biamo evidenziato anche nella relazione che abbiamo inviato, abbiamo po- sto l’attenzione su due concetti chiave: semplicita` e chiarezza. Nello stesso tempo, c’e` anche un discorso di responsabilita` e di rimpalli all’in- terno del Comune su chi fa cosa e che diventa molto problematico, soprat-

tutto per la gestione quotidiana, che per noi e` principalmente fatta di pre- stazioni di servizi in supporto alle nostre attivita` e di manutenzione ordi- naria. Non abbiamo grandissime opere da fare, ma soprattutto manuten- zione ordinaria.

Il primo tema e` quello dei lavori sotto soglia e cioe` sotto i 40.000 euro. Nonostante abbiamo appreso, dalle ultime informazioni dei giornali, che con il nuovo decreto sblocca cantieri comunque si vanno gia` a conver- tire queste norme che noi abbiamo chiesto per semplificare le cose, spe- riamo che non sia un ulteriore adempimento burocratico, che ci mette nelle condizioni di andare a leggere un’ulteriore legge, per andare poi a prendere sempre il nostro breviario e capire in che tematica rientriamo quando dobbiamo fare qualcosa. Sotto i 40.000 euro, quindi, l’affidamento diretto e` importantissimo per noi e nell’attuale codice si legge che da un certo punto di vista c’e` la possibilita` di fare l’affidamento diretto, ma dal- l’altro, in un altro articolo, che bisogna sempre garantire il rispetto del principio di trasparenza e di rotazione. Sotto questo aspetto anche garan- tire la rotazione su realta` modeste come le nostre diventa difficile, perche´ noi gia` abbiamo un rapporto di fiducia con delle imprese. Per fiducia non si intende qualcosa di negativo, ma anzi noi gia` andiamo a selezionare delle persone che hanno le capacita` e le qualita` lavorative che a noi ser- vono (dall’idraulico al lavoratore edile), ma che nel contempo ci garanti- scono anche dei prezzi sostanzialmente favorevoli. Pertanto, la valutazione della qualita` in rapporto ai costi gia` la facciamo noi, in una sorta di scre- matura, e il principio di rotazione molto spesso ci mette in difficolta`.

Poi c’e` il discorso dei progetti di fattibilita` e per gli affidamenti delle progettazioni. Quando xxxxxxx a valutare tutta una serie di studi di fatti- bilita`, per poter adoperare dei progetti ed entrare magari in qualche bando e portare a casa qualche risorsa, il fatto di andare a fare dei progetti di fattibilita`, con determinati studi specifici, che possono essere indagini geo- logiche, sismiche, storiche o paesaggistiche, in un livello che e` molto su- periore a un discorso di progettazione vera e propria, ci mette in un’espo- sizione finanziaria, che da un lato probabilmente non abbiamo neanche le risorse per farlo, dall’altro poi abbiamo sempre la spada di Xxxxxxx della Corte dei conti, che ci chiede come mai, se non abbiamo ottenuto il pro- getto e non abbiamo ottenuto il finanziamento per il progetto, abbiamo speso una certa quantita` di risorse per fare un semplice studio di fattibilita`. Anche l`ı, quindi, siamo sempre un po’ nel limbo, per cui non si dice di non fare le cose, ma le facciamo a tempo debito e giusto, nei vari livelli di progettazione.

Un’altra questione e` quella relativa ai criteri minimi ambientali, bel- lissimo principio che condivido anche dal punto di vista professionale; il problema e` che a noi manca soprattutto la formazione di coloro che, al- l’interno della struttura comunale, devono far s`ı che si adempia a questi criteri.

Noi crediamo piu` in un aspetto di crescita, di formazione, di cultura all’interno degli uffici comunali, dopodiche´ si possono applicare le norma- tive, perche´ altrimenti, anche qui, vista la scarsa formazione e la scarsa

conoscenza dei nostri uffici tecnici, veniamo sempre messi in crisi poi nella fase applicativa, o meglio, si fanno le cose, ma magari tralasciando alcuni aspetti che poi possono essere contestati. Per importi limitati, quindi, sarebbe opportuno non avere il vincolo, non perche´ non vogliamo rispettarlo, ma perche´ ci sono tempi e modi per arrivarci.

Il discorso dell’offerta economicamente piu` vantaggiosa, anche in questo caso, dal punto di vista ideologico e` una buona cosa, ma dal punto di vista pratico diventa difficile effettivamente andare a trovare dei criteri oggettivi, perche´ la normativa parla proprio di criteri oggettivi basati sugli aspetti qualitativi, ambientali, sociali, ma anche artistici, se vogliamo, ma sono anche aspetti che e` difficile quantificare. Se una cosa da un punto di vista sociale porta beneficio, come facciamo a quantificarlo, soprattutto nelle nostre realta`, dove siamo sempre alla rincorsa, per cui anche fare queste valutazioni vorrebbe dire magari appoggiarsi a studi esterni, con aumento dei costi? Fino ad adesso, o fino a poco tempo fa, fino insomma all’avvento del codice si ragionava sempre con il criterio del massimo ri- basso che, per carita`, da un lato creava anche questo delle problematiche, ma dall’altro dava un unico criterio oggettivo. Per cui, per noi sarebbe op- portuno semplificare questo aspetto, magari sotto soglia lasciare il criterio del costo piu` basso o, in alternativa, anche fare una valutazione del costo medio, perche´ chi ha studiato un po’ di statistica sa che se noi tagliamo la testa, tagliamo il fondo della curva gaussiana, nella media comunque si trova sempre un fondo di verita`.

Un criterio oggettivo non ci sara` mai, ma attualmente l’offerta econo- micamente piu` vantaggiosa diventa difficile anche per la normale asfalta- tura di un pezzo di strada. Qual e` infatti il criterio oltre il costo?

Per quanto riguarda il discorso delle soglie, nella nostra relazione ab- biamo messo la soglia di 209.000 euro, ma e` solamente un dato indicativo, anche perche´ – facendo sempre riferimento all’introduzione che ho fatto prima – abbiamo bisogno di chiarezza, nel senso che se dobbiamo andare a fare un lavoro, dobbiamo ricordarci della soglia dei 40.000, dei 150.000, dei 200.000, dei 209.000 euro; va bene, ma se ci fosse la possibilita` di andare a stabilire, con tutte le difficolta` del caso, una soglia sotto la quale si utilizzano delle procedure semplificate per i Comuni piccoli, perche´ principalmente siamo noi che abbiamo bisogno di cifre basse, anche se in realta` poi va a vantaggio di tutti i Comuni, e una cifra oltre alla quale si vanno ad applicare tutta una serie di crismi dettati dal codice degli ap- palti, andrebbe benissimo. Nella relazione troverete solamente la cifra di

209.000 euro; non e` una cifra che abbiamo tirato fuori dal cilindro, ma e` solamente per lanciare un segnale per rimarcare la necessita` di creare possibilmente due sole fasce (non tre o quattro, che creano difficolta`), ar- monizzandole e coordinandole con tutte le altre normative.

Per quanto riguarda gli incarichi legali, abbiamo trovato diverse dif- ficolta` perche´, dovendo creare un elenco all’interno del Comune su xxxxxx- sta del singolo professionista, andiamo da un lato a duplicare degli elenchi (tutti i professionisti hanno un loro albo, un loro elenco, con un loro co- dice deontologico, per cui dovrebbe gia` questo essere una garanzia della

professionalita` delle persone) e dall’altro ci vincoliamo perche´ dovremmo andare ad attingere dove c’e` un Comune con tante richieste che magari ha disponibilita`, mentre in un Comune dove non ci sono tante richieste ci tro- veremmo in difficolta`; cio` anche in funzione della professionalita` stessa del singolo professionista, perche´ magari quelli che si sono iscritti non hanno la professionalita` che in quel momento serve a noi. Per cui, nel- l’ambito delle conoscenze provinciali, tramite gli ordini, possiamo avere tutte le informazioni del caso per poi andare ad affidare un incarico, sem- pre con i crismi che vengono dettati per quanto riguarda il compenso pro- fessionale; possiamo cos`ı farci dare anche un suggerimento per la quali- fica che ci serve in quel determinato caso. Anche in tal caso diventa suc- cessivamente un rapporto proficuo.

In ultimo abbiamo notato che per quanto riguarda il decreto-legge sblocca-cantieri, il limite massimo per il subappalto viene portato al 50 per cento; secondo noi conviene mantenerlo al 30 per cento perche´ i su- bappalti rappresentano un problema dal punto di vista economico, ma an- che dal punto di vista della qualita` stessa dei lavori. Per cui contenendo gia` a monte il limite del subappalto, si lancia un segnale dicendo: atten- zione, se volete fare il lavoro, sappiate che dovete farlo con determinati

crismi, determinate qualita` e soprattutto pagando il subappaltatore. E` l`ı

che sono tutti i problemi che quotidianamente si vivono quando si hanno tali opere.

PRESIDENTE. La ringrazio per la sua esposizione.

XXXXXXXX (M5S). Quanti abitanti devono avere i Comuni per rien- trare nella categoria dei piccoli Comuni?

SELLA. Lo statuto prevede che fino a 15.000 abitanti si puo` entrare all’interno dell’Associazione nazionale piccoli Comuni. Sono definiti a 3.000, ma circa due anni fa si e` deciso di aumentare il limite.

XXXXXXXX (M5S). Il problema chiaramente e` che l’Italia e` un Paese vasto e variegato. Si rendera` conto come nelle mie zone, 3.000, 10.000,

15.000 o 40.000 abitanti fa lo stesso perche´ il Paese a fianco a quello di 3.000 ne ha 50.000; il Paese a fianco a quello di 50.000 ne ha

10.000 e il Paese a fianco a quello di 10.000 ne ha un milione. Allora il sindaco del Paese di 3.000 abitanti, che non trova a chi affidare un in- carico e non puo` far rispettare la rotazione, vede l’elenco del Comune che gli sta a fianco (ci saranno 2 chilometri di distanza). Con questo voglio dire che condivido pienamente tutte le sue osservazioni. Trovo difficile

– e qua forse ci servirebbe anche una mano da chi vive piu` di noi la pro- blematica – capire come uscirne, perche´ tutto condivido, ma su una que- stione riscontro delle difficolta`: la rotazione.

Il principio della rotazione purtroppo dalle mie parti, che conosco per avervi esercitato la professione, e` basilare per evitare che io, sotto una certa soglia, non dia sempre l’affidamento al mio amico, o all’amico

del mio amico. Sostanzialmente il problema e` questo; se vogliamo difen- dere le piccole e medie imprese, gli artigiani, l’industria manifatturiera e tutto il piccolo, abbiamo bisogno, proprio al sottosoglia, di una rotazione. Questa e` la mia problematica: riuscire a individuare quando si puo` andare in deroga a questo principio. Ho difficolta` proprio a scriverlo, perche´ come ho spiegato nell’esempio, se ci leghiamo ai numeri, fatta la legge, trovato l’inganno.

Sulla geografia avrei difficolta` a capire come zonizzare. Forse su unioni di Xxxxxx ed estensioni territoriali si potrebbe intervenire, fatto salvo pero` che la stessa Unione europea poi ci boccia tante idee positive che abbiamo, anche con i nostri amici al Governo, perche´ in tanti casi si viola il principio della concorrenza. Si tratta di una scienza che ha tante ramificazioni di difficile soluzione.

Concordo appena con tutto il resto. Siamo pienamente d’accordo con la necessita`, da lei giustamente osservata, di facilitare gli step di soglie. Infatti stiamo andando verso un orientamento intorno a 200.000, con pro- cedure che vadano fino alla soglia, lasciando, anziche´ l’offerta economica- mente piu` vantaggiosa, quella che puo` essere l’offerta al minor prezzo, mantenendo pero` l’offerta economicamente piu` vantaggiosa se la stazione appaltante, per quella tipologia, la ritiene migliore. L’impasse che si e` creata fino ad oggi e` dovuta infatti alla difficile applicabilita` e valutazione dell’offerta economicamente piu` vantaggiosa, che ha causato dei disastri. Ovviamente per minor prezzo non si fa riferimento a chi ha offerto il prezzo piu` basso, ma a delle soglie di congruenza oltre le quali eliminare cio` che non va bene e poi l`ı dentro stabilire un ribasso. Questo, come di- ceva lei come variabile della campana gaussiana, si avvicina a quello che

era il suo pensiero.

Per quanto riguarda il subappalto, c’e` chi vorrebbe in Europa subap- paltare tutto, chi come noi (parlo anche a nome della mia amica, senatrice Xxxxxxxxx, Capogruppo della Lega), subappalterebbe il piu` possibile sul no- stro territorio, perche´ lo conosciamo e vorremmo farlo lavorare.

Mi rendo conto che non si vuole toccare il 30 per cento, ma da parte delle piccole imprese viene fatta la richiesta opposta. La preoccupazione primaria e` quella di evitare che i lavori – perche´ per grosse somme par- xxxxx di lavori – siano aggiudicate a societa` finanziarie, anziche´ a imprese di costruzione. Questo e` quello che vogliamo evitare. Poi e` chiaro che se sul subappalto si fa il guadagno giusto senza schiavizzare il subappalta- tore, allora si puo` anche fare. Sulla soglia del 30, 40 o 50 per cento, c’e` da ragionare e ci sono diversi punti di vista. Ovviamente sono favore- vole a non superare assolutamente il 50 per cento, perche´ diventa ancora piu` pericoloso che portarlo a tale soglia.

DESS`I

(M5S). Signor Presidente, mi rivolgo a lei, al nostro ospite,

ma anche ai colleghi, perche´ a proposito della rotazione delle aziende per i lavori pubblici, sia sotto soglia che sopra soglia, vorrei raccontarvi un episodio personale. Mentre ero consigliere comunale e preparavo la campagna elettorale per le elezioni, ho avuto la fortuna o sfortuna (non

saprei come definirla), di incappare in un particolare lavoro pubblico e, a seguito di inchieste successive fatte da me con i miei colleghi, insieme agli inquirenti, siamo arrivati anche al processo e ci sono stati anche degli arresti.

Per farla breve, era risultato che in tanti Comuni della Provincia di Roma – quindi non proprio di una Provincia sperduta – i piu` grandi gruppi imprenditoriali avevano pensato bene di dotarsi di un numero di aziende monster (un imprenditore ne aveva 47 e un altro 52), curate da presta- nome. Potete immaginare che cosa accadeva quando si trattava di rispon- dere agli inviti su alcuni Comuni oppure di presentarsi per andare a fare lavori pubblici: capite bene che, con 100 aziende, si poteva contare sul know how delle aziende amiche, anche se non risultavano socie, perche´ erano tutte ben distinte tra di loro, con persone diverse, sia pur collegate da rapporti familiari e amicali. Era molto facile per queste aziende arri- vare ad essere praticamente quasi la maggioranza tra quelle invitate o pro- ponenti.

E` stato difficilissimo per noi, insieme al pubblico ministero romano e

ai carabinieri preposti, arrivare a fare la mappatura totale di queste aziende, ben nascoste nelle maglie della fiscalita` e dell’imprenditoria lo- cale, per cui immagino che sia molto difficile anche per i sindaci e per gli uffici tecnici. Dovremo pero` pensare anche a questo aspetto, perche´ quella e` una forma vera e propria di aggiotaggio di fondi pubblici.

Queste aziende controllavano praticamente quasi l’85 per cento del mercato fra Roma e Provincia, non si sfuggiva. Presentandosi pratica- mente fra le cinque aziende invitate, o si faceva il taglio delle ali, sacri- ficando alcune aziende, o si andava al massimo ribasso, per cui si mette- vano d’accordo. Noi ci siamo accorti che, attraverso queste operazioni, scansavano praticamente una marea infinita di aziende.

Succedeva tra l’altro che, essendo tutte aziende molto vicine ad enti locali, facevano tanti lavori insieme utilizzando gli stessi mezzi, le stesse forniture, con un risparmio enorme, a fronte di lavori fatti malissimo su cui nessuno effettuava controlli.

Sono stati arrestati perche´, presi da un’ingordigia fuori dal normale, non contenti di assicurarsi l’85 per cento dei lavori pubblici, pagavano mazzette ai dipendenti comunali degli uffici tecnici per non fare controlli sull’effettiva validita` del lavoro svolto. Ora sono in galera, anche perche´, tra l’altro, finanziavano esponenti di un partito che adesso non c’e`: era cos`ı che andava.

Mi piacerebbe che si trovasse una soluzione, anche insieme a chi af- fronta tutti i giorni queste tematiche e a chi sta lavorando su questo.

Ricordo che al tempo utilizzai un programma sul computer che nes- suno negli enti locali aveva, attraverso il quale, sottoscrivendo degli abbo- namenti, era possibile risalire ai soci delle aziende e ai rapporti con altre aziende. Purtroppo, quando viene scelto colui che nell’ufficio tecnico deve poi individuare a quale azienda assegnare il lavoro e sulla base di quali parametri, il piu` delle volte questa persona non e` in grado di fare un reale accertamento investigativo sulle societa` che si presentano, ne´ – come di-

xxxx prima a proposito dei servizi – sulle effettive certificazioni di pro- prieta` dei mezzi e del know-how dell’azienda stessa. Se infatti 40 aziende hanno un solo bobcat intestato ad una societa` di servizi e poi con un con- tratto di gestione viene messo a disposizione di tutte, hanno comprato un solo macchinario con il quale lavorano in 40. Da un punto di vista pret- tamente legale, tuttavia, ne hanno piena disponibilita` e questo rileva ai fini dell’assegnazione del punteggio tecnico. Il discorso vale per mezzi, parti- colari attrezzature e magazzini usati sempre attraverso quelle famose coo- perative fantasma o farlocche, che ogni anno cambiano il presidente o l’amministratore unico.

Sicuramente e` vero che bisogna intervenire dal punto di vista tecnico, pero` qui c’e` anche un problema giudiziario importante, perche´ dobbiamo metterci in testa che chi fa questo tipo di truffe causa un danno gigantesco allo Stato e alla stessa percezione della legalita` e dell’amministrazione pubblica, visto anche che poi alla fine a pagare le conseguenze non e` tanto l’azienda, ma il RUP o il tecnico che, dopo la gara, in buona fede – e io

sono convinto che sia cos`ı nel 99 per cento dei casi – ha affidato l’ap-

palto. Vorrei sapere quindi dal nostro ospite se ha avuto mai la sensazione che tutto questo potesse succedere o se addirittura qualche volta gli e` gia` capitato.

Infine, vorrei rivolgere una sollecitazione a chi si sta occupando in prima persona dell’analisi della nuova regolamentazione, affinche´ si tenga in gran conto questa parte degli affari pubblici.

PERGREFFI (L-SP-PSd’Az). Signor Presidente, so benissimo di che cosa parla il collega, dal momento che ancora per 45 giorni saro` sindaco di un Comune di 7.700 abitanti, definito «piccolo».

Penso che, quando si e` parlato di rotazione, il riferimento non fosse agli appalti tipo asfaltature o lavori pubblici di un certo tipo, ma piuttosto soprattutto alle piccole manutenzioni ordinarie che ogni giorno avvengono nei Comuni: stiamo parlando dell’idraulico che arriva, se a scuola si intasa un bagno, o dell’elettricista che viene chiamato, se salta una lampadina all’asilo e bisogna cambiarla di corsa, cioe` dell’uomo di fiducia che, se a causa di un temporale si ottura un tombino, uno puo` chiamare anche a mezzanotte e quello arriva e tante volte questo vuol dire tantissimo.

Il discorso riguarda dunque i rapporti di fiducia e i piccoli importi: si tratta di lavori che di solito non raggiungiamo neanche i 3.000-4.000 euro all’anno e che probabilmente non attirano il tipo di cooperative di cui si parlava.

Credo quindi che la rotazione relativa ai piccoli Comuni sia riferita piu` a questo che non alle opere pubbliche un po’ piu` importanti, che pos- sono vedere un’estensione provinciale e regionale, per cui a quel punto interviene comunque una rotazione doverosa, dal momento che e` giusto cambiare e ruotare gli invitati, che non devono essere sempre gli stessi.

Ripeto, quella di cui ha parlato il collega e` probabilmente da questo punto di vista piu` una questione fiduciaria. Per il resto, facendo l’ammi- nistratore locale da ormai dieci anni, condivido in pieno il discorso rela-

tivo alle difficolta`, soprattutto all’interno degli uffici tecnici, legate alle competenze e agli studi di fattibilita` delle opere che devono essere fatti prima di prendere parte alla gara, perche´ ormai i bandi o l’offerta di con- tributi pubblici escono e in 15 giorni si deve presentare il progetto, per cui si deve avere praticamente tutto pronto. Eliminare qualche step nella fase iniziale per la partecipazione al bando o alla richiesta di finanziamento pubblico – regionale, statale o provinciale – vuol dire ovviamente rimuo- vere dei passaggi gravosi per i Comuni perche´, mentre alcune competenze possono essere presenti all’interno degli uffici tecnici, altre devono essere reperite assolutamente all’esterno, con un esborso dunque di risorse per qualcosa che, se poi non si vince il bando, non si riesce a realizzare. La difficolta` e` questa. Al di la` di queste specifiche considerazioni, condi- vido tutto quello che e` stato detto.

C’e` poi un altro punto sul quale voglio soffermarmi e riguarda i su- bappalti: l’idea e` che chi vince deve avere i mezzi per poter realizzare le cose – come diceva il senatore Xxxx`ı – perche´ spesso si vedono arrivare ditte da molto lontano, che si sa benissimo che si limiteranno ad eseguire la parte iniziale dei lavori per subappaltare poi la realizzazione delle opere. Questo vuol dire non avere la garanzia che i subappaltori siano pa- gati, per cui occorrerebbe introdurre un vincolo per cui deve essere l’am- ministrazione a pagare direttamente i subappaltatori che eseguono le opere, senza passare dall’appaltatore principale, perche´ e` giusto che anche il subappaltatore guadagni.

L’altro dato, poi, e` che a partecipare ai bandi siano ditte vere e non semplicemente finanziarie o cooperative, vale a dire scatole vuote che, alla fine, non faranno mai i lavori. Come ho gia` detto – scusate se lo ri- peto, ma almeno dalle nostre parti e` cos`ı – spesso succede che le ditte ar- rivano da lontano e non verranno mai a realizzare i lavori, senza pagare tra l’altro il subappaltatore che magari e` subentrato e questo e` un pro- blema.

Dobbiamo trovare dunque la giusta via di mezzo e specificare meglio la disciplina, soprattutto per i piccoli Comuni, perche´ poi, se ci si sposta nelle grandi citta` da 80.000-100.000 abitanti, si parla di cifre completa- mente diverse; nei piccoli Comuni, invece, il riferimento e` ad un’altra ca- tegoria di lavori.

PRESIDENTE. Ringrazio l’ingegner Xxxxx per il suo contributo e di- chiaro conclusa l’audizione.

E` ora prevista l’audizione dei rappresentanti della Confederazione delle Province e dei Comuni del Nord (CONORD).

Do il benvenuto al dottor Xxxxxxxxxx Xxxxxxx, sindaco di Saronno e vice presidente di CONORD, e all’architetto Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, diri- gente del settore urbanistica e lavori pubblici del Comune di Saronno.

Cedo quindi la parola al dottor Xxxxxxx per il suo intervento.

FAGIOLI. Signor Presidente, ringrazio innanzitutto i commissari per questa audizione. Non sto qui a presentarvi la nostra associazione per non rubare tempo ed entrare subito nel vivo della questione.

Semplificazione normativa: il nuovo codice degli appalti pubblici, es- sendo stato creato in un lasso di tempo molto ristretto, considerata la pres- sione degli organismi europei, e` apparso da subito molto complesso e di non agevole lettura, in quanto formato da numerosi articoli estesi ed arti- colati e molteplici commi, a volte anche eterogenei tra loro. Com’e` risa- puto lo stesso ha introdotto una novita` rilevante, attribuendo un ruolo cen- trale all’ANAC. Nell’esercizio delle sue funzioni l’ANAC ha emanato al- cune linee guida esplicitamente previste nel testo normativo, allo scopo di meglio indirizzare le amministrazioni, i soggetti pubblici e privati, i com- missari di gara, societa` in house ed in genere tutti gli operatori interessati dall’applicazione del codice dei contratti pubblici.

Il risultato finale e` stata la creazione di un castello di provvedimenti da parte del nuovo decreto legislativo che si completa con una serie di de- creti, regolamenti e linee guida ANAC, vincolanti e non vincolanti, e che ancora non e` arrivato alla sua completa definizione, il tutto a scapito della certezza del diritto e conseguentemente della capacita` di azione delle pub- bliche amministrazioni, che in molti casi subiscono un forte rallentamento della propria attivita` amministrativa ed operativa. Il sistema normativo che gli operatori si trovano a dover applicare risulta di fatto complicatissimo e molto confuso, per cui necessariamente fonte di errori e soprattutto di con- seguenti contenziosi.

Il nuovo testo normativo dovra` necessariamente indirizzarsi verso di- sposizioni caratterizzate dalla semplicita` e chiarezza del linguaggio, ridu- cendo il piu` possibile il numero di articoli, commi e parole, e orientarsi verso la definizione di criteri ben delineati senza pero` pretendere di disci- plinare per norma ogni singolo dettaglio. Cio` soprattutto per evitare il piu` possibile l’attivita` del contenzioso che oggi verifichiamo incentrarsi preva- lentemente su questioni formali, molte volte di poco conto, che pero` fini- scono per inficiare o quantomeno rallentare interventi di grande rilevanza. Il ruolo dell’ANAC: si e` gia` detto come la nuova disciplina in mate-

xxx di contratti pubblici abbia attribuito un ruolo centrale all’Autorita` na- zionale anticorruzione. Tale posizione di preminenza si manifesta nell’at- tribuzione alla detta Autorita` di poteri non solo di vigilanza e regolazione, ma anche di intervento diretto in varie fasi delle singole procedure di af- fidamento, con penetranti strumenti di controllo e sanzionatori, in modo da configurare l’ANAC come un vero e proprio soggetto garante della le- galita` del sistema nel suo complesso, chiamato a realizzare e coniugare gli opposti interessi a un rapido ed efficace svolgimento delle procedure se- lettive, al fine della massima esplicazione della concorrenza tra gli opera- tori del mercato e alla prevenzione e repressione della corruzione e di tutte le altre forme di illegalita` che possono verificarsi durante le dette proce- dure.

Di fatto, l’apporto dell’ANAC e` risultato del tutto relativo ai fini della certezza del diritto e soprattutto al fine della semplificazione e del

supporto al lavoro delle stazioni appaltanti. Il ruolo dell’ANAC dovrebbe essere molto diverso da quello attuale. L’Autorita` dovrebbe dedicarsi non tanto o perlomeno non prioritariamente all’attivita` normativa per occuparsi maggiormente dell’aspetto piu` tecnico della materia appalti, fornendo un supporto reale e concreto alle stazioni appaltanti, anche attraverso la messa a disposizione di dati e parametri capaci di orientare concretamente l’azione delle amministrazioni locali.

Le funzioni dell’ANAC dovrebbero essere circoscritte e finalizzate da un lato al rafforzamento della certezza delle adesioni delle stazioni appal- tanti nell’applicazione della disciplina normativa di riferimento, anche at- traverso la riduzione della normativa alle questioni essenziali, e dall’altro a contribuire all’azione di eliminazione dei fenomeni di distorsione del si- stema, anche attraverso verifiche tecnico-economiche, utilizzando gli stru- menti informatici e telematici che oggi consentono di disporre e compa- rare nell’intero territorio nazionale tutti gli elementi del sistema.

Semplificazione delle procedure: l’auspicata attivita` di semplifica- zione normativa dovrebbe portare ad una maggiore celerita` e agevolazione delle procedure di gara, specie se sotto soglia comunitaria. Gia` l’attuale codice prevede procedure semplificate sotto soglia comunitaria rispetto a quelle ordinarie, mediante invito di un numero limitato di operatori eco- nomici, ma evidentemente tali norme non hanno permesso di conseguire il risultato sperato. Detta esigenza di semplificazione emerge soprattutto in relazione alle ridotte dimensioni della maggior parte dei Comuni ita- liani, che si trovano oggi a dover applicare una normativa complessa an- che per l’affidamento di lavori o servizi di importi limitati, con tutti i pro- blemi gia` sopra indicati: elevata probabilita` di commissione di errori e au- mento dei contenziosi.

Tale semplificazione potrebbe essere realizzata tramite diversi stru- menti, tra i quali si suggeriscono i seguenti: istituzione della cauzione provvisoria unica con durata annuale o biennale da depositarsi presso un ente terzo rispetto alle stazioni appaltanti; cio` semplificherebbe non solo il lavoro delle stazioni appaltanti, ma anche quello delle imprese che at- tualmente devono produrre una cauzione per ognuna delle gare alle quali partecipano con notevole dispendio di tempo e di risorse economiche. Vi e` poi la creazione di una documentazione specifica rilasciata da un ente terzo attestante il possesso dei requisiti per la partecipazione alle gare di lavori, forniture e servizi sotto soglia: cio` potrebbe essere realizzato an- che mediante l’estensione dell’efficacia e dell’uso delle societa` organismi di attestazione.

Tra gli altri strumenti vi e` l’aumento della soglia relativa all’obbligo della procedura telematica: la proposta potrebbe essere da 1.000 a 5.000 euro in analogia con la normativa gia` approvata per i servizi e forniture; la semplificazione dei livelli di progettazione per appalti sopra i 100.000 euro: questa soglia potrebbe ragionevolmente essere alzata fino a 500.000 euro; semplificazione e utilizzo di bandi tipo che rappresentano effettiva- mente un valido strumento operativo, ma allo stato attuale quelli varati si

compongono di circa 40 pagine, risultando evidentemente complessi e prolissi, specie se si considerano appalti di portata limitata.

In ultimo, ma non per importanza, merita una trattazione a parte l’og- gettiva difficolta` generatasi nell’applicazione del metodo dell’offerta eco- nomicamente piu` vantaggiosa, che negli intenti avrebbe dovuto essere ap- plicato prioritariamente. Il sistema di indirizzi, indicazioni, vincoli e spe- cificazioni operato sull’argomento ed anche con una certa discrezionalita` insita in tale metodo sta generando una percentuale di contenziosi – peral- tro dall’esito incerto – anche a nostro avviso per effetto del tentativo di normare dettagliatamente nella presunzione che cio` eviti discrezionalita` scorrette. In realta` l’eccessiva specificazione consente in modo sempre piu` praticato il ricorso al pre-contenzioso ed al contenzioso da parte delle imprese non vincitrici che in alcuni casi quantomeno possono ottenere la proroga del contratto in corso in attesa della decisione dell’autorita` prepo- sta. Fermo restando che a nostro avviso il ricorso all’offerta economica- mente piu` vantaggiosa dovrebbe riservarsi solo ai casi ove non e` possibile precisare tutti gli aspetti del lavoro, del servizio o della fornitura e che cio` debba limitarsi il piu` possibile, riteniamo che tutte le direttive emanate nel senso di normare operativamente e dettagliatamente appalti anche assai di- versi nel contenuto debbano essere sostanzialmente riviste o eliminate. A supporto degli appalti di lavori ove non e` possibile precisare in dettaglio le singole componenti potrebbe essere ripristinato l’istituto dell’appalto in- tegrato con gli opportuni correttivi.

Concludendo, il nuovo testo normativo dovrebbe attribuire alle sta- zioni appaltanti maggiore discrezionalita` e conseguentemente maggiore re- sponsabilita` nella selezione delle procedure di scelta del contraente specie in appalti di portata limitata che sono i prevalenti negli enti locali di me- die o piccole dimensioni, discrezionalita` quasi completamente annullata dall’attuale quadro normativo. L’eccessivo dettaglio della normativa non produce mai l’effetto desiderato di creare un diritto certo: e` evidente in- fatti che, per quanto la normativa possa spingersi a disciplinare anche gli aspetti piu` elementari, comunque non potra` mai prevedere tutti i casi concreti che si possono verificare e cio` specialmente in una materia cos`ı ampia e varia quale quella degli appalti pubblici.

Ovviamente con questo concludo, vi ringrazio e vi auguro buon la- voro per poter ottenere i maggiori risultati possibili a favore degli enti lo- cali. Qui con me e` presente l’architetto Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, dirigente del Comune della citta` di Saronno che ha una Centrale unica di committenza dalla fine del 2015 che coinvolge diversi Comuni medio-piccoli del terri- torio, quindi se avete domande, e` qui a disposizione proprio come refe- rente di una Centrale unica di committenza.

PRESIDENTE. Ho visto che c’e` una critica abbastanza serrata ri- spetto a quello che e` l’ANAC. In parte, personalmente, condivido questa critica, in quanto la situazione e` abbastanza complessa, dal momento che l’ANAC ora e` entrata pesantemente, quindi durante le nostre audizioni ab-

biamo addirittura sentito enti che vorrebbero tornare al regolamento prece- dente. Cosa pensate voi di questa soluzione?

STEVENAZZI. Vi racconto un caso appena verificatosi, tra l’altro a mio avviso abbastanza emblematico. Il 9 gennaio l’ANAC vara un rego- lamento sulle gare, una ditta presenta all’ANAC una richiesta di conten- zioso su una gara da noi svolta fra settembre e ottobre del precedente anno. Evito di tratteggiarvi i dettagli delle imprese in gioco, perche´ fran- camente chi ricorre peraltro e` al limite del possesso dei titoli, quindi evi- tiamo di soffermarci sul caso specifico. Ad ogni modo, nella proposta di pre-contenzioso si critica una delle offerte, stiamo parlando ovviamente dell’offerta economicamente piu` vantaggiosa, uno dei metodi che obietti- vamente crea maggiore contenzioso. Presentiamo una formula in gara, quindi una formula matematica per il calcolo dell’offerta economica, la prima formula indicata dal sistema telematico Sintel, che al tribunale della Lombardia, in altro ricorso che abbiamo avuto, ha visto emergere la vit- toria della Centrale unica di committenza (CUC). Non vengono criticati i punteggi ma viene criticata la formula e il TAR non ha nessuna difficolta` a darci ragione. La formula e` la formula lineare, per intenderci, non un’al- chimia stranissima, e` la prima formula che e` mostrata nei siti. Ebbene, esce la direttiva ANAC sul regolamento del pre-contenzioso il 9 gennaio, la domanda della ditta viene fatta addirittura a dicembre, quindi a novem- bre, ma la direttiva prevede che vi possa essere parere vincolante o co- munque lo stesso regolamento ANAC condiziona l’appalto e – guarda caso – la stessa formula viene giudicata non adeguata per quel tipo di ap- palto.

A gara conclusa, punteggio tecnico non discusso, differenza tra le of- ferte del 3-4 per cento, vi e` la pretesa di applicare una formula bilineare che crea un grande salto tra i 30 punti dell’offerta economica. Stiamo par- lando, tra l’altro, di un appalto in cui il servizio e` prevalente e franca- mente le due imprese in gioco, almeno come palmare`s, non hanno com- petizione, oltretutto hanno anche presentato due progetti distinti. Siamo imbarazzati, domani discuteremo con il nostro avvocato di questo episo- dio, ma francamente ci troviamo con un regolamento che e` stato varato post gara, con un’adesione e anche con una decisione che e` stata appena sconfessata dal TAR regionale. Inoltre, vi sara` chiaro che la domanda di pre-contenzioso e` la cosa piu` facile che fa il secondo in gara, perche´ pre- senta con tutta tranquillita` una letterina non dico anonima, ma di poco si- gnificato, che puo` come minimo avvantaggiarlo, nel caso in cui sia il pre- cedente appaltatore, almeno di una proroga non dico sine die ma di un lungo periodo per via del contenzioso che di fatto mette in atto, bloccando l’attivita` di xxxxxxx.

Nel caso di questo appalto, c’erano prestazioni di servizio anche ab- bastanza innovative, a cui l’amministrazione teneva, che non riusciamo ad applicare pur avendo anche la convenienza economica complessiva. Si tratta quindi di una grande difficolta` che magari ho male espresso, ma era per capirci.

In piu`, il parere e` un parere, non e` una decisione, per cui adesso il responsabile della CUC si ritrova a togliere l’appalto ad una ditta per ri- fare una gara, creando sicuramente danni a questa ditta che peraltro ha vinto secondo una formula regolare. Quindi e` un marasma: se almeno fosse una sentenza noi ci adegueremmo alla sentenza. Questa e` una for- mula ibrida che a mio avviso, nel piccolo della mia esperienza di trenta-quarant’anni in questo lavoro, francamente non funziona. Non na- scondo che presumo che non potremmo aderire al parere ANAC, perche´ rischiamo di andare in contenzioso con la ditta che ha vinto legittima- mente. Fosse stata almeno discussa l’offerta tecnica, un punteggio non giusto, potrei anche capirlo, ma cos`ı francamente e` impossibile.

PRESIDENTE. Chi vi ha preceduto ha suggerito come criterio sulle offerte il valore medio. Cosa ne pensate del valore medio?

STEVENAZZI. Al valore medio – glielo dico togliendomi la giacca della CUC – io sarei favorevolissimo, nel senso che perlomeno il valore medio e` una formula matematica, quindi come dirigente dell’ente e come responsabile non avrei dubbi. Purtroppo mi viene segnalato dalle aziende che questo praticamente e` un terno al lotto. Il valore medio, con l’aumento della soglia del subappalto e quindi – diciamolo chiara- mente – dello scambio del personale tra le imprese, potrebbe forse ancora

essere, entro certi limiti, tollerato. E` chiaro, tuttavia, che diventa o un altro esempio di cartello tra le imprese per poter collocare la somma nel valore

medio, oppure un terno al lotto. Entrambe le soluzioni non mi sembrano ideali. Magari questa formula potrebbe essere contemperata con l’aumento della soglia del subappalto, che di fatto ormai in edilizia si pratica, perche´ non so che tipo di punto di vista abbiate voi, ma dal punto di vista pratico la soglia del subappalto e` ormai un’esigenza nell’edilizia ad esempio ci- vile, cioe` non c’e` nessuna impresa che ha falegnami, xxxxxx, idraulici, a volte neanche carpentieri; quindi bisogna capire di cosa si parla e di che entita` di appalti si parla, che e` un po’ il tema che abbiamo riproposto anche in questa sede.

FAGIOLI. Signor Presidente, vorrei aggiungere che dal punto di vista dei sindaci che rappresento il concetto e` quello di poter avere un po’ piu` di mano libera nel poter presentare un progetto e mandarlo in gara con all’interno tutti quelli che sono i parametri della qualita` di materiali, che poi il progetto venga realizzato dagli uffici del Comune o da studi di progetto esterni, e comunque mandare a gara con la certezza che in quel caso ci possa essere un ribasso, sapendo pero` gia` quali sono i lavori e i materiali da appaltare.

In tal modo la parte interna di progetto e di indirizzo alla parte eletta puo` metterci la faccia, perche´ ha deciso di seguire un certo tipo di lavoro, con una certa qualita` e poi, dopo l’esecuzione dei lavori, andare al ribasso. Qui, come citava l’architetto, ci troviamo di fronte a delle normative dove Sintel ci indica delle formule, che vengono applicate e poi ci vengono

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

contestate dalla stessa ANAC. Ci sono delle distorsioni e dei ritorni da parti delle Istituzioni dello Stato che diventano incomprensibili ai citta- dini, ma anche a chi amministra.

PRESIDENTE. Condivido perfettamente le vostre osservazioni. Vi ringrazio per il contributo offerto ai lavori della Commissione e dichiaro conclusa l’audizione.

Proseguiamo ora con l’audizione con l’audizione dell’Associazione Italiana Operatori Sosta e Mobilita` (AIPARK). Sono presenti l’architetto Xxxxxxxx A. Xxxxxxxxx, segretario generale AIPARK e presidente del- l’European Parking Association (EPA), e il dottor Xxxxxxxx Xxxxxx, ammi- nistratore delegato di ARPINGE. Cedo loro la parola, ricordando il ri- spetto dei trenta minuti per dare la possibilita` poi ai senatori di intervenire e fare domande.

XXXXXXXXX. Illustre Presidente, illustri senatori, ringrazio anzitutto a nome della nostra associazione e di tutti i nostri associati dell’invito a poter partecipare a questo incontro in modo da rappresentare la prospettiva di come i concessionari di parcheggi operino tutti i giorni nel cuore del contesto della mobilita` urbana, che si sta confrontando con dinamiche di cambiamento, di cui stiamo parlando molto in questi tempi per quello che riguarda l’avanzamento della nuova mobilita`. Cio` avra` un effetto di- rompente sull’ammontare delle caratteristiche delle strutture e degli inve- stimenti da svolgere.

AIPARK e` un’associazione nazionale che si occupa di questi temi dal 1991 ed e` completamente indipendente, riconosciuta in ambito nazionale ed internazionale, promuove la cultura della sosta (avremo anche l’occa- sione di capire un po’ meglio di cosa si tratta), veicola lo scambio di in- formazioni, rappresenta gli interessi del settore ai tavoli istituzionali con Ministeri, Banca d’Italia, ANCE, Confcommercio, ANCI e via dicendo e cura il rapporto con il territorio.

Noi organizziamo congressi nazionali ed internazionali, abbiamo avuto eventi internazionali in Italia, l’ultimo a Torino nell’anno del 150º con piu` di 500 persone da 32 Paesi del mondo. Abbiamo firmato il con- tratto collettivo nazionale del settore con Confcommercio per quanto ri- guarda gli addetti alle strutture. Tra i nostri associati ci sono i piu` impor- tanti operatori pubblici e privati che operano nel settore e ovviamente c’e` anche la rappresentanza di quelle che sono le professionalita` industriali, i produttori di tecnologie, di servizi e anche l’expertise per quello che ri- guarda le pianificazioni e le progettazioni, oltre ovviamente al settore della costruzione.

All’interno dell’associazione abbiamo una rappresentanza di oltre

600.000 posti auto tariffati, sia su strada che in struttura, raggruppiamo

5.000 addetti per quello che riguarda gli operatori puri del settore della sosta; vi e` poi ovviamente l’indotto di tutti i servizi a supporto.

AIPARK partecipa all’European Parking Association, di cui al mo- mento sono presidente, che raggruppa le associazioni di 22 Paesi europei.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

Questo contesto cuba circa 40 milioni di posti auto tariffati, dai Paesi nor- dici al Mediterraneo. Abbiamo sviluppato una serie di iniziative insieme a Confcommercio, svolgendo indagini nazionali sul tema: una nuova edi- zione e` in corso. L’associazione si e` dotata di un codice etico e, l’anno scorso, dopo gli eventi di Genova, abbiamo anche distribuito a tutti gli as- sociati un documento di moral suasion perche´ tanti dei nostri associati sono concessionari, richiamando tutti alle responsabilita` nell’ambito del- l’attivita` concessoria e al rispetto degli impegni di manutenzione e di pa- gamento di vari contributi che devono dare.

Devo dire che abbiamo essenzialmente una rappresentanza all’interno della nostra associazione che raggruppa anche importantissimi operatori che fanno parte di organizzazioni multinazionali; abbiamo diverse societa` che hanno sede in Belgio, in Spagna, in Francia, in Inghilterra, in Germa- nia con dei risultati veramente molto interessanti.

Abbiamo expertise all’interno di questa organizzazione che ci ha per- messo di portare a casa negli ultimi anni quattro premi internazionali per lavori di eccellenza nel settore. Si tratta quindi di un settore, come senti- rete anche dalla presentazione del dottor Xxxxxx, che tecnologicamente e` molto preparato e affronta il tema della gestione di una concessione con grandissima serieta`. Sono societa` sul campo da piu` di trent’anni, quindi non fanno e vanno via, ma fanno e rimangono, perche´ ovviamente siamo molto convinti dell’importanza della gestione del servizio. Sono tra l’altro anche molto in sintonia con l’andamento del mercato, per quello che ri- guarda la preparazione in vista della nuova mobilita` che sta arrivando.

XXXXXX. Dalla presentazione dell’architetto Xxxxxxxxx, che mi ha preceduto, e` chiaro che le proposte che noi in qualche modo enfatizziamo e che nella sostanza incontrano una diffusa condivisione – di molte di esse probabilmente avrete sentito parlare anche da parte di altre associazioni – nascono dalle peculiarita` di AIPARK.

La prima e` che rappresentiamo soggetti pubblici e privati, quindi siamo sensibili al fatto che la pubblica amministrazione non sia in condi- zioni di inferiorita` quando si crea un partenariato pubblico/privato, che e` un’operazione complessa, che richiede quindi una parita` di competenza e di qualificazione per evitare eccessi e abusi che poi screditano l’intero set- tore.

Per quanto ci riguarda sottolineiamo l’importanza sia della qualifica- zione delle stazioni appaltanti, sia della costituzione e della creazione di soggetti a livello centrale che, analogamente a quanto fatto dal piano Junc- ker con l’Advisory HUB per tutti i Paesi europei, possano contribuire ad avere a livello di pubblica amministrazione delle practice standard, un supporto informativo o addirittura delle forme di omogeneizzazione dello strumento concessorio o del contratto, in modo che qualsiasi pubblica am- ministrazione possa avere effettivamente un livello negoziale qualificato, non inferiore a quello della controparte privata, limitando quindi il peri- colo di asimmetrie ed abusi. Sapete tutti, ad esempio, che il Ministero del- l’economia ha messo in consultazione un contratto standard per i partena-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

riati pubblici/privati delle opere sociali (scuole e ospedali), che si propone di colmare questo gap tra pubblico e privato.

Come AIPARK rappresentiamo ovviamente anche dei soggetti privati particolari, perche´ gran parte degli operatori presenti in questo settore, di- rei a livello europeo, e` ormai istituzionale: molto spesso sono privati, fondi o societa` infrastrutturali, che ricevono il loro denaro da fondi pen- sione o da assicurazioni, per cui hanno anche una serie di regole interne di responsabilita` sociale molto rigorose poiche´ il risparmio che trattano e` particolare.

Gli altri elementi caratterizzanti le nostre proposte si riferiscono al fatto che sostanzialmente la sosta e` un’infrastruttura locale. Voi sapete che il grande gap di investimenti in infrastrutture che c’e` stato a livello nazionale ha colpito negli ultimi 10-11 anni soprattutto le infrastrutture lo- cali, urbane, quelle di prossimita` al cittadino e questo e` forse il problema piu` grande.

Allo stesso tempo, siamo in un settore attraversato da fremiti e inve- stito da cambiamenti tecnologici incalcolabili. La sosta si deve confrontare con un’automobile che cambia forma (dalla robotica alla tecnologia, all’e- nergia), ma lo stesso parcheggio non puo` essere piu` solo hardware, perche´ chi vuole andare in un parcheggio non vuole solo trovare – o sperare di trovare – un posto o sapere da una app se c’e` un posto libero; vuole di piu`, lo vuole prenotare. Questo significa tecnologia e soggetti che ragio- nano, che investono, che partecipano alla vita del parcheggio dell’urbe in una maniera diversa rispetto al passato.

C’e` poi il ruolo crescente degli investitori istituzionali, che forse e` il vero grande tema. Sia pur con ritardo, ci e` arrivata anche l’Italia e nella bozza del decreto «sblocca cantieri» c’e` un’intuizione all’articolo 2-bis che riguarda il partenariato pubblico/privato, che consente a tutti gli inve- stitori istituzionali di agire da promotori.

Vorrei provare a dare a tutto questo un significato sistemico. A li- vello internazionale, negli ultimi 10-11 anni una delle piu` grandi modifi- che carsiche verificatesi in tutti i Paesi dell’OCSE, Italia compresa, e` stata la crescita prorompente del risparmio istituzionale, che dal 2007 al 2018 da noi e` passato da 400 ad oltre 1.000 miliardi: parliamo di un patrimonio sostanzialmente ascrivibile a fondi pensione, casse di previdenza e assicu- razioni. Ovviamente e` un patrimonio che ha bisogno di tutela e che puo` quindi affrontare investimenti alternativi nell’economia reale solo a deter- minate condizioni. Allo stesso tempo, ha bisogno di rendimento per cui, ove assume una dimensione rilevante e strutture di gestione opportuna- mente qualificate, arriva anche all’economia reale.

Questo e` un circuito virtuoso che in altri Paesi ha trovato piu` facilita` perche´ esisteva un’industria molto sviluppata dei cosiddetti alternativi, quindi di operatori che gestivano fondi per il private equity, per il venture capital, per le infrastrutture e per il private debt. Da noi non c’era questa tradizione e cio` ha un po’ rallentato, perche´ ovviamente poi ci vuole com- petenza per tradurre gli obiettivi di investimento di un risparmio istituzio-

nale in operazioni coerenti nell’economia reale. E` un mestiere.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

In questi anni lo stimolo e` stato molto forte e ha portato gli investi- tori istituzionali a cercare gestori che abbiano rispetto di alcuni princ`ıpi tra cui, ad esempio: a) la misurazione dell’impatto economico ambientale, so- ciale e industriale (il cosiddetto impact investing); b) la sostenibilita` delle strutture di governance; c) gli effetti sociali; d) il rating pubblico, cioe` la capacita` di un soggetto pubblico, non tanto di essere in equilibrio di bilan- cio, che e` sempre un fatto positivo ma non dirimente, ma soprattutto di essere trasparente ed efficiente. Vi e`, infine, la capacita` di connettersi ai nuovi strumenti dell’Europa: il Piano Juncker ieri e InvestEU a partire dal 2021, sistemi di supporto all’economia dei Paesi europei che si basano sull’investimento istituzionale. Ricordo che in questo senso intervengono moltiplicatori importanti per cui, per ogni euro di garanzia pubblica del bilancio dell’Unione europea messo a disposizione nel Piano Juncker, 15 devono venire da risorse private (nell’InvestEU gli euro sono 13,5).

Ovviamente questo significa – e lo dico perche´, parlando di appalti e concessioni o di modifiche da proporre per questa importante normativa italiana – che bisogna avere o proporre una visione o un criterio, perche´ per riformare bisogna avere un’idea di indirizzo.

Per quanto riguarda il partenariato pubblico/privato e il coinvolgi- mento del risparmio istituzionale, ovviamente si tratta di creare le condi- zioni per guardare alla possibilita` di avere, non soltanto progetti bancabili

– come si e` fatto fino ad oggi – ma anche progetti che rispondano al cri- terio di eleggibilita`, quindi di capacita` di attrarre capitali di rischio, di equity (fondi infrastrutture, fondi immobiliari o anche investitori di tipo societario, Sicaf e quant’altro), nonche´ l’addizionalita`, cioe` la capacita` di dimostrare un reale impatto sui sistemi sociali ed economici. Poiche´ il coinvolgimento di questo patrimonio puo` avvenire a condizioni partico- lari, le policies devono tenerne conto, avendo riguardo ai nuovi investitori. La prima cosa da sottolineare e` che, volendo guardare a questo cir- cuito, non basta parlare di leggi su appalti e concessioni: bisognerebbe guardare anche ad altre discipline, come la disciplina del credito. Basti pensare, ad esempio, che nel 2015 si e` tolta la riserva bancaria per lasciare spazio ad altri soggetti, comunque regolati e vigilati, tra cui i fondi di de- bito, che usano il TUF anziche´ il TUB (cioe` il Testo unico della finanza anziche´ il Testo unico bancario), che hanno conosciuto una grande esplo-

sione in tutti i Paesi OCSE, soprattutto nelle infrastrutture.

Da noi, sempre per una minore tradizione di mercato, c’e` ancora molto poco di tutto questo. Per esempio, la disciplina che regolamenta gli investitori istituzionali. Noi pero` oggi ci focalizziamo su quello che e` di pertinenza di questa illustre Commissione e quindi sul tema del co- dice degli appalti. La prima cosa che si puo` notare e` l’importanza di di- stinguere, come avviene a livello europeo, tra appalti e concessioni, per- che´ in una prospettiva di valorizzazione del promotore istituzionale, cioe` dell’investitore «puro», ovvero quello che non svolge direttamente un’azione di costruzione o di gestione, ma che prende la responsabilita` e il carico di promuovere, concepire, realizzare e gestire direttamente

un’opera o avvalendosi di altri soggetti. E` importante distinguere, anche

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

a livello normativo, la parte appalti, dove c’e` una pubblica amministra- zione che e` promotore, e la parte concessione. Da noi c’e` una cultura ap- paltistica, dove in realta` tutto e` confluito in un medesimo contesto.

L’altro tema sensibile e` il rispetto del divieto di gold plating. Certa- mente molti operatori che si sono seduti a questo tavolo hanno sottolineato gia` il tema dell’articolo 177 che pone veramente tante questioni, obbli- gando l’esternalizzazione dell’80 per cento di tutti i lavori, i servizi e le forniture dei concessionari privati con grave azione del principio di liberta`

organizzativa. Peraltro, una cos`ı ampia universalita` di applicazione pre-

sume che in tutti i settori ci siano mercati concorrenziali che invece po- trebbero non esserci e, quindi, che la gara sia il metodo piu` efficiente per distinguere chi e` piu` bravo. Fino al paradosso davvero inspiegabile di obbligare le carie utilities a licenziare il proprio personale per dare in outsorcing la gestione di servizi a soggetti, che magari oggi non esi- stono. Oltretutto introduce vincoli stringenti ai concessionari: sembra voler dire che va bene l’investitore privato, ma si deve comportare come una stazione pubblica appaltante. Quindi, la separazione concettuale – e poi, ovviamente, normativa – tra cio` che e` appalto e cio` che e` concessione, cioe` partenariato, e il divieto di gold plating sono senz’altro i temi per noi piu` rilevanti.

C’e` poi il tema della qualificazione delle stazioni appaltanti e della pubblica amministrazione. Come abbiamo detto, la rappresentiamo e rite- niamo che una pubblica amministrazione tutelata sia un vantaggio per gli operatori di settore, non uno svantaggio, e sia un beneficio: innanzitutto aumenta gli investimenti e le nostre opportunita`; elimina operatori margi- nali che al margine cercano circostanze di rendita e da` piu` spazio a coloro i quali vogliono, invece, qualificare l’investimento, renderlo piu` com- plesso e anche fruttuoso, sempre perche´ alle spalle ci sono risparmi che meritano rispetto e meritano rendimento, ma in un equilibrio complessivo. Nel medio-lungo termine le situazioni di disequilibrio non reggono.

L’altro tema delicato che avvertiamo, cos`ı come molti operatori, e`

quello della soft law e, quindi, dell’ANAC, sul quale bisogna trovare un equilibrio piu` efficace e eventualmente il ritorno ad un regolamento piu` coerente con la certezza del diritto. Abbiamo infatti colto molto spiazza- mento dalla soft law per la pubblica amministrazione. Lo spiazzamento della pubblica amministrazione, anche di alcuni operatori privati e devo dire di noi stessi, molto spesso genera poi confusione e timore e blocca l’azione.

Possiamo segnalare, ad esempio, le linee-guida che tendono a stabi- lire per via amministrativa il rendimento giusto di un investimento. Sono comprensibili se si guarda ai problemi che cercano di risolvere, cioe` l’asimmetria che spesso si e` creata in operazioni reali e concrete; tut- tavia in un mondo e in un mercato dinamico ed aperto e` difficile pensare che il rendimento «giusto» possa essere fissato in xxx xxxxxxxxxxxxxx. Xx- xxxxxxxx trovare altri meccanismi per sostituire la competenza della pub- blica amministrazione.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

A conclusione di questa breve presentazione, vorrei esprimere una preoccupazione: noi cogliamo il rischio di atteggiamenti punitivi genera- lizzati (o comunque questo e` stato il timore) dopo le drammatiche vicende di Genova. Noi siamo operatori in tanti mercati (parlo per la mia societa`): siamo nel mercato della sosta, siamo anche nel mercato dell’energia, dove e` sempre presente anche il rischio di modifiche normative ad effetto re- troattivo, come il cosiddetto spalma-incentivi.

La raccomandazione e` quella di elaborare norme che, nel recuperare asimmetrie o malfunzionamenti, cerchino anche di motivare gli investitori istituzionali e premiare comportamenti diversi dal passato; quindi non norme punitive, ma premianti per chi lo merita.

Faccio una breve rappresentazione: l’altro giorno, nella presentazione di un investitore istituzionale, c’era un grafico che rappresentava rendi- menti e rischi delle varie categorie delle infrastrutture. Per ogni categoria e per ogni livello di rischio c’era un range di rendimento. I Paesi che sono piu` convincenti nel costruire un basso rischio Paese, ovvero un rischio re- golatorio, sono quelli che riescono ad ottenere investimenti a rendimenti piu` bassi: e` quella la strada da seguire, quella della fiducia del mercato, anche per avere gli investitori migliori. Ci sono Paesi che danno talmente tanto conforto agli investitori, soprattutto agli investitori istituzionali, che riescono a fare opere di infrastruttura urbana (un ospedale o una scuola con il canone di disponibilita`, oppure un parcheggio) a rendimenti vera- mente molto bassi. E cio` che li rende tali e` la credibilita` di quel Paese e la classificazione del rischio Paese, del rischio regolatorio, del rischio controparte intesa come pubblica amministrazione.

Non e` un atto amministrativo o punitivo. Anche in Italia abbiamo delle eccellenze. Xxxxxx partecipando a una gara per un’infrastruttura so- ciale, che non posso qui rivelare, ma quello che mi fa piacere notare e` che la qualita` di tutti gli operatori e` talmente elevata che sui rendimenti c’e` molta concorrenza: ci sono sedici investitori, di cui uno solo italiano, e c’e` tanta concorrenza. I rendimenti stanno diventando veramente molto bassi.

Quindi, questa e` la strada per avere accesso a queste gare. Noi par- tecipiamo a un’associazione internazionale, oltre che ad Aipark, che si chiama Long Term Infrastructure Investors Association (LTIIA), dove ci sono tutti fondi infrastrutturali, solitamente alimentati da fondi pensione e assicurazioni: sono 10.000 miliardi di dollari di risorse solo per le infra- strutture. Vengono ancora poco in Italia (potrebbero venire di piu`), ma certamente la strada e` quella di cercare di delineare una normativa per ar- rivare ad ottenere qualita` della pubblica amministrazione, basso rischio Paese, basso rischio regolatorio e basso rischio di incertezza normativa. E cos`ı attrarre capitali istituzionali utili allo sviluppo sostenibile e respon- sabile. Quindi la soft law o la si rilegge in questa direzione o la si supera con un regolamento generale codificato.

Tutti questi elementi aiutano ad attrarre risorse anche a rendimenti relativamente bassi rispetto a quelli del passato.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

PRESIDENTE. Sul piano delle concessioni, voi sapete bene che il nostro Paese, almeno in alcuni settori, non e` stato controllato. Il caso di Genova che voi avete richiamato e` emblematico. Da una parte si chiede un basso rischio regolatorio, ma dall’altra abbiamo bisogno anche di un controllo per garantire gli investimenti nel Paese. Quali sono le soluzioni che voi auspicate a questo riguardo?

XXXXXX. Una soluzione, quasi ovvia, presente in tanti settori e` quella di un’Authority tecnica indipendente che, peraltro, nel settore dei trasporti esiste anche in Italia. Mi pare che pero`, curiosamente, non abbia competenza sul settore autostradale. Quanto a cio` che auspichiamo, noi in- vestiamo in settori dove ci sono Authority tecnicamente qualificate. A li- vello internazionale ci sono dei criteri codificati. Un’Authority indipen- dente dalla politica ma tecnicamente anche molto qualificata e` utile. Ov- viamente, nel settore del partenariato pubblico-privato non c’e` un’Autho- rity specifica. L’ANAC, che ha una funzione che definirei mista, perche´ svolge tanti ruoli, parte da una cultura molto amministrativa e appaltistica, se la compariamo ad altre Authority, come ad esempio quella dell’energia e del gas, che invece ha un elevato rating internazionale. Noi siamo ov- viamente – l’azione di moral suasion di AIPARK lo dimostra – molto pre- occupati di tutti i casi in cui c’e` uno squilibrio. Non siamo interessati ad avere un settore del partenariato pubblico-privato selvaggio. Chi lavora nel medio-lungo termine dovrebbe proprio essere strutturalmente e fisiologica- mente nemico delle asimmetrie, degli eccessi e degli abusi perche´ tanto prima o poi vengono fuori.

L’Authority, quindi, e` il sistema piu` utilizzato per gestire una conces- sione. L’importante e` che siano soggetti tecnici, autonomi dalla politica capaci anche di controllare, come ad esempio avviene a noi nel settore dell’energia, il business plan o se c’e` una RAB. Il controllo tecnico, non e` banale. Forse e` questo che e` mancato in molti settori e naturalmente gli eccessi, poi, ahime`, li pagano tutti, perche´ il vero tema e` proprio que- sto: cercare di trovare la misura per non imputare a tutti gli eventuali er- rori di pochi, danneggiando magari l’appetibilita` del Paese. Tra l’altro, il tema delle autostrade e` un tema sempre complicato, perche´ se noi ve- diamo la Corte dei conti italiana, ma anche quella europea, e` proprio un settore di per se´ molto complesso. Ci sono Paesi ormai, come l’India, che le autostrade le fanno con il canone di disponibilita`, per evitare di do- ver affrontare il problema della previsione di traffico. Noi siamo molto precisi a livello urbano. A livello urbano si puo` essere veramente molto precisi nelle previsioni di traffico. A livello autostradale dipende. Molto spesso un’autostrada la si fa anche per connettere due punti a prescindere dalla convenienza economica, ma la manutenzione la si deve fare. Il tema, quindi, e` piu` complicato. Una buona Authority di controllo e monitorag- gio, tecnica e indipendente, puo` essere un buon meccanismo. Inoltre noi siamo favorevoli a tutte le proposte che qualificano professionalmente la pubblica amministrazione, tra l’altro da noi rappresentata come AIPARK.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

PRESIDENTE. Vi ringrazio per la vostra presentazione e per il vo- stro contributo. Prenderemo sicuramente in esame quello che ci avete con- segnato.

Dichiaro conclusa l’audizione.

(I lavori, sospesi alle ore 17,30, sono ripresi alle ore 17,45).

E` ora prevista l’audizione di rappresentanti dell’Osservatorio Nazio- nale sulle Infrastrutture.

Do la parola al presidente, dottor Xxxxxxxxxx.

CIANCIOTTA. La ringrazio, Presidente, a nome dell’Osservatorio, per l’invito che consente a noi, che ci siamo costituiti da poco piu` di un anno e che quindi avevamo come missione, come obiettivo, quello di diventare uno strumento a supporto delle istituzioni, di avere una fun- zione assolutamente precipua in un contesto istituzionale importante come questo. Se lei e` d’accordo, oltre ovviamente alle domande o alle richieste di chiarimento da parte dei senatori componenti della Commissione, io e il vice presidente esecutivo pensavamo, appunto, in linea con la memoria che abbiamo inviato ieri, di fare una relazione introduttiva generica, sui temi che vorremmo che in qualche modo venissero discussi e recepiti da questa Commissione. Xxxxx proposte piu` specifiche, entrera` nel merito il vice presidente.

Vengo subito al tema principale, che e` quello che abbiamo sottoli- neato nella nostra memoria e anche nell’attivita` di supporto stampa che ha preceduto questa nostra audizione. Il tema che ci preoccupa in modo significativo e` quello delle competenze, quello che abbiamo verificato in questo anno di attivita`. Noi abbiamo presentato due rapporti, uno sulla digitalizzazione nell’ambito delle infrastrutture italiane al CNEL, dando anche, secondo me, un segnale chiaro in relazione proprio a quello che potrebbe essere il ruolo non solo dell’Osservatorio, ma anche del luogo che in quel caso ci ospitava, e poi il 24 ottobre abbiamo presentato un rap- porto sulle infrastrutture in Europa che non solo ha evidenziato quali sono i ritardi del sistema italiano, ma ha cercato anche di creare le condizioni perche´ il sistema italiano possa allinearsi anche con il resto dell’Europa, utilizzando e investendo su una serie di strumenti sui quali interverra` poi, successivamente, il vice presidente. Uno su tutti e`, ad esempio, l’uti- lizzo della blockchain come sta avvenendo in alcuni contesti molto inte- ressanti. Il primo che mi viene in mente e` il porto di Rotterdam, che nella costruzione di una contrattualistica piu` trasparente e sicura nei confronti, ad esempio, della filiera agroalimentare, utilizza ormai da almeno un anno la blockchain. Anche questa audizione va nella direzione di fungere da ausilio e da sprone alle istituzioni.

Il tema che noi vogliamo evidenziare e` che a nostro giudizio c’e` un problema principale che viene, purtroppo, disatteso anche dalla discus- sione che si sta facendo in queste settimane ed e` il tema delle competenze. Si discute moltissimo della ridefinizione del contesto, della cornice legi-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

slativa. A nostro giudizio, anche per esempio in relazione al tema dei commissari ad acta, uno degli elementi che ci piacerebbe che venisse di- scusso e` il contributo dei commissari in termini di project manager, per- che´ di project management a livello di costruzioni se ne parla molto poco.

Il tema delle competenze viene sempre messo in disparte rispetto alla

discussione complessiva. Non si mette in discussione il tema delle risorse economiche. E` certamente un tema fondamentale, ma quello che abbiamo

capito e valutato nell’ambito delle nostre analisi e` che non si tratta di un problema specifico. Le risorse ci sono, ci sono state anche nelle ultime leggi di bilancio, anche i Comuni virtuosi, che in qualche modo potevano andare in deroga al patto di stabilita`, non sono riusciti a trasformare quella opportunita` in azioni virtuose a sostegno non solo dell’apertura dei can- tieri, ma anche alla rimessa in esercizio di un sistema economico che, come voi sapete, a livello locale ha un’incidenza molto superiore rispetto a quello che e` il sistema dei grandi appalti. Il tema non verte, a nostro giudizio, sulle risorse, ma soprattutto sul modo in cui, a livello di ammi- nistrazioni locali, le competenze, che a nostro giudizio mancano, possono invece diventare un elemento fondamentale per creare le condizioni a so- stegno dello sviluppo. Una preoccupazione che noi abbiamo segnalato al- l’interno della nostra memoria e` che il sistema della pubblica amministra- zione italiana e` composto da una pubblica amministrazione che noi ab- biamo in modo semplicistico definito di serie A (ANAS, RFI, Ferrovie dello Stato), cioe` strutture molto grandi che hanno un livello organizzativo adeguato ai cambiamenti attuali. Penso, per esempio, al tema del BIM e a tutta la digitalizzazione del sistema delle infrastrutture. Chi opera all’in- terno dei contesti della pubblica amministrazione non solo conosce in modo perfetto quello che sto dicendo, ma ha anche la possibilita` di ren- dere esecutiva questa attivita`. C’e` poi tutto un livello di pubblica ammini- strazione, di Comuni anche di medie dimensioni, che oggettivamente non solo non ha competenze per intervenire a definire i nuovi perimetri orga- nizzativi a livello di programmazione del sistema delle costruzioni e delle infrastrutture, ma manca anche di una proattivita` di cui in questo momento il sistema della pubblica amministrazione avrebbe bisogno. La nostra pre- occupazione, come abbiamo scritto nella memoria, e` che queste attivita` in itinere, soprattutto in relazione alla riforma delle pensioni, rischiano di svuotare seriamente quel tipo di pubblica amministrazione di competenze che non solo potrebbero agevolare la ripresa del sistema degli appalti, ma diventare anche un elemento di sostegno e di ausilio a chi dovrebbe inter-

venire successivamente per raccoglierne il testimone. E` una preoccupa-

zione molto significativa soprattutto nei Comuni di piccole dimensioni; ri- cordiamo che l’Italia ha un numero di Comuni fino a 5.000 abitanti molto elevato, quasi il 60 per cento dei Comuni italiani ha una parcellizzazione molto evidente del numero degli abitanti. Se non si investe su un nuovo tipo di competenza e non si ragiona sul modo in cui i cambiamenti tecno- logici possono partecipare alla costruzione di un nuovo modello organiz- zativo, e` molto difficile che anche il tema del cosiddetto sblocca-cantieri possa produrre un’iniezione significativa a livello di amministrazioni lo-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

cali. Il tema delle competenze e` assolutamente decisivo, anche in funzione della costruzione delle citta` del futuro. E` uno dei grandi temi su cui l’Eu-

ropa e l’Italia possono competere a livello globale con le macro aggrega- zioni, le citta`-Stato che stanno nascendo e diventando sempre piu` forti. Penso, per esempio, al caso di Singapore e a tutto quello che sta acca- dendo nell’Est del mondo, dove si stanno costruendo delle megalopoli che hanno delle condizioni in termini di fiscalita` agevolata che diventano strumenti di attrazione di investimento. Se le citta` italiane non rimettono in esercizio il tema dell’infrastrutturazione del territorio e della definizione di un’infrastruttura ampia per collegare le comunita` locali, rischiano dav- vero di diventare sempre piu` marginali all’interno di un processo di glo- balizzazione che oggettivamente non e` paziente. Oltre al tema delle com- petenze che costituisce l’elemento fondamentale sul quale intendiamo co- struire la nostra azione, anche a supporto e a sostegno delle istituzioni, vi e` un altro tema sul quale ci piacerebbe che si cominciasse a discutere in Italia, dove c’e` una parte importante della pubblica amministrazione che lo sta facendo in modo mirabile. Penso per esempio all’ANAS e al pro- getto di smart road, cioe` tutto quello che in qualche modo e` la sensoristica che interviene direttamente per aiutare il dialogo tra il gestore, per esem- pio, di una infrastruttura e chi ne usufruisce, in questo caso un automobi- lista, possa diventare il driver sul quale costruire il dialogo nel futuro an- che all’interno delle comunita` locali.

La nostra grande preoccupazione e` che inevitabilmente si sta co- struendo una demarcazione che divide in due il Paese tra un sistema che non solo e` infrastrutturato in modo decisivo verso la globalizzazione, ma che favorisce anche un certo tipo di consapevolezza culturale in rela- zione al tema delle infrastrutture. C’e` invece una parte del Paese dove og- gettivamente c’e` una difficolta` anche a mettere in esercizio azioni di can- tiere che potrebbero aiutare la vita quotidiana.

Il nostro tema e` relativo alle competenze e ad interventi su sistemi nuovi, cioe` sulle modalita` di creazione di nuove organizzazioni del lavoro. Il mondo del lavoro si sta infatti modificando anche all’interno del conte- sto e del perimetro della pubblica amministrazione in relazione alle infra- strutture. Crediamo inoltre sia necessario inserire temi che sono ormai fon- damentali sui quali anche le nostre imprese stanno cercando di fare un salto culturale. Parlo del tema del BIM, ma anche della questione legata ai modelli computazionali, sui quali qualche anno fa potevamo immagi- nare che rappresentavano il futuro, adesso sono gia` il presente. Il pro- blema e` che l’Italia e` molto in ritardo su queste tematiche. Vi e` un ritardo considerevole che a nostro giudizio puo` essere aggravato dal depaupera- mento in termini di consistenza organizzativa, che si puo` verificare e in qualche modo si sta gia` verificando con le azioni in itinere.

Parlo ad esempio della riforma delle pensioni. A nostro giudizio, so- prattutto in alcuni centri nevralgici della pubblica amministrazione, ci sono figure centrali che e` molto complicato sostituire e la cui sostituzione xxxx` peraltro anche di difficile gestione nel momento nel quale devono convivere delle figure che in questo momento potrebbero rappresentare

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

un ossimoro. Il mondo delle costruzioni, l’organizzazione in cantiere e il sistema della progettazione si stanno modificando e uno dei temi che noi vorremmo porre alla vostra attenzione e` in che modo sviluppare quel tipo di competenza in relazione soprattutto al project management all’interno delle costruzioni. Parlo del project management anche in relazione al tema della progettazione che se ricordate bene, quando ci fu la prima ri- forma tre anni fa, ebbe un blocco significativo; nel 2016, dopo gli anni di crisi economica, vi fu, a cavallo tra il 2015 e il 2016, un primo segnale importante, come peraltro ci certifica anche il centro studi dell’ANCE, in relazione alla progettazione. Un’altra delle nostre paure e delle nostre riserve e` che questa discussione in questo momento puo` rischiare nuova- mente di aggravare il sistema della progettazione e determinare un nuovo blocco che non sara` inferiore ai nove mesi. Se questa incertezza dovesse perdurare per almeno sei-nove mesi o addirittura per un anno, riducendo il numero delle progettazioni, siamo convinti che anche il tema in discus- sione rischierebbe davvero di non poter rappresentare un elemento posi- tivo in relazione allo «sblocca cantieri» e all’esercizio economico delle in- frastrutture. Queste sono un po’ le questioni sulle quali vorremmo ragio- nare a livello macroeconomico: investire sulle competenze ed essere at- tenti a non modificare tout court quanto e` gia` in itinere, non perche´ ci piaccia, ma perche´ in qualche modo la modifica in senso lato potrebbe de- terminare il paradosso di andare nella direzione esattamente contraria. Tornare infatti a modificare nuovamente una cornice normativa sulla quale si e` discusso molto, potrebbe determinare un’incertezza e un’alea di ri- schio su cui sarebbe molto complicato intervenire successivamente. Ov- viamente nella nostra memoria sono contenute alcune proposte che vanno ad esaminare piu` nel dettaglio i temi che ho indicato a livello generico. Detto questo, se possibile, lascerei la parola al vice presidente esecutivo, dottor Xxxxxxx, che ha studiato in modo specifico queste tematiche.

ORTENZI. Signor Presidente, grazie innanzitutto per l’invito. Cerchero` di essere il piu` breve possibile, cominciando col dire che,

alla fine del documento che lasceremo agli atti, abbiamo formulato in breve alcune nostre proposte raggruppandole per temi, con un riassunto di tutto cio` che e` stato detto prima e del perche´, che vorrei commentare ora insieme a voi. Parto dall’articolo 96 dell’attuale codice che, se non vado errato, ha recepito la direttiva 2014/24/UE in materia di valutazioni per quanto riguarda i progetti sul ciclo intero di vita di un’opera pubblica. Da quanto mi risulta, questa norma e` stata inserita nel codice, ma ad oggi trova ancora limitata applicazione, nel senso che poche stazioni appaltanti riescono a fare una vera valutazione sul ciclo intero di vita di un’opera pubblica.

Faccio una precisazione per chiarire meglio che cosa si intende per

«ciclo intero di vita». Come sappiamo, il nostro progetto parte dalla pro- grammazione triennale, nella quale viene assegnato un CUP (Codice unico di progetto) e nominato un RUP; c’e` poi la gara di servizi per la proget- tazione e l’esecuzione. Qui termina il progetto e si entra nel facility ma-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

nagement, con costi legati alle opere pubbliche, in particolare all’energia, alla manutenzione e all’abbattimento e/o riuso del bene pubblico. Questo e` un po’ il life cycle cost dettato dall’Europa.

Noi crediamo che sia importante sviluppare questi temi, grazie anche alla digitalizzazione, perche´ oggi e` piu` semplice fare questo tipo di valu- tazioni rispetto al passato, quando era molto piu` complicato e anche molto lungo, dal momento che si tratta di una valutazione fatta per paragoni e vi faccio un esempio: dovendo andare ad ottimizzare il gran costo di un’o- pera pubblica (la spesa dell’energia e della manutenzione), si tratta di ca- pire se mettere una finestra che si paga un po’ di piu` oppure spendere un po’ di meno per la finestra e un po’ di piu` in termini di energia elettrica o di gas. Non solo. C’e` bisogno di continuare ad affrontare veramente que- sto argomento perche´ l’Europa da diversi anni sta studiando un’altra norma, che saremo chiamati a recepire, quella cioe` sul green public pro- curement, quindi sul procurement delle opere sostenibili e noi possiamo fare un passo in avanti rispetto all’Europa.

Per non parlare, poi, della cultura del riuso e dell’economia circolare che si puo` innescare da questo circolo virtuoso. In tal senso stiamo fa- cendo dei passi in avanti molto importanti. Adesso siamo un po’ tutti alle prese con i Criteri ambientali minimi (CAM) in tema di sostenibilita`, che sono in evoluzione.

Abbiamo fatto un’altra proposta sulla scia dei CAM, cambiando com- pletamente argomento, ma non tema. Abbiamo lanciato la proposta di ini- ziare a prendere confidenza con i «Criteri digitali minimi»: oltre a quelli ambientali, quindi, abbiamo pensato anche ai Criteri digitali minimi per-

che´ oggi la costruzione di nuovi edifici, cos`ı come la ristrutturazione di

quelli meno nuovi, non possono fare a meno dell’Internet of things (IOT). Una volta realizzato un progetto secondo le norme di efficienta- mento energetico e quindi con tutte le valutazioni del caso, possiamo con- tinuare a risparmiare ancora di piu` attraverso il ricorso all’IOT, che misura magari la temperatura esterna all’edificio, che abbassa o alza le tende, che regola la temperatura interna a seconda che sia caldo o freddo. Quindi, a parita` di involucro realizzato secondo le norme di progettazione, l’IOT ci cambiera` la vita e ci potra` far risparmiare ovviamente in termini di costi energetici e qualita` di vita.

Penso che le scelte normative fatte fino ad oggi dal legislatore siano state coraggiose. Ho notato pero` che, mentre si pensava una norma, non lo si faceva in maniera digitale. Possiamo trarre vantaggio da questo avanza- mento di tecnologia: a noi non mancano gli strumenti legislativi, ne´ quelli tecnici e ingegneristici, ne´ le buone aziende.

Probabilmente – e richiamo quanto detto poco fa dal presidente Xxxx- xxxxxx – e` questione di cultura. Guardando avanti dobbiamo pensare in ma- niera digitale quello che si andra` a realizzare, cioe` ad un bene, al gemello digitale che noi modelliamo su un computer.

Occorre poi accelerare l’introduzione del Building Information Mo- deling (BIM): io non sono contrario all’attuale legge che mette paletti al- l’introduzione del BIM, in base al costo dell’opera, perche´ non si puo` di-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

gitalizzare un Paese a tempo zero. Dobbiamo studiare tutti, dobbiamo in- trodurlo, cambiando cultura, perche´ e` un sistema collaborativo che fun- ziona su piattaforme cloud. So che non si puo` fare d’emble´e, pero` quanto meno non dobbiamo smettere di incentivare il BIM.

Qualcuno, a ragione non veduta, parla di rivoluzione. In realta` non e` cos`ı o meglio e` cos`ı per il mondo delle costruzioni: e` una rivoluzione che paga lo scotto altissimo di un ritardo culturale verso la digitalizzazione. Tuttavia, l’Information Modeling, cioe` l’ingegneria di sistema – perche´ tante ingegnerie devono collaborare contemporaneamente – e` qualcosa che esiste gia` da tanto tempo, per esempio, nei sistemi aerospaziali, nel-

l’aereonautica e nei sistemi navali. E` il sistema delle costruzioni che e` ri- masto un po’ indietro: per questo magari oggi si parla di rivoluzione.

Sicuramente siamo agevolati per la parte hardware e software, ma non e` questo il problema: il problema e` un cambio di passo culturale e,

se cos`ı e`, non dobbiamo smettere di incentivare la digitalizzazione, che

va dai modelli computazionali alla realizzazione e alla modellazione, fino ad arrivare al facility management da cui siamo partiti, per cui ritor- niamo all’articolo 96 e quindi al green public procurement che prende senso.

E` un po’ complicato spiegare, per cui mi perdonerete, ma ci xxxx` spa- zio per le domande. Ho detto che bisogna incentivare il BIM, ma con cio` intendo incentivare il BIM a livello culturale. Non ho detto che dobbiamo continuare a mettere soldi. Magari con Industria 4.0 qualche soldo arriva, si potrebbe studiare qualche incentivo economico, ma non mi riferivo a quello. L’incentivazione alla quale mi riferivo e` di tipo culturale: per esempio, conosciamo il decreto legislativo n. 56 del 2017 che ha dato mandato al MIT di fare decreti e all’ANAC di fare determinazioni. Una delle piu` grandi incompiute, anche se non l’unica, e` stata la qualificazione delle stazioni appaltanti: questo ha bloccato in basso tutta la pubblica am- ministrazione. Infatti, ad esempio, l’ANAC si era espressa nella qualifica

– il Presidente prima lo diceva – del RUP come project manager con la delibera n. 1096 del 2016; ci e` poi dovuta ritornare con la delibera n. 1007 del 2017, con cui ha detto che il RUP doveva fare un corso e seguirlo con profitto per diventare project manager e acquisirne le competenze. Questa previsione sarebbe stata indispensabile, per gradi e per livelli in base alla complessita` dell’opera, ed entrava in vigore quando si sarebbe introdotta la qualificazione delle stazioni appaltanti. La qualificazione delle stazioni appaltanti non si e` introdotta e questa previsione ha perso un po’ di senso. Da un punto di vista legislativo ha un senso, ma tanti RUP in Italia stanno facendo corsi di project management. Perche´? Non e` obbligatorio, perche´ oggi chiunque puo` assumere l’incarico di RUP. Perche´ allora sta succe-

dendo questo? E` un po’ come quando si e` cominciato ad operare in BIM e non c’era l’obbligo. Oggi i piccoli cantieri non stanno aspettando i 300 o i 250 milioni, ma per i 50 milioni di un’opera complessa si tende,

ove ci sono le capacita`, a farla in BIM: questo e` il processo culturale al quale si tende. Quindi, mi auguro che nel prossimo passaggio, perche´

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

stiamo anche ipotizzando il ripristino di un regolamento, si preveda un ar- ticolo in virtu` del quale il RUP diventa project manager.

Un’altra questione importante, tanto per parlare di consequenzialita` e di buone pratiche: il BIM dara` molte informazioni, ma se non abbiamo un metodo per gestirle come facciamo? Quando l’allora ministro Xxxxx do- vette indicare un Commissario speciale per la ricostruzione in Abruzzo, costui nomino` il dottor Xxxxxxxx che e` stato sempre molto attento ai temi di project management e ha cercato di formare tutti i suoi collabora- tori in tal senso. Parlando di buone pratiche negli uffici della ricostruzione dei Comuni del cratere dell’Aquila, oggi ho parlato direttamente con il sottosegretario Crimi, il quale ha detto, nel corso di un’intervista pubblica, che serve un regolamento unico per le emergenze e che e` necessario adot- tare le buone pratiche che sono state usate anche all’Aquila.

Torniamo ai giorni nostri, al ponte di Genova e al commissario Xxxxx: uno dei primi atti che ha fatto il commissario per gestire l’appalto della ricostruzione del ponte di Genova e` stato individuare chi potesse ge- stire questa cosa a livello di management. Tra le caratteristiche che do- veva avere questa organizzazione ci ha messo quella di project manage- ment, richiamando una norma internazionale che e` la UNI ISO 21500. Oggi che si sta parlando dello sblocca-cantieri e dei commissari straordi- nari, questa straordinarieta` dovrebbero riguardare anche le procedure e in questi casi i processi: questa e` la nostra proposta.

Mi auguro, Presidente (e` da tanti anni che se ne parla e alcune com- mittenti ci sono riuscite, mentre tutte le altre no), che riusciamo a fare un prezzario unico nazionale. Non pretendo che i prezzi siano uguali in tutta Italia, anche perche´ abbiamo, magari a ragion veduta, la contrattazione della manodopera a livello provinciale che impatta sulle lavorazioni: e` possibile che un calcestruzzo di un determinato tipo abbia un codice nel Lazio, un codice in Abruzzo e un codice da un’altra parte? E che la de- scrizione da una parte e dall’altra siano diverse? Mi fermo qui.

Non riusciamo a metterci d’accordo in tal senso. Non parliamo di prezzi o tutto il resto, perche´ sarebbe troppo lungo. Mi auguro che la pros- sima legge possa andare in questa direzione e sarebbe un valore aggiunto per chi opera nel settore.

Il Presidente ha gia` accennato alla questione della blockchain. Mi rendo conto che tutto quello che ho detto fino a questo momento e gli in- dirizzi che vi ho dato sono un po’ complicati, ma e` tutto fattibile. Non vi ho parlato di algoritmi e reti neurali, che sono gia` una realta`.

Ma iniziare da qui a me interessa moltissimo, in primo luogo perche´ accende un vero faro di trasparenza sulle opere pubbliche. Oggi qualcuno dice che con il subappalto al 50 per cento (parlo dello sblocca-cantieri) vedremo cosa succedera`. Se avessimo dei database veri, come quelli di cui vi ho detto e so che qualcuno stamattina ne ha parlato, sarebbe sem- plicissimo accendere un faro e non si potrebbe sgarrare o quantomeno, non voglio fare l’ottuso, rendiamo la vita difficile a chi non vuole rispet- tare la legge.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

Questo e` cio` che mi interessa di piu`: lavorare bene, meglio e tutti in- sieme, senza fare divisioni, perche´ il Building Information Modeling (BIM) unisce varie sensibilita`, capacita` tecniche ingegneristiche, architet- toniche e altro.

Non siamo contrari – come ha detto prima il Presidente – a quota 100, pero` dobbiamo tener presente che andiamo a svuotare di competenze alcune committenti e quindi, di pari passo, desideriamo che si riattivino i concorsi pubblici e entrino nuove persone, che conoscano le tecniche ma- nageriali e abbiano pero` una forte cognizione della digitalizzazione e sap- piano usare strumenti digitali.

CIANCIOTTA. Vorrei aggiungere che tutte le nostre proposte, che hanno un cappello legato alla digitalizzazione, sono utilizzate da una parte significativa della pubblica amministrazione italiana. Non le sta sperimen- tando, ma le sta utilizzando perche´ le grandi stazioni appaltanti pubbliche ormai ragionano con questo driver organizzativo.

Oltre a cio`, ci sono indicazioni chiare da parte dell’ANAC e negli ultimi due anni, soprattutto in relazione alla figura del RUP come project manager, vi sono stati segnali molto chiari.

Il tema della digitalizzazione impatta quindi notevolmente sulle com- petenze e sulla riorganizzazione della pubblica amministrazione con le norme che gia` adesso potrebbero essere applicate. A nostro giudizio que- sto potrebbe essere non solo un modello per sperimentare un nuovo tipo di organizzazione, ma anche per dare al sistema delle costruzioni, in generale del sistema delle infrastrutture, un’innovazione di processo e organizzativa che ormai e` nelle cose, proprio perche´ gia` da alcuni anni in Italia si sta andando verso quella direzione.

Quindi, il nostro auspicio e` che si discuta meno di risorse, perche´ pa- radossalmente le risorse ci sono, ma che si investa culturalmente sul tema delle competenze che e` l’elemento di cui purtroppo si continua a non di- scutere nel nostro Paese nonostante ci siano linee guida e sperimentazioni in atto molto significative.

PRESIDENTE. Invito i senatori che vogliono porre ulteriori domande agli auditi a inviarle in forma scritta, perche´ abbiamo esaurito il tempo a nostra disposizione. Ringrazio gli auditi per il contributo fornito ai nostri lavori e dichiaro conclusa l’audizione.

E` ora prevista l’audizione di rappresentanti di ASMEL. Saluto il dot- tor Xxxxxxxx Xxxxxxxx, presidente, il dottor Xxxxxxxxx Xxxxx, segretario

generale, il dottor Xxxxx Xxxxxx, consulente legale, e la dottoressa Xx- xxxxx Xxxxx, consulente legislativo e per i rapporti istituzionali; e passo su- bito a voi la parola, chiedendovi il rispetto dei tempi stabiliti.

CAGGIANO. La ringrazio, signor Presidente. Sono Xxxxxxxx Xxx- xxxxx, presidente di ASMEL. L’associazione di cui sono presidente racco- glie piu` di 2.700 Comuni e sta avendo forte adesione negli ultimi anni. Dall’esperienza di questa associazione e` nata una centrale di committenza

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

che raggruppa a sua volta piu` di 1.300 Comuni; negli ultimi anni ha rea- lizzato e gestito piu` di 3.000 gare per piu` di due miliardi di transato. E`

quindi una delle esperienze che e` nata dal basso, dai Comuni, io sono an- che sindaco ed e` stato proprio il mio Comune (Caggiano, di cui porto an- che il nome) che ha dato origine a questa centrale di committenza per il

51 per cento, il resto era dell’associazione, poi successivamente hanno aderito i Comuni che sono 1.500. Come sindaco e come centrale di com- mittenza gestiamo un rapporto quotidiano soprattutto con chi ha la respon- sabilita` delle gare nei Comuni (i RUP) e i servizi tecnici comunali. Come l’esperienza della centrale e` nata dal basso, anche le proposte che faremo sono nate sostanzialmente da questo rapporto quotidiano con i Comuni. Ovviamente parlo come sindaco e il primo obiettivo del sindaco e` quello di fare le gare, di farle in tempi rapidi e soprattutto in condizioni di cer- tezza, perche´ ovviamente al di fuori di questo quadro c’e` il rischio che si blocchino le gare e quindi che non si realizzino gli obiettivi di un’ammi- nistrazione. In questi anni, con il nuovo codice degli appalti, c’e` stata una deriva soprattutto normativa di circolari che ha creato non pochi problemi agli uffici tecnici e ai Comuni. Sotto questo aspetto la centrale di commit- tenza e` stata di forte ausilio, d’altra parte e` una centrale di committenza che e` stata anche qualificata dalla certificazione anticorruzione ISO 37001, ma gia` l’utilizzo delle piattaforme di per se´ garantisce tracciabilita` e trasparenza, che sono precondizioni anche per evitare contenziosi e per evitare il blocco nei processi.

Per gli aspetti tecnici interverranno il dottor Xxxxx, segretario generale dell’associazione, e l’avvocato Monaco, di un importante studio legale in- ternazionale, ma l’obiettivo e` quello di superare queste difficolta`, di supe- rare il codice degli appalti, che d’altra parte era nato per recepire le diret- tive europee, ma mi pare che in alcune parti ancora non l’abbia fatto, e soprattutto di cercare di standardizzare quell’insieme di regole che rego- lano gli appalti. Questi sono gli obiettivi della nostra proposta.

Passo la parola al dottor Xxxxx e poi all’avvocato Monaco.

PINTO. Per meglio presentare la proposta, ricordo che a marzo 2015 siamo stati auditi in questa stessa Commissione e si discuteva allora del varo del nuovo codice, quello attualmente in vigore. Il varo del nuovo co- dice andava fatto sulla base di una legge delega, con la quale il Parla- mento aveva delegato il Governo a stendere questo decreto legislativo se- guendo due filoni. Il primo era il recepimento delle normative europee, che era un obbligo, visto che queste normative erano entrate in vigore ad aprile 2014, quindi avrebbe dovuto essersi concluso, come poi fu con- cluso, l’iter legislativo proprio allo scadere dei termini dei due anni.

Questa prima parte obbligatoria andava fatta. Si penso` pero`, insieme a questa parte, di introdurre una serie di innovazioni perche´ bisognava portare semplificazione, trasparenza e contrasto alla corruzione. Abbiamo visto com’e` andata a finire, ma noi avevamo all’epoca proposto che ci si limitasse soltanto alla prima parte, cioe` al recepimento delle direttive eu- ropee. Non fummo ascoltati, ma sostanzialmente oggi siamo qui a ribadire

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

la stessa posizione, perche´ la trasposizione delle direttive europee si puo` fare – lo dice il legislatore europeo – in due modi: o attraverso la formula cosiddetta del copy out, in cui si trasferiscono integralmente le disposi- zioni della direttiva, ed era questa la proposta che noi presentammo ina- scoltati all’epoca, oppure si possono scrivere nuove regole purche´ – dice la normativa superiore, quindi quella europea – ci sia il divieto di

gold plating. L’Italia segu`ı questa seconda regola e nella legge delega

noi abbiamo contato ben 60 infrazioni a questo divieto di gold plating. Ne e` nato poi un codice scaturito dalla introduzione di ben 78 decreti at- tuativi, comprese delle linee guida, le cosiddette linee guida di ANAC, in- vece del regolamento che fu abrogato, come ricorderete.

Ebbene, soltanto un po’ piu` della meta`, 48 di questi decreti attuativi sono stati approvati e su questa parte abbiamo gia` superato, tra codice e decreto attuativo, il totale del doppio delle parole che c’erano nel vecchio codice e relativo regolamento, che poi come sapete sara` abrogato.

Quando il lavoro sara` finito, semmai lo sara`, avremo il triplo delle parole presenti nel vecchio codice, che si voleva abrogare e semplificare. Stamattina non siamo qui per dire che avevamo visto giusto, ma nello stesso tempo diciamo che non e` piu` tempo di fare il copy out. Potremmo pero` salvare il salvabile e cioe` depurare l’attuale codice degli appalti di tutte le norme aggiuntive, i 78 decreti attuativi, lasciando solo la parte che in realta` non fa altro che importare in Italia la normativa europea, che e` scritta in modo fluente e chiaro.

Tutti gli inglesi dicono sempre che le leggi devono essere chiare ed anche traducibili per chi viene ad investire. E` un’occasione unica e per far

questo abbiamo investito, nel senso che abbiamo commissionato ad un fa- moso studio internazionale, qui presente e rappresentato dall’avvocato Monaco, che ha sede oltre che in Italia, Milano e Roma, anche a Bruxel- les, Londra e Shangai. Tale studio ha dato anche uno spettro di come si e` mossa l’Europa rispetto al recepimento delle direttive.

Ebbene con la formula del copy out che noi sosteniamo, abbiamo poi scoperto che si e` realizzato il nuovo codice degli appalti in Francia, in Spagna e in Inghilterra. Xxxxxx non avevamo visto male. Sono passati tre anni e non vale la pena di ritornare sulla vecchia posizione. Abbiamo oggi depositato agli atti il nostro contributo. Il lavoro svolto dallo studio legale e` costituito da due parti. L’attuale codice degli appalti, depurato dai decreti attuativi, e il vecchio regolamento, che non e` stato mai totalmente abrogato, che verrebbe ripristinato ovviamente aggiornandolo perche´ e` un regolamento che deve normare il codice attuale. Mettiamo a disposizione gli strumenti che ha predisposto lo studio legale, rendendo un supporto, un’idea, un cammino, possibile al Parlamento e al Governo che attual- mente, da quanto leggiamo sulla stampa, hanno deciso di mettere in atto interventi tampone per dare un rilancio e una ripresa ad investimenti e appalti pubblici, nelle more che venga riscritta una nuova legge delega, un nuovo decreto legislativo e un nuovo regolamento.

Lo stesso Governo prudentemente dice che ci vuole un anno per il primo e un anno per il secondo, ma noi sappiamo che solo per il regola-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

mento precedente ci sono voluti quattro anni. I tempi sono lunghi e non possiamo permetterci di aspettare. Non si tratta allora di ribadire la propo- sta gia` fatta, ma il cuore e` lo stesso, lasciamo il codice attuale, che ormai esiste da tre anni. Non e` possibile che continuamente, ogni due o tre mesi, il Parlamento vari nuove norme; il decreto sblocca-cantieri ha modificato notevolmente il codice.

Gli addetti ai lavori chiedono non solo semplificazione e chiarezza delle norme, ma anche una loro stabilita`. Il regolamento e` stabile e cono- sciuto da tutti dal 2010, abbiamo un codice degli appalti che esiste dal 2016: lasciamolo stare depurandolo pero` da queste criticita` che ci mettono in conflitto con la direttiva europea e con le normative europee. Abbiamo gia` 12 casi di ricorso alla Corte europea per infrazione ed una procedura di infrazione e` stata gia` avviata. Noi ne abbiamo contate 60. So che il Go- verno vuole modificare il tutto; bene, non ripartiamo da capo a riscrivere il codice, perche´ lo abbiamo gia`. Tale contenitore poi, ovviamente, puo` essere applicato anche in due mesi; anche con decreto-legge il Governo xxxx` libero di inserire tutte le norme che invece di essere norme tampone possono essere a corredo della bozza di decreto legislativo.

PRESIDENTE. Cedo quindi la parola all’avvocato Monaco.

MONACO. Signor Presidente, vorrei fornire alcuni dettagli sugli in- terventi che hanno gia` realizzato il presidente ed il segretario dell’associa- xxxxx XXXXX. L’obiettivo e` di avere uno strumento legislativo che possa immediatamente supplire ad una crisi di sistema secondo fonti ANCE. Credo che voi abbiate sentito piu` volte che dal periodo successivo all’ini- zio della crisi ad oggi ci sono stati 600.000 posti di lavoro in meno,

120.000 aziende chiuse. E` un fenomeno particolarmente grave che non

sembra peraltro destinato a fermarsi e coinvolge l’8 per cento del nostro PIL. Se lo consideriamo aggregato anche al settore immobiliare, l’edilizia piu` in generale raccoglie il 22 per cento quindi della nostra filiera econo- mica.

L’obiettivo quindi e` snellire e cercare di semplificare per far ripartire il settore dei contratti pubblici che e` decisivo per la nostra economia. Si tratta quindi di non arrivare ad un nuovo codice, ma modificare quello che c’e` gia`; far rivivere il decreto del Presidente della Repubblica

n. 207 del 2010, abrogando la disposizione attualmente in vigore, che aveva abrogato la citata norma, e corredare quindi il codice cos`ı modifi- cato con un regolamento di attuazione pienamente efficace, semplicemente adeguato alle disposizioni del decreto legislativo n. 50.

Tutto questo nelle more della successiva adozione del regolamento approvato in base a quanto previsto dal disegno di legge che e` stato recen- temente approvato dal Consiglio dei ministri a fine febbraio. Quindi l’o- biettivo e` dare uno strumento immediatamente efficace che consenta di snellire le procedure. Abbiamo ipotizzato, per esempio, di prevedere la possibilita` che non vi sia una responsabilita` erariale in capo al funzionario che sottoscrive il contratto se si adegua a quello che e` il giudicato del pro-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

cedimento cautelare davanti al giudice amministrativo o dinanzi, in questo caso, all’esito della sentenza di primo grado. Con il rito super accelerato del processo amministrativo si e` arrivati purtroppo pero` ad una sorta di paradosso. I funzionari preferiscono attendere i due gradi di giudizio, che solitamente in un anno e mezzo possono anche arrivare a definizione, piuttosto che firmare il contratto subito dopo la fase cautelare. Quindi, a differenza del passato, in cui la fase cautelare esauriva il momento deci- sivo per decidere se andare avanti o meno, oggi con il nuovo processo am- ministrativo, relativo al settore dei contratti pubblici, ci troviamo con la grossa incognita di dover attendere a volte anche due anni prima di poter poi appaltare materialmente un’opera o poter affidare un servizio. Con la nostra ipotesi vi sarebbe una sorta di causa esimente per il funzionario che sottoscrive il contratto, perche´ si adatterebbe a quello che e` un giudicato, un’ordinanza o una sentenza di primo grado, capace di dare quella sicu- rezza e quella certezza, che non xxxx` passibile di azione da parte della Corte dei conti. Abbiamo ipotizzato di snellire le procedure eliminando le linee guida; oggi le linee guida sono sicuramente utili, ma c’e` una for- tissima incertezza interpretativa su quelle che sono vincolanti o non vin- colanti. Le amministrazioni hanno delle difficolta` che si traducono a volte anche in fermi amministrativi e nella necessita`, in questo caso, di acqui- sire ulteriori pareri per procedere anche ad operazioni che non sono par- ticolarmente complicate. Abbiamo previsto l’abrogazione dell’albo dei commissari ANAC perche´ lo riteniamo di difficile attuazione e non in grado di snellire comunque le procedure di affidamento di tutti i settori. Non abbiamo toccato nessun tipo di procedura negoziata. A nostro parere le procedure negoziate sono disciplinate bene e non meritano di es- sere ulteriormente semplificate, perche´ l’obiettivo non e` tanto quello di ri- durre il numero dei soggetti da invitare o dei termini per presentare le of- ferte, ma quello di snellire le procedure, facendo in modo che si possa ar-

rivare piu` rapidamente alla definizione delle stesse.

Le modifiche sono state tutte riprese all’interno dell’attuale codice in formato revisioni: voi avete quindi il testo del codice attuale con le mo- difiche in evidenza. Poi naturalmente abbiamo anche elaborato un testo in formato clean, cioe` pulito, in cui sono gia` recepite le modifiche.

Troverete poi allegato al testo un regolamento di attuazione (il de- creto del Presidente della Repubblica n. 207 del 2010) che, con il proce- dimento di reviviscenza previsto da una circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri, recepita sia dalla Camera che dal Senato, consente di far rivivere la norma abrogata, cancellando quella che ne ha disposto la caducazione. In questo modo il regolamento di attuazione sostituisce le varie linee guida che sono state disposte in questi anni e, soprattutto, al- cuni decreti ministeriali emanati peraltro in forma lacunosa.

Xxxxxx presente alla Commissione che, a quasi tre anni dall’entrata in vigore del codice, non e` stato ancora emanato il decreto ministeriale che disciplina compiutamente il procedimento amministrativo da osservare per la verifica di conformita` sulle prestazioni di servizi. Nello specifico, una volta eseguito un contratto di servizi, nessuna pubblica amministrazione

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

ha un quadro regolatorio normativo per effettuare la verifica di confor- mita`, cioe` la verifica su quello che e` stato eseguito e su come e` stato ese- guito da parte del prestatore di servizi, mentre queste norme erano ampia- mente previste nel vecchio decreto del Presidente della Repubblica n. 207 del 2010. L’obiettivo, quindi, e` snellire per semplificare e per fare in modo che ci sia una norma anche facile da gestire.

Chiudo con un ulteriore passaggio che secondo me e` importante, an- che per capire la nostra situazione rispetto ad altri Paesi. Per spendere soldi comunitari i regolamenti prevedono la rigida osservanza del cosid- detto principio di conformita`, per cui i fondi comunitari debbano essere utilizzati applicando le direttive e le norme interne di recepimento. Fino a quando avremo delle norme interne di recepimento delle direttive parti- colarmente complesse sara` anche difficile, per i nostri funzionari, spendere i soldi provenienti dai fondi comunitari e, soprattutto, evitare le revoche che in sede comunitaria ci vengono inflitte, a differenza di altri Paesi in cui le direttive comunitarie sono recepite in modo banale, perche´ ci sono poche norme che disciplinano il settore, per cui c’e` un rischio sicu- ramente molto piu` limitato di procedimenti di revoca di finanziamenti co- munitari.

PRESIDENTE. Ringrazio i nostri ospiti per il contributo offerto ai nostri lavori e, considerati i tempi strettissimi, chiedo sin d’ora la loro di- sponibilita` a ricevere eventuali domande in forma scritta da parte dei se- natori.

Dichiaro conclusa l’audizione in titolo.

I nostri lavori proseguono con l’audizione di rappresentanti della Corte dei conti.

Ringraziando i nostri ospiti per la presenza, a loro cedo subito la pa- rola. Dopo la relazione, i senatori potranno formulare eventuali domande.

BUSCEMA. Signor Presidente, daro` lettura di un testo che e` stato ap- provato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in merito alla richiesta di questa audizione nell’ambito dell’attivita` conoscitiva sull’applicazione del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Dico questo perche´, nel documento messo a disposizione della Com- missione, ci sono alcune parti che omettero` di leggere, fermo restando che il presidente Xxxxxxxx e il consigliere Xxxx, che sono i relatori nell’ambito del documento, potranno eventualmente aiutarmi a rispondere alle xxxxxx- ste di approfondimento sul testo stesso.

La Corte fornisce oggi alcuni elementi di valutazione sul codice dei contratti pubblici – materia estremamente complessa che richiederebbe analisi certamente piu` approfondite – al fine di porre a disposizione del Parlamento il proprio bagaglio di competenze e conoscenze, frutto dell’e- sercizio della funzione di controllo sugli atti e sulle gestioni delle ammi- nistrazioni pubbliche, sia centrali che locali, e del costante e proficuo con- fronto instaurato con le stesse. Il documento vuole, inoltre, essere anche

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

una raccolta delle principali questioni venute in rilievo ed evidenziate dalle diverse sezioni della Corte nell’esercizio delle rispettive competenze.

Sul codice dei contratti, nonostante la sua recente emanazione, il de- creto legislativo n. 50 del 2016 presenta ancora ampie aree di criticita`, che hanno determinato l’esigenza di ricorrere a modifiche normative finaliz- zate a porre rimedio alle problematiche emerse in sede applicativa e ad elevare la certezza dei rapporti giuridici e la chiarezza del tessuto norma- tivo. Nei mesi scorsi e` stato presentato il disegno di legge recante la de- lega per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordina- mento e l’integrazione della normativa in materia di contratti pubblici, an- cora all’esame del Parlamento.

Fin dalla sua nascita, il codice del 2016 ha rinviato per la definizione della normativa sui contratti alla successiva emanazione di atti di varia ca- ratura normativa: linee guida e svariati altri decreti ministeriali. Comples- sivamente si tratta di circa 50 atti attuativi ricompresi in varie tipologie, destinati a sostituire il precedente regolamento.

Peraltro, molti dei previsti strumenti attuativi del nuovo codice non sono stati ancora emessi e due degli elementi di maggior novita` – il si- stema di qualificazione delle stazioni appaltanti, con contestuale riduzione del loro numero, da un lato, e il sistema di rating di impresa, dall’altro – non sono ancora operativi.

Tale mancata attuazione, peraltro, ha pesato sul perseguimento degli obiettivi piu` ambiziosi, nonche´ condivisibili, del codice: migliorare la qua- lita` del public procurement, attraverso il potenziamento delle fasi di pro- grammazione e progettazione, l’ampliamento dei margini di discreziona- lita` delle stazioni appaltanti, l’introduzione di criteri di aggiudicazione ar- ticolati, tesi anche a promuovere valori ambientali, sociali e di innova- zione, favorendo l’implementazione di un processo di riorganizzazione delle stazioni appaltanti nella prospettiva della loro riduzione numerica e maggiore qualificazione, cos`ı da creare buyer pubblici professionalmente adeguati a utilizzare i nuovi e complessi strumenti del public procurement.

Parimenti inattuato e` il secondo elemento centrale del codice, il co- siddetto sistema del rating di impresa, finalizzato nell’ottica del legislatore a migliorare la fase dell’esecuzione dei contratti da parte degli operatori, attraverso incentivi di tipo reputazionale.

Com’e` noto, la questione della natura giuridica dei provvedimenti (ministeriali e dell’ANAC), volti a dare attuazione alle disposizioni del codice e della loro collocazione nella gerarchia delle fonti del diritto, ha formato oggetto di ampio dibattito. Nel rendere il previsto parere, il Con- siglio di Stato, oltre a stigmatizzare l’aumento della regolamentazione ri- spetto a quanto richiesto dalle direttive europee, in contrasto con il divieto del cosiddetto gold plating, ha ritenuto che le linee guida e gli altri decreti ministeriali, ad esempio in tema di requisiti di progettisti delle ammini- strazioni aggiudicatrici e direzione dei lavori, o interministeriali (articolo 144, comma 5, relativo ai servizi di ristorazione), indipendentemente dal nomen iuris fornito dalla delega e dallo stesso codice, devono essere con-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

siderati quali regolamenti ministeriali ai sensi dell’articolo 17, comma 3, legge n. 400 del 1988.

Diversamente ha argomentato con riguardo alle linee guida dell’A- NAC. Mentre quelle a carattere non vincolante sono state ritenute pacifi- camente inquadrabili come ordinari atti amministrativi, piu` complessa si e` rivelata la qualificazione giuridica delle linee guida a carattere vincolante, ad esempio in materia di sistemi di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici oppure recanti la disciplina degli organismi di attestazione SOA oppure quelle concernenti i requisiti partecipativi in caso di fallimento o relative ai requisiti di qualificazione del contraente generale e degli altri atti innominati aventi il medesimo carattere, per esempio ai requisiti e ai compiti del RUP per i lavori di maggiore complessita`; o di definizione delle classifiche di qualificazione del contraente generale, comunque ri- conducibili all’espressione «altri atti di regolamentazione flessibile».

Il citato parere del Consiglio di Stato segue l’opzione interpretativa che combina la valenza certamente generale dei provvedimenti in que- stione con la natura del soggetto emanante (ANAC), il quale si configura a tutti gli effetti come un’Autorita` amministrativa indipendente, con fun- zioni anche di regolazione.

Pertanto, le linee guida e gli atti ad esse assimilati dell’ANAC sono stati ricondotti alla categoria degli atti di regolazione delle Autorita` indi- pendenti, che non sono regolamenti in senso proprio, ma atti amministra- tivi generali con compiti, appunto, di regolazione.

La descritta soluzione ermeneutica non appare priva di criticita`. Al di la` dell’apparente contraddizione di prevedere una vincolativita` derivante da norme di soft regulation (che per loro natura dovrebbero essere carat- terizzate dalla moral suasion piuttosto che dall’imperativita`), non puo` non rilevarsi l’incongruenza di adottare, per il mercato dei contratti pubblici, la categoria degli atti di regolazione tecnica emanati da Autorita` indipen- denti. Questi ultimi, infatti, rispondono all’esigenza – non sussistente nel campo dei pubblici contratti – di affidare ad un’Autorita` indipendente dal Governo l’introduzione di regole per lo piu` tecniche (tariffe, prezzi di accesso alla rete dell’incumbent, ripartizione di risorse scarse, determina- zione tecnica dei contenuti delle transazioni commerciali) in segmenti di mercato circoscritti, nei quali l’Esecutivo, per mezzo delle societa` parteci- pate, conserva un interesse (diretto o indiretto) che ne sconsiglia qualsivo- glia intervento normativo. Tralasciando altre considerazioni, non puo` non evidenziarsi la difficolta` per l’operatore di confrontarsi con tale inedita forma di regolamentazione, inserita all’interno di un settore affollato da norme molteplici e disomogenee, che vede coinvolte fonti di rango costi- tuzionale, comunitario, primario e secondario. Infatti, tra le maggiori cri- ticita` – da tempo denunciate dagli addetti ai lavori e dai responsabili dei procedimenti delle diverse amministrazioni soggette al controllo della Corte dei conti – del settore dei contratti pubblici vi e` la iper-regolamen- tazione della materia. Del resto, il rischio di proliferazione delle fonti e di conseguente perdita di sistematicita` ed organicita` dell’ordinamento di set- tore era ben noto allo stesso legislatore, che, nell’indicare i principi della

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

delega cui ha dato attuazione il decreto legislativo n. 50 del 2016, vi in- cludeva la drastica riduzione dello stock normativo. Infatti, la stratifica- zione e la frammentazione normativa, in una con il difetto di un congruo periodo di riflessione e decantazione normativa, comporta, in definitiva, il sovrapporsi di regimi transitori, il determinarsi di incertezza applicativa, l’aumento del contenzioso e dei costi amministrativi per le imprese, so- prattutto piccole e medie. In tal senso, puo` valutarsi positivamente l’ipo- tesi del ritorno alla concentrazione in un unico testo regolamentare di tutte le disposizioni attuative del codice, al fine di restituire chiarezza ed omo- geneita` di regole all’interprete ed all’operatore. Se, da un lato, i provvedi- menti di soft law si caratterizzano per un maggior grado di flessibilita` e di capacita` di adattamento all’evoluzione delle fattispecie operative, dall’al-

tro lato, rischiano di generare maggiore incertezza sia in termini di detta- glio delle regole, sia in merito alla relativa portata prescrittiva. E` sempre piu` avvertita dalle amministrazioni controllate dalla Corte l’esigenza di

certezza e stabilita` delle situazioni giuridiche in tale materia.

Veniamo adesso alle osservazioni che sono state formulate dalla Corte in sede controllo nel settore dei contratti pubblici. C’e` un primo pa- ragrafo che e` «Controlli campionari effettuati in sede di parifica dei ren- diconti generali dello Stato 2015-2017», che ometto di leggere e passo di- rettamente all’osservazione di pagina 7. In merito alla fase esecutiva, in alcuni casi e` stato rilevato che il pagamento della fattura per prestazioni contrattualmente rese era stato effettuato dalle amministrazioni in assenza di una previa verifica di conformita` del servizio o fornitura, oggetto del contratto pubblico, rispetto alle condizioni e ai termini stabiliti nel nego- zio. La mancata percezione della rilevanza di tale momento procedimen- tale e` testimoniata dalla frequenza con cui questa criticita` si e` manifestata. In non pochi casi, infatti, la produzione documentale esibita a supporto delle valutazioni effettuate e` risultata carente. Sul punto, e` stato richia- mato all’attenzione dell’amministrazione che la verifica in discorso as- sume una duplice valenza. Da un lato, essa ha ad oggetto la corretta ese- cuzione, sotto il profilo tecnico e funzionale, del servizio o della fornitura, in base alle prescrizioni contrattuali, oltre che a quanto previsto dal capi- tolato speciale, dal bando di gara o dalla lettera di invito; dall’altro lato, essa consente la verifica delle risultanze contabili dell’operazione, nonche´ riveste un ruolo importante in ipotesi di contestazione alle ditte fornitrici di ritardi nell’esecuzione/fornitura o di difetti e malfunzionamenti dell’o- pera.

Veniamo al controllo preventivo di legittimita`. Con la deliberazione

n. 2 del 2018, la Sezione di controllo preventivo di legittimita` sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato ha affermato che, nel caso di affidamento in house, l’amministrazione deve procedere alla deter- minazione del costo della commessa e alla relativa valutazione di con- gruita`, in modo da assicurare che siano soddisfatte le condizioni previste dall’articolo 192 del decreto legislativo n. 50 del 2016 che ammette la possibilita` di derogare al regime della pubblica concorrenza soltanto quando la realizzazione in house assicuri benefici per la collettivita`, anche

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

con riferimento agli obiettivi di universalita` e socialita`, di efficienza, di economicita` e di qualita` del servizio, nonche´ di ottimale impiego delle ri- sorse pubbliche; pertanto, il confronto del prezzo offerto deve essere effet- tuato con i costi di aggiudicazione di servizi analoghi, avendo, comunque, presente l’eventuale utile di impresa in esse compreso, non riconoscibile alla societa` in house. La percentuale effettivamente applicata dei costi in- diretti forfettariamente riconosciuti deve essere poi oggetto di analitica specificazione, con evidenziazione delle voci considerate con esclusiva imputazione dei costi organizzativi strettamente correlabili alle prestazioni affidate (nella specie, la Sezione ha ricusato il visto sul provvedimento di approvazione della convenzione per carenza dei requisiti suddetti). Oc- corre al riguardo evidenziare che, a seguito della suddetta deliberazione, le amministrazioni hanno provveduto alla revisione delle condizioni di nu- merose convenzioni con i soggetti in house, in coerenza con un approccio metodologico rispettoso delle condizioni di cui all’articolo 192 del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Veniamo adesso al controllo preventivo di legittimita` sui contratti se- cretati o sottoposti a speciali condizioni. In materia di ricorso all’affida- mento diretto e` stato affermato che l’articolo 162, comma 4, del decreto legislativo n. 18 aprile 2016, n. 50, pur costituendo deroga al sistema del codice dei contratti pubblici, pone come regola di base il principio

del rispetto della procedura di gara, ancorche´ si tratti di gara ristretta ad almeno cinque operatori. E` da ritenersi, infatti, un’eccezione il ricorso al- l’affidamento diretto, il quale deve trovare motivazione in relazione al-

l’oggetto del contratto, che esclude in ipotesi altri operatori qualificati, ov- vero nelle esigenze di segretezza e sicurezza, le quali vanno apprezzate nella loro oggettivita`, non costituendo, di per se´, i profili di riservatezza del servizio un motivo ostativo per il ricorso ad una procedura di gara, ancorche´ nelle forme ristrette previste dall’articolo 162 citato (e qui si fa riferimento alla relazione al Parlamento sull’attivita` di controllo eserci- tato ai sensi dell’articolo 162, comma 5, del decreto legislativo n. 50 del 2016, approvata con deliberazione n. 1 del 2018, che richiamano i principi enunciati dall’ufficio in occasione dell’esame di un contratto non am- messo al visto.

Veniamo adesso al controllo sulla gestione delle amministrazioni cen- trali dello Stato. Come sottolineato dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato (delibera n. 11 del 2018 del 10 luglio 2018,), gli appalti pubblici costituiscono l’attivita` piu` vulne- rabile in fatto di sprechi, frode e corruzione, a motivo della loro comples- sita`, della dimensione dei flussi finanziari generati e della stretta intera- zione fra il settore pubblico e quello privato (criticita` rilevate anche dal- l’OCSE).

Tra i profili esaminati, rilevano le modalita` di scelta del contraente; nella relazione sulla gestione degli acquisti di beni e servizi da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero della salute, e` emerso un impiego quantitativamente irrilevante di procedure aperte e ri- strette, anche per i contratti sopra soglia, circostanza segnalata al Diparti-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

mento del coordinamento amministrativo della Presidenza del Consiglio dei ministri e all’Ispettorato generale di finanza della Ragioneria generale dello Stato, affinche´ potessero intraprendere le misure ritenute piu` oppor- tune.

Per quanto concerne il ricorso a forme di partenariato pubblico e pri- vato, nella citata relazione, la Sezione ha segnalato come tale modalita`, nella fattispecie esaminata, non solo non ha prodotto i vantaggi ritenuti suoi propri, ma ha reso, per lungo periodo, precaria ed incerta la fattibilita` dell’opera, resa possibile solo con il decisivo intervento di organismi pub- blici, attraverso un nuovo assetto della concessione e un nuovo piano eco- nomico-finanziario, con una traslazione del rischio di mercato sul conce- dente.

Venendo all’attivita` della Sezione delle autonomie, e` venuto in evi- denza un profilo, quello dell’eventuale interferenza del codice dei contratti (decreto legislativo n. 50 del 2016, come modificato dal decreto legisla- tivo n. 56/2017) con la nozione di indebitamento, dovendosi infatti, valu- tare se la qualificazione di contratto di partenariato pubblico-privato possa escludere che un rapporto negoziale possa essere definito come fonte di debito ai sensi dell’articolo 3, comma 17, della legge n. 350 del 2003.

La questione e` stata risolta con l’enunciazione di princ`ıpi di diritto secondo cui: «Le operazioni di locazione finanziaria di opere pubbliche di cui all’articolo 187 se pienamente conformi nel momento genetico- strutturale ed in quello funzionale alla regolamentazione contenuta negli articoli 3 e 180 del codice dei contratti, ai fini della registrazione nelle scritture contabili, non sono considerate investimenti finanziati da debito. Le procedure di realizzazione in partenariato di opere pubbliche e servizi che non siano sostanzialmente corrispondenti alla regolamentazione tipica generale, definita nelle surricordate norme del codice dei contratti, devono considerarsi rientranti nel novero dei contratti e delle operazioni assimilate al contratto di leasing finanziario, ai sensi dell’articolo 3, comma 17, della legge n. 350 del 2003, indipendentemente dalla qualificazione formale at- tribuita dalle parti, secondo le disposizioni contenute nel punto 3.25 del principio contabile applicato l’allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011, con ogni coerente conseguenza in termini di modalita` di conta- bilizzazione, di computo ai fini del calcolo del tetto del debito massimo ammissibile, di responsabilita` per quanti contribuiscano a porre in essere atti negoziali elusivi del limite di indebitamento».

C’e` poi un capitolo che riguarda l’attivita` delle Sezioni regionali di controllo di cui ometto e rimando al testo.

Passo alle conclusioni. Dall’esame della descritta attivita` delle Se- zioni di controllo della Corte dei conti emerge la sussistenza di alcune problematiche ricorrenti, che possono raggrupparsi in due grandi que- stioni. Da un lato, viene in rilievo la difficolta` da parte delle stazioni ap- paltanti di applicare correttamente la normativa in tema di individuazione del contraente, con frequente ricorso all’affidamento diretto, anche al di fuori dei casi consentiti dalla legge, e di utilizzo non conforme al codice dell’istituto dell’affidamento in house ovvero del ricorso alla proroga dei

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

contratti preesistenti. Dall’altro lato, sono emerse problematicita` nella fase dell’esecuzione del contratto, sia sotto il profilo tecnico e funzionale del riscontro dell’effettiva corrispondenza tra i lavori, i servizi e le forniture e le relative prescrizioni contrattuali, sia sotto il profilo della corretta ve- rifica delle risultanze contabili dell’operazione.

Probabile concausa delle descritte criticita` sembra essere la sempre maggiore complessita` della materia dei contratti pubblici. Tale situazione rende indifferibile un programma di rafforzamento, professionalizzazione e specializzazione delle risorse umane interne alle pubbliche amministra- zioni che operano nel settore degli appalti, in particolare per le figure tec- niche. Coerentemente a quanto detto, si richiama inoltre la necessita` di procedere all’aggregazione delle stazioni appaltanti (attualmente sono oltre 32.000) e di accrescerne, oltre alla dimensione, anche la competenza tec- nica, per favorire rapporti di forza paritaria tra funzionari delle stazioni appaltanti e operatori economici. Si segnala, in particolare, la difficile si- tuazione dei piccoli comuni che non sono dotati dei responsabili delle strutture tecniche idonee a gestire le procedure di affidamento dei con- tratti. A tal proposito, puo` suggerirsi un’ulteriore riflessione. L’analisi fin qui condotta ha evidenziato l’assenza, nell’attuale disciplina codici- stica, di disposizioni atte a tutelare la qualificazione della spesa pubblica

per contratti, cos`ı da garantire che l’uso delle risorse pubbliche non sia

solo legittimo ma anche proficuo. Il codice e` prevalentemente incentrato sulla fase di selezione del contraente mentre appare limitata la riflessione in ordine sia alla valutazione ex ante delle finalita` cui mira l’opera pub- blica ed i bisogni che si intendono soddisfare attraverso di essa, sia al con- trollo concomitante, sia al controllo ex post dell’avvenuto perseguimento di tali obiettivi. In una fase, come quella attuale, caratterizzata da scarsita` di risorse pubbliche e dalla necessita` di adeguare e rinnovare la dotazione infrastrutturale generale, emerge con chiarezza la necessita` di dedicare alle esigenze di qualificazione della spesa pubblica un impegno pari a quello rivolto alla scelta del miglior contraente. L’approccio codicistico appare, infatti, concentrato sul momento giurisdizionale e, dunque, finalizzato a porre in essere un provvedimento pienamente legittimo, idoneo cioe` a re- sistere un eventuale contenzioso.

Scarsa attenzione, invece, appare dedicata al procedimento attraverso il quale l’Amministrazione perviene alla decisione di realizzare l’opera pubblica ovvero di addivenire alla stipula del contratto, non essendo pre- visto che la stessa motivi nell’an tale determinazione, anche comparandola con altre possibili ipotesi diverse.

La previsione di un simile percorso procedimentale determinerebbe, invece, una migliore ponderazione da parte dell’Amministrazione delle opzioni gestionali possibili e, quindi, consentirebbe alla medesima di fina- lizzare la spesa pubblica per contratti cos`ı da renderla prima ancora che conforme ai parametri di legalita`, piu` consapevole e coerente con la neces- sita` di garantire un impiego delle risorse piu` efficace ed efficiente.

Una simile analisi potrebbe essere utile per guidare l’Amministra- zione (e la Corte dei conti in qualita` di controllore) anche nella fase ese-

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

cutiva del contratto, cos`ı da ovviare a talune delle descritte criticita`. Peral- tro, alla risoluzione dei predetti problemi puo` altres`ı concorrere un poten- ziamento della funzione di controllo preventivo intestata alla Corte dei

xxxxx (eventualmente anche su alcuni rilevanti atti propedeutici), cos`ı da

effettuare in tempi brevi un’approfondita verifica di conformita` a legge dei provvedimenti esaminati e di orientare e rendere altres`ı piu` sicura l’a- zione dei responsabili di settore, nonche´ la valorizzazione di forme di con- trollo concomitante sulla gestione dell’intera procedura contrattuale ed in particolare sulla fase dell’esecuzione. Cio` potrebbe, inoltre, consentire di migliorare l’efficacia complessiva dell’attivita` contrattuale e di valutarne le conseguenze concrete sulle comunita` amministrate, cos`ı da rendere age- vole la verifica di conformita` tra il programma iniziale, il contratto stipu- lato e il risultato finale conseguito, sia sotto il profilo funzionale che con- tabile. Questo e` il testo che e` stato presentato.

PRESIDENTE. La ringrazio. Ricordo che, vista l’ora, abbiamo detto che avremmo eventualmente mandato delle richieste scritte.

BUSCEMA. Siamo disponibili a rispondere.

MALLEGNI (FI-BP). Signor Presidente, presidente Xxxxxxx, da una lettura rapida – perche´ bisognerebbe chiedervi di ritornare domani per avere un confronto, ma mi rendo conto che sarebbe complicato – anche se voi siete sempre molto delicati per ruolo e funzioni nell’approccio alla funzione legislativa, emerge che ne prendete atto facendo emergere qua e la` le eventuali criticita`. Al di la` di quello che e` stato scritto, presi- xxxxx Xxxxxxx – siamo in ambito parlamentare, quindi parlamentiamo –

vorrei un suo punto di vista meno tecnico, ma legato anche all’esperienza assunta tra il rapporto tra l’ANAC, gli enti locali e il territorio. E` da di-

cembre che parliamo con operatori ed associazioni. Xxxx, bisognerebbe proporre in ambito legislativo la partecipazione di un componente di una funzione giurisdizionale anche per capire e sentire il sentiment che voi evidenziate e trovate quando andate a esprimere un punto di vista o un giudizio.

Uno degli elementi ricorrenti e` l’approccio che l’ANAC ha assunto dal momento in cui e` stata pensata ad oggi. Nella relazione spiegate bene che quello che di solito fa un’attivita` di controllo indipendente, quindi la funzione delle circolari e il resto, sono di fatto divenute delle norme piu` stringenti di quelle approvate dal Parlamento. Al riguardo non c’e` preoccupazione da parte degli operatori, ma terrore. C’e` piu` pre- occupazione di quello che pensa l’ANAC che di quello che pensa la Corte dei Conti; c’e` piu` preoccupazione di quello che pensa l’ANAC che di quello che pensa la Procura della Repubblica. L’operatore, il dirigente, il funzionario che si trovano a fare la gara d’appalto, sono piu` preoccupati e bloccano la gara d’appalto, inviano continue comunicazioni all’ANAC di pareri, la quale talvolta da` risposta, talvolta si rende incompetente e dice «intanto fatelo e poi vediamo».

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

Gradirei un suo punto di vista piu` aderente all’esperienza maturata dalla Corte rispetto alle questioni che le ho poco fa ricordato perche´ il Paese e` di fatto bloccato, come voi avete evidenziato, dalla carenza di ri- sorse e dalla complessita` delle azioni.

Se poi ci andiamo a mettere anche tutta la questione legata ad un controllo preventivo, prima, durante e dopo, il sistema ovviamente si blocca.

La seconda questione che vorrei sottoporvi e` legata all’Autorita` per i lavori pubblici che prima governava la questione. Vorrei sapere quali erano le criticita` sul punto perche´ c’e` anche un’ipotesi, abbiamo decine di relazioni, qualcuno chiede l’abrogazione della norma che prevedeva l’ANAC, qualcuno la reintroduzione dell’Autorita` dei lavori pubblici e al- tri la cancellazione completa di tutto, lasciando la questione alle sedi giu- risdizionali previste e competenti, le Procure della Repubblica, i Tribunali civili, la Corte dei conti. Vorrei capire il vostro punto di vista in base al- l’esperienza che avete maturato.

XXXXXXXXX (PD). Signor Presidente, xxxx` molto rapido nel fare un paio di osservazioni e una domanda.

Immaginavo che il collega Xxxxxxxx, sapendo come la pensa sull’A- NAC, utilizzasse un assist sottile. Xxxxxxxx che in questo momento sono un parlamentare appartenente alle forze di opposizione; nella precedente legislatura facevo parte invece della maggioranza e, quindi, non mi e` fa- cile prendere le distanze dal codice che io stesso ho votato e contribuito a scrivere, in quanto componente della Commissione, del quale pero` ne ho immediatamente, anche nella fase di redazione e approvazione della legge, evidenziato alcune carenze.

Mi ha fatto molto piacere leggere, tanto nella prima parte, quanto, ri- badito in maniera molto netta, nelle conclusioni, un’osservazione che mi vede totalmente d’accordo e cioe` che se non vi e` una riduzione del nu- mero di stazioni appaltanti e una contemporanea qualificazione delle stesse – tra l’altro l’una cosa non si puo` fare senza l’altra, perche´ non si puo` pensare di qualificarle lasciando invariato il numero – qualsiasi co- dice non dara` i risultati che immaginiamo debbano esserci. Peraltro, du- rante queste tante e lunghe audizioni, abbiamo avuto modo di audire al- cune delle piu` qualificate stazioni appaltanti, tra cui INVITALIA e Ferro- vie, anche se quest’ultimo e` un settore escluso, sul quale c’e` un po’ piu` da discutere. Per esempio INVITALIA ci ha detto che a codice vigente hanno fatto pure meglio di quello che riuscivano a fare prima. Il tema e` quindi soprattutto questo.

Avete inoltre aggiunto la considerazione sul rating d’impresa, an- ch’essa molto importante. Se ne discute sempre, dicendo che si doveva fare, ma non ci si riesce mai. Il fatto che abbiate messo insieme questi punti mi convince xxxxxx´ non c’e` una riforma del settore se non innal- ziamo contemporaneamente il livello dell’impresa e quello della stazione appaltante. Qualsiasi legge aiuti a fare queste due cose migliorera` il si- stema dei lavori pubblici in Italia.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

Mi ha altres`ı convinto il fatto che sempre nelle conclusioni eviden- ziate che normiamo molto la fase della scelta del contraente, magari piu` con la preoccupazione di evitare il contenzioso che non con quella di fare la scelta migliore – un aspetto sottile, ma interessantissimo – e molto meno tutto cio` che accade nella realizzazione e poi nell’esercizio. Anche su questo punto mi trovo totalmente d’accordo.

Devo fare invece una considerazione maliziosa sui controlli preven- tivi: se la Corte dei conti deve entrare anche in questo aspetto, il rischio che si sostituisca al programmatore politico, largamente inteso, ci puo` es- sere. Mi viene da dire, con una battuta, che e` sempre meglio un controllo preventivo della Corte dei conti sul fatto se un’opera debba o meno farsi che le analisi costi-beneficio del ministro Xxxxxxxxx; e` pero` una battuta fuori dalla polemica politica.

Mi chiedo invece, anche se forse e` difficile avere una risposta netta – premesso appunto che il codice e` da riscrivere, perche´ altrimenti non sa- remmo qui – se avete notato un peggioramento dei contenziosi da quando c’e` il codice oppure, come io ritengo, alla fine, il codice non ha miglio- rato, ma neppure peggiorato tutto l’iter procedurale che porta alla realiz- zazione di un’opera pubblica.

Capisco che non e` una domanda a cui e` facile rispondere, pero` mi interesserebbe un punto di vista, se e` possibile, o un approfondimento suc- cessivo e futuro.

FEDE (M5S). Signor Presidente, approfitto innanzitutto per ringra- ziare il dottor Xxxxxxx e la squadra della Corte dei conti perche´ da sem- pre la vediamo impegnata nel prezioso lavoro di dirimere e dare la giusta visione alle vicende degli appalti che spesso portano a grosse controversie. Il vostro ruolo e` fondamentale e vi ringrazio per il contributo.

Non dovendo difendere il codice di cui stiamo dibattendo perche´, per fortuna, non mi sento responsabile della sua approvazione, prendo spunto dall’ultimo appunto del mio collega dicendo che ho molto apprezzato tutto il lavoro, che poi leggero` con la dovuta cura in tutte le sue parti. Ho ap- prezzato soprattutto, proprio per il discorso della similitudine con l’analisi costi benefici, l’auspicio che nella scelta dei lavori da fare oltre che la ge- stione tecnica dell’appalto stesso, si faccia una sana valutazione sulla qua- lita` delle scelte fatte, sulla quale chiaramente, non e` questo il nostro ti- more, xxxx` compito della Corte dei conti andare oltre i propri compiti, cosa che svolgete con massima attenzione, auspicando che nella scelta dell’investire il danaro pubblico gli amministratori preposti allo scopo debbano prestare la massima attenzione e fare le scelte piu` corrette. Ri- tengo infatti che formalizzare poi una scelta nata in origine sbagliata, an- che se formalmente giusto, non porta pero` il beneficio collettivo a cui tutti quanti auspichiamo e per cui ciascuno di noi deve svolgere la propria fun- zione, dal legislatore al controllore.

Vi ringrazio quindi del vostro lavoro.

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

PERGREFFI (L-SP-PSd’Az). Signor Presidente, vorrei anzitutto inter- venire su un’affermazione del senatore Xxxxxxxxx: puo` essere che probabil- mente ci siano stati meno contenziosi, e` pero` anche vero che in questo momento i tecnici – e non parlo dei grandi gruppi che portano avanti gli appalti – nella maggior parte dei Comuni, hanno paura degli appalti. Visto che ci date una visione di potenziamento della vostra funzione, vor- rei capire se, quando parlate di controllo preventivo, intendete riferirvi al pre-contenzioso oppure al controllo effettuato durante le varie fasi.

Quello di cui infatti hanno bisogno i Xxxxxx, e che abbiamo provato a chiedere spesso anche ad ANAC, e` sapere se stanno seguendo la proce- dura esatta, secondo quanto previsto. Ovviamente c’e` la paura di sbagliare e di trovarsi davanti ad un contenzioso che investa in prima persona il tec- nico comunale: e` vero, infatti, che c’e` la Centrale unica di committenza (CUC), pero` e` anche vero che il grosso del lavoro viene fatto dal tecnico comunale e poi passato alla CUC. La paura di sbagliare porta quindi spesso a mettere le mani avanti e a fare meno opere, con tempi molto piu` lunghi e magari anche a non osare all’interno comunque della norma- tiva. La Corte dei conti potrebbe dare un parere sulla procedura da seguire in questo caso?

FAGGI (L-SP-PSd’Az). Signor Presidente, sono lombarda, vengo da Lecco dove l’8 marzo c’e` stata l’inaugurazione della sezione regionale della Corte dei conti, cui ho avuto il piacere di partecipare. In quell’occa- sione e` stato fatto un discorso analogo a quello che abbiamo appena ascol- tato e che e` ripreso nel documento che ci avete consegnato quando si parla delle attivita` delle sezioni regionali di controllo (pagine 16, 17 e 18), tra l’altro analizzando bene la ragione per cui succede che gli appalti si fer- mino e quali sono le difficolta` riscontrate.

In particolare, facendo questo tipo di analisi, e` stata data paradossal- mente una lettura al contrario. Di solito – parlo in linea generale – nella visione comune degli enti locali, dell’amministratore e del politico, la Corte dei conti interviene in caso di eventuali danni erariali che possono essersi verificati. Attraverso l’analisi certosina delle possibili ragioni della riduzione della modulazione della verifica degli illeciti, invece, si riesce ad avere una panoramica ben precisa del perche´ succede e questa e` una chiave di lettura diversa, ma secondo me molto importante, che puo` con- sentire anche a noi di cogliere nel segno il motivo per il quale gli appalti si fermano. Abbiamo sentito di tutto e di piu` nei mesi passati. Ci sono ov- viamente situazioni molto differenti l’una dall’altra. Tutti puntano sulla naturale revisione del codice degli appalti, perche´ cos`ı non va bene. C’e` poi il problema delle infrazioni europee cui ci stiamo adeguando per risol- vere questa problematica. Alla fine, pero`, anche cambiando il compendio e migliorandolo, non si arriva comunque al nocciolo: c’e` chi dice che va tenuto cos`ı e chi dice che invece andrebbe messo prima.

Forse l’analisi del perche´, anche se non ho qui il documento, era tal- mente dettagliata che, portandola all’attenzione di questa Commissione – prova ne e` il fatto che ho chiesto al Presidente di venire in audizione e mi

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

fa piacere di averlo qui – c’era la possibilita` di avere una disamina al con- trario, ma utilissima. Focalizzandosi sull’illecito, cioe` sul perche´, si riesce a capire dove andare a puntare.

BUSCEMA. Devo fare una premessa. Sulla materia dei contratti og- getto dell’audizione odierna abbiamo qui gli esperti del caso: il dottor Xxxxxxxx, presidente di Sezione preposto alla funzione di coordinamento sezioni riunite in sede di controllo e il dottor Xxxx, che si occupa proprio della materia dei contratti. Io ho ritenuto di venire personalmente per ri- marcare l’importanza della materia. Normalmente il Presidente della Corte partecipa alle audizioni sul Documento di economia e finanza e su altre tematiche. Io ho ritenuto pero` che la mia presenza e partecipazione fosse opportuna per rimarcare l’importanza della materia dei contratti e vi dico anche perche´.

Il Paese deve riprendersi. Lo sforzo deve essere quello di impiegare risorse. I piccoli Comuni non spendono e lo sappiamo. Abbiamo analiz- zato il Documento di finanza pubblica e abbiamo visto le difficolta` a spendere, a impiegare e gestire risorse e questo e` un problema.

Quello dei contratti e` uno strumento per consentire di andare incontro a questa esigenza. Come ho detto, il Paese deve riprendersi; gli appalti de- vono essere fatti; occorre arrivare ai cantieri, cioe` occorre superare questa fase. Per questo ho ritenuto di dover essere presente qui oggi, proprio per- che´ l’istituto che presiedo e` impegnato in questo senso.

Sappiamo che la nostra ricchezza – faccio riferimento alla senatrice che parlava della Sezione Lombardia – sono le sezioni regionali. E` l`ı che noi individuiamo le problematiche; e` l`ı che ci confrontiamo giornal-

mente con le amministrazioni; e` l`ı che facciamo assistenza e cerchiamo

di dare le nostre indicazioni per contribuire a superare determinate situa- zioni. Questo e` il nostro compito. Non siamo sovrastanti, ma vicino alle amministrazioni.

La nostra attivita` in sede territoriale e` la nostra ricchezza, la nostra

forza, perche´ e` l`ı che noi sappiamo cio` che avviene, cercando di dare

poi delle risposte attraverso l’analisi delle problematiche.

Lo sforzo che abbiamo fatto oggi e` di riportare alla Commissione i risultati di un’analisi dettagliata delle problematiche per tutte le sedi com- petenti: per la Sezione centrale di controllo preventivo – per cui chiara- mente il problema era soltanto delle aggiudicazioni, dell’in house – non- che´ per le Sezioni delle autonomie e per le singole sezioni regionali. Ab- biamo fatto una cernita delle problematiche piu` importanti, ovvero, tanto si puo` fare, tanto la Corte e` disponibile a fare. Questo e` il messaggio che vogliamo dare.

Nel corso di questa audizione abbiamo voluto dare un’indicazione su quello che e` nelle nostre disposizioni, fermo restando che sara` poi il Par- lamento a decidere. Da parte nostra cerchiamo comunque sempre di dare alle amministrazioni locali e ai piccoli Comuni delle indicazioni su come operare. Chiaramente il nostro lavoro di affiancamento alle comunita` non e` un lavoro sovrastante. Noi cerchiamo di prevenire i problemi. Quando si

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

parla di controllo sulle procedure, certamente siamo disponibili a farlo, pero` il codice non ci consente di essere presenti in tutte le procedure. Pos- siamo fare di certo alcune cose, mentre per altre ci mettiamo a disposi- zione del Parlamento per tutto cio` che ritiene possa essere utile, soprat- tutto in questa materia, per sbloccare la ripresa economica del Paese, che sta a cuore a tutti, anche a noi come Corte. Siamo dunque disponibili a lavorare insieme.

Per quanto riguarda il contenzioso, sicuramente a mio avviso e` sem- pre ad un certo livello, ma e` proprio il contenzioso che finisce per bloc- care l’opera a monte. In altre parole, quando arriva il contenzioso, questo finisce per frenare la realizzazione dell’opera. Poi si parla di sospensione dei lavori, ma nel frattempo l’opera non parte e l’impresa che ha impie- gato risorse e si e` aggiudicata la gara non puo` operare.

Questo e` un problema che dobbiamo cercare di superare insieme, per- che´ e` chiaro che e` interesse di tutti garantire la legittimita` e la legalita`, pero` in tempi brevi, ragionevoli, tali da consentire all’opera di essere rea- lizzata. Tutte le preoccupazioni che voi avete espresso sono le stesse che anche noi abbiamo raccolto nella nostra esperienza.

Chiaramente non sta a me a dire qual e` la scelta migliore, ma certa- mente le analisi che abbiamo fatto ci hanno portato a constatare alcune situazioni di difficolta`. Nel nostro documento abbiamo parlato di difficolta` delle parti piu` comuni di capire quali norme applicare e se ci sono diffi- colta` nel capire le norme da applicare da una parte significa che non si va avanti. Se non si va avanti nell’esecuzione dell’opera, il funzionario che opera deve essere in grado di comprendere bene regole semplici e chiare e, se possibile, dare sostegno a chi vuole operare.

Sulla questione dell’ANAC e` bene comprendere quali sono i compiti che svolge e soprattutto la natura di questi atti, perche´ probabilmente va fatta un po’ di chiarezza, perche´ se questi atti – come ha detto giustamente lei – potrebbero sovrapporsi agli ambiti definiti dalle norme costituzionali, meritano di essere attentamente valutati.

Dobbiamo comprendere bene che una cosa e` la regolazione, altra sono le norme imperative. Le norme imperative sono primarie: quelle sono le norme che vanno prese a riferimento dal nostro punto di vista. Non stiamo a riorientare le scelte, ma sicuramente sul piano normativo oc- corre che non ci sia questa iper-regolamentazione che va a discapito dello stesso interesse economico del Paese, perche´ siamo troppo preoccupati di utilizzare proficuamente le risorse che ci sono. Vi sono le risorse, sono stanziate, abbiamo fatto diverse volte questa analisi e dobbiamo poter fare tutti gli sforzi perche´ queste stesse risorse siano impiegate nella ma- niera piu` proficua possibile. Quindi alla nostra attenzione e` anche il pro- filo dell’efficienza e dell’impiego efficace delle risorse: questo si puo` fare prima, senza preoccuparsi soltanto del problema della fase iniziale. Deve essere condotta anche un’analisi sulla fattibilita` e la realizzabilita` concreta di un’opera. Questo e` il nostro richiamo e soprattutto l’invito a spostare l’attenzione sulla fase dell’economicita` e della proficuita` dell’impiego

8ª Commissione 20º Res. Sten. (9 aprile 2019) (pom.)

delle risorse. E` il nostro punto di vista da sempre e cerchiamo anche adesso di mantenere la nostra posizione.

PRESIDENTE. La ringrazio per il suo contributo e anche per la do- cumentazione consegnata che, insieme agli altri documenti acquisiti, xxxx` resa disponibile per la pubblica consultazione sulla pagina web della Com- missione.

Dichiaro conclusa l’audizione.

Rinvio il seguito dell’indagine conoscitiva in titolo ad altra seduta.

I lavori terminano alle ore 19,30.

Licenziato per la stampa dall’Ufficio dei Resoconti

E 4,00