CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO

VERSIONE PRELIMINARE

CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO

COMMISSIONE DELL’INFORMAZIONE (III)

RAPPORTO

LA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NEL SETTORE DEL LAVORO PUBBLICO: LA TORNATA NAZIONALE 2006-2009

E LA CONTRATTAZIONE DI SECONDO LIVELLO 2008-2009

Roma, 14 luglio 2010

Il Rapporto è stato curato da un gruppo di ricerca dell’IRSI coordinato da Xxxxxxx Xxxxx che ha anche redatto la Parte Prima. Il coordinamento delle analisi di caso e la stesura della Parte seconda sono stati curati da Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxx; alle analisi di caso hanno collaborato Xxxxxx Xxxxxxxxx per il comune di Torino, Xxxxx Xxxxxx per il comune di Lamezia Terme, Xxxxxxx Xxxxxxxx per l’Agenzia del territorio, Xxxxxxxx X’xxxxxx per APS di Reggio Calabria, Xxxxxxxx Xxxxxxxxx per l’ospedale S. Xxxxxxxx Xxxxxxxx di Torino, Xxxxxxxx Xxxxx per la Regione Puglie, Xxxxxxxx Xxxxxx per il Servizio sanitario Lombardia, Xxxxx Xxxxxxxxxx per la provincia di Perugia, Xxxxx Xxxxxx per la Regione Lombardia, Xxxxxxx Xxxxxx per l’INPS.

La schedatura dei contratti di secondo livello è stata compiuta da Xxxxxxx Xxxxxxx.

Sommario

Rapporto sulla contrattazione collettiva 1

Parte prima 4

Il quadro normativo e l’articolazione contrattuale alla vigilia dei rinnovi 2006- 2009 4

Le modifiche normative in corso d’opera 10

Le disponibilità economiche e le compatibilità finanziarie 13

Il problematico rapporto tra le confederazioni sindacali 15

Il problema della rappresentatività al momento della firma 16

L’avvio dei negoziati e i “documenti politici” ispiratori: il Memorandum del 2007, il Protocollo del 2008 e l’Intesa del 2009 19

Le principali novità introdotte dai contratti nazionali 22

L’andamento normativo e retributivo della contrattazione nazionale. 29

La contrattazione di secondo livello 37

a) le autonomie locali 42

b) il comparto Sanità 48

c) la scuola 49

d) le Università 52

e) le amministrazioni centrali 53

Considerazioni conclusive 56

Parte seconda 61

1. Le risorse aggiuntive per la contrattazione integrativa , un’analisi di casi, 2005 - 2009. 61

2. La contrattazione integrativa nel Comune di Lamezia Terme 71

0.Xx contrattazione integrativa nel Comune di Torino 80

0.Xx contrattazione collettiva integrativa all’amministrazione Regionale Lombardia. 93

5. La contrattazione integrativa nella Regione Puglia. 102

6. La contrattazione integrativa nell’amministrazione provinciale di Perugia 110

7. La contrattazione collettiva integrativa all’Xxxxxxxx Xxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx xx Xxxxxx 000

8. Un esempio di contrattazione regionale decentrata, il caso del SSR in Lombardia. 130

9 La contrattazione collettiva all’ Agenzia del Territorio 136

10. La contrattazione integrativa all’INPS 143

11 La contrattazione integrativa aziendale nell’’XXX xx Xxxxxx Xxxxxxxx 000

Allegato 1 167

Allegato 2 170

APPENDICE B 178

Contratto integrativo 2009 del comune di Sezze Romano 178

PARTE PRIMA

IL QUADRO NORMATIVO E L’ARTICOLAZIONE CONTRATTUALE ALLA VIGILIA DEI RINNOVI 2006-2009

I contratti nazionali di lavoro (di comparto e area dirigenziale) validi per il quadriennio 2006-2009 sono stati gli ultimi ad essere stati firmati con le regole e le norme previste dal d.lgs. 165/2001 e dal Protocollo del 23 luglio 1993.

La stagione contrattuale si è prolungata fino alla fine del 2009, ed in qualche caso ha sforato anche il 2010 (per i contratti di area dirigenziale): i contratti firmati dopo l’entrata in vigore del decreto 150/2009 adeguano il loro dettato al principio della sostituzione automatica delle clausole dichiarate inderogabili e, quindi, contengono istituti definiti in via legislativa e sostitutive di quelle contrattuali delle tornate precedenti (soprattutto in materia disciplinare); per il resto, solo in rari casi ed in forma sperimentale utilizzato le suggestioni ed i parametri introdotti nella nuova legislazione (soprattutto in materia di verifica del grado di soddisfazione dell’utenza. dall’approvazione del d.lgs. 150/2009.

La piena vigenza del nuovo modello di lavoro pubblico sul piano legislativo e contrattuale dovrebbe, infatti, partire dalla ridefinizione dei comparti e dalla implementazione degli strumenti predisposti dal d. lgs. 150/2009 e dall’Intesa non unitaria del 30 aprile 2009 (applicativa nel settore pubblico dell’Accordo quadro – anch’esso non unitario - del 22 gennaio 2009), non firmato dalla CGIL e, concluso sul piano istituzionale, dal solo Governo centrale1.

Ciò significa che per l’ultima volta sono stati firmati 11 CCNL di comparto come definiti per il quadriennio in esame dal CCNQ 11 giugno 2007, (Agenzie fiscali, Scuola, SSN, Regioni ed autonomie locali, Ministeri, Università, Enti pubblici non economici, Ricerca, Afam, Segretari comunali, Presidenza del Consiglio), otto CCNL di area dirigenziale, come definite per lo stesso quadriennio dal CCNQ 1 febbraio

1 Va, qui precisato che ad esempio in occasione del Memorandum del 18 gennaio 2007, del quale parleremo in seguito, all’accordo con il Governo centrale aveva fatto seguito un accordo analogo (firmato il 22 marzo 2007) con il sistema delle autonomie.

2008 (Ministeri, Regioni ed autonomie locali, SSN non medica, SSN medica e veterinaria, Scolastica e Afam, Epne ed Agenzie fiscali, Università ed enti di ricerca, Presidenza del Consiglio); ad essi si aggiungono i contratti collettivi nazionali di lavoro dei cosiddetti Enti ex art. 70 del d. lgs. 154/2001 di comparto (ENAC, CNEL, Unioncamere, ASI, ENEA, …). Una articolazione che entrambi i contratti collettivi nazionali quadro si impegnavano a snellire auspicando riducendo il numero delle aree dirigenziali e auspicando la riconduzione dei contratti collettivi degli enti ex art. 70 nell’ambito dei comparti e delle aree, eventualmente valorizzando per questi enti il livello integrativo di contrattazione.

Nel 2007, anno di avvio di fatto della tornata contrattuale, la consistenza del personale contrattualizzato compreso nei comparti ammontava a 2.532.608 unità (ai quali vanno aggiunti 4.464 segretari comunali e provinciali), in leggero ma costante calo rispetto agli anni precedenti2; il personale dirigente rientrante nelle aree ammontava a 164.146 unità ed aveva la stessa tendenza alla riduzione; il personale dipendente dagli enti ex art. 70 era così distribuito (ENEA, 2.759; XXXX, 00; Unioncamere, 68; XXXX, 000; ASI, 153).

Nel dettaglio la distribuzione del personale contrattualizzato a tempo indeterminato tra comparti ed aree faceva registrare la seguente situazione.

Tavola 1. Distribuzione el personale contrattualizzato a tempo indeterminato

Fonte: Relazione 2009 della Corte dei conti sul costo del lavoro pubblico.

Comparti		Aree dirigenziali
Ministeri	178.318	Area I	4.078
Enti pubblici non economici	53.522	Area VI	5.617
Agenzie fiscali	53.737
Presidenza del Consiglio	2.371	Area VIII	360
Servizio sanitario nazionale	543.094	Area III (non medica)	20.348
		Area IV (med. e vet.)	115.666
Enti di ricerca	15.448	Area VII	490
Università	56.156
Regioni ed autonomie locali (a st. ord.)	494.368	Area II	10.032
Scuola	1.127.401	Area V	7.555
Afam	8.193
Segretari comunali e provinciali	4.464

2 Lo stesso personale al 31 dicembre 2005, ultimo giorno di vigenza dei contratti 202-2005 ammontava a

2.552.102 unità.

Sebbene l’avvio contestuale delle procedure per i rinnovi contrattuali fosse previsto al 1 gennaio 2006, i CCNQ per la definizione dei comparti e delle aree giungevano rispettivamente nel giugno 2007 e nel febbraio 2008. La firma definitiva dei contratti (quadriennio normativo con primo biennio economico e secondo biennio economico) si distribuiva nel tempo con ritardi differenziati, ma sempre significativi.

Solo negli ultimi mesi del 2009 si è registrata un’accelerazione delle trattative per chiudere i tavoli dei contratti ancora aperti, ed entro la fine dell’anno è stata sottoscritta l’ipotesi di contratto di quasi tutte le aree dirigenziali per l’intero quadriennio normativo ed economico3.

La tavola seguente registra, per ognuna delle aggregazioni contrattuali che entro il 2009 hanno sottoscritto contratti nazionali definitivi, i ritardi in mesi e giorni (indicati tra parentesi e (corsivo). Il riferimento è al periodo di vacanza contrattuale da far decorrere dal 1° gennaio 2006, secondo il Protocollo del 23 luglio 1993.

Tavola n. 2. Ritardi al 31 dicembre 2009 nella firma dei contratti nazionali di comparto rispetto alla data di inizio vigenza del quadriennio

Fonte: nostra elaborazione su dati ARAN e Corte dei conti

COMPARTI (mese/anno stipula)	ENTRO IL 2007	ENTRO IL 2008	ENTRO IL 2009
Ministeri (09/07; 01/09)	Xxxxxxxxxxx e primo biennio (20 mesi e 14 gg.)		Secondo biennio (12 mesi e 23 gg.)
Enti pubblici non economici (09/07; 02/09)	Quadriennio e primo biennio (21 mesi e 1 gg.)		Secondo biennio (13 mesi e 18 gg.)
Agenzie fiscali (04/08; 01/09))		Xxxxxxxxxxx e primo biennio (27 mesi e 10 gg.)	Secondo biennio (12 mesi e 29 gg.)
Presidenza del Consiglio (07/09)			Xxxxxxxxxxx e primo biennio (43 mesi)
Servizio Sanitario Nazionale (04/08;07/09 )		Quadriennio e primo biennio (27 mesi e 8 gg.)	Secondo biennio (19 mesi)
Enti di ricerca (05/09; 05/09)			Xxxxxxxxxxx e primo biennio (40 mesi e 13 gg.) Secondo biennio (16 mesi e 13 gg.)
Università (10/08; 03/09)		Xxxxxxxxxxx e primo biennio (33 mesi e 16 gg.)	Secondo biennio (14 mesi e 12 gg.)
Regioni ed autonomie locali (a st. ord.) (04/08;07/09)		Quadriennio e primo biennio (27 mesi e 11 gg.)	Secondo biennio (19 mesi)

3 Di queste ipotesi non teniamo conto in questo rapporto in quanto a fine 2009 erano ancora all’esame della Corte dei conti.

Scuola (12/07; 01/09)	Quadriennio e primo biennio (22 mesi e 29 gg.)		Secondo biennio (12 mesi e 23 gg.)
Afam
Segretari comunali e provinciali

Tavola n. 3. Ritardi al 31 dicembre 2009 nella firma dei contratti nazionali di area dirigenziale rispetto alla data di inizio vigenza del quadriennio

Fonte: nostra elaborazione su dati ARAN e Corte dei conti

Xxxx dirigenziali (mese/anno stipula)	entro il 2008	entro il 2009
Area I
Area II
Area III (non medica) (10/08;)	Quadriennio e primo biennio (33 mesi e 18 gg.)
Area IV (med. e vet.) (10/08;)	Quadriennio e primo biennio (33 mesi e 18 gg.)
Area V
Area VI
Area VII
Area VIII

La Tavola seguente, derivata dagli indicatori di attività contrattuale dell’ISTAT ed elaborata dalla Banca dati del CNEL, mostra l’incidenza dei dipendenti in attesa di rinnovo nel periodo 2006-2009.

ATTIVITÀ ECONOMICHE
			ANNO 2006
	I Trim	II Trim	III Trim	IV Trim	Anno
Agricoltura	95,1	95,1	0,0	0,0	47,5
Industria	37,9	8,4	3,3	2,6	13,1
Servizi privati	44,7	44,6	44,3	42,6	44,1
TOTALE SE TTORE PRIVATO	43,1	28,4	22,2	21,0	28,7
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE	99,7	100,0	100,0	100,0	99,9
TOTALE ECONOMIA	56,3	45,0	40,2	39,4	45,2
			ANNO 2007
	I Trim	II Trim	III Trim	IV Trim	Anno
Agricoltura	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Industria	4,4	3,8	53,6	49,2	27,7
Servizi privati	88,9	87,7	74,5	65,5	79,2
TOTALE SE TTORE PRIVATO	43,4	42,5	61,3	55,0	50,6
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE	100,0	100,0	97,8	53,2	87,7
TOTALE ECONOMIA	56,5	55,9	69,8	54,6	59,2
			ANNO 2008
	I Trim	II Trim	III Trim	IV Trim	Anno
Agricoltura	4,9	4,9	3,3	0,0	3,3
Industria	44,3	25,0	0,0	0,0	17,3
Servizi privati	59,1	58,7	14,7	16,8	37,3
TOTALE SE TTORE PRIVATO	49,7	39,9	6,9	7,8	26,1
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0
TOTALE ECONOMIA	61,4	53,8	28,5	29,2	43,2
			ANNO 2009
	I Trim	II Trim	III Trim	IV Trim	Anno
Agricoltura	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Industria	0,0	1,5	5,6	1,8	2,2
Servizi privati	17,2	17,4	18,9	18,2	17,9
TOTALE SE TTORE PRIVATO	8,0	8,8	11,6	9,3	9,4
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE	68,2	52,0	16,2	16,2	38,1
TOTALE ECONOMIA	21,9	18,8	12,6	10,9	16,1

Fonte: Nostre Elaborazioni su dati ISTAT e CNEL

Da essa si ricava che nella pubblica amministrazione in tutto il periodo pressoché la totalità dei dipendenti è stato in attesa di un rinnovo contrattuale. E’ anche possibile raffrontare la quota del comparto pubblico rispetto agli altri comparti.

ATTIVITÀ ECONOMICHE
	2006	2007	2008	2009	Media 2006 - 2009
Agricoltura	47,5	0,0	3,3	0,0	12,7
Industria	13,1	27,7	17,3	2,2	15,1
Servizi privati	44,1	79,2	37,3	17,9	44,6
TOTALE SE TTORE PRIVATO	28,7	50,6	26,1	9,4	28,7
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE	99,9	87,7	100,0	38,1	81,4
TOTALE ECONOMIA	45,2	59,2	43,2	16,1	40,9

Fonte: Nostre Elaborazioni su dati ISTAT e CNEL

Si ricava, infatti, che nella media 2006 – 2009 la quota di dipendenti in attesa di rinnovo era dell’81,4% a fronte del 28,7% del settore privato.

Sempre dagli stessi indicatori si evince che la durata media della vacanza contrattuale per i dipendenti in attesa di rinnovo è stata di poco più di 10 mesi nel 2006 per salire ad oltre 18 mesi nel 2007. L’anno successivo l’attesa si riporta sul livelli più contenuti. Nel 2009, a fronte di un calo della quota di addetti in attesa di rinnovo, la durata media della vacanza contrattuale per i dipendenti che non hanno avuto il rinnovo sale a circa 19 mesi.

Nel raffronto settoriale il ritardo medio nel periodo 2006 – 2009 è stato di 14 mesi nella pubblica amministrazione a fronte dei circa 4 mesi dell’industria e dei 13 mesi dei servizi privati.

Dal punto di vista finanziario, i riportati ritardi comportano, secondo dati ISTAT, un onere di cassa che si concentra per i bilanci pubblici quasi completamente nel 2008 (95,4% della spesa complessiva) per il primo biennio economico e tra il 2009 ed il 2010 per il secondo biennio, in entrambi i casi in ritardo rispetto alla naturale allocazione delle risorse. Si ripropone così una situazione di concentrazione della spesa su di un unico esercizio finanziario che rende più difficile, a causa della sfasatura tra criterio di competenza e criterio di cassa, – come più volte sottolineato dalla Corte dei conti - sia la programmazione che la razionalizzazione della spesa, oltre che una chiara comparazione tra gli incrementi retributivi e l’incremento del costo della vita.

Alla fine del periodo contrattuale (31 dicembre 2009), 12.657 dipendenti del comparto (segretari comunali e provinciali e dipendenti Afam) dovevano ancora rinnovare entrambi i contratti di lavoro validi per il quadriennio 2006-2009; nella stessa situazione si trovavano 143.446 dirigenti, mentre 20.700 dirigenti del SSN erano in attesa del contratto relativo al secondo biennio economico.

I rinnovi contrattuali 2006-2009 erano iniziati adottando la regola tradizionale di misurazione della rappresentatività sindacale per la negoziazione e la stipula, riconoscendo la titolarità di entrambe le prerogative ai soggetti sindacali la cui rappresentatività fosse determinata sulla base della media degli indici (elezioni RSU e deleghe sindacali) misurati nei rispettivi ambiti di applicazione dei contratti; anche in questo caso, i prossimi rinnovi vedranno una diversa composizione dei soggetti la cui rappresentatività dovrà adeguarsi alla nuova articolazione di ambiti contrattuali (non più di quattro comparti e non più di quattro aree dirigenziali).

Ma va anche detto che nel periodo analizzato, ed in particolare durante la trattativa per il secondo biennio, mutano, per un parere del Consiglio di Stato, i parametri di misurazione della rappresentatività che fino ad allora avevano caratterizzato questo istituto, peraltro definito per legge. I parametri consolidati, se non mutati, avrebbero impedito di procedere alla firma del contratto di comparto del personale degli enti pubblici non economici da parte di alcune soltanto delle sigle rappresentative.

La situazione precedente e successiva al parere del Consiglio di Stato è riportata nell’allegato 1, mentre la ricostruzione delle vicende sindacali che condussero a quel parere è operata nelle pagine successive.

LE MODIFICHE NORMATIVE IN CORSO D’OPERA

I rinnovi dei contratti nazionali nel periodo 2006/2009 avvengono con poche ma significative modifiche procedurali rispetto alla originale stesura del dlgs 165/2001:

a) la prima è adottata dal comma 548 dell’art. 1 della legge 296/2006 e, modificando l’art. 47 del d. lgs. 165/2001, conseguente ad una richiesta sindacale,

prevedeva che “La procedura di certificazione dei contratti collettivi deve concludersi entro quaranta giorni dalla sottoscrizione dell'ipotesi di accordo, decorsi i quali i contratti sono efficaci, fermo restando che, ai fini dell'esame dell'ipotesi di accordo da parte del Consiglio dei ministri, il predetto termine può essere sospeso una sola volta e per non più di quindici giorni, per motivate esigenze istruttorie dei comitati di settore o del Presidente del Consiglio dei ministri. L'ARAN provvede a fornire i chiarimenti richiesti entro i successivi sette giorni. La deliberazione del Consiglio dei ministri deve comunque essere adottata entro otto giorni dalla ricezione dei chiarimenti richiesti, o dalla scadenza del termine assegnato all'ARAN, fatta salva l'autonomia negoziale delle parti in ordine ad un'eventuale modifica delle clausole contrattuali. In ogni caso i contratti divengono efficaci trascorso il cinquantacinquesimo giorno dalla sottoscrizione dell'ipotesi di accordo, che e' trasmesso dall'ARAN, corredato della prescritta relazione tecnica, al comitato di settore entro tre giorni dalla predetta sottoscrizione. Resta escluso comunque dall'applicazione del presente articolo ogni onere aggiuntivo a carico del bilancio dello Stato anche nell'ipotesi in cui i comitati di settore delle amministrazioni di cui all'articolo 41, comma 3, non si esprimano entro il termine di cui al comma 3 del presente articolo”; la seconda è introdotta dal d.l. 112/2008 (l. conv. 133/2008) che modificando l’art. 47 del d.lgs. 165/2001, al nuovo sesto comma (comma 7 dell’art. 67), prescrive che “in caso di certificazione non positiva della Corte dei Conti le parti contraenti non possono procedere alla sottoscrizione definitiva dell'ipotesi di accordo. Il Presidente dell'Aran, sentito il Comitato di settore ed il Presidente del Consiglio dei Ministri, provvede alla riapertura delle trattative ed alla sottoscrizione di una nuova ipotesi di accordo adeguando i costi contrattuali ai fini della certificazione. In seguito alla sottoscrizione della nuova ipotesi si riapre la procedura di certificazione prevista dai commi precedenti. Nel caso in cui la certificazione non positiva sia limitata a singole clausole contrattuali l'ipotesi può essere sottoscritta definitivamente ferma restando l'inefficacia delle clausole contrattuali non positivamente certificate”; una disposizione che in parte apre la strada al principio di inderogabilità ex artt. 1339 e 1419 c.c. come adottato poi dalla legge delega 15/2009 e dal relativo decreto legislativo, che peraltro conferma la disposizione appena riportata. Rispetto ai suoi

effetti sulla volontà delle parti e sulla procedura di contrattazione, la Corte dei conti nella Relazione sul costo del lavoro del 2010 adotta una sorta di esplicito self- restraintment della propria collocazione istituzionale e del proprio ruolo di controllo in fase di certificazione dei contratti collettivi, ricordando che già nella Relazione del 2009 “la Corte nel prendere atto della volontà del legislatore di conferire maggior effettività alle pronunce, sottolineava come la previsione di un effetto vincolante delle pronunce, non superabile neppure attraverso il procedimento di registrazione con riserva, richiedesse un esercizio prudente del potere di certificazione, limitato alla verifica dei soli effetti economico-finanziari degli accordi, con esclusione di qualsiasi ingerenza da parte della Corte, nel merito di scelte negoziali, frutto di delicate valutazioni di ordine politico, finalizzate a garantire un periodo di tregua sociale”.

Nel passaggio tra la prima e la seconda modifica, i contratti di comparto che avevano stipulato l’ipotesi di accordo precedentemente alla data del 6 giugno 2008 si avvalgono dello snellimento di procedure senza vincolo di riapertura del tavolo in caso di certificazione negativa dell’ipotesi di accordo; tutti gli altri (quelli di area sanitaria), si sono dovuti attenere all’obbligo di rinegoziazione (come è avvenuto per una clausola di consolidamento di alcune voci del fondo) o avrebbero dovuto rinunciare alle clausole non certificate positivamente.

Una rilevante e problematica questione riguarda l’Indennità di vacanza contrattuale (IVC) che nel settore pubblico finisce per soggiacere ad una normativa del tutto diversa da quella del settore privato.

Introdotta in entrambi i settori dal Protocollo del 23 luglio, con la legge finanziaria del 2009 (l. n. 203/2008), si prevede che “dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria le somme previste (per i rinnovi contrattuali) possono essere erogate, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, salvo conguaglio all'atto della stipulazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro (…e), in ogni caso, a decorrere dal mese di aprile è erogata l'indennità di vacanza contrattuale”.

L’accordo non unitario del 22 gennaio 2009 si limita a prevedere solo una “copertura economica” stabilita nei contratti collettivi da erogare ai lavoratori in caso

di prolungamento della trattativa: l’Intesa non unitaria del 30 aprile prevede un’analoga disposizione. Nella naturale relazione tra accordo sindacale e legge, alla data della firma dell’Intesa, la previsione legislativa della finanziaria 2008 che operava nel pregresso modello di relazioni sindacali dovrebbe considerarsi superata dal mutato modello contrattuale. Così però non è per il legislatore che di fatto rilegifica l’istituto con l’art. 59 del d. lgs. 150/2009 che introduce nel corpo del d. lgs. 165/2001 una previsione (art. 47-bis) che ripropone il dettato della citata finanziaria.

LE DISPONIBILITÀ ECONOMICHE E LE COMPATIBILITÀ FINANZIARIE

Il quadro finanziario di riferimento per i rinnovi contrattuali 2006-2009 si basa ancora sul meccanismo dell’inflazione programmata introdotta dal modello contrattuale previsto dal Protocollo del 23 luglio 1993; il ricorso all’indice IPCA sarà infatti conseguenza del nuovo modello contrattuale a partire dai rinnovi contrattuali validi per il prossimo triennio 2010-2012, ferme rimanendo le contrarietà delle XX.XX. che non hanno sottoscritto l’intesa del 22.1.2009.

.

In base ai dati ricavabili dai Documenti di programmazione economica e finanziaria, il quadriennio presenta nel suo evolversi il seguente andamento

TASSI DI INFLAZION E PROGRAMMATI ED EFFETTIVI

Documento	2006 Pubblicazione	2007	2008	2009
DPEF 2006 - 2009	lug-05 1,7	1,7	1,6	1,6
DPEF 2007 - 2011	lug-06 2,2	2,0	1,7	1,5
DPEF 2008 - 2012	giu-07	1,7	1,7	1,5
DPEF 2009 - 2012	giu-08		1,7	1,5 a)
a) Indice IPCA
Indici Prezzi al Consumo
Operai e impiegati - Con Tabacchi	2,1	1,7	3,4	0,7
Operai e impiegati - Senza
Tabacchi	2,0	1,7	3,2	0,7
NIC Intera Collettivi tà - Con tabacchi	2,1	1,8	3,3	0,8
IPCA Armonizzato europeo	2,2	2,0	3,5	0,8
	2006	2007	2008	2009

nota: i valori sono riportati come definiti dai DPEF; di conseguenza l’inflazione è programmata o effettiva in rapporto al periodo cui il DPEF si riferisce.

La determinazione delle risorse è avvenuta in più tempi; dapprima attraverso l’art. 1, comma 183 della legge finanziaria 2006 (l. n. 266/2005) e poi attraverso l’incremento definito dalla legge finanziaria 2007 (l. n. 296/2007) al comma 546 dell’art. 1, quello definito dal comma 131 dell’art. 3 della legge finanziaria 2008 (l. n. 244/2007) e, infine, quello definito dal comma 27 dell’art. 3 della finanziaria 2009 (l.

n. 203/2008). Di fatto il primo provvedimento legislativo si limitava ad individuare risorse per la sola copertura della vacanza contrattuale, mentre già dal secondo, come richiamato dalla Corte dei conti, si poteva concludere la tornata contrattuale con incrementi a regime pari al 4,85%.

Il quadro degli stanziamenti(*) per il quadriennio da parte delle leggi finanziarie prevede:

	2006	2007	2008	2009
Legge finanziaria 2006	222	322
Legge finanziaria 2007		807	2.193	2.193

Legge finanziaria 2008			1.081	220
Legge finanziaria 2009				1.560

(*) Gli ammontari sono espressi in milioni di euro

IL PROBLEMATICO RAPPORTO TRA LE CONFEDERAZIONI SINDACALI

Nel corso del 2008 le fasi di rinnovo dei contratti nazionali sono indirettamente influenzate anche dai primi provvedimenti legislativi adottati dal Governo come anticipazioni della manovra finanziaria 2009; si tratta di previsioni contenute nel d.l. 112/2008 che disapplicano alcune disposizioni legislative e contrattuali di finanziamento dei fondi di amministrazione riducendone l’ammontare e conseguentemente l’importo sulle retribuzioni mentre ne prevedono una possibile integrazione attraverso i risparmi ottenuti dalla riduzione delle prerogative sindacali e dalla lotta contro l’assenteismo.

Contro il contenuto del provvedimento, in un primo tempo, le Organizzazioni sindacali durante l’iter di approvazione della legge di conversione indicono numerose iniziative unitarie di mobilitazione

Ma in seguito alla conversione, si evidenzia via via la diversità di posizioni tra la CGIL da un lato e CISL, UIL e UGL dall’altro.

Il contrasto tra organizzazioni diviene ancora più evidente al momento della firma di un Protocollo d’intesa, non condiviso dalla CGIL, con il solo Governo, senza la partecipazione di Regioni ed enti locali, con il quale il 30 ottobre 2008 le parti firmatarie danno avvio alla contrattazione nazionale per il biennio 2008-2009 sulla base delle somme stanziate in finanziaria e di un impegno del Governo a recuperare in parte entro il mese di giugno 2009 (con esclusione, ex art. 7-bis del d.l. 207/2008, delle voci previste dal secondo comma) le somme decurtate dall’art. 67 e da restituire ai fondi di amministrazione.

L’impegno è formalizzato nella legge finanziaria 2009 dove, oltre agli stanziamenti per i rinnovi, sono previste al comma 33 dell’art. 1 modalità di recupero degli stanziamenti decurtati ai fondi da parte del d.l. 112/2008, attraverso un percorso che a seguito di verifica della realizzazione dei risparmi di spesa e del conseguimento

di economie aggiuntive rispetto a quelle già considerate ai fini del miglioramento dei saldi di finanza pubblica o comunque destinate a tale scopo in forza di una specifica prescrizione normativa, “con decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono definiti i limiti percentuali e le modalità di destinazione delle predette risorse aggiuntive al finanziamento della contrattazione integrativa delle amministrazioni indicate … dall'articolo 67 del citato decreto-legge 112/2008”.

Con le stesse modalità, il comma 34 dell’art. 1 prevede che possa essere devoluta al finanziamento della contrattazione integrativa delle stesse amministrazioni una quota parte delle risorse eventualmente derivanti dai ulteriori risparmi aggiuntivi realizzati per effetto di processi amministrativi di razionalizzazione e di riduzione dei costi di funzionamento dell'amministrazione, attivati in applicazione del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112.

Ed il contrasto non si sana nemmeno quando viene varato il DPCM del 2 luglio 2009 che dovrebbe dare attuazione al recupero, sottoponendo la relazione tecnica di ogni amministrazione alla valutazione della Ragioneria dello Stato per verificare la “neutralità finanziaria” delle somme recuperate rispetto alle esigenze di miglioramento dei saldi di bilancio.

In entrambe le occasioni, la CGIL critica l’insufficienza delle risorse contrattuali e l’aleatorietà dei recuperi, mentre le altre Confederazioni sottolineano i risultanti raggiunti per consentire la firma dei contratti nazionali e per la disponibilità di risorse per la contrattazione integrativa.

IL PROBLEMA DELLA RAPPRESENTATIVITÀ AL MOMENTO DELLA FIRMA

Come detto, il Protocollo del 30 ottobre prelude all’inizio delle trattative per il biennio economico 2008-2009: soprattutto la mancata firma della CGIL apre uno scenario nuovo per la negoziazione con l’ARAN; infatti, il più che probabile dissenso della Confederazione (e di altre sigle minori) da un’ipotesi di accordo coerente con l’impostazione del Protocollo avrebbe potuto inficiare l’intero percorso. L’art. 43 del

d. lgs. 165/2001 prevede al terzo comma che l’ARAN sottoscriva i contratti collettivi “verificando previamente, sulla base della rappresentatività accertata per l’ammissione alle trattative (…), che le organizzazioni sindacali che aderiscono all’ipotesi di accordo rappresentino nel loro complesso il 51% come media tra dato associativo e dato elettorale nel comparto o nell’area contrattuale (….).

Secondo la prassi interpretativa ed applicativa dell’intero articolo 43, la verifica del 51% era sempre stata fatta (in analogia alla prassi seguita per la misurazione della rappresentatività per l’esigibilità della costituzione delle RSU e per la legittimità negoziale) commisurando la media all’insieme delle organizzazioni (rappresentative e non rappresentative) presenti nell’ambito di applicazione del contratto (comparto o area); mentre per la distribuzione delle prerogative sindacali in percentuale rispetto alla rappresentatività, si era seguito il diverso criterio di rapportare il singolo dato di rappresentatività alle sole organizzazioni riconosciute come rappresentative; il duplice criterio era stato convenuto in un clima di unità d’azione tra le maggiori confederazioni, mentre in un clima di forte competitività e contrapposizione la diversa base di calcolo poteva rappresentare il discrimine tra un contratto cui l’ARAN poteva apporre la sua firma ed un contratto privo della rappresentatività minima richiesta dalla legge.

La correttezza della prassi seguita è sollecitamente sottoposta dal Dipartimento della Funzione Pubblica al vaglio del Consiglio di Stato che, nel parere n. 4108/2008 espresso dall’Adunanza della Sezione Prima già il 3 dicembre 2008, pur riconoscendo la possibilità di interpretare l’art. 43 in entrambi i modi esposti, si preoccupa di sottolineare come per la misurazione del 51% sia più corretto ricorrere al criterio utilizzato per la distribuzione delle prerogative sindacali che garantisce una base di calcolo rapportata ad organizzazioni che sono parte effettiva del sistema di relazioni sindacali ed evita una dispersione di rappresentatività, nel caso di una miriade di organizzazioni che collocandosi tutte al di sotto del 5%, non consentissero a quelle rappresentative di raggiungere il fatidico 51%.

Il tempestivo parere del Consiglio di Stato sortisce i suoi effetti a distanza di appena venti giorni dalla sua emanazione, allorché il dissenso espresso da CGIL, CISAL ed RDB CUB dall’ipotesi di accordo per il comparto degli Enti pubblici non

economici non è sufficiente a garantire gli effetti di un contratto firmato solo da CISL e UIL; la somma delle rappresentatività di queste sarebbe stata uguale a 50,14% con il sistema di calcolo precedente e con il nuovo raggiunge il 53,55%4. La reazione della CGIL, che presenta un ricorso ex art. 700 c.p.c., non ottiene il risultato sperato; il Tribunale di Roma il 20 febbraio 2009 ritiene, infatti, che non sussistano i presupposti di urgenza per sospendere l’efficacia dell’accordo, come richiesto dall’organizzazione sindacale ricorrente; alla sentenza di merito, emanata dalla Prima sezione Lavoro del Tribunale di Roma, che conferma il rigetto (dispositivo del 25/9/2009), Federazione di categoria FP/CGIL e Confederazione CGIL oppongono un ricorso alla Corte di Appello depositato il 27 maggio 2010.

La rideterminazione delle regole ad opera della giurisprudenza è conseguenza diretta dell’alto tasso di istituzionalizzazione per via legislativa delle relazioni sindacali all’interno del settore pubblico, cui è connesso, come ha riconosciuto la Corte Costituzionale, il regime di “erga omnes” attribuito ai contratti collettivi firmati presso l’ARAN.

Va infatti detto che sul piano meramente giuridico il fatto che le regole previste dal d. lgs. 396/1997 siano frutto di un accordo tra le maggiori confederazioni non mette la norma legislativa di “recepimento” al riparo di interpretazioni da parte di soggetti estranei all’ordinamento intersindacale che non tengono conto delle ragioni e delle motivazioni che avevano consentito l’accordo originario.

Il fatto che il parere del Consiglio di Stato sia intervenuto su una disposizione applicata da tempo secondo un orientamento fino ad allora condiviso da tutte le organizzazioni testimonia da un lato la instabilità di modelli regolati in modo eteronomo; dall’altro, testimonia il continuo rischio di aggirare le prassi condivise e consolidate attraverso l’iniziativa di una sola delle parti, anche ricorrendo ad avalli di Autorità che operano al di fuori del sistema delle relazioni sindacali; e ciò è tanto più vero quando si pensi che il parere non disconosce la correttezza interpretativa precedentemente fatta propria dalle parti, ma ne critica le conseguenze applicative che potrebbero realizzarsi in presenza di un teorico quadro di dispersione della

4 Una situazione analoga di dissenso si registra di li a poco anche in occasione della firma del contratto di comparto dei Ministeri; ma in questo caso la somma della rappresentatività dei dissenzienti non avrebbe comunque bloccato l’efficacia del contratto.

rappresentatività che proprio le nuove regole introdotte dal d. lgs. 396/1997 hanno voluto contrastare.

Nel corso del quadriennio considerato, l’organizzazione di categoria della CGIL (e la Confederazione) non firma molti contratti collettivi validi per il secondo biennio (2008-2009), che si rifanno all’Intesa non unitaria del 30 ottobre e che non prevedono forme di finanziamento della contrattazione integrativa ulteriori rispetto a quelle presenti nella legge finanziaria ritenute (risorse ritenute invece utili e sufficienti per il rinnovo dei contratti del biennio da parte delle altre organizzazioni sindacali). La CGIL in alcuni casi non firma da sola (Università, Scuola), in altri insieme a sigle minori rappresentative di volta in volta nei diversi comparti (Ministeri, con RDB e FLP; Enti pubblici non economici, con FIALP e RDB-CUB; Agenzie fiscali, con RDB e FLP; Ricerca, con USI-RDB; CNEL, con COBAS PI).

Posizione diversa assume invece la stessa Confederazione per i contratti collettivi della Sanità e del sistema delle Regioni e delle Autonomie Locali, per un impegno di questi contratti di incrementare le risorse disponibili per la contrattazione decentrata e che vengono quindi firmati da tutte e tre le maggiori Confederazioni,.

L’AVVIO DEI NEGOZIATI E I “DOCUMENTI POLITICI” ISPIRATORI: IL

MEMORANDUM DEL 2007, IL PROTOCOLLO DEL 0000 X X’XXXXXX XXX 0000

Xx Protocollo d’intesa del 30 ottobre 2008 incide anche sul dibattito e sul confronto sul nuovo modello contrattuale nel settore pubblico; in esso Governo e parti firmatarie decidono di “aprire un negoziato” – parallelo ed integrato con quello in svolgimento nel settore privato – per la revisione del modello contrattuale. Anche in questo caso con il dissenso espresso dalla CGIL, il percorso si concluderà con l’Accordo quadro non unitario sulla riforma degli assetti contrattuali del 22 gennaio 2009; questo condurrà all’Intesa (per l’applicazione dell’Accordo quadro ai comparti contrattuali del settore pubblico) del 30 aprile 2009 che si integrerà non sempre in modo coerente e lineare con le disposizioni legislative previste dal d. lgs. 150/2009.

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fonte: ISTAT/ARAN

il grafico mostra l’andamento delle retribuzioni orarie contrattuali, cioè derivanti dai soli contratti collettivi nazionali. Le retribuzioni, nel settore pubblico, mostrano un andamento irregolare; mentre nel 2007 si registra un minimo per il periodo di vacanza contrattuale, nel 2008 sui concentrano i maggiori oneri a causa dei ritardi nei rinnovi.

Come si vede dalla tavola seguente, gli aumenti percentuali annui sono determinati nel 2007 e dal 2009 dagli effetti di trascinamento, mentre nel 2008 dagli incrementi erogati in corso d’anno.

	2005	2006	2007	2008	2009
Variazione % rispetto all’anno precedente	100,0	103,8	105,3	109,6	112,9
	2,4	3,8	1,4	4,1	3,0
- determinata da trascinamento	0,5	0	1,2	0,9	1,2
- determinata in corso d’anno	1,9	3,8	0,2	3,2	1,8

Fonte: ARAN

Dal punto di vista politico, l’avvio alla tornata contrattuale 2006-2009 è dato dal “Memorandum5 d’intesa su lavoro pubblico e riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche: per una nuova qualità dei servizi delle funzioni pubbliche” che il Ministro Xxxxxxxx, a nome del Governo, e il complesso delle parti datoriali pubbliche (a partire dalle Regioni e dalle Autonomie locali) nel corso della breve XV Legislatura firma il 18 gennaio 2007 con tutte le Confederazioni sindacali, a valle

5 Lo stesso testo, col nome di Intesa sarà firmato il 4 aprile anche con i rappresentanti del sistema delle autonomie.

dello stanziamento di risorse operato come detto, dalla legge finanziaria 2007. In esso e nei protocolli applicativi dei vari settori autonomi (a cominciare, come già detto, da quello del 22 marzo con il sistema delle autonomie locali) si assumono come centrali gli obiettivi di misurabilità, verificabilità ed incentivazione della qualità dei servizi per il cui perseguimento si prefigura un “concorso coordinato” di fonti (legge e contratti), responsabilità dirigenziali, controlli e semplificazioni, tecnologie, rapporto con gli utenti, flessibilità del lavoro. Le indicazioni più direttamente riferite al contenuto dei contratti nazionali da firmare riguardano l’autonomia di bilancio dei dirigenti, la pianificazione delle dotazioni organiche, la revisione dei sistemi di misurazione individuale e collettivo, l’ancoramento delle progressioni ai risultati ed alla formazione, un ruolo della contrattazione integrativa funzionale alle esigenze delle utenze in base alle quali rapportare le differenze retributive, il riconoscimento del ruolo della contrattazione collettiva nei processi di riorganizzazione ed esternalizzazione per gestire l’impatto sull’organizzazione del lavoro e favorire la mobilità territoriale e funzionale (favorendo comunque quella “a domanda”).

Tali indicazioni sono riprese ed articolate dall’Organismo di coordinamento dei comitati di settore che l’11 aprile 2007 emana la cd. direttiva madre “Documento sulle linee generali sulle priorità dei rinnovi contrattuali 2006-2009”; questa prefigura sul piano retributivo un incremento a regime pari al 4,46 (superiore dello 0,76 al tasso programmato di inflazione per il primo biennio) da retrodatare al 1° gennaio 2007, comprensivo di una quota non inferiore allo 0,5% per finanziare l’incentivazione ed il merito.

Obiettivi prioritari della tornata contrattuale sono: difesa del potere d’acquisto ed incentivazione della produttività ed efficienza, sul fronte della retribuzione; supporto al miglioramento dell’efficienza e valorizzazione delle risorse umane, sul fronte dell’organizzazione; flessibilità contrattuali e formazione professionale, sul fronte del rapporto di lavoro e della valutazione. L’interruzione della legislatura lascia sostanzialmente inapplicato il “Memorandum” che trova una parziale attuazione solo nei contratti collettivi firmati durante quel periodo.

Il quadro politico del secondo biennio è fortemente influenzato dal già descritto effetto del d. l. 112/2008 sui Fondi di amministrazione e sulla contrattazione

integrativa, oltre che sulle modifiche procedurali apportate ai rinnovi nazionali: una impasse negoziale che si sblocca, almeno per le organizzazioni aderenti alle Confederazioni firmatarie, con l’accordo del 30 ottobre e con il percorso individuato dalla legge finanziaria 2009; e, così, i contratti del secondo biennio delle amministrazioni centrali interessate contengono una disposizione con la quale si riafferma l’obiettivo ed il percorso del recupero delle risorse. In sede di certificazione del contratto dei Ministeri, la Corte dei conti sottolineerà l’irrituale utilizzo delle fonti, soprattutto nel circuito non concluso tra competenza della legge e competenza del contratto collettivo: in questo circuito, secondo la stessa Corte, il contratto collettivo non adempie a pieno alla sua funzione di autorità salariale nel momento in cui affida del tutto all’atto eteronomo la funzione di incrementare il FUA.

LE PRINCIPALI NOVITÀ INTRODOTTE DAI CONTRATTI NAZIONALI

L’analisi dei contenuti dei contratti nazionali sarà svolta per grandi temi. Si evidenzieranno così le modifiche apportate al quadro normativo precedente, magari in coerenza con gli atti di indirizzo (generale e specifico di ambito contrattuale) sia le eventuali differenze adottate da ognuno di essi.

La prima di queste differenze riguarda la struttura del contratto dei comparti Scuola ed Università; mentre gli altri rinnovi limitano il loro contenuto alle sole innovazioni apportate alla disciplina negoziata nei quadrienni precedenti, questi riproducono l’intera disciplina contrattuale in una sorta di Testo Unico. Lo stesso contratto della Scuola continua a ricorrere a successive “sequenze contrattuali” (28/4/2008 e 25/7/2008) per ripartire le risorse aggiuntive ed integrative rispetto a quelle disponibili nell’esercizio finanziario 2007: una tradizione, quella delle sequenze, sostanzialmente abbandonata dagli altri contratti di comparto e più volte criticata dalla Corte dei conti.

a) le relazioni sindacali. Il modello delle relazioni sindacali che si era venuto definendo nelle tornate precedenti è sostanzialmente confermato nelle sedi e nelle modalità di confronto: soprattutto la sua articolazione in informazione, concertazione e contrattazione per il secondo livello trova spazio in tutti i contratti, seppure adeguata ai nuovi assetti organizzativi ed amministrativi. In più di un caso, in sede di certificazione, la Corte dei conti lamenta un appesantimento dell’ingerenza delle relazioni sindacali sul potere datoriale.

Il contratto del comparto Ministeri articola la contrattazione integrativa anche al livello regionale o interregionale in conseguenza del modello organizzativo adottabile dalle amministrazioni e presta anche una particolare attenzione ai processi di riorganizzazione e di esternalizzazione (informazione e concertazione) per i riflessi sul personale (contrattazione)

Analoga soluzione è adottata dai contratti di comparto Enti pubblici non economici e Agenzie fiscali che coinvolgono nella modalità di informazione sui processi di esternalizzazione e reinternalizzazione fino all’organo di vertice dell’amministrazione e concentrano l’attenzione innovativa in particolare sulle conseguenze di tali decisioni organizzative articolando il confronto sia attraverso la concertazione che attraverso la contrattazione.

Il contratto del comparto Sanità per il secondo biennio articola un livello di confronto con funzioni di coordinamento a livello regionale su materie non negoziabili a livello aziendale che abbiano riflessi sul rapporto di lavoro.

Nessuna innovazione è apportata dal contratto del comparto Regioni ed autonomie locali.

b) l’inquadramento. L’inquadramento definito a partire dai CCNL 1998-2001 pur nella identica ispirazione di fondo era stato diversamente articolato nei diversi comparti e soprattutto nei contratti di comparto dei Ministeri e degli enti pubblici non economici aveva mostrato alcuni rischi di sovrapposizione tra progressione orizzontale e progressione verticale che in alcuni casi aveva scaricato le aspettative di riqualificazione anche economica sul secondo tipo attirando l’attenzione critica della Corte Costituzionale e della Corte dei conti. Con la tornata 2006-2009 l’impianto

generale viene confermato, anche se alcuni contratti rafforzano maggiormente la progressione orizzontale e l’aggregazione dei profili.

È questa soprattutto la scelta adottata dai contratti dei comparti Ministeri ed Enti pubblici non economici che articolano le tre aree in un numero maggiore di fasce retributive per il passaggio da una all’altra delle quali sono valutate paritariamente esperienza, titoli e percorsi formativi (da garantire questi ultimi a tutti i lavoratori interessati, pena l’impossibilità di valutarli); il passaggio tra aree (per una percentuale non superiore al 50% delle vacanze in organico) è consentito anche senza il possesso del titolo di studio prescritto per l’accesso dall’esterno che può essere sostituito dall’anzianità maturata. I profili professionali nuovi, da adottare anche aggregando o disaggregando i precedenti ma comunque rispondenti a criteri di ampiezza delle mansioni considerate, sono definiti dalla contrattazione integrativa.

Nel contratto degli Enti pubblici non economici si prevedono oltre alle posizioni organizzative già istituite dai precedenti contratti, anche incarichi di alta professionalità che ricalcano la disciplina delle posizioni organizzative, sia con riferimento ai criteri di attribuzione e revoca sia con riferimento alle modalità di retribuzione il cui ammontare è affidato alla contrattazione di ente.

In entrambi i suddetti contratti il sistema di relazioni sindacali affida alle forme di partecipazione la definizione di criteri per conferimento e revoca delle posizioni, la loro graduazione, la determinazione dei contingenti per le progressioni; mentre è assegnata alla contrattazione integrativa l’individuazione dei profili e la determinazione dei criteri generali per la definizione delle procedure per le selezioni.

Anche il contratto delle Agenzie fiscali adotta lo stesso modello e specifica le modalità di conferimento delle mansioni superiori nei limiti previsti comunque dall’art. 52 del d.lgs. 165/2001. l’individuazione di alte professionalità e posizioni organizzative, con il connesso modello di relazioni sindacali, segue il modello del comparto Enti pubblici non economici.

Enti pubblici non economici ed Agenzie fiscali definiscono discipline specifiche per l’attivazione di piani di formazione che riguardi tutti gli addetti in relazione ai modelli organizzativi e alle modifiche che dovessero verificarsi.

Il contratto del comparto Regioni ed autonomie locali non apporta innovazioni ad un sistema di inquadramento che – adottato nella tornata 1998-2001 - ha di fatto costituito il modello di riferimento per tutti gli altri contratti; ma al pari del contratto di comparto della Sanità prescrive una permanenza minima di 24 mesi nella propria posizione economica prima di poter fruire di una nuova progressione economica orizzontale.

Il contratto del comparto Università limita la possibilità di progressione verticale in deroga al titolo di studio ad una sola volta

c) trattamento economico. Il trattamento economico, sia nelle indicazioni del Memorandum sia in quelle dell’Atto di indirizzo generale doveva vedere il rafforzamento della quota destinata ad incentivare produttività ed efficienza. Tuttavia il ritardo nella previsione delle risorse e la loro limitata consistenza avevano fatto prevedere un incremento di quest’ultima retribuzione intorno al 5% del monte salari 2005.

Il contratto del comparto Ministeri assume come priorità l’istituzione di una indennità di amministrazione con finalità perequativa da finanziare con storni dal fondo (FUA) della metà della quota di incremento per raggiungere il tetto del 5%; l’altra metà contribuisce a finanziare sperimentazioni di produttività per le quali il 30% della quota variabile del FUA è collegata alla rilevazione della soddisfazione degli utenti ed il 20% alla verifica dell’impegno e del merito individuali. Il contratto per il secondo biennio incrementa il FUA di un ulteriore 0,39% da destinare per metà alla sperimentazione e per metà al fondo. Il contratto ribadisce inoltre l’impegno politico assunto con la legge finanziaria di recuperare le risorse decurtate dal d.l. 112/2008.

Nel caso del contratto degli Enti pubblici non economici e di quello delle Agenzie fiscali, l’indennità di Ente già istituita in precedenza è solo incrementata; sono poi individuate modalità di integrazione dei fondi di ente nella misura dello 0,16% (più articolato il meccanismo delle Agenzie). Nel primo caso un contratto integrativo incrementa ulteriormente i fondi in misura differenziata per gli enti destinatari della legge 88/89 (0,36%) e per gli altri (0,55%). Anche per questi due contratti il 50% delle

risorse aggiuntive finanzia le sperimentazioni. Il contratto del secondo biennio di questo comparto ricalca i contenuti di quello dei Ministeri.

Il contratto del comparto Scuola può avvalersi di una quota aggiuntiva di disponibilità economiche derivanti da risorse precedentemente non utilizzate (personale ATA), processi di riorganizzazione del sistema scolastico, eliminazione di alcune figure professionali (tutor). La struttura della retribuzione non muta rispetto a quella definita dai contratti precedenti e si caratterizza sia per l’area docente che per l’area ATA per progressioni periodiche predefinite legate all’assenza di sanzioni disciplinari ed all’adempimento dei propri obblighi contrattuali. La quota destinata alla contrattazione integrativa è pari allo 0,5 a regime (funzione complessivamente assolta anche attraverso le sequenze contrattuali; ma, comunque con un’incidenza del salario accessorio molto limitato (14%) rispetto agli altri comparti. Il contratto valido per il secondo biennio conferma la stessa impostazione rideterminando il trattamento fisso dei docenti e rinviando ancora una volta ad una sequenza contrattuale quello del personale ATA.

Il contratto di comparto della Sanità adegua il trattamento fisso e lascia inalterato l’ammontare del fondo per lo straordinario e le indennità e quello per la produttività collettiva ed il miglioramento dei servizi (che si incrementa in ragione di economie di gestione, previsioni legislative anche regionali, trasformazione del rapporto di lavoro); il contratto si limita ad integrare automaticamente su base annua il fondo per le fasce retributive, le posizioni economiche e le indennità professionali: un incremento di risorse per la contrattazione integrativa pari solo allo 0,10%. Il meccanismo automatico di incremento dei fondi è criticato dalla Corte dei conti che vede il rischio di un mancato rispetto dei vincoli di spesa per i fondi introdotti fin dalla finanziaria 2006. Ancora il contratto della Sanità, nel rinnovo del secondo biennio, prevede come innovazione rispetto ai contratti delle amministrazioni centrali, un incremento delle risorse integrative per finanziare progetti innovativi di livello regionale pari allo 0,8%: la norma veniva in un primo tempo non certificata dalla Corte dei conti in quanto priva della previsione di quale fosse il tetto massimo di incremento e dei criteri per la verifica e la corresponsione del trattamento economico; a seguito di una riscrittura operata dalle parti, la Corte certificava positivamente la

norma in quanto prevede che lo 0,8% sia il tetto massimo di incremento, che i progetti devono riguardare prestazioni ulteriori rispetto alle ordinarie e descrive possibili indicatori di verifica.

Lo stesso contratto opera negozialmente un’attenuazione della disciplina dell’incidenza delle assenze sulla retribuzione.

La disciplina del trattamento accessorio prevista dal contratto di comparto del contratto delle Regioni ed autonomie locali è frutto di un costruttivo rapporto tra le parti e la Corte dei Conti. Questa, in sede di certificazione del contratto del quadriennio (primo biennio economico), dopo aver sottolineato la necessità che quote aggiuntive di trattamento accessorio fossero compatibili con risultati di produttività e con i vincoli del Patto di stabilità interno, si spinge fino a suggerire la struttura portante del contenuto della disciplina; suggerimento accolto dalle parti nella riformulazione dell’art. 8, secondo il quale gli incrementi economici aggiuntivi in sede decentrata (dall’1 all’1,5% sul 2007) sono definiti a seconda del rispetto di parametri virtuosi desumibili dal rapporto tra spese del personale ed entrate correnti; la disciplina con poche variazioni parzialmente criticate ma non censurate dalla Corte dei conti è confermata anche per il secondo biennio. In questo contratto va poi segnalata la norma che attenua gli effetti dell’assenza sulla retribuzione accessoria ancorando la decurtazione alle caratteristiche dell’attività lavorativa e dell’organizzazione, ed esplicitando fattispecie di assenza che non comportano comunque decurtazione.

d) organizzazione del lavoro. Il tema mantiene la sua centralità in tutti i documenti (politici e di indirizzo) che precedono la tornata contrattuale: anche con enfasi maggiore rispetto alle fasi precedenti, si sottolineano soprattutto le esigenze di misurabilità e di rispondenza alle esigenze della collettività, anche se con una formulazione riduttiva quale quella della “soddisfazione dell’utenza”; e che si tratti di passare dalle parole ai fatti sono convinti gli stessi firmatari del Memorandum/Intesa del 2007 che dichiarano che si tratta di ”dare finalmente attuazione in modo credibile a questi obiettivi generali”. L’attenzione su questi punti assume una valenza anche maggiore nel corso del 2008 quando il neo ministro Xxxxxxxx con il suo “Piano industriale” comincia a percorrere una via di revisione normativa per via legislativa

che, come detto, è diversamente valutata dal fronte sindacale con ripercussioni che si fanno sentire anche sulla firma e forse sui contenuti dei contratti validi per il secondo biennio.

Sta di fatto che una normativa specifica si trova nei contratti di comparto dei Ministeri, degli Enti pubblici non economici, dell’Università e delle Agenzie fiscali per entrambi i bienni: sono più volte ribaditi i principi e le procedure per la misurabilità, la valutazione e la programmabilità dell’attività amministrativa orientata a utenti sia interni che esterni, nonché la valutazione dell’apporto individuale secondo criteri definiti e che veda il coinvolgimento dell’interessato.

Il contratto di comparto della Sanità articola l’orario di lavoro per periodi plurimensili tendenzialmente decrescenti (da nove a sei mesi) in modo da garantire continuità nelle prestazioni sanitarie e prescrive misure di tutela della salute dei lavoratori sottoposti a tale nuovo regime di flessibilità; il contratto 2008-2009 regolamenta ulteriori possibilità di mobilità territoriale del personale per ragioni organizzative (entro 25 Km) o per aggregazioni di aziende (con confronto al livello regionale).

Un discorso a parte può essere fatto per i contratti della dirigenza del Servizio sanitario nazionale (medica e non) che, come detto, sono gli unici contratti di area sottoscritti definitivamente entro il 2009.

In essi si razionalizzano i tempi della contrattazione integrativa e si prevede un livello regionale di confronto sindacale sui criteri per l’utilizzo delle risorse economiche, per la valutazione e per l’organizzazione e razionalizzazione delle prestazioni sanitarie; sul fronte dell’inquadramento si crea un più diretto collegamento tra incarichi e sviluppo della professionalità; su quello dell’orario, si attribuisce alla contrattazione integrativo il compito di garantire riposi giornalieri in grado di garantire il recupero delle energie psico-fisiche; si prevedono le procedure per l’attuazione della disciplina per l’accesso alla qualifica unica di dirigente delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione e della professione ostetrica; si rafforzano i meccanismi di valutazione e misurazione dell’organizzazione e dei lavoratori confermando i criteri definiti dai contratti precedenti; si configura un

più incisivo ricorso all’istituto della sospensione cautelare in caso di procedimento penale; si riconosce un incremento retributivo pari al 4,85% della retribuzione media complessiva al 31 dicembre 2005 con destinazione al fondo per la contrattazione collettiva integrativa dello 0,5% delle risorse disponibili.

Su entrambe le ipotesi di accordo relative a questi contratti si è espressa criticamente la Corte dei Conti: per la sostanziale omologazione ai fini della valutazione della professionalità e della valorizzazione economica di tutti gli incarichi (professionali e gestionali), per la valutazione “per teste” dei lavoratori full-time e par- time ai fini della definizione della base di calcolo per gli incrementi; per la mancata precisazione delle quote di fondo non consolidabili ai fini della determinazione dei fondi per il finanziamento della contrattazione integrativa.

Su quest’ultimo punto in particolare, la Corte dei conti non aveva rilasciato certificazione positiva determinando la necessità di rivedere il contenuto dell’ipotesi di accordo.

L’ANDAMENTO NORMATIVO E RETRIBUTIVO DELLA CONTRATTAZIONE NAZIONALE.

Come si evidenzia dalla ricostruzione svolta nelle pagine precedenti, la contrattazione nazionale di comparto e di area si sono mosse sugli aspetti normativi in sostanziale continuità con l’esperienza dei rinnovi precedenti; tanto che in modo significativo rispetto alle precedenti tornate, quasi tutti i contratti hanno utilizzato la tecnica della negoziazione delle sole parti innovative.

All’interno di questa sostanziale continuità, si avvertono due filoni alla ricerca di una maggiore visibilità ed incisività: quello dell’organizzazione del lavoro e della misurazione e valutazione della stessa rispetto alle esigenze dell’utenza e quello del rispetto vincoli di spesa con riferimento all’andamento delle retribuzioni.

Il primo filone costituisce il punto di maggiore delicatezza della contrattazione del settore pubblico.

La diversa condizione che vive la contrattazione nei due settori si spiega in base a due considerazioni: la prima, anche storicamente più diffusa ed accreditata tra gli operatori e gli studiosi, richiama il diverso sistema di interessi che caratterizza i due settori. In quello privato è più visibile e concreto sia il sistema di interessi datoriale sia quello del mercato: entrambi questi interessi si propongono al tavolo negoziale imponendo una immediata esigibilità delle proprie ragioni ed orientando con determinazione e inderogabilmente la contrattazione collettiva verso il contemperamento tra le ragioni dell’organizzazione e quelle della tutela del lavoro.

Nell’organizzazione “senza mercato” delle amministrazioni pubbliche, gli interessi della società giungono al tavolo in maniera più ovattata e la responsabilizzazione del potere dirigenziale non sembra aver trovato il bivio al quale imboccare la strada della funzionalità ed abbandonare quella del consenso (politico e/o sindacale); in questo ambiente, la contrattazione collettiva spesso può confondere integrazione dell’organizzazione con generalizzazione degli strumenti incentivanti e premianti, indotta nell’errore anche dalla prassi dei contratti a firma ritardata.

Questa prima considerazione riguarda però maggiormente il secondo livello di contrattazione e qui merita solo un cenno.

Più rilevante ai nostri fini è la seconda considerazione che spiega il diffuso ricorso anche nei contratti nazionali di principi e obiettivi riferiti all’ottimizzazione delle risorse ed alla valorizzazione della qualità dei servizi; uno spirito etico che non si riscontra nella contrattazione del settore privato e che non del tutto si spiega con la funzione sociale che svolgono le amministrazioni pubbliche.

Il fatto è che fin dalle prime sperimentazioni degli anni ’70, e poi con la legge quadro, e poi ancora con il decreto legislativo 29/1993-165/2001, la contrattazione nel settore pubblico si è proposta come strumento di razionalizzazione dell’organizzazione e delle risorse in una prospettiva di servizio pubblico, proponendosi anche come naturale alternativa alla rigidità ed al formalismo della legge e delle fonti pubblicistiche; nella storia della contrattazione collettiva pubblica, ad ogni cambiamento di modello si è accompagnato un rilancio di questa funzione in risposta ad una critica proprio sul ruolo della contrattazione in termini organizzativi.

Insomma, ad ogni rilancio di questa funzione corrisponde un terreno più impervio rispetto al quale giustificare la propria legittimazione.

I contratti nazionali del quadriennio 2006-2009 non sfuggono a questa impostazione e contengono in modo ancora diffuso proposte e promesse di miglioramento dei servizi quasi a farsi carico collettivamente di insufficienze organizzative, di risorse e gestionali che pure caratterizzano le nostre amministrazioni.

Ma neppure questa volta la generosità di intenzioni sembra pagare: contemporaneamente alla firma dei contratti nazionali, il legislatore provvedeva a modificare il quadro di riferimento normativo per riorganizzare in un nuovo equilibrio il rapporto tra fonte pubblicistica, potere dirigenziale e relazioni sindacali: un nuovo equilibrio diverso da quello conosciuto, ma che orienterà solo la prossima tornata contrattuale innovata anche nelle procedure e nelle regole in coerenza con l’Intesa non unitaria del 30 aprile.

Rispetto al secondo filone indicato all’inizio di questo paragrafo, abbiamo visto come la Corte dei conti abbia svolto un attenta vigilanza sulla compatibilità delle ipotesi di accordo con strumenti, ricorrendo, a seconda dei casi e del quadro normativo in cambiamento, a strumenti soft (la sostanziale scrittura del testo di un articolo offerto alle parti firmatarie dell’ipotesi di accordo del comparto Regioni ed autonomie locali) o forti (come nel caso del rifiuto alla certificazione positiva per il personale del Servizio sanitario); un ruolo che in prospettiva si rafforzerà anche per la contrattazione di secondo livello a seguito del mutamento complessivo del quadro legislativo.

Retribuzioni contrattuali per dipendente per settore di attività economica e contratto:

Anni 2005-2009

Variazioni % sull'anno precedente in termini NOMINALI (su indici in base dicembre 2005=100) (Elaborazioni CNEL su dati ISTAT)

	2006	2007	2008	2009
ATTIVITA' PUBBLICA AMMINISTRAZIONE	3,8	1,4	4,1	3,0
Comparti di contrattazione collettiva	4,4	1,2	4,3	3,6
Ministeri	5,4	1,1	5,2	3,4
Agenzie fiscali	2,8	2,6	3,5	5,1
Presidenza del Consiglio dei Ministri	4,1	2,0	0,1	3,5

Enti pubblici non economici	3,6	3,7	4,6	3,8
Regioni e autonomie locali	3,4	2,3	3,7	3,3
Servizio Sanitario Nazionale	2,8	2,7	3,6	3,2
Ricerca	7,5	3,4	0,0	6,2
Conservatori	3,3	1,5	0,1	1,4
Scuola	5,5	0,0	4,9	3,7
Università - non docenti	4,4	1,3	0,9	7,1

Retribuzioni contrattuali per dipendente per settore di attività economica e contratto: Anni 2001-2009

Variazioni % sull'anno precedente in termini REALI (su indici in base dicembre 2005=100) (Elaborazioni CNEL su dati ISTAT)

Settori di attività economica e contratti	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
AGRICOLTURA		1,4	3,6	0,8	5,1	1,4	3,6	0,8	3,1
INDUSTRIA		2,8	2,6	3,1	2,9	3,2	3,0	3,5	3,4
SERVIZI PRIVATI		2,2	2,3	2,5	3,8	2,1	1,9	3,2	2,8
TOTALE SETTORE PRIVATO		-	-	-	-	2,7	2,5	3,3	3,1
ATTIVITA' PUBBLICA AMMINISTRAZIONE		1,1	1,6	3,2	2,4	3,8	1,4	4,1	3,0

	2006	2007	2008	2009	Media
ATTIVITA' PUBBLICA AMMINISTRAZIONE	1,6	-0,3	0,8	2,2	1,1
Comparti di contrattazione collettiva	2,2	-0,5	0,9	2,8	1,3
Ministeri	3,2	-0,6	1,8	2,6	1,7
Agenzie fiscali	0,7	0,8	0,2	4,2	1,5
Presidenza del Consiglio dei Ministri	1,9	0,2	-3,1	2,7	0,4
Enti pubblici non economici	1,4	1,8	1,2	3,0	1,8
Regioni e autonomie locali	1,2	0,5	0,4	2,4	1,1
Servizio Sanitario Nazionale	0,7	0,9	0,3	2,4	1,1
Ricerca	5,3	1,6	-3,2	5,3	2,2
Conservatori	1,2	-0,2	-3,1	0,6	-0,4
Scuola	3,3	-1,8	1,6	2,8	1,5
Università - non docenti	2,2	-0,5	-2,4	6,2	1,4

	2006	2007	2008	2009	media
Reale FOI con tabacchi	2,1%	1,7%	3,4%	0,7%	2,0
Reale FOI senza tabacchi	2,0%	1,7%	3,2%	0,7%	1,9
Reale armonizzato UE	2,2%	2,0%	3,5%	0,8%	2,1
Reale NIC	2,1%	1,8%	3,3%	0,8%	2,0

L’andamento delle retribuzioni da contratto nazionale ha fatto registrare il tradizionale fenomeno degli slittamenti e dei trascinamenti che già in precedenza abbiamo esaminato, e che potrebbe riprodursi anche nella tornata contrattuale 2010- 2012 evidenziando una curva molto meno regolare rispetto a quella degli altri settori.

Osservando più da vicino le vicende dei singoli comparti si nota conseguentemente nel quadriennio un sostanziale incremento delle retribuzioni reali lorde rispetto al tasso di inflazione.

Ricorrendo ad elaborazioni CNEL su dati ISTAT che utilizzano l’indice NIC, l’incremento retributivo lordo medio nel quadriennio rispetto all’inflazione registra una sostanziale situazione di parità, con scostamenti in positivo che si aggirano intorno all’1%.

Ma allargando lo sguardo ad un lasso di tempo più ampio e che comprenda gli anni durante i quali il sistema è stato regolato da una normativa unica, per analizzare l’andamento della retribuzione pro capite occorre distinguere tra andamento della retribuzione così come deriva dalla contrattazione collettiva nazionale e quello della retribuzione di fatto. Quest’ultima risente, oltre che dagli aumenti previsti dai rinnovi dei CCNL, anche dagli effetti della contrattazione decentrata, delle erogazioni unilaterali dei datori di lavoro, dalle modifiche dell’organizzazione di lavoro (più turni determinano un aumento della retribuzione di fatto), oltre che modifiche nella composizione nelle caratteristiche dei dipendenti.

La Figura successiva mostra l’andamento della retribuzione da contratto nazionale nell’insieme del sistema economico e nelle amministrazione pubbliche. Il grafico è espresso come variazione cumulata rispetto al livello del 1993, anno del protocollo che cambiò il sistema di relazioni industriali; la linea indica, dunque, la crescita percentuale nei singoli anni rispetto all’anno di riferimento. Gli andamenti delle retribuzioni sono confrontati con quello dell’inflazione effettiva (in colore fucsia), per il quale è stato è stato assunto l’indice armonizzato europeo IPCA.

60,0

RETRIBUZIONE CONTRATTUALE

Intero sistema economico e Amministrazioni pubbliche

Retrib Contratt AAPP

Inflazione effettiva

Retrib Contratt Int Sist Econ

50,0

40,0

%

30,0

20,0

10,0

0,0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

La linea delle retribuzioni contrattuali dell’intero sistema economico (tratteggiata in verde) si colloca generalmente al di sotto della crescita dei prezzi; il divario è particolarmente rilevante nei primi anni per effetto della svalutazione della lira, che allora portò a tassi di inflazione effettiva elevati rispetto a quelli previsti. Un certo riavvicinamento tra le curve si ha nel 1997 per il recupero dello scarto precedente tra inflazione programmata e effettiva e per il calo dei prezzi registrato in quella fase. La forbice si ripresenta dopo il 2000 per tassi di crescita dei prezzi molto spesso più elevati rispetto ai tassi programmati dal governo; lo scarto tra inflazione programmata e inflazione attesa di quegli anni ha inciso, inoltre, sulla velocità dei rinnovi, portando a molti ritardi. Nella media le curve dei prezzi e delle retribuzioni contrattuali da CCNL sembrano a fine periodo convergere.

Per le amministrazioni pubbliche (linea continua in blu ), anche se con notevoli differenziazione tra i comparti, si evidenzia in tutto il periodo un andamento meno favorevole; le curve delle retribuzioni e dei prezzi sono più distanti. Questo riguarda in particolare gli anni 1993 – 1995 e l’ultimo decennio. In questo i tempi di attesa dei rinnovi si allungano moltissimo; i contratti vengono rinnovati, quando stanno già per scadere. La contrattazione nazionale è in perenne ritardo. Si determina,

peraltro, un forte stop and go, ovvero lunghi periodi di fermo retributivo seguiti da forti accelerazioni. Si tratta, a dire il vero, di una caratteristica strutturale, di una forte tradizione delle pubbliche amministrazioni, che si ritrova in tutto il dopoguerra italiano; a dimostrare che le relazioni industriali nel lavoro pubblico sono lontane da un funzionamento normale, fisiologico, senza strappi.

C’è da dire che, però, dal 2000 in poi gli equilibri tra i pilastri della contrattazione nel settore pubblico sono cambiati considerevolmente. Se al momento del Protocollo di Xxxxxx ’93 il comparto ignorava quasi del tutto la contrattazione decentrata, nel nuovo millennio è diventato il settore che ha la quota più elevata definita non a livello centralizzato.

Il passaggio ad una quota di retribuzione decentrata determina andamenti delle retribuzioni di fatto più elevati rispetto alle retribuzioni contrattuali. Si ha, dunque, uno slittamento salariale nel settore pubblico per la crescita di importanza della contrattazione decentrata; ma vi sono anche effetti di composizione dovuti alla crescita della retribuzione media legata all’invecchiamento del personale pubblico e all’aumento dell’anzianità di servizio. Come le immissioni di personale con titolo di studio elevato a fronte di uscite di dipendenti con titolo e livello di qualifica più modesto. Anche questo determina un effetto di composizione e una crescita “virtuale” delle retribuzioni medie nel settore.

La Figura successiva rappresenta le variazioni percentuali delle retribuzioni contrattuali e di fatto nelle pubbliche amministrazioni. Da essa si ricava che in effetti le retribuzioni di fatto crescono di più rispetto a quelle determinate dai contratti nazionali; in alcuni anni, in particolare dal 2002 al 2005, il fenomeno è molto rilevante.

8,0

PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

Retribuzione di fatto

Retribuzione contrattuale Inflazione effettiva

7,0

6,0

5,0

Var. %

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Figura 1 Retribuzione di Fatto e Contrattuale nelle AAPP

LA CONTRATTAZIONE DI SECONDO LIVELLO

Nella struttura della contrattazione del settore pubblico, il secondo livello è sempre stato quello sul quale si sono maggiormente concentrate le speranze e le critiche; funzionalmente orientato nel modello bipolare dal contratto nazionale non sembra essere stato in grado nel corso degli anni di legittimarsi a pieno come strumento e sede dell’innovazione organizzativa e della responsabilizzazione degli attori negoziali: nonostante l’aumento di autonomia segnata dal passaggio dalla cd. contrattazione decentrata alla cd. contrattazione integrativa sul finire degli anni ’90 e la coeva ridefinizione dei criteri di misurazione della rappresentatività che hanno coniugato tra entrambi i livelli una coerente relazione tra consenso e responsabilità. Sul fronte datoriale è mancata quella autonoma responsabilità del potere organizzativo (dal consenso politico e da quello sindacale) in grado di fondare un ruolo gestionale consapevole del ruolo sociale delle amministrazioni; sul fronte politico, il passare del tempo ha affievolito la convinzione che l’astenersi dal ruolo gestionale fosse presupposto di razionalità e neutralità dell’organizzazione; sul fronte sindacale si è privilegiata la più semplice via della rappresentanza generalizzata, piuttosto che quella della rappresentanza funzionale e/o selettiva.

Ulteriori difficoltà sono state indotte: a) dal prolungato blocco delle assunzioni annualmente confermato dalle leggi finanziarie dell’ultimo decennio e compensato con forme di contratti a termine che non hanno dato stabilità all’organizzazione ma hanno determinato la necessità di stabilizzazione del personale; b) da un eccessivo ricorso a consulenze esterne che ha più volte attirato l’attenzione critica della Corte dei conti e dello stesso legislatore (si vedano le ricorrenti e sempre più restrittive modifiche apportate al testo della seconda parte dell’art. 7 del d. lgs. 165/2001) e che ha aggirato possibili opzioni alternative di riorganizzazione delle strutture e/o del lavoro; c) da una carenza di risorse anche finanziarie e strumentali che, seguendo un trend comune a tutti i Paesi, si è andata accentuando nelle fasi di crisi economica ma particolarmente in Italia non è stata compensata in quelle di andamento positivo.

L’insieme di tutti questi fattori ha reso il secondo livello di contrattazione il punto debole e maggiormente criticato della struttura contrattuale, anche per una tendenza allo slittamento delle forme di partecipazione (informazione, consultazione, concertazione) verso la ricerca del consenso negoziato.

Mal presidiata dal potere organizzativo e gestionale, la riorganizzazione delle amministrazioni si è affidata spesso a soluzioni di generalizzata promozione professionale (progressioni) e retributiva (retribuzione accessoria), a volte con l’apporto determinante di entrambi i livelli (come nel caso delle progressioni verticali), a volte per responsabilità propria del secondo livello anche in deroga a quanto previsto dalla contrattazione nazionale (come nel caso dei criteri per le progressioni orizzontali o per le forme incentivanti di retribuzione).

Questa situazione, più volte evidenziata anche nei Rapporti CNEL degli anni precedenti, è criticata dalle Relazioni 2009 e 2010 sul costo del lavoro della Corte dei conti che, esprimendosi su di una ricognizione condotta sui contratti di secondo livello del quadriennio 2006-2009, sottolinea che “i risultati sull’andamento della contrattazione integrativa nei diversi comparti confermano e rafforzano le osservazioni più volte formulate dalla Corte circa la necessità di un maggior controllo sull’andamento dei fondi unici, e della introduzione in contrattazione nazionale di norme più rigorose in merito all’utilizzo delle risorse verso finalità realmente incentivanti il recupero di produttività individuale e collettiva”.

Nella stessa relazione la Corte apprezza quindi i maggiori controlli sulla contrattazione integrativa introdotti dal legislatore con il d.l. 112 del 25 giugno 2008 convertito nella legge 133/2008. L’art. 67 di questo decreto, oltre ad incidere sul contenuto della contrattazione integrativa con la rideterminazione dei fondi esaminata in precedenza (commi 1-6), prevede infatti innovazioni procedurali per ricondurre ad un più marcato controllo da parte della Corte sia la contrattazione nazionale (comma 7), sia quella integrativa6 (commi 8-12).

6 L’innovazione principale consiste nell’obbligo da parte delle amministrazioni di redigere una scheda informativa sui contenuti del contratto integrativo che evidenzi il rispetto delle compatibilità economiche e dei principi di selettività e meritocrazia soprattutto nella gestione delle progressioni..

Si tratta di modifiche in corso di tornata contrattuale che saranno poi razionalizzate dal d. lgs. 150/2009 (art. 55 che innova l’art. 40-bis del d. lgs. 165/2001).

Il susseguirsi delle due disposizioni legislative, giunte a cavallo di due modelli e di due tornate contrattuali, ha posto problemi di entrata in vigore delle singole disposizioni e di gestione della fase transitoria. Un tema che vale la pena affrontare perché la sua applicazione e la sua soluzione hanno avuto effetto, seppur limitato, già nell’arco di tempo considerato da questo Rapporto.

I due provvedimenti, infatti, hanno orientato la contrattazione integrativa in corso; ma, mentre è sempre stato pacifico che le nuove procedure di controllo si applicassero immediatamente a prescindere sia dal modello contrattuale sia dalla tornata, non altrettanto è stato a proposito del contenuto e dello spazio riconosciuti al contratto integrativo ed al sistema di relazioni sindacali: in questo caso, si è posto il problema se la nuova disciplina dei rapporti tra livelli di contrattazione e tra legge e contrattazione si applicasse alla tornata in corso o cominciasse ad operare dalla tornata 2010-2012. In altri termini, il problema ha riguardato la capacità/possibilità che l’approvazione del d. lgs. disapplicasse modello e contratti in corso o se si limitasse ad aprire una fase transitoria che lasciasse comunque operante la disciplina contrattuale vigente al momento dell’approvazione.

Problema di non poco conto dal momento che nella sua soluzione si gioca l’autonomia delle relazioni sindacali e la loro posizione di pari dignità nei confronti della legge, secondo il modello teorico dell’”ordinamento intersindacale” elaborato da Xxxx Xxxxxx e che ha costituito lo schema di riferimento non solo del sistema italiano.

Sotto il profilo dell’interpretazione normativa, si è trattato di definire lo spazio di operatività dell’art. 65 del d.lgs. 150/2009, per alcuni assolutamente marginale e comunque fortemente vincolato dall’immediata operatività delle nuove disposizioni riguardanti le fonti ed i poteri dell’organizzazione; per altri, vero snodo per il passaggio morbido da un modello all’altro, affidato alla contrattazione integrativa in fase transitoria (commi 1 e 4) ed a quella nazionale (comma 5) per la rimodulazione di sistema.

Non essendo questo Rapporto la sede adatta per entrare nel merito delle diverse posizioni e delle relative ripercussioni, e volendo comunque dare conto dell’impatto della disputa nel periodo considerato, ci limitiamo a segnalare alcuni eventi che hanno optato per una direzione o l’altra della possibile interpretazione.

- il contratto integrativo 16 dicembre 2009 del Comune di Sezze Romano (LT), firmato dalla RSU e da tutte le componenti sindacali, ha utilizzato a pieno (e probabilmente anche oltre il previsto dal d. lgs. 150/2009) il potere di adeguamento alla nuova disciplina legislativa (soprattutto riferita a valutazione e premi), di fatto sganciandosi dal livello nazionale di contrattazione ed intessendo un rapporto diretto con la legge;

- il decreto del Tribunale di Torino del 2 aprile 2010 – emanato ex art. 28 nei confronti della direzione regionale INPS del Piemonte - afferma la vigenza dei CCNL anche a seguito dell’approvazione del d. lgs. 150/2009 ed affida ai nuovi CCNL la funzione di adeguamento di sistema del sistema di relazioni sindacali alla nuova disciplina legislativa (confermato anche in appello con sentenza 28 giugno 2010);

- il parere 375/2010 del 18 marzo 2010 espresso dalla sezione regionale di controllo per la Lombardia della Corte dei conti riconosce la transitorietà della fase immediatamente successiva all’approvazione del d.lgs. 150/2010 in materia di accesso e requisiti per la progressione verticale negli enti locali, affermando l’operatività dei precedenti strumenti di copertura delle vacanze (anche con le clausole integrate dalla contrattazione integrativa)7. A questo proposito va però segnalato l’opposto avviso contenuto nel parere (10/2010 del 29 aprile) della Sezione delle Autonomie della stessa Corte che si esprime per l’immediata applicazione (in materia di progressioni verticali) della legge statale anche nei confronti del sistema delle autonomie i cui regolamenti cedono di fronte alla forza normativa del d. lgs. 150/2009. si tratta in questo caso di una diversa posizioni di pareri operanti nei soli confronti delle

7 In questo caso (parere richiesto dal Comune di Paullo in provincia di Milano), la transitorietà è affermata con riferimento al rapporto tra fonti legislative (d.lgs. 150/2009 e d. lgs. 267/2000), in ragione del particolare regime di autonomia costituzionale riconosciuta ai comuni ed in considerazione del periodo riconosciuto alle autonomie locali per l’adeguamento dei propri regolamenti(art. 31, commi 1 e 4 del decreto 150).

amministrazioni richiedenti e comunque non collocati dall’ordinamento in posizione gerarchica.

Seppure con effetti diversi e in qualche caso contrastanti, comunque tutti i casi richiamati riconoscono l’esistenza di una fase transitoria e la necessità che una fonte richiamata dall’ordinamento (primo e terzo caso) o comunque da esso non disapplicata (secondo caso) provveda a gestire il passaggio tra l’ieri ed il domani.

È in questo clima ed in questo ambiente giuridico che si sviluppa la contrattazione integrativa che nelle prossime pagine esamineremo utilizzando come fonte la rilevazione dei contratti integrativi svolta per l’alimentazione dell’Archivio CNEL e che gli Allegati 2 e 3 sintetizzano in termini di articolazione delle amministrazioni e di distribuzione territoriale (per i comuni anche di articolazione per classe di grandezza).

Una caratteristica comune ai contratti di secondo livello di tutti i comparti e molto diffusa è il ridotto numero di materie che compongono un contratto rispetto a quanto rilevato nelle tornate precedenti. Questo dato di fatto può essere spiegato in vario modo:

 può essere un motivo riconducibile al periodo di rilevazione che, essendo ristretto agli anni 2008 e 2009, può non intercettare contratti più complessi che pongano le regole per l’intero quadriennio 2006-2009; questa spiegazione non è però del tutto convincente sia perché l’intera tornata contrattuale di secondo livello è iniziata in ritarda rispetto al periodo di riferimento per il protrarsi del negoziato dei contratti nazionali (cfr. prima parte di questo rapporto), sia perché lo stesso limitato numero di materie si riscontra anche nei contratti validi per l’intero quadriennio e che siano stati sottoscritti nel periodi di rilevazione;

 più verosimilmente, può essere un motivo riconducibile all’analoga scelta operata dai contratti di comparto che, nel quadriennio 2006-2009 più che nelle tornate precedenti, hanno fortemente selezionato le materie da inserire nel testo negoziato, limitandole solo a quelle effettivamente modificate: una scelta apprezzata anche dalla Corte dei conti che ha criticato, in fase di certificazione, quei contratti nazionali che invece

avevano riportato l’intero “testo unico” del contratto vigente rendendo più difficile l’opera di verifica e certificazione.

a) le autonomie locali

I contratti del comparto Regioni ed autonomie locali rappresentano il nucleo più consistente della rilevazione come è normale che sia, considerando il nostro assetto amministrativo nel quale le amministrazioni locali rappresentano circa il 70% delle oltre 10.000 sedi di possibile contrattazione integrativa.

Rispetto alle edizioni precedenti del Rapporto, abbiamo sovradimensionato il numero dei comuni, anche inserendo quelli con una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti. Una scelta dettata da un lato dal minore numero di materie negoziate che limitandosi quasi esclusivamente all’utilizzo del Fondo rende più omogenea la comparazione, dall’altro dalla difficoltà di rilevare contratti firmati in un periodo di tempo comunque limitato (2008-2009) ed ancora più ristretto se si considera il tempo necessario all’avvio del negoziato di secondo livello dopo la firma del contratto nazionale che, nel caso delle autonomie locali, si colloca nell’aprile del 2008.

Quanto questa limitazione di contratti e di materie si sia trasformata in negoziazione informale è difficile dire visto lo scopo e la struttura della nostra rilevazione.

Nel comparto delle autonomie locali, la materia maggiormente negoziata oltre alla costituzione e all’utilizzo del Fondo è il sistema di valutazione che ricalca la struttura degli anni precedenti caratterizzata, come già rilevato nei Rapporti passati, da un’eccessiva articolazione degli indici e parametri che rende difficile sia individuare le ragioni della selettività sia la selettività stessa; e rende complessa anche l’individuazione trasparente della delicata linea di confine che può separare discrezionalità e discriminazione. In tutti i casi, comunque, coesistono parametri relativi alla qualità della prestazione rispetto all’organizzazione e agli obiettivi con parametri riferiti al rispetto degli adempimenti contrattuali: una coesistenza che rischia di inficiare l’una e l’altra valutazione dell’apporto individuale.

Un’eccezione a questa situazione è rappresentata dal contratto integrativo del comune di Sezze Romano (LT) che, anche se firmato nel 2010 va considerato per la discontinuità che marca rispetto agli altri e che esamineremo in una scheda specifica.

Aspetto delicato di applicazione del contratto nazionale di comparto è in questo caso quello delle causali di incremento del fondo unico consolidato e soprattutto quelle che possono derivare da parametri virtuosi di rapporto tra spesa del personale e entrate correnti (inseriti dai CCNL del maggio 2006 e dell’aprile 2008) o dall’attivazione di nuovi servizi o processi di riorganizzazione (art. 15, comma 5 del CCNL dell’aprile 1999); sono infatti queste le voci che più direttamente possono derivare da soluzioni organizzative.

I contratti integrativi firmati presso i Comuni non sfuggono alla regola di contenere un limitatissimo numero di materie: solo il 12% dei contratti contiene più di tre materie, mentre un altro 10% contiene un numero di materie che oscilla da 1 a 3; in tutti i casi non ci sono differenze di rilievo né per classe dimensionale, né per area geografica.

La materia comunque presente è quella della costituzione e distribuzione del Fondo; si tratta, infatti, di un impegno che annualmente e in modo pressoché generalizzato impegna le parti negoziali per espressa previsione sia legislativa che dei contratti nazionali; va però detto che non mancano casi, soprattutto nei piccoli comuni e ancora una volta senza distinzione di area geografica, in cui un contratto integrativo quantifichi e distribuisca il fondo anche di uno o più anni precedenti alla stipula.

Le materie che accompagnano il trattamento accessorio sono prevalentemente le relazioni sindacali (ma quasi esclusivamente limitatamente alle sole procedure di rinnovo del contratto integrativo) 16%, la formazione (con riferimento alla predisposizione di programmi) 6%, salute e sicurezza sui luoghi di lavoro 11% (per la costituzione di organismi o commissioni), pari opportunità 8,5% (per la costituzione di organismi o commissioni), orario di lavoro 7,6%, tipologie flessibili di rapporti di lavoro 3%.

Rispetto agli anni precedenti solo il 5% dei contratti integrativi rivede i criteri di

valutazione, soprattutto con riferimento alle progressioni orizzontali.

L’essenzialità del contenuto dei contratti, in molti casi rende impossibile indagare sulla congruità delle soluzioni adottate ai fini dell’efficacia organizzativa e sociale della spesa.

Con riferimento alla costituzione del fondo, si rileva un pressoché generalizzato ricorso all’incremento percentuale consentito dal contratto collettivo per rispetto dei parametri virtuosi di rapporto spesa del personale / spesa corrente (89,7%); ma anche l’incremento del fondo in conseguenza dell’attivazione di nuovi servizi è sufficientemente diffuso (67,5%). In quest’ultimo caso, si segnala una differenza tra nord e centro da un lato e sud dall’altro nel senso che nei comuni delle prime due aree geografiche sono prevalenti gli incrementi per attivazione di nuovi servizi, in quelli del mezzogiorno si ricorre soprattutto a modifiche dell’orario di lavoro.

Su questo aspetto, non potendo disporre in modo sufficientemente esteso di contratti riferiti a più anni, non è possibile verificare la critica della Corte dei conti, secondo la quale sarebbe rilevabile una tendenza delle amministrazioni a stabilizzare gli incrementi previsti dalle contrattazioni precedenti e, di conseguenza, a incrementare continuamente il fondo, anche spostando quote variabili a finanziare istituti stabili. L’indagine da noi condotta ha rilevato casi del genere ma, come detto, non disponendo in modo diffuso di contratti validi per più anni, non siamo in grado di individuare con certezza l’esistenza di un trend.

La distribuzione del fondo è molto influenzata da due istituti che finiscono per drenare buona parte delle risorse stabili e in alcuni casi attingono anche da quelle variabili:

- l’indennità di comparto, istituita dal CCNL del gennaio 2004, al fine di conseguire un progressivo riallineamento della retribuzione complessiva del personale del comparto delle regioni e delle autonomie locali con quella del restante personale pubblico;

- le progressioni orizzontali che, insieme alle posizioni organizzative impegnano circa il 35% del fondo complessivo, secondo il seguente schema di distribuzione

	nord			centro			Sud
	p	m	g	p	m	g	p	m	g
PROGRESSIONI ORIZZONTALI	35	35	35	39	30	36	40	40	37
POSIZIONI ORGANIZZATIVE	6	12	10	4	16	10	2	8	11
INDENNITÀ (CON STRAORDINARIO E COMPARTO)	28	24	26	30	24	21	24	25	20
PRODUTTIVITÀ	24	26	28	20	27	29	34	25	29
ALTRO	7	3	1	7	3	4	4	2	3

Legenda: p=comuni piccoli; m=comuni medi; g=comuni grandi

La tabella mostra come sulle progressioni orizzontali e sulla produttività incidano maggiormente l’area geografica, mentre sulle posizioni organizzative incida maggiormente la classe dimensionale; l’utilizzo delle indennità sembra rispondere maggiormente a politiche di singola amministrazione prescindendo da entrambi i criteri di articolazione.

I contratti integrativi firmati presso le Regioni confermano l’andamento generale del limitato numero di istituti contrattati; nelle Regioni del Mezzogiorno una maggiore attenzione è posta sulla determinazione delle modalità di corresponsione delle indennità che, comunque, solo in alcuni casi sono erogate in ragione delle effettive giornate di prestazione, essendo per lo più definite in termini di ammontare mensile fisso.

Dei due citati parametri di incremento del Fondo consolidato, due Regioni del Mezzogiorno (Basilicata, Calabria) non prevedono che ne ricorrano i presupposti, due Regioni del Nord ed una del Centro (Lombardia, Veneto, Marche) adottano entrambe le modalità, mentre una Regione del Nord, una del Centro ed una del Sud (Piemonte, Toscana, Abruzzo, Umbria, Puglia) adottano solo il parametro del rapporto virtuoso tra spesa del personale e entrate correnti. In una Regione del Mezzogiorno (Molise) non è possibile rilevare il dato.

Parametri virtuosi utilizzati per incrementare il fondo

Rapporto Attivazione Entrambi Nessuno o non

	Spesa/entrate	servizi		rilevabile
Nord	1		2
Centro	3		1
Sud	1			3

Si tratta in ogni caso, di una situazione articolata che ci sembra fotografi le condizioni di bilancio di zone geografiche molto diverse tra loro.

Un ulteriore elemento di valutazione dei contratti può essere rappresentato dal rapporto tra risorse stabili destinate a finanziare progressioni e posizioni, indennità di comparto e (a parte) straordinario e risorse variabili per finanziare indennità e produttività. Nelle Regioni esaminate il rapporto si aggira rispettivamente intorno al 60 e 40% con estremi che giungono a 70/30% in una Regione del sud e 55/45% in un’altra Regione del mezzogiorno dove però sembra si sia incrementata la parte variabile con immissioni dal bilancio la cui causale non è possibile rilevare dal contratto. In tutti i casi, quasi tutta la parte fissa (dal 42 al 48% del fondo complessivo) è consolidata nel finanziamento delle progressioni economiche orizzontali che in quota annua si aggirano intorno al 25-30% del personale.

Sulla quota variabile, va rilevata la presenza di circa il 20% del fondo destinata a finanziare indennità secondo un trend che si pone in continuità con le rilevazioni degli anni precedenti; in merito al contenuto di tali indennità, si conferma – oltre alla loro commisurazione su base mensile – il loro moltiplicarsi a livello locale sia nella forma della sperimentazione e successivo consolidamento (Regione Lombardia che prevede anche un’indennità di protocollazione) sia in quella della individuazione rispetto al contenuto descrittivo specifico della prestazione (negli altri casi).

Infine, con riferimento ai contratti della dirigenza, anch’essi limitati nel numero di istituti negoziati, si evidenzia un rapporto della retribuzione di risultato sul totale che si colloca tra il 22 e il 28%.

Anche i contratti integrativi firmati presso le Province confermano le caratteristiche generali del comparto e quelle evidenziate a proposito della

contrattazione integrativa delle Regioni; solo in due casi, infatti, ci si è trovati di fronte a contratti dal contenuto complesso che abbraccia sia la dimensione collettiva che quella individuale del rapporto di lavoro. Nella restante parte dei contratti l’attenzione è concentrata sulla dimensione retributiva, attraverso previsioni che definiscono l’ammontare del fondo e ne determinano le modalità di utilizzo.

In alcuni casi (4 province del nord) il contratto provvede anche a rivedere le modalità di valutazione sia con riferimento alla retribuzione di produttività, sia ai fini della progressione. Si tratta comunque di modifiche in continuità con le esperienze precedenti, caratterizzate da un equilibrio di indici e pesature complesso e frammentato e da percorsi riorganizzativamente che in un solo caso (Provincia di Genova) mantiene una coerenza di impianto dalla fase di definizione degli obiettivi a quella della valutazione del personale commisurata al coinvolgimento attivo nel raggiungimento egli obiettivi. In questo stesso caso, i criteri di valutazione diventano più essenziali e lineari e si semplificano anche per quanto riguarda le modalità di rapporto tra valutatore e valutato, privilegiando la fase di accompagnamento in corso d’opera sulla base di prestazioni attese e verificate a quella dell’eventuale ricorso in caso di valutazione negativa.

Nella costituzione del fondo, quasi tutte le province esaminate ricorrono alle opportunità di incremento derivanti dai parametri virtuosi del rapporto entrate correnti

- spesa per il personale e dell’attivazione di nuovi servizi; in due casi (no al nord ed uno al centro) si ricorre solo al parametro della virtuosità del bilancio; in cinque casi il dato non è ricavabile.

Nel rapporto tra parte stabile e parte variabile del fondo, la percentuale si abbassa rispetto a quella rilevata nei contratti delle Regioni e la parte variabile si colloca in modo omogeneo anche rispetto alle aree geografiche tra il 25 ed il 30% del fondo complessivo.

La quota di fondo variabile destinata a finanziare progetti di produttività collettiva o individuale (con esclusione quindi delle indennità) si colloca tra il 20 ed il 50% con una tendenza a decrescere mano a mano che dalle province del nord (media

del 50% con punte del 66%) si passa a quelle del centro (media del 30% con punte del 50%) a quelle del sud (20%).

Nei contratti dei dirigenti delle Province, sempre riferiti alla parte economica, il rapporto la retribuzione di risultato e totale - tranne in un caso (provincia di Milano) - si colloca tra il 15 ed il 20%.

b) il comparto Sanità

Al comparto Sanità appartengono sia le ASL che le aziende ospedaliere. Anche in questo caso ci troviamo in presenza di contratti fortemente focalizzati sugli istituti retributivi e sulla gestione dei Fondi, le cui caratteristiche sono molto diverse dall’analogo istituto del comparto Regioni ed autonomie locali esaminato in precedenza. Nel CCNL del comparto sanità siamo in presenza di tre fondi distinti (Fondo per i compensi di lavoro straordinario e per la remunerazione di particolari condizioni di disagio, pericolo o danno; Fondo della produttività collettiva per il miglioramento dei servizi e per il premio della qualità delle prestazioni individuali; Fondo per il finanziamento delle fasce retributive, delle posizioni organizzative, del valore comune delle ex indennità di qualificazione professionale e dell’indennità professionale specifica) che possono essere integrati, oltre che dal CCNL anche da progetti regionali e che la contrattazione integrativa può modificare nella composizione, spostando quote di risorse da un Fondo all’altro; questa opzione è utilizzata di solito in via transitoria per modificare gli equilibri tra istituti stabili e variabili, come nel caso dell’A. O. di Torino.

In fase di certificazione dei contratti nazionali di comparto, la Corte dei conti aveva sottolineato i rischi di forme di incremento dei fondi ad opera delle Regioni che non prevedessero tetti massimi, ma la maggiore criticità riscontrabile dai contratti esaminati risiede nelle modalità di distribuzione delle risorse e nei correlati strumenti di valutazione.

Va in primo luogo evidenziato come in modo uniforme tra aree geografiche e tipologie di enti, in tutti i contratti il Fondo relativo agli istituti dell’inquadramento (progressioni e fasce) impegni la metà delle risorse e come il fondo per la produttività si aggiri intorno al 20%, assegnando così il restante 30% al fondo per lo straordinario e le indennità; ma spiccano nelle esperienze del sud fondi di produttività che si aggirano intorno al 10% (Basilicata, Crotone, Brindisi, ma anche Trieste).

Ma, come accennato, la caratteristica più diffusa è quella dell’incentivo di produttività ancorato a progetti ma erogato con anticipazioni mensili che raggiungono fino al 50% (A.O. di Brescia) o addirittura il 70% (ASL di Bergamo) e che possono anche essere parametrati in base all’inquadramento (A.O. Xxxxxxxxxx). Nella stessa logica, l’Asl di Bergamo prevede che in caso di assenza di progetti, risorse aggiuntive regionali (RAR) e quota di produttività individuale confluiscano nelle risorse utili a finanziare la produttività collettiva.

La stessa modalità si riscontra anche nei contratti per la Dirigenza nei quali, il premio di risultato è configurato come un incentivo per la realizzazione di progetti (regionali o di ente) che ne segue la implementazione più che la realizzazione ed il conseguimento degli obiettivi.

I criteri di valutazione mantengono una complessità difficilmente gestibile in termini di selettività finendo per assegnare punteggi anche a condotte organizzative negative (ASL Pescara) o per valorizzare in modo rilevante anzianità e presenza (Asl Crotone); in generale, i sistemi di valutazione non contengono novità rispetto alle esperienze precedenti.

Soprattutto valutazione e utilizzo del fondo per le progressioni sembrano orientati a consentire tutte le progressioni finanziabili, più che a finanziare quelle conclusesi con esito positivo.

c) la scuola

I contratti integrativi del comparto scuola sono quelli che maggiormente operano in una dimensione sociale-partecipativa che da più parte viene invocata come indispensabile parametro di valutazione del funzionamento delle amministrazioni; quale che sia il giudizio sull’esperienza degli organi collegiali, è certo che le relazioni sindacali del comparto scuola devono confrontarsi non solo col il potere dirigenziale del preside, ma anche con un potere organizzativo collegiale che influenza sia le attività sia l’orientamento della distribuzione delle risorse.

Da queste caratteristiche è tradizionalmente derivata una contrattazione integrativa meno ricca di quella di altri comparti, nella quale accanto alle modalità di distribuzione del Fondo di istituto, si sono negoziate un numero ridotto di materie, anche perché i livelli territoriali dell’amministrazione (nazionale e locale) assorbono tutti gli istituti relativi alla mobilità ed al reclutamento e comunque determinano un assetto standardizzato delle istituzioni scolastiche attraverso la determinazione dei percorsi curriculari dei diversi ordini e gradi del sistema scolastico.

La contrattazione integrativa sviluppatasi nel periodo che stiamo considerando non sfugge a questa regola e, contrariamente a quanto è avvenuto negli altri comparti prevede in maniera sostanzialmente generalizzata regole specifiche ed articolate sulle relazioni sindacali, come si sottolineò già in un Rapporto precedente, si ha l’impressione che proprio l’affollamento di soggetti organizzativi al quale abbiamo accennato, riproponga costantemente ed ancora un problema di legittimazione delle rappresentanze sindacali.

In fondo si può dire che, quale che sia il giudizio che si esprime sull’esperienza degli organi collegiali, in questo livello di contrattazione si consuma una sfida ed un rischio di sdoppiamento: la sfida riguarda la possibile alleanza con gli organi collegiali che può rafforzare la posizione contrattuale (dirigente o RSU) di chi riesce a garantirsela; il rischio di sdoppiamento di ruolo riguarda soprattutto la figura docente rappresentativa in sé (anche individualmente) negli organi collegiali e soprattutto nel Collegio dei docenti, ma anche rappresentata attraverso le organizzazioni sindacali nelle procedure nelle procedure partecipative e negoziali delle relazioni sindacali.

E la necessità di confrontarsi tra la dimensione sociale e quella sindacale è nel fatto stesso che parte del fondo è utilizzato per l’attuazione del Piano dell’offerta

formativa: un documento di impegni tra la scuola e il territorio, di durata annuale, approvato dal Consiglio di istituto ed elaborato dal Collegio dei Docenti su indicazioni preliminari del Consiglio.

A questa componente funzionale del Fondo si associa quella più propriamente organizzativa relativa ad attività funzionali all’insegnamento ed a forme di flessibilità organizzativa e didattica per le quali il ruolo del dirigente scolastico ha maggiore discrezionalità nella scelta dei collaboratori e nei criteri di distribuzione delle risorse.

Forse è proprio questa dinamica organizzativa complessa che fa sì che le regole delle relazioni sindacali siano costantemente al centro dell’attenzione dei contratti integrativi.

Naturalmente la definizione dei criteri per la distribuzione del Fondo di istituto è l’altra materia presente in tutti i contratti. In questo caso i problemi che si pongono sono sostanzialmente due:

i. I criteri di scelta per il personale da retribuire con le risorse del Fondo.

I contratti esaminati sono per lo più omogenei nella definizione dei criteri per l’individuazione del personale da retribuire con le risorse del Fondo e soprattutto spicca come criterio uniforme quello della disponibilità del lavoratore ad assumere il relativo incarico; questa uniformità può spiegarsi sia con la scarsa funzione incentivante del compenso attribuibile, sia con una considerazione delle attività finanziabili come onerose rispetto alla funzione normalmente svolta: un’impressione che si rafforza laddove al criterio della disponibilità si affianca quello presente nella metà dei contratti della rotazione.

Altri criteri adottati in combinazioni diverse sono: la competenza (80%), l’esperienza (75% e soprattutto per il personale ATA), l’anzianità (40%), i titoli culturali o la formazione (25%). In un solo caso, tra i criteri compare quello dell’individuazione della persona da parte del Collegio dei docenti, in una logica quindi di priorità dell’organo collegiale anche rispetto alla funzione dirigenziale.

ii. Il rapporto di distribuzione delle risorse tra personale docente e personale ATA.

Tutti i contratti, inoltre, definiscono la percentuale di risorse utilizzabili per il personale docente e quella per il personale ATA.

Fermo restando che anche per ragioni di numero di lavoratori appartenenti ai due profili la percentuale riconosciuta ai docenti è sempre superiore a quella attribuita al personale ATA, la proporzione varia molto e va da un rapporto 70-30 ad uno 87-13.

Non sempre è ricavabile in modo chiaro la ragione di queste differenze, forse determinate dalle funzioni ed attività finanziabili e da un parametro di equilibrio nella distribuzione. Quest’ultimo criterio sembra però l’unico adottato dal contratto di un Istituto di istruzione superiore del Lazio e che riportiamo nel riquadro successivo per la sua originalità e esplicita complessità.

d) le Università

I contratti integrativi del comparto Università non sfuggono alla regola generale di contenere un limitato numero di istituti quasi esclusivamente concentrati sulla gestione dei fondi e, in alcuni casi, sui sistemi di classificazione delle progressioni economiche orizzontali.

La caratteristica di questo comparto è di prevedere due Fondi con uno dei quali (Fondo per le progressioni economiche e per la produttività collettiva ed individuale) finanziare sia istituti incentivanti progetti e miglioramento dei servizi (e, quindi, variabili), sia istituti stabili quali le progressioni orizzontali, l’indennità di responsabilità per le categorie e l’indennità mensile (un istituto specifico del comparto che dal 2005 assorbe altre indennità precedentemente erogate); questa diversificazione di funzioni in un solo Fondo, di fatto consente una gestione elastica delle risorse che, però, i contratti integrativi hanno solo parzialmente utilizzato per snaturare i singoli istituti.

Meno problematica è la gestione del secondo fondo (Fondo per la retribuzione di posizione e di risultato della categoria elevate professionalità) in quanto

specificamente orientata e, comunque, non particolarmente presente almeno nei contratti esaminati.

La gestione delle progressioni orizzontali si basa su criteri vari tra i quali è sempre presente un’anzianità minima di permanenza nella posizione, una formazione pertinente, una valutazione da parte del dirigente in proporzioni diverse da contratto a contratto e, in generale, con una proporzione per cui i titoli equiparano o superano di poco la valutazione. Altri titoli alternativamente previsti sono: il non aver subito sanzioni disciplinari nel biennio precedente, l’anzianità, l’arricchimento professionale, i titoli culturali.

In una Università del Nord (Politecnico di Torino) anche la quota incentivante viene trasformata in una sorta di indennità, essendo corrisposta come indennizzo per i lavoratori a tempo determinato e per la rinuncia alla progressione verticale; a Udine, il Fondo per le progressioni orizzontali è integrato da quote non utilizzate del Fondo per i dirigenti.

Nella valutazione della produttività e del miglioramento dei servizi, una parte del compenso incentivante è collegato alla presenza e parametrato in base all’inquadramento; questi due criteri si associano alla valutazione di solito operata con schede molto articolate per voci e indici.

e) le amministrazioni centrali

I tre comparti che organizzano le amministrazioni centrali (Ministeri, Enti pubblici non economici, Agenzie fiscali) hanno provveduto con il contratto nazionale a ridefinire la normativa sull’ordinamento professionale per adeguare l’istituto alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione sulle progressioni verticali e per dare maggiore respiro alle progressioni orizzontali ampliando il margine di flessibilità nell’adibizione di mansioni diverse.

Questa innovazione che ha comportato anche la ridefinizione delle declaratorie di area e di profilo è proseguita al secondo livello di contrattazione soprattutto per

l’individuazione dei profili di amministrazione e per definire i criteri per la partecipazione alle selezioni delle progressioni orizzontali.

Tali criteri prevedono – in una articolazione sufficientemente omogenea – di considerare esperienza maturata, competenza acquisita e titoli nel caso delle progressioni orizzontali; essi sono integrati con la valutazione delle competenze e la verifica della idoneità alle nuove funzioni nel caso della progressione verticale.

Nelle progressioni orizzontali si valorizza la competenza di ente che nel caso dell’INAIL ha un immediato riscontro retributivo con l’istituzione di un compenso unico di professionalità articolato su 12 mensilità e la sola limitazione dovuta alla disponibilità di risorse nel Fondo.

Se si esclude il contratto dell’INPS che in maniera più decisa si orienta verso una valorizzazione della incentivazione (fino ad occupare per questa funzione il 55% delle risorse), soprattutto i contratti delle amministrazioni ministeriali tendono ad “indennizzare” e stabilizzare il salario accessorio, peraltro in continuità con quanto fatto nelle tornate precedenti.

La ripartizione viene fatta in proporzione al numero di docenti e non docenti a tempo pieno, di ruolo e non, tenendo altresì conto del diverso costo orario; ciò per far sì che siano pagabili lo stesso numero di ore per persona.

1°: si riconduce il totale docenti ed il totale personale ATA ad un numero di persone "a tempo pieno"

2°: il costo medio orario ATA è:	(14,50+12,50)/2=	13,50 A
il costo medio di un'ora di docenza è:	(35,00+17,50)/2=	26,65 B

E' accettabile la media aritmetica in entrambi i casi su esposti in quanto il personale amministrativo è circa lo stesso numero dei collaboratori; inoltre, il numero di ore pagate ai docenti 35,00 è circa uguale al numero di ore pagate a 17,50.

3°: cerchiamo il rapporto fra B e A 1,94

4°: facciamo riparto proporzionale al numero di persone di ciascuna categoria ed al numero di ore pagabili; quindi:

tot fondo=121.745,000

----------------------------------------------------------------------------------- ( coeff. di riparto )

(num. docenti T. pieno = 122*1,94 + num. ATA T. pieno = 23*1) 468,83

xxxxx. xx xxxxxxx *(num. docenti *1,94) Fondo docenti: 110.962,00

xxxxx. xx xxxxxxx*(num. ATA*1) Fondo ATA: 10.783,09

Nella fattispecie a.s. 2008/2009: 122 docenti T. pieno e 23 ATA T. pieno

468,83 coeff. di riparto

110.962,00 Fondo docenti 91%

10.783,00 Fondo ATA 9%

La quota fondo relativa al personale ATA viene incrementata di 4 punti % per l’anno 2008/09 in considerazione del particolare carico di lavoro dovuto a:

 necessità di riorganizzare ed informatizzare l’inventario e l’archivio

 innovazioni relative a procedure amministrative

 numerosità e complessità di ricostruzioni di carriera da effettuarsi, anche per il recupero del pregresso

 mobilità del personale di segreteria e conseguente necessità di formazione

 implementazione dei progetti

2. Pertanto per l’anno 2008-2009 il fondo di istituto viene così ripartito: 87% al personale docente, (complessivi 105.918,15 euro) e 13% al personale ATA (complessivi 15.826,85 euro).

A tali importi sono da aggiungere le economie di personale docente e personale ATA pari rispettivamente a € 29.723,00 e € 5.597,00 (lordo dipendente).

Pertanto l’importo totale a disposizione dei docenti è pari ad € 135.641,15 e l’importo totale a disposizione del personale ATA è pari a € 21.424,00.

Considerazioni conclusive

Seppure attraverso un percorso durante il quale negli ultimi due anni si è dovuta registrare la crisi dei rapporti unitari tra le principali confederazioni, i rinnovi contrattuali 2006-2009 segnano oggettivamente l’ultima tappa del modello contrattuale definito nel 1993 per il lavoro pubblico, sia per il riferimento al quadro legislativo, sia per il riferimento al modello di relazioni sindacali definito per via negoziale.

Il mutato quadro potrebbe consentire una valutazione di sintesi dell’esperienza pregressa che non è però tra gli obiettivi di questo Rapporto; ciononostante vanno evidenziati quanto meno alcuni elementi di continuità che hanno caratterizzato la contrattazione di secondo livello e che si sono rilevati anche in quest’ultima ricognizione.

Va, in primo luogo riconosciuto che il processo di contrattualizzazione del rapporto di lavoro ha consentito di evidenziare maggiormente il nesso funzionale che lega il lavoro all’organizzazione e quello sinallagmatico che lega la prestazione alla retribuzione. Senza questo processo non si sarebbero potute realizzare né le esperienze di valutazione della prestazione, né quelle di flessibilizzazione retributiva, di tipologia di rapporto, di orario che ormai sono a tutti gli effetti patrimonio stabile della normativa legislativa e contrattuale del rapporto di lavoro pubblico. E l’innovazione normativa ha avuto effetti positivi sull’organizzazione di molte amministrazioni come dimostrano le segnalazioni ed i premi anche indetti dal Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri nel corso degli anni; e in queste positive performance il ruolo della partecipazione e della contrattazione ha svolto un ruolo non indifferente, a cominciare dal livello nazionale, principale artefice delle flessibilizzazioni e dell’orientamento della gestione del personale all’organizzazione ed al ruolo sociale delle amministrazioni. Soprattutto a partire dai CCNL della tornata 1998-2001 è iniziata un’opera di revisione completa della normativa sul lavoro che i contratti 2002- 2005 hanno poi consolidato. Anche per questo i contratti 2006-2009 si sono limitati per lo più ad apportare poche modifiche alla disciplina pregressa.

Se si prescinde dal non certo residuale istituto delle progressioni verticali, i CCNL hanno normalmente dialogato in modo stringente ma costruttivo anche con gli

organismi di controllo e certificazione, superando col tempo gli eccessi di diffidenza ed affinando le tecniche di collaborazione ed influenza: un esempio in questa direzione si ricava proprio dalle certificazioni degli ultimi contratti nazionali, nel corso delle quali – come detto – in qualche caso la Corte dei conti ha proposto riscritture accettate dalle parti di clausole contrattuali; un secondo esempio si ricava dalle Relazioni annuali degli ultimi due anni, nel corso delle quali la Corte – commentando il maggio potere riconosciutogli dal legislatore della legge 133/2008 e del d. lgs. 150/2009 afferma comunque che “la Corte nel prendere atto della volontà del legislatore di conferire maggior effettività alle pronunce, sottolineava come la revisione di un effetto vincolante delle pronunce, non superabile neppure attraverso il procedimento di registrazione con riserva, richiedesse un esercizio prudente del potere di certificazione, limitato alla verifica dei soli effetti economico-finanziari degli accordi, con esclusione di qualsiasi ingerenza da parte della Corte, nel merito di scelte negoziali, frutto di delicate valutazioni di ordine politico, finalizzate a garantire un periodo di tregua sociale”: con questo ricordando come la doppia valenza dei processi contrattuali nei sistemi democratici, chiamati a contemperare finanza, organizzazione e lavoro anche nella prospettiva di una organizzazione sociale, globalmente intesa, condivisa.

È certo che proprio a partire dal d.l. 112/2008, il legislatore accentui il potere di coordinamento del Governo, anche per quanto attiene ai comparti non statali, non riproponendo la norma che consentiva ai comitati di settore, in caso di dissenso con l’Esecutivo sulla compatibilità economico-finanziaria dei costi contrattuali, di dare comunque corso all’ipotesi di accordo sottoscritta, restando in ogni caso escluso qualsiasi concorso dell’erario alla copertura dei costi contrattuali. Quest’orientamento si è ulteriormente rafforzato e reso esplicito con il d.l. 78/2010 che adotta un nuovo riferimento normativo per individuare le pubbliche amministrazioni destinatarie. Non più (se non in casi sporadici) l’art. 1 del d. lgs. 165/2001, ma la più ampia nozione ricavabile dal primo articolo della legge 196/20098 sulla contabilità e finanza pubblica.

8 Art. 1.

(Principi di coordinamento e ambito di riferimento)

1. Le amministrazioni pubbliche concorrono al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica sulla base dei princìpi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e ne condividono le conseguenti responsabilità.

Ed è certo che il rapporto tra i due livelli di contrattazione e il ruolo dello stesso contratto nazionale siano diventati problematici proprio con riferimento alla gestione delle risorse economiche. Ciò che soprattutto sembra non aver funzionato è la distribuzione di funzioni tra i due livelli e soprattutto la genuinità della dimensione esclusivamente organizzativa della retribuzione accessoria.

L’appannamento di questa dimensione è stato facilitato da due elementi:

a. come già affermato in un precedente Rapporto, precondizione per ogni ipotesi che intenda rendere credibile il sistema contrattuale è che sia diffusa e credibile la consapevolezza che il CCNL abbia soddisfacentemente adempiuto al compito di governare il potere di acquisto delle retribuzioni; in assenza di questa consapevolezza diffusa, le tensioni per il recupero del potere di acquisto si scaricheranno sul secondo livello di contrattazione e forme di generalizzazione della retribuzione accessoria troveranno un diffuso consenso tra tutti gli attori organizzativi, in quanto metodo più veloce per garantire la tranquillità dell’organizzazione. Al perseguimento di questo obiettivo, almeno per le parti firmatarie dell’Accordo del 22 gennaio 2009, dovrebbe provvedere il nuovo indice IPCA;

b. è stato da più parti osservato che, nell’esperienza contrattuale del settore pubblico, i contratti nazionali hanno previsto che una quota del salario fosse regolata localmente sulla base dei risultati aziendali; conseguentemente eventuali incrementi retributivi, ulteriori rispetto a quanto già disposto dal CCNL, in quanto ancorato ai livelli programmati di inflazione, sarebbero potuti essere riconosciuti solo sulla parte variabile o accessoria della retribuzione, ma se e solo in quanto si fosse verificato un effettivo incremento nella produttività

2. Ai fini della presente legge, per amministrazioni pubbliche si intendono gli enti e gli altri soggetti che costituiscono il settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche individuati dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti comunitari.

3. La ricognizione delle amministrazioni pubbliche di cui al comma 2 è operata annualmente dall'ISTAT con proprio provvedimento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale entro il 31 luglio.

4. Le disposizioni recate dalla presente legge e dai relativi decreti legislativi costituiscono princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell'unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell'articolo 120, secondo comma, della Costituzione.

5. Le disposizioni della presente legge si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto di quanto previsto dai relativi statuti.

del lavoro. Questa impostazione si è dimostrata di difficile applicazione perché nel settore pubblico le risorse non sono reperite se non in parte residuale e per alcuni comparti al livello locale ma sono per lo più trasferite dal “centro” attraverso i contratti nazionali, sulla base di prescrizioni contenute nella legge finanziaria. La contrattazione integrativa attinge, quindi, a risorse che potremmo definire - rispetto al livello in cui è decisa la spesa - octroyé. Tali risorse sono integrate oltre quanto previsto a livello centrale con oneri a carico dei bilanci delle singole amministrazioni, per effetto di disposizioni dei contratti nazionali non sempre chiare (e spesso criticate dalla Corte dei conti) che poi sono utilizzate dalla contrattazione integrativa per venire incontro a diffuse istanze al reinquadramento finalizzate a incrementare i livelli retributivi.

Questa tendenza si accentua maggiormente quanto più le esigenze di consenso interno hanno la meglio su quelle di consenso sociale o, quanto meno, di trasparenza sociale delle funzioni e dei servizi svolti: un approccio già da tempo presente nel nostro ordinamento ma che è stato poco perseguito dalle amministrazioni e poco praticato e preteso dalle formazioni sociali intermedie e dagli organismi di controllo

Le risorse rese disponibili vengono quindi distribuite in modo spesso indifferenziato, sia per un diffuso ritardo nella gestione degli istituti della produttività nel lavoro pubblico (abbiamo già evidenziato casi di costituzione e distribuzione del fondo anche per gli anni precedenti a quelli della firma del contratto), sia per la dilatazione dei tempi dei rinnovi contrattuali.

Riassuntivamente, mentre nel settore privato e dei servizi le risorse per la contrattazione aziendale devono essere oggettivamente riscontrate all’esito di una produttività da verificarsi caso per caso e derivano da guadagni aggiuntivi per l’impresa, le stesse risorse nel settore pubblico rischiano invece di essere “spartite” e si risolvono perlopiù nella erogazione indifferenziata di una quota fissa ed integrativa del salario mensile.

Ma vi è di più. La contrattazione integrativa risulta generalizzata per espressa prescrizione normativa.

Diversamente nel settore privato in cui, per le descritte caratteristiche “genetiche”, affinché si abbia contrattazione aziendale occorre comunque riscontrare una produttività da redistribuire. Al riguardo le condizioni economiche del decennio, caratterizzate prima da stagnazione poi da recessione, hanno avuto come effetto collaterale l’assenza di risorse da retribuire a livello locale. Uno degli effetti della recessione è quindi per il settore privato anche la cospicua rarefazione della contrattazione aziendale, che appare diretta conseguenza della flessione legata alla caduta della produttività e contestualmente dell’incapacità da parte delle imprese di fare fronte a costi aggiuntivi.

Ma bisogna anche riconoscere che nella continua rincorsa tra retribuzione e inflazione (programmata, reale o avvertita) il mancato orientamento della contrattazione ad obiettivi e risultati e l’utilizzo non selettivo delle risorse deriva anche da alcune scelte dei contratti nazionali, che hanno prodotto il consolidamento in voci fisse e continuative delle risorse stabili dei fondi di amministrazione, o attraverso l’istituzione di indennità di amministrazione (soprattutto nelle amministrazioni centrali) e di comparto (in particolare nel contratto delle autonomie locali), oppure attraverso criteri razionali ma non stringenti per lo sviluppo delle progressioni professionali. È stato opportunamente detto che “la dinamica del consolidamento in voci fisse e generalizzate distrae risorse dalla finalità incentivante, perché le indennità non sono selettive ma erogate per categorie di inquadramento ed anche i nuovi sistemi di progressione sembrano essere assistiti da finalità solo in parte meritocratiche”.

PARTE SECONDA

1. Le risorse aggiuntive per la contrattazione integrativa , un’analisi di casi, 2005

- 2009.

1.Introduzione.

1,1 Le finalità. L’obiettivo di questa seconda parte è di illustrare come viene applicata la normativa che consente l’attribuzione di risorse aggiuntive per la contrattazione integrativa, rispetto anche a quanto stabilito dal CCNL, e di considerare i sui effetti sulla gestione e sulla contrattazione integrativa e in particolare sulle retribuzioni e sulla incentivazione del lavoro. Le varianti ai CCNL sono in parte note: la possibilità di alcuni comparti di incrementare le risorse, attribuite dal CCNL alla contrattazione integrativa, con importi aggiuntivi della singola amministrazione nel limite delle possibilità del proprio bilancio; compensi derivati da leggi ( nazionali o regionali) o da soluzioni contrattuali territoriali, non necessariamente previsti dal CCNL, oppure da convenzioni, o altro, con soggetti pubblici e privati, o da Fondi Europei, ecc..

I temi che questo tipo di analisi coinvolge, come è stato evidenziato nella prima parte di questo rapporto, sono più di uno e segnatamente sono: come, fino a che punto, il CCNL continua a svolgere a pieno titolo il ruolo unico di autorità salariale; se e come l’attribuzione di nuove risorse interviene solo in quanto si è verificato un effettivo incremento della produttività; se, queste nuove risorse, sono finalizzate in primo luogo a premiare il merito, i risultati e la produttività conseguita.

L’indagine presenta i risultati di alcuni studi di caso mentre il lavoro di messa a punto della normativa nazionale (incluse le recenti leggi finanziarie) e regionale, la storia e l’evoluzione delle stessa, dovrà essere svolto in tempi successivi con criteri e ambiti di riferimento separati. Più importanti infatti sono i risultati di fatto che possono essere ottenuti solo attraverso lo studio di caso di carattere esplorativo da un lato e qualitativo dall’altro. Esplorativo, in quanto permette di individuare le possibili combinazioni del fenomeno da riprendere in una successiva indagine generale di raccolta di tutta la normativa. Qualitativo, perché solo lo studio di caso, per singola amministrazione, è in grado di sistematizzare ed entrare nel merito dell’efficacia, per quanto riguarda la

produttività e l’incentivazione, dell’utilizzo della regolamentazione legislativa e contrattuale delle risorse aggiuntive.

1.2 Le ipotesi . Nelle amministrazioni pubbliche, più ancora che nel settore privato, il CCNL svolge un ruolo di primo piano non solo nel definire le regole e le norme generali che disciplinano le condizioni di lavoro, ma anche le risorse complessive da utilizzare nella contrattazione integrativa e alcune procedure specifiche sul modo in cui deve essere attuata ed implementata la gestione del personale, come ad esempio la valutazione, le carriere e la formazione. La riforma del lavoro pubblico ha infatti delineato un sistema che si propone di unificare in una unica procedura (il Contratto Nazionale) e in un unico attore (ARAN) gran parte delle regole della contrattazione collettiva in modo da porre termine ad una prassi consolidata per cui, attraverso leggi e leggine speciali, molte amministrazioni beneficiavano di trattamenti aggiuntivi rispetto a quanto sottoscritto negli accordi nazionali tra Governo e sindacati. Con le riforme degli anni novanta le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi, che attribuivano aumenti retributivi e introducevano nuove prassi non previste dai contratti, cessano di avere efficacia.

A più di quindici anni di distanza da questi provvedimenti si ha la consapevolezza che tale modello sia stato, nell’esperienza e nella prassi normativa, soggetto ad alcune varianti. Varianti che riguardano in primo luogo la regola che sia il contratto nazionale l’unica o principale fonte demandata alla definizione delle risorse per la contrattazione integrativa. Il fenomeno ha coinvolto le stesse leggi finanziarie precedenti, che stanziavano importi per incrementare fondi di alcune amministrazioni statali e ne affidavano l’utilizzo e la destinazione alla contrattazione integrativa, contravvenendo a quanto normato dall’art.2, c. del D.leg.165/01 che affida solo al contratto nazionale l’attribuzione di trattamenti economici (fondamentali ed accessori). Rimane poi tutta da esplorare la produzione recente della normativa delle Regioni, a cui la riforma del titolo V della Costituzione affida forti poteri di organizzazione del proprio personale.

L’analisi vuole quindi individuare per ciascun caso analizzato:

 le risorse che sono impegnate nella contrattazione integrativa e la loro distribuzione tra i vari istituti, previsti o non previsti dal CCNL.

 le risorse aggiuntive, sia quelle consentite dal CCNL che quelle previste per legge o regolamenti amministrativi.

 l’utilizzo di queste risorse aggiuntive, se utilizzate in modo indifferenziato oppure se convogliate su istituti di particolare rilevanza per l’efficienza ed efficacia amministrativa.

 se il loro impegno da luogo a particolari risultati per l’amministrazione.

 se tali risorse e procedure si traducano in un riconoscimento del merito e diano luogo ad un sistema differenziato di retribuzioni o al contrario si limitino ad adottare la prassi degli aumenti salariali uguali per tutti.

 se queste risorse aggiuntive costituiscono un segnale di evoluzione della contrattazione verso una sua maggiore autonomia e si traducono in un processo di incentivazione organizzativa e contrattuale, dando luogo anche a risultati di maggiore efficacia ed efficienza delle amministrazioni.

1.3 alcune caratteristiche metodologiche. Hanno contribuito all’analisi e alla stesura dei testi direttori generali, direttori del personale, membri delle RSU e sindacalisti, direttamente coinvolti nelle specifiche attività locali di contrattazione integrativa (vedi contributi). La raccolta delle informazioni e la scrittura diretta dei casi è stata fatta facendo riferimento ad una scheda di rilevazione per comporre un testo che non doveva essere superiore alle 10 pagine. I casi analizzati sono stati scelti casualmente, e senza uno specifico criterio, se non quello di consentire una rappresentatività del settore e, in seconda istanza, territoriale. Essi sono stati i comuni di Lamezia Terme, e Torino; l’Azienda Ospedaliera Sanitaria X. Xxxxxxxx Xxxxxxxx di Torino, l’ Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx 00 xx Xxxxxx Xxxxxxxx, gli accordi regionali inerenti i lavoratori del sistema Sanitario lombardo; le amministrazioni regionali della Lombardia e della Puglia ; l’Amministrazione Provinciale di Perugia; l’INPS; l’Agenzia Nazionale del territorio.

Le informazioni raccolte sono suddivise per quattro aree di interesse:

 Il quadro di riferimento, con l’intento di considerare le caratteristiche dell’amministrazione, finalità, distribuzione territoriale ed organici; la

descrizione del fenomeno da trattare, se dovuto all’applicazione di una legge (nazionale o regionale) o se da un atto contrattuale locale, o altro; il rilievo dato nella contrattazione integrativa e le fonti della normativa.

 Il processo di applicazione, con riferimento innanzitutto al grado di dipendenza diretta o indiretta dalla contrattazione collettiva: se il provvedimento è oggetto di contrattazione - finalità e contenuti dell’istituto - rilievo dato alla contrattazione integrativa - criteri di distribuzione del fondo (per qualifiche, ruoli occupazionali, settori); se oggetto di decisione non contrattuale - finalità e contenuti dell’istituto - procedure applicative - chi in ogni caso decide in merito - se lasciato all’iniziativa professionale - se lasciato al mercato (esempio i compensi di intramoenia per il personale medico sanitario).

 I risultati, definizione specifica dell’istituto ( o evoluzione nella terminologia e nei contenuti): caratteristiche distributive, se uguale per tutti o differenziato; criteri di assegnazione dell’incremento retributivo con i valori assoluti percentuali minimo e massimo sulla retribuzione tabellare per qualifica.

 Rilievo dato al processo di valutazione, se l’istituto o gli istituti considerati rispondono a qualche attività formale di valutazione contrattata o non contrattata; indicare se i criteri si rifanno ai risultati o alle competenze professionali; indicare la procedura di valutazione e il grado di discrezionalità della dirigenza.

1.4 Alcuni risultati dell’indagine. Non tutti gli interrogativi di cui sopra hanno trovato una risposta, tuttavia il quadro riportato da ogni singolo caso merita attenzione per la ricchezza e la complessità delle considerazioni e consente di sintetizzare alcuni risultati inerenti la natura e la composizione delle risorse e gli istituti contrattuali che ne hanno usufruito. Inoltre i casi consentono di individuare se gli stessi istituti sono stati utilizzati per incentivare l’efficienza amministrativa e se hanno contribuito ad un effettivo riconoscimento del merito. Infine, quale sia il ruolo della contrattazione integrativa e degli istituti che la compongono rispetto

all’introduzione di forme esterne di regolazione delle retribuzioni. Di fatto tutti questi aspetti riproducono quella che è stata l’esperienza, in queste amministrazioni, della contrattazione integrativa nel quadriennio, in particolare considerando la retribuzione e le risorse utilizzate, mentre poco o nulla esiste (volutamente) sui processi che intercorrono tra i diversi attori delle relazioni sindacali.

1.4.1 La natura delle risorse. A conferma di quanto già ripreso nella prima parte della relazione l’attività contrattuale nel periodo considerato è innanzitutto finalizzata alla costituzione del fondo. Di solito l’esperienza contrattuale in generale fa riferimento a tre tipologie di comportamento della contrattazione integrativa per quanto riguarda le risorse economiche attribuite oltre a quelle stabilite dal CCNL: le amministrazioni che si sono limitate ad utilizzare risorse aggiuntive stabilite attraverso contratto; quelle che le hanno conseguite anche per legge nazionale e regionale; quelle che le hanno utilizzate, ma hanno anche conseguito ulteriori proventi attraverso il mercato.

Il primo tipo cioè le amministrazioni che si sono limitate alle sole risorse aggiuntive prelevate dal bilancio è, nei casi analizzati, praticamente inesistente. In generale, con le risorse aggiuntive stabilite in questo modo, si ricorre anche ad altre fonti di entrata, in particolare ad alcuni contributi provenienti dalla regolamentazione legislativa. E’ questa seconda alternativa la strada più comune, tutte le amministrazioni hanno risorse stabilite contrattualmente alle quali si aggiungono, non sempre in modo consistente, entrate dovute a qualche forma di regolamentazione legislativa. Le amministrazioni dove la legge stabilisce quote significative sono i casi del contratto integrativo dell’amministrazione regionale lombarda e quelli dei due enti nazionali, INPS e Agenzia del Territorio. In questi tre casi tali risorse possono essere potenzialmente attribuite all’intero organico dell’ente. Nel caso dell’ accordo regionale sulla sanità in Lombardia è principalmente interessato il personale infermieristico, negli altri casi le risorse invece, ottenute grazie a provvedimenti legislativi, sono limitate a alcuni gruppi occupazionali, importanti ma non maggioritari nell’insieme della forza lavoro

impiegata. Sono in questo caso principalmente i proventi per la progettazione, direzione lavori pubblici e per la lotta all’evasione fiscale nel comparto delle autonomie locali (Comuni, Province, Regioni).

La terza possibile alternativa, cioè l’acquisizione di risorse aggiuntive sul mercato da parte di personale avente lo status di pubblico dipendente, la si riscontra in due casi. Quello del comune di Torino che attraverso un progetto specifico, quello dei matrimoni in siti storici, acquisisce le risorse direttamente tariffando la prestazione all’utente. Esperienza questa che coinvolge però una quota limitata di dipendenti (quelli del servizio anagrafe). Rilevante è invece l’esperienza dei medici e del personale sanitario attraverso la prassi dell’intramoenia. Prassi legittimata per legge e per contratto, ma che consente di acquisire risorse solo attraverso prezzi di mercato. La legge e il contratto in questo caso legittimano questa attività ma non danno di per sé risorse. Le quote di personale che usufruiscono di questa prassi sono piuttosto estese, quasi tutta la dirigenza medica e alcuni settori professionali del comparto. La parte più consistente delle entrate va al professionista, un parte va al comparto, un’altra ancora ad altri dipendenti non direttamente coinvolti (grazie ad un fondo di perequazione stabilito dal regolamento che disciplina tale tipo di prestazione) e un’ultima parte direttamente all’Azienda sanitaria. L’intramoenia prevede di solito che il regolamento di applicazione sia negoziato o oggetto di concertazione con le OO. SS.

1.4.2 Quale utilizzo e per quali istituti contrattuali. Le risorse aggiuntive conseguite per accordo e a carico del bilancio dell’ amministrazione e entro i parametri stabiliti dal CCNL hanno di solito privilegiato le progressioni orizzontali e in alcuni casi, il fondo per gli incarichi di PO. In alcune amministrazioni, come il Comune di Lamezia, la produttività di fatto non è mai stata retribuita mentre una quota importante delle risorse è andata alle progressioni. Un comportamento in parte simile, lo ritroviamo nell’attività contrattuale alla regione Puglia, nell’XXX xx Xxxxxx Xxxxxxxxx x xxxx’XXX xx Xxxxxx Xxxxxxxx. L’investimento, usando risorse aggiuntive di bilancio, in entrambi gli istituti, produttività e progressioni, non è una prassi comune, vi sono amministrazioni che hanno privilegiato solo le

progressioni orizzontali e altre come il Comune di Torino che al contrario hanno rafforzato ed implementato il fondo per la produttività. In generale comunque le risorse aggiuntive assunte dai risparmi di bilancio si sono disperse su più istituti, innanzitutto progressioni, indennità e produttività a seguire.

Maggiore attenzione al rapporto tra prestazioni organizzative e retribuzioni lo ritroviamo negli altri casi. Una prima tipologia è quella degli accordi fatti in Lombardia, sottoscritti sulla base del CCNL, ma con impiego di risorse maggiori rispetto a quanto stabilito dalla norma contrattuale, ma legittimate e conseguite sulla base di un decreto della giunta regionale. Il primo è l’accordo integrativo regionale della sanità che vuole incentivare sia al miglioramento di alcune prestazioni che un nuovo disegno dell’organizzazione sanitaria. Un secondo è quello sottoscritto tra sindacati e amministrazione regionale della Lombardia per migliorare la produttività da un lato, e consentire la realizzazione di un piano di sviluppo professionale che include nuove assunzioni e progressioni di carriera verticale, dall’altro.

Una seconda tipologia di accordi che propendono ad incentivare produttività e le prestazioni sono quegli accordi le cui risorse sono direttamente dipendenti da qualche forma di regolazione legislativa. In alcuni di questi casi si tratta di progetti di tipo collettivo che coinvolgono tutto il personale rispetto ad un dato risultato, come i casi significativi dell’Agenzia del Territorio e dell’ INPS. In altri casi, invece, si tratta di progetti che si rifanno alla sola prestazione individuale, come nel caso dell’incentivo per la progettazione e direzione lavori di opere pubbliche, o per la lotta all’evasione fiscale, istituti presenti in tutti i comuni e ad amministrazioni appartenenti alle autonomie locali.

In sintesi, alla luce delle informazioni acquisite, non sembra che tutte le risorse aggiuntive assunte a bilancio dell’amministrazione, e acquisite solo grazie a deroghe per contratto nazionale, abbiano effettivamente svolto un ruolo incentivante. Le informazioni in proposito non sono esaustive, non si hanno, ad esempio, dati sull’ effettivo ruolo della produttività e i suoi effetti sul grado di differenziazione salariale. Certo è che l’impiego delle risorse per le progressioni

orizzontali sono finalizzate a supplire le carenze della dinamica salariale nazionale, in particolare per le categorie inferiori, più che svolgere un effettiva politica di merito. In tutti i casi le progressioni orizzontali sono state utilizzate per dare almeno uno scatto di incremento a tutti i dipendenti, in molti casi rifacendosi solo all’anzianità. Solo nel 2008 e 2009 tale prassi risulta dai dati più selettiva, senza però evidenziare se finalizzata ad operare alcuni aggiustamenti delle politiche svolte precedentemente o per favorire altri istituti.

Considerazioni diverse si possono fare per quelle risorse che hanno origine da provvedimenti legislativi. In questi casi il referente principale è la prestazione per progetto. In alcuni casi tali prestazioni sono definite da regolamenti locali (come la progettazione di opere pubbliche e l’intramoenia) che stabiliscono direttamente quote differenziate per tipologia di prestazione. In altri casi le caratteristiche incentivanti vengono direttamente stabilite per accordo. In ogni accordo sono definiti i progetti e le modalità su come debba essere valutato il conseguimento del progetto stesso.

1.4.3 Quale riconoscimento del merito? Una rilettura dei casi sull’evoluzione della contrattazione integrativa da certamente alcuni spunti in proposito. Certamente gran parte degli interventi legislativi sono stati l’occasione per promuovere ed introdurre sistemi di valutazione più stringenti. Le ragioni, in alcuni casi devono essere ricercate nella significatività delle quote stanziate e nella definizione circoscritta dell’ambito occupazionale, territoriale, settoriale in cui le risorse dovevano essere impiegate. Da questo punto di vista, tali fattori (entità delle somme , delimitazione del contesto di applicazione) sono stati uno stimolo alla stessa contrattazione integrativa che ha regolamentato il fenomeno individuando diverse forme di incentivazione. Meno certi, in tale senso, sono i risultati dei progetti originati sempre da interventi legislativi, ma che hanno coinvolto tutti o quasi i dipendenti. In questo caso non è dato da vedere il grado di differenziazione salariale e quale siano stati i risultati nel riconoscimento del merito.

Interessante comunque notare, in alcuni casi la funzione di alcune indennità, quella per funzioni professionali per le categorie superiori (indennità esplicitamente dovuta al contratto) o quella per il personale sanitario, segnatamente quello infermieristico, che, grazie a decreto regionale premia la presenza su turni di 24 ore(senza considerare l’indennità di turno contrattuale) pari ad una mensilità media aggiuntiva.

1.4.4 Aspetti significativi dell’evolversi della contrattazione integrativa. Si può concludere questa sintesi mettendo in rilievo come le fonti della contrattazione integrativa siano ormai quelle stabilite dal contratto nazionale e quelle stabilite per via amministrativa o per legge. Mentre per il primo caso, il CCNL, la contrattazione svolge un ruolo primario indiscutibile, nel secondo caso si possono individuare più livelli di intervento rispetto a quello non esplicitamente contrattuale.

Un primo livello non è altro che la continuità dell’attività contrattuale; le amministrazioni deliberano risorse aggiuntive sotto pressione di una trattativa sindacale. Un secondo livello è la scoperta della dimensione regionale su come attingere nuove risorse e stabilire istituti contrattuali congruenti con quelli del CCNL ma in parte diversi. In questo caso la definizione per legge regionale delle risorse è preceduta da una preintesa tra datore di lavoro e sindacati in cui vengono definiti i principali contenuti, poi il decreto legislativo e poi un successivo accordo di conferma definitiva. Un terzo livello è quello di una procedura che, al contrario della contrattazione regionale più sopra richiamata, di fatto stabilisce la precedenza della legge sull’accordo o contratto. Xxxxx che definisce, magari entro un quadro più vasto e complesso di finalità e di risorse le procedure con le quali addivenire ad una politica retributiva incentivante per poi consentire l’accordo contrattuale. Un ultimo livello è quello in cui la contrattazione o concertazione svolgono un ruolo indiretto per la definizione di regolamenti in cui sono stabiliti i criteri generali di distribuzione delle risorse ma non la quantità delle stesse. E’ il caso, rilevante dell’intramoenia e anche in parte della progettazione e direzione di opere pubbliche richiamato nei testi che seguono.

L’aspetto in cui può verificarsi una collisione tra contratto e intervento amministrativo o di legge non sta tanto o solo nel come vengono acquisite le risorse, ma nella natura della retribuzione incentivante. I processi di acquisizione delle risorse, schematizzati nel paragrafo precedente conducono a soluzioni di politica incentivante in alcuni casi radicalmente diversi. Come è evidente dalle informazioni sulle retribuzioni riportate nei casi che seguono, le differenze retributive, tra istituti incentivanti stabiliti dal CCNL e quelli che hanno origine da interventi amministrativi o legislativi, sono macroscopiche. Se si assume, come esempio, l’incentivo per la retribuzione di risultato della dirigenza ai LLPP o nel servizio sanitario si può notare che le quote retributive dedicate sono nettamente inferiori a quelle del premio per la progettazione, per non parlare di quello dell’intramoenia. Lo stesso dicasi, pur tenendo conto di quote inferiori, per il comparto. In questi e in altri casi le due forme di incentivo sono in competizione tra loro, chi ne fa le spese sono gli istituti che hanno origine dal CCNL che sono di entità minore e retribuiti in modo indifferenziato per tutti, mentre gli incentivi non direttamente stabiliti dal CCNL sono di entità maggiore e per questa ragione utilizzano , molto spesso, efficaci criteri selettivi.

2. La contrattazione integrativa nel Comune di Lamezia Terme

2.1 Il Comune e le caratteristiche socio professionali dei propri dipendenti. Il comune di Lamezia Terme amministra e gestisce servizi per una popolazione di 65.000 – 70.000 abitanti circa. E’ il terzo comune della Calabria, inferiore alla città di Catanzaro e Reggio Calabria, ma superiore a Cosenza e altri comuni capoluogo di provincia come Crotone e Vibo Valentia.

Nel 2009 l’organico del Comune era di 369 addetti, di cui 255 maschi e 114 femmine; 372 di cui

263 maschi e 109 femmine nel 2008. Il personale femminile è di molto inferiore a quello maschile, dato che contrasta con i dati sugli occupati nel settore delle autonomie locali, dove le donne, a livello nazionale, sono pari se non superiori ai maschi. Sempre nel 2008 i part time sono pochi, circa una quindicina, e l’organico era completato da 56 Lavoratori Socialmente Utili. Rispetto all’inizio del periodo contrattuale considerato il numero degli addetti non è di molto cambiato; si registra una lieve flessione di circa 18 unità, da 387 nel 2005 a 369 nel 2009, con un trend decrescente: 380 nel 2006, 379 nel 2007, 372 nel 2008.

Alla fine del 2009 la maggioranza degli addetti, con 119 dipendenti, è concentrata nella categoria B, 117 nella categoria C. Le categorie meno affollate sono quelle estreme: 61 nella D e 61 nella categoria A, configurando, come di solito avviene, un rombo che dice come le categorie intermedie siano quelle più numerose. Le donne hanno un livello di qualificazione inferiore agli uomini, la maggioranza delle donne è concentrata nella categoria B gli uomini nella C, undici sono i dirigenti, otto sono maschi e tre sono donne.

Il numero degli addetti nel quadriennio è rimasto sostanzialmente invariato è cambiata invece la composizione socio professionale del personale. Nel 2005 si registra innanzitutto un solo dirigente su un numero di addetti leggermente superiore a quelli del 2009. Si ha allo stesso tempo un numero nettamente superiore a quelli del 2009 di addetti appartenenti alle categorie più basse (73 nella A, 124 nella B, e, in modo particolare 147 nella C) contro i soli 42 nella D. Se si considera quindi il periodo 2005 – 2009 si è avuto un rafforzamento della dirigenza (insufficiente, in termini numerici nel 2005), un incremento del numero di addetti, circa 20 unità, inquadrati nella categoria D con una crescita professionale, se si guardano le qualifiche, nel complesso, degli addetti.

Per quanto riguarda la distribuzione all’interno delle categorie del personale per livelli retributivi si può notare come il livello inferiore, A1, sia completamente vuoto mentre al contrario la

maggioranza della popolazione si concentri nelle fasce alte di ciascuna categoria. Si registra quindi il fenomeno che su 23 livelli retributivi potenzialmente presenti per consentire una differenziazione Tab.1 Distribuzione x Categorie 2009

Cat	Femmine	Maschi	Totale
A B C D DIR. Totale	4 60 28 19 3 114	57 59 89 42 8 255	61 119 117 61 11 369

Tab.2 Distribuzione x categorie e livelli 2009

Categoria	Maschi	Femmine	Totali
A1	0	0	0
A2	0	1	1
A3	0	0	0
A4	27	2	29
A5	30	1	31
B1	0	2	2
B2	0	0	0
B3	0	0	0
B4	0	1	1
B5	4	15	19
B6	16	20	36
B7	39	22	61
C1	1	2	3
C2	1	0	1
C3	1	1	2
C4	4	3	7
C5	82	22	104
D1	21	5	26
D2	1	0	1
D3	3	6	9
D4	0	0	0
D5	2	0	2
D6	15	8	23
Dirigente	8	3	11
Totale	255	114	369

dei salari e delle carriere tra il personale, solo nove, se si escludono poche individualità negli altri livelli, sono effettivamente operativi; da notare che quasi un terzo degli addetti (104 persone) è

concentrato nella C5, il livello più alto della categoria. Anche il livello più alto della D, la D6, che raccoglie di solito il personale maggiormente professionale dopo i dirigenti è quello in cui, nell’ambito della stessa categoria, si concentra il maggior numero di persone.

2.2 I fondi per la contrattazione collettiva integrativa 2005 -2009. Ogni anno è stato siglato un contratto integrativo di amministrazione. La sostanza del contratto decentrato di amministrazione riguarda la distribuzione del fondo ai diversi istituti. I contratti sono di solito sottoscritti tra le parti; ad esempio quello del 2005 è stato sottoscritto nel maggio dell’anno successivo, quello del 2006 nel dicembre del 2007, quello del 2007 nell’agosto del 2008; quello del 2008 nel luglio 2009, quello del 2009 ne giugno 2010.

Il testo guida è quello del CCID (Contratto Collettivo Integrativo Decentrato ) 2007 – 2009 che funziona come un vero e proprio contratto di amministrazione, integrato ogni anno con accordi inerenti la distribuzione delle risorse sul fondo. Infatti, non sono ripresi come per gli altri, solo i criteri e l’ammontare di risorse del fondo per la contrattazione integrativa, ma sono considerate tutta una serie di norme e procedure quali ad esempio: Titolo 1 - le disposizioni generali relative al campo, i tempi e le procedure di applicazione; Titolo 2 - la regolamentazione dei diritti sindacali, dal diritto di sciopero agli obiettivi e limiti della contrattazione integrativa, pari opportunità, formazione, orario, garanzie della professionalità di fronte ai nuovi assetti organizzativi; Titolo 3 – trattamento economico del personale quali straordinari, banca ore, criteri generali per i sistemi di incentivazione e per la produttività, criteri generali per la valutazione e per la progressione economica all’interno della categoria; Titolo 4 – destinazione delle risorse (solo 2007) per la produttività, per la progressione economica, per individuare e corrispondere compensi relativi a particolari attività, mobilità e responsabilità; Titolo 5 – disposizioni varie.

Il fondo per il salario accessorio è suddiviso tra risorse stabili e variabili. Dal 2005 al 2009 le risorse stabili sono diminuite di circa 300.000 euro, mentre le risorse variabili sono andate incrementando di circa 100.000 euro, con una riduzione complessiva del fondo per la contrattazione integrativa dai

1.800.000 circa nel 2005 agli attuali 11.773.697 nel 2009. (nel 2006, 2007, 2008 il fondo per la contrattazione integrativa aveva avuto invece un progressivo incremento per poi ridursi nel 2009). Le risorse variabili hanno avuto lo stesso andamento, nel periodo sono state progressivamente incrementate per poi subire una caduta nel 2009 (vedi grafico). Le risorse stabili comprendono le risorse per le progressioni economiche orizzontali, l’indennità di comparto, le risorse per la

retribuzione di posizione. Le risorse variabili sono innanzitutto date dalle indennità e dal lavoro straordinario, mentre la produttività non è stata retribuita per tutto il periodo considerato.

Il Contratto Collettivo Integrativo Decentrato del personale comunale 2007 - 2009 definisce sia l’impiego delle risorse che la loro provenienza. Nel testo si fa riferimento alle risorse aggiuntive, articolo 15 del CCNL, sia per quanto riguarda le risorse stabili che per quelle variabili. Per le risorse stabili le risorse aggiuntive fanno riferimento alle economie di gestione degli anni precedenti con motivazioni diverse per una cifra pari 714.806 euro, mentre le risorse decentrate variabili riguardano le disposizioni di legge per incentivi a categorie specifiche (Merloni, ICI ecc.), finanziamento alla contrattazione integrativa e altre risorse aggiuntive non ben specificate pari a

616.000 euro circa, di cui la metà per disposizioni di legge a particolari categorie (300.000 euro).

L’impegno di risorse per i principali istituti della contrattazione integrativa riguarda principalmente le progressioni orizzontali nell’ambito delle risorse stabili, le indennità nell’ambito delle risorse variabili. Per quanto riguarda le progressioni orizzontali negli anni 2005 – 2008 l’impegno finanziario ha riguardato circa 700.000 euro (758.660 nel 2005; 735.000 nel 2006; 714..000 nel 2007; 700.500 nel 2008), con un trend decrescente rispetto al precedente quadriennio. Sono risorse destinate a coprire gli incrementi salariali dovuti al passaggio di livello economico di gran parte del personale fatto durante la gestione commissariale (si veda più avanti).

Tab. 3 Distribuzione del fondo per istituti di cui al CCNL

FONDO SALARIO ACCESSORIO	2005	2006	2007	2008	2009
Risorse Stabili	€ 1.314.382,00	€ 1.025.626,20	€ 1.037.178,95	€ 1.054.789,37	€ 1.111.807,95
Risorse Variabili	€ 537.772,45	€ 875.498,85	€ 996.020,21	€ 1.084.743,19	€ 661.889,93
Totale	€ 1.852.154,45	€ 1.901.125,05	€ 2.033.199,16	€ 2.139.532,56	€ 1.773.697,88

INDENNITA'	2005	2006	2007	2008	2009
Turnazione	€ 61.629,52	€ 73.738,00	€ 73.000,00	€ 124.739,42	€ 133.528
Reperibilità	€ 49.517,03	€ 49.705,00	€ 30.000,00	€ 56.471,58	€ 58.675
Disagio	€ 175.370,19	€ 128.085,00	€ 145.288,10	€ 144.573,00	€ 126.500
Rischio	€ 19.312,75	€ 13.873,00	€ 28.407,12	€ 3.062,88	€ 1.518
Maneggio valori	€ 626,20	€ 546,00	€ 2.844,60	€ 5.207,40	€ 4.328
Specifiche respons	€ 7.872,50	€ 124.497,92	€ 146.365,82	€ 111.448,00	€ i03.305
		€ 103.693,38			€ 9.690
Progetti (art. 15 , c. 5)	€ 0,00	€ 0,00	€ 0,00	€ 34.708,00	€ 81.795
Altro	€ 8.441,15	€ 19.198,00	€ 17.967,33	€ 3.678,69	€ 0,00
Istituti contrattuali risorse variabili	€ 322.769,34	€ 513.336,30	€ 443.872,97	€ 483.888,97	€ 519.866
P.E.O.	€ 91.098,31	€ 0,00	€ 40.896,28	€ 30.000,00	€ 42.000

	2005	2006	2007	2008	2009
Fondo lavoro straordinario	€ 56.009,74	€ 54.378,38	€ 52.794,55	€ 51.256,84	€ 49.763,93

Per quanto riguarda la parte variabile le indennità sono tra gli istituti contrattuali che hanno beneficiato di un maggiore finanziamento. L’investimento maggiore viene corrisposto alle indennità di disagio, di turno e di specifiche responsabilità. Se si prende in considerazione il 2008 e il 2009 per retribuire l’indennità di disagio si sono previste 144.500 euro circa (126.000 circa nel 2009), per quella di turno 124.700 (133.528 nel 2009), per le specifiche responsabilità 111.000 (113.000 circa nel 2009), molto meno rilevante è quella parte del fondo inerente la reperibilità 56.440 (nel 2009 sale a 58.000 circa), maneggio valori 5.200 (4.300 nel 2009), rischio 3.000 (nel 2009 scende a 1500 circa). Le progressioni orizzontali sono ancora finanziate nel 2009 con 42.000 euro circa che si vanno ad aggiungere ai 780.000 euro circa contabilizzate nelle risorse stabili. Durante il quadriennio è aumentata in modo evidente l’indennità di responsabilità (da 7.000 euro nel 2005 agli oltre 110.000 nel 2009, sono anche al contempo raddoppiate le indennità di turno, praticamente i vigili urbani, ed è anche aumentata la reperibilità, mentre sono diminuite maneggio valori, disagio, rischio. L’indennità per specifiche responsabilità, a differenza di quanto avviene in altri comuni è retribuita non solo agli appartenenti alla categoria D ma anche a quelli delle categorie C e B.

Quello che caratterizza la contrattazione decentrata al comune di Lamezia Terme è l’assenza o la debolezza di veri e propri incentivi. L’istituto della produttività non è stato retribuito e a partire dal 2008 è previsto nel fondo un finanziamento per progetti specifici che nel recente accordo firmato a giugno 2010 a raggiunto quota di 81.795 per il 2009. Si ricorre in questo caso a fondi propri secondo quanto stabilito dal CCNL art.15 commi 2 e 4. Unica forma di incentivazione per tutto il periodo considerata per tutto il periodo 2005 – 2009 risulta invece essere quella dello straordinario. Tuttavia mentre le risorse per straordinario sono in progressiva discesa, 56.000 euro circa nel 2005,

50.000 nel 2009, la quota incentivante per progetti viene a costituire una nuova voce in ascesa rispetto a quanto stabilito nel 2008.

2.3 I risultati della contrattazione integrativa. Come si è già potuto intravvedere dalla breve disamina dei fondi per la contrattazione integrativa, oltre le indennità l’istituto contrattuale che ha avuto maggiore importanza, nel caso del comune di Lamezia, sono le progressioni orizzontali. In verità, come si può notare dal grafico tale tendenza è stata propria della gestione commissariale, infatti le punte più alte di passaggi, che hanno condotto ad uno slittamento verso i livelli economici più alti del maggior numero dei dipendenti, all’interno di ciascuna categoria è stato il periodo precedente a quello considerato in questo rapporto negli anni 2002, 2003, 2004 (in quest’ultimo anno si registrano gli spostamenti di maggior rilievo) e il 2005, anno in cui si è insediata la nuova amministrazione.

Il periodo 2006 – 2009 ha invece visto un utilizzo più contenuto con una punta massima nel 2007 (non sono ancora pervenuti i dati del 2009 visto che l’accordo sul fondo per quell’anno è stato sottoscritto solo nel giugno 2010). L’insieme di questa dinamica ha coinvolto tutto il personale (in particolare nel 2004), in molti casi, forse la maggioranza dei dipendenti ha avuto più di un passaggio e, come si è visto nella tabella 2, ha condotto ad un appiattimento verso l’alto all’interno di ciascuna categoria, della quasi totalità del personale riducendo in tale ambito le possibilità di una effettiva carriera retributiva.

Di segno opposto può risultare il commento sulle progressioni verticali che hanno avuto un maggiore sviluppo nel quadriennio considerato. I limiti più sopra riscontrati sulle future possibilità di dinamica delle progressioni orizzontali hanno spostato l’attenzione sui passaggi di categoria. Le ragioni possono essere dovute in prima ipotesi alla saturazione verso l’alto della scala dei livelli economici e alla necessità di trovare comunque una seconda strada per mantenere un certo grado di dinamica salariale; in seconda ipotesi alla necessità di migliorare, attraverso avanzamenti di carriera, il grado di professionalità complessivo dei dipendenti. La maggioranza dei passaggi è intervenutà nel 2007 e riguarda la promozione di circa 25 dipendenti dalla categoria C alla D, ed è in quest’ultima categoria che si è registrato il maggiore incremento.

Non risulta chiaro dalla documentazione il ruolo avuto dalla contrattazione integrativa per quanto riguarda le progressioni verticali. Se quest’ultima si è solo limitata ad indicare la necessità di avviare progressioni di carriera verticale o se è entrata maggiormente nel merito nel definire il numero e le modalità nei passaggi.

Tab.4 Retribuzioni dirigenti

ANNI	TOTALE RETRIBUZIONI		POSIZIONI		RISULTATO
2006	18000	59000	4000	16000	1400	5700
2007	14830	63500	2200	18500	1300	5700
2008	56000	73000	16000	32800	-	-
2009	49000	71000	15000	31000	-	-

La quasi totalità della dirigenza è a contratto a termine, 11 nel 2009 e per questa ragione non è stata soggetta ad attività negoziale. La particolare condizione di status di una dirigenza non in ruolo, le sostituzioni e le provenienze di vario tipo hanno fatto sì che il quadro complessivo delle retribuzioni oltre ad essere molto differenziato sia anche disomogeneo. Di solito le retribuzioni sono stabilite attraverso negoziazione individuale tra dirigenza ed amministrazione e le differenze vanno da

18.000 euro minimi a 59.000 circa del 2006, da 49.000 a 71.000 nel 2009. Differenze significative si riscontrano nella retribuzione di posizione di meno nella retribuzione di risultato (per gli anni 2008 – 2009 mancano i dati). Il crescere del numero dei dirigenti a contratto ha fatto diminuire sino ad annullare il numero di incarichi per posizioni organizzative. Nel precedente periodo contrattuale 2001 – 2005 le PO si stabilizzano su una media di 15 e oltre per annualità, per poi diminuire negli 2006 (11 PO) e 2007 (9) per poi scomparire nell’anno 2008.

2.4 Le forme di incentivazione a norma di legge ed extra contrattuali. Sono prese in considerazione le risorse per specifiche disposizioni di legge finalizzate alla incentivazione di

prestazione e di risultato previste dall’articolo 15 comma 1 lettera K. Nel caso del comune di Lamezia queste risorse sono inerenti l’articolo 92 DLGS 163/2006 riguardante la disposizione di progetti urbanistici e l’articolo 59 riguardante il prelievo fiscale. Sono risorse che come si è già accennato fanno parte del Fondo della contrattazione integrativa anche se i criteri di distribuzione non sono determinati dall’attività contrattuale, ma sono stabiliti a monte; infatti solo il personale delle aree tecniche e tributi ne può usufruire e i criteri sono stabiliti per via amministrativa.

Tab 5. ART. 92 DLGS 163/2006

	ANNI
	2006	2007	2008	2009
NUMERO	28	29	43	38
€ 20-30.000	2	–	–	2
€ 20-10.000	5	5	4	2
€ 5-10.000	5	4	6	4
€ 10-50.000	12	12	15	17
> € 1.000	2	8	17	13
MINIMO	32	110	30,32	41
MASSIMO	8159	00000	00000	00000
TOTALE	189853	133826	153762	-----------

Significative nel caso di questa amministrazione sono le risorse devolute sulla base dell’articolo 92 della 163/2006. Come si può notare dalla tabella le risorse disponibili sono state per il 2006 190.000 euro circa, per il 2007 134.000 euro, per il 2008 154.000 euro per il 2009 non esistono per ora i dati. Il numero dei dipendenti coinvolti sono 32 nel 2006, 29 nel 2007, 43 nel 2008 e 38 nel 2009. Come si può notare, la quantità di risorse tende a decrescere, anche in modo significativo, con 40.000 euro di diminuzione circa dal 2006 al 2008, mentre il numero di chi ne usufruisce tende ad aumentare, da 28 nel 2006 a 43 nel 2008 (38 nel 2009).

Le differenze tra minimo e massimo della retribuzione di cui all’articolo 92 sono rilevanti, dai soli 32 euro agli 8000 euro circa nel 2006; 110 è il valore minimo nel 2007 contro però i 17.000 del massimo. Nonostante una riduzione della disponibilità finanziaria prevista il livello di incentivazione più elevato tende costantemente a salire sino a raggiungere i 33.000 del 2009. Il grado di differenziazione della retribuzione incentivante è dato, come è noto dal tipo e dal grado di

partecipazione ai progetti e dallo status e responsabilità socio professionale degli addetti; status professionale che in generale comprende tre tipologie di professioni: architetti, ingegneri e geometri con una netta prevalenza di questi ultimi.

Le differenze tra minimo e massimo sono meglio esplicitate dalla differenziazione per fasce e dal numero di persone per ciascuna di esse. Come si può notare dalla tabella, la fascia retributiva ove si concentra il maggior numero di addetti alla progettazione è quella che va dai 1000 ai 5000 euro, fascia in costante crescita negli anni, mentre le altre sono soggette a maggiore oscillazione. Il numero di persone che percepisce questa retribuzione cresce con l’aumento di coloro che sono coinvolti (anni 2008 -2009), lo stesso dicasi della fascia che percepisce compensi inferiori ai 1000 euro mentre nelle fasce superiori il numero di addetti tende a contrarsi (da 12 su un totale di 26 percettori nel 2006 a 8 su 38 nel 2009).

Il livello di risorse per incentivazione sul prelievo fiscale incassato e il numero di persone che lo percepisce è, se lo si considera in generale, molto inferiore all’area tecnica. I dati disponibili sono solo quelli del 2008 la popolazione interessata è di 13 addetti al settore tributi con 1800 euro circa per 9 di essi, 1000 per una persona sola mentre le rimanenti tre sono tra i 700 e i 900 euro. Seppure con cifre inferiori all’area tecnica i livelli minimi risultano superiori ai 700 euro procapite.

In conclusione il numero di addetti appartenenti al comparto che percepisce tale incentivazione, se si prende in considerazione l’anno 2008, corrisponde a circa il 7-8 % del totale dei dipendenti in un contesto dove, se si escludono gli straordinari, non esiste alcuna altra forma di incentivo variabile nel tempo. Infatti come è stato già sottolineato in precedenza al comune di Lamezia la produttività non viene retribuita, sono quindi per il comparto le indennità e le progressioni orizzontali ad essere i due istituti che hanno dato maggior vita all’attività contrattuale, mentre le incentivazioni per legge sono quelle più consistenti in termini monetari e hanno operano una reale e significativa differenziazione retributiva tra il personale di comparto. Le posizioni dirigenziali sono state oggetto di una forte evoluzione sia nel numero che nelle retribuzioni, con una forte presenza di PO nel periodo precedente il 2006, durante la gestione commissariale ed in mancanza di una effettiva dirigenza per poi lasciare il posto nel recente periodo alla introduzione di dirigenti a contratto.

0.Xx contrattazione integrativa nel Comune di Torino

3,1 Il Comune di Torino e le caratteristiche socio professionali dei propri dipendenti. Il comune di Torino amministra e gestisce servizi per una popolazione di quasi un milione di abitanti circa. Come dimensione della popolazione è considerato area metropolitana la quarta in Italia dopo Roma, Milano, Napoli superiore ad altre aree considerate come metropolitane come Bologna, Palermo, Genova.

Nel 2009 l’organico del Comune è di 11.561 addetti, rispetto ai 13. 056 dipendenti del 2001, con un significativo trend di riduzione di circa 2.500 addetti nel decennio (vedi tab.1). Nella categoria C si concentra la maggioranza degli addetti, per tutto il periodo; questa categoria prevale su tutte le altre nonostante una leggera flessione da 6.090 nel 2000 a 5.903 nel 2009 (se si considera il 2001, anno di massimo sviluppo dell’organico della amministrazione, la flessione della categoria è più consistente, circa 400 addetti). In netta diminuzione sono gli appartenenti alle categorie inferiori. La categoria A, come in molte altre amministrazioni, risulta al 2009 praticamente inesistente, con circa 60 persone inquadrate; fenomeno comunque costante nel tempo se si considera che già a partire dall’anno 2000 il suo numero rispetto al totale dei dipendenti risultava abbastanza esiguo, 450 su 12.800. Un trend decrescente più significativo che nella categoria A lo si registra nella categoria B, da 3.762 nel 2000 (4000 circa nel 2001) agli attuali 2.500 circa.

Tab. 1 PERSONALE A TEMPO INDETERMINATO DAL 2000 AL 2009

	.2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
CAT A	450	154	153	152	77	72	70	67	66	62
CAT B	3.762	4.035	3.947	3.704	3.562	3.202	3.089	2.996	2.770	2.488
CAT C	6.090	6.323	6.218	6.212	5.993	6.096	6.031	6.002	6.027	5.903
CAT D	2.312	2.383	2.380	2.440	2.763	2.754	2.729	3.001	2.941	2.951
DIRIGENTI	154	161	160	186	182	176	185	179	165	157

TOTALE 12.768 13.056 12.858 12.694 12.577 12.300 12.104 12.245 11.969 11.561

La D è invece l’unica categoria, che, nonostante la riduzione complessiva dell’organico, registra un incremento, da 2300 circa all’inizio del decennio a quasi 3000 nel 2009. In particolare tale incremento è avvenuto durante l’ultimo quadriennio contrattuale dal 2006 ad oggi. In sintesi, quindi, la composizione socio professionale per categoria ci illustra da un lato un trend decrescente

del numero di addetti e, al contrario, un trend crescente del grado di qualificazione professionale formale del personale con una crescita della D che notoriamente raggruppa il personale più professionalizzato.

Dipendenti per livello retributivo 2009
50	143
A3	32
A4	20
A5	10
B1	59
B2	66
B3	632
B4	1120
B5	127
B6	328
B7	89
C1	817
C2	616
C3	1010
C4	916
C5	2476
D1	356
D2	655
D3	774
D4	390
D5	430
D6	206

Se si considera l’elenco dei dipendenti per livello retributivi al 2009 si evidenzia il grado di differenziazione, questa volta non solo professionale ma anche retributiva. Il livello retributivo con un maggiore addensamento è il C5 con circa 2500 addetti, circa la metà degli appartenenti a questa categoria e quasi un quarto del totale del personale. Il C5 è il livello più elevato della categoria C,

prospiciente alla categoria immediatamente superiore, la B con il personale, almeno formalmente, più qualificato. Sono, con un grado di addensamento del personale al disopra delle 1000 unità, anche i livelli C3 e B4. Mentre nella categoria C si registra una maggiore propensione a ricoprire i livelli più alti della scala delle progressioni economiche, nella categoria B tale propensione esiste di meno e il personale è invece maggiormente distribuito, e quindi più differenziato su più livelli retributivi; differenziazione che esiste,anche, sia nella categoria superiore la D che nella categoria inferiore la A; in particolare la D vede oltre la metà dei dipendenti concentrati nei livelli retributivi inferiori. A differenza quindi di molte altre realtà presenti nelle autonomie locali, in cui la grande maggioranza dei dipendenti si concentra nei livelli retributivi più alti di ciascuna categoria, nel comune di Torino, se si esclude la categoria C, il personale appare maggiormente distribuito su più livelli, segno evidente di differenziazione retributiva più efficace che in altri casi.

3.2 I fondi per la contrattazione collettiva integrativa 2005 -2009. I contratti integrativi aziendali del Comune di Torino prevedono finanziamenti per le politiche di sviluppo delle risorse umane della produttività secondo quanto stabilito dal CCNL aprile 1999 art1 5 sulle risorse aggiuntive, e art. 4 e 14 che disciplinano la contrattazione integrativa. Scopo della contrattazione integrativa è definire principalmente i criteri di ripartizione per: l’indennità di comparto, mantenere integre nel tempo le risorse destinate alle progressioni economiche orizzontali, prevedere risorse per compensare l’esercizio di compiti che comportano specifiche responsabilità delle categorie che non hanno incarichi di posizioni organizzative, quantificare le risorse per indennità contrattuali e di disagio, prevedere risorse per la retribuzione di posizione e risultato delle PO, definire le risorse per la produttività e Il miglioramento organizzativo.

Se si prende a modello, su come viene finanziato il fondo per la contrattazione integrativa, l’accordo integrativo quadro del 2004 si vede come sono previsti 41 milioni e seicento mila euro circa per le risorse stabili e 4 milioni e cinquecento mila circa di risorse variabili, non sempre sicure per tutti gli anni che si dovrebbero considerare. Queste risorse variabili sono acquisite in base all’art 15, comma 1 lettera m per risparmi sul lavoro straordinario, al comma 2, per l’integrazione di bilancio pari al 1,2% del monte salari 1997 al comma 5, per integrazione di risorse necessarie per nuovi servizi.

Il confronto con gli anni 2007, 2008, 2009 evidenzia una crescita sia della parte stabile che di quella variabile. Nel 2009 le risorse stabili sono circa 49 milioni, 14.500 quelle variabili; 48.500 milioni quelle stabili e 13 milioni nel 2008; 45.500 quelle stabili e 14 milioni quelle variabili nel 2007; la

crescita delle risorse stabili è costante nel tempo mentre quelle variabili sono soggette ad oscillazioni. Sono tuttavia le risorse variabili quelle che hanno avuto il maggiore incremento, raddoppiando rispetto a quelle del 2004. L’incremento si è registrato nel 2007 per effetto delle risorse attivate ai sensi dell’articolo 15 comma 5 che prevede il ricorso a risorse aggiuntive in caso di aumento delle prestazioni per attivazione di nuovi servizi.

Le risorse per la contrattazione decentrata ( che comprendono sia le risorse stabili che quelle variabili) sono a loro volta suddivise, nell’accordo integrativo quadro del 2004, tra le diverse voci di impegno che comprendono, per le risorse stabili innanzitutto i fondi per le progressioni orizzontali, per la retribuzione di posizione e di risultato delle PO, l’indennità per alte professionalità, le indennità per il personale educativo, l’indennità di comparto e gli oneri per la riclassificazione del personale per un totale di 22 milioni circa, appena sotto al 50% dell’insieme delle risorse disponibili per l’anno 2004 (46 milioni circa).

Le risorse variabili sono invece suddivise per: indennità per specifiche responsabilità, circa 2,500.000 (principalmente attribuite nell’ambito della categoria D e in piccola parte agli ufficiali sello stato civile), indennità di turno (6.200.000) e reperibilità (2.350.000), altri vari tipi di indennità di disagio (scuola, scuola estiva e soggiorni, vigili, maneggio valori, indennità ottava qualifica funzionale, ex articolo 14 CIA) in totale 6 milioni. Alla produttività sempre per questo periodo vanno0 circa 6 milioni e 700 mila.

3.3 Risultati e differenziazione retributiva, il rilievo dato dagli istituti della contrattazione collettiva integrativa 2005 -2009. Il dati disponibili al 2009, di cui alla tabella 2, evidenziano una differenziazione delle retribuzioni tra le diverse categorie del comparto e tra queste e quella dei dirigenti. Come si può notare la dirigenza è suddivisa in tre fasce, direttore, direzione, dirigente così come per la direzione generale suddivisa in un DG e due vice con retribuzioni tra loro diverse. La differenziazione tra il salario mensile lordo più elevato del DG e quello degli altri DG é di circa 9.700 euro; quella tra lo stesso DG e il dirigente è di 17.000. Se si considerano solo i dirigenti contrattualizzati la differenza tra il direttore e i dirigenti è di circa 5.700 euro, differenza probabilmente dovuta all’indennità di posizione.

Tab. 2 Grado di differenziazione retributiva 2010, valori medi.

mensile lordo D.G. V.D.G. V.D.G. Diret. Direz. Dirig. D6 C5 B6 A5

	2010
D.G.	22.700
X.X.X.	00.000	-0.000
X.X.X.	00.000	-0.000	-1.000
Direttore	11.000	-11.700	-3.000	-2.000
Direzione	7.800	-14.900	-6.200	-5.200	-3.200
Dirigente	5.600	-17.100	-8.400	-7.400	-5.400	-2.200
D6	2.660	-20.040	-11.340	-10.340	-8.340	-5.140	-2.940
C5	1.980	-20.720	-12.020	-11.020	-9.020	-5.820	-3.620	-680
B6	1.790	-20.910	-12.210	-11.210	-9.210	-6.010	-3.810	-870	-190
A5	1.570	-21.130	-12.430	-11.430	-9.430	-6.230	-4.030	-1.090	-410	-220

Per quanto riguarda il comparto le differenze tra categorie (tenendo conto della media delle retribuzioni per ciascun livello considerato) sono di gran lunga minori, tra la D6, livello retributivo più elevato della categoria D, che inquadra quei lavoratori con maggiore qualificazione, e A5, anche esso il livello retributivo più elevato della categoria dell’ordinamento professionale che raccoglie i lavoratori non ad elevata qualificazione, sono solo di 1.100 euro circa. Il dato rileva una situazione comune a molte amministrazioni locali, il basso grado di differenziazione retributiva tra il personale ci comparto.

Se si considerano gli istituti della contrattazione integrativa per il comparto, da una lettura dell’accordo del 2004, sembrano essere le indennità quelle che prefigurano una maggiore differenziazione retributiva. Ad esempio la seconda sessione dell’accordo prevede le indennità di responsabilità e altre indennità per il personale di categoria D (poco oltre il 35% delle risorse per la contrattazione integrativa). Le indennità per specifiche responsabilità riguardano personale dei servizi educativi, sociali, tecnici e di polizia municipale, i valori per questo tipo di personale va da un minimo di 1000 euro ad un massimo di 1500. Tale indennità sono attribuite dal dirigente e trovano applicazione a partire dal primo gennaio 2005. Altre indennità di specifiche responsabilità di minore entità (200 euro circa) sono estese alle categorie C e B, oltre che D, dei servizi anagrafici,

relazioni con il pubblico e protezione civile. Le altre identità sono inerenti: scuola estiva, soggiorni, rischio, maneggio valori, turno, reperibilità, disagio. Di queste indennità quelle più significative sono inerenti le turnazioni, la reperibilità e il disagio per un valore di due terzi delle risorse previste (12 su 17.000 milioni circa).

Sempre secondo l’accordo del 2004 in un terzo capitolo sono indicate le risorse per la produttività e gli incentivi. Tale fondo è costituito dai residui acquisiti negli anni precedenti e nel caso considerato per il 2004 sono di circa 6 milioni e cinquecentomila. Al 2004 quindi la produttività equivale al 15% circa del salario accessorio pari all’ indennità di turno e inferiore, in modo significativo al totale di tutte le indennità. Non abbiamo dati sull’effettivo grado di differenziazione retributiva attribuibile alla assegnazione del premio di produttività nonostante che l’accordo del 2004, articolo 4, preveda un elaborato sistema di valutazione per l’erogazione del risultato individuale, compenso destinato ad incentivare la produttività e il miglioramento dei servizi. Il risultato della produttività individuale è stabilito nell’accordo in funzione di tre parametri: il risultato del superiore, che pesa in misura crescente, dal 15% della categoria A al 45% della D; la valutazione individuale costituita da parametri di valutazione inerenti la professionalità, prestazione e integrazione; le assenze.

Alle progressioni orizzontali è dedicata la maggior quota di risorse. Come abbiamo visto nella tabella 1 la distribuzione per livelli del personale del comparto risulta abbastanza differenziata anche se tuttavia i dati della tabella 2 ci dicono che in valori assoluti medi tale differenziazione è più contenuta. Nel periodo considerato nonostante il rilievo delle risorse impiegate per le progressioni orizzontali, e pur essendo state le progressioni l’aspetto più rilevante del tavolo negoziale degli integrativi, il grado di differenziazione ottenuto è piuttosto contenuto. Infatti nel periodo considerato, dal 2001 al 2010, secondo i responsabili del personale sono stati fatti in media, per tutti i dipendenti del comune, almeno due avanzamenti retributivi da un livello ad un altro, e tali passaggi, hanno seguito principalmente il criterio dell’anzianità, valutazione, presenza .

La retribuzione di posizione e di risultato è regolamentata dal contratto integrativo della dirigenza del 2006. La retribuzione di posizione è stabilita non solo attraverso la graduazione delle posizioni in base a criteri di complessità e di responsabilità ma anche dal grado di copertura professionale delle posizione esercitato dal singolo dirigente. Non sono al momento disponibili dati su quanto la retribuzione di posizione sia differenziata tra i minimi 9.300 euro circa e i massimi. Le stesse osservazioni riguardano la retribuzione di risultato. La valutazione in questo caso viene fatta sia

sugli obiettivi che sulla qualità della prestazione con una variazione del premio tra il 30% - 50% della indennità di posizione.

3.4 Gli incentivi di legge e di progetto con risorse aggiuntive. Le norme di legge per la ripartizione dell’incentivo (di cui all’articolo 18 commi uno e due della legge quadro sui lavoro pubblici e della legge per il ricupero dell’evasione fiscale) e gli accordi integrativi locali su ulteriori forme di incentivo (resi possibili dal ricorso a risorse aggiuntive di cui all’articolo 15 del CCNL) hanno contribuito a rendere più fattibile una politica di incentivazione e differenziazione retributiva, in alcuni casi con risultati più efficaci della normativa e degli istituti propri della contrattazione integrativa stabilita dal CCNL.

Tab.3 Risorse dedicate al fondo incentivante per la progettazione – 2005 -2008

Periodo temporale di riferimento	Totale spesa al personale (in Euro) (per competenza – no Irap e oneri riflessi)
1° luglio 2005 – 30 giugno 2006	1.133.024
1° luglio 2006 – 30 giugno 2007	1.320.278
1° luglio 2007 – 30 giugno 2008	1.078.830
1° luglio 2008 – 31 dicembre 2008	721.706

Il fondo e gli incentivi per la progettazione costituisce tra gli incentivi più sopra citati quello senza dubbio più rilevante. La tab. 3 illustra le risorse che sono state dedicate al fondo incentivante per la progettazione ed esecuzione lavori al comune di Torino dal 2005 al 2008. Come si può notare le risorse destinate sono di circa un milione e duecento mila euro medi per annualità, il numero di dipendenti che potenzialmente potrebbe usufruirne sono tutti quelli appartenenti ai settori dei lavori pubblici ed urbanistica. Non tutti necessariamente hanno usufruito dell’incentivo e chi di fatto ha ricevuto l’incentivo varia di anno in anno. Come si può vedere dalla tabella successiva sono infatti nel 2005 – 2006 550 dipendenti su 770, 490 su 740 potenziali nel 2006 - 2007, per tornare ai 550 su 700 nella successiva e ultima annualità considerata (tab.4). La tabella illustra anche le differenze, piuttosto rilevanti tra i minimi e i massimi con minimi praticamente inesistenti e massimi che si aggirano dai 13.000 euro nel 2005 -2006 ai 15 nell’ultimo semestre considerato.

Tab.4 numero di dipendenti e minimo e massimo degli incentivi per la progettazione di opere pubbliche

periodo n. dipendenti Totale dipendenti Minimo Massimo

	incentivo	Servizi Tecnici (cat. C e D)	(in Euro)	(in Euro)
0000-0000	000	Al 31/12/2006 = 770	8	13.021
0000-0000	000	Al 31/12/2007 = 740	3	13.593
0000-0000	000	Al 31/12/2008 = 700	3	13.582
lug/dic 2008	420	Al 31/12/2008 = 700	5	15.000

I criteri di distribuzione sono stabiliti da un apposito verbale di concertazione sottoscritto tra comune e OOSS. L’ultimo di questi verbali del 4 giugno 2008 stabilisce all’articolo 1 come viene suddiviso il fondo, all’articolo 3 la sua ripartizione e all’articolo 5 il calcolo dell’incentivo. All’articolo 1 si stabiliscono le risorse stabilite in percentuale sull’’importo posto a base di gara, comprensivo degli oneri di sicurezza. Queste percentuali variano dal 2% per importi fino ai

2.500.000 al 1,5 per le opere di manutenzione. Il variare della percentuale decresce con l’incremento della cifra a base di gara. Queste percentuali del fondo sono riferite ai soli lavori appaltati.

L’incentivo è suddiviso fra i tecnici incaricati della progettazione e dell’esecuzione dell’opera compreso anche il personale tecnico ed amministrativo che collabora. All’articolo 3 vengono stabiliti i principali criteri selettivi che vengono a differenziare in modo significativo la distribuzione del fondo. Infatti per quanto riguarda la progettazione il 35% del fondo (23% per le sole opere di manutenzione ordinaria) è assegnato ai tecnici che hanno elaborato il progetto (calcolati anche in base a coefficienti che distinguono con 0,60 la quota da assegnare al tecnico progettista e 0,40 per i collaboratori). Inoltre anche ai diversi livelli progettuali vengono applicati dei coefficienti (progetto di fattibilità 0,05, preliminare 0,25, definitivo 0,35, esecutivo 0,35). Alle percentuali più sopra richiamate deve essere aggiunto che il 9% del fondo è assegnato al coordinatore in materia di sicurezza.

Per quanto riguarda la direzione lavori la distribuzione del fondo è calcolata in modo che il 33%, aumentato al 45% per lavori di manutenzione, sia assegnato ai tecnici che svolgono tale ruolo ponderato, anche in questo caso, dall’utilizzo di coefficienti per quanto riguarda diverse tipologie di prestazioni (0,60 direzione, 0,20 direttore operativo, 0,20 ispettore di cantiere). Il resto, un 5% riservato ai tecnici incaricati dell’attività di collaudo, un altro 5% all’attività di supporto amministrativo, un 10% all’attività di verifica e di consulenza ed infine un 3% al dirigente di settore in qualità di responsabile unico del procedimento.

Il calcolo e la liquidazione dell’incentivo è di competenza del settore LL.PP e della segreteria tecnica, l’incentivo decorre il 30 giugno di ciascun anno, liquidato il mese di settembre solo se per

l’opera vi è stata l’approvazione del collaudo, l’aggiudicazione, verifica della consulenza e così via. L’erogazione è sospesa se il personale contravviene agli obblighi di correttezza o se indagato per reati contro la Pubblica Amministrazione. Una commissione tecnica super vede l’intero procedimento, le quote di incentivo non erogate vanno a costituire economie.

La tabella 5 illustra le fasce retributive conseguite dai percettori dell’incentivo nell’annualità 2007 – 2008. Il verbale di concertazione stabilisce che la quota percepita per ciascun dipendente non deve essere superiore i 18.000 euro, per il personale con incarichi di PO o di alta professionalità il limite annuo è fissato a 15.000 euro. Come si può notare gli importi sono ragguardevoli, nonostante l’ammontare piuttosto ridotto dei minimi retributivi. La meta degli interessati percepisce un incentivo che va dai 1000 ai 5000 euro annui, 29 dai 5000 ai 10000 e 19 oltre i 10.000, meno di un terzo percepiscono una retribuzione incentivante al disotto dei 1000 euro p.c. .

Tab.5 Fasce retributive dell’incentivo - 1° luglio 2007 – 30 giugno 2008

Range in Euro	n. dipendenti
da 0 a 100	35
da 100 a 500	79
da 500 a 1.000	121
da 1.000 a 5.000	267
da 5.000 a 10.000	29
oltre 10.000	19
-	Tot. 550

Di natura più modesta, anche se sempre rilevante, è il compenso incentivante per le attività di recupero dell’evasione fiscale. Ne usufruiscono quei dipendenti che nell’annualità, il riferimento è il 2007, svolgono: attività di ricupero dell’evasione (7% del budget a disposizione), attività di supporto (1,8%), di accertamento (76,5%), di supporto come lo staff tecnico e finanziario (11,7%). Il restante 3% del budget disponibile viene destinato all’incremento degli incentivi di chi svolge attività di ricupero e di ispezione dei diversi settori tributari (ICI, Tarsu, ecc.). Il dirigente sulla base di una sua valutazione in merito al grado di partecipazione di ogni addetto potrà incrementare o diminuire l’importo del 10% .

Il calcolo del budget viene fatto sul2% dell’importo effettivamente percepito; nel 2007 il fondo ha avuto in dotazione una somma complessiva di 226.195. Coloro che hanno percepito l’incentivo

sono stati 270 su 287 dipendenti della divisione tributi, da un minimo, anche in questo caso piuttosto esiguo, di 7 euro ad un massimo di 2.180 annue p.c. . Nonostante i livelli minimi conseguiti di retribuzione dell’incentivo la maggioranza degli interessati (106 dipendenti) ha avuto una retribuzione abbastanza significativa, dai 1000 ai 1500 euro annui. Sono invece sei i dipendenti oltre i 1500, 89 quelli tra i 500 e i 1000, 58 tra i 100 e i 500 e solo 11 al disotto dei 100. Esistono anche progetti negoziati in sede locale, non dipendenti da alcuna norma di legge ma retribuiti con risorse proprie in aggiunta agli istituti contrattuali. Si illkustano di seguito, atitolo esemplificativo due di questi: l’incentivo per partecipare alla attività necessaria alla celebrazione dei matrimoni civili in sedi di pregio storico e il progetto per la incentivazione del personale di polizia municipale per l’ostensione della Sacra Sindone.

Il primo accordo sui matrimoni civili nelle sedi di pregio storico è del maggio 2009, esso è parte di un progetto che contribuisce a valorizzare i musei cittadini dando una maggiore fruibilità ad una pluralità di funzioni in grado di aumentare la potenza comunicativa di questi spazi. L’accordo prevede un fondo le cui risorse sono provenienti dalle tariffe stabilite dalla città di Torino e sostenute da chi usufruisce questi spazi. Sono tariffe che tengono conto della copertura di tutti i costi (personale, allestimento e gestione degli spazi). Le linee generali del progetto sono descritte da alcune deliberazioni della giunta precedenti la sigla dell’accordo più sopra citato.

Per questo tipo di evento sono fissati degli orari (quattro ore giornaliere al pomeriggio) e il numero di quattro dipendenti necessari per gestirlo. La partecipazione dei dipendenti, tutti appartenenti al servizio anagrafe e stato civile, è su base volontaria con un incentivo di 150 euro giornalieri su di una spesa complessiva per ogni giornata di 811 euro circa.

Il secondo accordo, più recente, riguarda il progetto per la incentivazione del personale di polizia municipale per l’ostensione della Sacra Sindone. L’accordo è del marzo 2010 e riguarda la disponibilità ad una maggiore flessibilità degli orari di lavoro per il corpo di polizia municipale chiamato ad assicurare per la città il controllo della viabilità, l’assistenza ai turisti, la collaborazione con le forze dell’ordine per la sicurezza e il controllo del suolo pubblico. La partecipazione al progetto è volontaria e comporta la disponibilità a ricoprire servizi esterni necessari all’evento, alla flessibilità dell’orario di lavoro con deroghe anche rispetto allo standard giornaliero. Per gli aderenti al piano sono stabilite anche priorità nell’assegnazione delle ore straordinarie, e per l’assegnazione di ulteriori ore straordinarie che si dovessero verificare nel periodo anche per servizi non collegati all’evento.

L’accordo definisce il periodo, Aprile – Maggio, con i rispettivi compensi suddivisi per: giorni festivi dai 115 euro ai 130 a turno assegnati secondo il tipo di ruolo (agenti, ispettori, commissari); giorni feriali previsti con la retribuzione degli straordinari. Complessivamente si tratta di una

prestazione che ha avuto una durata di 44 giorni, a cui hanno partecipato una media 85 vigili al giorno su più turni. Le risorse per il progetto sono state attribuite dal bilancio sulla base di quanto previsto all’articolo 15 comma 5 del CCNL 1999.

0.Xx contrattazione collettiva integrativa all’amministrazione Regionale Lombardia.

4.1 L’amministrazione regionale e le caratteristiche socio professionali dei dipendenti. La fotografia attuale del 2009 vede la Regione Lombardia Ente di Governo con una dotazione organica in diminuzione di 3.000 dipendenti, il Consiglio Regionale con una dotazione organica stabile intorno alle 300 unità, un sistema regionale composto da 4 enti e agenzie di diritto pubblico con una dotazione organica in aumento per complessive 250 unità e varie società regionali di diritto privato di cui non è chiara ancora con esattezza la consistenza numerica. L’attività di contrattazione in tale quadro riassuntivo riguarda di fatto più enti, dalla contrattazione integrativa per quanto riguarda il personale vero e proprio della regione a quello delle agenzie di diritto pubblico. In tutti questi casi, escluse le società di diritto privato, gli interlocutori al tavolo negoziale risultano quasi sempre gli stessi.

In questo testo si prenderà solo in considerazione l’analisi della contrattazione per il personale della regione o personale dipendente direttamente dalla Giunta regionale. Nell’ultimo decennio di riferimento 1999 – 2008 il personale a tempo indeterminato della Giunta della Regione Lombardia è sceso da 5.030 a 3.000 unità (dati conto annuale sulla dotazione organica) con un decremento complessivo pari a pari 2.030 lavoratori. Questo andamento occupazionale è stato determinato da processi importanti di delega alle province (formazione professionale, ecc) e alla riorganizzazione dell’intero sistema di governo e della struttura burocratica della regione Lombardia. In particolare nel periodo l’andamento delle uscite e delle entrate ha in linea di massima seguito il seguente andamento: si ha l’uscita nel periodo 2000 – 2002 di circa 1000 dipendenti assegnati alle amministrazioni provinciali in virtù della delega a questa istituzione dell’intera attività di formazione; l’uscita di circa 100 addetti per l’istituzione della Agenzia per la protezione ambientale; l’uscita di circa 50 addetti anche in questo caso per l’istituzione dell’Ente Regionale Forestale.

Le rimanenti unità vanno considerate come il risultato del blocco del turnover dal 1999 al 2007. Solo nel 2007 – 2009 sono state rese possibili 300 nuove assunzioni che di per se non hanno controbilanciato il graduale innalzamento della età media dei dipendenti. Nel 2006 solo il 20% della forza lavoro risultava di avere una età al disotto dei 40 anni. In generale, causa gli eccessivi limiti alle nuove entrate l’amministrazione regionale oltre al divario generazionale risente anche il mancato rinnovamento di nuove competenze e una ammodernamento delle stesse attitudini del personale in particolare per conseguire una maggiore flessibilità nella organizzazione delle attività, degli orari e della struttura burocratica.

Tabella 1 organico personale di comparto Giunta Regionale per categoria 2005 -2009

	Anno	2005	2006	2007	2008	2009
	Categorie:
	A	110	-	42	-	2
	B	641	-	642	-	635
	C	751	-	714	-	700
	D	1719	-	1602	-	1663
	TOTALE	3221	-	3000	-	3000

La tabella 1 illustra l’andamento dell’organico del personale della Giunta regionale 2005 -2009 per categorie. Mancano i dati per gli anni 2006 – 2008 tuttavia è possibile rilevare, come già accennato, una diminuzione, del personale e la contemporanea riduzione del numero di personale inquadrato nelle diverse categorie. Dal 2005 al 2009 il personale è sceso di circa 221 unità, principalmente dovuto al blocca del turnover, la composizione professionale non cambia di molto specialmente se si considera le diverse categorie. Da sempre è nella categoria superiore, la D, dove è inquadrata la maggioranza del personale, in diminuzione rispetto al 2005 ma in crescita rispetto al 2007, crescita di 61 unità probabilmente dovuta alle nuove assunzioni più sopra citate. La categoria B si mantiene costante nel numero mentre la A denuncia un progressivo svuotamento.

4.2 La legislazione regionale. L’aspetto che maggiormente è necessario mettere in rilievo rispetto alle finalità dell’indagine è il ruolo della legislazione regionale nello stabilire nuove risorse aggiuntive per la contrattazione integrativa. La legge regionale, 2 Agosto 2006 numero 17 articolo 7 comma 26 consente di incrementare il fondo fino ad un massimo del 12% dell’ammontare complessivo dell’anno 2005 pari a 3milioni 647538. La legge in questione si richiama a quanto stabilito dall’articolo 15 comma 5 del CCNL che consente, per quanto riguarda il comparto delle Autonomie locali, l’implementazione con risorse proprie del fondo della contrattazione collettiva nel caso di innovazioni organizzative o produzioni di nuovi servizi.

L’iniziativa della giunta regionale, a differenza di quanto la stessa ha stabilito per il personale della sanità pubblica regionale (vedi capitolo successivo), non si rifà a singoli progetti e obiettivi di produttività ma si richiama alla generica finalità di promuovere lo sviluppo delle risorse umane ed ad incentivare la produttività. L’articolo 7 della legge dell’agosto 2006 per l’assestamento di bilancio 2006 - 2008 prevede infatti che la Giunta Regionale e l’Ufficio di Presidenza del Consiglio

regionale, sono autorizzati, a partire dall’anno 2006, ad incrementare, con risorse proprie, le disponibilità finanziarie per l’incentivazione di sviluppo delle risorse umane e della produttività previsto dal CCNL, per le finalità di spesa previste dal contratto medesimo fino ad una percentuale del 12% dell’ammontare del fondo dell’anno 2005. L’intervento della legge riguarda quindi sia il personale della Giunta che del Consiglio, e non necessariamente prevede che tale risorse vadano ad incrementare il fondo, stabilito dal CCNL, per incrementare il fondo per la contrattazione integrativa.

Simile provvedimento, seppure con formulazione diversa viene adottato due anni dopo con legge regionale numero 17 del 18 giugno 2008 per l’assestamento di bilancio 2008 – 2010. In questo caso il fine del provvedimento è quello di avviare l’armonizzazione gli istituti giuridici ed economici del personale regionale di cui all’articolo 7 della legge 2006. Si vuole quindi, due anni dopo, dare stabilità biennale ad un provvedimento e a risorse aggiuntive che di per se sono variabili e non stabili, come d’altronde previsto dall’articolo 15 del CCNL.

Il 12% delle risorse previste con delibera della Giunta Regionale vanno in parte a confluire sul fondo per la contrattazione integrativa per quanto riguarda la produttività, le progressioni orizzontali e le PO, mentre un’altra parte verrà dedicata per consentire progressioni di carriera e orizzontali. Una parte del fondo non viene spesa, nel 2006 non vengono spesi 1.800.000 euro, nel 2007 1.800.000 sino ad arrivare a 2.000.000 nel 2009 con una tendenza ad incrementare la quota risparmiata.

4.3 I fondi per la contrattazione integrativa. Come si può notare dalla tabella 2, nel periodo 2003

– 2009 il fondo ha avuto un incremento, da ritenersi consistente, di circa 10 milioni di euro. Il riepilogo per ciascuna voce consente di individuare quali di queste sono state privilegiate. Per comodità di lettura tutte le indennità sono state accorpate in una sola colonna; esse sono quelle di reperibilità e turno (con una quota costante negli anni di 350.000 – 400.000 euro circa), di disagio (anch’essa costante nel tempo sui 200.000 euro); mentre assumono rilievo a partire dal 2006 l’indennità di funzione, art. 36 con 475.000 euro, dal 2008 quasi raddoppiata a 875.000 euro, l’indennità di disagio orario (200.000 euro medi nei quattro anni) e dal 2008 l’indennità per l’orario di apertura la domenica degli Uffici di Relazione con il Pubblico.

Il sistema premiante per la produttività è l’istituto che gode di maggiori risorse, circa 12 milioni di euro nel 2009, un terzo dell’intero fondo per la contrattazione collettiva integrativo. Tutti gli

integrativi, in ciascuno dei sette anni analizzati hanno la produttività come quel fattore rilevante, sempre privilegiata comunque nell’assegnazione delle risorse dai 8.500.000 per il 2003 ( per lo stesso anno non sono disponibili i valori delle altre voci di bilancio del fondo) ai 11.938.000 del 2009, con un incremento nei 7 anni di 3.500.000 circa.

Tab. 2 Fondo per la contrattazione integrativa 2003 - 2009

oneri

Anno

trasferimento

progressioni orizzontali

indennità comparto

sistema premiante

progetti obiettivo

indennità

Posizione e risultato

Merloni totale

	per delega
2003				8.535.000					26.603.418
2004	2.149.265	5.557.025	1.850.000	9.578.714	0	741.465	8.926.930	568.103	29.371.505
2005	2.149.265	6.084.027	1.850.000	9.800.000	0	613.000	9.329.600	568.103	30.396.000
2006	2.149.265	7.086.648	1.550.000	10.290.000	0	1.328.000	9.329.600	668.103	32.401.616
2007	2.149.265	7.761.080	1.500.000	10.290.000	0	1.343.000	9.329.600	668.103	33.041.048
2008	2.149.265	8.372.366	1.500.000	10.620.000	250.000	1.873.000	9.329.600	668.103	34.742.334
2009	2.296.397	8.356.524	1.500.000	11.938.600	250.000	1.820.000	9.329.600	668.103	36.239.406

Sono parte del sistema premiante anche compensi per specifici progetti obiettivo, riconosciuti dalla contrattazione integrativa a partire dal 2008 con 250.000 euro e la quota derivata dalla legge Merloni per i progetti edili e di urbanistica pubblica (670.000 euro circa). Entrambi i progetti sommano nel 2009 a circa un milione di euro disponibili ad incentivare solo una parte dei dipendenti e alcuni gruppi professionali.

Dopo la produttività l’altra voce in cui confluiscono nel fondo risorse rilevanti è quella per le retribuzioni dell’indennità di posizione e di risultato per gli incarichi delle posizioni organizzative (PO). Le PO sommano nell’organico della Giunta a circa 600, e hanno un ruolo importante nell’organizzazione amministrativa della regione. Nel 2004 le risorse erano circa pari a quelle dedicate alla produttività, negli anni successivi hanno però avuto una dinamica di gran lunga inferiore. Mentre la parte del fondo per la produttività aumenta di circa 3 milioni e 500 mila euro la parte per le PO ha un incremento molto poco significativo di poco più di 300 mila euro.

Terza in ordine di importanza , dopo la produttività e le PO è la voce inerente le progressioni orizzontali. Nel 2005 il fondo per le progressioni orizzontali del personale era costituito da

5.500.000 euro circa, nel 2009 la capienza è di 8milioni e trecento mila circa con un incremento di 3milioni quasi pari a quello della produttività. Produttività e progressioni orizzontali, per quanto è possibile dedurre dal fondo risultano essere le voci che sono state maggiormente negoziate. In tono

minore sono invece tutte le risorse dedicate alla somma delle indennità, 1.820.000. Le indennità sono però quelle che nel periodo registrano in termini percentuali la dinamica maggiore con un salto oltre il 50% circa rispetto ai soli 741.000 euro del 2004. In tale dinamica, come abbiamo già evidenziato, rilevante è stata l’introduzione nel 2006 della indennità di funzione.

4.4 I risultati della contrattazione integrativa. La tabella 3 consente di avere una sintesi con una percentuale degli incrementi del fondo (inclusi alcuni residui che nella tab.2 non sono stati riportati). Dal 2004 l’incremento è stato nel 2009 del 36,22%, più di un terzo rispetto a quanto registrato nel 2004. L’anno di maggiore incremento è stato lo stesso 2004 con il 10,40% in più rispetto al 2003, vale a dire prima dell’ultimo quadriennio contrattuale. Nel quadriennio è stato il 2006 l’anno di maggiore espansione del fondo con un incremento del 6,60%.

Tab.3 Incrementi del fondo salario accessorio comparto, una sintesi 2003 -2009

Anno	Totale fondo	Incremento anno precedente	Incremento sul 2003
2003	€ 26.603.418
2004	€ 29.371.502	+ 10,40%	+ 10,40%
2005	€ 30.396.000	+ 3,49%	+ 14,26%
2006	€ 32.401.616	+6,60%	+21,79%
2007	€ 33.086.068	+2,11%	+24,37%
2008	€ 34.819.691	+5,24%	+30,88%
2009	€ 36.239.406	+4,08%	+36,22%
Totale incremento			+36,22%

Il contratto collettivo integrativo (CCDI) del biennio 2004-2005 rappresenta una svolta significativa, secondo le OOSS, nel campo delle relazioni sindacali. L’accordo interviene in modo significativo sulla valorizzazione della professionalità e della produttività dei dipendenti. In particolare prevede un nuovo sistema premiante significativamente collegato agli obiettivi ed ad una nuova metodologia di valutazione del personale. Attraverso questo accordo e grazie alla produttività si ha un incremento consistente del salario per le diverse categorie del comparto. Il salario di produttività è incrementato con l’accordo del 2006 – 2007 e ben del 9% in più ulteriormente migliorato con il CCDI del 2008 2009. Con lo stesso accordo viene inoltre introdotto un ulteriore premio per progetti di innovazione organizzativa.

La metodologia applicativa per la valutazione delle prestazioni sottoscritta nel contratto 2005 prevede tre livelli o parametri di valutazione per tutto il personale di comparto. Il primo è inerente la valutazione delle prestazioni dell’ente da definire per ciascun anno; per il 2005 il parametro obiettivo è di conseguire il 35% della spesa del personale sulla spesa complessiva, depurata dalla spesa per la sanità. Questo primo parametro incide del 45% delle risorse disponibili per il premio di produttività, quando la spesa del personale è inferiore al 35% l’erogazione di queste quote stabilite per il premio sarà del 100%, del 99% tra il 35 – 37% , del 98% al disopra del 37%.

Per il secondo parametro, inerente gli obiettivi di unità organizzativa, la quota delle risorse a disposizione per la retribuzione del premio è del 30%. Il parametro considera gli obiettivi individuali del dirigente della unità in questione. Le percentuali di raggiungimento sono in questo caso più diversificate, dal 50%, di questa parte del fondo dedicato alla produttività, quando si raggiunge una percentuale inferiore al 40% dell’obiettivo, al 100% quando il livello di raggiungimento è superiore al 70%. IL terzo parametro (quota di risorse a disposizione 25%) è inerente la valutazione delle competenze individuali per categorie D,C,B,A. Ad esempio per la categoria D le competenze sono tre – capacità di sintesi e comunicazione, assunzione di responsabilità, approccio integrato al proprio lavoro. Non è dato di conoscere il grado di differenziazione effettiva di questo complesso sistema di valutazione pur tuttavia, e indipendentemente dal risultato, va segnalata l’attenzione posta da questo metodo su indicatori di produttività complessiva dell’amministrazione.

A questa metodologia finalizzata alla valutazione del personale del comparto ha fatto seguito un aggiornamento nel 2009 di quello della dirigenza. L’amministrazione della regione Lombardia ha 183 dirigenti e 49 Direttori Generali. Oltre al Segretario Generale la struttura dirigenziale prevede quattro livelli: i Direttori Generali, i Direttori Centrali, i Direttori di funzioni specialistiche, i dirigenti. Il relativo decreto attuativo del 2009 che introduce tale metodologia trova continuità con il verbale di concertazione del 2006 il quale stabiliva che la retribuzione di risultato non poteva essere superiore al 30% della retribuzione totale p.c., inclusa l’indennità di posizione. Nel decreto attuativo sono definite nuove modalità di valutazione che in continuità con gli anni passati prevedono obiettivi di governo regionale a carattere trasversale tra i diversi settori, e obiettivi straordinari definibili anche nel corso dell’anno.

I parametri per quanto riguarda gli obiettivi di governo regionale riguardano la gestione degli obiettivi di governo regionale, il miglioramento dell’organizzazione del lavoro e dell’utilizzo delle

risorse umane, la corretta gestione economico finanziaria sulla base del budget assegnato alla direzione. Il primo parametro ha una incidenza sulla valutazione complessiva del 60%, il secondo del 10%, il terzo del 30%. Seguono a loro volta gli obiettivi a carattere straordinario, assegnati anche durante l’anno. La misura del conseguimento di questi obiettivi è stabilita nel decreto regionale del 2009 attraverso: il conseguimento dell’obiettivo stesso, il grado di ricaduta su altre funzioni dirigenziali, l’impatto con gli obiettivi di governo regionali. Sono parametri questi ultimi che sembrano rafforzare il peso del governo regionale sulle finalità di processo della gestione operativa e sulla valutazione della dirigenza.

Tab.4 La retribuzione di posizione e di risultato per livello dirigenziale.

Dirigenti valori 2009	Retribuzione di posizione	Retribuzione di risultato
Livello C	24.729,47	4.868,88
Livello C1	29.052,22	9.737,75
Livello C2	36.654,18	12.983,69
Livello C3	44.624,58	16.229,60

Indipendentemente dagli istituti di produttività e di risultato per il comparto non secondaria è stata la parte dedicata alle progressioni orizzontali. A partire dall’accordo del biennio 2004 – 2006 hanno avuto rilevanza sia gli accordi sulle progressioni orizzontali che su alcune indennità di disagio. Il CCDI del 2004 – 2006, per quanto riguarda le progressioni orizzontali, prevede i criteri per definire i passaggi di fascia, e la implementazione delle progressioni per le categorie B,C,D.

Tab. 5 Progressioni orizzontali 2005 - 2009

Anno	Numero progressioni orizzontali
2005	830
2006	1.587
2007	1.086
2008	130
2009	111
Totale	3.744

Come illustra la tab.5 le progressioni orizzontali sono state dal 2005 al 2009 3744 e hanno praticamente coinvolto l’intero organico della regione appartenente a queste categorie, in molti casi prevedendo anche doppi passaggi. Il 2006 e il 2007, come era possibile già intuire dalla tabella sulle