L’ACQUISTO DI BENI E SERVIZI DA PARTE DEL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE E DEL MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI
SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO
SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO
L’ACQUISTO DI BENI E SERVIZI DA PARTE DEL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE E DEL MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI
Deliberazione 13 febbraio 2017, n. 2/2017/G
SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO
SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO
L’ACQUISTO DI BENI E SERVIZI DA PARTE DEL MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI E DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE E DEL MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI
Relatore
cons. Xxxxxxx Xxxxxxx
SOMMARIO
Pag.
Deliberazione .............................................................................................................. 7
* * *
Relazione .................................................................................................................... 13
Sintesi ......................................................................................................................... 15
CAPITOLO I - Oggetto e finalità dell’indagine ............................................................ 17
1. Xxxxxxx e finalità dell’indagine ............................................................................ 17
2. L’enucleazione dei dati ........................................................................................ 19
CAPITOLO II - Le modalità degli affidamenti................................................................. 23
1. Il numero eccessivo delle strutture che gestiscono gare e contratti ....................... 23
2. Il ricorso preponderante alle procedure semplificate ............................................ 24
2.1. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale .................. 26
2.2. Il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ............................... 34
3. La distribuzione degli affidamenti in economia .................................................... 47
CAPITOLO III - Gli affidamenti sopra soglia .............................................................. 49
CAPITOLO IV - Le disfunzioni del sistema Consip ...................................................... 53
CAPITOLO V - I contratti secretati del Ministero degli affari esteri ............................. 59
CAPITOLO VI - Modalità e prassi applicative di alcuni istituti ................................... 63
1. La rilevazione della previsione annuale dei fabbisogni per beni e servizi ............... 63
2. L’avviso di preinformazione ex art. 63 del codice degli appalti ............................. 65
3. La determinazione a contrarre ............................................................................. 65
4. La richiesta al Sistema informativo di monitoraggio delle gare (Simog) dell’Anac del
codice di identificazione di gara (cig) ................................................................... 66
5. Il commom procurement vocabulary ....................................................................... 67
6. Il responsabile unico del procedimento (rup) ........................................................ 68
7. Le specifiche tecniche ed i capitolati speciali ........................................................ 70
8. I contratti di sponsorizzazione ............................................................................. 71
9. I bandi ................................................................................................................ 71
10. L’applicazione dell’art. 38 del codice .................................................................. 72
11. Le modalità di verifica del possesso dei requisiti di idoneità professionale (art. 39) e
di capacità economica e finanziaria (art. 41) ...................................................... 73
12. Le modalità di verifica dei requisiti di capacità tecnica e professionale (art. 42) . 75
13. L’avvalimento ................................................................................................... 77
14. Le modalità di valutazione della congruità dei prezzi e le attività per limitare i comportamenti collusivi che alterano la concorrenza ......................................... 78
15. Le modalità di costituzione delle commissioni giudicatrici ed i criteri di selezione
dei loro componenti ........................................................................................... 80
16. La garanzia provvisoria (cauzione, fideiussione bancaria o assicurativa) ............ 83
17. Le modalità del controllo dei requisiti ex art. 48 del codice ................................. 84
18. L’attuazione dell’art. 79-bis del codice ............................................................... 85
19. La richiesta di accesso agli atti delle procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti (art. 13 del codice e l. 7 agosto 1990, n. 241) ........................................ 85
20. La facoltà di non procedere all’aggiudicazione definitiva ex art. 81, comma 3, del
codice ................................................................................................................ 87
21. La rinegoziazione dei contenuti e dei termini dell’offerta a seguito dell’aggiudicazione
e prima della stipula del contratto.......................................................................... 88
22. Il termine dilatorio per la stipulazione dei contratti di cui all’art. 11, comma 10, del
codice ................................................................................................................ 88
23. La forma degli atti ............................................................................................ 89
24. Le forme contrattuali (atto notarile, forma pubblica amministrativa, scrittura privata, forma elettronica), di cui all’art. 11, comma 13, del codice .................... 90
25. Le modalità degli adempimenti fiscali e di registrazione degli atti presso l’Agenzia
delle entrate ...................................................................................................... 91
26. La tracciabilità .................................................................................................. 92
27. I controlli antimafia .......................................................................................... 93
28. La cauzione definitiva ex art. 113 del codice ...................................................... 94
29. Il subappalto ..................................................................................................... 95
30. Il direttore dell’esecuzione ................................................................................. 96
31. Le modifiche alle prestazioni contrattuali ex art. 114 del codice e 310-311 del regolamento ...................................................................................................... 97
32. Il collaudo e la regolare esecuzione ..................................................................... 97
33. Le penali ........................................................................................................... 99
34. I termini di pagamento (d.lgs. n. 192/2012) e le verifiche fiscali (art. 48-bis del d.p.r.
29 settembre 1973, n. 602) ................................................................................. 100
35. Il ricorso alla risoluzione .................................................................................... 102
36. La revoca e l’annullamento d’ufficio .................................................................. 102
37. Le transazioni ................................................................................................... 103
38. Gli accordi bonari .............................................................................................. 104
39. Gli arbitrati ....................................................................................................... 104
40. I contenziosi pendenti ....................................................................................... 104
CAPITOLO VII - I rilievi posti in essere dagli Uffici centrali del bilancio ..................... 105
1. Il numero e la tipologia dei rilievi formulati ......................................................... 105
2. Le carenze nella pubblicazione delle osservazioni degli organi di controllo ............ 108
CAPITOLO VIII - Valutazioni conclusive e raccomandazioni ...................................... 111
INDICE DELLE TABELLE
Pag.
Tabella 1 - Rapporto tra il valore dei contratti e i consumi intermedi del Maeci ........... 20
Tabella 2 - Rapporto tra il valore dei contratti e i consumi intermedi del Mipaaf .......... 20
Tabella 3 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Maeci ............................................. 27
Tabella 4 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Maeci .............................................. 27
Tabella 5 - Contratti di servizi per l’anno 2014 del Maeci .............................................. 28
Tabella 6 - Contratti di servizi per l’anno 2015 del Maeci .............................................. 28
Tabella 7 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Maeci ............................... 29
Tabella 8 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Maeci ............................... 29
Tabella 9 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2014 del Maeci ............................... 30
Tabella 10 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2015 del Maeci ............................. 30
Tabella 11 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Mipaaf .......................................... 35
Tabella 12 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Mipaaf .......................................... 35
Tabella 13 - Contratti di servizi per l’anno 2014 del Mipaaf .......................................... 36
Tabella 14 - Contratti di servizi per l’anno 2015 del Mipaaf .......................................... 36
Tabella 15 - Contratti di forniture per l’anno 2012 del Mipaaf ...................................... 37
Tabella 16 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Mipaaf ........................... 37
Tabella 17 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2014 del Mipaaf ........................... 38
Tabella 18 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2015 del Mipaaf ........................... 38
Tabella 19 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Corpo forestale dello Stato ............ 39
Tabella 20 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Corpo forestale dello Stato ............ 39
Tabella 21 - Contratti di servizi per l’anno 2014 del Corpo forestale dello Stato ............ 40
Tabella 22 - Contratti di servizi per l’anno 2015 del Corpo forestale dello Stato ............ 40
Tabella 23 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Corpo forestale dello Stato ... 41
Tabella 24 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Corpo forestale dello Stato ... 41
Tabella 25 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2014 del Corpo forestale dello Stato ... 42
Tabella 26 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2015 del Corpo forestale dello Stato ... 42
Tabella 27 - Procedure in economia per servizi del Maeci ……………………………….. 47
Tabella 28 - Procedure in economia per servizi del Mipaaf ............................................ 47
Tabella 29 - Procedure in economia per servizi del Corpo forestale dello Stato ………… 47
Tabella 30 - Procedure in economia per forniture di beni del Maeci ............................... 48
Tabella 31 - Procedure in economia per forniture di beni del Mipaaf ............................. 48
Tabella 32 - Procedure in economia per forniture di beni del Corpo forestale dello Stato .. 48
Tabella 33 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Maeci .................................... 49
Tabella 34 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Mipaaf .................................. 49
Tabella 35 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Corpo forestale dello Stato ..... 49
ALLEGATI
* * *
Pag.
Allegato 1 - Spesa per consumi intermedi del Maeci ...................................................... 115
Allegato 2 - Spesa per consumi intermedi del Mipaf ...................................................... 119
Allegato 3 - Contratti stipulati ex art. 17, d.lgs. n. 163/2006 ......................................... 123
Allegato 4 - Contratti secretati 2015, non ancora sottoposti al controllo successivo della
Corte dei conti .......................................................................................... 127
DELIBERAZIONE
Deliberazione n. 2/2017/G
REPUBBLICA ITALIANA
la Corte dei conti Sezione centrale di controllo
sulla gestione delle amministrazioni dello Stato
Adunanza dei Collegi congiunti del 16 gennaio 2017
* * *
Visto l’art. 100, comma 2, Cost.;
vista la l. 14 gennaio 1994, n. 20, e, in particolare, l’art. 3, c. 4, ai sensi del quale la Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche, verificando la corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge e valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa;
vista la deliberazione della Sezione in data 4 febbraio 2016, n. 1/2016/G, con la quale è stato approvato il programma di controllo sulla gestione per l’esercizio 2016;
vista la relazione, presentata dal cons. Xxxxxxx Xxxxxxx, che illustra gli esiti dell’indagine condotta in merito a “L’acquisto di beni e servizi da parte del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali”;
vista l’ordinanza in data 15 dicembre 2016, con la quale il presidente della Sezione ha convocato i Collegi congiunti per l’adunanza del 16 gennaio 2017, al fine della pronuncia sulla gestione in argomento;
viste le note nn. 5020 e 5023 del 19 dicembre 2016, con la quale il Servizio di segreteria per le adunanze ha trasmesso la relazione ai seguenti uffici:
- Presidenza del Consiglio dei ministri, Segretariato generale;
- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Gabinetto;
- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Segreteria generale;
- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni;
- Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale;
- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Organismo indipendente di valutazione della performance;
- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Gabinetto;
- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Direzione generale degli affari generali, delle risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali;
- Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;
- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Organismo indipendente di valutazione della performance;
- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Corpo forestale dello Stato;
- Ministero dell’economia e delle finanze, Gabinetto;
- Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;
- Consip;
udito il relatore, cons. Xxxxxxx Xxxxxxx;
presenti, in rappresentanza delle amministrazioni convocate:
- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Segreteria generale, il dott. Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, ministro plenipotenziario, e il xxxx. Xxxxx Xxxxxxxx, funzionario;
- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale per le risorse e l’innovazione, il xxxx. Xxxxxxxx Xxxxxxxx, dirigente, la dott.ssa Riccarda Xxxxxx Xxxxxxxxxxx, dirigente, e il xxxx. Xxxxxxxx Xxxxxxx, dirigente;
- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale per la promozione del sistema paese, la dott.ssa Xxxxxxxxxx Xxxxxxxx, funzionaria, e la dott.ssa Xxxxxx Xxxxxxxx, funzionaria;
- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione per la cooperazione e lo sviluppo, la dott.ssa Xxxxx Xxxxxxxxx Xx Xxxxx, dirigente;
- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Servizio per la stampa e le comunicazioni istituzionali, il xxxx. Xxxxxxxx Xxxxxx, funzionario;
- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni, il xxxx. Xxxxxx Xxxxxxxxxxx, dirigente, e la sig.ra Xxxx Xxxxxxx, funzionaria;
- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Autorità nazionale - Unità per le autorizzazioni dei materiali di armamento (Uama), il tenente colonnello Xxxxxxxx Xxxxxxxx;
- per l’Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, il xxxx. Xxxxxx Xxxxxxxx, dirigente, e la dott.ssa Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx, funzionaria;
- per il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Organismo
indipendente di valutazione della performance, il xxxx. Xxxxxxx Xxxxxxxxx, funzionario;
- per il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Direzione generale degli affari generali, delle risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali, il xxxx. Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, dirigente, la dott.ssa Xxxxxx Xxxxxxxx, dirigente, il xxxx. Xxxxxxxx Xxxxxxx, dirigente, e il xxxx. Xxxxxxxxx Xxxxxxxx, dirigente;
- per il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari, la dott.ssa Xxxxxx Xxxxxxxxx, dirigente;
- per l’Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, il xxxx. Xxxxxxxxxx Xxxxx, dirigente, la dott.ssa Xxxxxx Di Xxxxxxxx, dirigente, e il xxxx. Xxxxxxxxx Xxxxxxx, dirigente;
- per il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Organismo indipendente di valutazione della performance, la dott.ssa Xxxxxx Xxxxxxxxx, dirigente;
viste le memorie del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Dipartimento delle politiche competitive della qualità agroalimentare, ippiche e della pesca, Direzione generale degli affari generali, delle risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali, prot. n. 138 del 13 gennaio 2017, e del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni, prot. n. 6449 del 13 gennaio 2017;
DELIBERA
di approvare, con le modifiche apportate dal Collegio in camera di consiglio, la relazione concernente “L’acquisto di beni e servizi da parte del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali”.
La presente deliberazione e l’unita relazione saranno inviate, a cura della Segreteria della Sezione, alla Presidenza del Senato della Repubblica e alla Presidenza della Camera dei deputati, nonché alle seguenti amministrazioni:
- Presidenza del Consiglio dei ministri;
- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Gabinetto;
- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Segreteria generale;
- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni;
- Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale;
- Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, Organismo indipendente di valutazione della performance;
- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Gabinetto;
- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Direzione generale degli affari generali, delle risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali;
- Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali;
- Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, Organismo indipendente di valutazione della performance;
- Ministero della difesa, Comando unità tutela forestale, ambientale e agroalimentare;
- Ministero dell’economia e delle finanze, Gabinetto;
- Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;
- Consip.
Le amministrazioni interessate:
adotteranno, entro trenta giorni dalla ricezione della relazione, l’eventuale provvedimento motivato previsto dall’art. 3, c. 64, l. 24 dicembre 2007, n. 244, ove ritengano di non ottemperare ai rilievi formulati;
comunicheranno alla Corte e al Parlamento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della relazione, le misure consequenziali adottate, ai sensi dell’art. 3, c. 6, della l. 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’art. 1, c. 172, della l. 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006).
La presente deliberazione è soggetta a obbligo di pubblicazione, ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (concernente il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”).
La relazione sarà inviata, altresì, alle Sezioni riunite in sede di controllo.
Il relatore Il presidente
x.xx Mezzera x.xx D’Auria
Depositata in segreteria il 13 febbraio 2017
La dirigente x.xx Troccoli
RELAZIONE
Hanno collaborato: Xxxxxxx Xxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxx
Sintesi
La ricostruzione del quadro degli acquisti di beni e servizi per gli anni 2012-2015 da parte del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e di quello delle politiche agricole alimentari e forestali è stata assai problematica, pur dovendo essere, in base ai principi di trasparenza e di buon andamento, di immediata disponibilità per le amministrazioni. Il Ministero degli affari esteri rileva l’assenza, nel sistema informatico (Sicoge), di campi specifici per poter operare una distinzione della tipologia degli affidamenti già nella fase di impegno.
Appare eccessivo il numero delle strutture che gestiscono gli acquisti. Si impone, pertanto, una seria attività volta alla drastica riduzione di esse, al fine di rendere il sistema del reperimento dei beni e dei servizi più efficiente e, conseguentemente, più economico, stante anche la riduzione delle risorse a disposizione.
Le motivazioni per la deroga alla disciplina europea sull’applicazione delle procedure aperte e ristrette sono: l’urgenza, la non programmabilità di alcune situazioni, la continuità amministrativa, l’evitare il rallentamento delle attività, la specificità dei beni o dei servizi, le ragioni della sicurezza, la fidelizzazione di alcune imprese, le lacune nelle convenzioni Consip e nel mercato elettronico, la carenza e la non qualificazione del personale, il dispendio di risorse e di tempo.
La difficoltà del ricorso alle ordinarie procedure richieste dalla normativa europea addotta dai Ministeri degli affari esteri e delle politiche agricole richiederebbe, se suffragata, un’iniziativa volta alla ridefinizione, in ambito europeo, delle forme di aggiudicazione degli appalti per renderle più coerenti con le concrete possibilità di darvi attuazione da parte degli organismi pubblici italiani.
La soddisfazione per i servizi offerti da Consip è modesta. Le criticità più significative riguardano: a) l’attivazione tardiva delle convenzioni; b) l’assenza di servizi e beni necessari;
c) la maggiore economicità, talora anche rilevante, di prodotti fuori convenzione; d) la limitata attendibilità e puntualità negli adempimenti contrattuali; e) l’assenza di un supporto specifico e di informazioni tempestive, in caso di mancata finalizzazione delle
procedure selettive; f) la difficoltà di consultazione del sistema di ricerca; g) la mancanza di chiarezza nei cataloghi e la difficoltà nella ricerca; h) la lentezza del sistema informatico.
Elevata risulta la secretazione per i contratti del Ministero degli affari esteri, con ripetuti ricorsi alle stesse imprese, anche per quelli sopra soglia.
Non sempre le modalità e le prassi applicative di taluni istituti sono conformi alle disposizioni legislative vigenti, come evidenziato, ad esempio, dalla lentezza nell’adeguamento alla disciplina prevista per la determinazione a contrarre.
CAPITOLO I
Oggetto e finalità dell’indagine
Sommario: 1. Oggetto e finalità dell’indagine. - 2. L’enucleazione dei dati.
1. Oggetto e finalità dell’indagine
La relazione esamina la gestione degli acquisti di beni e servizi del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e di quello delle politiche agricole alimentari e forestali1.
Il codice degli appalti prevede che le fasi dell’affidamento e dell’esecuzione delle commesse pubbliche debbano espletarsi nel rispetto di una serie di principi, quali: la libera concorrenza, la parità di trattamento, la non discriminazione, la trasparenza, la proporzionalità, la pubblicità, l’economicità, l’efficacia, la tempestività, la correttezza. La loro applicazione deve essere integrale negli appalti sopra la soglia comunitaria; in ogni caso, a prescindere dal valore degli affidamenti deve informare la gestione contrattuale delle pubbliche amministrazioni.
Secondo l’Ocse2, gli appalti pubblici costituiscono l’attività di governo più vulnerabile in fatto di sprechi, frode e corruzione, a motivo della loro complessità, della dimensione dei flussi finanziari generati e della stretta interazione fra il settore pubblico e quello privato.
Stanti la diffusione e la rilevanza degli acquisti di beni e servizi sull’attività di tutti gli organismi pubblici, questa prima indagine ha lo scopo di valutarne l’impatto sul bilancio di due rami dell’amministrazione statale ed è limitata alle strutture centrali dei ministeri.
Il rapporto, infine, analizza le modalità di ricorso ai servizi forniti da Consip, rilevando il grado di soddisfazione espresso dalle amministrazioni.
L’indagine riguarda il periodo 2012-2015.
1 Il controllo dei risultati della gestione è, prima di tutto, diretto “a stimolare, nell’ente o nell’amministrazione controllati, processi di autocorrezione sia sul piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni” (Corte cost. n. 29/1995); nello stesso senso, Corte conti, Sez. centr. contr. gest., delib. n. 21/2009/G, afferma che il controllo deve innescare doverosi processi di autocorrezione dell’azione “sia sul piano delle iniziative legislative, dell’organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni”.
2 Organismo per la cooperazione e lo sviluppo economico.
L’entrata in vigore, nel 2016, del nuovo codice degli appalti3 non ha inciso sull’attualità delle problematiche riscontrate, in quanto le due normative si ispirano agli stessi principi sulla cui attuazione è chiamata ad esprimersi l’organo di controllo4.
Peraltro, l’art. 1, comma 7, del codice prevede che il Ministro degli affari esteri adotti, previo accordo con l’Anac, direttive generali per disciplinare le procedure di scelta del contraente e l’esecuzione del contratto da svolgersi all’estero; nell’applicazione di tale inusuale disposizione - che autorizza l’amministrazione a derogare alle norme con mera direttiva - si deve aver cura di non disattendere gli istituti posti a base del codice, dovendo restare fermi i principi di derivazione europea e nazionale.
Le Sezioni riunite della Corte si sono spesso occupate della tematica, riscontrando irregolarità circa la gestione degli acquisti, come riferito in nota5.
3 D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.
4 Peraltro, per l’attuazione della nuova normativa, risulterebbe assai utile una seria formazione del personale. 5 Si riporta l’esempio della fornitura di servizio informatico per esigenze dell’Unità per le autorizzazioni di materiale d’armamento (Uama) del Ministero degli affari esteri, che ha scelto l’unica impresa che ha presentato l’offerta. Due delle “sette ditte interpellate si sono ritirate e una, in particolare, ha motivato il ritiro facendo presente che, “seppur ritenendo di avere le competenze necessarie richieste per l’espletamento del servizio in oggetto, i tempi tecnici di presentazione dell’offerta non consentono di produrre una proposta adeguatamente competitiva”. Infatti, dall’esame della documentazione, si è verificato che i tempi della procedura di selezione sono stati estremamente ristretti, anche tenuto conto della complessità della commessa (analisi e progettazione del nuovo sistema informatico dell’Uama). La lettera di invito è partita il giorno 7 aprile 2015 e la scadenza per la presentazione dell’offerta è stata fissata per le ore 10,30 del successivo 10 aprile. Dalla scheda prodotta all’Anac, la procedura non risulta caratterizzata dall’estrema urgenza (ex art. 9, cc. 1 e 2, del d.l. n. 133/2014), né si tratta di lavori di somma urgenza, ai sensi dell’art. 176 del d.p.r. n. 207/2010. (…) L’amministrazione ha riferito che lo sviluppo degli applicativi per la realizzazione di un portale integrato per l’Uama risultava urgente, come specificato nella richiesta di offerta inviata a sette società, nel cui oggetto si legge: ‘Richiesta di offerta per la fornitura urgente di servizio informatico per esigenze dell’ufficio Uama del Ministero’; la procedura è stata aggiudicata alla società beneficiaria, unica ad avere presentato offerta, per l’importo pari a
112.000 euro (Iva esclusa); si è proceduto ad aggiudicare alla società beneficiaria la procedura, in presenza, da quanto indicato nel decreto di affidamento, di offerta ritenuta valida e congrua. A seguito di ulteriore nota istruttoria, l’amministrazione (…) ha precisato che l’urgenza è stata dettata dalla necessità di realizzare, in tempi rapidi, una procedura informatica automatizzata, in adeguamento della direttiva 2012/10/Ue, che semplifica le modalità e le condizioni dei trasferimenti all’interno dell’Unione in prodotti per la difesa. Quanto al termine di presentazione delle offerte, l’amministrazione ha riferito che la stazione appaltante ha provveduto a stimare i termini di ricezione delle offerte in applicazione del c. 12 dell’art. 70 del d.lgs. n. 163/2006, secondo cui “Nelle procedure negoziate senza bando, quando l’urgenza rende impossibile osservare i termini minimi previsti dal presente articolo, l’amministrazione stabilisce i termini nel rispetto, per quanto possibile, del c. 1”, (termine che, in ogni caso, risulta più ampio di quello stabilito nel caso di specie). L’amministrazione ha, altresì, evidenziato che alla lettera di invito era allegato il progetto tecnico delle attività informatiche da svolgere, prodotto dall’amministrazione, e che agli operatori economici era richiesta la mera disponibilità di tecnici per l’esecuzione del progetto e che non era, quindi, necessario che l’impresa informatica svolgesse una preliminare attività di studio ed analisi per la formulazione dell’offerta. Per quanto riguarda, infine, la valutazione della congruità dell’offerta, l’amministrazione ha assicurato di aver provveduto a verificare gli standard tecnici impiegati dalla ditta nello svolgimento del servizio. Al riguardo, si osserva che l’urgenza di realizzare una procedura informatica automatizzata per semplificare le modalità e le condizioni dei trasferimenti all’interno dell’Unione di prodotti per la difesa non appare sufficientemente argomentata e documentata, specie considerato che si fa riferimento all’esigenza di un adeguamento alla direttiva
2. Enucleazione dei dati
La ricostruzione del quadro completo delle somme spese per l’acquisizione di beni e servizi è stata assai problematica, risultando bisognosa di ripetute rettifiche, pur dovendo essere, per il buon andamento e la trasparenza, di immediata disponibilità e non oggetto di faticose elaborazioni.
Infatti, secondo il Ministero degli affari esteri, la rilevazione dei dati “è stata particolarmente complessa, non disponendo il sistema informatico (Sicoge) di campi specifici per poter operare una distinzione della tipologia degli affidamenti già nella fase di impegno (es., tipologie: Consip Mepa, Consip convenzioni/bandi; tipo di procedure: aperte, negoziate, in economia, ora ‘sotto soglia’). Le criticità sperimentate potrebbero, anzi, essere di stimolo per alcune nuove funzioni da inserire in Sicoge, (…) in modo da poter consentire rilevazioni più rapide. (…) La recente entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici potrebbe essere un ulteriore elemento di stimolo in tale direzione”6.
Per l’utilizzo di strumenti telematici di tracciatura alla fonte, risulta al ministero “che, da questo esercizio finanziario, il Sicoge sia stato dotato di nuove funzionalità che vanno nella direzione auspicata. Si potrà valutarne l’utilità solo a seguito di un ragionevole periodo di utilizzo (es., esercizio finanziario 2017). Nella stessa ottica, un altro strumento, che potrebbe essere utile per rilevazioni di questo tipo in futuro, potrebbe essere il sistema di tracciabilità dell’Anac, il quale, per la sua obbligatorietà (cig e smart cig), già alla fonte contiene tutti gli elementi utili per individuare tipologia di affidamento, importo e categoria di beni e servizi affidati. In un’ottica di integrazione e sinergia tra le banche dati delle
2012/10/Ue, con la conseguenza che l’amministrazione avrebbe dovuto attivarsi con maggiore tempestività. Peraltro, va osservato che non qualunque urgenza consente il superamento dei termini minimi previsti dall’art. 70, c. 5, del d.lgs. n. 163/2006, per la presentazione delle offerte, ma deve trattarsi di una particolare urgenza, tale da renderne impossibile il rispetto. Inoltre, (…) contrariamente a quanto dedotto, le offerte presupponevano necessariamente un esame completo degli atti di gara e delle progettazioni allegate dall’amministrazione, anche al fine di valutare il numero delle giornate uomo effettivamente necessarie. Si evidenzia la criticità consistente nell’insufficiente argomentazione e motivazione dell’urgenza e, di conseguenza, nell’aver stabilito, per la presentazione dell’offerta, un lasso di tempo troppo breve rispetto a quello previsto per le procedure negoziate senza pubblicazione del bando dall’art. 70, c. 5, del d.lgs. n. 163/2006. (…) Si segnala la fattispecie all’esame alla competente Procura regionale della Corte dei conti, per le valutazioni di competenza” (Relazione sul rendiconto generale dello Stato del 2015, volume III, Attendibilità delle scritture contabili, pagg. 156-157).
6 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. “Più di un centro di responsabilità ha comunicato di aver inviato, precedentemente, dati non corretti, sia per importi che per modalità di affidamento (errori di digitazione e di rilevazione da documenti, specialmente per gli anni più distanti)” (email dell’11 luglio 2016 del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale).
pubbliche amministrazioni, richiamato dal d.lgs. n. 97/2016, che ha novellato il d.lgs. n. 33/2013, si auspica che i sistemi già in uso possano essere implementati per finalità analoghe, al fine di acquisire maggiori informazioni a beneficio generale del sistema pubblico e del principio di trasparenza”7.
Con riferimento al valore dei contratti posti in essere, si rileva, inoltre, un disallineamento notevole fra quanto comunicato dai ministeri e quanto riportato nel Sicr8 per i consumi intermedi (all. nn. 1-2). Ciò appare dalle tabelle seguenti (tabb. n. 1-2), nelle quali viene riportato il rapporto tra il valore dei contratti dichiarato e quello per la totalità dei consumi intermedi, con riferimento alle due amministrazioni.
Tabella n. 1 - Rapporto tra il valore dei contratti e i consumi intermedi del Maeci
(euro)
2012 | 2013 | 2014 | 2015 | ||
contratti di forniture | beni | 4.820.793 | 9.249.012 | 6.652.861 | 6.868.358 |
servizi | 51.888.299 | 53.243.727 | 47.825.407 | 35.499.697 | |
totale | 56.709.092 | 62.492.739 | 54.478.268 | 42.368.055 | |
consumi intermedi (cat. 2 - da Sicr) | 172.695.084 | 224.899.024 | 161.486.871 | 171.456.989 | |
rapporto | 33% | 27% | 33% | 25% | |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Xxxxx e Xxxx.
Tabella n. 2 - Rapporto tra il valore dei contratti e i consumi intermedi del Mipaaf
(euro)
2012 | 2013 | 2014 | 2015 | ||
contratti di forniture | beni | 19.453.523 | 21.098.613 | 19.635.348 | 14.423.953 |
servizi | 39.978.320 | 37.129.855 | 29.420.573 | 21.344.091 | |
totale | 59.431.843 | 58.228.468 | 49.055.921 | 35.768.044 | |
consumi intermedi (cat. 2 - da Sicr) | 73.937.531 | 81.036.517 | 168.769.770 | 157.300.284 | |
rapporto | 80% | 70% | 29% | 23% | |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf e Xxxx.
Secondo il Ministero degli affari esteri, “alcuni scostamenti sono riconducibili alle diverse modalità di gestione della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (Dgcs), mentre alcuni degli stessi capitoli su cui vengono effettuate spese per beni e servizi comprendono anche finanziamenti alla rete estera (come tali, risultati impegnati, ma non
7 Nota n. 6449 del 13 gennaio 2017.
8 Sistema informativo controllo e referto della Corte dei conti integrato con la Ragioneria generale dello Stato e con la Banca d’Italia.
compresi nella rilevazione di beni e servizi)”9.
Secondo il Ministero delle politiche agricole, “la rilevazione effettuata dall’amministrazione ha preso in considerazione l’attività contrattuale complessivamente svolta negli anni di riferimento, comprendendo sia spese correnti che spese di investimento e considerando, quindi, anche categorie di spesa ulteriori (categoria 1, ‘personale’, per la fornitura di buoni pasto, categoria 21, ‘investimenti’, nonché le risorse di cui alla l. n. 99/2009, Xxxxxx a tutela della qualità delle produzioni agroalimentari, della pesca e dell’acquacoltura e per il contrasto alla contraffazione dei prodotti agroalimentari ed ittici) rispetto a quella dei consumi intermedi, avendo riguardo alle somme impegnate nell’anno a fronte del relativo contratto. Nella tabella elaborata dalla Corte dei conti su dati Sicr, invece, sono messi a confronto i valori forniti dall’amministrazione - censiti secondo i criteri sopraesposti - con valori riferiti ai soli consumi intermedi. Si rileva, altresì, che dall’indagine sono state escluse le risorse destinate alla struttura periferica dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari. Si ritiene utile evidenziare, ad ogni buon fine, che, per la categoria 2, gli stanziamenti appostati sui vari programmi dello stato di previsione della spesa del ministero sono riferiti anche a voci di spesa (locazioni passive, per trattamento di trasferta in Italia ed all’estero, per imposte e tasse, per corrispettivi agli ippodromi) escluse dalle procedure di cui al d.lgs. n. 163/2006”10.
9 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. La stessa amministrazione riferisce che i dati riguardano “impegni assunti nei limiti dei rispettivi stanziamenti definitivi di competenza del bilancio di previsione del ministero. In merito al fatto che alcuni impegni risultano relativi a residui provenienti da precedenti annualità, tale circostanza riguarda soltanto la Dgcs che, nel fornire i dati di propria competenza, ha precisato di aver usufruito, ope legis, dei residui di stanziamento di lett. f). Pertanto, gli stanziamenti di legge di bilancio per tutti gli esercizi finanziari interessati dalla presente indagine e riferiti ai capitoli di competenza della predetta direzione generale sono stati integrati nell’ammontare complessivo dalle somme non impegnate dell’esercizio finanziario precedente” (email dell’11 luglio 2016).
10 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Nella nota del 12 gennaio 2017, si ribadisce che “non tutti i contratti di acquisto gravano, in realtà, sui consumi intermedi, ma anche su altre categorie di spesa”.
CAPITOLO II
Le modalità degli affidamenti
Sommario: 1. Il numero eccessivo delle strutture che gestiscono gare e contratti. - 2 Il ricorso preponderante alle procedure semplificate. - 2.1. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. - 2.2. Il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. - 3. La distribuzione degli affidamenti in economia.
1. Il numero eccessivo delle strutture che gestiscono gare e contratti
Il Ministero degli affari esteri riconosce l’eccessivo numero degli uffici che gestiscono gli acquisti di beni e servizi. “A seguito della riforma del 2010 (…), la struttura organizzativa prevede, oltre agli uffici di diretta collaborazione del Ministro, l’Ufficio del segretario generale (…) e dodici strutture di primo livello. In precedenza, i centri di responsabilità erano più numerosi e la riforma ne ha diminuito il numero e razionalizzato le competenze. Ciascuna di tali strutture (…) costituisce un autonomo centro di responsabilità ed è abilitata ad effettuare procedure selettive, tenuto conto delle proprie specificità. La scelta del legislatore di non disporre di un ufficio unico di gare e contratti è, probabilmente, ascrivibile alle diversificate competenze assegnate alle varie direzioni generali (…) ed alla necessità, per alcune strutture, di operare in condizioni di emergenza. (…) Un modello accentrato avrebbe, probabilmente, reso più rigidi i margini di intervento; pertanto, il legislatore ha preferito un modello a carattere diffuso, ma temperato in alcuni suoi aspetti.
Infatti, gli interventi comuni e standardizzabili (…) risultano centralizzati presso un’unica struttura, la Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni (Dgai), che si avvale, prevalentemente, di Consip, e, ove necessario, di procedure ex art. 17 del d.lgs. n. 163/2006, mentre quelli specifici vengono trattati dalle singole strutture, con autonomi poteri di selezione e di spesa. La dotazione di risorse e lo svolgimento delle missioni e dei programmi è coerente con tale modello organizzativo. Tutto ciò premesso, l’amministrazione sta, al momento, valutando (…) se creare un nuovo ufficio tecnico-operativo all’interno della Dgai, con il compito di coadiuvare le strutture ministeriali nella gestione di gare e contratti, anche in linea con quanto indicato dal d.lgs. n. 50/2016”11.
11 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. La stessa amministrazione dichiara che “si potrebbe fare uno sforzo maggiore volto ad individuare ulteriori servizi e beni per loro natura standardizzabili e centralizzabili; tale
Per il Ministero delle politiche agricole, la “razionalizzazione delle stazioni appaltanti è in atto, a seguito della, peraltro, non facile applicazione del nuovo codice degli appalti (accreditamento delle stazioni appaltanti) e trova, comunque, problemi di compatibilità con l’impostazione normativa che prevede l’autonomia gestionale per centri di responsabilità amministrativa e centri di costo”12.
Si impone una seria attività volta alla drastica riduzione degli uffici che gestiscono gli acquisti, al fine, attraverso la loro razionalizzazione, di rendere il sistema del reperimento dei beni e dei servizi più efficiente e, conseguentemente, più economico.
2. Il ricorso preponderante alle procedure semplificate
Pressoché generalizzato, per i beni e i servizi, è stato il ricorso al cottimo fiduciario ed alle procedure negoziate, a scapito delle procedure aperte o ristrette.
Il ricorso ad esse, “nella specie delle procedure competitive a cinque inviti e negli affidamenti diretti, lungi dal costituire una prassi inerziale, trova sempre motivazione in elementi oggettivi, legati a motivi di urgenza (non precostituiti), a brevità dei tempi a disposizione per gli interventi, a mutamenti di programmazione disposti per ragioni di sicurezza, o, infine, per ragioni legate alla specificità del bene o del servizio richiesto. Quando il prodotto/servizio è reperibile in Mepa o in altri strumenti di Consip, le strutture vi fanno sempre ricorso, se del caso, con la formula dell’ordine diretto o della richiesta di offerta. (…) Per quanto riguarda la modalità seguita, per la procedura di cottimo fiduciario a cinque inviti, tutte le strutture procedono all’invio della lettera d’invito, previa indagine informale di mercato o indagine mediante richiesta di manifestazione di interesse.
Le lettere d’invito contengono tutti gli elementi relativi al bene o servizio richiesto, con fissazione delle regole di partecipazione, il possesso dei requisiti di onorabilità (art. 38 del codice), professionali, tecnici ed economici (artt. 39-42 del codice), ove possibile con l’uso di AvcPass13 (…), del criterio di selezione (prezzo più basso; offerta economicamente più
operazione necessiterebbe, poi, in sede di bilancio di previsione, di una riallocazione dei capitoli di spesa e di una loro eventuale ridenominazione, in modo da non creare criticità di ordine contabile. (…) Non si escludono misure correttive nell’ambito delle misure attuative del d.lgs. n. 50/2016 sulla qualificazione delle stazioni appaltanti. Tuttavia, difficile appare, al momento, la possibilità di istituire una struttura di supporto ai responsabili di procedimento, tenuto conto dell’invarianza di spesa del provvedimento succitato e delle risorse umane richieste (in numero e qualità)” (nota 6449 del 13 gennaio 2017).
12 Nota del 12 gennaio 2017.
13 Authority virtual company passport.
vantaggiosa, con indicazione dei parametri e dei punteggi), della documentazione da presentare e dei termini entro i quali richiedere chiarimenti. Per assicurare il rispetto della par condicio, i chiarimenti vengono forniti in forma anonima a tutti i partecipanti, evitando di far conoscere i nominativi degli altri partecipanti alla procedura (a fini di prevenzione di condotte collusive/cartelli). I termini di presentazione dell’offerta, in busta chiusa, risultano sempre proporzionati in relazione al tipo di bene o servizio richiesto ed in rapporto all’urgenza degli interventi”14.
14 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016 del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale. Prosegue la stessa nota: “Alcune strutture procedono con lettere e procedure selettive simili a quelle della procedura competitiva a cinque inviti anche per gli affidamenti al di sotto dei 40.000 euro. In alcuni casi, si tratta della stessa procedura e, quindi, per il principio di autovincolo, tutto il procedimento soggiace alle regole di segretezza dell’offerta, di ufficialità e di pubblicità. In altri casi, invece, il procedimento viene posto in essere con minore formalità, senza le stesse garanzie della prima (trattasi, infatti, di richiesta informale, che, come tale, non impegna le stazioni appaltanti, ma costituisce un percorso logico tracciabile utile per documentare l’iter decisionale). Di conseguenza, non è prevista seduta pubblica, in questo secondo caso. La modalità a cinque lettere di xxxxxx viene effettuata anche in Mepa ed, in tal caso, è il sistema telematico che fornisce schemi standard da personalizzare ed è lo stesso sistema a garantire la segretezza delle offerte, come la partecipazione alle sedute pubbliche anche a distanza. Le commissioni di selezione, ove obbligatorie (in caso di offerta economicamente più vantaggiosa), vengono sempre nominate con provvedimento formale, solo dopo lo spirare del termine di presentazione delle offerte. Anche se istituite come autovincolo (in caso di selezione secondo il prezzo più basso), si applicano le stesse regole per la data di costituzione delle commissioni. Ove non istituite, le selezioni vengono disposte dai responsabili di procedimento, ma sempre in seduta pubblica e con l’assistenza di altri funzionari dell’ufficio o della direzione generale (sia come supporto, sia come presidio di garanzia). Spirati i termini di presentazione delle offerte e nominate le commissioni (o i rup stessi), le imprese sono formalmente invitate alla seduta pubblica di apertura delle buste. Nella prima seduta, il presidente (o il rup) procede all’apertura ed alla verifica della regolarità della documentazione presentata (documentazione amministrativa e tecnica). In caso di irregolarità, viene utilizzato l’istituto del soccorso istruttorio, sia nella forma d’ufficio (minime integrazioni non sanzionabili), che previo pagamento della sanzione (art. 38, c. 2-bis, d.lgs. n. 163/2006). Nella stessa seduta, o in sedute successive, sempre pubbliche, viene aperta anche l’offerta economica. In caso di complessità della documentazione tecnica, la stessa viene sottoposta ad analisi in sedute riservate. Effettuate tutte le analisi delle offerte, il presidente aggiudica provvisoriamente la commessa al primo classificato e trasmette la documentazione alla stazione appaltante. Nel caso in cui la procedura sia gestita dal rup, la documentazione viene acquisita direttamente, per gli ulteriori seguiti (…). All’esito dell’aggiudicazione definitiva, le stazioni appaltanti procedono alle comunicazioni ex art. 79, c. 5, del d.lgs. n. 163/2006 e rispettano il periodo di standstill. Si segnalano, come buone prassi, le procedure adottate dalla Dgai (Ufficio II) e dalla Dgcs (Ufficio IX). Il primo ha avviato, in via sperimentale (2015), un albo fornitori digitale, utilizzato, per ora, per le gare sotto soglia. Il sistema, dotato dei necessari requisiti di sicurezza ed affidabilità, procede autonomamente alla rotazione dei fornitori invitati e consente lo svolgimento delle gare in modalità telematica, al pari delle procedure Mepa. Lo stesso sistema è estensibile a tutta l’amministrazione e consente, in prospettiva, la tenuta di un albo fornitori aperto ed aggiornato. Il secondo ufficio ha predisposto, a seguito di tre bandi per manifestazione d’interesse, un elenco fornitori di servizi di valutazione. Per ciascuna procedura di affidamento, sono individuati, attingendo al citato elenco, a rotazione e nel rispetto dei principi di concorrenza e parità di trattamento, almeno cinque operatori economici, cui sono inviate lettere d’invito nelle quali sono stati indicati tutti gli elementi di selezione dell’offerta. Il criterio di selezione utilizzato per tale servizio è, normalmente, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Conclusivamente, si riscontra l’integrale rispetto delle disposizioni poste a presidio del corretto svolgimento delle procedure selettive (segretezza offerte, integrità offerte, pubblicità sedute, trasparenza criteri selettivi, possibilità di impugnazione), a volte adottando, per ragioni di prevenzione di cattiva amministrazione, anche procedure più garantiste di quelle richieste dalla legge (es., lettere d’invito nella soglia dell’affidamento diretto, autovincolo, commissioni, rotazioni)”.
La difficoltà del ricorso alle ordinarie procedure, addotta dai Ministeri degli affari esteri e delle politiche agricole ed esposta analiticamente di seguito, richiama il tema dell’allineamento fra le procedure nazionali e quelle europee in materia di modalità di aggiudicazione degli appalti.
2.1. Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale
Di seguito, vengono riportati il numero ed il valore degli affidamenti per beni e servizi posti in essere dal ministero negli anni 2012-2015, dai quali risulta l’assoluta prevalenza del ricorso al cottimo fiduciario ed alla procedura negoziata15.
15 “Salvo esclusioni specifiche, sono inclusi nelle rilevazioni dei servizi anche le spese sostenute per biglietti aerei e ferroviari anticipati dal personale in missione (sotto la voce cottimi fiduciari). La stessa regola è stata applicata anche per le spese alberghiere, al fine di consentire una rilevazione completa delle spese sostenute in materia. Tenuto conto della complessità dell’estrapolazione dati, non sono indicate (…) le spese per i trasporti urbani, taxi, eventuali diarie e rimborso pasti. La Segreteria generale ha stipulato con l’Aci, ente pubblico non economico, un accordo tra amministrazioni, ai sensi dell’art. 15, l. n. 241/1990, per collaborazione al sito ‘Viaggiare sicuri’. Importi: 2012, euro 205.000; 2013, euro 82.527; 2014, euro 230.000” (nota n. 41239 del 29 febbraio 2016 del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale). Nella stessa nota, si specifica che il Servizio per la stampa precisa che le procedure negoziate per il 2013 e 2014 riguardano convenzioni “stipulate tra la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero degli esteri e le Agenzie di stampa, sul cap. 1675, che trovano fondamento nell’art. 2 della l. 15 maggio 1954, n. 237, che stabilisce che “la Presidenza del Consiglio dei ministri è autorizzata ad avvalersi dell’Agenzia nazionale di stampa associata (Ansa) o di altre agenzie di informazioni, per l’effettuazione dei servizi di cui all’art. 1, in concorso con il Ministero degli affari esteri, per quanto riguarda il servizio estero”. La medesima disposizione è stata, poi, autenticamente interpretata dall’art. 55, c. 24, della l. 27 dicembre 1997, n. 449. Tali prestazioni rientrano nei servizi di cui all’art. 57 del codice (già art. 7, c. 2, lett. b) del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157)”. Si precisa, infine, che, nelle tabelle dei contratti di servizi per gli anni 2012-2014, al rigo ‘acquisti tramite Consip’, nel numero di affidamenti della Direzione generale per gli Italiani all’estero, non sono stati conteggiati quelli per servizi di gestione integrata di trasferte di lavoro del personale del ministero (fornitura di titoli di viaggio aerei/ferroviari, prenotazione alberghiera). “Per tali servizi, si riportano unicamente gli importi nel campo ‘valore in euro’, in quanto effettuati avvalendosi della convenzione Consip stipulata dal ministero con un’unica agenzia di viaggi, (…) in vigore dal 1° novembre 2012. (…) In merito alle modalità di scelta del contraente applicate alle procedure contrattuali, (…) stanti le finalità da perseguire, che consistono, ad es., nella realizzazione di attività culturali, educative, ricreative e informative in favore dei connazionali e delle collettività italiane all’estero, nella gestione dei servizi relativi al mantenimento dell’allestimento del Museo nazionale dell’emigrazione italiana, sito nel complesso del Vittoriano a Roma, nella campagna informativa istituzionale e nella fornitura di materiale elettorale da parte del Poligrafico dello Stato per le elezioni politiche 2013, la natura dei beni e servizi acquisiti è caratterizzata dalla tutela di diritti esclusivi da parte di un unico operatore, ad es., in relazione all’originalità dell’ideazione, o all’unicità dell’espressione artistica oppure alla specificità della prestazione. Pertanto, le forniture o i servizi di cui trattasi non rientrano tra quelli oggetto di convenzioni Consip e non sono reperibili sul mercato elettronico (…), né sono compresi negli elenchi dei prezzi o costi ‘standardizzati’, predisposti dall’Osservatorio dei contratti pubblici. Laddove possibile, ai fini della definizione della congruità del prezzo, si cercano elementi di riscontro nei prezzi praticati per acquisizioni di analoga tipologia. Inoltre, ci sono acquisti di forniture o servizi che, in considerazione della esiguità della singola spesa, sono stati reperiti fuori dal Mepa, avvalendosi di ditte affidabili competenti che praticano prezzi, comunque, più vantaggiosi rispetto a quelli offerti sullo stesso Mepa, e che vengono valutati con il parametro prezzo-qualità, favorendo, così, il conseguimento di economie del pertinente capitolo di spesa (ad es., l’organizzazione delle riunioni del Consiglio generale degli Italiani all’estero come l’assemblea plenaria,
Tabella n. 3 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Maeci16
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 7 | 5 | 2 | 0 | 2.771.107 | 5% |
procedura ristretta | 1 | 0 | 1 | 0 | 2.195.279 | 4% |
procedura negoziata | 149 | 147 | 2 | 0 | 17.155.145 | 33% |
cottimo fiduciario | 1.397 | 1.276 | 121 | 0 | 12.698.537 | 25% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
concessione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 1 | 0 | 1 | 0 | 490.207 | 1% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 5117 | 41 | 5 | 5 | 16.578.025 | 32% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 1.606 | 1.469 | 132 | 5 | 51.888.299 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
Tabella n. 4 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Maeci18
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 1 | 1 | 0 | 0 | 7.752.900 | 14% |
procedura ristretta | 1 | 0 | 1 | 0 | 1.632.852 | 3% |
procedura negoziata | 157 | 155 | 2 | 0 | 15.290.285 | 29% |
cottimo fiduciario | 1.235 | 1.200 | 35 | 0 | 15.744.378 | 30% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
concessione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 25219 | 110 | 142 | 0 | 12.823.312 | 24% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0% |
totale | 1.646 | 1.466 | 180 | 0 | 53.243.727 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
commissioni tematiche, comitato di presidenza, ecc.)”.
16 Oltre agli importi indicati in tabella: missioni, euro 645.724; Dhl, euro 86.378 e rimborsi Cgie, euro 531.353.
17 Di cui, cinque ordinativi per forniture in convenzione.
18 Oltre agli importi indicati in tabella: missioni, euro 885.545 e Dhl, euro 58.433.
19 Di cui, ventidue affidamenti secondo l’accordo quadro Consip e sei ordinativi di forniture in convenzione.
Tabella n. 5 - Contratti di servizi per l’anno 2014 del Maeci20
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 2 | 1 | 1 | 0 | 3.337.628 | 7% |
procedura ristretta | 6 | 0 | 6 | 0 | 3.783.438 | 7% |
procedura negoziata | 74 | 72 | 2 | 0 | 12.761.81421 | 27% |
cottimo fiduciario | 1.026 | 1.000 | 26 | 0 | 13.259.268 | 28% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
concessione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 27322 | 128 | 145 | 0 | 14.683.258 | 31% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 1.381 | 1.201 | 180 | 0 | 47.825.407 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
Tabella n. 6 - Contratti di servizi per l’anno 2015 del Maeci23
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 3 | 1 | 2 | 1.367.971 | 4% | |
procedura ristretta | 16 | 0 | 16 | 0 | 6.363.784 | 18% |
procedura negoziata | 4824 | 45 | 3 | 0 | 9.757.957 | 27% |
cottimo fiduciario | 1.195 | 999 | 196 | 0 | 7.458.709 | 21% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
concessione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 402 | 149 | 253 | 0 | 10.551.275 | 30% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 1.664 | 1.194 | 470 | 0 | 35.499.696 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
20 Oltre agli importi indicati in tabella: missioni, euro 1.074.103; Dhl, euro 37.800; rimborsi Cgie, euro 743.198.
21 L’importo è al netto dei contratti relativi al semestre di presidenza Xx.
22 Di cui, sette ordinativi di forniture in convenzione.
23 Oltre agli importi indicati in tabella: missioni, euro 1.096.952; Dhl, euro 55.472.
24 Di cui, tredici affidamenti sopra soglia comunitaria per un importo di euro 7.010.005.
Tabella n. 7 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Maeci
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 225 | 0 | 1 | 1 | 936.116 | 19% |
cottimo fiduciario | 313 | 301 | 12 | 0 | 1.744.768 | 36% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 3826 | 33 | 5 | 2 | 2.139.907 | 44% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 353 | 334 | 18 | 1 | 4.820.791 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
Tabella n. 8 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Maeci
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 527 | 4 | 0 | 1 | 3.133.484 | 34% |
cottimo fiduciario | 281 | 266 | 15 | 0 | 2.713.360 | 29% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 3828 | 32 | 4 | 2 | 3.402.166 | 37% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 324 | 302 | 19 | 3 | 9.249.010 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
25 Di cui, una fornitura Ipzs, con prezzo imposto, euro 556.116.
26 Di cui, due forniture in convenzione.
27 Di cui, una fornitura Ipzs, con prezzo imposto, euro 1.669.800.
28 Di cui, due forniture in convenzione.
Tabella n. 9 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2014 del Maeci
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 1629 | 15 | 0 | 1 | 3.385.080 | 51% |
cottimo fiduciario | 220 | 208 | 12 | 0 | 1.397.043 | 21% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 4030 | 32 | 8 | 0 | 1.870.737 | 28% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 276 | 255 | 20 | 1 | 6.652.860 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
Tabella n. 10 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2015 del Maeci
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 4 | 0 | 4 | 0 | 184 | 0 |
procedura negoziata | 131 | 0 | 0 | 1 | 3.176.880 | 46% |
cottimo fiduciario | 141 | 141 | 0 | 0 | 878.691 | 13% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 53 | 44 | 9 | 0 | 2.812.602 | 41% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 199 | 185 | 13 | 1 | 6.868.357 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
29 Di cui, una fornitura Ipzs, con prezzo imposto, euro 2.455.860.
30 Di cui, sei forniture in convenzione.
31 Fornitura Ipzs, con prezzo imposto, euro 3.176.880.
Xxxxx risultano le motivazioni addotte per giustificare l’assenza del ricorso alle procedure ordinarie.
Il ministero ha adottato il decreto 7 giugno 2011, n. 5500/456, che disciplina “le tipologie di spesa per lavori, servizi e forniture effettuabili con le modalità semplificate dell’art. 125. (…) La necessità di una disciplina specifica per le spese in economia derivava, oltre che da un adempimento normativo, anche dalle esigenze dell’amministrazione (sia in Italia che all’estero) di disporre di uno strumento flessibile per fare fronte alle particolari esigenze del ministero, impegnato a fornire una serie di servizi non facilmente standardizzabili. A titolo di esempio, possono essere citati i servizi e le forniture della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo (…), dell’Unità di crisi della Segreteria generale (casi di urgenza a tutela dei connazionali), del Cerimoniale diplomatico della Repubblica (non programmabili, per ragioni di sicurezza: partecipazione istituzionale nota solo nell’imminenza degli eventi), della Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni (che presta servizi di supporto a tali attività), della Direzione generale per gli affari politici (che provvede mediante stanziamenti variabili, in quanto connessi a specifici provvedimenti di urgenza). Inoltre, il trend di risorse discendenti degli anni (…), fattore di incertezza finanziaria, non ha consentito all’amministrazione di poter programmare l’acquisto di determinati beni e servizi. (…) In presenza di tali vincoli, lo strumento delle spese in economia, effettuato, spesso, con la formula dell’affidamento diretto, si è rivelato l’unico strumento che potesse coniugare rapidità di intervento con efficacia degli stessi. Quanto al fattore efficienza, il ricorso ad operatori fidelizzati ha consentito all’amministrazione di reperire beni e servizi a prezzi competitivi. Ove possibile, l’amministrazione ha fatto ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione (Mepa), anche se, spesso, si è notata una minore convenienza rispetto a procedure gestite al di fuori di tale sistema. Quasi tutte le direzioni generali hanno utilizzato lo strumento del Mepa, sia con la modalità dell’ordine diretto che con la richiesta d’offerta. Solo quando il relativo bene o servizio non era disponibile, si è provveduto mediante formule autonome, nel rispetto dell’art. 125 citato. Altro fattore abilitante la preferenza per procedura sotto soglia è stata anche l’elevata autonomia di alcune strutture (es., Dgcs, che curava autonomamente l’approvvigionamento dei propri beni e servizi, in Consip e con procedure autonome). Dove è stato possibile centralizzare gli acquisti, anche mediante adesione successiva, ne è stato fatto uso. Un esempio di tale tipo è quello degli affidamenti diretti
(…) per il servizio di corriere diplomatico. Gli stessi sono, più propriamente, inquadrabili come estensione del contratto stipulato da parte della Direzione generale per l’amministrazione, ai sensi dell’art. 17 del codice. Essendo l’amministrazione già dotata di una procedura selettiva espletata con le necessarie garanzie di sicurezza e di convenienza, è risultato preferibile l’utilizzo delle stesse condizioni piuttosto che avviare autonome procedure selettive (fino a concorrenza dell’importo massimo previsto). Tutte le direzioni generali che hanno avuto tali esigenze si sono avvalse di tale forma di centralizzazione. La specificità delle competenze trova, inoltre, conferma anche nella denominazione dei relativi capitoli di spesa, alla base del solo apparente elevato numero di affidamenti sotto soglia”32.
32 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. Il ministero esemplifica alcuni casi di interventi che, a suo parere, per urgenza o specificità, giustificano il mancato ricorso alle procedure ordinarie:
“- Segreteria generale, Unità di crisi, cap. 1156. In relazione alla peculiarità dei propri compiti istituzionali (tutela degli interessi italiani e assistenza ai connazionali in situazione di emergenza all’estero), l’Unità di crisi non può pianificare l’acquisto di beni e servizi con largo anticipo, in quanto le situazioni di emergenza e la conseguente, immediata necessità di beni e servizi per le sedi estere non sono prevedibili, ma possono verificarsi senza preavviso e vengono valutate caso per caso (ad es., l’acquisto di autoblindate e maschere antigas, giubbotti antiproiettile e caschi, ex art. 57, c. 2, lett. c), d.lgs. n. 163/2006); capp. 1147 e 1157: la dotazione finanziaria (cap. 1147: circa 2.500 euro; cap. 1157: circa 1.400 euro, per la parte relativa alle pubblicazioni) non consente il ricorso alle gare sopra soglia.
- Direzione generale per gli affari politici. Sul cap. 3415, pg 17, vengono effettuati acquisti di beni e servizi, facendo ricorso alla procedura negoziata, senza previa pubblicazione del bando di gara. Sul capitolo, insistono le spese relative alle iniziative poste in essere nell’ambito del decreto missioni internazionali (per definizione, adottato per ragioni di necessità ed urgenza). I decreti legge che hanno, da sempre, disciplinato gli acquisti effettuati da tale struttura autorizzano interventi volti a sostenere i processi di stabilizzazione nei paesi in situazione di fragilità, di conflitto o post-conflitto (Siria, Iraq, Libia, Yemen ed altre aree del Mediterraneo e del Medio Oriente), per un arco di tempo limitato, che viene rinnovato di volta in volta. Sul piano concreto, ciò si traduce nella necessità di avvalersi, in tempi rapidi, di controparti che si contraddistinguono sia per avere expertise pressoché uniche, sia perché, grazie alla rete costruita da tali enti/associazioni/comitati, essi sono in grado di coinvolgere attori e membri delle società civili dei paesi interessati che, altrimenti, il ministero non sarebbe in grado di avvicinare. Per le caratteristiche proprie della legge che disciplina il decreto missioni, ‘a legge di bilancio’ non sono previamente noti i contenuti e le disponibilità finanziarie del decreto missioni internazionali, che viene pubblicato, anche più volte, nel corso dell’anno. Risulta, pertanto, pressoché impossibile procedere ad una programmazione pluriennale, a fronte di un provvedimento che si caratterizza per la tempestività delle iniziative da porre in essere a sostegno della sicurezza e stabilizzazione in aree di crisi, a seconda dell’evolversi degli eventi nei paesi d’interesse del pg 17. Proprio sulla base di tali premesse, nel corso degli anni, il testo di legge ha sempre previsto che si potesse ricorrere, anche per importi superiori a quelli previsti per l’affidamento diretto, alle disposizioni di cui all’art. 57, cc. 6 e 7, del codice (…), nonché all’art. 3, cc. 1 e 5, e all’art. 4, c. 2, del d.l. 10 luglio 2003, n. 165, convertito con modificazioni dalla l. 1° agosto 2003, n.
219 (c. 4 dell’art. 7, Regime degli interventi, del d.l. 28 dicembre 2012, n. 227).
- Direzione generale per il sistema Paese. Le attività di tale struttura sono volte alla diffusione della lingua e della cultura italiana ed all’internazionalizzazione dell’impresa italiana nel mondo. La peculiarità dei servizi (banche dati, movimentazione opere d’arte, formazione docenti, acquisto di libri, organizzazione mostre e rassegne), che richiede esperienza nel campo da parte di ditte specializzate di comprovata affidabilità, e gli importi da destinare per la fornitura degli stessi (spesso, al di sotto della soglia dei 40.000 euro) sono le ragioni per le quali tale struttura ha fatto ricorso alla procedura del cottimo fiduciario o alla procedura negoziata.
- Direzione generale per la mondializzazione. Cap. 3620, pg 1 (spese per missioni all’estero e in Italia, nel quadro della mondializzazione e delle questioni globali), pg 2 (spese per l’invio di delegati ed esperti alle riunioni degli organismi internazionali, nel quadro delle questioni globali), pg 5 (spese in Italia e all’estero per iniziative relative alla internazionalizzazione del sistema Paese) e pg 9 (spese di missione per la partecipazione alle
Secondo il ministero, “le specificità di competenze e la mole di beni e servizi necessari per l’assolvimento delle funzioni istituzionali - tranne in alcune limitate ipotesi, peraltro centralizzate - non consentono di costruire una ‘massa critica’ tale da impegnare risorse umane e temporali nello svolgimento di gare che potrebbero non solo non essere onorate finanziariamente, ma rivelarsi anche sovrastimate rispetto agli effettivi bisogni. Un fattore determinante che, sicuramente, scoraggia lo svolgimento delle gare è quello dell’incertezza finanziaria. Tale incertezza, aggravata dai normali tempi di svolgimento di una gara (almeno sei mesi tra redazione degli atti di gara, termini, svolgimento, aggiudicazione, standstill e stipula) ha, di fatto, reso preferibile optare per procedure di importi inferiori, sui quali si poteva avere certezza di disponibilità finanziaria e di tempi. Nell’ambito dei servizi, vi sono state alcune gare sopra soglia, ma tutte possibili, in quanto il quadro finanziario consentiva un’adeguata programmazione per onorare la gara dal punto di vista economico, e, comunque, si trattava di servizi che potevano essere oggetto di programmazione o perché riferiti a servizi obbligatori (es., copertura assicurativa, servizio mensa, brokeraggio) o perché altamente standardizzati. (…) Per alcune tipologie di gare riferite ai servizi, il quadro normativo è stato reso più complesso da una serie di interventi ed adempimenti, mentre il tasso di litigiosità - complice la crisi economica - si è fortemente innalzato. Di fronte a tale situazione ed in presenza di una dotazione di risorse umane in diminuzione, (…) l’amministrazione ha ritenuto preferibile operare con strumenti meno complessi, in modo da poter assicurare la continuità della propria azione istituzionale. Sebbene esistano delle
riunioni dell’assemblea dell’Agenzia internazionale per le energie rinnovabili). Cap. 3755 (spese derivanti dalla partecipazione italiana a progetti e programmi internazionali, nel quadro delle questioni globali), del quale gestisce, oltre al pg dedicato ai contributi, il pg 1 (fornitura diretta di beni e servizi, nel quadro delle iniziative di pace ed umanitarie dell’Italia in sede internazionale). In tale ambito, sono molto limitate, per quantità ed importo, le spese per acquisto di beni e servizi. Il modico importo, l’occasionalità di tali forniture, che non ha dato luogo ad acquisti in blocco, e, spesso, il breve tempo a disposizione per l’organizzazione di incontri fissati in base a motivazioni politiche, non sempre prevedibili, sono alla base della scelta di non ricorrere a gare sopra la soglia comunitaria per l’approvvigionamento di tali forniture.
- Direzione generale per gli Italiani all’estero. Le limitate entità degli stanziamenti previsti sui capitoli di bilancio di tale struttura, la specificità e l’occasionalità delle forniture finalizzate ad attività culturali, informative ed educative, a beneficio dei connazionali all’estero, hanno costituito fattori che hanno spinto ad utilizzare le risorse in modo da favorire un più ampio numero di destinatari finali. Quando la fornitura aveva per oggetto il materiale elettorale da parte del Poligrafico dello Stato, in occasione delle elezioni politiche, è stata svolta utilizzando il sistema modus del Ministero dell’economia e delle finanze, il portale per la gestione del ‘servizio stampati’ in uso presso la pubblica amministrazione.
- Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo. Oltre all’autonomia di cui godeva tale struttura, alcuni dei servizi necessari per la cooperazione allo sviluppo rivestono carattere fortemente specialistico e non sono comunemente reperibili in Mepa (ad es., valutazione e visibilità delle iniziative di cooperazione). Il valore dei servizi da acquisire raramente ha superato la soglia comunitaria. Solo in alcuni casi, è stato necessario ricorrere ad appalti sopra soglia (servizi di valutazione e comunicazione), tramite apposite procedure di gara aperta”.
opportunità in Consip, delle stesse non si è potuto fare completamente uso, a causa di contenziosi pendenti presso la stessa Consip, oltre che dei tempi di svolgimento delle procedure, normalmente molto lunghi. Come per i beni, dove è stato possibile, tutto il ‘sotto soglia’ è stato reperito sul Mepa, confermandosi, comunque, le criticità espresse in termini di prezzo e di tipologia di servizio (spesso, da personalizzare, in quanto non disponibile in via diretta). (…) In molti casi, si è dovuto provvedere a procedure veloci per eventi non programmabili con sufficiente anticipo (es., servizi di supporto conferenze internazionali, presidi di sicurezza) o per esigenze inizialmente non previste e richieste nell’imminenza degli incontri (es., cambio location per ragioni di sicurezza). In merito alla tipologia dei servizi, (…) alcuni non solo non trovano alcuna corrispondenza in Consip, ma sono difficili anche da reperire sul mercato. A titolo di esempio, la manutenzione di alcune dotazioni di sicurezza, oltre a non raggiungere livelli di spesa da rendere necessaria una gara nazionale, non risulta particolarmente diffusa, stante l’alta specializzazione del servizio stesso”33.
2.2. Il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali
Di seguito, vengono riportati il numero ed il valore degli affidamenti per servizi e forniture di beni posti in essere dal ministero negli anni 2012-201534. Successivamente, vengono esposti i dati del Corpo forestale dello Stato.
33 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
34 Il ministero specifica che, “nell’ambito delle procedure negoziate, sono stati inseriti i dati relativi ai contratti inerenti alle utenze, agli affidamenti diretti e alle procedure ex art. 57, c. 2, lett. b), del codice degli appalti. Per quanto riguarda, invece, la voce ‘acquisto tramite Xxxxxx’, al suo interno, sono stati inseriti anche gli acquisti sul Mepa. Inoltre, nell’ambito delle varie modalità di affidamento, sono stati inclusi i dati relativi all’attività contrattuale complessivamente posta in essere, includendo anche i contratti finanziati con risorse provenienti da leggi speciali, quali la l. n. 499/1999, Razionalizzazione degli interventi nei settori agricolo, agroalimentare, agroindustriale e forestale, e la l. n. 99/2009, Xxxxxx a tutela delle produzioni agroalimentari, della pesca e dell’acquacoltura e per il contrasto alla contraffazione dei prodotti agroalimentari ed ittici. Infine, nel rammentare che l’art. 23-quater, c. 9, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con la l. 7 agosto 2012, n. 135, ha previsto la soppressione dell’Agenzia per lo sviluppo del settore ippico, trasferendo al Ministero e all’Agenzia delle dogane e dei monopoli le funzioni, poiché il decreto attuativo (…) è stato emanato in data 31 gennaio 2013, le relative attività contrattuali sono state incluse tra quelle del ministero, a partire dalla data di emanazione del predetto decreto” (nota n. 3248 del 21 marzo 2016).
Tabella n. 11 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Mipaaf
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 13 | 0 | 13 | 0 | 3.171.615 | 11% |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 81 | 1 | 0 | 80 | 15.875.788 | 56% |
cottimo fiduciario | 112 | 29 | 0 | 83 | 642.279 | 2% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
concessione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 14 | 0 | 1 | 13 | 7.291.681 | 26% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 32 | 1 | 0 | 31 | 1.133.996 | 4% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 252 | 31 | 14 | 207 | 28.115.359 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
Tabella n. 12 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Mipaaf
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 4 | 0 | 4 | 0 | 730.594 | 4% |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 33 | 1 | 0 | 32 | 5.322.375 | 29% |
cottimo fiduciario | 73 | 8 | 0 | 65 | 380.484 | 2% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
concessione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 10 | 0 | 1 | 9 | 5.302.327 | 28% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 22 | 0 | 0 | 22 | 1.837.922 | 10% |
in house | 135 | 0 | 0 | 1 | 5.000.000 | 27% |
totale | 143 | 9 | 5 | 129 | 18.573.702 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
35 Sopra soglia, affidamento in house ad Unirelab per il 2013 e per il 2014.
Tabella n. 13 - Contratti di servizi per l’anno 2014 del Mipaaf
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 2 | 0 | 2 | 0 | 229.777 | 2% |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 42 | 0 | 1 | 41 | 2.718.005 | 20% |
cottimo fiduciario | 68 | 8 | 0 | 60 | 713.692 | 5% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
concessione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 8 | 0 | 3 | 5 | 2.441.012 | 18% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 27 | 1 | 2 | 24 | 2.486.820 | 18% |
in house | 136 | 0 | 0 | 1 | 5.000.000 | 37% |
totale | 148 | 9 | 8 | 131 | 13.589.306 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
Tabella n. 14 - Contratti di servizi per l’anno 2015 del Mipaaf
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 1 | 1 | 0 | 0 | 44.648 | 1% |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 27 | 0 | 0 | 27 | 2.888.048 | 66% |
cottimo fiduciario | 72 | 3 | 0 | 69 | 849.032 | 20% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
concessione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 10 | 1 | 0 | 9 | 585.029 | 13% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 110 | 5 | 0 | 105 | 4.366.757 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
36 Sopra soglia, affidamento in house ad Unirelab per il 2013 e per il 2014.
Tabella n. 15 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Mipaaf
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 2 | 0 | 2 | 0 | 125.583 | 1% |
cottimo fiduciario | 185 | 43 | 0 | 142 | 353.004 | 3% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 137 | 0 | 0 | 1 | 11.270.221 | 89% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 60 | 11 | 2 | 47 | 909.931 | 7% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 248 | 54 | 4 | 190 | 12.658.739 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
Tabella n. 16 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Mipaaf
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 138 | 1 | 0 | 0 | 1.183.612 | 8% |
cottimo fiduciario | 100 | 35 | 0 | 65 | 137.919 | 1% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 139 | 0 | 0 | 1 | 10.909.270 | 76% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 60 | 59 | 1 | 0 | 2.094.06940 | 15% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 162 | 95 | 1 | 66 | 14.324.869 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
37 Contratto di forniture e di servizi con soggetto individuato dalla legge (Sin s.p.a.); il valore comprende entrambe le tipologie.
38 L’importo, nell’ambito della procedura negoziata, si riferisce a procedura espletata nelle more dell’attivazione della convenzione Consip buoni pasto, sopra soglia.
39 Contratto di forniture e di servizi con soggetto individuato dalla legge (Sin s.p.a.); il valore comprende entrambe le tipologie.
40 L’importo di 1.810.681 euro si riferisce alla sottoscrizione di convenzione Consip per cinque lotti della durata di 24 mesi, sopra soglia.
Tabella n. 17 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2014 del Mipaaf
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |
procedura negoziata | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0% |
cottimo fiduciario | 88 | 37 | 0 | 51 | 72.065 | 1% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |
accordo quadro | 141 | 0 | 0 | 1 | 11.077.172 | 90% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |
acquisto tramite Consip | 7042 | 61 | 9 | 0 | 1.169.448 | 9% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |
totale | 159 | 98 | 9 | 52 | 12.318.685 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
Tabella n. 18 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2015 del Mipaaf
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
cottimo fiduciario | 96 | 22 | 0 | 74 | 185.851 | 2% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 143 | 0 | 0 | 1 | 10.306.382 | 95% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 53 | 4 | 0 | 49 | 341.973 | 3% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 150 | 26 | 0 | 124 | 10.834.206 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
41 Contratto di forniture e di servizi con soggetto individuato dalla legge (Sin s.p.a.); il valore comprende entrambe le categorie.
42 Sono inclusi contratti per convenzioni a più lotti (complessivi 674.347 euro), con decorrenza differita (ottobre 2015 e febbraio 2016).
43 Contratto di forniture e di servizi con soggetto individuato dalla legge (Sin s.p.a.); il valore comprende entrambe le categorie.
Tabella n. 19 - Contratti di servizi per l’anno 2012 del Corpo forestale dello Stato
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 2 | 2 | 0 | 0 | 3.533.605 | 30% |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 5 | 4 | 0 | 1 | 1.815.304 | 15% |
cottimo fiduciario | 112 | 106 | 2 | 4 | 1.944.613 | 17% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 8 | 8 | 0 | 0 | 743.053 | 6% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 4 | 3 | 0 | 1 | 3.826.386 | 32% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 131 | 123 | 2 | 6 | 11.862.961 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Tabella n. 20 - Contratti di servizi per l’anno 2013 del Corpo forestale dello Stato
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 3 | 2 | 1 | 0 | 5.577.316 | 30% |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 8 | 2 | 0 | 6 | 6.296.224 | 34% |
cottimo fiduciario | 179 | 140 | 23 | 16 | 1.368.479 | 7% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 8 | 7 | 1 | 0 | 703.883 | 4% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 7 | 3 | 3 | 1 | 4.610.250 | 25% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 205 | 154 | 28 | 23 | 18.556.152 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Tabella n. 21 - Contratti di servizi per l’anno 2014 del Corpo forestale dello Stato
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 2 | 2 | 0 | 0 | 3.553.605 | 22% |
procedura ristretta | 1 | 0 | 0 | 1 | 1.885.340 | 12% |
procedura negoziata | 8 | 1 | 0 | 7 | 3.866.271 | 24% |
cottimo fiduciario | 190 | 159 | 3 | 28 | 1.374.814 | 9% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 3 | 3 | 0 | 0 | 325.368 | 2% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 9 | 6 | 0 | 3 | 4.825.869 | 30% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 213 | 171 | 3 | 39 | 15.831.267 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Tabella n. 22 - Contratti di servizi per l’anno 2015 del Corpo forestale dello Stato
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 1 | 0 | 0 | 1 | 136.031 | 1% |
procedura negoziata | 6 | 2 | 4 | 0 | 6.775.725 | 40% |
cottimo fiduciario | 286 | 28 | 7 | 251 | 4.279.963 | 25% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 16 | 4 | 0 | 12 | 443.989 | 3% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 31 | 15 | 0 | 16 | 5.341.625 | 31% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 340 | 49 | 11 | 280 | 16.977.333 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Tabella n. 23 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2012 del Corpo forestale dello Stato
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 2 | 2 | 0 | 0 | 294.998 | 4% |
cottimo fiduciario | 177 | 142 | 33 | 2 | 3.634.412 | 54% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 1 | 1 | 0 | 0 | 100.985 | 1% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 36 | 28 | 0 | 8 | 2.764.388 | 41% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 216 | 173 | 33 | 10 | 6.794.783 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Tabella n. 24 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2013 del Corpo forestale dello Stato
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 1 | 1 | 0 | 0 | 998.968 | 15% |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 1 | 1 | 0 | 0 | 151.280 | 2% |
cottimo fiduciario | 234 | 200 | 6 | 28 | 3.915.188 | 58% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 1 | 1 | 0 | 0 | 100.985 | 1% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 20 | 1 | 0 | 19 | 1.607.322 | 24% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 257 | 204 | 6 | 47 | 6.773.743 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Tabella n. 25 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2014 del Corpo forestale dello Stato
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 6 | 6 | 0 | 0 | 2.879.294 | 39% |
procedura negoziata | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
cottimo fiduciario | 171 | 86 | 35 | 50 | 1.994.943 | 28% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 1 | 1 | 0 | 0 | 548.268 | 7% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 34 | 2 | 0 | 32 | 1.894.157 | 26% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 212 | 95 | 35 | 82 | 7.316.662 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Tabella n. 26 - Contratti di forniture di beni per l’anno 2015 del Corpo forestale dello Stato
(euro)
modalità di affidamento | numero di affidamenti | criterio di aggiudicazione | valore | percentuale sul valore totale | ||
xxxxxxx xxxxxxx | offerta economicamente più vantaggiosa | non specificato | ||||
procedura aperta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura ristretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
procedura negoziata | 5 | 0 | 5 | 0 | 32.754 | 1% |
cottimo fiduciario | 166 | 59 | 44 | 63 | 2.528.585 | 70% |
amministrazione diretta | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
dialogo competitivo | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
accordo quadro | 3 | 0 | 0 | 3 | 212.226 | 6% |
sistema dinamico di acquisizione | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
acquisto tramite Consip | 27 | 0 | 0 | 27 | 816.182 | 23% |
in house | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
totale | 201 | 59 | 49 | 93 | 3.589.747 | 100% |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Per il criterio di aggiudicazione, la somma degli affidamenti al massimo ribasso e di quelli con offerta economicamente più vantaggiosa non corrisponde al totale, in base alle
considerazioni del ministero, riportate in nota44.
Anche per questa amministrazione, si evidenzia la netta prevalenza del ricorso al cottimo fiduciario ed alla procedura negoziata45. Il ministero riferisce che si effettua “una verifica
44 “Nei dati relativi al numero degli affidamenti con procedure negoziate, sono state inserite anche le utenze e gli affidamenti diretti, per i quali non è individuabile un criterio di aggiudicazione. Circa gli accordi/contratti quadro, nonché le adesioni alle convenzioni Consip - la maggior parte delle quali avviene mediante adesione diretta nei confronti del fornitore/fornitori a monte selezionati con procedure di gara bandite dalle centrali di committenza Consip ovvero Cnipa, ora Agid - non risulta possibile individuare il criterio di aggiudicazione. Anche l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi ha evidenziato, quali cause di disallineamento, il mancato inserimento, per alcune procedure, del ‘criterio di aggiudicazione’ nell’apposita colonna; tali criteri, infatti, non sono stati inseriti per le seguenti modalità di affidamento: -‘acquisto tramite Consip’, poiché l’individuazione del contraente (…) non è stata direttamente effettuata, ma è avvenuta a seguito di una procedura ad evidenza pubblica alla quale l’amministrazione non ha fatto che aderire, stipulando con il fornitore un contratto già predisposto in sede di gara e che non può essere modificato dalla singola amministrazione; -‘affidamento diretto’, poiché tale modalità è stata inserita nella voce procedura negoziata. Nel dettaglio, il ricorso a tali affidamenti è stato effettuato per acquisti speciali di prodotti chimici aventi particolari caratteristiche tecniche e/o di confezionamento non rinvenibili sul Mepa e reperibili presso un unico fornitore, nonché per l’acquisizione di interventi di manutenzione di apparecchiature scientifiche non eseguibili da ditte diverse da quelle produttrici. Trattandosi, pertanto, di ordini diretti a fornitori unici sul mercato non si è proceduto all’indicazione del criterio di aggiudicazione” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016). Analogamente, il Corpo forestale dello Stato: “Le incongruenze riscontrate (…) sono riconducibili ai seguenti motivi: a) Sotto la voce ‘acquisto tramite Consip’, sono stati ricompresi i contratti di forniture e/o servizi stipulati mediante adesione a convenzioni Consip, dove sia l’operatore sia il prezzo sono già determinati da Consip, senza la necessità di indicare, negli atti della procedura, il criterio di scelta dell’offerta; pertanto, il loro ammontare non è stato incasellato né tra gli affidamenti con offerta economicamente più vantaggiosa né, tantomeno, tra quelli al xxxxxxx xxxxxxx; b) Sotto la voce cottimi fiduciari, sono stati ricompresi i contratti affidati mediante procedura in economia - affidamento diretto, ai sensi dell’art. 125, c. 11, del d.lgs. n. 163/2006. Per tale tipologia di affidamento, si procede alla preventiva analisi del settore merceologico di interesse e delle condizioni del relativo mercato di riferimento da parte dell’ufficio che opera in qualità di stazione appaltante o del rup, al fine di acquisire il bene e/o servizio, preventivamente determinato, ad un prezzo congruo, con caratteristiche, modalità e tempistiche convenienti per l’amministrazione, seguendo un criterio di scelta dell’offerta non riconducibile propriamente alle definizioni di aggiudicazione al massimo ribasso o in base all’offerta economicamente più vantaggiosa, così come previste dal d.lgs. n. 163/2006” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016).
45 “Per quanto riguarda la c.d. ‘gestione unificata’, le categorie di servizi più importanti sono riconducibili nell’ambito delle pertinenti convenzioni Consip obbligatorie”, quali il facility management e “la ‘gestione della sicurezza integrata sul luogo di lavoro’. Per le categorie di servizi non ricomprese nelle convenzioni Consip o in ragione del basso importo, si fa, generalmente, ricorso, così come per le forniture, al cottimo fiduciario, ex art. 125, c. 11, del codice o al Mepa, qualora il servizio sia presente. Nell’ambito della ‘promozione e comunicazione’, (…) si è fatto ricorso alla procedura negoziata, ai sensi dell’art. 57, c. 2, lett. b), del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, anche perché gli eventi promozionali (fiere, mostre, convegni) individuati dal ministero e inseriti nei piani di comunicazione predisposti annualmente sono organizzati da soggetti (es., enti fiere) che gestiscono in proprio alcuni servizi e, soprattutto, hanno l’esclusiva della gestione della locazione degli spazi espositivi, che rappresenta la voce più consistente degli affidamenti. Inoltre, per motivi dipendenti dalla programmazione attuata dai soggetti organizzatori, la richiesta di partecipazione agli eventi viene approvata, quasi sempre, a ridosso dell’iniziativa. Per quanto attiene alle azioni di comunicazione televisiva, i progetti editoriali con periodici di informazione e agenzie di stampa, l’amministrazione, individuando le attività attraverso indirizzi strategici decisi annualmente di concerto con gli uffici preposti del ministero, ha scelto dei programmi specifici su cui inserire i propri messaggi di comunicazione. Inoltre, rivestendo tali attività carattere di esclusività, si è fatto ricorso alla procedura negoziata, in base alla previsione dell’art. 57, c. 2, che, alla lett. b), dispone “qualora, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela di diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato”. Infine, le iniziative e i contenuti comunicativi tramite canali audiovisivi ricadono anche nell’ambito di operatività
sulla reperibilità dei prodotti/servizi mediante convenzione Consip o il mercato elettronico. Successivamente, viene predisposta la determina a contrarre, nella quale sono elencati: l’oggetto della prestazione; gli elementi essenziali del contratto; i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte; le relative caratteristiche tecniche e l’importo massimo previsto, con esclusione dell’Iva; il criterio di aggiudicazione prescelto. Non si è, invece, proceduto alla predisposizione di determine per acquisti diretti effettuati per somme di modestissimo valore. Il ricorso alla procedura di cottimo fiduciario è sempre avvenuto nelle ipotesi tassativamente previste dall’art. 125, c. 11, del codice dei contratti e per l’acquisto di beni o servizi di entità economica non elevata. A partire dall’anno 2015, è stato preceduto dall’adozione di previa e separata determina a contrarre, mentre, negli anni precedenti, anche per ragioni di correntezza dell’azione amministrativa, la motivazione del ricorso a tale tipo di procedura veniva sempre evidenziata negli atti di impegno di spesa”46.
dell’art. 19, c. 1, lett. b), del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, che, in attuazione della direttiva n. 18/2004, esclude l’applicazione delle disposizioni del codice, “ai contratti aventi per oggetto l’acquisto, lo svolgimento, lo sviluppo, la produzione o la coproduzione di programmi televisivi da parte delle emittenti e a quelli concernenti il tempo di trasmissione”. In tali casi, l’amministrazione ha indetto procedure negoziate tra le emittenti televisive di maggiore rilievo nazionale (…), nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e massima partecipazione. Infine, con riferimento alle procedure di gara per acquisizione di servizi espletate dall’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi (…), nell’anno 2013, sono state poste in essere 39 procedure, per un valore complessivo di euro 727.030. Nell’anno 2014, sono state poste in essere 46 procedure, per un valore complessivo di euro 651.929. Nell’anno 2015, sono state poste in essere 47 procedure, per un valore complessivo di euro 659.127. (…) I servizi di maggior rilievo economico sono stati tutti acquisiti tramite adesione alle convenzioni Consip attive o mediante (…) mercato elettronico. Nell’anno 2013, a causa della mancata attivazione della convenzione Consip per i buoni pasto, si è dovuto procedere ad espletare una procedura di gara, ai sensi dell’art. 57, c. 2, lett. c), d.lgs. n. 163/2006, che consente il ricorso alla procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara quando l’estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette, o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara. (…) Il valore delle procedure di acquisto di servizi espletate al di fuori della piattaforma Consip - ed escluso il valore della procedura d’urgenza (…) (euro 217.745) - è stato pari a: - anno 2013, euro 113.665; - anno 2014, euro 84.552: - anno 2015, euro 74.099. Anche in tale ipotesi, (…) la ragione concreta del ricorso al cottimo fiduciario è correlata all’esigenza di assicurare procedure più snelle e semplificate per approvvigionamenti di modico importo, poiché il ricorso alle ordinarie procedure di gara avrebbe comportato un rallentamento dell’azione amministrativa, oltre ad un notevole dispendio di tempo e risorse” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali).
46 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Specifica la stessa nota: “L’avvio della procedura è preceduto dalla preliminare verifica sulla reperibilità dei prodotti/servizi mediante convenzione Consip o il mercato elettronico. In caso di esito negativo della verifica, si procede, a seguito dell’adozione di apposita determina a contrattare, mediante trasmissione, a mezzo di posta elettronica certificata, di almeno cinque lettere d’invito, ai sensi dell’art. 334, c. 1, del d.p.r. n. 207/2010. Le lettere di invito indicano: a) l’oggetto della prestazione, le relative caratteristiche tecniche e il suo importo massimo previsto, con esclusione dell’Iva; b) il numero di cig;
c) il termine di presentazione delle offerte; d) il periodo in giorni di validità delle offerte stesse; e) l’indicazione del termine e delle modalità per l’esecuzione della prestazione; f) il criterio di aggiudicazione prescelto; g) l’eventuale clausola che preveda di procedere/non procedere all’aggiudicazione, nel caso di presentazione di un’unica offerta valida; h) i termini di pagamento; i) il nominativo del responsabile del procedimento; l) l’obbligo per il concorrente di rendere le seguenti dichiarazioni: “L’appaltatore assume tutti gli obblighi di
L’amministrazione ha proceduto, nella maggior parte dei casi, al ricorso alle convenzioni Consip o al mercato elettronico. “Anche per la natura delle attività svolte, non è necessario acquisire grosse quantità di forniture. (…) A titolo di esempio, si possono citare gare sul Mepa (…) per acquisizione di materiale igienico-sanitario, (…) di ferramenta e (…) di cancelleria. Per quanto riguarda, in qualche caso, prodotti non presenti sul Mepa o facenti parte di lotti di convenzioni Consip esauriti, si è fatto ricorso a procedure di cottimo fiduciario, ex art. 125, comma 11, o procedure negoziate, ex art. 57, comma 2, del codice degli appalti, nel caso dei buoni pasto”47.
tracciabilità dei flussi finanziari di cui all’art. 3, della l. 13 agosto 2010, n. 136, (…) come disposto dalla determinazione n. 8 del 18 novembre 2010 dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici”; “L’impresa dichiara, ai sensi dell’art. 53, c. 16, d.lgs. n. 165/2001, di non avere concluso contratti di lavoro subordinato o autonomo e di non avere attribuito incarichi ad ex dipendenti (…) che hanno esercitato, nei loro confronti, poteri autoritativi o negoziali per conto del contraente nei tre anni successivi alla cessazione del servizio”. Gli operatori da invitare sono selezionati all’esito di indagini di mercato e nel rispetto dei principi di rotazione, massima partecipazione e trasparenza. In occasione di una procedura di cottimo fiduciario di importo superiore ai 40.000, si è provveduto ad acquisire l’elenco di tutti i fornitori di tutti i laboratori dell’Ispettorato operanti sul territorio nazionale, al fine di assicurare la massima partecipazione. La valutazione delle offerte è demandata ad apposita commissione tecnico-amministrativa, preposta ad esprimere pareri sulla congruità dei prezzi. L’esito della gara è tempestivamente comunicato ai partecipanti”.
47 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. In relazione alle procedure di gara espletate dall’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi, la stessa nota riferisce che, per l’acquisizione di forniture, nel 2013, “sono state poste in essere procedure per 89 forniture, per un valore di euro 137.996. Nell’anno 2014, sono state poste in essere 97 forniture, per euro
342.509. Nell’anno 2015, sono state poste in essere 85 forniture, per euro 144.616. Le procedure hanno avuto ad oggetto: l’acquisizione di reagenti, di materiale di facile consumo e piccola attrezzatura per il laboratorio centrale di Roma; l’acquisizione di beni di facile consumo per il funzionamento degli uffici centrali dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi (cancelleria, benzina, ecc.); l’acquisizione di beni durevoli (per i laboratori e gli uffici ispettivi territoriali). Le procedure di maggiore valore economico (acquisizione di beni durevoli) sono state espletate tramite adesione a convenzioni Consip o (…) Mepa. Il valore delle procedure di acquisto di forniture espletate al di fuori della piattaforma Consip è stato pari a: - anno 2013: euro 107.538, per 83 procedure di acquisto; - anno 2014: euro 46.785, per 81 procedure; - anno 2015: euro 56.341, per 70 procedure. Per le restanti procedure, alla luce del modesto valore economico delle singole forniture, è risultato preferibile il ricorso a procedure semplificate, ex art. 125, d.lgs. n. 163/2006, in luogo di procedure aperte o ristrette. L’affidamento mediante cottimo fiduciario o l’affidamento diretto, peraltro, sono stati posti in essere anche tenuto conto del numero esiguo di fornitori presenti sul mercato per la tipologia di prodotti acquisiti. La ragione concreta del ricorso al cottimo fiduciario è, pertanto, correlata all’esigenza di assicurare procedure più snelle e semplificate per forniture di modico importo, poiché il ricorso alle ordinarie procedure di gara avrebbe comportato un rallentamento dell’azione amministrativa, oltre ad un notevole dispendio di tempo e risorse. Il ricorso agli affidamenti diretti è stato, invece, determinato, essenzialmente, dalla natura altamente specialistica di beni destinati a soddisfare le esigenze di approvvigionamento del laboratorio centrale di Roma. In molti casi, invero, un prodotto (reagente chimico, pezzo di ricambio, intervento tecnico, ecc.) è reperibile presso un unico fornitore e ciò rende necessario il ricorso a tale modalità di affidamento. Oltre a ciò, sono state impegnate ulteriori risorse per forniture, rispetto alle quali i contratti a monte sono stati stipulati da altro dipartimento del ministero, in virtù del conferimento in gestione unificata di talune spese o per espressa delega”.
Peraltro, la quota più rilevante dell’acquisto di beni deriva dall’accordo quadro con Sin s.p.a.48.
48 “Il d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173, (…) prevede che gli enti e le agenzie vigilati dal ministero, le regioni e gli enti locali, nonché le altre amministrazioni pubbliche operanti, a qualsiasi titolo, nel comparto agricolo, agroalimentare, forestale e della pesca hanno l’obbligo di avvalersi dei servizi messi a disposizione dal Sistema informativo agricolo nazionale (Sian), anche per quanto concerne le informazioni derivanti dall’esercizio delle competenze regionali e degli enti locali nelle materie agricole. (…) Il Sian costituisce un sistema di servizi complesso ed interdisciplinare a supporto degli organi centrali per le funzioni di indirizzo, coordinamento e gestione del settore (…) ed è integrato con i sistemi con i quali le regioni (…) svolgono gli adempimenti di propria competenza nel comparto, disponendo di un’infrastruttura di dati e di servizi, in cui sono detenute e costantemente aggiornate le informazioni relative alla conoscenza e all’utilizzo del territorio, alla consistenza e qualità delle produzioni agricole. In coerenza con il dettato del d.lgs. n. 173/1998, il Sian si avvale di servizi di interoperabilità e di architetture di cooperazione, mediante le quali possa essere consentito (…) l’accesso al sistema ad amministrazioni centrali e locali, enti, organismi e soggetti privati aventi titolo e interesse, nonché l’importazione di dati detenuti dai predetti soggetti all’interno del sistema stesso. Il d.lgs. 29 marzo 2004, n. 99, (…) ha attribuito ad Agea la funzione, prima assegnata al Ministero delle politiche agricole, di coordinamento e gestione del Sian. In particolare, l’art. 14, c. 10-bis, (…) ha disposto che Agea costituisse una società a capitale misto pubblico-privato, con partecipazione pubblica maggioritaria, alla quale affidare la gestione e lo sviluppo del Sian. L’art. 3, c. 1, del decreto del Ministro delle politiche agricole del 26 ottobre 2005 (…) ha previsto che Agea assicurasse al ministero “l’integrazione, all’interno del Sian, dei dati e dei servizi informativi derivanti dalle attività eseguite dagli enti e agenzie vigilati dal ministero o da altri soggetti pubblici e privati, delegate o finanziate dal ministero stesso, che comportino la gestione di dati e di archivi informatizzati”. Inoltre, nell’esercizio delle sue funzioni, Agea ha l’obbligo di definire gli standard idonei a garantire la compatibilità con l’architettura del Sian, verificandone il loro rispetto, ed ha, pertanto, il dovere di assicurare la fruizione delle informazioni all’interno del Sian. A seguire, l’art. 4, c. 1, del citato decreto ministeriale sancisce che Agea esprima parere vincolante in merito agli interventi di sviluppo dei servizi a supporto degli enti e agenzie vigilati dal ministero o da altri soggetti pubblici e privati. In data 25 novembre 2005, Agea (…) ha disposto la costituzione della società Sin (…) e l’affidamento ad essa dei compiti demandati ad Agea (…), finalizzati allo sviluppo e gestione del Sian. (…) Agea ha bandito la procedura di gara ad evidenza pubblica per l’individuazione del socio privato di minoranza. (…) Il Consiglio di Stato (…) ha confermato la piena legittimità dell’affidamento diretto alla società mista, costituita appositamente per l’erogazione di uno o più servizi determinati, da rendere in via prevalente a favore dell’autorità pubblica che procede alla sua costituzione, attraverso una gara che miri non soltanto alla scelta del socio privato, ma anche - tramite la definizione dello specifico servizio da svolgere in partenariato con l’amministrazione e delle modalità di collaborazione con essa - allo stesso affidamento delle attività da svolgere e che limiti, nel tempo, il rapporto di partenariato, prevedendo, allo scadere, una nuova gara. Ha affermato, inoltre, che l’esistenza di una gara che conferisca, di fatto, al socio privato, l’affidamento sostanziale del servizio svolto dalla società mista consente di ricondurre l’ipotesi alla figura del partenariato pubblico-privato, affrontata già da tempo dalle istituzioni comunitarie, in particolare con la pubblicazione, il 30 aprile 2004, da parte della Commissione europea, del libro verde. (…) La Sin s.p.a. si configura (…) come organismo pubblico, cui Agea, in ottemperanza a quanto previsto dall’art. 14, c. 10-bis, del d.lgs. n. 99/2004, affida la gestione e lo sviluppo del Sian, i cui servizi sono intesi di interesse pubblico. (…) La Sin s.p.a. ha come compito istituzionale lo svolgimento delle attività finalizzate alla gestione e allo sviluppo del Sian e svolge funzioni e compiti strumentali del ministero, di Agea e degli altri soggetti di cui all’art. 15, c. 1, del d.lgs. n. 173/1998, ivi inclusi gli enti vigilati e controllati dal ministero. (…) La Sin svolge, in particolare, le seguenti funzioni: - coordinamento, analisi e sviluppo e gestione dei sistemi informativi e di controllo; - coordinamento, sviluppo e gestione dei servizi del Sian per l’esercizio delle funzioni ex art. 15 della l. 4 giugno 1984, n. 94, (…) garantendo il raccordo con il Ministero delle infrastrutture e con il Cnipa; - coordinamento, sviluppo e gestione del sistema di controlli, di cui al titolo II, capitolo 4, del regolamento Ce n. 1782/2003 (…); - realizzazione e gestione, ai sensi dell’art. 3, cc. 1, 2 e 3, della l. n. 231/2005, del registro nazionale dei titoli introdotti dal regolamento Ce 1782/2003 e del sistema di negoziazione dei titoli stessi. Promozione e realizzazione, in coerenza con le linee guida e le direttive del Ministero delle infrastrutture e del Cnipa, di progetti aventi gli obiettivi di razionalizzare l’impegno delle amministrazioni pubbliche, di agevolare il riuso delle funzioni dalle stesse realizzate e di realizzare servizi a valore aggiunto verso soggetti terzi; - sviluppo, gestione di servizi, esecuzione
3. La distribuzione degli affidamenti in economia
Di seguito, viene riportata la distribuzione degli affidamenti in economia, da cui si desume la prevalenza di quelli avvenuti in forma diretta, e, cioè, senza alcuna forma di confronto competitivo.
Tabella n. 27 - Procedure in economia per servizi del Maeci
(euro)
2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |||||
cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | |
numero | 61 | 1.336 | 106 | 1.129 | 83 | 943 | 28 | 1.167 |
valore | 6.205.831 | 6.340.006 | 9.940.945 | 5.803.433 | 8.585.844 | 4.673.424 | 1.643.575 | 5.815.134 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
Tabella n. 28 - Procedure in economia per servizi del Mipaaf
(euro)
2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |||||
cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | |
numero | 32 | 80 | 19 | 54 | 11 | 57 | 14 | 58 |
valore | 283.197 | 359.081 | 199.646 | 180.838 | 151.232 | 562.459 | 512.512 | 336.519 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
Tabella n. 29 - Procedure in economia per servizi del Corpo forestale dello Stato
(euro)
2013 | 2014 | 2015 | ||||
cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | |
numero | 28 | 151 | 28 | 162 | 41 | 245 |
valore | 395.570 | 972.909 | 488.798 | 886.015 | 586.303 | 3.693.661 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
di attività di studio, assistenza, di ricerca e sperimentazione, di formazione e di altre attività di natura strumentale, a favore dei soggetti di cui all’art. 15, c. 1, del d.lgs. n. 173/1998 e di altri enti o organismi interessati ai servizi erogati mediante il Sian; - esecuzione delle funzioni delegabili, ai sensi del regolamento Ce
n. 1290/2005; - promozione e sviluppo, anche attraverso la partecipazione a società ed enti di scopo, di servizi diretti ad assicurare condizioni agevolate, anche finanziarie, per l’accesso o l’anticipazione ai contributi comunitari. Le finalità e gli scopi perseguiti rivestono un interesse pubblico. La società è organismo di diritto pubblico ed opera, pertanto, nel rispetto della normativa comunitaria in materia e non svolge attività commerciale o industriale, ma ha finalità di interesse generale. La legge istitutiva della Sin, lo statuto della società ed il contratto di servizio quadro, stipulato fra la stessa Sin e Agea in data 30 gennaio 2006, indirizzano, quindi, compiutamente i servizi che la società rende a favore di Agea, del Ministero delle politiche agricole e delle altre amministrazioni destinatarie dei servizi. (…) I compiti affidati alla Sin pongono in evidenza che detta società è a disposizione di tutti, secondo le necessità ed esigenze espresse da ogni amministrazione competente, per: - individuare tutte le azioni volte all’evoluzione del Sian, attraverso specifici accordi di programma con Agea; - sviluppare servizi e soluzioni ‘personalizzate’; - integrare soluzioni già presenti. Ad oggi, gli enti pubblici, operanti a qualsiasi titolo negli specifici settori di interesse agricolo, forestale, agroalimentare e della pesca, che hanno, per espressa previsione legislativa, (…) l’obbligo di avvalersi dei servizi messi a disposizione dal Sian e che, pertanto, hanno affidato direttamente alla società mista lo svolgimento di specifiche attività, sono Agea e il Ministero delle politiche agricole” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali).
Tabella n. 30 - Procedure in economia per forniture di beni del Maeci
(euro)
2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |||||
cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | |
numero | 1 | 312 | 16 | 265 | 33 | 187 | 18 | 123 |
valore | 52.500 | 1.692.269 | 533.361 | 2.179.999 | 558.588 | 838.455 | 222.610 | 656.082 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
Tabella n. 31 - Procedure in economia per forniture di beni del Mipaaf
(euro)
2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |||||
cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | |
numero | 43 | 142 | 35 | 65 | 37 | 51 | 22 | 74 |
valore | 76.482 | 276.521 | 56.046 | 81.872 | 36.645 | 35.419 | 35.203 | 150.647 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
Tabella n. 32 - Procedure in economia per forniture di beni del Corpo forestale dello Stato
(euro)
2013 | 2014 | 2015 | ||||
cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | cottimo fiduciario | affidamento diretto | |
numero | 83 | 151 | 63 | 108 | 46 | 120 |
valore | 1.929.648 | 1.985.540 | 1.010.415 | 984.528 | 476.701 | 2.051.885 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
CAPITOLO III
Gli affidamenti sopra soglia
Anche per gli affidamenti sopra la soglia comunitaria, il ricorso alle procedure ordinarie è stato modesto. Di seguito, vengono riportate tre tabelle riassuntive.
Tabella n. 33 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Maeci
anno | servizi | beni |
2012 | 22 | 2 |
2013 | 17 | 6 |
2014 | 29 | 3 |
2015 | 13 | 0 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Maeci.
Tabella n. 34 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Mipaaf
anno | servizi | beni |
2012 | 1 | 1 |
2013 | 2 | 4 |
2014 | 2 | 2 |
2015 | 0 | 0 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Mipaaf.
Tabella n. 35 - Affidamenti sopra la soglia comunitaria del Corpo forestale dello Stato
anno | servizi | beni |
2012 | 949 | 550 |
2013 | 751 | 352 |
2014 | 853 | 1354 |
2015 | 855 | 156 |
Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Corpo forestale dello Stato.
Secondo il Ministero degli affari esteri, l’utilizzo delle procedure negoziate, “ai sensi dell’art. 57 del codice, è stato effettuato sempre in presenza delle condizioni e nei limiti
49 Di cui due, con procedura aperta, cinque con procedura negoziata e due tramite Consip.
50 Tramite Consip.
51 Di cui tre, con procedura aperta, due con procedura negoziata e due tramite Consip.
52 Tramite Consip.
53 Di cui due, con procedura aperta, uno con procedura ristretta, due con procedura negoziata e tre tramite Consip.
54 Di cui sei, con procedura ristretta e sette tramite Consip.
55 Di cui uno, con procedura ristretta, sei con procedura negoziata e uno tramite Consip.
56 Tramite Consip.
previsti”57. La stessa amministrazione puntualizza che “lo svolgimento di procedure sopra soglia richiede la disponibilità di un numero di risorse umane qualificate di profilo amministrativo, contabile e tecnico, di cui il ministero non dispone, a causa del blocco generale del turnover. Le procedure sotto soglia, essendo più semplici, spesso, si rivelano lo strumento più adeguato, in relazione all’assetto organizzativo di risorse umane e della loro qualificazione specifica. (...) In generale, ove esistano contratti già in essere con una delle strutture ministeriali (…), molti degli affidamenti diretti vengono conferiti agli stessi operatori, sia per ragioni che possono considerarsi di sicurezza in senso lato, sia per motivi di affidabilità, fidelizzazione e rapidità (con abbattimento dei tempi di verifica dei requisiti, essendone già in possesso per il primo contratto in essere)”58.
Per il Ministero delle politiche agricole, dal momento che “tutte le adesioni alle convenzioni Consip sono state fatte per importi sopra soglia comunitaria, le ulteriori necessità di affidamenti sopra soglia sono riconducibili a poche fattispecie”59.
Il numero dei contratti sopra la soglia comunitaria risulta, pertanto, modesto.
57 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. Prosegue la stessa nota: “Si elencano, qui, le fattispecie ricorrenti: - servizi specifici, ai sensi dell’art. 57, c. 2 b), (fornitura di informazioni per banche dati legate al settore economico e finanziario, fornite da operatori specializzati nel settore e rivolte a investitori istituzionali o imprenditori del settore sia in Italia che all’estero, Dgsp); - forniture ‘obbligatorie’, riconducibili all’art. 57, c. 2, lett. b), ovvero stampati a valore dell’Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, non reperibili sul mercato e soggetti a tariffazione interministeriale (vignette visti Schengen, Dgai); - procedure negoziate derivanti da specifiche disposizioni di legge (es., convenzioni stipulate tra la Presidenza del Consiglio, il Ministero degli affari esteri e le agenzie di stampa), art. 2, della l. 15 maggio 1954, n. 237; art. 7, c. 2, lett. b), del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157; art. 57 del d.lgs. n. 163/2006 ed, ora, art. 63 del d.lgs. n. 50/2016 (…); - procedure negoziate, ai sensi dell’art. 57, c. 2, lett. c), nelle more di espletamento di nuove gare, o in attesa dell’attivazione di strumenti in ambito Consip. In particolare, la Dgai, nell’attenersi a quanto previsto dalla normativa sul ricorso a Consip (come ribadita, da ultimo, dalla comunicazione del Ministero dell’economia 25 agosto 2015), non ha potuto espletare gare comunitarie, in virtù dell’obbligo previsto. Confidando nell’attivazione del relativo accordo quadro - soggetto a azioni giudiziarie nel periodo in riferimento - si è dovuto optare per procedure negoziate, di durata inferiori all’anno, nell’attesa delle relative attivazioni. (…) Non vi sono stati rilievi con riferimento alla procedura posta in essere e ciò proprio perché lo strumento era stato riconosciuto come l’unico che potesse assicurare la continuità dei servizi e la necessaria flessibilità temporale. Al riguardo, tutti gli affidamenti espletati recavano la clausola di risoluzione, in caso di attivazione di strumenti Consip, con ciò tutelando l’amministrazione e dando chiarezza ai fornitori della possibile temporaneità degli affidamenti”.
58 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
59 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Si legge nella stessa nota: “Negli anni 2013, 2014 e 2015, l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi non ha espletato procedure di gara sopra la soglia comunitaria, con la sola eccezione di quella posta in essere nell’anno 2013 per l’acquisizione di buoni pasto, per un importo effettivamente speso di complessivi euro 217.745. In tale ipotesi, a causa della mancata attivazione della convenzione Consip, si è dovuto procedere, per ragioni di estrema urgenza risultante da eventi imprevedibili, ad espletare una procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara, ai sensi dell’art. 57, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 163/2006”.
Per il 2012, oltre al contratto Sin, “nell’ambito delle procedure aperte aggiudicate secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, è stato inserito il contratto sopra soglia relativo al servizio di asilo nido, aggiudicato ad euro 861.920, per il periodo ottobre 2011-luglio 2014, imputando soltanto il rateo relativo al triennio”60.
Per il 2013, i contratti sopra soglia sono stati quattro. Il ministero riferisce che, “nelle more dell’attivazione delle convenzioni Consip per la fornitura di buoni pasto, è stata posta in essere una sola procedura negoziata (…), fermo restando che l’affidamento di euro 1.810.681 concerne l’adesione ad una convenzione Consip”61. Per i servizi, vi è stato l’affidamento in house all’Unirelab, sia per il 2013 che per il 2014.
Infine, per il 2014, i contratti sopra soglia sono stati due. “Nell’ambito delle due forniture è inclusa una convenzione Consip a più lotti, per complessivi euro 674.347, con decorrenza differita (ottobre 2015 e febbraio 2016), “al fine di evitare di non poter ricorrere a Consip per esaurimento plafond”62.
60 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.
61 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. La Corte ha rilevato un’incongruenza nella trasmissione dei dati; in una prima comunicazione, infatti, questi sono risultati errati. Nella nota citata, “si dà atto che l’indicazione riportata costituisce un refuso; (…) infatti, non corrisponde al vero che, nelle more dell’attivazione delle convenzioni Consip, sono state effettuate due procedure negoziate, per 1.183.611 e 1.810.681 euro, ai sensi dell’art. 57, c. 2, lett. c), del codice, per la fornitura buoni pasto, cui si aggiunge la sottoscrizione di una convenzione Consip, sempre per buoni pasto. (…) Il contratto si è limitato a comprendere esclusivamente i lotti scaduti sulla precedente convenzione Consip relativa al periodo 2010-2012 che, pertanto, ha continuato ad essere attiva, per detti lotti, fino ad esaurimento del relativo massimale (plafond precedentemente fissato). Il contratto sottoscritto all’esito della procedura prevedeva la clausola di condizione risolutiva espressa, ai sensi dell’art. 1, c. 3, del d.lgs. 6 luglio 2012, n. 95, (…), nel caso di sopraggiunta disponibilità dell’analoga convenzione Consip. Infatti, una volta intervenuta l’attivazione, nel mese di dicembre 2013, da parte della Consip, della nuova convenzione, l’amministrazione ha proceduto all’immediata risoluzione ed alla sottoscrizione del contratto per la somministrazione di buoni pasti in convenzione Consip”.
62 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. “Per due forniture è da intendersi i due contratti sopra soglia, tra i quali è compresa una convenzione Consip a più lotti, relativa alla fornitura di buoni pasto e con decorrenza posticipata (…). Difatti, nel passato, è capitato di attendere di esaurire i buoni pasto già in possesso, prima di sottoscrivere una nuova convenzione, e dover constatare l’esaurimento del plafond disponibile, a causa dell’acquisto di tutte le quote da parte di altre amministrazioni. Ciò comporta l’esigenza di dover procedere all’acquisto dei buoni tramite gara ordinaria, seppur in presenza di convenzione Consip ancora in corso di validità, alla quale, di fatto, non è più possibile accedere” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali).
CAPITOLO IV
Le disfunzioni del sistema Consip
Modesta appare, per il Ministero degli affari esteri, la “soddisfazione per i servizi offerti da Consip. Sono state segnalate, infatti, alcune criticità, sia di ordine sostanziale che di ordine formale e tecnico:
a) le convenzioni sono attivate tardivamente (per es., servizi di facility management per i luoghi della cultura); lo stesso (…) per gli accordi quadro (anche se per variabili esogene: contenzioso, in via di risoluzione, per i servizi applicativi Ict);
b) all’interno delle convenzioni attive, spesso non si trovano i servizi/beni necessari (es., berline grandi della convenzione noleggio 11, per esigenze del Cerimoniale) o non sono attivati (lotto 2 vetture intermedie della convenzione noleggio 11 e lotto 7 Lazio del servizio integrato energia 3);
c) maggiore economicità (del 20 per cento circa rispetto al prezzo Consip), ricorrendo ad un’indagine di mercato fuori Consip;
d) i fornitori, pur essendo presenti nel sistema, non sono sempre stati attendibili e puntuali negli adempimenti contrattuali (al contrario di fornitori fidelizzati, che, invece, sono interessati a mantenere un elevato standard qualitativo);
e) assenza di un supporto specifico e di informazioni tempestive, in caso di mancata finalizzazione delle procedure selettive di competenza di Consip. Lo strumento, utilizzato come mezzo di pubblicità legale, si concilia male con la necessità di disporre di comunicazioni veicolate tramite canali di immediata conoscibilità, quali, ad es., la pec. Spesso, le strutture non sono messe a conoscenza dei possibili tempi di attivazione degli strumenti e non riescono a programmare per tempo le modalità per assicurare la continuità dei servizi.
Dal punto di vista formale e tecnico, sono state segnalate le seguenti problematiche:
a) il sistema di ricerca non è di facile consultazione. Non usa una progressione logicamente intuitiva e omogenea;
b) vi è poca chiarezza nei cataloghi caricati dagli operatori economici e vi sono difficoltà nella ricerca dei prodotti/servizi. Per tali ragioni, è sempre necessario allegare alle richieste d’ordine una descrizione specifica di quanto si richiede (a conferma del rischio di ottenere servizi e beni diversi da quelli realmente richiesti);
c) il sistema informatico è, spesso, lento e si blocca, comportando l’impossibilità di utilizzo in caso di procedure da effettuare con una certa urgenza”63.
Per la stessa amministrazione, inoltre, sarebbe auspicabile un maggior “controllo di Consip sugli affidatari (in termini di forza contrattuale), in modo da allineare i tempi amministrativi con quelli di effettiva esecuzione”64.
Secondo il Ministero delle politiche agricole, la “mancata attivazione di talune convenzioni nei tempi previsti (da ultimo, la convenzione ‘servizi relativi alla gestione integrata della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro presso le pubbliche amministrazioni’, lotto 4), crea importanti disagi organizzativi all’amministrazione. Inoltre, in merito ai servizi offerti attraverso convenzione Consip, molti uffici territoriali hanno comunicato che, sul libero mercato, le prestazioni sono ottenibili ad un costo sensibilmente più basso (ciò vale, ad esempio, per il servizio di sorveglianza sanitaria offerto nell’ambito della convenzione sopra citata)”65.
Per la Consip, peraltro assente all’adunanza del 16 gennaio 2017, le attività di sviluppo di tutte le iniziative di gara vengono pianificate “tenendo nella massima considerazione la necessità di garantire alle amministrazioni aderenti, per quanto possibile, la continuità dei servizi messi a gara. Va, d’altra parte, considerato che incidono sulle tempistiche dei procedimenti di gara la numerosità delle offerte pervenute, la forma di partecipazione dei concorrenti, che, in molte delle gare indette dalla Consip s.p.a., risultano complesse, ricorrendo gli stessi agli istituti del raggruppamento temporaneo d’impresa, all’avvalimento e partecipando consorzi con l’indicazione di numerose consorziate esecutrici, malfunzionamenti del sistema AvcPass, che impediscono all’operatore economico di caricare la documentazione per la comprova dei requisiti e/o alla Consip di acquisire tutti i ‘pass’ dei
63 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016. “Nel merito del portale ‘Acquistinretepa’, diverse direzioni generali hanno fatto notare alcune aree di possibile miglioramento. Pur essendo noti gli sforzi di miglioramento programmati da Consip, per completezza, si ritiene utile, qui, farne stato. Si segnalano, quindi: a) la lentezza del sistema e la sua non immediatezza di utilizzo; b) le difficoltà di consultazione del catalogo prodotti; c) il collegamento fornitori-prodotti troppo limitato, che non consente la formulazione di richieste di offerta per prodotti diversi da quelli per cui il fornitore è presente nel sistema (anche se potenzialmente idoneo); d) l’affidabilità dei fornitori in Consip, migliorabile nella puntualità degli adempimenti contrattuali” (nota n. 41239 del 29 febbraio 2016).
64 Nota n. 6449 del 13 gennaio 2017.
65 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.
partecipanti alla gara. Ciò posto, (…) nel corso degli ultimi anni, si è registrato un rilevante aumento dei tempi intercorrenti tra l’aggiudicazione della gara e l’attivazione delle convenzioni. Le cause sono da ricondursi, di fatto, a circostanze esterne all’operato della Consip. In particolare, si è riscontrata una sempre maggiore incidenza del contenzioso, che, pur concludendosi nella quasi totalità dei casi (circa il 95 per cento) in favore di Xxxxxx, comporta, inevitabilmente, forti rallentamenti delle tempistiche procedurali, compromettendo la continuità delle iniziative. Tale fenomeno è riconducibile anche a elementi di criticità quali: la complessiva contrazione dell’economia, l’assenza di effettive misure di deflazione del contenzioso medesimo, l’instabilità e la complessità del contesto normativo in materia di appalti. Contribuiscono, altresì, a tale quadro: l’oscillazione della giurisprudenza amministrativa, dimostrata anche dal ricorso sempre più frequente all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, al fine di dirimere i contrasti interpretativi; le indicazioni fornite dall’Anac, non sempre collimanti con la giurisprudenza; l’utilizzo crescente dei rimedi straordinari della revocazione e della cassazione delle sentenze d’appello; il ricorso alla Corte di Giustizia (…). Per ciò che concerne l’economicità dei servizi e prodotti offerti tramite convenzioni, si fa presente che, da oltre 14 anni, l’Istat, per conto del Ministero dell’economia, effettua un’indagine, inserita nel programma statistico nazionale, con l’obiettivo di rilevare i prezzi di beni e servizi acquistati e/o noleggiati dalle pubbliche amministrazioni. I risultati dell’indagine, pubblicati sul sito del ministero, riportano, nei diversi anni, il confronto tra i prezzi degli acquisti effettuati tramite le iniziative Consip e quelli effettuati autonomamente dalle singole stazioni appaltanti ed evidenziano, in media, per acquisti effettuati tramite convenzioni, rispetto ad acquisti effettuati in autonomia, risparmi che vanno, in tutti gli anni osservati, dal 10 al 20 per cento. Ciò detto, bisogna aggiungere che il costo di approvvigionamento per un’amministrazione, a parità di condizioni contrattuali richieste (es., consegna, installazione, garanzia, servizi connessi e accessori), non è dato solo dal prezzo, bensì anche dai cosiddetti ‘costi di transazione’, che ricomprendono i costi di processo, i costi di gara e i costi di eventuali contenziosi. Nel caso di convenzioni, tali costi procedurali vengono assorbiti dalla stessa Consip. Sebbene questo non escluda singoli casi in cui l’acquisto autonomo possa avvenire ad un prezzo più basso, la convenienza complessiva (intesa come costo complessivo dell’acquisto) va valutata sulla base di elementi puntuali e tenendo conto di tali fattori. Per ciò che concerne le negoziazioni svolte nel mercato elettronico, si deve osservare che, in tale
modello, il prezzo esposto non è un prezzo negoziato da Consip, bensì un prezzo liberamente offerto dal fornitore. Infatti, in questo sistema, la determinazione dei prezzi di acquisto dei beni e dei servizi è governata dalla dinamica della domanda e dell’offerta, dall’efficacia dei meccanismi competitivi che il mercato attiva, attraverso il comportamento e le scelte dei compratori e dei venditori. Nel caso del Mepa, quanto disponibile a catalogo costituisce una libera offerta pubblica di vendita del fornitore, che ben può essere negoziata dall’amministrazione sia nei parametri economici, sia tecnici, anche rivolgendosi ad un unico operatore, nelle ipotesi in cui non sia necessario avviare un confronto competitivo. Ferma restando la necessità di conciliare l’esistenza di ‘fornitori fidelizzati’ con il rispetto del principio di concorrenza e con il criterio di rotazione, che hanno come finalità principale proprio quella di evitare che la stazione appaltante possa consolidare rapporti esclusivamente con alcune imprese, per ciò che concerne le evidenze sugli inadempimenti contrattuali dei fornitori, Consip effettua il monitoraggio delle obbligazioni e delle prestazioni discendenti dai contratti dalle pubbliche amministrazioni con i fornitori con apposito sistema di ispezione e rilevazione della qualità e di gestione dei reclami. Nello specifico, vengono costantemente raccolte le indicazioni e le segnalazioni provenienti dalle amministrazioni in ordine a tutti gli strumenti di acquisto. In particolare, per ciò che concerne i fornitori aggiudicatari delle convenzioni e degli accordi quadro, sono effettuate verifiche ispettive su un campione di ordinativi di fornitura, rappresentativo della popolazione esistente, al fine di controllare il rispetto dei termini e delle obbligazioni contrattuali. Tali attività sono, ovviamente, complementari al monitoraggio, da parte delle amministrazioni aderenti, dei livelli di servizio previsti nelle iniziative stesse. Eventuali inadempimenti devono essere contestati al fornitore aggiudicatario dalle amministrazioni, che possono avvalersi di tutti i rimedi contrattuali previsti per una corretta e regolare gestione del rapporto con il fornitore. In merito alle modalità di comunicazione relative alle procedure selettive dei fornitori, tutte le informazioni utili sono celermente rese pubbliche sul portale xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xx. Inoltre, al momento della registrazione al portale, gli utenti eleggono il proprio domicilio nell’area comunicazioni e nelle altre sezioni del sistema, tramite le quali vengono fornite informazioni agli utenti. Consip utilizza, di regola, l’area comunicazioni e le altre sezioni informative del portale per fornire informazioni sulle procedure di selezione dei fornitori e, in generale, sulle iniziative di razionalizzazione rese disponibili agli utenti. (…) Richieste puntuali trovano una pronta e tempestiva risposta
anche tramite un’apposita struttura dedicata con la quale Consip cura la relazione e il supporto alle amministrazioni. Per quanto concerne, infine, le problematiche tecniche riportate, (…) nell’ambito delle attività di supporto agli utenti, Consip effettua, periodicamente, delle indagini di rilevazione della soddisfazione degli stessi, con l’obiettivo di rilevare le aree di criticità e individuare le possibili azioni di miglioramento. Sulla base di quanto rilevato e delle segnalazioni provenienti da amministrazioni e fornitori, sono stati avviati rilevanti interventi evolutivi della piattaforma, che mirano ad ottimizzarne le prestazioni e la fruibilità. I primi sono già stati realizzati nel primo trimestre 2016, con il potenziamento della infrastruttura hardware e software, ottenendo un significativo miglioramento delle prestazioni. Inoltre, sempre nell’anno in corso, sono stati avviati interventi per migliorare, in particolare, le ricerche, la consultazione dei cataloghi dei fornitori e la semplificazione delle procedure negoziali”66.
Sugli specifici casi segnalati, si riportano, in nota, le considerazioni di Consip67.
66 Nota n. 18194 del 21 luglio 2016.
67 “Il lotto 4 (Lazio e Abruzzo) della convenzione per la ‘gestione integrata della sicurezza sui luoghi di lavoro, ed. 3’, è stato aggiudicato da Consip il 16 ottobre 2014. Successivamente, si è sviluppato un contenzioso (…) che ha comportato forti ritardi nell’attivazione, intervenuta solo il 7 marzo 2016. Allo stesso modo, il lotto 7 (Lazio) della convenzione ‘servizio integrato energia, ed. 3’ è stato aggiudicato il 4 dicembre 2014, ma, a seguito di eventi non dipendenti dalla medesima stazione appaltante e del conseguente contenzioso instauratosi, ad oggi, non è stato ancora possibile stipulare la convenzione. Analogamente, per l’accordo quadro ‘servizi applicativi’. La commissione giudicatrice ha terminato i propri lavori in data 26 giugno 2014. A seguito dei controlli effettuati (ex art. 38) e del contenzioso sviluppatosi, i lotti 1 e 2 sono stati attivati il 7 giugno 2016, mentre il lotto 3 non è stato ancora attivato. Circa la indisponibilità, nelle convenzioni attivate, di ‘servizi/beni necessari’ alle amministrazioni, con riferimento alla convenzione ‘autoveicoli in noleggio 11’, si evidenzia che la segnalata indisponibilità di berline grandi per esigenze di cerimoniale è da ricondursi all’applicazione di quanto previsto dall’art. 2 della l. 15 luglio 2011, n. 111, che limita a 1.600 cc la cilindrata per le autovetture in uso alle amministrazioni. Le eccezioni a tale norma, peraltro previste dalla norma stessa, possono essere gestite dalle singole amministrazioni, se ne ricorrono le condizioni, utilizzando strumenti diversi, come, ad esempio, il mercato elettronico della pubblica amministrazione. Per quanto attiene il differimento della data di attivazione del lotto 2 della convenzione, questo è stato dovuto al protrarsi delle operazioni di verifica tecnica di diversi veicoli equivalenti (veicoli aventi le caratteristiche tecniche minime previste nel capitolato tecnico di gara e con le medesime caratteristiche tecniche migliorative dei veicoli offerti in gara) proposti dal fornitore, a seguito di richieste ricevute da diverse amministrazioni, con conseguente necessità di un successivo aggiornamento dei cataloghi. Il massimale di tale lotto è stato, poi, eroso in un tempo brevissimo, in quanto è stato oggetto di ordinativi da parte delle forze di polizia (Carabinieri, Polizia di Stato e Guardia di Finanza), che si sono determinate a sperimentare la formula del noleggio a lungo termine per le autovetture utilizzate per esigenze specifiche connesse a servizi istituzionali di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. In relazione a tale rapido esaurimento del massimale previsto, per far fronte alle esigenze delle amministrazioni, la Consip ha provveduto alla pubblicazione di una nuova iniziativa ‘autoveicoli in noleggio 12’, attualmente in fase di valutazione delle offerte. Si prevede di rendere disponibile la nuova convenzione entro il quarto trimestre del 2016” (nota n. 18194 del 21 luglio 2016).
CAPITOLO V
I contratti secretati del Ministero degli affari esteri
Notevole risulta il ricorso alla secretazione da parte del Ministero degli affari esteri, con ripetuti affidamenti alle stesse imprese, anche per i contratti sopra soglia.
Il ministero giustifica tale prassi con la necessità “di adeguati presidi per garantire la sicurezza delle infrastrutture fisiche. Pur disponendo di un presidio di Carabinieri, esigenze di sicurezza hanno richiesto un rafforzamento della vigilanza, con servizi ausiliari privati (vigilanza armata aree interne ed esterne). Sul piano delle infrastrutture tecnologiche, al ministero sono affidati compiti in materia di comunicazioni riservate (art. 85 d.p.r. n. 18/1967), oggetto di classifica nazionale ed internazionale, oltre che lo svolgimento di attività in aree classificate. (…) Tali attività hanno comportato e richiedono, tuttora, l’affidamento di contratti con le modalità previste dall’art. 17. (…) Nel periodo 2013-2015, due direzioni generali hanno avuto necessità di avvalersi di tale modalità selettiva: la Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo e la Direzione generale per l’amministrazione, l’informatica e le comunicazioni”68. La direzione ha, inoltre, stipulato “diversi contratti con apposizione di classifiche di sicurezza (‘riservato’ e superiori, ex l. n. 124/2007; art. 17, comma 1, lett. b), del codice) o con l’adozione di ‘speciali misure’ (art. 17, comma 1, lett. b), del codice), riconducibili a servizi e forniture funzionali alle comunicazioni classificate o da svolgersi in aree classificate (…): anno 2013, 17 contratti (di cui, 2 classificati e 15 con speciali misure), per euro 2.272.106; anno 2014, 23 contratti (classificati 17, speciali misure 6), per euro 1.456.640; anno 2015, 14 contratti (classificati 13, speciali misure 1), per euro 649.833. (…) A seguito delle modifiche intervenute in materia - con riferimento alla necessità di possesso di nulla osta di segretezza (nos) solo per i contratti con classifica ‘riservatissimo’ e superiori - e dello spostamento della competenza in materia dall’autorità politica (ministri) a quella amministrativa (direttori generali, novella art. 16,
68 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. Prosegue la stessa nota: “La Dgcs ha stipulato un contratto triennale per servizi di vigilanza armata 24 ore della sede distaccata Dgcs di via Contarini, 25 (2014-2016), con ‘speciali misure’ (art. 17, c. 1, lett. b), del codice). L’importo del contratto è pari a euro 810.654, Iva inclusa. Il contratto, a seguito dell’istituzione dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, è stato ceduto a tale ente (1° gennaio 2016). La Dgai (…), nel 2013, ha stipulato un contratto triennale con ‘speciali misure’, ex art. 17, c. 1, lett. b), del codice, per la vigilanza armata 24 ore per le aree interne ed esterne della sede istituzionale del ministero, ausiliario al servizio prestato dalle forze dell’ordine assegnate al ministero. L’importo del contratto, per il triennio, è pari a euro 2.533.416”.
comma 1, lett. d-bis), d.lgs. n. 165/2001), l’amministrazione, su conformi indicazioni della Corte dei conti in sede di referto annuale, ha rivisto le modalità di segretazione, adeguandosi al mutato contesto normativo. Per ogni affidamento che richieda apposizione di classifica o eseguibile con speciali misure di sicurezza, viene adottato uno specifico provvedimento che motiva le ragioni alla base di tale misura, con indicazione, rispettivamente, del tipo di speciali misure o con l’indicazione del livello di classifica apposto. Con successivo provvedimento si provvede alla determina a contrarre riferita agli elementi di cui all’art. 11 del d.lgs. n. 163/2006”69.
L’Ufficio centrale del bilancio (Ucb) richiama l’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 123/2011, per il quale i contratti segretati sono sottoposti unicamente al controllo contabile di cui all’art. 6, fatto salvo il controllo della Corte dei conti: “l’Ucb effettua la registrazione contabile dell’impegno, ai sensi dell’art. 6, comma 1, dello stesso decreto legislativo, (…) una volta accertata la presenza del provvedimento motivato di cui all’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 163/2006”70.
La prassi del ricorso all’affidamento alle stesse imprese (all. nn. 3-4) è generalizzata, anche per quelli sopra soglia; l’amministrazione la giustifica in base ad “una ponderazione di interessi contrapposti: da un lato, la tutela di informazioni e spazi da compromissione e da divulgazione, dall’altro la tutela della concorrenza. Dove è possibile, viene privilegiata la concorrenza, ma, nella maggior parte dei casi, è la tutela delle informazioni afferenti la sicurezza dello Stato a dover prevalere e, quindi, lo strumento adatto per tali necessità appare essere l’apposizione di apposite classifiche di riservatezza o l’adozione di speciali misure, che si riverberano sulla procedura di selezione. (…) Nelle procedure selettive ex art. 17,” si “provvede, sempre, con lettera d’invito indirizzata ad almeno cinque operatori. Tale strada non viene seguita unicamente nel caso in cui (…) la contrattazione con più di un operatore non è compatibile con le esigenze di segretezza richieste. I nominativi degli
69 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. Nella stessa nota, si specifica che una fattispecie particolare, “non riconducibile all’art. 17 del d.lgs. n. 163/2006, ma da considerarsi fornitura obbligata con un unico soggetto in virtù di normativa comunitaria in materia di visti Schengen (riconducibile ad una procedura negoziata con operatore determinato, ex art. 57, c. 2, lett. b), del d.lgs. n. 163/2006), riguarda i contratti stipulati ad intervalli annuali od infrannuali con l’Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, per la fornitura di stampati a valore vignette visti Schengen. Non sussistendo altri operatori abilitati ed essendo il costo delle vignette fissato a livello interministeriale (capofila Ministero dell’economia, che autorizza la fornitura all’Istituto), per questa tipologia di contratto non si procede a determina a contrarre, né si fissano autonomamente le condizioni di contratto. I medesimi contratti per vignette Schengen, ove superiori ad un decimo della soglia comunitaria (art. 3, c. 1, lett. g), l. n. 20/1994) sono soggetti a controllo preventivo di legittimità”.
70 Nota n. 901/4979 del 29 febbraio 2016.
operatori vengono identificati (…), cercando di assicurare una tendenziale rotazione, sia nelle persone incaricate dell’individuazione dei potenziali concorrenti, sia nei concorrenti stessi. (…) Le ditte aggiudicatarie dei servizi vengono, in genere, selezione con il criterio dell’offerta economica più vantaggiosa, quando si tratta di tematiche complesse e per le quali anche il livello di professionalità è un fattore determinante. Per servizi standardizzati, si preferisce, invece, il criterio del prezzo più basso. (…) L’ufficio competente, tenuto conto del complesso contesto normativo di riferimento e dei valori da tutelare (…), si è orientato nella direzione della prudenza e del controllo, correttamente operando un bilanciamento di interessi, considerando in maniera recessiva quelli della concorrenza, a favore di quelli dell’integrità dello Stato. Nonostante il limitato grado di concorrenza, si assiste, comunque, a dei miglioramenti di prezzo, purtroppo meno rilevanti per servizi non specialistici (es., supporto e manutenzione del centralino, servizi appaltati, nel corso degli anni, a ditte differenti).
L’ufficio, comunque, compatibilmente con le esigenze di sicurezza, favorisce la rotazione degli operatori e, ove possibile, privilegia la gestione di servizi in house, per consentire risparmi all’amministrazione. In questo contesto, nel 2016, non è stato disposto un affidamento per la riparazione dei condizionatori nelle sale schermate che ospitano le apparecchiature cifranti del ministero (…), facendosi uso di professionalità interne e di sinergie con altri contratti in essere”71.
71 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
CAPITOLO VI
Modalità e prassi applicative di alcuni istituti
Sommario: 1. La rilevazione della previsione annuale dei fabbisogni per beni e servizi. - 2. L’avviso di preinformazione ex art. 63 del codice degli appalti. - 3. La determinazione a contrarre. - 4. La richiesta al Sistema informativo di monitoraggio delle gare (Simog) dell’Anac del codice di identificazione di gara (cig). -
5. Il commom procurement vocabulary. - 6. Il responsabile unico del procedimento (rup). - 7. Le specifiche tecniche ed i capitolati speciali. - 8. I contratti di sponsorizzazione. - 9. I bandi. - 10. L’applicazione dell’art. 38 del codice. - 11. Le modalità di verifica del possesso dei requisiti di idoneità professionale (art. 39) e di capacità economica e finanziaria (art. 41). - 12. Le modalità di verifica dei requisiti di capacità tecnica e professionale (art. 42). - 13. L’avvalimento. - 14. Le modalità di valutazione della congruità dei prezzi e le attività per limitare i comportamenti collusivi che alterano la concorrenza. - 15. Le modalità di costituzione delle commissioni giudicatrici ed i criteri di selezione dei loro componenti. - 16. La garanzia provvisoria (cauzione, fideiussione bancaria o assicurativa). - 17. Le modalità del controllo dei requisiti ex art. 48 del codice. - 18. L’attuazione dell’art. 79-bis del codice. - 19. La richiesta di accesso agli atti delle procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti (art. 13 del codice e l. 7 agosto 1990, n. 241). - 20. La facoltà di non procedere all’aggiudicazione definitiva ex art. 81, c. 3, del codice. - 21. La rinegoziazione dei contenuti e dei termini dell’offerta a seguito dell’aggiudicazione e prima della stipula del contratto. - 22. Il termine dilatorio per la stipulazione dei contratti di cui all’art. 11, c. 10, del codice. - 23. La forma degli atti. - 24. Le forme contrattuali (atto notarile, forma pubblica amministrativa, scrittura privata, forma elettronica), di cui all’art. 11, c. 13, del codice. - 25. Le modalità degli adempimenti fiscali e di registrazione degli atti presso l’Agenzia delle entrate. - 26. La tracciabilità. - 27. I controlli antimafia. - 28. La cauzione definitiva ex art. 113 del codice.
- 29. Il subappalto. - 30. Il direttore dell’esecuzione. - 31. Le modifiche alle prestazioni contrattuali ex art. 114 del codice e 310-311 del regolamento. - 32. Il collaudo e la regolare esecuzione. - 33. Le penali. - 34. I termini di pagamento (d.lgs. n. 192/2012) e le verifiche fiscali (art. 48-bis del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602). - 35. Il ricorso alla risoluzione. - 36. La revoca e l’annullamento d’ufficio. - 37. Le transazioni. - 38. Gli accordi bonari.
- 39. Gli arbitrati. - 40. I contenziosi pendenti.
Di seguito, vengono descritti alcuni rilevanti istituti contrattuali, come applicati nella prassi amministrativa. Non sempre viene rispettato compiutamente il dettato normativo.
1. La rilevazione della previsione annuale dei fabbisogni per beni e servizi
La legge finanziaria 200872 ha previsto la rilevazione della previsione annuale dei fabbisogni per beni e servizi delle amministrazioni statali, nell’ambito del ‘sistema del ciclo degli acquisti integrato (Scai)’.
Secondo il Ministero degli affari esteri, l’utilizzo dello strumento della Ragioneria generale dello Stato, integrato con quello di contabilità finanziaria ed economico-
72 Art. 0, x. 000.
xxxxxxxxxxxx xxxxxxxxx xxxxx xxxxxxxxxxxxxxx (Xxxxxx) e collegato al ‘sistema Acquistinretepa’, non comporta problemi. Tuttavia, “l’acquisizione dei dati del budget economico affiancati ai dati della previsione dei fabbisogni di beni e servizi non appare di diretta utilità per la rilevazione stessa e potrebbe, talvolta, risultare fuorviante. Il budget rappresenta, infatti, i costi del centro di responsabilità e quelli sostenuti anche a valere sui capitoli di spesa di altri centri o amministrazioni, mentre la previsione annuale dei fabbisogni è espressa a livello di centro di responsabilità. Non risulterebbe, inoltre, di immediata evidenza un collegamento al ‘sistema Acquistinretepa’. Per quanto riguarda il sistema di contabilità finanziaria ed economico patrimoniale (Sicoge), lo stesso viene abitualmente utilizzato dall’amministrazione per la registrazione dei contratti e delle fatture derivanti dai contratti stipulati”73.
Anche il Ministero delle politiche agricole procede annualmente alla rilevazione della previsione dei fabbisogni di beni e servizi, avvalendosi del ‘sistema del ciclo degli acquisti integrato’, sul quale risultano precaricati i dati relativi al budget economico per l’anno di riferimento. “Mentre, però, nel budget economico sono indicate le voci di costo imputate ai centri di responsabilità amministrativa con specificazione - a latere - della loro imputazione finanziaria ai singoli capitoli/piani gestionali anche di altri programmi di spesa, con la procedura Scai vengono rilevate le voci di fabbisogno che esclusivamente e direttamente gravano su capitoli/piani gestionali, dove si sostiene la spesa; la conseguenza è che, a fronte di costi, possono non corrispondere voci di fabbisogno, laddove per quelle stesse voci la copertura finanziaria è garantita da capitoli/piani gestionali di altri programmi di spesa (ad esempio, servizi di global service). Inoltre, dal punto di vista temporale, si ritiene che la formulazione di fabbisogni dovrebbe precedere l’esercizio di riferimento; né risulta la possibilità di inserire eventuali aggiornamenti, qualora emergessero in corso d’anno”74.
Secondo il Corpo forestale, la maggiore criticità riscontrata nella formulazione delle previsioni è l’impossibilità, nel corso dell’esercizio finanziario, “di aggiornare le informazioni ivi inserite in ragione dell’attività effettivamente svolta. Ciò anche in relazione all’attività antincendio boschivo svolta dal Corpo in convenzione con le regioni, per la quale non è
73 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016.
74 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016.
possibile, ad inizio dell’esercizio finanziario, stimarne con precisione i relativi oneri secondo il livello di dettaglio richiesto dal sistema”75.
2. L’avviso di preinformazione ex art. 63 del codice degli appalti
I ministeri monitorati non ricorrono all’avviso di preinformazione.
3. La determinazione a contrarre
Il Ministero degli affari esteri si è lentamente adeguato alla necessità di provvedere alla determina a contrarre per ogni affidamento. Infatti, solo a “partire dal 2013 - in concomitanza con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 33/2013 e del d.p.r. n. 62/2013, in particolare l’art. 9, sui principi di trasparenza e di tracciabilità degli iter decisionali - tutti gli uffici hanno avviato un percorso di graduale adeguamento, che può considerarsi compiuto già a partire dall’inizio del 2014, sia per le procedure sopra soglia, sia per quelle in economia, sia per quelle ex artt. 57 e 17 del d.lgs. n. 163/2006. Fanno eccezione solo le spese non soggette agli obblighi di tracciabilità e le spese incardinate in procedure Consip (es., adesione a convenzioni, adesioni a contratti quadro). L’avvio delle procedure per l’acquisizione di beni e servizi è, quindi, sempre preceduto dalla determina a contrarre, a firma del responsabile della spesa. La forma della determina è rappresentata da un decreto che individua tutti gli elementi richiesti dall’art. 11 del codice: contenuto dell’affidamento, modalità dello stesso, durata del contratto, limite di spesa (e base d’asta), criterio di selezione, specifiche del servizio/fornitura richiesta e, nella quasi generalità dei casi, responsabile del procedimento. In alcuni casi, gli elementi giungono ad ulteriore livello di dettaglio (es., cauzione, indicazione di specifiche clausole contrattuali, approvazione lettera d’invito o bando). Dove non si indica il responsabile del procedimento, lo stesso coincide con il capo dell’unità organizzativa competente per la spesa (ufficio di I o di II livello)”76.
75 Nota n. 16270 dell’8 marzo 2016.
76 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016. La stessa nota segnala, “per la sua specificità, una procedura particolare della Dgri (Ufficio III). Al fine di determinare i coefficienti di sede per il calcolo dell’indennità corrisposta al personale in servizio all’estero (Ise), l’Ufficio - come espressamente previsto dall’art. 171 del d.p.r. n. 18/1967
- si avvale di dati statistici sul costo della vita all’estero forniti da agenzie specializzate a livello internazionale. L’acquisizione del servizio viene effettuata mediante procedimento di spese in economia e ricade nell’ambito degli incarichi conferibili ex art. 23 del d.p.r. n. 18/1967, previe intese con il Ministero dell’economia e delle
Tuttavia, l’Ucb, oltre il lento adeguamento nell’adozione della determina a contrarre, rileva, spesso, una “non completezza del suo contenuto; infatti, a fronte dell’indicazione, pressoché generalizzata, “degli elementi inerenti alla procedura di selezione da seguire per l’individuazione del contraente, quali (…) il riferimento normativo della procedura da seguire, la base d’asta, ovvero l’importo massimo utilizzabile, non corrisponde un livello di dettaglio altrettanto uniforme per quel che concerne la presenza degli elementi essenziali del contratto (durata, garanzie, ecc.). Non sempre, nella determina a contrarre, è indicato il responsabile unico del procedimento; tuttavia, laddove non indicato, tale figura è identificabile nel dirigente responsabile della spesa, ai sensi dell’art. 5, comma 2, della l. n. 241/1990”77.
Il Ministero delle politiche agricole riferisce di far precedere “con le determine a contrarre le procedure di acquisti di servizi e forniture, anche in economia, ad eccezione degli acquisti di piccola entità con affidamento diretto, peraltro effettuati, nella quasi totalità, tramite il Mepa. Discorso differente deve farsi per il Dipartimento dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi, che ha adottato tali procedure a partire dall’anno 2015, mentre, per il periodo precedente, le determinazioni sono state predisposte soltanto in casi di acquisti specifici, non rientranti nella gestione di spese riferite all’ordinaria attività. Si deve, però, precisare che la gestione degli acquisti di beni e servizi per l’amministrazione centrale dell’Ispettorato centrale è, in parte, affidata, in gestione unificata, alla Direzione generale degli affari generali, delle risorse umane e per i rapporti con le regioni e gli enti territoriali e, per la restante parte, è riconducibile, essenzialmente, al funzionamento del laboratorio centrale di Roma”78.
4. La richiesta al Sistema informativo di monitoraggio delle gare (Simog) dell’Anac del codice di identificazione di gara (cig)
Per il Ministero degli affari esteri, tutte “le strutture chiamate alla contribuzione all’Anac (secondo quanto previsto dalle deliberazioni Anac, da ultimo, 5 marzo 2014), quindi, non
finanze. Le procedure in questione vengono precedute dalla determinazione a contrarre, ma il contratto con la società specializzata viene stipulato dall’amministrazione solo previa autorizzazione dell’Ispettorato generale di finanza del Ministero dell’economia, che verifica la piena correttezza delle procedure osservate”.
77 Nota n. 901/4979 del 29 febbraio 2016.
78 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016.
per lo smart cig79, assicurano il relativo pagamento, secondo modalità diverse, ma ugualmente corrette. In alcuni casi, sono previste forme centralizzate presso le direzioni generali (unico ufficio per tutti gli uffici della direzione generale), mentre, in altri casi, sono i singoli uffici a provvedere. Normalmente, gli uffici provvedono mediante mav80, oppure tramite versamento diretto sul conto corrente bancario intestato all’Anac. L’adempimento non ha presentato profili di criticità”81.
Il Ministero delle politiche agricole dichiara di aver “sempre richiesto il cig per ogni singola procedura di gara, secondo le seguenti modalità: - cig in forma semplificata (smart cig), per procedure al di sotto della soglia di 40.000 euro; - cig tramite Simog, per le procedure di gara di importo superiore ai 40.000 euro. Il versamento del contributo all’Anac, ove dovuto, è stato disposto attraverso l’adozione di appositi decreti di impegno e di liquidazione e pagamento dei mav ricevuti quadrimestralmente dall’Anac”82.
5. Il commom procurement vocabulary
Il Ministero degli affari esteri riferisce che, nei bandi di gara, il Cpv (commom procurement vocabulary) è indicato, con alcune eccezioni, essendo connesso “anche agli adempimenti in sede Anac, ovvero la richiesta del cig (sempre acquisita), dove il campo Cpv è obbligatorio, in sede di compilazione di scheda Simog. Per gli affidamenti in economia, per i quali è possibile il rilascio del cig in modalità semplificata e non è previsto un bando di gara (inferiori ad euro 40.000, Iva esclusa, smart cig), e nei quali la prestazione o la fornitura sono chiaramente individuabili, il quadro è più variegato, assistendosi non sempre all’indicazione
79 Cig in modalità semplificata.
80 Pagamento mediante avviso.
81 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
82 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “Per tutte le procedure di gara poste in essere dall’amministrazione, anche di minimo importo, viene richiesto, sulla piattaforma Simog, il codice identificativo gara o, laddove consentito, lo smart cig. Per il versamento della contribuzione dovuta, i singoli centri di costo dell’amministrazione procedono autonomamente a scaricare dal sito Anac i bollettini mav, che l’Autorità emette quadrimestralmente sulla base dei cig perfezionati nel quadrimestre precedente, già intestati al centro di costo stesso per i codici gara di sua competenza. La spesa complessiva del singolo mav viene imputata e liquidata sui capitoli di bilancio pertinenti l’oggetto delle forniture per le quali sono state indette le procedure di gara e per le quali è stata richiesta l’attribuzione dei cig stessi e pagata, generalmente, nel rispetto delle scadenze previsti dal mav, mediante mandato informatico con versamento su apposito conto corrente comunicato dalla predetta Autorità” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato).
del Cpv, che rappresenta una facoltà, confermata dalla sua non obbligatorietà in sede di acquisizione del cig. Sul punto, diverse strutture hanno rappresentato complessità nell’individuare dei Cpv che rispecchino effettivamente la tipologia degli affidamenti, specialmente per prestazioni particolari. (…) Il Cpv non viene, inoltre, indicato nella maggior parte dei contratti stipulati ex art. 17 d.lgs. n. 163/2006. Si tratta, in questi casi, di procedure per le quali il servizio o la fornitura richiesta hanno caratteri di elevata specializzazione, di speciali misure o classifiche di sicurezza (‘riservato’ e superiori, ex l. n. 124/2007) o di conformità a standard di enti esterni all’amministrazione (es., Presidenza del Consiglio, Dipartimento informazioni e sicurezza), per cui il servizio o la fornitura è chiaramente individuabile ed, in alcuni casi, non affidabile in un regime, anche minimo, di concorrenza, perché non compatibile con le esigenze di sicurezza (art. 17, comma 5, d.lgs. n. 163/2006)”83.
Il Ministero delle politiche agricole riferisce che il Cpv è sempre indicato nei bandi relativi alle procedure aperte e sopra soglia, mentre non sempre ciò avviene negli inviti a presentare offerte, “ancorché il rilascio del cig non semplificato (sopra i 40.000 euro) obblighi all’inserimento del Cpv”84.
Il Corpo forestale indica il Cpv nelle procedure di gara per le quali è prevista la pubblicazione dei relativi bandi sulle Gazzette ufficiali dell’Unione europea ed italiana, mentre “adotta un criterio facoltativo per l’indicazione del Cpv negli atti di gara relativi a procedure di acquisizione sotto soglia”85 o, comunque, relativi a procedure dove non è prevista la pubblicazione del bando sulle gazzette, provvedendovi solo quando utile per identificare la tipologia di bene o servizio.
6. Il responsabile unico del procedimento (rup)
Il Ministero degli affari esteri riferisce che il nominativo del responsabile del procedimento è sempre indicato nel bando di gara, nelle lettere di invito, in caso di procedura
83 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016.
84 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016.
85 Nota n. 16270 dell’8 marzo 2016.
negoziata ex art. 57 del d.lgs. n. 163/2006, e nelle lettere di xxxxxx, nel caso di procedure di cottimo fiduciario ex art. 125. “Xxx non espressamente indicato, coincide, per il disposto dell’art. 5 della l. n. 241/1990, con il capo dell’unità organizzativa competente per la spesa. (…) La nomina del responsabile avviene in modo diverso tra le strutture del ministero. Nella maggior parte dei casi, coincide con il titolare dell’unità organizzativa cui è affidata la gestione del relativo capitolo di spesa. (…) In caso di strutture specializzate, (…) corrisponde alla figura apicale o ad un suo delegato. Per servizi e forniture specialistiche, la relativa funzione viene affidata a personale tecnico di ruolo, normalmente svolgente compiti di capo sezione (unità non dirigenziale). Sono stati segnalati anche alcuni casi nei quali i compiti di responsabile di procedimento sono stati affidati a personale di ruolo appartenente ad altre direzioni generali. In ottemperanza a quanto previsto dall’art. 10 del d.lgs. n. 163/2006, i criteri di individuazione del responsabile (tra funzionari di area III) sono i seguenti: a) il possesso di titolo di studio e capacità professionali e tecniche adeguate al tipo di commessa che si intende affidare; b) la rotazione degli incarichi, in modo da prevenire la potenziale costituzione di posizioni di privilegio. Tale ultimo criterio è stato inserito in concomitanza con l’entrata in vigore del primo piano nazionale anticorruzione”86.
L’Ucb conferma, in linea generale, che “il nominativo del responsabile unico del procedimento è espressamente indicato nei bandi di gara e nelle lettere invito, nei casi di procedura negoziata. In procedure di importo minimale, comunque entro la soglia dei 40.000 euro per l’affidamento diretto ex art. 125 del d.lgs. n. 163/2006, tale indicazione non sempre è presente”87.
Per il Ministero delle politiche agricole, il responsabile “è sempre indicato nel bando di gara, nell’avviso con cui viene indetta e, nella quasi totalità dei casi, negli inviti a presentare offerte”88, ed è quasi sempre individuato nel dirigente del servizio che effettua la gara. La sua nomina avviene per specifico provvedimento o nell’ambito della determinazione a contrarre.
86 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016.
87 Nota n. 901/4979 del 29 febbraio 2016.
88 Nota n. 3248 del 21 marzo 2016.
7. Le specifiche tecniche ed i capitolati speciali
Il Ministero degli affari esteri riferisce che le specifiche tecniche ed i capitolati speciali vengono redatti, prevalentemente, con professionalità interne. Nel caso di prestazioni caratterizzate da elevata semplicità o standardizzazione, provvede direttamente l’unità organizzativa competente per la spesa. Negli altri casi, “vi sono sinergie interufficio ed interdirezionali. In questi casi, si tiene conto, prevalentemente, dei seguenti criteri: a) esigenze e specificità dell’amministrazione; b) atti di gare analoghe, bandite da altre amministrazioni affini; c) ottimizzazione della qualità di beni e servizi da acquisire; d) competenza acquisita sulla base di specifica esperienza in materia; e) specificità normative (es., specifiche ex art. 171, d.p.r. n. 18/1967, coefficienti di sede; d.p.c.m. n. 72/2008, concorso diplomatico; art. 66 Ccnl dirigenza area 1, assicurazione responsabilità civile dirigenti; art. 17, d.lgs. n. 163/2006, contratti segretati od eseguibili con speciali misure di sicurezza). Per la tipologia ex art. 17 del codice, si è fatto ricorso a gruppi di lavoro composti da professionalità tecniche civili e militari in servizio presso la direzione generale, di ruolo o in posizione di distacco, con acquisizione di pareri di enti esterni (prevalentemente, Presidenza del Consiglio, Dipartimento per l’informazione e la sicurezza). Utili riferimenti, in questi casi, sono gli esiti delle ispezioni condotte da organi di sicurezza nazionali (Autorità nazionale di sicurezza) e comunitari, ai quali ci si conforma in sede di adozione di nuovi capitolati tecnici; f) risultanze prodotte da appositi gruppi di lavoro creati ad hoc negli uffici o nelle direzioni generali. Si segnala, per completezza, la modalità individuata dalla Delegazione per il semestre di presidenza europeo, che ha provveduto alla redazione dei capitolati tecnici, anche avvalendosi dell’Agenzia delle entrate, Sezione territorio per servizi tecnico-estimativi (congruità su preventivi per la fornitura di beni mobili e di servizi). Per le gare in ambito Consip, gli accordi quadro e i capitolati tecnici sono predisposti dalla stessa Consip, sui quali l’amministrazione, nel suo complesso, fa affidamento”89.
Per il Ministero delle politiche agricole, le modalità delle specifiche tecniche e dei capitolati speciali vengono definite, a seconda delle tipologie, dall’ufficio tecnico del ministero, dai tecnici della materia o, in casi particolari, da professionisti selezionati dagli albi.
89 Nota n. 41239 del 29 febbraio 2016.
Per il Corpo forestale, le strutture beneficiarie “individuano le specifiche esigenze in funzione delle quali curano, di norma, la redazione delle specifiche tecniche (eventualmente trasfuse in apposito capitolato speciale), nelle quali vengono descritte le caratteristiche essenziali e di dettaglio delle prestazioni o delle forniture da appaltare. Laddove l’oggetto della prestazione, sotto il profilo produttivo o tecnologico, risulti particolarmente complesso, vengono, solitamente, recepite e tradotte, in apposite specifiche, le indicazioni tecniche fornite da organismi interni permanenti per disposizioni amministrative e regolamentari (es., commissioni di collaudo forniture di vestiario o armi e munizioni) o appositamente costituite con personale di ruolo dell’amministrazione dotato delle competenze tecnico-scientifiche-merceologiche precipue del settore cui la tipologia di prestazione o di fornitura da eseguire è riconducibile. In alcuni casi, la struttura beneficiaria dell’acquisto gestisce direttamente l’intera procedura di affidamento; in altri, demanda ad altra struttura le fasi prettamente amministrative della procedura di gara, con conseguente separazione delle figure di responsabile del procedimento e di direttore dell’esecuzione del contratto”90.
8. I contratti di sponsorizzazione
Nel periodo in riferimento, entrambi i ministeri non hanno posto in essere contratti ai sensi dell’art. 18 del d.lgs. n. 163/2006 ed è stato aggiudicato un solo contratto di sponsorizzazione, ex art. 26 d.lgs. n. 163/2006, da parte dell’amministrazione degli esteri91.
9. I bandi
Il Ministero degli affari esteri riferisce che non vengono sempre indicati, nei bandi, tutti gli elementi prescritti dal codice92 non procedendosi, di conseguenza, nemmeno a forme ulteriori di pubblicità rispetto a quelle obbligatorie. Infatti, l’adempimento è ritenuto riguardare solo i bandi di gara europei; pertanto, “è stato posto in essere da parte delle sole strutture che hanno utilizzato tale modalità di affidamento. Per quanto riguarda l’adozione
90 Nota n. 16270 dell’8 marzo 2016.
91 Delegazione del semestre di presidenza europea, per 700.000 euro, con gara pubblica.
92 Art. 64, allegato IX A - obbligatorio per tutte le procedure -, ecc.
di modelli di bando approvati dall’Anac (bandi tipo), i primi due che sono stati predisposti (…), a fine 2014, si riferiscono, rispettivamente, all’affidamento dei contratti pubblici di servizi e forniture di importo superiore alla soglia comunitaria nei settori ordinari e all’affidamento di lavori pubblici, sempre nel settore ordinario, per importi superiori ad euro
150.000. Gli stessi, nelle procedure di una certa complessità, anche sotto soglia, sono stati presi come riferimento per la redazione delle lettere invito”93.
Il Ministero delle politiche agricole afferma che i propri bandi “sono conformi ai contenuti del bando tipo, per come specificati anche dall’Anac nella determinazione n. 4 del 10 ottobre 2012”94.
10. L’applicazione dell’art. 38 del codice
Il Ministero degli affari esteri richiede, nelle “procedure selettive, il possesso, mediante autodichiarazione, dei requisiti per contrarre con la pubblica amministrazione. (…) Per non compromettere la partecipazione alle gare, è prevalente la tendenza a non aggravare gli adempimenti documentali da parte delle imprese. Quanto all’istituto del soccorso istruttorio (art. 38, comma 2-bis, del codice), in molti casi è stata inserita la clausola specifica, con indicazione della sanzione per la regolarizzazione. In merito alle verifiche successive, necessarie per rendere efficace l’aggiudicazione definitiva, il panorama è molto variegato. Le strutture che hanno potuto utilizzare il sistema AvcPass hanno potuto contare su quanto ivi riportato (sebbene, nella fase iniziale, fosse necessario effettuare ulteriori verifiche). Quando gli affidamenti vengono disposti sul Mepa, la maggior parte delle strutture fanno affidamento alle verifiche a campione disposte da Consip (anche per i bandi, art. 25 delle regole del mercato elettronico). Quando non sia possibile utilizzare il sistema AvcPass (ormai
93 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
94 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “Per le procedure di gara sopra soglia, laddove prescritta dalla normativa vigente la pubblicazione del bando anche sulla Guue, vengono utilizzati gli appositi formulari, predisposti in conformità alle direttive comunitarie che disciplinano le procedure degli appalti pubblici, messi a disposizione da Simap, a seguito di registrazione sul sito della Ue, i quali permettono l’inserimento facilitato di tutti gli elementi necessari richiesti dal codice degli appalti, tramite percorso guidato. Il bando così approntato viene pubblicato, poi, anche in ambito nazionale sulla Guri, sezione contratti pubblici, e, pertanto, contiene gli elementi informativi prescritti dall'art. 64, allegato IX A, del codice. Per tutte le tipologie di procedure sono state eseguite le relative forme di pubblicità obbligatorie previste dal codice e dalla normativa di settore” (nota
n. 31966 del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato).
casi recessivi), si procede autonomamente ad effettuare le verifiche presso il casellario penale e presso la prefettura competente per territorio”95.
Il Corpo forestale, per le procedure di gara in economia, “sulla base delle dichiarazioni presentate dai concorrenti, delle certificazioni dagli stessi prodotte e dei riscontri rilevabili dai dati eventualmente presenti nel casellario degli operatori economici, procede ad un immediato accertamento circa il possesso dei requisiti d’ordine generale, al fine dell’ammissione alla gara, riservandosi, in fase di aggiudicazione, di effettuare le verifiche a campione, previste dall’art. 71 del d.p.r. n. 445/2000, circa il possesso dei prescritti requisiti in capo all’aggiudicatario provvisorio, con le modalità previste dalla normativa vigente. Per le procedure di gara sopra soglia, (…) l’amministrazione, nella fase prodromica all’aggiudicazione definitiva, effettua la verifica del possesso dei requisiti in capo all’aggiudicatario provvisorio e, in taluni casi, anche al secondo in graduatoria, mediante richiesta diretta alle autorità o enti competenti (quali il Tribunale, per il casellario giudiziale, l’Ufficio collocamento disabili presso le province, per le certificazioni di cui alla
l. n. 68/1999, l’Inps/Inail, per il durc on line, ecc.) o mediante il sistema AvcPass, a partire dal momento in cui lo stesso è divenuto sistema obbligatorio di verifica dei requisiti per la partecipazione alle gare per l’affidamento di commesse pubbliche. Finora, non si sono registrati casi di contenzioso insorto ad esito di verifica circa il possesso dei requisiti. Non si sono registrati casi per i quali sia prevista la comunicazione all’Anac, ai sensi della determinazione n. 1 del 10 gennaio 2008, in relazione a false dichiarazioni rese dai partecipanti alle procedure di gara circa il possesso dei requisiti”96.
11. Le modalità di verifica del possesso dei requisiti di idoneità professionale (art. 39) e di capacità economica e finanziaria (art. 41)
Il Ministero degli affari esteri assicura “che il possesso dei requisiti di idoneità professionale e capacità economica e finanziaria viene sempre verificato, seppure con modalità diverse, a seconda del tipo di procedura adottata. Nelle procedure ad invito, le strutture assicurano di provvedere ad effettuare una preliminare verifica con visura
95 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
96 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.
camerale. Per affidamenti di limitato importo (in genere, sotto la soglia di 40.000 euro), una visura camerale viene considerata elemento utile per valutare l’idoneità professionale e la capacità economica e finanziaria. Nelle procedure aperte, viene chiesto il possesso dell’iscrizione alla camera di commercio, ai fini della capacità professionale, come requisito di base, fatta salva la possibilità di richiedere ulteriori elementi a comprova, specialmente quando si tratti di servizi che richiedano abilitazioni speciali (servizi assicurativi: registri Ivass; attività culturali: statuti ed atti costitutivi). Quanto alla capacità economica e finanziaria, oltre alle due referenze bancarie, viene richiesto un fatturato parametrato sulla base di quello presunto oggetto dell’affidamento (valore medio annuo dell’importo posto a base d’asta relativo alle forniture o ai servizi prestati nel triennio precedente la gara). Le modalità di verifica, in genere, sono (…), oltre alle referenze bancarie: a) bilanci o estratti dei bilanci dell’impresa, ovvero dichiarazione sottoscritta in conformità alle disposizioni del
d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445; b) dichiarazione, sottoscritta in conformità alle disposizioni del d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445, concernente il fatturato globale d’impresa e l’importo relativo ai servizi o forniture nel settore oggetto della gara, realizzati negli ultimi tre esercizi. In merito agli affidamenti extra Consip sotto soglia, l’idoneità professionale viene valutata in relazione ai diversi fornitori. Ad esempio, il servizio di interpretariato viene affidato ad interpreti, ove occorra anche dotati di nulla osta di segretezza, selezionati singolarmente dal Cerimoniale della Repubblica (…), in base alle diverse esigenze linguistiche e tematiche. Quando si tratta di procedure svolte in ambito Consip, ci si affida ai controlli a campione effettuati dalla centrale di committenza, circostanza, questa, espressamente prevista dalle regole sul mercato elettronico (art. 25)”97.
Il Corpo forestale “ha attivato le funzionalità messe a disposizione delle pubbliche amministrazioni da Infocamere, acquisendo il servizio di accesso al registro imprese e ad altre banche dati delle Camere di commercio, e, nello specifico, i servizi Telemaco ed Ulisse, attraverso i quali è possibile consultare le visure ordinarie e storiche, i bilanci delle società, gli atti di tutte le imprese e ottenere le principali informazioni legali, economiche ed amministrative, evidenziando la storia dei passaggi di proprietà, le sedi e i soci attuali e del passato, gli amministratori e le persone che hanno o hanno avuto una
carica nell’impresa, le relazioni fra imprese e persone, visualizzare liste di imprese su una mappa geografica oppure seguire le variazioni di un’impresa nel tempo. (…) Per le gare con procedure sopra soglia, si richiede, di prassi, ai concorrenti di attestare la propria capacità economica, presentando la dichiarazione di almeno due istituti bancari o intermediari autorizzati, verificando che tali dichiarazioni siano in originale e riportino, in modo leggibile, la qualifica e le generalità del sottoscrittore. Resta fermo che, nella fase di verifica dei requisiti di capacità economico-finanziaria, nonché di capacità tecnica e professionale, che si effettua ai sensi dell’art. 48 del d.lgs. n. 163/2006, commi 1 e 2, l’amministrazione acquisisce necessariamente tutti i documenti (…) - bilanci, dichiarazioni fiscali, fatture, contratti, attestazioni di regolare esecuzione, ecc. - a comprova di quanto, eventualmente, solo autodichiarato dal concorrente, nelle precedenti fasi di gara. Per le procedure di acquisizioni di forniture di beni e servizi aventi caratteristiche altamente specialistiche destinate alle esigenze del settore aeromobili del Corpo, vengono richieste, altresì, ai concorrenti certificazioni nazionali (Enac) e/o internazionali (Easa, Icao) precipue per tali tipologie di forniture”98.
12. Le modalità di verifica dei requisiti di capacità tecnica e professionale (art. 42)
Per il Ministero degli affari esteri, le “verifiche ex art. 42 (capacità tecnica) vengono, normalmente, disposte solo per gli affidamenti di importi rilevanti (sopra soglia comunitaria). In particolare, nei bandi e nei disciplinari di gara, (…) viene richiesto, oltre all’elenco degli appalti eseguiti, l’indicazione, in particolare, di aver svolto almeno un’analoga fornitura o un analogo servizio presso enti privati o pubbliche amministrazioni nel triennio antecedente la gara. Alternativamente, si chiede di comprovare la capacità tecnica nel modo seguente: a) presentazione dell’elenco dei principali servizi o delle principali forniture prestati negli ultimi tre anni, con l’indicazione degli importi, delle date e dei destinatari, pubblici o privati, dei servizi stessi; b) indicazione dei titoli di studio e professionali dei prestatori di servizi o dei dirigenti dell’impresa concorrente e, in particolare, dei soggetti concretamente responsabili della prestazione di servizi. In altri casi, (…) si è fatto riferimento a referenze relative ai servizi similari offerti presso altre pubbliche
98 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.
amministrazioni ed ad autocertificazioni. Queste ultime sono verificate acquisendo copia dei contratti sottoscritti con soggetti privati o attestazioni da parte di pubblica amministrazione in merito ai servizi prestati dagli operatori economici concorrenti. In alcuni casi speciali, vengono richiesti anche i curricula degli operatori chiamati a svolgere il servizio richiesto (es., Unità di crisi, in considerazione della tipicità e delle caratteristiche di sicurezza che contraddistinguono le proprie competenze). In altri servizi, vengono acquisite certificazioni Iso, indicazioni riferite ai titoli di studio e professionali, produzione di campioni, descrizione delle attrezzature tecniche. In caso di ricorso ai bandi Consip, come per le capacità ex artt. 39 e 41, ci si affida a quanto previsto dai documenti sul Mepa”99.
Secondo il Ministero delle politiche agricole, l’individuazione dei requisiti, “a differenza di quanto disposto dal codice dei contratti e dal regolamento per i lavori pubblici e per i servizi di ingegneria, è effettuata dalla stazione appaltante, in seno alla singola gara, mediante indicazione nel bando e/o nel relativo disciplinare (sistema della ‘qualificazione in gara’). Nell’esercizio della discrezionalità rimessa all’amministrazione, si è provveduto, ove ritenuto necessario, alla fissazione di specifici requisiti di capacità tecnico-organizzativa e/o economico-finanziaria. In tale ipotesi, la verifica è stata effettuata tramite il sistema AvcPass e, per ulteriore documentazione, richiedendo apposite produzioni documentali (certificati di esecuzione lavori, bilanci degli ultimi tre anni, ecc.). L’amministrazione ha puntualmente osservato il principio, fissato da costante ed ormai consolidato orientamento giurisprudenziale e dall’Anac, secondo cui non è consentito alle stazioni appaltanti di richiedere ai concorrenti requisiti sproporzionati ovvero in grado di limitare le possibilità di partecipazione alla procedura di gara. Con riferimento alle procedure Consip, la verifica dei requisiti viene fatta semestralmente dalla Consip stessa. Con riferimento alle procedure di aggiudicazione disposte fuori dalla piattaforma Consip, l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi non ha proceduto alla fissazione di specifici requisiti. Ciò in ragione del modico valore economico e della circostanza che la quasi totalità degli acquisti hanno avuto ad oggetto prestazioni o beni a contenuto altamente specialistico per il laboratorio di Roma. Si tratta di beni e servizi non reperibili sul Mepa e reperibili sul mercato libero presso un numero molto ristretto di operatori economici, che, comunque, da
più anni, riforniscono, per beni diversi, i laboratori dell’Ispettorato centrale e, rispetto ai quali, pertanto, l’amministrazione può già comprovare il possesso di adeguata capacità tecnica ed economica”100.
13. L’avvalimento
L’istituto dell’avvalimento, nel periodo oggetto d’analisi, è stato utilizzato raramente per le procedure selettive del Ministero degli affari esteri101 e mai per quelle del Ministero delle politiche agricole, al contrario del Corpo forestale, secondo cui, “da parte delle ditte partecipanti, è stato frequente, precipuamente per gli appalti relativi alla fornitura di capi di vestiario, laddove vengono stabiliti requisiti di carattere speciale (economico- finanziario o tecnico-professionale e organizzativo), per i quali la partecipazione alla procedura, da parte delle ditte interessate, singolarmente o in raggruppamento temporaneo, più si presta al ricorso a tale tipo di istituto. In tali casi, l’amministrazione ha proceduto in conformità a quanto previsto dall’art. 49 del codice, effettuando le verifiche e i controlli sulla documentazione prodotta in sede di gara, anche in capo alle imprese ausiliarie, per accertare la sussistenza delle condizioni per l’ammissibilità dell’avvalimento, ai fini del soddisfacimento dei requisiti minimi richiesti per l’affidamento del contratto. Per le procedure poste in essere per l’acquisizione di forniture (…) altamente specialistiche destinate al settore aeromobili dcl Corpo forestale, l’istituto (…) non è consentito dalle norme internazionali. Infatti, il regolamento Easa (…) stabilisce che, nelle gare per l’affidamento di servizi di manutenzione o gestione dell’aeronavigabilità continua, le ditte interessate devono essere approvate secondo le norme Part 145 e non possono avvalersi di altre ditte”102.
100 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.
101 “Sono state segnalati i seguenti casi: Dgcs, un solo caso; Dgai - nell’ambito di una procedura negoziata - un solo caso, oggetto di soccorso istruttorio (comunque risolto positivamente); Dgri, un solo caso (oggetto di soccorso istruttorio), per il quale non vi sono state criticità” (nota n. 108798 del 31 maggio 2016).
102 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.
14. Le modalità di valutazione della congruità dei prezzi e le attività per limitare i comportamenti collusivi che alterano la concorrenza
Il Ministero degli affari esteri effettua “la valutazione di congruità dei prezzi sia nella fase antecedente l’avvio della procedura (art. 89 del codice, determinazione della base d’asta o del valore stimato dell’affidamento), sia, in presenza di elementi di dubbio, prima dell’aggiudicazione definitiva (art. 86, comma 3, del codice). La valutazione del prezzo base nelle gare d’appalto viene, normalmente, effettuata mediante riscontro dei prezzi correnti risultanti da indagini di mercato (inclusi gli affidamenti già in essere presso il Ministero od altre amministrazioni), da dati storici (precedenti affidamenti), da listini o prezziari di beni e servizi, facendo riferimento anche ai cataloghi dei beni e servizi pubblicati sul mercato elettronico. Particolare attenzione viene posta alla voce ‘costo del lavoro’, ove si prendono in considerazione le tabelle di settore dei contratti collettivi predisposte dal Ministero del lavoro per il calcolo del costo medio orario, tenendo, comunque, conto di quanto detto in materia dalla giurisprudenza predominante (criterio da interpretarsi come parametro medio ed orientativo e non in assoluto). In alcuni casi, è previsto un intervento obbligatorio da parte di altre amministrazioni dello Stato (es., Xxxx XXX, per il contratto riferito ai parametri di calcolo dell’indennità per il servizio estero, con intervento di Rgs-Igf); in altri casi, invece, si tratta di scelta discrezionale della stazione appaltante. In tale ambito discrezionale, vi sono richieste ad altre amministrazioni tecniche (es., Agenzia delle entrate, Cerimoniale), valutazioni di congruità disposte mediante utilizzo di apposite commissioni, anche in assenza di offerte anomale (Dgri VI, quattro casi su cinque, ai sensi dell’art. 86, comma 3, del codice), ed assistenza specifica da parte di terzi (es., Dgri VI, contratti assicurativi, consulenza del broker del ministero). In altri casi, la congruità viene definita tenendo conto di parametri predeterminati (es., assicurazione dei dirigenti, Ccnl area 1, e successivi aggiornamenti, con importo pro capite di euro 258)”. Per mitigare il rischio di comportamenti collusivi, l’amministrazione provvede “con misure preventive ed in itinere (riferite alla fase degli inviti). Nella fase di predisposizione della fattibilità delle gare, molta attenzione viene posta nell’individuare la base d’asta dell’affidamento, facendo riferimento a varie fonti utili sia interne che esterne (prezziari, affidamenti di altre amministrazioni, ricerche di mercato libere su cataloghi on line) e a monitorare anche il trend di mercato tra un affidamento ed un altro. È stata segnalata, come misura abbastanza diffusa nel caso di procedure con cinque lettere invito (e delle procedure negoziate), quella di evitare la
diffusione di informazioni sui nominativi degli operatori invitati, con ciò prevenendosi la formazione di possibili cartelli o accordi che possano alterare i prezzi. Diverse strutture segnalano l’adozione di commissioni (con rotazione dei componenti), anche dove è possibile procedere direttamente a cura del rup. Tale misura viene adottata a scopo preventivo e come fattore disabilitante i rischi di cattiva amministrazione”103.
Il Ministero delle politiche agricole “ha sempre utilizzato la pratica del benchmark”; inoltre, “i prezzi determinati dalle procedure di affidamento della Consip sono sempre considerati soglie sopra le quali non si può salire e, talvolta, sono stati utilizzati quali somme da porre a base d’asta. Per le acquisizioni in economia, viene applicato il regolamento recante modalità e procedure per l’acquisizione in economia di lavori, servizi e forniture approvato con d.m. (…) 28 novembre 2011. (…) I listini prezzi reperibili su Internet così come l’andamento dei prezzi sul mercato sono posti a disposizione delle commissioni di gara e dell’organo tecnico del ministero. Per appalti che si susseguono nel tempo, si valuta sempre, là dove i parametri siano gli stessi, l’andamento storico dei prezzi di aggiudicazione. Con riferimento alle procedure di gara dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari, trova applicazione il regolamento (…) 23 novembre 2011. L’art. 12, comma 2, (…) prevede che i “preventivi acquisiti sono esaminati da una apposita commissione (…) composta da un funzionario assegnato ai servizi amministrativi-contabili e da altri due funzionari, oltre ad un membro supplente”. Presso l’amministrazione centrale dell’Ispettorato risultano istituite due diverse commissioni tecnico-amministrative: una preposta ad esprimere pareri sulla congruità dei prezzi per l’acquisto di beni e servizi dell’amministrazione centrale e la seconda, composta da personale tecnico specializzato, ad esprimere pareri per gli acquisti del laboratorio di Roma. Le commissioni procedono, generalmente, ad indagini sui cataloghi delle ditte, reperibili su internet, al fine di acquisire le dovute informazioni sui prezzi di mercato”104.
Il Corpo forestale “valuta la congruità dei prezzi facendo riferimento alle caratteristiche essenziali dei beni e dei servizi da acquisire e, ove esistenti, ai parametri di qualità e di prezzo, benchmark, messi a disposizione da Consip. Tale congruità viene rilevata (…) anche
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104 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.
da eventuali statistiche e da ogni altro elemento (es., storico dei prezzi di aggiudicazione e/o indagini di mercato) relativo ad altre acquisizioni similari effettuate negli anni precedenti, listini e prezziari eventualmente già in uso o reperibili tramite rete Internet, ovvero dai cataloghi pubblicati dagli operatori abilitati sul mercato elettronico. Per le procedure di acquisizione altamente specialistiche destinate al settore aeromobile, si provvede a nominare una commissione composta da due o tre tecnici specializzati, scelti nei ruoli del Corpo forestale, che esamina i preventivi e rilascia verbali di congruità. L’amministrazione assicura che le procedure avvengano nel rispetto del principio della massima trasparenza, contemperando, altresì, l’efficienza dell’azione amministrativa con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, concorrenza e rotazione tra gli operatori economici. Si stabiliscono requisiti minimi per la partecipazione alle procedure di gara strettamente connessi alla tipologia e all’importo della prestazione, evitando che la fissazione di requisiti non proporzionali allo specifico appalto da affidare possa comportare il rischio di un’involontaria e indebita restrizione della concorrenza” 105.
15. Le modalità di costituzione delle commissioni giudicatrici ed i criteri di selezione dei loro componenti
Il Ministero degli affari esteri riferisce che la “costituzione delle commissioni di gara è diversa quanto al soggetto nominante (in alcuni casi, il direttore generale competente, in altre, il capo dell’ufficio). Il tratto comune è che vengono sempre istituite quando si tratta di selezionare l’offerta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e, sempre, in numero dispari. Quanto ai componenti, è prevalente la regola della rotazione, con specifiche professionalità all’interno ed all’esterno delle direzioni generali. (…) E’ prassi corrente istituire commissioni anche nel caso di procedure per le quali non è richiesta; in questi casi, la presidenza viene svolta dal rup. Nel caso di servizi altamente specializzati, ci si avvale anche di professionalità esterne all’amministrazione. Nel caso di offerte anomale, esistono sia casi nei quali provvede la stessa commissione di gara, sia casi nei quali tale attività viene demandata ad una specifica commissione composta da altri dipendenti (interni od esterni). Essendo sempre valida la regola dell’art. 86, comma 3, del codice (possibilità di valutare la congruità delle offerte), l’amministrazione ha fatto uso anche di
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tale facoltà, ricorrendone le condizioni. Le commissioni sono sempre state nominate dopo la chiusura del termine di presentazione delle offerte. I componenti (…) provvedono, prima delle operazioni di gara, a sottoscrivere apposita dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà in cui attestano la non esistenza di cause di incompatibilità e di astensione di cui all’art. 84, commi 4, 5 e 7, del codice dei contratti. Viene sempre consentito agli offerenti (o a propri delegati) di partecipare alla seduta pubblica, con indicazione di data ed ora nel bando o nella lettera d’invito, o mediante apposita comunicazione con avviso di ricevimento (pec), con congruo preavviso. Le commissioni di gara verificano, in seduta pubblica, la regolarità formale (rispetto dei termini, integrità e segretezza) dei plichi e delle buste contenenti la documentazione amministrativa, l’offerta tecnica ed economica e, in caso negativo, escludono le offerte dalla gara. Verificano, in seduta pubblica, la regolarità sostanziale della documentazione amministrativa e la regolarità dell’offerta tecnica (per, poi, proseguire alla valutazione, in seduta riservata). In successive sedute pubbliche, le commissioni procedono all’apertura delle offerte economiche ed alla loro regolarità. In caso di offerte anomale, o è la stessa commissione a provvedere, oppure il presidente sospende la seduta e chiede al rup di istituire un’apposita commissione per tali finalità. Al termine dei lavori, le commissioni procedono all’aggiudicazione provvisoria. Ricorrendone le condizioni, viene consentito l’utilizzo del soccorso istruttorio (sia per semplici irregolarità, sia per irregolarità più gravi, fermi restando i principi di segretezza e di possesso dei requisiti di gara alla scadenza del termine di presentazione dell’offerta)”106.
Presso il Ministero delle politiche agricole, le “commissioni di gara sono, solitamente, composte da dirigenti e funzionari, sia amministrativi che tecnici, nominati all’interno della stazione appaltante. Per alcuni appalti, dove sia richiesta una particolare professionalità (ad esempio, il medico pediatra, nel caso della gara per l’affidamento del servizio di gestione dell’asilo nido ministeriale), si è proceduto a nominare esperti esterni. Le aperture dei plichi avvengono sempre durante le sedute pubbliche, le cui date e luogo sono comunicate ai partecipanti: per quanto riguarda la prima seduta, nel bando di gara o nella lettera d’invito, mentre le altre, tramite invito, trasmesso per posta certificata. Per quanto riguarda l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi, (…) le commissioni
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tecnico-amministrative per la congruità sono periodicamente rinnovate, al fine di assicurare la rotazione tra il personale, secondo quanto disposto, tra l’altro, dal d.m. (…) 12 marzo 2014. (…) Non sono mai state nominati, dal 2013 ad oggi, componenti esterni. (…) Per le procedure svolte al di fuori del Mepa, le operazioni di gara, a partire dall’anno 2015, sono state svolte in seduta pubblica, previa comunicazione di data e luogo alle ditte”107.
Il Corpo forestale dichiara che le “commissioni giudicatrici sono costituite in conformità a quanto previsto dall’art. 84 del codice e formate, sempre, da un numero dispari di componenti competenti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto. La nomina (…) avviene, di prassi, con apposito incarico conferito da parte dell’organo di vertice, che designa, in qualità di presidente, un dirigente o un funzionario con posizione apicale e individua, tra tutti i funzionari di ruolo, gli altri componenti (…), in base alle specifiche competenze e al profilo professionale di ognuno, rilevanti nel particolare settore cui si riferisce l’oggetto dell’appalto, che non abbiano ricoperto altri ruoli nella procedura di affidamento. Nel periodo oggetto di indagine, non vi sono stati casi di nomina, quali componenti di commissioni giudicatrici, di soggetti esperti esterni al personale di ruolo dell’amministrazione. Per le gare sopra soglia, l’amministrazione rispetta il principio di pubblicità delle sedute della commissione giudicatrice, inderogabilmente per ciò che riguarda la fase di verifica della integrità dei plichi contenenti la documentazione amministrativa e l’offerta economica e di apertura dei plichi stessi e, pertanto, porta preventivamente a conoscenza dei concorrenti il giorno, l’ora e il luogo della seduta della commissione di gara, in modo da garantire loro l’effettiva possibilità di presenziare allo svolgimento delle operazioni di apertura dei plichi pervenuti. Ovviamente, si fa distinzione tra le procedure di aggiudicazione al prezzo più basso e quelle in base all’offerta economicamente più vantaggiosa. Per le prime, la pubblicità delle sedute è, generalmente, totale, e ciò al fine di consentire il controllo delle varie fasi di svolgimento della gara da parte dei concorrenti; per le seconde, invece, la pubblicità non si estende alla sedute della commissione giudicatrice riservate all’esame tecnico delle offerte. (…) Per le procedure di gara in economia, non vigendo l’obbligatorietà della pubblicità delle sedute di gara, viene lasciato un margine discrezionale al rup che, in autonomia, decide se procedere all’apertura
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dei plichi in seduta pubblica o riservata, fermo restando l’obbligo di verbalizzazione per entrambe le tipologie delle operazioni di gara. Anche per le procedure di gara (richiesta di offerta) su Mepa, l’amministrazione si riserva di optare o meno per la seduta pubblica virtuale”108.
16. La garanzia provvisoria (cauzione, fideiussione bancaria o assicurativa)
Il Ministero degli affari esteri, per le gare sopra soglia, procede, “sempre, alla richiesta della cauzione provvisoria, ex art. 75 del codice (2 per cento dell’importo a base di gara). Alcune strutture la richiedono anche per gli affidamenti con procedura competitiva a cinque lettere invito, anche per garantire l’eventuale applicazione della sanzione per il soccorso istruttorio, ex art. 38, comma 2-bis, del codice. Nel caso degli affidamenti diretti, normalmente, non si richiede cauzione provvisoria ed, in luogo di quella definitiva, si applica il disposto dell’art. 54 del r.d. n. 827/1924, consistente nella riduzione del prezzo. Quando si applica l’istituto della garanzia provvisoria, la stessa viene richiesta con tutti i requisiti di cui all’art. 75 del codice, ovvero: garanzia bancaria o assicurativa o rilasciata da intermediari finanziari autorizzati; espressa rinuncia al beneficio della preventiva escussione del debitore principale; rinuncia all’eccezione di cui all’art. 1957, comma 2, del codice civile; operatività entro quindici giorni, a semplice richiesta scritta della stazione appaltante. La garanzia ha validità per almeno centottanta giorni dalla data di presentazione dell’offerta, ma vi sono casi nei quali è possibile richiedere una garanzia con termine di validità maggiore o minore, in relazione alla durata presumibile del procedimento o con impegno del garante a rinnovare la garanzia, per la durata indicata nel bando, nel caso in cui, al momento della sua scadenza, non sia ancora intervenuta l’aggiudicazione. Viene praticato, in possesso delle certificazioni Uni Iso 9000, la decurtazione della cauzione (1 per xxxxx xxxxx xxxx x’xxxx)”000.
Il Ministero delle politiche agricole ritiene, “come da tempo sottolineato dall’Anac e dalla giurisprudenza amministrativa (ex multis, parere di precontenzioso n. 124 del 19 luglio 2012), la prestazione della cauzione provvisoria” rispondere “ad interessi precipui della stazione appaltante (la serietà dell’offerta ed il corretto adempimento dell’appaltatore) e
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non assurge a principio generale ed inderogabile nella materia dei pubblici appalti, né costituisce diretta attuazione dei principi di trasparenza ed imparzialità. Pertanto, la stazione appaltante legittimamente può decidere di semplificare la procedura, in considerazione della durata breve e del valore modesto dell’appalto, esonerando i concorrenti dall’onere della cauzione, che la legge impone, in termini inderogabili, soltanto per le gare di rilievo comunitario (art. 75 del codice) e per le procedure di cottimo fiduciario di valore superiore a 40.000 euro (art. 334, comma 1, lett. b), del regolamento, limitatamente alla garanzia dell’impresa aggiudicataria). (…) In considerazione della tipologia e degli importi delle gare e delle modalità di esecuzione delle prestazioni”, si è “ritenuto di non dovere generalizzare il ricorso all’istituto della cauzione provvisoria. Per le procedure superiori ai 40.000 euro e sopra soglia, si è proceduto alla richiesta di garanzia, lasciando libertà ai partecipanti di provvedervi con qualsiasi delle modalità previste dal codice”110.
17. Le modalità del controllo dei requisiti ex art. 48 del codice
Secondo il Ministero degli affari esteri, per “le gare sopra soglia, ricorrendone le condizioni (numero di partecipanti), si provvede al sorteggio in seduta pubblica, in fase di apertura delle buste contenenti la documentazione amministrativa a corredo dell’offerta. I controlli effettuati riguardano le autocertificazioni presentate dalle imprese sorteggiate. A seguito dell’aggiudicazione provvisoria, ai sensi dell’art. 48, comma 2, viene sempre disposta la prescritta verifica sulle autocertificazioni presentate dal primo e dal secondo classificato”111.
Il Ministero delle politiche agricole effettua i “controlli, ai sensi del comma 1, quando il numero dei partecipanti sia in numero sufficiente e procede, tramite sorteggio pubblico e prima dell’apertura delle buste, a selezionare un numero di offerenti non inferiore al 10 per
110 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Per le gare sopra soglia, il Corpo forestale, “negli atti di gara, prevede, sempre, che l’offerta sia corredata, a pena d’esclusione, di una garanzia, pari al due per cento del prezzo posto a base d’asta, nelle forme e con le modalità previste dall’art. 75 del codice. Si riscontra, nella quasi totalità dei casi, la preferenza, da parte degli operatori economici concorrenti, a prestare tale garanzia sotto forma di fideiussione bancaria o assicurativa. Per le gare in economia, svolte con procedure semplificate per l’affidamento di una fornitura di bene o servizi nella forma del cottimo fiduciario, l’amministrazione, di prassi, proprio in relazione alla natura dell’affidamento, non richiede un deposito cauzionale provvisorio” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016).
111 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
cento. Ai partecipanti selezionati viene chiesto di comprovare i requisiti di partecipazione. I controlli, ai sensi del comma 2, avvengono, poi, alla fine delle procedure, la cui aggiudicazione definitiva diviene efficace a controlli eseguiti. Da quando l’uso dell’AvcPass è divenuto obbligatorio, la comprova viene effettuata tramite il sistema dell’Anac”112.
18. L’attuazione dell’art. 79-bis del codice
Le amministrazioni non hanno dato corso all’istituto dell’avviso volontario per la trasparenza preventiva113.
19. La richiesta di accesso agli atti delle procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti (art. 13 del codice e l. 7 agosto 1990, n. 241)
Per il Ministero degli affari esteri, “l’istituto del diritto di accesso alla documentazione amministrativa è regolato, oltre che dalle disposizioni di legge (l. n. 241/1990) e di regolamento (d.p.r. n. 184/2006), dalla circolare ministeriale 20 giugno 1995, n. 8, soprattutto con riferimento agli importi da applicare in caso di copia di documenti (assolti tramite apposizione di marche da bollo). Alla luce della sopravvenuta normativa, l’istituto viene applicato con molta apertura e senza particolari formalità, fatti salvi i diritti degli eventuali controinteressati e la decisione finale, per il caso di differimento o di diniego. In
112 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Il Corpo forestale “acquisisce i documenti originali o in copia conforme all’originale, a comprova di quanto, eventualmente, solo autodichiarato dai concorrenti estratti a sorte (in numero pari almeno al 10 per cento dei partecipanti). In alcuni casi, in relazione al limitato numero delle offerte pervenute, si è ritenuto opportuno eseguire il controllo in capo a tutti i soggetti concorrenti, anche al fine di velocizzare le fasi della procedura e anticipare la verifica prevista dal c. 2 della norma, (…) che, in ogni caso, viene sempre eseguita in capo al concorrente aggiudicatario e al secondo in graduatoria, qualora non siano tra quelli estratti a sorte” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016).
113 L’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi non ha dato, “ad oggi, attuazione all’istituto dell’avviso volontario per la trasparenza preventiva, volto a dare una più ampia attuazione al principio di trasparenza nell’ambito delle procedure di gara. Ciò sia in considerazione del mancato espletamento di procedure di gara sopra la soglia comunitaria, sia in ragione del fatto che la gran parte delle procedure sono espletate sulla piattaforma Consip e le procedure di gara sul mercato libero hanno, di regola, valori di mercato piuttosto esigui. Infatti, la procedura di avviso volontario (…) è piuttosto articolata e si deve svolgere attraverso una serie di passaggi non del tutto compatibili con esigenze di snello approvvigionamento. Essa richiede, almeno, tre fasi procedimentali: a) adozione di un decreto motivato, nel quale si dichiara che il diritto comunitario o nazionale consentono, in quel caso, di omettere la pubblicazione del bando di gara; b) pubblicazione dell’avviso volontario per la trasparenza preventiva; c) rispetto del termine dilatorio di almeno 10 giorni per la stipulazione del contratto, decorrenti dal giorno successivo a quello di pubblicazione dell’avviso. Tuttavia, nel corso dell’anno 2016, darà seguito, per procedure di importo significativo, a pubblicare l’avviso volontario per la trasparenza preventiva” (nota n. 4149 del 13 aprile 2016 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali).
caso di richiesta palesemente immotivata o erronea, la stessa viene respinta per assenza dei presupposti di legge. In presenza, invece, di una richiesta formale e motivata, l’istanza di accesso viene esaminata e comunicata ai controinteressati, con fissazione di termine per proporre eventuale opposizione. All’esito della comunicazione dei controinteressati o allo spirare del termine senza comunicazioni, viene assunta la decisione di concedere, differire o negare l’accesso. Sono sempre rispettati i divieti e i differimenti di cui all’art. 13 del codice (es., durante la valutazione di anomalia). In tali casi, il riscontro alla richiesta è negativo, in ottemperanza alla legge. L’interessato ha, comunque, facoltà di proporre una nuova istanza, al venir meno dei divieti di legge. In tutti i casi nei quali è stata richiesta copia dei documenti, le strutture hanno provveduto ad esigere (con marca da bollo) le spese di copia, come previsto dalla circolare (…), mediante redazione di appositi verbali, a comprova dell’avvenuto esercizio del diritto e pagamento all’erario. Nel periodo in riferimento, il numero totale di richieste di accesso, con i relativi esiti, è stato il seguente: Dgcs: undici richieste di accesso, tutte accolte; Dgsp: una richiesta di accesso, opposizione dei controinteressati, istanza accolta con omissione di informazioni commerciali (know how specifico); Dgai: sette richieste di accesso, quattro concesse, tre differite; Dgri: cinque richieste di accesso, due accolte parzialmente (omissione segreti commerciali), tre negate; Servizio stampa: una richiesta di accesso, una accolta”114.
Il Ministero delle politiche agricole “procede nei termini di legge e secondo quanto disposto dal decreto ministeriale n. 31297 del 10 ottobre 2013. (…) In particolare, la procedura è la seguente: - si provvede, a mezzo di posta elettronica certificata, a notificare l’istanza pervenuta agli eventuali controinteressati, ai quali è data facoltà, ai sensi dell’art. 3 del d.p.r. n. 184/2006, di presentare una motivata opposizione alla richiesta, entro il termine di 10 giorni; - si opera la valutazione dell’istanza, sulla base della disciplina dettata dall’art. 13 del d.lgs. n. 163/2006, secondo cui l’accesso agli atti delle procedura di gara è strettamente collegato alla sola esigenza di una difesa in giudizio. In caso di esito positivo della valutazione, si consente l’accesso, previa corresponsione dei diritti di copia o di scansione. La richiesta di accesso agli atti è piuttosto frequente, anche se non sempre a questi consegue il ricorso. Sul tema, l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della
114 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
repressione frodi riferisce che risultano pervenute, dal 2013 ad oggi, due istanze, formulate, nell’anno 2015, da due ditte escluse da una procedura di gara per mancata indicazione, in sede di offerta economica, dei costi per la sicurezza aziendale, in conformità con quanto stabilito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 20 marzo 2015. L’Ispettorato ha comunicato le ragioni dell’accoglimento parziale e i costi di riproduzione, trasmettendo anche il relativo d.m., ma gli operatori economici hanno, poi, rinunciato ad esercitare il diritto d’accesso”115.
20. La facoltà di non procedere all’aggiudicazione definitiva ex art. 81, comma 3, del codice
Il Ministero degli affari esteri segnala l’utilizzo dell’annullamento d’ufficio “per una procedura di affidamento diretto, ex art. 125, nel 2014, per irregolarità della posizione contributiva (durc irregolare). L’amministrazione ha, inoltre, dovuto fare ricorso all’istituto della revoca (…) per il mutare della situazione di fatto, quali la sopravvenuta minore disponibilità di risorse rispetto al momento di avvio della procedura selettiva (Dgai, bando medico competente) o il cambiamento delle esigenze dell’amministrazione, a seguito di eventi non previsti (elevazione livello di minaccia sicurezza Ict). In questi casi, a procedura selettiva ancora non conclusa, si è proceduto alla revoca, senza avviare uno specifico procedimento di secondo grado. Si segnala un solo caso nel quale si è dovuto procedere ad un procedimento di secondo grado, con nomina di rup ed esercizio dei diritti di partecipazione procedimentali (Dgai, 2014). All’esito dell’accesso e dell’esame delle memorie dei soggetti interessati, la Dgai ha provveduto alla revoca della determina a contrarre e di tutti gli atti conseguenziali. Non vi sono state azioni giudiziarie su tale provvedimento”116.
Il ricorso a tale procedura non si è verificato per il Ministero delle politiche agricole.
115 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “Le modalità operative seguite in caso di richiesta di accesso agli atti sono quelle previste dalla l. n. 241/1990 e dall’art. 13 del codice. L’amministrazione ha predisposto, altresì, a tal proposito, delle linee guida, redatte a cura dell'Unità di consulenza specialistica in affari giuridici e disponibili sulla rete intranet del Corpo forestale, che individuano anche i costi da sostenere per la riproduzione di copie. In ogni caso, per l’accesso agli atti della procedura di gara, sono state rispettate le tempistiche e le modalità stabilite dall'art. 79, c. 5-quater, del d.lgs. n. 163/2006. Nel corso delle annualità oggetto d’indagine, si sono verificati limitati casi di richieste da parte di operatori economici partecipanti alle procedure di gara non risultati aggiudicatari. In nessun caso, comunque, all’esercizio del diritto (…) ha fatto seguito l’avvio di un contenzioso amministrativo” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato).
116 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
21. La rinegoziazione dei contenuti e dei termini dell’offerta a seguito dell’aggiudicazione e prima della stipula del contratto
Il Ministero degli affari esteri segnala un solo caso, “relativo al bando di gara per l’affidamento dei servizi di comunicazione, promozione e media relations ai fini della partecipazione (…) ad Expo Xxxxxx 0000, nonché per le attività di comunicazione previste per l’anno europeo per lo sviluppo. A seguito del ricorso presentato al Tar da parte dell’operatore la cui offerta era stata esclusa perché anomala, si è dovuto attendere la sentenza del tribunale, pubblicata in data 17 novembre 2015, dopo la conclusione della manifestazione Expo Milano 2015 (31 ottobre 2015). Stante, quindi, l’impossibilità di realizzare parte delle attività previste dal bando di gara, legate proprio ad Expo, si è proceduto ad una rinegoziazione delle attività da svolgere, da concentrare sull’anno europeo per lo sviluppo, e delle relative condizioni contrattuali”117.
La fattispecie non si è verificata per il Ministero delle politiche agricole.
22. Il termine dilatorio per la stipulazione dei contratti di cui all’art. 11, comma 10, del codice
Il Ministero degli affari esteri riferisce che, nelle “procedure aperte, ristrette, negoziate e con lettera d’invito a cinque operatori, lo standstill period di 35 giorni è sempre rispettato. Fanno eccezione i casi previsti dalla legge, quali la presenza di una sola offerta valida, e, ovviamente, i casi di affidamento diretto. In casi di urgenza ed in presenza di aggiudicazione definitiva efficace, viene disposta l’esecuzione in via d’urgenza. Lo standstill non viene, inoltre, applicato, in quanto non trova applicazione tale regola (art. 11, comma 10-bis, lett. b)), nel caso di acquisti in Mepa (sia ordini diretti d’acquisto che richieste di offerta)”118.
Il Ministero delle politiche agricole riferisce che, ad “esclusione dei contratti stipulati sul Mepa, per il quale il termine dilatorio dei 35 giorni (clausola dello standstill) non si applica, l’amministrazione lo rispetta sempre, ad eccezione di rarissimi casi, nei quali il responsabile unico del procedimento ha ravvisato la necessità di procedere a decretare l’anticipata esecuzione, ravvisando motivi di urgenza (art. 302 del regolamento). Ciò al fine di evitare di
117 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
118 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
compromettere il buon andamento dell’appalto (ad esempio, la procedura di affidamento del servizio per la gestione del nido ministeriale)”119.
23. La forma degli atti
Per il Ministero degli affari esteri, “le modalità sono diverse, a seconda delle strutture che espletano le procedure ed in ragione della complessità degli affidamenti. Normalmente, per le prestazioni complesse, dotate di articolati capitolati tecnici, viene utilizzata la forma sintetica, con rinvio alle disposizioni contenute nella documentazione di gara, che vengono considerate parti integranti del contratto. Per le prestazioni non complesse, viene, invece, preferita la forma analitica, con redazione di appositi contratti, riportanti tutti i contenuti delle prestazioni/beni richiesti, con indicazioni di tempi, modalità, penali, foro competente. Nel caso di contratti specifici derivanti da accordi quadro Consip, viene fatto espresso rinvio ai patti ed alle condizioni dei contratti quadro di riferimento”120.
Il Corpo forestale non segue uno schema procedurale predefinito, “ammettendo che l’atto negoziale possa assumere una forma sintetica, in special modo nelle corrispondenze commerciali, con rinvii ai documenti di gara, e, in particolare, al capitolato d’oneri e alle specifiche tecniche, come generalmente avviene per le fornitura di materiale di vestiario per il personale (…), oppure una forma analitica, fermo restando che, nel primo caso, dagli atti di gara devono essere, comunque, evidenti tutti gli elementi attinenti l’esecuzione della fornitura cui afferiscono, nonché tutti i dati previsti dalle norme vigenti”121.
119 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. “La clausola di standstill viene sempre rispettata per i contratti discendenti da procedure sopra soglia, in conformità a quanto previsto dalla norma del codice. Nelle procedure di gara in economia, tenuto conto della tipologia stessa della procedura, improntata a principi di semplificazione e snellezza, l’amministrazione ha, talvolta, valutato di non applicare il termine dilatorio previsto, in analogia a quanto avviene per i contratti stipulati sul Mepa, soprattutto quando sussistevano ragioni di urgenza o celerità nell’addivenire all’affidamento della fornitura e alla conclusione del contratto per non pregiudicare il proficuo soddisfacimento del fabbisogno all’origine dell’affidamento, conciliando, comunque, anche in tali casi, le esigenze di speditezza della procedura con quelle di trasparenza e informazione dei concorrenti” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016 del Corpo forestale dello Stato).
120 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
121 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.
24. Le forme contrattuali (atto notarile, forma pubblica amministrativa, scrittura privata, forma elettronica), di cui all’art. 11, comma 13, del codice
Il Ministero degli affari esteri dispone di un unico ufficiale rogante e di un sostituto, presso la Dgai. “Tale è la ragione per cui molti degli atti contrattuali di tale struttura (ad eccezione di tutto quanto affidato in Consip) avvengono, di solito, con la forma pubblica amministrativa (in modalità digitale), anche con partecipazione diretta nelle sedute di gara (sopra soglia). Le strutture che non dispongono di ufficiale rogante possono avvalersi di quello della Dgai e tale prassi è presente per i contratti sopra soglia (es., Dgri). Le direzioni che non ritengono di avvalersi dell’ufficiale rogante (…) stipulano i propri contratti tramite scrittura privata, in alcuni casi (Dgcs) con registrazione progressiva nel libro del repertorio di tutti i contratti della direzione. Con l’obbligo della forma digitale introdotto dalla legge anche per le scritture private a partire dal 1° gennaio 2015, si è proceduto alla firma digitale degli stessi. Per le stipule in ambito Consip (Mepa), si procede mediante utilizzo della piattaforma telematica di Consip. Per le procedure sotto soglia, è generalizzata la forma della scrittura privata in modalità digitale (con firma contestuale, con scambio via pec, o con sottoscrizione autenticata digitalmente, nel caso di indisponibilità di firma digitale di controparte o di pec). Al riguardo, l’Ucb (…) ha attirato l’attenzione dell’amministrazione sulla necessità della modalità digitale, fornendo utili indicazioni, anche in caso di assenza di dispositivo digitale di controparte”122.
Il Ministero delle politiche agricole riferisce che “sono utilizzate tutte le forme contrattuali, anche se le più utilizzate risultano essere la scrittura privata e la forma elettronica. Secondo quanto disposto dall’art. 6 del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179 (…) e dall’art. 11, comma 13, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, i contratti sono sempre sottoscritti mediante firma digitale. Per i contratti conclusi tramite il Mepa, si provvede alla sottoscrizione a distanza. Il documento di stipula, generato dal sistema, viene, infatti, sottoscritto digitalmente ed inviato alla controparte, che è tenuta a restituirlo munito della sottoscrizione con firma digitale”123.
122 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
123 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.
Il Corpo forestale stila i contratti secondo l’entità della spesa. Qualora questa sia esigua, “o, comunque, di importo inferiore alla soglia comunitaria, si opta, di preferenza, per procedure in economia, con sottoscrizione di contratti in forma di scrittura privata, anche conclusa tramite scambio di lettere commerciali, mentre si adotta sempre la forma pubblico- amministrativa per i contratti stipulati a cura dell’ufficiale rogante dell’amministrazione a seguito di affidamenti di appalti tramite procedure sopra soglia. Resta fermo l’utilizzo esclusivo della modalità elettronica, ai sensi dell’art. 11, comma 13, del codice, mediante sottoscrizione con firma digitale, per i contratti stipulati a cura dell’ufficiale rogante in forma pubblico-amministrativa, già a far data dall’inizio dell’anno 2014, mentre tale modalità viene utilizzata per la scrittura privata, anche conclusa tramite scambio di lettere, ai sensi dell’art. 334, comma 2, del d.p.r. n. 207/2010, inderogabilmente dopo il comunicato del presidente dell’Anac, pubblicato in data 4 novembre 2015, emesso anche a seguito di apposita istanza dell’amministrazione”124.
25. Le modalità degli adempimenti fiscali e di registrazione degli atti presso l’Agenzia delle entrate
Il Ministero degli affari esteri riferisce che, in “caso di stipula in forma pubblica amministrativa, gli adempimenti fiscali vengono effettuati dall’ufficiale rogante, previo assolvimento dei previsti oneri da parte dell’aggiudicatario. Le spese di bollo e di registro vengono effettuate a favore dell’Agenzia delle entrate direttamente dal contraente, tramite modello F23, la cui ricevuta viene consegnata all’ufficiale rogante per la registrazione dell’atto presso l’Agenzia. Si segnala, come criticità, la mancanza di un conto corrente su cui far affluire le spese di registro e bollo, che comporta, di fatto, l’impossibilità, ad oggi, della registrazione telematica degli atti. Per i contratti stipulati mediante scrittura privata (digitale), le spese sono normalmente a carico delle controparti. Tenuto conto che si tratta di registrazione d’uso, molte direzioni non si sono avvalse di tale facoltà”125.
Il Ministero delle politiche agricole afferma che, “per i contratti stipulati tramite scrittura privata, si provvede alla registrazione solo in caso d’uso. Nelle altre fattispecie,
124 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.
125 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
prima di dar corso all’esecuzione, si provvede alla verifica sull’avvenuto pagamento delle imposte di registro e di bollo, sempre dovute dall’altro contraente, per gli atti per i quali sono previste. L’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi riferisce che non sono state rinvenute anomalie, tranne che per il mancato assolvimento dell’imposta di bollo nella trasmissione dell’offerta economica in una procedura di gara, per la quale è stata chiesta la regolarizzazione all’Agenzia delle entrate di Bologna. Non sono state, invece, evase richieste di accesso agli atti, tali da richiedere l’esazione dei diritti di copia degli atti”126.
26. La tracciabilità
Il Ministero degli affari esteri assicura che, in “tutti i contratti, sia sopra soglia che in economia, stipulati con operatori privati, viene sempre inserita un’apposita clausola denominata ‘tracciabilità dei flussi finanziari’. La stessa, in ottemperanza al disposto della
l. n. 136/2010 ed alle indicazioni dell’Anac, prevede: modalità di pagamento tracciabili, indicazione del conto corrente bancario dedicato (anche in via non esclusiva), indicazione dei soggetti abilitati ad operare sul predetto conto e specifico obbligo di assicurare la tracciabilità lungo tutta la filiera, il tutto a pena di nullità del contratto”127.
Il Ministero delle politiche agricole richiede, “già in sede di formulazione dell’offerta da parte delle ditte, la dichiarazione di assunzione di tutti gli obblighi di tracciabilità dei flussi
126 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Il Corpo forestale dello Stato riferisce che, per “tutti i contratti stipulati in forma pubblico-amministrativa e iscritti nell’apposito registro di repertorio di cui all’art. 67 del d.p.r. 26 aprile 1986, n. 131, l’amministrazione procede ai sensi della l. 27 dicembre 1975, n. 790, incamerando l’importo corrispondente all’imposta di registro prevista dall’art. 5 del d.p.r. (…) e alle spese di cancelleria, copiatura e stampa, che, ai sensi del d.m. del Tesoro 5 maggio 1980, è richiesta per una somma pari ad euro 0,26 per ogni facciata impiegata per la stampa della copia cartacea dei contratti e dei relativi allegati. Gli oneri contrattuali a carico della controparte, di prassi, sono comunicati all’aggiudicatario all’atto della stipulazione (art. 135, c. 2, del regolamento), chiedendone il pagamento entro cinque giorni dalla comunicazione, con versamento sul conto corrente postale intestato alla Sezione di Tesoreria provinciale dello Stato, con imputazione sul corrispondente capitolo dello stato di previsione dell’entrata. La verifica dell’avvenuto versamento delle spese contrattuali costituisce condizione per la successiva registrazione del contratto presso il competente ufficio dell’Agenzia delle entrate. (…) Si provvede, inoltre, ad acquisire dalla controparte il necessario numero di marche da bollo, ai sensi del d.p.r. 26 ottobre 1972, n. 642, da apporre sulla copia cartacea del contratto in questione, resa conforme all’originale, in base a quanto previsto dal d.lgs. n. 82/2005 (codice dell’amministrazione digitale), da depositare presso l’ufficio dell’Agenzia delle entrate competente per territorio per la registrazione, entro 30 giorni dalla restituzione del decreto di approvazione, nonché del contratto stesso, approvato da parte dei competenti organi di controllo” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016). 127 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
finanziari di cui all’art. 3 della l. 13 agosto 2010, n. 136 (…), come disposto dalla determinazione n. 8 del 18 novembre 2010 dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici. La dichiarazione di tracciabilità dei flussi finanziari e conto corrente dedicato è allegata a tutti i decreti di impegno, liquidazione e pagamento, di cui costituisce presupposto essenziale”128.
27. I controlli antimafia
Molti degli affidamenti del Ministero degli affari esteri “non superano la soglia dei
150.000 euro, per la quale è obbligatorio acquisire le informazioni antimafia. Ad ogni modo, in tutte le procedure di gara inferiore a 150.000 euro, viene richiesta dichiarazione sostitutiva antimafia, ai sensi degli artt. 67 e 85 del d.lgs. n. 159/2011. Alcune strutture (Dgcs) procedono, comunque, alla verifica, anche al di sotto di tale soglia, mediante richiesta al casellario giudiziale. Ove funzionante il sistema AvcPass, viene utilizzata tale modalità per effettuare la verifica; altrimenti, viene utilizzato il sistema del Ministero dell’interno, Siceant. Quanto ai termini di risposta delle prefetture (e dello stesso Xxxxxxx), spesso i lunghi tempi di evasione delle richieste hanno rischiato di compromettere le stipule contrattuali e la continuità dei servizi istituzionali. Per ovviare, si è proceduto alla sottoscrizione dei contratti con apposita clausola risolutiva ed, in alcuni casi, richiedendo una seconda conferma al contraente circa l’insussistenza di tale tipo di causa ostativa. Per gli affidamenti sopra soglia, viene, invece, sempre effettuata la verifica, richiedendo alla prefettura, a seconda degli importi, la comunicazione o l’informativa antimafia (anche tramite Siceant). Si è rilevata una certa complessità del recente sistema Siceant, in merito alla sua attivazione, alla sua operatività ed al suo funzionamento tecnico. Si segnala, da parte della Dgcs, una criticità derivante da un controllo, riguardo all’emissione da parte della Prefettura di Roma (ottobre 2014), di una informazione antimafia positiva a carico di un istituto di vigilanza (…), con la quale la direzione aveva stipulato un contratto triennale; (…) si è proceduto
128 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Il Corpo forestale procede “agli adempimenti di competenza delle stazioni appaltanti, ai sensi della l. 13 agosto 2010, n. 136, inserendo, nei contratti, un’apposita ed espressa clausola per l’assunzione, da parte dell’appaltatore, di tutti gli obblighi previsti. Inoltre, al fine di rendere più agevole l’acquisizione delle comunicazioni da parte degli operatori economici in merito ai dati necessari ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari espressamente indicati nella legge (conto corrente dedicato alle commesse pubbliche, soggetti abilitati ad operare su detti conti correnti, ecc.), viene, solitamente, utilizzato un fac simile di dichiarazione, allegato a tutti gli atti di spesa predisposti per l’impegno, la liquidazione e il pagamento dei corrispettivi delle prestazioni oggetto del contratto” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016).
immediatamente al recesso dal contratto”129. Nell’adunanza del 16 gennaio 2017, l’amministrazione ha dichiarato che tale contratto è stato sottoposto a procedura di secretazione.
Il Ministero delle politiche agricole verifica “quanto autocertificato dai partecipanti in sede di gara tramite dichiarazione, ai sensi del d.p.r. n. 445/2000, richiedendo: la comunicazione antimafia, per contratti di importo superiore a euro 150.000, Iva esclusa, ed inferiore alla soglia comunitaria; l’informativa antimafia, per contratti di importo pari o superiore ad euro 200.000”130.
28. La cauzione definitiva ex art. 113 del codice
Il Ministero degli affari esteri riferisce che, per tutti gli affidamenti sopra soglia, “viene sempre richiesta cauzione definitiva nelle forme e nelle modalità di cui all’art. 113 del codice. Xxxxxxx, in materia, sia le ipotesi di decurtazione dell’ammontare (possesso di certificazioni di qualità), sia le ipotesi di maggiorazione, in caso di percentuale di ribasso superiore al 10 per cento. Per le procedure sotto soglia, è prevalente l’utilizzo dell’esonero da cauzione (art. 54, r.d. n. 827/1924), con una riduzione del prezzo (1-2 per cento). In affidamenti sotto soglia di importo medio o medio-alto non in affidamento diretto, si sono registrati alcuni casi di richiesta di cauzione. Quando gli affidamenti vengono svolti con operatori del panorama pubblico (es., Ipzs) non viene richiesta alcuna cauzione”131.
Il Ministero delle politiche agricole, ai sensi dell’art. 35 del regolamento per l’acquisizione in economia, chiede la cauzione definitiva. “L’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi riferisce che il regolamento recante modalità e procedure per l’acquisizione in economia di lavori, servizi e forniture dell’Ispettorato (…) 23 novembre
129 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
130 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Il Corpo forestale “procede obbligatoriamente alla richiesta di informativa antimafia (comunicazione o informazione) per i contratti di beni e servizi che superino gli importi previsti dalla vigente normativa. Per i contratti sotto soglia comunitaria o in economia per importi inferiori a euro 150.000, non viene, di norma, richiesta l’informativa antimafia. Ciò non esclude che, anche per tali tipologie di appalti, si possa richiedere detta informativa, qualora il rup ravvisi ragioni di opportunità in tal senso” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016).
131 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
2011 dispone, all’art. 14, che, per gli affidamenti di importo inferiore ad euro 20.000, le imprese aggiudicatarie sono, di norma, esonerate dalla prestazione delle garanzie (…), salvo che particolari circostanze non ne facciano risultare opportuna la costituzione. La cauzione definitiva viene, comunque, sempre richiesta, a prescindere dall’importo, all’esito della stipula di contratti pluriennali e per i contratti ad esecuzione differita nel tempo”132.
Per le gare sopra soglia, il Corpo forestale richiede una cauzione definitiva, “sulla base della percentuale di ribasso dell’importo di aggiudicazione. In tale fase, si tiene conto della possibilità di dimidiare l’importo della cauzione, qualora l’aggiudicatario sia in possesso di certificazione Uni En Iso, della quale dovrà produrre, contestualmente, originale o copia autentica (…), da cui risulti la validità della stessa. Per le gare in economia, l’amministrazione, a prescindere dal valore del contratto, richiede, di norma, una cauzione pari al 10 per cento fisso sul prezzo di aggiudicazione, al netto dell’Iva, eventualmente dimidiata, qualora in possesso delle certificazioni Uni En Iso, analogamente alle gare sopra soglia. In taluni casi, tenuto conto della natura della prestazione, dell’importo del contratto e/o dell’affidabilità del fornitore, se già conosciuto per precedenti rapporti contrattuali, viene offerta all’aggiudicatario della fornitura/servizio la possibilità di praticare uno sconto dell’1 per cento sul prezzo, al netto dell’Iva, a titolo di miglioramento dell’offerta, in sostituzione della prestazione della cauzione definitiva, ai sensi dell'art. 54 del regolamento di contabilità generale dello Stato (r.d. 23 maggio 1924, n. 827)”133.
29. Il subappalto
Nell’ambito del Ministero degli affari esteri, in molti casi, per la specialità del tipo di servizi o beni richiesti, viene vietato il subappalto. Xxx ammesso, viene rispettato il disposto dell’art. 118 del codice sulle modalità, quota, possesso dei requisiti di onorabilità, pagamenti, rispetto delle condizioni di lavoro.
132 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016.
133 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.
Il Corpo forestale dichiara che, in un solo caso134, è stato autorizzato il ricorso al subappalto di una fornitura di servizi, affidata a seguito di gara sopra soglia. “L’appaltatore, già in sede di offerta, aveva dichiarato l’intenzione di ricorrere al subappalto entro il limite del 30 per cento dell’importo contrattuale. L’amministrazione, nella fase esecutiva del contratto, ha autorizzato il subappalto e la subappaltatrice è stata sottoposta a tutti i controlli di rito sul possesso dei requisiti di carattere generale previsti dalla normativa vigente”135.
30. Il direttore dell’esecuzione
In considerazione dell’organico del Ministero degli affari esteri, in costante diminuzione, “per le prestazioni non particolarmente complesse, il direttore dell’esecuzione coincide con il rup, come previsto dall’art. 300 del d.p.r. n. 207/2010. In caso di prestazioni complesse (e, comunque, per affidamenti superiori a 500.000 euro), i compiti del direttore dell’esecuzione (e di suoi eventuali assistenti) non coincidono con il rup e vengono affidati a funzionari tecnici (informatica, comunicazioni riservate)”136.
Anche il Ministero delle politiche agricole procede, ove necessario, alla nomina del direttore dell’esecuzione; nelle forniture di modico importo, il direttore dell’esecuzione è il responsabile del procedimento.
Il Corpo forestale procede “obbligatoriamente alla nomina del direttore dell’esecuzione, qualora si ricada nei casi di cui al comma 2 dell’art. 300 del d.p.r. n. 207/2010. L’amministrazione si riserva l’opportunità di conferire, comunque, tale incarico, qualora i compiti di monitoraggio e vigilanza sull’esecuzione del contratto assumano particolare rilievo per la natura delle prestazioni e/o per la durata del contratto stesso, anche se non ricorrano i presupposti previsti dalla norma. (…) In tutti gli altri casi, è lo stesso rup che svolge anche le funzioni del direttore dell’esecuzione del contratto”137.
134 Servizio di formazione finalizzata al recupero della legalità ambientale nelle regioni del Sud Italia.
135 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.
136 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
137 Nota n. 31966 del 4 maggio 2016.
31. Le modifiche alle prestazioni contrattuali ex art. 114 del codice e 310-311 del regolamento
Per il Ministero degli affari esteri, l’istituto “non trova un uso particolarmente diffuso, ad eccezione del quinto d’obbligo, utilizzato da varie strutture per sopravvenute necessità non prevedibili e per servizi non originariamente previsti nel contratto principale (Dgai, per Ict; Servizio stampa, per portale istituzionale). Risulta, inoltre, una minima variazione presso un contratto in essere presso la Dgri, a parità di valore e per un importo pari a circa lo 0,09 per cento del contratto, relativamente ad alcuni aspetti marginali dello stesso, non richiesti dal capitolato e non oggetto di valutazione in sede di gara”138.
Nell’ambito del Ministero delle politiche agricole, “solo l’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi, dal 2012 ad oggi, ha provveduto ad approvare due varianti in corso d’opera, con aumento di spesa, e su proposta dei provveditorati alle opere pubbliche che svolgono le funzioni di stazioni appaltanti per lavori di ristrutturazione su immobili demaniali destinati ad ospitare uffici territoriali dell’Ispettorato”139.
32. Il collaudo e la regolare esecuzione
Secondo il Ministero degli affari esteri, le “verifiche di conformità risultano essere state poste in essere da tutte le strutture, seppure con modalità differenziate, tenuto conto degli importi degli affidamenti e della complessità degli stessi. Prevale, quindi, - quando consentito dal regolamento - la modalità semplificata, consistente in attestati di regolare esecuzione o di regolare fornitura, ai sensi dell’art. 325 del d.p.r. n. 207/2010. In casi più complessi (e per esecuzioni in più riprese), la verifica di conformità viene svolta da funzionari degli uffici, o dal rup stesso (in genere, il capo ufficio), mediante sottoscrizione di appositi verbali, che hanno la stessa funzione di stati di avanzamento dello svolgimento delle prestazioni (es., contratti Ict, dove è prevalente l’impiego di risorse umane specializzate). Quando la prestazione o la fornitura riguardi connazionali residenti all’estero (es., Dgit), si procede con un maggiore grado di dettaglio. Viene, infatti, richiesto, tramite gli uffici
138 Nota n. 108798 del 31 maggio 2016.
139 Nota n. 4149 del 13 aprile 2016. Nell’ambito delle attività poste in essere dal Corpo forestale, si è verificato solo un caso “di varianti apportate in corso di esecuzione alle prestazioni contrattualizzate (nello specifico, del servizio di formazione finalizzata al recupero della legalità ambientale nelle regioni del Sud Italia), senza, tuttavia, nessun aumento di costo” (nota n. 31966 del 4 maggio 2016).