Provincia di BERGAMO
| |||||||
VALUTAZIONE PUBLIC SECTOR COMPARATOR e PIANO ECONOMICO FINANZIARIO | |||||||
| RELAZIONE |
|
| ||||
| |||||||
|
| ||||||
| |||||||
|
| ||||||
|
| ||||||
|
| ||||||
Piano Finanziario e Relazione | |||||||
|
|
| |||||
Provincia di BERGAMO
Attivazione di partenariato pubblico-privato ex art.183 del Dlgs n. 50 del 18/04/2016 avente ad oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva, la realizzazione, il mantenimento in efficienza e disponibilità per 15 anni dell’intervento relativo all’ “efficientamento energetico della scuola media sita in Xxx Xxxxxx ” xxx Xxxxxx xx Xxxxxxxxxx (XX).
ASPETTI E CONSIDERAZIONI IN MERITO ALLE OPERAZIONI DI PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO E AI VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA, CON INDICAZIONI PRELIMINARI DI VALUE FOR MONEY ASSESSMENT.
OGGETTO: Brevi note in merito alla scelta dell’attivazione di un Partenariato Pubblico Privato a norma degli art. 3 comma 1, lettera eee), dell’articolo 183 del Dlgs n. 50 del 18/04/2016.
La presente relazione è finalizzata a valutare la convenienza economica della proposta per la realizzazione in concessione dei lavori di adeguamento normativo ed efficientamento energetico dell’edificio pubblico relativo alla scuola media comunale del comune di Verdellino, ai sensi degli Art. 180 e art. 183 del D.lgs 50/2016.
Questa relazione vuole essere elemento di analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento attraverso il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore al fine di determinare se la scelta di un’amministrazione di eseguire un’opera in finanza di progetto determina, rispetto ad un’alternativa progettuale interamente pubblica, il Value for Money (VfM) ovvero la capacità per un’amministrazione di orientare la propria spesa verso le soluzioni più efficaci ed efficienti.
Il presente documento è stato redatto sull’assunto dei seguenti aspetti:
- il nuovo quadro normativo delineato dal Dlgs n. 50 del 18/04/2016 anche in merito alla contabilizzazione off‐ balance degli effetti derivanti dalla componente finanziaria di un’operazione di Partenariato pubblico‐privato;
- l’analisi della convenienza ‐ da un punto di vista preliminare e tenendo conto dei rischi presenti nell’operazione e della possibilità della loro allocazione al soggetto privato – dell’intervento diretto dell’Aggiudicatario rispetto ad una forma tradizionale di procurement, la quale necessariamente porterebbe all’utilizzo della classica procedura dell’appalto lavori. Questo aspetto dovrà essere necessariamente approfondita con i valori derivanti dalla procedure di gara con gli aggiornamenti e le integrazioni che verranno ritenuti più opportuni conseguenti dall’espletamento della procedura di evidenza pubblica..
PARTE PRIMA
NOTE ALLA CONTABILIZZAZIONE DA PARTE DELLA PA DEL PPP
Quando si fa riferimento al termine partenariato pubblico‐privato ("PPP") bisogna innanzitutto precisare che si riferisce, in generale a forme di cooperazione tra le autorità pubbliche ed il mondo delle imprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un'infrastruttura o la fornitura di un servizio.
A livello comunitario si può trovare una definizione di PPP nel Regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, relativo al «Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea» (cd. “SEC2010”), secondo il quale i PPP «sono contratti a lungo termine stipulati tra due unità, sulla base dei quali un’unità acquisisce o costruisce una o più attività, le gestisce per un determinato periodo e quindi le cede a una seconda unità. Tali accordi sono normalmente stipulati tra un’impresa privata e un’amministrazione pubblica, ma non sono escluse altre combinazioni: ad esempio, una società pubblica da una parte e un’istituzione senza scopo di lucro privata dall’altra».
Vi è poi, sempre a livello comunitario, un importante documento di riferimento e cioè il “LIBRO VERDE RELATIVO AI PARTENARIATI PUBBLICO‐PRIVATI ED AL DIRITTO COMUNITARIO DEGLI APPALTI PUBBLICI E DELLE CONCESSIONI”
(Bruxelles, 30.4.2004 COM [2004] 327 definitivo).
Da questo prendono spunto le definizioni generali applicabili anche nel nostro Paese. Per il Libro Verde, i seguenti elementi caratterizzano normalmente le operazioni di PPP:
la durata relativamente lunga della collaborazione, che implica una cooperazione tra il partner pubblico ed il partner privato in relazione a vari aspetti di un progetto da realizzare.
la modalità di finanziamento del progetto, garantito da parte dal settore privato, talvolta tramite relazioni complesse tra diversi soggetti. Spesso, tuttavia, quote di finanziamento pubblico, a volte assai notevoli, possono aggiungersi ai finanziamenti privati.
il ruolo importante dell'operatore economico, che partecipa a varie fasi del progetto (progettazione, realizzazione, attuazione, finanziamento). Il partner pubblico si concentra principalmente sulla definizione degli obiettivi da raggiungere in termini d'interesse pubblico, di qualità dei servizi offerti, di politica dei prezzi, e garantisce il controllo del rispetto di questi obiettivi.
la ripartizione dei rischi tra il partner pubblico ed il partner privato, sul quale sono trasferiti i rischi di solito a carico del settore pubblico. I PPP non implicano tuttavia necessariamente che il partner privato si assuma tutti i rischi, o la parte più rilevante dei rischi legati all'operazione. La ripartizione precisa dei rischi si effettua caso per caso, in funzione della capacità delle parti in questione di valutare, controllare e gestire gli stessi.
Nel corso dell'ultimo decennio, il fenomeno dei PPP si è sviluppato in molti settori rientranti nella sfera pubblica. L’aumento del ricorso a operazioni di PPP è riconducibile a vari fattori. In presenza delle restrizioni di bilancio cui gli Stati membri devono fare fronte, esso risponde alla necessità di assicurare il contributo di finanziamenti privati al settore pubblico. Inoltre, il fenomeno è spiegabile anche con la volontà di beneficiare maggiormente del "know‐ how" e dei metodi di funzionamento del settore privato nel quadro della vita pubblica. Lo sviluppo dei PPP va d’altronde inquadrato nell'evoluzione più generale del ruolo dello Stato nella sfera economica, che passa da un ruolo d'operatore diretto ad un ruolo d'organizzatore, di regolatore e di controllore.
Le autorità pubbliche degli Stati membri ricorrono spesso ad operazioni di PPP per realizzare progetti infrastrutturali, in particolare nel settore dei trasporti, della sanità pubblica, dell'istruzione e della sicurezza pubblica. Sul piano europeo, si è riconosciuto che il ricorso alle PPP poteva contribuire alla realizzazione delle reti transeuropee dei trasporti, realizzazione che ha subito forti ritardi, in particolare a causa di un'insufficienza degli investimenti. Nel quadro dell'iniziativa per la crescita, il Consiglio Europeo ha approvato una serie di misure volte ad aumentare gli investimenti per le infrastrutture della rete transeuropea e nel settore dell'innovazione, nonché della ricerca e dello sviluppo, in particolare tramite l’attuazione di operazioni PPP.
Se è vero che la cooperazione tra pubblico e privato può offrire vantaggi microeconomici, consentendo di realizzare un progetto con il miglior rapporto qualità/prezzo, mantenendo al contempo gli obiettivi di pubblico interesse, il ricorso al PPP non può tuttavia essere presentato come una soluzione “miracolo” per un settore pubblico confrontato a restrizioni di bilancio. L'esperienza mostra che, per ciascun progetto, occorre valutare se l'opzione del partenariato comporta un plusvalore reale rispetto ad altre opzioni come la stipulazione di un contratto d'appalto di tipo più classico.
La Commissione, nel Libro Verde, constata del resto con interesse che alcuni Stati membri e Paesi aderenti hanno creato strumenti di coordinamento e di promozione del PPP, miranti tra l'altro a diffondere 'buone pratiche' in materia di PPP all'interno di questi stati o su scala europea. Questi strumenti mirano a condividere la relativa esperienza e a consigliare in tal modo gli utilizzatori sulle diverse forme di PPP e sulle loro tappe, che si tratti della concezione, delle modalità di scelta del partner privato, della migliore ripartizione dei rischi, della scelta adeguata delle clausole contrattuali ovvero ancora dell’integrazione di finanziamenti comunitari (si veda l’esempio dell’Unità Tecnica per la Finanza di Progetto ‐ UTFP in Italia, ecc.).
Le autorità pubbliche ricorrono a strutture di partenariato con il settore privato anche per garantire la gestione di servizi pubblici, in particolare a livello locale. Infatti, servizi pubblici incentrati sulla gestione dei rifiuti o sulla distribuzione idrica o elettrica vengono sempre più spesso affidati ad imprese, sia pubbliche sia private o miste. Il Libro verde sui servizi d'interesse generale ricorda a tale riguardo che quando un'autorità pubblica decide di assegnare la gestione di un servizio ad un terzo, è obbligata a rispettare il diritto degli appalti pubblici e delle concessioni, anche se questo servizio è considerato di interesse generale.
Il Parlamento europeo ha del resto riconosciuto che il rispetto di queste norme può costituire uno strumento efficace per prevenire inopportuni ostacoli alla concorrenza, permettendo nello stesso tempo ai pubblici poteri di fissare e controllare le condizioni da soddisfare in termini di qualità, di disponibilità, di norme sociali e di tutela dell'ambiente.
IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO (PPP) IN ITALIA
Emanato il 18 aprile 2016, il Decreto Legislativo numero 50 rappresenta il recepimento, nel nostro ordinamento, delle nuove Direttive Europee sugli appalti e sugli affidamenti della Pubblica Amministrazione.
Tale testo, recentemente emendato e completato, può qualificarsi, a distanza di molti anni dall’adozione dell’istituto del PPP nell’Unione, come il primo passo importante e deciso, nel nostro Paese, per un riconoscimento pieno dell’operatività del Partenariato. Il nuovo testo, difatti, già dal punto di vista squisitamente formale gli assegna una Parte (la Quarta – “Partenariato Pubblico Privato e Contrante Generale ed altre modalità di affidamento”) quasi a (o forse con decisamente per) sdoganarne gli aspetti più innovativi in un contesto normativo nazionale sugli Appalti segnato, invece, fino ad ora, da una assoluta e a tratti francamente incomprensibile rigidità (formale e sostanziale).
Questo documento, il c.d. “Codice degli Appalti”, sarà accompagnato, questa volta, non già da un Regolamento Attuativo ma da una serie di Determinazioni dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione (ANAC) che saranno sostanzialmente delle linee guida ed interpretative del nuovo Codice.
Per quanto attengono le Concessioni, l’ANAC si è già pronunciata con la Determinazione numero 10 del 23 settembre 2015 che ha delineato, facendo riferimento alle recenti Direttive Comunitarie, ne tracciava un legame interpretativo anche in relazione al vigente articolo 253 del decreto legislativo 12 aprile 0000, x. 000 (xx Codice degli Appalti allora vigente).
Nonostante debbano essere chiarite (e lo saranno con le determinazioni ANAC) alcune novità procedurali ed applicative, le Concessioni e in generale il Partenariato Pubblico Privato esce, dal nuovo Codice, sostanzialmente affermato e rafforzato: appare evidente che in un contesto di restrizione delle Finanze pubbliche e riduzione di organico progettuale della Pubblica Amministrazione, la collaborazione con il Privato e sostanzialmente l’iniziativa privata, assumono un ruolo chiave per il rilancio infrastrutturale del Paese.
Questo con strumenti che, in generale, non presentano cambiamenti di base rispetto a quelli che si dovevano applicare prima del D.lgs. 50/2016.
Le sezioni si sono ampliate: alla concessione viene dedicato una specifica parte (la III) ed è stata aggiunta una specifica sezione sul Partenariato Pubblico Privato (Parte IV) ove troviamo i riferimenti sulla Finanza di Progetto, sulla Locazione Finanziaria di Opere Pubbliche, sul Contratto di Disponibilità, sugli Interventi di Sussidiarietà Orizzontale, sul Baratto Amministrativo, sulla Cessione di Immobili in cambio di Opere e, più in generale, su tutte quelle operazioni di collaborazione tra la Pubblica Amministrazione e i Privati Imprenditori che possono qualificarsi, in base ad una corretta allocazione dei rischi, come operazioni di PPP.
Attualmente troviamo nel Codice degli Appalti le seguenti tipologie contrattuali di PPP:
Concessione di Lavori ‐ Art. 165 del D.lgs. 50/2016, in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 1, della Direttiva 2014/23/UE
Le concessioni di lavori pubblici hanno, di regola, ad oggetto la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica eventualmente estesa, anche in via anticipata, ad opere o parti di opere in tutto o in parte già realizzate e direttamente connesse a quelle oggetto della concessione e da ricomprendere nella stessa.
PPP ‐ Project Financing ‐ Art. 183 del D.lgs. 50/2016.
Trattasi sempre di concessioni di lavori pubblici caratterizzati da iniziativa privata, in forma più o meno intensa, anche fin già dalla fase di programmazione politica dell’opera.
Si applica ogni qualvolta la gestione anche finanziaria dell’opera prevede tecniche e riflessi importanti. È sostanzialmente un metodo alternativo di applicazione dell’articolo 165 del Codice.
PPP ‐ Contratto di Disponibilità – Art. 188 del D.lgs. 50/2016
Formula contrattuale che prevede il godimento di un’opera da parte della Pubblica Amministrazione, a fronte del pagamento di un canone di disponibilità, da versare soltanto in corrispondenza alla effettiva disponibilità dell’opera.
La tipologia contrattuale ricalca la struttura del “Leasing in costruendo” senza però prevedere il coinvolgimento diretto da parte degli istituti di credito.
PPP – Leasing ‐ Art 187 del D.lgs. 50/2016
Il leasing diventa la componente finanziaria no‐core di un’operazione più complessa e strutturata del semplice leasing pubblico, con il completo trasferimento dei rischi al privato, attraverso la formula gestionale del Partenariato Pubblico Privato (EUROSTAT 2004 ‐2010).
PPP – Altri strumenti
Sono state introdotte altre formule di Partenariato Pubblico Privato e per l’esattezza:
✓ Interventi di sussidiarietà orizzontale (Art 189 del D.lgs. 50/2016) che prevede l’affidamento di aree riservate al verde urbano e di immobili di origini rurali ai cittadini residenti nei comprensori ove queste aree e beni si trovano per la loro gestione e fruibilità locale;
✓ Il Baratto Amministrativo (Art 190 del D.lgs. 50/2016) che prevede la possibilità per gruppi di cittadini di farsi carico della ristrutturazione e/o manutenzione e/o gestione con interventi di pulizia o culturali di vario genere, di aree pubbliche, ottenendo in concambio una riduzione o esenzione di tributi locali;
✓ La cessione di immobili in cambio di opere (Art 191 del D.lgs. 50/2016), ove il corrispettivo per il privato che esegue i lavori può essere rappresentato, in tutto o in parte, dalla cessione di immobili che non assolvono più funzioni di pubblico interesse.
IL PROJECT FINANCING (PF)
Una delle forme più tipiche e storiche (anche nel nostro Paese) del Partenariato Pubblico Privato è la concessione di lavori pubblici (concessione di costruzione e gestione di un’opera) in Italia già a inizio del 1900 e oggi normata dalla Parte III del D.lgs. 50/2016 e, per la sua forma applicata in PPP dall’articolo 183 nella Parte IV.
Quali sono gli elementi distintivi di una Concessione di costruzione e gestione rispetto ad un appalto?
Il Codice degli Appalti definisce (articolo 3 lettera uu)) le concessioni di lavori come “ .. un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in virtù del quale una o più stazioni appaltanti affidano l'esecuzione di lavori ad uno o più operatori economici riconoscendo a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di gestire le opere oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione delle opere”
Successivamente vengono definiti con precisione i rischi che debbono essere valutati per giudicare se il contratto proposto è veramente di concessione (vale a dire se trasla i rischi sul concessionario, in tutto o in parte in relazione alle specificità delle attività e dei lavori concessi) ovvero se si tratta di un semplice appalto di lavori o di servizi:
“zz) «rischio operativo», il rischio legato alla gestione dei lavori o dei servizi sul lato della domanda o sul lato dell’offerta o di entrambi, trasferito al concessionario. Si considera che il concessionario assuma il rischio operativo nel caso in cui, in condizioni operative normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione. La parte del rischio trasferita al concessionario deve comportare una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile;
aaa) «rischio di costruzione», il rischio legato al ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all’aumento dei costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell’opera e al mancato completamento dell’opera;
bbb) «rischio di disponibilità», il rischio legato alla capacità, da parte del concessionario, di erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità previsti;
ccc) «rischio di domanda», il rischio legato ai diversi volumi di domanda del servizio che il concessionario deve soddisfare, ovvero il rischio legato alla mancanza di utenza e quindi di flussi di cassa;”
La concessione può prevedere la possibilità dello sfruttamento di un’opera anche prima che siano terminati tutti i lavori previsti nel contratto di concessione.
Per quanto attengono le concessioni di servizi, troviamo la relativa definizione all’articolo 3, lettera vv): “«concessione di servizi», un contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto in virtù del quale una o più stazioni appaltanti affidano a uno o più operatori economici la fornitura e la gestione di servizi diversi dall'esecuzione di lavori di cui alla lettera ll) riconoscendo a titolo di corrispettivo unicamente il diritto di gestire i servizi oggetto del contratto o tale diritto accompagnato da un prezzo, con assunzione in capo al concessionario del rischio operativo legato alla gestione dei servizi;”
Con la nuova formulazione del Codice sono stato di fatto equiparate le concessioni di lavori e quelli di servizi, il cui discriminante rispetto all’appalto è rappresentato per entrambe dalla verifica del trasferimento, o meno, in capo al Concessionario del c.d. “rischio operativo” di cui alla lettera zz) del Codice, richiamato per entrambe le fattispecie.
Alle procedure di aggiudicazione di contratti di concessione di lavori pubblici o di servizi si applicano, per quanto compatibili, le disposizioni contenute nella parte I e nella parte II, del Codice, relativamente ai principi generali, alle esclusioni, alle modalità e alle procedure di affidamento, alle modalità di pubblicazione e redazione dei bandi e degli avvisi, ai requisiti generali e speciali e ai motivi di esclusione, ai criteri di aggiudicazione, alle modalità di comunicazione ai candidati e agli offerenti, ai requisiti di qualificazione degli operatori economici, ai termini di ricezione delle domande di partecipazione alla concessione e delle offerte, alle modalità di esecuzione. (Art. 164, comma secondo D.lgs. 50/2016).
Come visto e come, oramai, inserito a pieno titolo nella legge, ciò che caratterizza la concessione, sia essa di lavori che di servizi, differenziandola dal contratto d’appalto, è la ripartizione del rischio tra amministrazione e concessionario. In assenza di alea correlata alla gestione, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato, non si configura la concessione bensì l’appalto, nel quale vi è unicamente il rischio imprenditoriale derivante dalla errata valutazione dei costi di costruzione, da una cattiva gestione, da inadempimenti contrattuali da parte dell’operatore economico o da cause di forza maggiore. Nella concessione, invece, al rischio proprio dell’appalto, si aggiunge il rischio di mercato. Pertanto, in assenza di un effettivo trasferimento del rischio in capo al concessionario, le procedure di aggiudicazione dovranno essere quelle tipiche dell’appalto e i relativi costi dovranno essere integralmente contabilizzati nei bilanci della stazione appaltante.
Il contenuto necessario del contratto di concessione è quindi il trasferimento del rischio operativo legato alla gestione dei lavori o servizi al concessionario, cioè la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per l’operazione. La parte del rischio trasferita al concessionario, in altri termini, deve comportare una reale esposizione alle fluttuazioni del mercato tale per cui ogni potenziale perdita stimata subita dal concessionario non sia puramente nominale o trascurabile.
Il rischio operativo espone il concessionario al rischio di perdite derivanti da squilibri che si possono generare sia dal lato della domanda (ad esempio, una domanda di mercato inferiore a quella preventivata) sia dal lato dell’offerta (la fornitura di servizi non in linea con la domanda di mercato).
In altri termini, si ha un rischio operativo quando non è garantito nel corso dell’esecuzione il raggiungimento dell’equilibrio economico‐finanziario previsto in fase di affidamento.
Per le concessioni dei lavori, con la decisione dell’11 febbraio 2004 l’Eurostat ha stabilito le condizioni in base alle quali la realizzazione di un’opera è da intendersi a carico del bilancio pubblico o del settore privato, ovvero le condizioni per cui le spese per le infrastrutture possono essere poste fuori dal bilancio dello Stato.
A tal fine, l’Eurostat individua tre principali forme di rischio, oggi riportate anche nel Codice come già visto:
1) rischio di costruzione, è il rischio legato ai ritardi nella consegna, ai costi addizionali, a standard progettuali inadeguati;
2) rischio di disponibilità, è il rischio legato alla performance dei servizi che il partner privato deve rendere e si sostanzia nella potenziale decurtazione dei pagamenti pubblici per effetto dell’applicazione di penali, qualora gli standard dei servizi non siano soddisfatti;
3) rischio di domanda, che riguarda la possibilità di variazioni della domanda, al di sopra o al di sotto del livello previsto al momento della firma del contratto di PPP, a prescindere dalla qualità delle prestazioni offerte dal partner privato.
Accanto a tali rischi, ve ne sono altri comuni a tutte le tipologie di progetto che si verificano nel lungo periodo, quali quelli finanziari, normativi, politici, autorizzativi, ecc.
Un’opera realizzata con il PPP non incide sui bilanci pubblici se il partner privato sostiene il rischio di costruzione ed almeno uno degli altri due rischi (rischio di disponibilità o rischio di domanda). I criteri individuati nella Decisione Eurostat 2004 sopra richiamata devono essere integrati ed aggiornati con i contenuti del nuovo Sistema Europeo dei Conti nazionali e regionali pubblicato da Eurostat a maggio del 2013 (cd. “SEC2010”), che a partire dal 1° settembre 2014 ha sostituito il SEC95 precedentemente in vigore. Il SEC2010 contempla tra le principali forme di rischio anche il “rischio di valore residuo e di obsolescenza” legato, ad esempio, al fatto che qualora il PPP preveda la riconsegna dell’infrastruttura al termine di scadenza della concessione, il valore di acquisto o di subentro possa essere inferiore rispetto a quello atteso.
Inoltre, un indispensabile complemento al SEC2010 è il Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico (Manual on Governament Deficit and Debt ‐ MGDD), pubblicato per la prima volta da Eurostat nel 1999 e da ultimo aggiornato nel mese di agosto 2014, che dedica il capitolo 4 della parte VI alle Public Private Partnership.
In particolare, in ordine al suesposto criterio dei rischi, il nuovo Manuale, ribadendo che per poter contabilizzare off balance gli assets oggetto dell’operazione di PPP è necessaria una chiara dimostrazione della sopportazione da parte del privato della maggioranza dei rischi, precisa che la rilevanza del rischio deve essere valutata tenendo conto dell’impatto sia sulla redditività, sia sul profilo finanziario del partner. Ai fini di una corretta allocazione dei rischi, si ribadisce la rilevanza sostanziale dei fattori relativi al finanziamento pubblico dei costi di investimento, alla presenza di garanzie pubbliche, alle clausole di fine contratto ed al valore di riscatto dell’asset a fine concessione.
In tale sede è specificato, tra l’altro, che, con riferimento al finanziamento pubblico, ad esempio, vanno individuate differenti forme, quali l’apporto di capitale di rischio (equity) o di capitale di credito (finanziamenti bancari), accanto alle più tradizionali forme di contribuzione pubblica. In tutti questi casi è stabilito che quando il costo del capitale è prevalentemente coperto dallo Stato in una delle suddette forme, ciò indica che lo Stato assume la maggioranza dei rischi. Inoltre, l’incremento del livello di finanziamento, da minoritario a maggioritario, in corso d’opera può comportare la riclassificazione on balance dell’asset, ossia la sua imputazione sul bilancio del soggetto
pubblico.
Anche la presenza di garanzie pubbliche può rappresentare un elemento idoneo ad influenzare il trattamento contabile dell’operazione, in quanto queste possono incidere sulla distribuzione dei rischi tra le parti. A tale proposito è chiarito che le garanzie possono comportare l’iscrizione o la riclassificazione dell’asset on balance quando assicurano un’integrale copertura del debito o un rendimento certo del capitale investito dal soggetto privato. Come elemento discretivo è indicato il criterio secondo cui l’opera deve essere contabilizzata on balance quando l’effetto combinato delle garanzie e del contributo pubblico copra più del 50% del costo. A tal proposito, il nuovo Manuale estende l’applicazione delle regole in materia anche ai casi in cui un’amministrazione fornisca una garanzia al partner non direttamente legata al debito contratto in relazione a uno specifico progetto in Ppp.
Inoltre, per il Codice, il limite del contributo pubblico al finanziamento ed esecuzione dell’opera “ … non può essere superiore al quarantanove per cento del costo dell'investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari.” (Art. 165 comma secondo del Codice per le concessioni di costruzione e di gestione e di quelle di servizi ed Art. 180, comma 6 del Codice, per il Partenariato Pubblico Privato).
Il limite del contributo pubblico del 49% è elemento importante e fondamentale (anche se non unico in quanto è necessario come già esposto, analizzare compiutamente la divisione dei rischi tra le parti) per giudicare se il contratto sia, o meno di Concessione o di PPP.
Sul punto, occorre richiamare altresì il considerando 19 della Direttiva 2014/23/UE che indica la possibilità, per i settori con tariffe regolamentate, di accordi contrattuali che prevedono una compensazione parziale del rischio operativo, inclusa una compensazione in caso di cessazione anticipata del contratto per motivi imputabili all’amministrazione aggiudicatrice o per cause di forza maggiore.
Come già detto, tra le diverse forme di PPP un ruolo centrale è svolto dalla finanza di progetto. Con tale termine si indica il finanziamento di un progetto in grado di generare flussi di cassa sufficienti a remunerare l’investimento effettuato ed a garantire un utile. Dal punto di vista di tecnica finanziaria per il PF è prevista la costituzione di un veicolo ad hoc, definito “special purpose vehicle” o società di progetto (di seguito “Spv”). Lo scopo della costituzione dello Spv è di separare il destino del progetto da quello dei finanziatori.
In realtà, si deve da subito evidenziare come la normativa italiana, all’art. 184 del Codice, preveda esclusivamente la possibilità per il concessionario di scegliere, dopo l’aggiudicazione, la costituzione di uno SPV. Una volta effettuata tale scelta, lo SPV subentra al concessionario, senza che ciò costituisca una cessione del contratto. La discrezionalità nella costituzione di uno SPV può rappresentare una delle ragioni per la diffusione in Italia dello strumento del PF anche per affidamenti di importo limitato.
Sebbene la tecnica del PF non possa prescindere dalla costituzione di una SPV anche per progetti di importo limitato, si ritiene che la SPV debba essere almeno sempre presente per tutti gli affidamenti di valore elevato; ciò per garantire al privato la possibilità di accedere a finanziamenti “fuori bilancio”, ovvero che non incidono sui propri indici di indebitamento, e per limitare al contempo gli effetti di un eventuale fallimento del progetto.
Per l’amministrazione il principale vantaggio è rappresentato da una maggiore garanzia di esecuzione del progetto.
Le operazioni in PF si distinguono da quelle in corporate finance in aspetti determinanti quali le garanzie del finanziamento, il trattamento contabile (con riferimento al promotore e solo in presenza di SPV), le variabili a base dell’affidamento ed il grado di leva utilizzabile. Nel PF la garanzia del finanziamento si sposta dal patrimonio del prenditore di fondi (corporate finance) agli assets del progetto; il trattamento contabile è off balance, le principali variabili a base dell’affidamento sono i flussi di cassa attesi dal progetto (e non la solidità patrimoniale del promotore o la redditività attesa) e la leva utilizzabile è in funzione di questi.
La struttura finanziaria, tendenzialmente caratterizzata da un isolamento dei flussi di cassa ed un sistema di garanzie contrattuali rendono il PF una forma di finanziamento più efficiente rispetto a quella tradizionale, in quanto il finanziamento del progetto da parte delle banche avviene sulla base del suo merito di credito e non su quello dei suoi sponsor. Tuttavia, bisogna considerare che il costo di un finanziamento bancario tradizionale per la pubblica amministrazione è inferiore rispetto al costo medio del capitale in un’operazione di PF. Da ciò discende che la valutazione dell’utilità del ricorso al PF da parte della pubblica amministrazione non può limitarsi a considerare il puro aspetto finanziario, ma deve considerare il vantaggio derivante dal trasferimento dei rischi, nonché la possibilità di quantificare tale vantaggio. In altre parole, con questa analisi considereremo il
trasferimento dei rischi con l’obiettivo di rispondere ai fabbisogni dei cittadini in tempi minori e con standard di qualità maggiori.
La scelta dei rischi da trasferire all’operatore privato è cruciale per il conseguimento del “value of money”, inteso come margine di convenienza di un’operazione di PF rispetto ad un appalto tradizionale.
In sostanza, sono tre le caratteristiche immanenti del PF:
1. la finanziabilità del progetto, intesa come verifica della produzione dei flussi di cassa sufficienti a coprire i costi operativi, a remunerare il capitale di debito e a garantire un utile agli sponsor quale remunerazione del capitale di rischio;
2. il “ring fencing”, ossia la definizione di un nuovo soggetto, lo Spv, al quale vengono affidati i mezzi finanziari per la realizzazione del progetto con contestuale separazione del progetto dal bilancio degli sponsor (operazione off balance);
3. la costituzione di xxxxxx xxxxxxxx, non solo a favore delle banche finanziatrici (“security package”).
Poiché un’operazione di PF si svolge su un arco temporale lungo, l’interazione tra i diversi soggetti interessati (pubblica amministrazione, sponsor Spv, banche finanziatrici, costruttore, gestore, fornitore e utenti finali) avviene necessariamente in un orizzonte temporale lungo. Un’efficiente gestione del PF richiede, quindi, tra l’altro la capacità di saper ridurre i tempi dell’operazione e di prevenire tutti quegli elementi di attrito che possono rallentare o compromettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Nel tempo la forma di è evoluta ed accanto a tale tipologia procedurale, a totale iniziativa pubblica, se ne è affiancata una più moderna e rispondente ai mutati rapporti anche qualitativi tra Stazioni Appaltanti ed Appaltatori: quest’ultimi, dotati oramai di mezzi tecnologici e possibilità finanziarie superiori rispetto ai primi, possono, ai sensi dell’articolo 183 del Xx.xx. 50/2016 proporre loro alle Amministrazioni Pubbliche progetti riguardanti la costruzione e la successiva gestione di opere pubbliche.
Da punto di vista procedurale, il Project Financing, difatti, può essere svolto in più modalità, in relazione alla programmazione dell’Ente sull’opera che si intende realizzare ed in relazione alle caratteristiche del soggetto proponente.
In relazione alla programmazione dell’Ente, abbiamo due distinte tipologie:
• Opere già inserite nella programmazione triennale dell’Ente (e con la precisazione cha saranno realizzate mediante Project Financing);
• Opere che non sono inserite nella programmazione triennale dell’Ente.
Per le prime, l’Ente procede alla scelta prima del soggetto Promotore e, poi, alla scelta del Concessionario, con il meccanismo della doppia gara, con vari meccanismi che possono anche contemplare nel percorso, dei diritti di prelazione per i Soggetti aggiudicatari delle prime procedure di selezione dei progetti.
Per le seconde, vale a dire per quelle opere non previste nella programmazione triennale dell’Ente, il Privato può presentare autonomamente un Proposta che, se giudicata di pubblico interesse, diventa la base per la Gara pubblica di scelta del Concessionario, alla quale il Promotore partecipa avendo anche il diritto di prelazione (meccanismo della Gara Unica).
Quest’ultima tipologia concede maggiori diritti al Proponente che deve, in sostanza, misurarsi con il mercato solo per la parte finale della procedura (la Concessione di costruzione e gestione): ma questo è ovviamente contrappeso al fatto che il Promotore deve, senza garanzia di approvazione, investire importanti capitali per la redazione del Progetto, anticipando, di fatto, somme che potrebbero anche non portare ad alcun risultato.
È infatti pacifico oramai in giurisprudenza che il potere discrezionale dell’Ente per dichiarare, o meno, un Progetto presentato con questa procedura di pubblica utilità, o meno, è assoluto: vale a dire che trattasi di una mera valutazione politica, non sindacabile e sulla quale è ben difficile, salvo che non sussistano fatti illegittimi per altri motivi, opporre ricorso.
Un Progetto che abbia anche ricevuto il parere favorevole degli Uffici dell’Ente in base alle previste procedure di controllo ed autorizzazione dell’Ente potrebbe, quindi, ottenere una bocciatura dall’Organismo deputato alla sua formale approvazione (il Consiglio Comunale) per ragioni squisitamente di convenienza programmatoria politica (nel senso di governo della città ovviamente) affermando il principio (ovvio) che anche un progetto tecnicamente perfetto e finanziariamente sostenibile potrebbe non essere in linea con la linea di governo cittadino.
I documenti che debbono essere obbligatoriamente presentati dal promotore sono:
- il progetto di fattibilità;
- la bozza della Convenzione di Gestione, che regolerà i rapporti tra Ente Concedente e Concessionario per tutta la durata della Concessione;
- il Piano Economico‐Finanziario (PEF) asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo del citato articolo 183 per tutta la durata della concessione;
- la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione (Regolamento di Gestione);
- le autodichiarazioni relative al possesso dei requisiti di cui al comma 17;
- dalla cauzione di cui all'articolo 93, e dall'impegno a prestare una cauzione nella misura dell'importo di cui al comma 9;
Per quanto attiene, poi, alle caratteristiche del soggetto Concessionario (e Promotore), questo può essere in possesso sia delle qualificazioni di gestione e di costruzione dell’opera, sia solo di quelle di gestione.
Non è possibile, invece, che possa presentarsi un soggetto qualificato solo per la costruzione, in quanto è la procedura è baricentrica sulla gestione e non sulla costruzione.
In base a ciò, vale a dire nell’ipotesi in cui il soggetto gestore non sia qualificato anche per la costruzione, vi sarà un’ulteriore procedura ad evidenza pubblica in cui la Stazione Appaltante sarà il Privato Concessionario e che dovrà essere svolta ai sensi del Codice degli Appalti, per la scelta del soggetto costruttore.
Per quanto qui velocemente riassunto e compresso, è chiaro che l’iter del Project Financing prevede un’ampia varietà di procedure che hanno comunque tutte lo scopo di assegnare ad un soggetto privato (il Concessionario) una concessione di costruzione e gestione di un’opera pubblica.
La “matrice dei rischi”, indispensabile per la loro valutazione e per definirne l’allocazione in funzione della proposta in esame, e suggerita da ANAC, in base allo schema di convenzione allegato alla proposta è la seguente:
Tipo di rischio | Probabilità del verificarsi del rischio | Maggiori costi e/o ritardi associati al verificarsi del rischio | Possibilità di mitigazione del rischio se trasferito al privato | Strumenti per la mitigazione del rischio | Rischio a carico del pubblico | Rischio a carico del privato | Art. contratto che identifica il rischio |
Rischi di Costruzione | |||||||
Rischio di commissioname nto | Bassa | Nullo/Basso | Il privato non possiede strumenti per la mitigazione del rischio | Corretto inserimento dell’opera all’interno del Dup e piano triennale opere pubbliche | 100% | 0% | Xxxxxxx |
Xxxxxxx amministrativo | Media | Bassi | Solo in parte | Correttezza delle progettazioni che restano totalmente in capo al soggetto privato anche sotto il profilo autorizzativo | 10% | 90% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione |
Rischio espropri | Nessuna | Nullo | Nullo | La proprietà è già totalmente dell’amministrazione e il soggetto privato opererà attraverso la cessione all’uso | 0% | 0% | Nessuno |
Rischio ambientale/o archeologico | Bassa | Bassa | Solo in parte | Analisi ambientali/ archeologiche preventive nel progetto di fattibilità presentato dal promotore in fase di proposta | 0% | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione |
Rischio di progettazione | Bassa | Medio | Totale | Correttezza delle progettazioni | 0% | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione |
Rischio di esecuzione dell’opera difforme dal progetto | Bassa | Medio | Totale | Verifiche e controlli in corso d’opera, la mancanza degli standard produrrebbero danno solo al Concessionario privato e mancato pagamento da parte dell’Ente pubblico | 0% | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione |
Rischio di aumento dei prezzi o di indisponibilità dei fattori produttivi | Bassa | Bassi | Totale | Tempi di esecuzione analizzati ex ante, controllati e ridotti in sede di gara. In ogni caso l’Amministrazione riconoscerà da subito il canone come se l’impianto sia stato efficientato alla stipula del contratto e quindi i ritardi di esecuzione ricadono come danno solo sul concessionario | 0% | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione |
Rischio di inadempimenti contrattuali da parte di fornitori e subappaltatori | Media | Medio Bassi | Totale | Possibilità di sostituzione immediata degli inadempienti | 0% | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione |
Rischio di Xxxxxxx | |||||||
Xxxxxxx di contrazione della domanda di mercato | Bassa | Medio Bassi | Le utenze verranno volturate al concessionario, che comunque dovrà garantire l’accensione degli impianti | 0 | 100% | ||
Rischio di Contrazione della domanda specifica | Bassa | Bassi | 100% | 0% | |||
Rischio di Disponibilità | |||||||
Rischio di manutenzione straordinaria | Alta | Alti | Totale | Possibilità di sostituzione immediata degli inadempienti, sia la costruzione che l’attività di progettazione cade in capo al concessionario | 10% | 90% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione |
Rischio di performance | Alta | Alti | Totale | La riduzione dei ricavi derivanti da una cattiva realizzazione ricade sul concessionario | 10% | 90% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione |
Rischio di obsolescenza tecnica | Bassa | Medi | Totale | Qualità delle progettazioni dell’esecuzione e delle manutenzioni ricadono sul piano finanziario del concessionario | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione | |
Altri Xxxxxx | |||||||
Xxxxxxx normativo‐ politico‐ regolamentare | Medio/Ba ssa | Medio Bassi | Il privato non può possedere strumenti per la mitigazione del rischio | Totalment e a carico della PA | 0% | ||
Rischio finanziario | Media | Medi | Totale | Il privato dispone sempre della finanza necessaria | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione | |
Rischio delle relazioni industriali | Bassa | Bassa | Totale | Possibilità di sostituzione immediata degli inadempienti | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione | |
Rischio di valore residuale | Bassa | Bassa | Totale | Contrattualizzazione preventiva del valore residuale | 100% | da riportare nella bozza di Capitolato Speciale e Convenzione | |
La distribuzione dell’allocazione dei rischi presenti nella procedura proposta consente di verificare che la maggioranza delle situazioni di rischio sono a carico del soggetto privato confermando in questo modo la struttura di Partenariato Pubblico Privato della proposta di procedura in esame. Va sottolineato comunque che la procedura di partenariato proposta in esame prevede la consegna “chiavi in mano“ dell’opera completa in ogni sua parte e l’integrale disponibilità della stessa per l’intero periodo contrattuale, lasciando quindi la facoltà di accettazione dell’opera da parte dell’amministrazione, solo dopo il suo collaudo, attraverso una verifica della sua corrispondenza alle esigenze espresse in sede di gara .
Vengono quindi rispettate le seguenti due condizioni:
1. il partner privato si assume il rischio di costruzione nelle sue componenti;
2. il partner privato si assume almeno uno dei due rischi seguenti: quello di disponibilità e quello di domanda. Quest’ultimo, nell’ipotesi della presente proposta, tutto resta a carico del soggetto privato concessionario.
Eurostat 2004, anche nella versione 2010 (ed.2014), propone, in questi casi, che gli assets legati a tali forme di PPP non debbano essere classificati come attivo patrimoniale pubblico, e, pertanto, siano registrati fuori bilancio delle Amministrazioni (off‐balance). Va comunque ancora sottolineato che l’analisi oggetto del presente documento prescinde dalla forma di contabilizzazione (off balance oppure on balance) che pure non è un fattore secondario nella scelta di un tipo di procedura.
STRUTTURA DELL’OPERAZIONE
L’operazione proposta prevede l’efficientamento energetico della scuola media comunale attraverso la realizzazioni di lavori sia strutturali che impiantistici nello specifico:
- intervento sul cappotto esterno;
- posa di materiale isolante nei soffitti
- sostituzione serramenti
- posa di frangisole
- interventi di ripristino e tinteggiatura
- installazione di generatori di calore
- installazione pompa di calore
- sostituzione delle lampade con corpi luminati a led
- installazione impianto fotovoltaico
- realizzazione impianto di monitoraggio di rete
La tabella seguente, estrapolata dal progetto preliminare, ci consente di valutarne le caratteristiche e i benefici conseguenti:
Costi Energetici Totali Attuali € | Costi Energetici post intervento € | Xxxxxxxx | |
Riscaldamento | Elettricità | ||
21.146,00 | 11.298,00 | 12.682,83 | 19.761,17 |
21.357,46 | 11.410,98 | 12.809,66 | 19.958,78 |
21.571,03 | 11.525,09 | 12.937,75 | 20.158,37 |
21.786,74 | 11.640,34 | 13.067,13 | 20.359,95 |
22.004,61 | 11.756,74 | 13.197,80 | 20.563,55 |
22.224,66 | 11.874,31 | 13.329,78 | 20.769,19 |
22.446,91 | 11.993,05 | 13.463,08 | 20.976,88 |
22.671,37 | 12.112,99 | 13.597,71 | 21.186,65 |
22.898,09 | 12.234,12 | 13.733,69 | 21.398,52 |
23.127,07 | 12.356,46 | 13.871,02 | 21.612,50 |
23.358,34 | 12.480,02 | 14.009,73 | 21.828,63 |
23.591,92 | 12.604,82 | 14.149,83 | 22.046,91 |
23.827,84 | 12.730,87 | 14.291,33 | 22.267,38 |
24.066,12 | 12.858,18 | 14.434,24 | 22.490,05 |
24.306,78 | 12.986,76 | 14.578,59 | 22.714,96 |
340.384,95 | 181.862,73 | 204.154,19 | 318.093,49 |
tali valori trovano riscontro sulla base dell’assunto utilizzato nella stesura del presente documento che ipotizza prudenzialmente un incremento annuale dei costi energetici dell’1%. Analizziamo di seguito la sostenibilità dell’aumento presunto della componente energetica nel corso del periodo di concessione, stimata del 2% annuo, per poter procedere si sono presi in esame i dati ricavati dall’autorità dell’energia che rappresenta il costo medio dal primo trimestre 2004 al terzo trimestre del 2017.
Procediamo ora, partendo da questi risultati, a valutare i costi, rappresentati nella tabella successiva, richiesti ai partecipanti alla procedura di gara di Partenariato e che solo per trasparenza vengono presentati suddivisi nelle due componenti di gestione e di finanziamento, e gestione/manutenzione:
Costi energia € | Rata finanziamento € | Costi di Manutenzione e gestione | Canone di parternariato pubblico privato € |
19.761,17 | 15.975,20 | 2.900,00 | 38.636,37 |
19.958,78 | 15.975,20 | 2.907,00 | 38.840,98 |
20.158,37 | 15.975,20 | 2.914,04 | 39.047,60 |
20.359,95 | 15.975,20 | 2.921,11 | 39.256,25 |
20.563,55 | 15.975,20 | 2.928,21 | 39.466,96 |
20.769,19 | 15.975,20 | 2.935,35 | 39.679,74 |
20.976,88 | 15.975,20 | 2.942,53 | 39.894,61 |
21.186,65 | 15.975,20 | 2.949,74 | 40.111,59 |
21.398,52 | 15.975,20 | 2.956,99 | 40.330,70 |
21.612,50 | 15.975,20 | 2.964,27 | 40.551,97 |
21.828,63 | 15.975,20 | 2.971,60 | 40.775,42 |
22.046,91 | 15.975,20 | 2.978,95 | 41.001,06 |
22.267,38 | 15.975,20 | 2.986,35 | 41.228,93 |
22.490,05 | 15.975,20 | 2.993,78 | 41.459,03 |
22.714,96 | 15.975,20 | 3.001,25 | 41.691,40 |
318.093,49 | 239.627,95 | 44.251,17 | 601.972,61 |
Nel contratto di Partenariato Pubblico Privato proposto, i ricavi del soggetto privato aggiudicatario provengono dalla differenza tra quanto verrà riconosciuto dal Comune di Verdellino sotto forma di canone di Partenariato e quanto la Società di Gestione, pagherà al distributore per l’energia effettivamente consumata, a seguito dell’intervento di efficientamento energetico eseguito sulla scuola media. Tale canone è formato, da due componenti, una che riguarda strettamente il finanziamento dei lavori e uno di gestione annuale dell’impianto che dovrà essere mantenuto e garantito come da condizioni esposte nella convenzione di proposta. Eventuali errori di stima sui risparmi o sulla crescita dei costi energetici a norma dell’art.180 del Dlgs 50 del 18/04/2016 non potranno in alcun modo incidere sul canone riconosciuto dall’ente a favore del concessionario, viceversa la cattiva attività di gestione che dovesse generare disservizi o mancanza d’interventi manutentivi, potranno essere motivo di applicazione di penali o di riduzione fino all’annullamento totale degli importi previsti da corrispondere per la gestione della scuola efficientata.
Nel bando l'amministrazione aggiudicatrice chiederà ai concorrenti, la presentazione di eventuali varianti al progetto, determinando un punteggio adeguato agli aspetti tecnici ritenuti di maggior interesse per soddisfacimento delle esigenze previste per l’opera.
La proposta di procedura prevede che siano offerte tutte le attività di progettazione definitiva, progettazione esecutiva e realizzazione dell’opera di cui nel prosieguo, nonché l’immediata concessione in godimento della medesima al Comune e l’attività di manutenzione e gestione per quindici anni.
Per la parte progettuale si rimanda al progetto preliminare approvato dalla Giunta Comunale del Comune di Verdellino (BG) con riferimento all’iniziativa oggetto della presente analisi.
Investimento e Quadro Economico di riferimento
Per quanto concerne – più puntualmente – la proposta di attivazione di partenariato pubblico‐privato ex art. 180 del Dlgs n.50 del 18/04/2016 avente ad oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva, la realizzazione, il mantenimento in efficienza e la gestione per 15 anni dell’intervento di efficientamento energetico nel comune di Verdellino (BG) si richiamano le voci del Quadro Economico di progetto.
Il dettaglio sintetico degli importi da finanziare necessari per la realizzazione dell’opera oggetto della proposta è riportato nel seguente Quadro Economico. Per quanto riguarda gli oneri di prelocazione in caso di appalto tradizionale se ne terrà conto anticipando la data di inizio del finanziamento al tempo dell’inizio della progettazione di fattibilità.
Quadro Economico | |
LAVORI Lavori a corpo soggetti a ribasso Oneri per la sicurezza (non soggetti a ribasso) | € 803.700,00 € 20.000,00 |
TOT. A | € 823.070,00 |
Somma disposizione dell'Amministrazione | |
Spese Tecniche Progetto Definitivo ed Esecutivo | € 19.400,00 |
Spese tecniche per D.L. e contabilità | € 19.000,00 |
Spese tecniche per il collaudo tecnico amministrativo e A.P.E. | € 6.000,00 |
Contributo previdenziale | € 1.536,00 |
Spese per pubblicazione Gara | € 500,00 |
Contributo AVCP | € 375,00 |
Cartellonistica pubbicitaria | € 300,00 |
Imprevisti e accontanamenti | € 14.000,00 |
TOT. B | € 61.111,00 |
TOTALE INVESTIMENTO DIRETTO AL NETTO DI IVA | € 881.111,00 |
IVA | |
agevolata 4% | € 0,00 |
Agevolata al 10% | € 82.000,00 |
Ordinaria 22% | € 8.448,00 |
TOT. E | € 90.448,00 |
TOTALE INVESTIMENTO € 975.629,00 |
Struttura Finanziaria dell’operazione
Nel caso di Partenariato Pubblico Privato (attraverso un contratto stipulato direttamente con il soggetto privato) l’Amministrazione comunale riconoscerà sotto forma di canone di partenariato, al soggetto aggiudicatario della procedura, gli importi che già attualmente sostiene per il pagamento delle bollette energetiche e dei costi di manutenzione annuali necessari per il corretto funzionamento dell’edificio scolastico. Il canone richiesto nella procedura di Partenariato Pubblico Privato (art. 183 Dlgs 50/2016), è stato determinato in funzione di alcuni parametri contenuti nel Piano Finanziario asseverato costituito in base ai seguenti parametri:
Durata della concessione: 15 anni;
Canone Posticipato: non è previsto come anticipo alcun canone straordinario ;
Canoni: 15 canoni annuali posticipati, incrementati annualmente del 1,00% per quanto riguarda la componente di canone relativo al consumo e del 0,5% per la parte relativa alla manutenzione ordinaria e straordinaria;
Tasso base di riferimento: In considerazione dei dati esposti nel PEF prevede l’invariabilità della quota di finanziamento si assume come base EURIRS a 15 anni pari a 1,25 % ( data 13/07/2018)
Spread: in questa sede si stima un tasso (Tasso Base + Spread) finito pari al 3,30% tasso base 1,25% + spread 2,05
% che è tasso proposto per il finanziamento della parte a debito.
Nel caso di mutuo, assumeremo ai fini della comparazione degli effetti economico‐finanziari, le stesse caratteristiche sopra enunciate, con l’unica accortezza di considerare il tasso fisso esposto dalla CDDPP alla data di elaborazione della presente analisi pari a 2,53% relativo all’inizio dell’ammortamento l’01/01/19.
La quota di equity è stata calcolata pari al 20 % su importo di Q.E. è data dalla differenza delle anticipazioni contrattuali riconosciute dall’Ente in 400.000,00 IVA compresa e del contributo dell’incentivo al derivante dall’efficientamento pari a 284.191,00. Il costo dell’equity nel Piano economico è stato considerato senza interesse.
Procediamo ora ad analizzare il conteggio del debito ovvero del canone richiesto dal promotore per ammortizzare l’investimento da lui realizzato, calcolato alle condizioni sopra enunciate. Il valore indicato in proposta è pari Euro € 41.958,92 annuali posticipati. Il relativo piano di ammortamento è riportato nella tabella seguente:
PPP - PAF | |||||
Rata (n.) | Scadenza | Imponibile rata (€) | Quota capitale (€) | Quota Interessi (€) | Debito residuo (€) |
€ 186.637,64 | |||||
1 | 30/01/19 | € 15.975,20 | € 9.816,15 | € 6.159,04 | € 176.821,48 |
2 | 30/01/20 | € 15.975,20 | € 10.140,09 | € 5.835,11 | € 166.681,39 |
3 | 29/01/21 | € 15.975,20 | € 10.474,71 | € 5.500,49 | € 156.206,68 |
4 | 29/01/22 | € 15.975,20 | € 10.820,38 | € 5.154,82 | € 145.386,31 |
5 | 29/01/23 | € 15.975,20 | € 11.177,45 | € 4.797,75 | € 134.208,86 |
6 | 29/01/24 | € 15.975,20 | € 11.546,30 | € 4.428,89 | € 122.662,56 |
7 | 28/01/25 | € 15.975,20 | € 11.927,33 | € 4.047,86 | € 110.735,22 |
8 | 28/01/26 | € 15.975,20 | € 12.320,93 | € 3.654,26 | € 98.414,29 |
9 | 28/01/27 | € 15.975,20 | € 12.727,53 | € 3.247,67 | € 85.686,76 |
10 | 28/01/28 | € 15.975,20 | € 13.147,53 | € 2.827,66 | € 72.539,23 |
11 | 27/01/29 | € 15.975,20 | € 13.581,40 | € 2.393,79 | € 58.957,83 |
12 | 27/01/30 | € 15.975,20 | € 14.029,59 | € 1.945,61 | € 44.928,24 |
13 | 27/01/31 | € 15.975,20 | € 14.492,56 | € 1.482,63 | € 30.435,68 |
14 | 27/01/32 | € 15.975,20 | € 14.970,82 | € 1.004,38 | € 15.464,86 |
15 | 26/01/33 | € 15.975,20 | € 15.464,86 | € 510,34 | € 0,00 |
In sintesi:
PPP Struttura finanziaria | |||
INVESTIMENTO | 881.110,00 | 971.559,00 | |
ANTICIPAZIONI | 363.636,36 | 400.000,00 | |
INCENTIVO | 284.191,00 | 284.191,00 | |
EQUITY | 46.656 | 46.646 XXX xxxxxxxx | |
XXXXX PPP | 3,30% | ||
DURATA (anni) | 15 | ||
15 CANONI (Annuali posticipati) da | 15.975,20 | 15.975,20 | |
TOTALE: 15 CANONI PPP | 239.628,00 | ||
Se lo stesso investimento venisse realizzato direttamente dall’amministrazione con una procedura convenzionale, quindi accedendo al debito tramite Mutuo della Cassa Depositi e Prestiti, la rata annuale risulterebbe essere pari a Euro
€ 22.662,38 includendo nell’importo finanziato anche l’IVA. Il relativo piano di ammortamento è riportato nella tabella seguente:
Prodotto | CALCOLATORE PIANO AMMORTAMENTO PRESTITI ORDINARI A TASSO FISSO |
Data Stipula | 13/07/2018 |
Durata Ammortamento | 15 Anni |
Data Inizio Ammortamento | 01/01/2019 |
Tasso (%) | 2,240 |
Nozionale (Euro) | 287.368,000 |
PDA | ||||
Data Scadenza | Debito Residuo (Euro) | Quota Capitale (Euro) | Quota Interesse (Euro) | Rata (Euro) |
30/06/2019 | 287.368,00 | 8.112,67 | 3.218,52 | 11.331,19 |
31/12/2019 | 279.255,33 | 8.203,53 | 3.127,66 | 11.331,19 |
30/06/2020 | 271.051,80 | 8.295,41 | 3.035,78 | 11.331,19 |
31/12/2020 | 262.756,39 | 8.388,32 | 2.942,87 | 11.331,19 |
30/06/2021 | 254.368,07 | 8.482,27 | 2.848,92 | 11.331,19 |
31/12/2021 | 245.885,80 | 8.577,27 | 2.753,92 | 11.331,19 |
30/06/2022 | 237.308,53 | 8.673,33 | 2.657,86 | 11.331,19 |
31/12/2022 | 228.635,20 | 8.770,48 | 2.560,71 | 11.331,19 |
30/06/2023 | 219.864,72 | 8.868,71 | 2.462,48 | 11.331,19 |
31/12/2023 | 210.996,01 | 8.968,03 | 2.363,16 | 11.331,19 |
30/06/2024 | 202.027,98 | 9.068,48 | 2.262,71 | 11.331,19 |
31/12/2024 | 192.959,50 | 9.170,04 | 2.161,15 | 11.331,19 |
30/06/2025 | 183.789,46 | 9.272,75 | 2.058,44 | 11.331,19 |
31/12/2025 | 174.516,71 | 9.376,60 | 1.954,59 | 11.331,19 |
30/06/2026 | 165.140,11 | 9.481,62 | 1.849,57 | 11.331,19 |
31/12/2026 | 155.658,49 | 9.587,81 | 1.743,38 | 11.331,19 |
30/06/2027 | 146.070,68 | 9.695,20 | 1.635,99 | 11.331,19 |
31/12/2027 | 136.375,48 | 9.803,78 | 1.527,41 | 11.331,19 |
30/06/2028 | 126.571,70 | 9.913,59 | 1.417,60 | 11.331,19 |
31/12/2028 | 116.658,11 | 10.024,62 | 1.306,57 | 11.331,19 |
30/06/2029 | 106.633,49 | 10.136,89 | 1.194,30 | 11.331,19 |
31/12/2029 | 96.496,60 | 10.250,43 | 1.080,76 | 11.331,19 |
30/06/2030 | 86.246,17 | 10.365,23 | 965,96 | 11.331,19 |
31/12/2030 | 75.880,94 | 10.481,32 | 849,87 | 11.331,19 |
30/06/2031 | 65.399,62 | 10.598,71 | 732,48 | 11.331,19 |
31/12/2031 | 54.800,91 | 10.717,42 | 613,77 | 11.331,19 |
30/06/2032 | 44.083,49 | 10.837,45 | 493,74 | 11.331,19 |
31/12/2032 | 33.246,04 | 10.958,83 | 372,36 | 11.331,19 |
30/06/2033 | 22.287,21 | 11.081,57 | 249,62 | 11.331,19 |
31/12/2033 | 11.205,64 | 11.205,64 | 125,55 | 11.331,19 |
In sintesi:
MUTUO | CASSA DEPOSITI PRESTITI |
INVESTIMENTO con OP | € 287.368,00 |
TASSO CDDPP | 2,53% |
DURATA (anni) | 15 |
30 CANONI (semestrali) da | € 11.331,54 |
TOTALE: 36 CANONI MUTUO | € 339.946,00 |
RAW PSC e VFM assessment
A questo punto, poiché si tratta, tanto per l’ipotesi di mutuo quanto per quella di PPP, di flussi di cassa che si svolgono in un arco temporale notevolmente importante, al fine di paragonare le diverse economicità dei flussi creati dall’investimento, risulta indispensabile sterilizzare la componente tempo rendendo attuali i costi sostenuti in momenti diversi. Per questo è necessario “scontare” ciascun flusso di cassa per un opportuno fattore di sconto al fine di ottenere un valore attuale netto dell’investimento. Passaggio particolarmente critico nella redazione del presente documento è la scelta del tasso con il quale attualizzare i flussi del progetto sia nel caso di PPP che dell’operazione finanziata con mutuo. La Commissione Europea ha indicato nel 2003 attraverso la “Guida all’analisi costi benefici dei progetti di investimento” un valore del tasso di sconto “r” compreso tra il 3% e il 5,5%.
In Italia ‐ come riportato a Settembre 2009 nell’“Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore” a cura dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture ‐ la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome nella “Guida per la certificazione da parte dei Nuclei regionali di valutazione e verifica degli investimenti pubblici” ha indicato un tasso di sconto per i flussi di cassa degli investimenti pubblici pari al 5%. Applicando la formula di Xxxxxx (con l’inflazione programmata dell’1,5%), si ha un tasso di sconto reale pari a 3,45%. Il tasso scelto è quindi pari al 5%.
Allo scopo di ottenere un confronto obiettivo tra le due modalità di procedura si ritiene opportuno attualizzare i dati fondamentali della proposta che sono quelli che riguardano:
▪ i risparmi derivanti dall’efficientamento della scuola, essendo i costi attuali quelli forniti dal Comune stesso in base ai consumi anno 2016
▪ i costi della proposta suddivisi in a) rata di finanziamento e b) costo di gestione
▪ il bilancio economico dell’operazione inteso come differenza tra i risparmi derivanti dai lavori di efficientamento e i costi del canone di PPP richiesti dal concessionario per l’investimento realizzato.
Il valore dei risparmi attualizzati calcolati dalla data della stesura del presente documento partendo dalla data della presunta firma della convenzione risulta essere il seguente:
PPP ‐ RAW PSC
Esborso (n.) | Scadenza | Esborsi (€) PPP | Esborsi attualizzati (€) PPP |
1 | 28/09/19 | € 19.761,41 | € 19.761,41 |
2 | 27/09/20 | € 19.796,80 | € 19.136,91 |
3 | 26/09/21 | € 19.831,74 | € 18.533,38 |
4 | 26/09/22 | € 19.866,21 | € 17.946,74 |
5 | 26/09/23 | € 19.900,20 | € 17.378,20 |
6 | 25/09/24 | € 19.933,72 | € 16.827,22 |
7 | 25/09/25 | € 19.966,74 | € 16.293,26 |
8 | 25/09/26 | € 19.999,25 | € 15.775,80 |
9 | 25/09/27 | € 20.031,26 | € 15.274,34 |
10 | 24/09/28 | € 20.062,75 | € 14.788,41 |
11 | 24/09/29 | € 20.093,71 | € 14.317,52 |
12 | 24/09/30 | € 20.124,13 | € 13.861,22 |
13 | 24/09/31 | € 20.154,00 | € 13.419,07 |
14 | 23/09/32 | € 20.183,31 | € 12.990,64 |
15 | 23/09/33 | € 20.212,06 | € 12.575,50 |
€ 238.879,62
VA per realizzazione
Il valore di base (Raw PSC) dato dall’attualizzazione dei flussi relativi agli 15 canoni annuali partendo dalla data presunta di stipula della convenzione a cui sommiamo il bimestre previsto per il primo pagamento del canone della procedura di PPP, risulta essere:
Esborso (n.) | Scadenza | Esborsi (€) PPP | Esborsi attualizzati (€) PPP |
1 | 03/10/19 | € 15.975,20 | € 15.322,67 |
2 | 30/01/20 | € 15.975,20 | € 15.154,25 |
3 | 29/01/21 | € 15.975,20 | € 14.649,11 |
4 | 29/01/22 | € 15.975,20 | € 14.160,80 |
5 | 29/01/23 | € 15.975,20 | € 13.688,78 |
6 | 29/01/24 | € 15.975,20 | € 13.232,48 |
7 | 28/01/25 | € 15.975,20 | € 12.791,40 |
8 | 28/01/26 | € 15.975,20 | € 12.365,02 |
9 | 28/01/27 | € 15.975,20 | € 11.952,85 |
10 | 28/01/28 | € 15.975,20 | € 11.554,43 |
11 | 27/01/29 | € 15.975,20 | € 11.169,28 |
12 | 27/01/30 | € 15.975,20 | € 10.796,97 |
13 | 27/01/31 | € 15.975,20 | € 10.437,07 |
14 | 27/01/32 | € 15.975,20 | € 10.089,17 |
15 | 26/01/33 | € 15.975,20 | € 9.752,86 |
€ 187.117,14
VA per realizzazione
Il valore attualizzato dei costi di gestione per la durata di 15 anni e considerato uguale per le due procedure (PPP oppure CP) risulta essere:
PPP - RAW PSC
Esborsi (€) Gestione e Manutenzione | Esborsi attualizzati (€) Gestione e Manutenzione |
2.900,00 | 2.845,83 |
2.907,00 | 2.757,61 |
2.914,04 | 2.672,14 |
2.921,11 | 2.589,34 |
2.928,21 | 2.509,12 |
2.935,35 | 2.431,39 |
2.942,53 | 2.356,09 |
2.949,74 | 2.283,14 |
2.956,99 | 2.212,46 |
2.964,27 | 2.143,98 |
2.971,60 | 2.077,63 |
2.978,95 | 2.013,35 |
2.986,35 | 1.951,07 |
2.993,78 | 1.890,73 |
3.001,25 | 1.832,26 |
€ 34.566,15
VA per gestione
Mutuo CDP Il valore di base (Raw PSC): 259.973,04 Euro dato esclusivamente dall’attualizzazione dei flussi relativi ai canoni di mutuo già comprensivi di IVA, in quanto capitalizzata nel finanziamento.
CP ‐ RAW PSC | |||
Esborso (n.) | Scadenza | Esborsi (€) MUTUO | Esborsi attualizzati (€) MUTUO |
1 | 30/06/2019 | 11.331,19 | € 10.964,68 |
2 | 31/12/2019 | 11.331,19 | € 10.778,89 |
3 | 30/06/2020 | 11.331,19 | € 10.598,21 |
4 | 31/12/2020 | 11.331,19 | € 10.418,62 |
5 | 30/06/2021 | 11.331,19 | € 10.244,93 |
6 | 31/12/2021 | 11.331,19 | € 10.071,33 |
7 | 30/06/2022 | 11.331,19 | € 9.903,44 |
8 | 31/12/2022 | 11.331,19 | € 9.735,62 |
9 | 30/06/2023 | 11.331,19 | € 9.573,32 |
10 | 31/12/2023 | 11.331,19 | € 9.411,10 |
11 | 30/06/2024 | 11.331,19 | € 9.253,35 |
12 | 31/12/2024 | 11.331,19 | € 9.096,55 |
13 | 30/06/2025 | 11.331,19 | € 8.944,91 |
14 | 31/12/2025 | 11.331,19 | € 8.793,34 |
15 | 30/06/2026 | 11.331,19 | € 8.646,74 |
18 | 31/12/2026 | 11.331,19 | € 8.500,22 |
17 | 30/06/2027 | 11.331,19 | € 8.358,52 |
18 | 31/12/2027 | 11.331,19 | € 8.216,88 |
19 | 30/06/2028 | 11.331,19 | € 8.079,15 |
20 | 31/12/2028 | 11.331,19 | € 7.942,25 |
21 | 30/06/2029 | 11.331,19 | € 7.809,84 |
22 | 31/12/2029 | 11.331,19 | € 7.677,51 |
23 | 30/06/2030 | 11.331,19 | € 7.549,52 |
24 | 31/12/2030 | 11.331,19 | € 7.421,59 |
25 | 30/06/2031 | 11.331,19 | € 7.297,87 |
26 | 31/12/2031 | 11.331,19 | € 7.174,20 |
27 | 30/06/2032 | 11.331,19 | € 7.053,95 |
28 | 31/12/2032 | 11.331,19 | € 6.934,42 |
29 | 30/06/2033 | 11.331,19 | € 6.818,82 |
30 | 31/12/2033 | 11.331,19 | € 6.703,27 |
€ 259.973,04
RAW PSC
Si noterà che le date di inizio dei flussi di pagamento attraverso un contratto di PPP o di un mutuo tradizionale sono sostanzialmente diverse avendo inizio i pagamenti del contratto di partenariato solamente dopo la consegna e il positivo collaudo delle opere, mentre il contratto di mutuo deve necessariamente iniziare all’inizio della procedura o dalla decorrenza come per il nostro caso del periodo di ammortamento.
Allineamento ai fini della neutralità competitiva
Al fine di rendere per quanto possibile omogenea la comparazione, sarebbe necessario tener conto, nel caso di appalto ordinario finanziato con mutuo, dell’allineamento (favorevole alla procedura di Partenariato) dei valori ai fini della neutralità competitiva, in particolare registrando considerazioni relativamente a:
‐ tempi diversi dovuti a procedure strutturalmente diverse
‐ spese di progettazione
a) per quanto concerne la progettazione, se la Stazione appaltante propendesse per un Conventional Procurement si renderebbe necessario un incremento dei costi vivi (non inferiore ad Euro 10.000,00 considerando anche le maggiori spese di personale e di pubblicità in caso di Conventional Procurement per le procedure necessarie alla selezione del finanziamento, della progettazione di fattibilità, definitiva ed esecutiva, e per le tre gare, una lavori, una manutenzione e una gestione;
b) l’aspetto più importante è però sottolineato dall’Osservatorio dell’Autorità di Xxxxxxxxx: questo segnala che nel 2007 il tempo necessario per passare dall’affidamento del progetto preliminare all’aggiudicazione di una gara per l’esecuzione dell’opera era mediamente addirittura di 900 giorni.
Un significativo aggiornamento però è stato pubblicato nell’ottobre 2014 dal titolo “I tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche” a cura dell’UVER (Unità di verifica degli Investimenti Pubblici) del DPS (Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica) e il risultato è riportato sinteticamente nella figura sottostante.
Secondo l’esperienza dell’Unità di Verifica tra gli elementi più significativi che influenzano le procedure di attuazione degli investimenti pubblici vi sono le carenze nella progettazione degli interventi, la complessità degli iter autorizzativi, le incertezze nei circuiti finanziari (sulle quali pesano in modo significativo i vincoli del patto di stabilità e la debolezza delle progettazioni) e la non adeguata “governance” del ciclo del progetto da parte del soggetto attuatore, il peso del contenzioso nella fase di aggiudicazione e di cantiere.
Tutti questi fattori hanno un impatto assai importante sui tempi di attuazione e la frequenza con la quale sono stati verificati induce a considerarli una vera e propria caratteristica del sistema e hanno la capacità di attivarsi l’un l’altro e di alimentarsi reciprocamente e perciò di aumentare la loro importanza nel moltiplicare i tempi di attuazione (basti pensare a carenze progettuali che determinano un incremento di costi che a loro volta creano la necessità di reperire nuovi finanziamenti e l’occasione di incremento del rischio di contenzioso ecc…).
Applicando i dati che leggiamo in tabella al caso in esame, relativi alla fascia di lavori al di sotto del milione di euro, senza tener conto del tempo necessario per completare i lavori (oggetto di considerazioni a parte) si può rilevare che sono in media necessari 3,00 anni per poter dare inizio ai lavori.
Scendendo maggiormente in dettaglio rileviamo che le suddivisioni per area geografica, regione, tipologia della Stazione Appaltante e per incrocio tra tipologia di intervento e area geografica riportano dati molto coerenti tra loro.
Prendiamo quindi in considerazione il dato più vicino alla realtà della proposta che stiamo esaminando e cioè quello riferito al settore “varie” nel Nord Italia e alla relativa tempistica di progettazione e di affidamento lavori: 2,68 anni per tutto l’iter di progettazione, dall’affidamento del progetto di fattibilità alla presentazione e validazione del esecutivo e 0,47 anni per l’affidamento.
Teniamo anche in considerazione che il nuovo codice degli appalti del 18 Aprile 2016 ha introdotto il progetto di fattibilità che di fatto sostituisce il progetto preliminare e in considerazione di alcune disposizioni finalizzate allo snellimento della procedura (progetto definitivo affidato allo stesso soggetto del definitivo) ci porta a valutare una riduzione dei tempi sopra indicati;
Nel caso di una proposta di Partenariato Pubblico Privato invece tutti i gradi di progettazione vengono predisposti dal soggetto privato e su tale presupposto è quindi giustificato prendere in considerazione il totale del tempo dedicato alla progettazione. Si arriva perciò ai 2,68 anni ridotti per le ragioni sopra esposte di un terzo quindi a 1,80 anni ai quali dovrà essere aggiunto il tempo necessario all’affidamento (0,47 anni) per arrivare al dato medio definitivo, al quale andiamo a proporre una riduzione di almeno di 2,24 anni e cioè 820 giorni.
Per arrivare allo stesso risultato attraverso la procedura di PPP i tempi sono stimabili in 406 giorni e cioè 1,14 anni.
La differenza di 410 giorni (1,1 anni) costituisce un periodo aggiuntivo a quello ordinario nel quale non è disponibile il bene finito, il cui valore, nel caso in esame, è stimabile dal valore dell’appalto con conseguente posticipazione della soddisfazione dei fabbisogni dello stakeholder principale dell’operazione e cioè la collettività.
Il costo virtuale per la mancata disponibilità per la comunità/collettività è stimabile in Euro 21.340,00 (valore dell’appalto x 2% x anni di ritardo) e cioè 970.000 circa x 2% ( prudenziale) x 1,10 anni.
A questo valore va aggiunto il dato derivante dal precedente paragrafo a) e cioè € 10.000,00 per arrivare alla cifra di € 31.340,00 valore rappresentativo della differenza tra le due procedure (PPP e Conventional Procurement).
I valori di “Bilancio” nelle due procedure
Il dato del precedente paragrafo riguarda la stima del valore della mancata soddisfazione dei cittadini che vedono posticipare la soluzione di un problema comune e l’inizio di un effettivo risparmio di denari pubblici.
Potremmo o considera la differenza di debito derivante dall’attualizzazione delle due procedure, PPP e CD e in questo caso avremmo una differenza di spesa data da procedura in PPP € 187.117,14 contro € 259.973,04 del Mutuo con un differenziale di 72.855,90 oppure, quest’ultimo può essere valutato in modo più analitico attraverso l’esame del dato indicato con la denominazione di “Bilancio” e cioè della differenza tra i costi attuali sostenuti dall’amministrazione e quelli previsti a seguito degli interventi di efficientamento al netto dei costi necessari all’operazione.
I dati del “bilancio” in caso di una procedura di PPP e in caso di una procedura d’appalto tradizionale sono considerati equivalenti salvo per i tempi necessari all’espletamento delle due procedure: sono stati perciò applicati tempi di partenza differenti in base alle considerazioni sviluppate nel precedente paragrafo che hanno portato ad una differenza di 21 mesi.
L’attualizzazione dei valori di “bilancio” tenendo in esame i valori conseguenti derivanti dalla differenza tra i costi di
manutenzione e dell’ammortamento delle differenti procedure e lasciando quindi neutrale la componente di gestione , che in entrambe le procedure avremmo come costo da sostenere, porta i seguenti risultati:
attualizzazione dati di “bilancio” in caso di PPP come espressi nel PEF e che tengono conto dei seguenti elementi: importo anticipazione contrattuali pari a 400.000,00 IVA compresa, ricavi da conto termico 284.191,00 al netto di IVA in quanto il soggetto privato la può andare in compensazione, quota di equity pari al 20% dell’investimento al netto degli anticipi e conto termico per € 39.384,00 annui di cui 10.000,00 come sottoscrizione capitale e 29.384,00 come finanziamento soci annuale.
PPP Xxxxxxxx | |||
Xxxxxxx (n.) | Scadenza | Risparmii (€) PPP | Risparmi attualizzati (€) PPP |
1 | 28/09/19 | € 3.786,21 | € 3.786,21 |
2 | 28/09/20 | € 3.821,61 | € 3.693,88 |
3 | 28/09/21 | € 3.856,54 | € 3.603,39 |
4 | 28/09/22 | € 3.891,01 | € 3.514,41 |
5 | 28/09/23 | € 3.925,01 | € 3.426,94 |
6 | 28/09/24 | € 3.958,52 | € 3.340,69 |
7 | 28/09/25 | € 3.991,54 | € 3.256,27 |
8 | 28/09/26 | € 4.024,06 | € 3.173,37 |
9 | 28/09/27 | € 4.056,07 | € 3.091,99 |
10 | 28/09/28 | € 4.087,55 | € 3.011,85 |
11 | 28/09/29 | € 4.118,51 | € 2.933,50 |
12 | 28/09/30 | € 4.148,93 | € 2.856,67 |
13 | 28/09/31 | € 4.178,80 | € 2.781,33 |
14 | 28/09/32 | € 4.208,12 | € 2.707,22 |
15 | 28/09/33 | € 4.236,86 | € 2.634,86 |
16 | 28/09/34 | € 0,00 | € 0,00 |
€ 47.812,58
VA per realizzazione
Attualizzazione gli stessi dati di “bilancio” in caso di appalto tradizionale ovvero andando a determinare i risparmi che avremmo conseguito inserendo le condizioni di finanziamento differenti fornite dalla procedura con Mutuo di CDP e delle condizione di tempi maggiori di stimati in 400 gg, nella tabella A , otteniamo i seguenti dati:
CD Xxxxxxxx | |||
Xxxxxxx (n.) | Scadenza | Risparmii (€) CD | Risparmi attualizzati (€) CD |
1 | 01/11/20 | -2.900,97 € | -€ 2.795,17 |
2 | 01/11/21 | -2.865,58 € | -€ 2.669,03 |
3 | 01/11/22 | -2.830,64 € | -€ 2.548,61 |
4 | 01/11/23 | -2.796,17 € | -€ 2.433,65 |
5 | 01/11/24 | -2.762,18 € | -€ 2.323,72 |
6 | 01/11/25 | -2.728,66 € | -€ 2.219,01 |
7 | 01/11/26 | -2.695,64 € | -€ 2.119,08 |
8 | 01/11/27 | -2.663,13 € | -€ 2.023,73 |
9 | 01/11/28 | -2.631,12 € | -€ 1.932,58 |
10 | 01/11/29 | -2.599,63 € | -€ 1.845,81 |
11 | 01/11/30 | -2.568,67 € | -€ 1.763,03 |
12 | 01/11/31 | -2.538,25 € | -€ 1.684,08 |
13 | 01/11/32 | -2.508,38 € | -€ 1.608,64 |
14 | 01/11/33 | -2.479,07 € | -€ 1.536,84 |
15 | 01/11/34 | -2.450,32 € | -€ 1.468,39 |
€ 30.971,38
VA per bilancio
Senza per il momento tener conto di ogni altra considerazione (che verrà riassunta nella tabella finale), la differenza tra i due valori (€ + 47.812,58 e ‐ € ‐ 30.971,38 = 78.783,96) rappresenta il momentaneo maggior risparmio in termini esclusivamente finanziari nel caso di adozione di una tradizionale procedura di appalto e in considerazione che il valore che ne deriva è simile rispetto all’analisi condotta con il metodo precedente, ma utilizzeremo questo parametro quale riferimento per il value for money.
Ripartizione dei rischi e Note conclusive
LA MONETIZZAZIONE DEI RISCHI E IL “VALUE FOR MONEY”
Dopo aver determinato i costi base dell’operazione di Realizzazione del “Adeguamento normativo ed efficientamento energetico della scuola media del Comune di Verdellino e dopo averli opportunamente tradotti in moneta attuale per renderne possibile il confronto, è ora necessario individuare, analizzare e valorizzare (monetizzare) quali siano i cosiddetti rischi trasferibili, in altre parole quei rischi che in presenza di un appalto tradizionale (con relativo finanziamento tramite Conventional Procurement o mutuo) restano in capo all’amministrazione appaltante, mentre, se viene utilizzato uno schema di Partenariato Pubblico Privato, vengono trasferiti in capo all’altro contraente: il privato. La diversa allocazione di questi deve essere stimata economicamente al fine di poter calcolare il Value for Money, ovvero quel valore economico che rende concreto il vantaggio di una soluzione in luogo di un'altra.
La stessa Autorità di Xxxxxxxxx unitamente all’Unità Tecnica Finanza di Progetto ribadisce nel documento “Analisi delle tecniche di valutazione per la scelta del modello di realizzazione dell’intervento: il metodo del Public Sector Comparator e l’analisi del valore” che la “quantificazione dei rischi è basata, essenzialmente sulla stima soggettiva di accadimento dell’evento rischioso e delle sue conseguenze”.
L’Autorità di Xxxxxxxxx ha raccolto e analizzato con riferimento alla probabilità di accadimento dei rischi presi in considerazione circa 32.000 casi, da cui sono state escluse le operazioni di Project Financing, di appalti di lavori iniziati e conclusi nel periodo 2000‐2007.
Sono state rilevate quattro classi si scostamento sia finanziario che temporale: i dati risultanti sono stati hanno determinato la probabilità del verificarsi di un rischio di costruzione da intendersi come rischio di incremento dei costi o rischio di incremento dei tempi di realizzazione. I risultati sono sintetizzati nella tabella che segue:
Interventi per classe di scostamento (numerosità interventi indicata in %) | ||
Classe di scostamento (%) | Efficienza Finanziaria e temporale | |
Nullo | 25% | 23% |
Lieve (0‐5%) | 30% | 2% |
Moderato (5‐20%) | 33% | 9% |
Forte (50%) | 12% | 66% |
TOTALE INTERVENTI | 100% | 100% |
Nel dettaglio dell’esame in oggetto i rischi trasferiti al partner privato tramite il PPP (DBFO) possono essere così identificati:
a) rischio di progettazione e di costruzione (build risk);
b) rischio di ritardo nei lavori (timing risk);
c) rischio di ritardo nei pagamenti (tiraggio);
d) rischio di mercato (market risk);
e) rischio di disponibilità
a) rischio di progettazione e di costruzione (build risk): con l’utilizzo del PPP è praticamente precluso il rischio di richiesta di riserve e di perizie suppletive, cause di incremento di tempi e di costi, (salvo ovviamente se si verifica un mutamento delle esigenze dipendente dalla volontà dell'amministrazione). Sulla base dei dati indicati (tenendo in considerazione il valore dell’investimento di Euro € 971.559,00 circa e quello dei lavori di € 820.000,00 il rischio di costruzione si può quantificare come è evidenziato nella tabella che segue. I valori riportati nella colonna “Entità del danno” sono stati calcolati moltiplicando il valore base (lavori = € 820.000,00 + IVA 10%) per il valore medio di ogni classe di scostamento riportata nella tabella precedente e precisamente:
▪ incremento nullo uguale a zero
▪ incremento lieve uguale al 2.50% del valore dei lavori.
▪ incremento moderato uguale a 12.50% del valore dei lavori
▪ incremento forte molto prudenzialmente uguale a 50.00% del valore dei lavori
I valori così ottenuti sono stati a loro volta “pesati” con la probabilità di verificarsi relativa ad ogni classe di incremento di costo, anch’esse riportate nella tabella precedente, arrivando così alla determinazione del valore del rischio.
L’Autorità di Xxxxxxxxx, al momento, ha pubblicato solo i dati riportati nella tabella precedente e non la distribuzione dei fenomeni “incremento di costo” e “incremento di tempi” all’interno di ogni classe non consentendo perciò un ulteriore trattamento dei dati. Si è fatta l’ipotesi che la distribuzione del fenomeno “incremento di costi” all’interno di ogni classe sia rappresentata da una curva normale e che pertanto la media aritmetica la possa sinteticamente rappresentare. Per quanto riguarda la classe denominata “incremento forte”, che non ha un teorico limite superiore, sembra ragionevole fissare un valore medio dell’incremento pari al 50% comunque ridimensionato da una molto bassa probabilità di verificarsi.
Tipo di incremento | Costo per tipo di incremento | Entità del Danno | Probabilità di verificarsi | Valore del rischio |
Incremento nullo | € 902.000,00 | 0 | 25% | 0 |
Incremento lieve | € 924.550,00 | € 22.550,00 | 30% | € 6.765,00 |
Incremento moderato | € 1.014.750,00 | € 112.750,00 | 33% | € 37.207,50 |
Incremento forte | € 1.353.000,00 | € 451.000,00 | 12% | € 54.120,00 |
TOTALE VALORE RISCHIO € 98.092,50 | ||||
b) rischio di ritardo nei lavori (timing risk): attraverso l’utilizzo del PPP è praticamente precluso il rischio di ritardo nella consegna del bene perché l’amministrazione non inizia a pagare i canoni se non dopo che sia stato eseguito il collaudo positivo del bene.
Bisogna inoltre considerare che il collaudo delle opere nella procedura di PPP è contrattualizzato in 5 giorni mentre negli appalti ordinari necessita di 3 o 4 mesi, valore confermato dal citato studio dell’UVER. Nel caso in esame però, per quanto riguarda la soddisfazione del fabbisogno pubblico i tempi del collaudo virtuale li faremo coincidere prudenzialmente con il termine di collaudo. Per un investimento pubblico di Euro 900.000,00 circa, i giorni aggiuntivi prima calcolati (110 giorni corrispondono a 0,30 anni) corrispondono ad un costo virtuale di mancata disponibilità di Euro 5.400,00 circa.
c) rischio di ritardo nei pagamenti (tiraggio o capital expenditure period risk – capex): mentre nell'appalto ordinario i pagamenti degli stati di avanzamento avvengono normalmente con ritardo (anche oltre i termini ordinari di 75 giorni), nel contratto di PPP l'erogazione degli stati d'avanzamento avviene direttamente da parte del Soggetto Aggiudicatario il quale, per ragioni di rapporti contrattuali con l'esecutore, li erogherà tempestivamente; inoltre vi è la certezza dell'erogazione mentre nell'appalto normale vi sono rischi intrinseci (emissione di mandati, mancata disponibilità di cassa, vincoli di bilancio etc.); tale rischio è normalmente valorizzato dall'impresa, in termini di maggior ribasso sui lavori e le forniture, in ragione del 2% del loro valore corrispondente a circa Euro 18.000,00.
Conclusioni
Riassumendo i dati fin qui calcolati si è in grado di determinare il “Value for money”:
PPP‐ DBFO | MUTUO CDDPP | DIFFERENZA | |
Confrontro sulla convenienza tra le procedure | € 47.812,58 | ‐€ 30.971,38 | € 78.783,96 |
Valore per neutralità di procedura | 0 | ‐€ 31.340,00 | € 31.340,00 |
Build Risk | 0 | ‐€ 98.092,50 | € 98.092,50 |
Timing Risk | 0 | ‐€ 5.400,00 | € 5.400,00 |
Capex Risk | 0 | ‐€ 18.000,00 | € 18.000,00 |
IMPORTO COMPLESSIVO RISCHI | 0 | ‐€ 152.832,50 | € 152.832,50 |
TOTALE | 47.812,58 | ‐183.803,88 | € 231.616,46 |
Pertanto si ha ‐ nel caso del MUTUO CDP ‐ un RAW PSC che deve tener conto non solamente dell’importo attualizzato dei canoni ma anche dei maggiori costi riferiti ai rischi non trasferiti di cui sopra.
Il valore dei rischi non trasferiti, nel caso del CP–Mutuo CDP, è pari a Euro 152.832,50 e il maggior risparmio derivante dal confronto tra la convenienza economica delle due procedure è pari a Euro 78.783,96 per un totale complessivo di Euro 231,616,46 e la sua eventuale scelta pertanto sarebbe svantaggiosa per l’Amministrazione Comunale. Ne consegue, quindi, che la scelta su un investimento strutturato come PPP (DBFO) determina un beneficio economico pari ad Euro 231.616,46.
L’operazione prevede la corretta allocazione dei rischi così come meglio specificato nella parte I del presente documento. Si evidenzia in ogni caso che anche prescindendo dai vantaggi derivanti dalla contabilizzazione “off balance” del contratto di Partenariato Pubblico Privato, la scelta di tale tipologia contrattuale produce una innegabile razionalizzazione dei costi e dei tempi evidenziati in sintesi dal Value For Money così come sopra riportati.
A favore dell’opzione “PPP ‐ DBFO” può, in definitiva, essere stimato un Value For Money di Euro 231.616,46.
Dall’analisi sopra esposte ne consegue quindi che, se l’amministrazione intendesse procedere con l’operazione di Partenariato Pubblico Privato, la stessa risulta per quanto analizzato esser più conveniente rispetto l’utilizzo di una procedura tradizionale.
Si evidenzia in fine che in base alla circolare 9 dell’ANAC l’amministrazione dovrà essere messa nelle condizioni di attivare dei sistemi di monitoraggio, per l’intero periodo di durata dell’operazione di Partenariato in modo di esercitare correttamente il controllo sull’attività svolta da parte dell’operatore economico, (anche su Key Performance Indicator – KPI) in modo da verificarne periodicamente il corretto mantenimento a suo carico dei rischi e la sostenibilità del Piano Economico Finanziario.
P.E.F.
stima dei risparmi annui a favore del privato
Sostituzione caldaie e coibentazioni | ||
consumo gas metano anno 2016 | (smc/anno) | 33.461 |
costo unitario | (eur/smc) | 0,632 |
costo acquisto gas metano pre intervento | (eur) | 21.146 |
consumo gas metano post intervento | (smc/anno) | 11.470 |
costo unitario | (eur/smc) | 0,632 |
costo acquisto gas metano post intervento | (eur) | 7.249 |
Installazione corpi illuminanti a LED
consumo energia elettrica anno 2016 (KWh/anno) 62.767
costo unitario (eur/KWh) 0,180
costo acquisto energia elettrica pre intervento (eur) 11.298
consumo energia elettrica post intervento (KWh/anno) 30.190
costo unitario (eur/KWh) 0,180
costo acquisto energia elettrica post intervento (eur) 5.434
totale annuo risparmio generato 19.761
investimento
Dettaglio costi capitalizzabili
importo lavori a base d'asta (eur) 803.700
oneri della sicurezza (eur) 20.000
IVA su lavori (10%) (eur)
progettazione, direzione lavori, consulenze tecniche (eur) 45.936
spese amministrative e burocratiche (eur) 1.175
buffer per imprevisti (eur) 14.000
investimento totale progetto (eur) 884.811
Dettaglio conto termico
intervento coibentazione esterna pareti perimetrali | importo incentivabile 171.471 | stima incentivo 94.309 | coefficiente 0,55 |
coibentazione solaio aule | 111.330 | 61.231 | 0,55 |
coibentazione copertura palestra | 41.924 | 23.058 | 0,55 |
sostituzione chiusure trasparenti | 108.973 | 59.935 | 0,55 |
sostituzione due caldaie | 81.742 | 44.958 | 0,55 |
sostituzione scaldaacqua con pompa di calore | 10.029 | 700 | 0,07 |
totale incentivo | 284.191 |
Fonti
investimento totale progetto | (eur) | 884.811 |
incentivo CT 2.0 (a carico del privato) | (eur) | 284.191 |
importo massimo a carico della PA | (eur) | 300.000 |
Investimento in capo al privato | (eur) | 300.620 |
ipotesi macroeconomiche e contrattuali
inflazione annua | (%) | 0,50% |
inflazione energetica | (%) | 1,00% |
equity / capitale investito | (%) | 20,00% |
euribor 3 mesi | (%) | 0,80% |
incremento annuo euribor 3 mesi | (%) | 0,00% |
spread su euribor | (%) | 2,70% |
durata del finanziamento | (anni) | 15 |
durata del contratto con PRIVATO | (anni) | 15 |
frazione del risparmio conseguito in capo al PRIVATO | (%) | 100% |
ipotesi tecniche
costo annuo assicurazione | (eur) | 600 |
manutezione oridnaria caldaie | (eur) | 600 |
tasso annuo sostituzione led | (%) | 1,0% |
inizio sostituzione LED | (anno) | 10 |
manutenzioni straordinarie | (eur) | 200 |
anno | 0 | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | TOT | ||
approvvigionamento energia elettrica | 32.444 | 32.606 | 32.769 | 32.933 | 33.098 | 33.263 33.430 | 33.597 | 33.765 | 33.934 | 34.103 | 34.274 | 34.445 | 34.618 | 34.791 | 504.071 | ||||
risparmio acquisto energia termica | ‐7.249 | ‐7.321 | ‐7.394 | ‐7.468 | ‐7.543 | ‐7.618 ‐7.695 | ‐7.772 | ‐7.849 | ‐7.928 | ‐8.007 | ‐8.087 | ‐8.168 | ‐8.250 | ‐8.332 | ‐116.681 | ||||
risparmio acquisto energia elettrica | ‐5.434 | ‐5.489 | ‐5.543 | ‐5.599 | ‐5.655 | ‐5.711 ‐5.768 | ‐5.826 | ‐5.884 | ‐5.943 | ‐6.003 | ‐6.063 | ‐6.123 | ‐6.185 | ‐6.246 | ‐87.473 | ||||
canone riconosciuto sui risparmi generati | 19.761 | 19.797 | 19.832 | 19.866 | 19.900 | 19.934 19.967 | 19.999 | 20.031 | 20.063 | 20.094 | 20.124 | 20.154 | 20.183 | 20.212 | 299.917 | ||||
costi per manutenzioni ed assic | ‐1.400 | ‐1.407 | ‐1.414 | ‐1.421 | ‐1.428 | ‐1.435 ‐1.443 | ‐1.450 | ‐1.457 | ‐1.464 | ‐1.472 | ‐1.479 | ‐1.486 | ‐1.494 | ‐1.501 | ‐21.751 | ||||
costi amministrativi e di gestione | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐1.500 | ‐22.500 | ||||
sostituzione LED costi capitalizzati | ‐300.620 | ‐2.000 | ‐2.000 | ‐2.000 | ‐2.000 | ‐2.000 | ‐2.000 | ‐12.000 | |||||||||||
EBITDA | ‐300.620 | 16.861 | 16.890 | 16.918 | 16.945 | 16.972 | 16.998 17.024 | 17.050 | 17.074 | 15.098 | 15.122 | 15.145 | 15.168 | 15.190 | 15.211 | 243.666 | |||
ammortamento | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐22.547 | ‐7.516 | 0 | ‐300.620 | ||||
EBIT | ‐300.620 | ‐5.685 | ‐5.657 | ‐5.629 | ‐5.601 | ‐5.575 | ‐5.548 ‐5.522 | ‐5.497 | ‐5.472 | ‐7.448 | ‐7.424 | ‐7.401 | ‐7.379 | 7.674 | 15.211 | ‐56.954 | |||
oneri finanziari | ‐8.417 | ‐7.981 | ‐7.530 | ‐7.062 | ‐6.579 | ‐6.078 ‐5.560 | ‐5.024 | ‐4.469 | ‐3.894 | ‐3.300 | ‐2.684 | ‐2.048 | ‐1.388 | ‐706 | ‐72.720 | ||||
EBT | ‐14.102 | ‐13.638 | ‐13.158 | ‐12.664 | ‐12.153 | ‐11.626 ‐11.082 | ‐10.521 | ‐9.941 | ‐11.342 | ‐10.724 | ‐10.086 | ‐9.426 | 6.286 | 14.505 | ‐129.674 | ||||
tasse | 0,24 | 3.606 | 3.494 | 3.378 | 3.258 | 3.134 | 3.007 2.875 | 2.739 | 2.599 | 3.013 | 2.863 | 2.709 | 2.550 | ‐1.808 | ‐4.074 | 33.343 | |||
Risultato di periodo | ‐10.496 | ‐10.144 | ‐9.781 | ‐9.406 | ‐9.019 | ‐8.620 ‐8.207 | ‐7.781 | ‐7.342 | ‐8.330 | ‐7.861 | ‐7.377 | ‐6.876 | 4.478 | 10.430 | ‐96.331 | ||||