RIVISTA QUADRIMESTRALE DI DIRITTO PUBBLICO

Nuove Autonomie

RIVISTA QUADRIMESTRALE DI DIRITTO PUBBLICO

Anno XXIII - Nuova serie

N. 3/2014

NUMERO MONOGRAFICO

Atti del Convegno internazionale

STRUMENTI DI CONTRASTO ALLA CORRUZIONE NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE TRA ORDINAMENTO ITALIANO E ORDINAMENTO BRASILIANO

INSTRUMENTOS DE COMBATE À CORRUPÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ENTRE OS ORDENAMENTOS JURÍDICOS ITALIANO E BRASILEIRO

(Palermo, 9-10 maggio 2014)

a cura di

Xxxxx Xxxxxxxxx – Xxxxxx Xxxxx – Xxxxxxxxx Xxxxxx

Nuove Autonomie

RIVISTA QUADRIMESTRALE DI DIRITTO PUBBLICO

Anno XXIII - Nuova serie

N. 3/2014 (settembre-dicembre)

INDICE

DOTTRINA

Xxxxx Xxxxxxxxx

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione tra ordinamento italiano ed ordinamento brasiliano. Relazione introduttiva

Xxxxxxx Xxxxxxx

A nova lei anticorrupção brasileira: aspectos controvertidos e os mecani- smos de responsabilização das pessoas jurídicas

Xxxxxxxx Xxxxxxx De Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability judicial e análise crítica da autuação do Conselho xxxxxxxx xx xxxxxxx xxxxxxxxxx xx 0000 x 0000

Xxxxxxxxx Xxxxx De Xxxxxxx Xxxxxxx

Corruzione e impunità in Xxxxxxx

Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

Finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia

Xxx Xxxxxxx Xxxxxxx

O desenvolvimento de políticas públicas e o direito fundamental de participação política. A regulaçãao da atividade de lobby no con- texto democrático

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Xxxx X. Xxxxxxxx

Xxxxxx Xxxxx

Sulla distinzione tra procedimento e processo. Diritto brasiliano e tradizione giuridica italiana alla luce della riforma del procedimento amministrativo introdotta dalla legislazione anti-corruzione

La politica di contrasto alla corruzione in Italia ed i soggetti responsabili della prevenzione della corruzione

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Xxxxxx Xxxxxxxxx

Il Piano Nazionale Anticorruzione come atto di indirizzo e coordi- namento amministrativo

Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx

Trasparenza e obblighi di pubblicazione

Xxxxxxx Xxxxxxxx

Trasparenza e accesso

Xxxxxxxxxx Xxxxxxxx

Inconferibilità e incompatibilità di incarichi nelle pubbliche ammi- nistrazioni

Xxxxxxxxx Xxxxxx

Le responsabilità e le sanzioni per la violazione degli obblighi di pubbli- cazione e delle situazioni di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi nelle pubbliche amministrazioni

543

553

563

577

591

Xxxxx Xxxxxx

I controlli antima ia e il giudice amministrativo

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Xxxxxxxxxxxxx X’Xxxxxxx

Prevenzione e repressione della corruzione con particolare riferimento alla

disciplina del conflitto di interesse ed ai connessi profili della responsabilità

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Xxxx Xxxxxx

Xxxxxxxx Xxxxxx

Le white list: strumento di prevenzione del fenomeno corruttivo e del-

le infiltrazioni del crimine organizzato nel settore degli appalti pubblici

La figura del responsabile della prevenzione della corruzione negli

enti locali

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Dottrina

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione tra ordinamento italiano ed ordinamento brasiliano.

Relazione introduttiva

di Xxxxx Xxxxxxxxx

SOMMARIO: 1. La diffusione della corruzione in Italia ed in Brasile. Cause, effetti e rimedi prospettati in entrambi gli ordinamenti. - 2. Le politiche di contrasto al fenomeno corruttivo.

- 3. Segue: in Brasile. - 4. Segue: in Italia.

1. La diffusione della corruzione in Italia ed in Brasile. Cause, effetti e rimedi prospettati in entrambi gli ordinamenti

Il tema della corruzione, politica ed amministrativa, ha un rilievo di carattere internazionale, considerato che quasi tutti i paesi, con poche eccezioni, ne sono colpiti, anche se il grado di corruzione è diverso da paese a paese, con punte più o meno elevate, così come diverse sono le politiche pubbliche di contrasto al fenomeno.

Conferma della diffusione planetaria del fenomeno e della sua costante espansione, emerge oltre che dal Corruption Perception Index (CPI) - ossia l’indica- tore pubblicato annualmente, a partire dal 1995, da Transparency International che ordina i paesi del mondo sulla base del livello secondo il quale l’esistenza della corruzione, intesa come “l’abuso di pubblici uffici per il guadagno privato”, vie- ne percepita1 - dalla circostanza che la lotta alla corruzione costituisce ormai da tempo una delle priorità nelle agende politiche internazionali, anche a causa della profonda crisi che coinvolge le più avanzate economie.

Indicativi sono al riguardo anche quei documenti adottati da Organizzazioni internazionali volti a contrastare il fenomeno della corruzione. Si pensi, per fare qualche esempio, alla Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite adot- tata dall’Assemblea generale il 31 ottobre 20032; alla Convenzione penale sulla cor-

1 Nel 2003 il sondaggio includeva 133 paesi; nel 2007, 180.

2 Ratificata in Italia con la legge 3 agosto 2009, n.116.

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ruzione adottata a Strasburgo il 27gennaio 19993; alle direttive comunitarie in ma- teria di riciclaggio ed autoriciclaggio (in particolare alla direttiva 2005/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 2005, e alla direttiva 2006/70/ CE della Commissione, del 4 agosto 2006); alle conclusioni del Consiglio dell’U- nione europea (5/6 giugno 2014) sull’ EU Anticorruption Report della Commissione; alla Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottata dall’Assemblea generale il 15 novembre 2000; nonché, alla Convenzione dell’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) del 17 dicembre 1997 sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle opera- zioni economiche internazionali, firmata a Parigi il 17 dicembre 19974, espressione, quest’ultima, di una governance di alcuni aspetti, come la corruzione nell’ambito del commercio internazionale, della globalizzazione dell’ economia mondiale.

Fenomeno, questo della corruzione, i cui costi economici diretti ed indiretti, oltre a quelli di ordine etico/sociale, sono notevoli, anche se un calcolo preciso, soprattutto dei primi, non è possibile, considerato che spesso si tratta di prassi nascoste. Secondo la World Bank nel mondo ogni hanno le tangenti pagate as- sommano più o meno a mille miliardi di dollari, con una incisione di circa il 3% del PIL mondiale.

L’accostamento, nell’odierno convegno di studi, fra ordinamento italiano ed ordinamento brasiliano nell’esame delle politiche pubbliche messe in atto dai due Paesi per contrastare la corruzione politica ed amministrativa - in una prospettiva di tipo comparato che consenta di raffrontare l’esperienza giuridica italiana con quella brasiliana - è innegabilmente “azzeccato”, essendo molti gli elementi co- muni che al riguardo i due Paesi presentano.

I due Paesi sono infatti accomunati da una storia pluridecennale di corruzio- ne pervasiva, tranne poche eroiche eccezioni, delle istituzioni e della società, che ha lasciato nella realtà politico-amministrativa di entrambi una pesante eredità. Non è esagerato dire che esistono pezzi massicci della classe politica ed ammi- nistrativa che hanno maturato abitudini, aspettative, regole di condotta, prassi di illegalità e criteri di legittimazione delle condotte illecite, tali da far parlare di una vera e propria cultura della corruzione5. In Brasile, poi, a differenza che in Italia, il fenomeno corruttivo interessa anche il potere giudiziario, in quanto, pur non essendo oggetto di particolari interferenze politiche, così come capita in altri

3 Ratificata in Italia con la legge 28 giugno 2012, n. 110.

4 Dal 4 luglio 2001 sono pienamente efficaci in Italia le norme anche penali introdotte dal nostro paese in esecuzione della Convenzione dell’OCSE. Da quella data è in vigore anche il De- creto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 che disciplina la responsabilità amministrativa delle società per i reati di corruzione sia interna che all’estero, emanato in forza della delega al Governo disposta dall’art.11 della Legge 300/2000.

5 Così, X. XXXXXXXX, La corruzione in Italia: cause, dimensioni, effetti, in B. G. XXXXXXXXXX e X. XXXXXXXXX (a cura di), La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, Torino, 2013, 25 ss.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 397

paesi latino-americani, l’indipendenza di cui godono i Tribunali brasiliani sembra averli esonerati dalla trasparenza e da ogni forma di responsabilità, sicché corru- zione, peculato, nepotismo, vendita delle sentenze, sono prassi diffusissime alle quali il Consiglio Nazionale di Giustizia, istituito nel 2004, ha cercato di porre un freno attivando numerosi procedimenti disciplinari che hanno portato anche alla destituzione di giudici corrotti6.

In entrambi i Paesi l’Amministrazione pubblica e la sua riforma per assicu- rarne l’ efficienza, la trasparenza, l’imparzialità della relativa azione, costituisce da anni un punto cruciale dell’agenda politica di qualunque Governo, così come diffusa è la percezione che la stessa, anche per il fatto di presentare consistenti sacche di corruzione, costituisca una delle principali barriere allo sviluppo eco- nomico – sociale del Paese.

Non a torto, pertanto, i due Paesi sono considerati ad elevato tasso di cor- ruzione. Entrambi infatti hanno un punteggio quasi simile nella classifica elabo- rata annualmente da Trasparency International sulla corruzione “percepita”: i dati, riferiti al 2012, assegnano un 3,8 al Brasile a fronte di un 3,9 assegnato all’Italia, punteggio ben lontano da quel 10 che certifica un sistema “pulito”. Rispetto al 2011, mentre il Brasile risale quattro posizioni, dalla 73ª alla 69ª, l’Italia invece scivola dalla 69ª alla 72ª. Insomma un “balletto” di dati che non sposta comunque i due Paesi dalla metà della classifica e che segna un netto distacco rispetto alle nazioni che guidano il ranking, quali Danimarca, Finlandia e Nuova Zelanda, a pari merito con 90 punti su 100, e stabili rispetto al 2011.

Xxxxxx, al di là del grado di attendibilità che si ritiene di riconoscere a queste graduatorie, non c’è dubbio che, in ogni caso, esse hanno un’influenza negativa su quei soggetti quali, ad esempio, le società di consulenza che valutano il rischio politico e, dunque la stabilità, dei vari paesi, valutazioni sulle quali poi gli impren- ditori basano le decisioni di investimento o meno in un dato paese.

La percezione della corruzione, in altri termini, incide sulla crescita di un paese, poiché, come è stato osservato “siamo su un terreno dove la percezione conta, perché ispira i comportamenti e diventa realtà futura”7. Da qui la fuga dall’Italia e dal Brasile, proprio a causa dell’alto grado di corruzione percepita, di investitori stranieri, ma anche locali.

Gli effetti della corruzione e dell’illegalità sul buon andamento dell’ammi- nistrazione, sulla competitività, sulla libertà di impresa e, più in generale, sullo sviluppo economico/sociale dei territori interessati dal fenomeno non hanno bisogno di essere sottolineati.

Così come non è dubbio che corruzione ed illegalità sono in contrasto con i principi di buon governo e di etica della politica e che, se di livello “sistemi-

6 In argomento, E. M. DE XXXXXXX XXXXXXX, Corruzione e impunità in Brasile, in questo volume.

7 X. XXXXX, Corruzione, etica ed efficienza, Il Mattino, 10 febbraio 2014.

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co”, minacciano gravemente la democrazia, l’equità e la giustizia sociale8. E’ noto come il Brasile, la cui popolazione sfiora i 193 milioni di abitanti, in grado mag- giore che l’Italia sia dilaniato da grandi sperequazioni sociali.

La situazione è ulteriormente aggravata dal perverso e nefasto intreccio tra i fenomeni corruttivi e le mafie locali, soprattutto in settori particolarmente sensi- bili, quale quello degli appalti pubblici. Settore nel quale la corruzione determina un aumento dei costi che finisce, inevitabilmente, con il riflettersi sulla spesa pubblica e, di conseguenza, anche sui servizi per i cittadini.

I costi economici della corruzione, lo ricordavo prima, sono enormi. In Ita- lia, secondo un calcolo della procura generale della Corte dei Conti (2012), la cor- ruzione costa ai cittadini da 50 a 60 miliardi di euro all’anno. Dati che sono stati ridimensionati dalla stessa procura nelle relazioni successive, comunque sempre indicativi dell’elevato grado di corruzione raggiunto dal Paese. La comparazione internazionale del resto è impietosa. La metropolitana di Milano negli anni che precedono “mani pulite” è costata 192 miliardi di lire al chilometro, quella di Amburgo 45.

L’impatto di tali costi sulla crescita di entrambi i Paesi è particolarmente pe- sante, ciò in quanto la corruzione diffusa altera la libera concorrenza e favorisce la concentrazione della ricchezza in capo a coloro che accettano e beneficiano del mercato della tangente a scapito di coloro che invece ne rifiutano la prassi. Né, meno rilievo, quanto ai costi economici, ha la circostanza che la sola discesa nella classifica di percezione della corruzione elaborata annualmente da Trasparency In- ternational provoca la perdita del sedici per cento circa degli investimenti stranieri. Ai costi economici, non va sottovalutato, si aggiungono poi i costi morali,

in termini non soltanto di sfiducia, o meglio, di disaffezione dei cittadini verso le istituzioni di entrambi i Paesi, con conseguente delegittimazione delle stesse istituzioni democratiche, ma anche, il che è ancora più grave, in termini di assue- fazione all’illegalità ed alla corruzione.

Indicative sono al riguardo le già richiamate conclusioni del Consiglio dell’U- nione europea sul “detrimental impact of corruption on values of democracy and rule of law principles” .

La sfiducia dei cittadini nelle istituzioni e nei meccanismi di legittimazione democratica, la fuga degli stessi dalla politica, l’astensionismo, in aumento in oc- casione di ogni competizione elettorale, tanto stigmatizzata a tutti i livelli, non è altro che la reazione ad una “questione morale”, sollevata in Italia da Berlinguer già nel lontano 1981, quale problema centrale della politica italiana, che non solo è stata sottovalutata dai partiti, sia di governo che di opposizione - del resto tutti coinvolti all’epoca nell’illegalità del sistema di finanziamento - ma che negli anni

8 X. XXXXXXX GRIFFI, Gli strumenti di prevenzione nel contrasto alla corruzione, in xxx.xxxxxxxxxxx.xx., n. 14/2014.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 399

si è notevolmente acuita. Basti pensare agli attuali scandali che hanno investito, sia pure in modo diverso, i vertici di tutti i partiti, nessuno escluso. Di questi mesi sono gli scandali, per indicarne soltanto alcuni, che hanno investito l’Expo Mi- lano 2015, il Mose di Venezia, Roma con Mafia capitale e la Marina militare di Taranto, al centro, quest’ultima, di un giro di tangenti imposte da alcuni ufficiali, secondo tecniche proprie della mala vita organizzata, come sottolineato dal giudice per le indagini preliminari. Ma non esenti dal fenomeno corruttivo sono stati gli appalti relativi alla costruzione d’opere pubbliche, d’importo rilevante, in occasione di grandi eventi o della ricostruzione post sismica in Abruzzo e in Emilia per fare qualche esempio.

E ciò nonostante la stagione di “mani pulite” abbia portato in Italia all’ado- zione di alcune misure, sia di diritto costituzionale che di diritto amministrativo, quali la modificazione del sistema di autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del Parlamento; l’introduzione del sistema elettorale maggioritario, sia nazionale che locale; nuove norme in materia di appalti; misure di semplifi- cazione amministrativa e di accesso ai documenti amministrativi; misure volte ad assicurare la trasparenza dei processi decisionali, in particolare di quelli con- cernenti la concessione di sovvenzioni o contributi pubblici; misure volte alla razionalizzazione del sistema della documentazione antimafia o, più di recente, a garantire la tracciabilità di tutte le spese, oltre a quella dei flussi finanziari di cui alla legge 136/2010.

Lo stesso è avvenuto in Brasile, dove la “questione morale” e la lotta alla corruzione che attanagliava il partito conservatore al governo da anni, nono- stante le leggi anticorruzione emanate fin dal 19909, hanno costituito il cavallo di battaglia delle campagne elettorali per le presidenziali di Lula, prima, e della Xxxxxxxx, dopo.

Tuttavia, gli scandali del Mensalão e di Petrobras hanno portato alla luce la natura strutturale del fenomeno, talmente diffuso tra tutti i partiti da farlo consi- derare una invariante della politica brasiliana.

Il primo ha coinvolto infatti il Partido dos Trabalhadores, compresi i vertici e lo stesso presidente Xxxx, che proprio dell’etica e della lotta alla corruzione aveva fatto, lo ricordavo prima, una delle sue principali bandiere nella campagna elettorale. Almeno 4 milioni di euro, secondo i Giudici del Supremo Tribunale Federale - le cui udienze sono state seguite in tutto il Paese da un enorme pub- blico, tanto che è stata prevista una copertura live degli eventi, commentati di volta in volta in diretta dai professori della Xxxxxxx Xxxxxx Foundation - sono stati pagati in tangenti ai parlamentari dell’opposizione per assicurare al governo Lula la maggioranza alla Camera dei deputati. L’amara constatazione di qualche com- mentatore è stata che per portare a casa dei risultati Lula, sul quale erano riposte

9 Su questa legislazione, E. M. DE XXXXXXX XXXXXXX, Corruzione e impunità in Brasile, cit.

400 Xxxxx Xxxxxxxxx

le speranze di superamento della diffusa situazione di corruzione che attanaglia il Paese, aveva dovuto accettare le regole del gioco e diventare come gli altri.

Quanto alla maxi inchiesta su Petrobras, questa ha portato alla luce un sistema di fondi neri e tangenti che, tra il 2004 e il 2012, ha gonfiato le casse di tutti partiti, compreso il Partito dei lavoratori dell’attuale presidente Xxxxx Xxxxxxxx, peraltro in molti di quegli anni proprio alla guida del colosso petrolifero brasiliano. Così confermando lo scetticismo di Xxxxxxxx secondo cui “il potere non ha un fuori, per entrare devi essere fatto della stessa pasta”.

Innegabile è comunque il fatto che con i governi Lula e Xxxxxxxx, a differen- za dei governi conservatori precedenti, la lotta alla corruzione ha assunto oggi un nuovo slancio, anche per le pressioni dell’opinione pubblica e delle organizzazio- ni internazionali, con i procuratori che per la prima volta non nascondono i pro- cessi, con la polizia federale attiva nel perseguimento dei corruttori e dei corrotti, con le commissioni parlamentari d’indagine che non insabbiano ma cercano, per quanto possibile, di portare alla luce il fenomeno senza sconti per nessuno dei soggetti compromessi.

Per quanto concerne le cause10, queste, in Italia, sono state individuate dalla commissione istituita dal Ministro Xxxxxxx Xxxxxx nel dicembre 2011, nella presen- za di posizioni monopolistiche di rendita; nell’attribuzione a soggetti ed organi di direzione politica di poteri ampiamente discrezionali, concernenti decisioni politiche in ordine ad attività economiche e sociali, discrezionalità che si tra- duce nella determinazione di investimenti e di spesa pubblica, nell’esercizio di poteri di licenza, autorizzazione, concessione, oppure nei poteri di nomina in campo sociale ed economico oltre che nel settore pubblico; nella possibilità per gli agenti pubblici di utilizzare come merce di scambio informazioni riservate e confidenziali che il corruttore può utilizzare per ottenere decisioni a lui favorevo- li; nella mancanza di trasparenza nei processi decisionali, ed i conseguenti ritardi nell’attuazione dell’open data, quale strumento per la realizzazione dell’e-government, vale a dire la partecipazione attiva e collaborativa dei cittadini all’esercizio della funzione amministrativa; nella mancanza, ovvero nel basso grado di accountability o di responsabilità, nel senso di rendicontazione dell’esercizio del potere da parte degli agenti pubblici, agli organi di controllo, interni ed esterni. A questi possono, inoltre, aggiungersi, quali fattori che hanno contribuito ad alimentare la corruzio- ne frenando quei meccanismi che avrebbero potuto disinnescarla: la scarsa effi- cienza del sistema giudiziario e, segnatamente della repressione penale, dovuta, in particolare, alla disciplina delle prescrizioni ed alla depenalizzazione del reato di falso in bilancio; la scarsa percezione da parte degli elettori degli scandali politici, con conseguente inoperatività di sanzioni politiche; una collusione non dichiarata

10 Su cui X. XXXXXXX, X. XXXXXXXX, La corruzione amministrativa. Cause, prevenzioni e rimedi, Pas- sigli, 2010.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 401

tra i partiti, di governo e di opposizione. Infine, ma non per importanza, la scarsa consapevolezza del disvalore del fenomeno corruttivo e una crescente assuefa- zione da parte dei più allo stesso.

Un quadro dal quale emerge una corresponsabilità a tutti i livelli nella diffu- sione del fenomeno corruttivo, vissuto tutt’al più come un male talmente radica- to da essere ormai inevitabile.

In Brasile le cause sottese ai fenomeni corruttivi sono per certi versi le stesse del sistema italiano, con una variante data da una strutturale corruzione della magistratura con conseguente inefficienza del sistema giudiziario che negli anni ha assicurato l’impunità dei corrotti e dei corruttori.

2. Le politiche di contrasto al fenomeno corruttivo

Quanto alle politiche messe in atto per contrastare il fenomeno corrut- tivo, in entrambi gli ordinamenti si assiste ad una evoluzione degli strumenti giuridici di lotta alla corruzione, dato che nell’ ultimo decennio si è passati da un modello basato essenzialmente sulla predisposizione di misure repressive di carattere penale, che sanzionano a posteriori le condotte corruttive, ad un assetto normativo che, attraverso l’utilizzazione degli strumenti tipici del dirit- to amministrativo, punta, da un lato, alla prevenzione del malcostume politico e amministrativo, sull’esempio di alcuni paesi occidentali, come la Francia11, rimuovendo tutte quelle situazioni o condizioni di ordine funzionale o organiz- zativo nell’esercizio del potere pubblico che possono agevolare la realizzazione dei comportamenti illeciti con finalità corruttive o concussive. L’importanza della prevenzione nella lotta alla corruzione era stata del resto sottolineata già da tempo, sia in Italia che in Brasile, oltre che dalla dottrina, dalle diverse commissioni di studio o di indagine, di nomina sia governativa che parla- mentare. Dall’altro, punta alla trasparenza, intesa come pubblicità di tutte le informazioni in possesso dell’Amministrazione, attraverso l’introduzione di istituti volti a garantire l’ “open government”. Sul presupposto che la trasparenza e la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali, con particolare rife- rimento alla gestione delle risorse finanziarie pubbliche, può costituire uno strumento efficace di contrasto alla corruzione. Come sancito, del resto, dalla già richiamata Convenzione dell’ONU, adottata dall’Assemblea generale il 31 ottobre 2003, che all’art. 9 impone agli Stati contraenti l’adozione di misure di trasparenza nella gestione delle risorse finanziarie e nella stipulazione degli appalti pubblici, fertili terreni entrambi di fenomeni corruttivi oltre che di in- filtrazioni da parte delle mafie locali. Il successivo art.10 invita gli stessi con- traenti alla diffusione di informazioni che “permettano agli utenti di ottenere

11 Loi n. 93 – 12 du 29 janvier 1993.

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se del caso, informazioni sull’ organizzazione, il funzionamento, i processi

decisionali delle p. p. A.A.”

E’ stata la constatazione che una corretta applicazione delle procedure di gara o di procedimenti decisionali trasparenti possano costituire, già a monte, una barriera a pratiche corruttive12, che ha spinto, soprattutto negli ultimi anni, entrambi i Paesi - a fronte anche di segnali sempre più corposi di insofferenza verso i corrotti, sia politici che agenti pubblici, da parte dei cittadini, delle imprese sane, del sistema produttivo in generale - ad adottare politiche che puntano alla prevenzione del malcostume politico ed amministrativo, rimuovendone le relati- ve cause. Un sistema imperniato oltre che su strumenti operativi il più possibile efficaci, anche sulla cultura dell’integrità, intesa come comportamento “onesto” nel perseguimento del bene comune13.

In questa prospettiva sono stati previsti interventi volti al recupero della centralità dell’etica pubblica, attraverso la disciplina dell’incandidabilità per i con- dannati; la disciplina di codici etici e di condotta, contenenti regole di compor- tamento per quanti lavorano per la collettività; la disciplina delle incompatibilità e dell’inconferibilità e dei conflitti di interesse; della responsabilità disciplinare, a livello individuale; la disciplina dei controlli interni; della trasparenza amministra- tiva e dell’acceso all’informazione; della partecipazione dei cittadini ai processi decisionali; l’uso diffuso delle nuove tecnologie dell’informazione.

Tutti istituti che facilitano la responsabilità, il controllo diffuso sull’azione amministrativa, la performance organizzativa.

In Brasile, ad esempio, sono state emanate delle Sùmulas, alcune vincolanti, come quella che ha proibito il nepotismo, corrispondenti in linea di massima ai nostri codici etici. Sul presupposto, in altri termini, che una efficace politica di prevenzione della corruzione postula anche una rigenerazione etica dell’Ammi- nistrazione pubblica e della classe politica.

Nondimeno, se risulta comune la direttrice di politica del diritto nella lotta al fenomeno della corruzione, che ha portato entrambi i Paesi all’approvazione di leggi, nel 2012 l’Italia, nel 2013 il Brasile, dalle quali emerge l’intenzione di attivare sistemi di contrasto alla corruzione e di miglioramento della governance dell’economia, diverse sono le soluzioni giuridiche concretamente elaborate dalla legislazione italiana e da quella brasiliana, anche tenuto conto delle specifiche cause, di natura sia economica che socio – culturale.

Ecco perché il Convegno odierno costituisce l’occasione per valutare, in un’ottica comparata, i vantaggi e i rischi che presentano i due differenti approcci

12 G. M. RACCA, La prevenzione e il contrasto della corruzione nei contratti pubblici (art.1, commi 14-25, 32 e 52-58), in La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corruzione, cit.,125 ss.

13 B. G. XXXXXXXXXX, Le regole dell’onestà, Bologna, 2007; R. CAVALLO PERIN – X. XXXXXXXXX, La dirigenza pubblica al servizio degli amministrati, in Riv. trim. dir. pubbl., 2, 2014, 309 ss.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 403

legislativi al problema della corruzione in termini, soprattutto, di efficacia dell’a- zione di prevenzione.

3. Segue: in Brasile

Nel sistema brasiliano, così come è avvenuto negli altri Paesi dell’America Latina ed, in particolare, in Colombia e Messico, a seguito di una mobilitazione popolare su larga scala - che ha coinvolto anche le classi medie emergenti - contro la corruzione, oltre alle pressioni delle organizzazioni internazionali, è stato vara- to un sistema anticorruzione con pene severe per gli individui e le imprese colpe- voli di corruzione, frode nelle pubbliche forniture e manipolazione delle offerte . L’approvazione di queste normative ha coinciso con un irrigidimento dei controlli sulle transazioni commerciali in America Latina predisposta dal DG e dalla SEC statunitensi. Negli ultimi mesi sono stati presi provvedimenti contro società in Argentina, Brasile, Messico, Panama e Venezuela, colpevoli di violazio-

ni del Corrupt Practices Act (FCPA).

È prevedibile per il futuro un’escalation dei procedimenti vertenti sull’FCPA in America Latina, e ciò in quanto il rischio di una costante diffusione della cor- ruzione nei paesi dell’area rimane sempre molto elevato.

In Brasile, dopo che nel giugno/luglio 2013, milioni di persone - indignate per il fatto che i soldi per la costruzione degli stadi per i mondiali 2014 erano stati sottratti ai servizi di base per la popolazione - si sono riversate nelle strade di oltre 100 città brasiliane, per manifestare contro la corruzione, foriera anche di una spesa pubblica eccessiva, e denunciare la mancanza di trasparenza istituzionale da parte del governo, la classe politica si è vista costretta ad approvare un progetto di legge anticorruzione per certi versi rivoluzionario, progetto che per oltre tre anni era rimasto insabbiato nel Congresso.

Nota come “Legge anticorruzione imprenditoriale (Lei Anticorrupção Empre- sarial),” la legge federale 1 agosto 2013, n. 12846, è anche il risultato degli impe- gni internazionali assunti dal Brasile in vista dei campionati di calcio del 2014 e delle olimpiadi del 2016 nella lotta contro la corruzione, oltre che degli impegni assunti in attuazione della Convenzione sulla lotta alla corruzione dell’Organiz- zazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE ), ratificata dal Brasile nel giugno del 2000.

La grande novità della legge federale brasiliana, che ha visto un’ampia par- tecipazione della società civile nel corso della sua elaborazione, è la previsione di un sistema di responsabilità oggettiva, secondo quella che è una tendenza che si sta affermando a livello internazionale.

In particolare, la legge prevede forme di responsabilità diretta, civile e ammi- nistrativa, a carico delle persone giuridiche per gli episodi di frode e concussione commessi dai propri agenti, a vantaggio loro o della stessa persona giuridica,

404 Xxxxx Xxxxxxxxx

nei rapporti con le pubbliche Amministrazioni, a decorrere dal mese di gennaio 2014, data di entrata in vigore della legge stessa.

Il cambio di rotta è evidente, anche se parte della dottrina ha sollevato dubbi di legittimità costituzionale su tale previsione. Prevedendo infatti la normativa preesistente solo forme di responsabilità personale, da accertarsi, peraltro, attra- verso processi lunghi e defatiganti per la difficoltà di provare la colpa o il dolo dell’imputato, oltre che per la corruzione degli stessi giudici brasiliani.

Tra le sanzioni amministrative previste rilevano il sequestro del patrimonio della persona giuridica, la possibilità del suo inserimento in una blacklist e l’e- sclusione da contratti futuri, oltre al divieto per la stessa di ricevere incentivi, sussidi, sovvenzioni o prestiti da parte di enti pubblici. Nei casi più gravi, con l’intervento di un giudice, all’impresa può essere comminata la sospensione o l’interdizione dalle proprie attività, fino ad arrivare allo scioglimento. A queste sanzioni si aggiunge l’iscrizione delle imprese riconosciute corrotte nel “Registro nazionale delle imprese non idonee e sanzionate”, istituito dal decreto 516/2010. È importante sottolineare che la responsabilità oggettiva non esclude il per-

seguimento dei soggetti coinvolti.

La legge ha un ambito di applicazione molto vasto, sia sotto il profilo sog- gettivo che oggettivo. Riguarda infatti il potere esecutivo, il potere legislativo e quello giudiziario, e tutte le articolazioni territoriali federative: Unione, Stati, Di- stretto federale e Municipi. Si applica inoltre a tutte le persone giuridiche, indi- pendentemente dalla loro forma organizzativa, privata o pubblica14.

La legge prevede un sistema premiale per le imprese che adottano program- mi di conformità efficaci (controlli interni e di conformità con le norme etiche), che collaborano attraverso la confessione di atti di corruzione e si impegnano ad evitare in futuro pratiche corruttive.

Un’altra importante novità contenuta nella legge è data dall’introduzione del “contratto di tolleranza”, con cui possono essere ridotte le sanzioni alle or- ganizzazioni, qualora queste contribuiscano all’identificazione dei responsabili o forniscano la prova documentale di comportamenti illegali.

La legge anticorruzione rafforza l’importanza dei meccanismi di governance e di conformità delle organizzazioni della società civile, contribuendo alla creazio- ne di una cultura aziendale di integrità e trasparenza.

Anche il fatto che il Brasile, come il Messico e la Colombia, abbia intrapreso iniziative per l’open government costituisce un indizio rilevante verso quelle forme di amministrazione aperta considerate, a ragione, un valido strumento di contrasto alla corruzione15.

14 In argomento, X. XXXXXXX, A nova lei anticorrupção brasileira: aspectos controvertidos e os mecanis- mos de responsabilização das pessoas jurídicas, in questo volume.

15 xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 405

Ma anche il profilo della corruzione politica ha costituito in Brasile oggetto, negli anni più recenti, di una normativa puntuale volta, per fare qualche esempio, ad impedire ai condannati di candidarsi, ma anche diretta a consentire alla Corte Suprema Brasiliana di processare i governanti senza la preventiva autorizzazione a procedere del Parlamento (legge 135/2010). Una legge del 1999, la n. 9840, sancisce il divieto per i candidati di acquistare i voti, nonché l’uso degli uffici delle pubbliche Amministrazioni a fini elettorali.

Per quanto concerne il finanziamento, considerato foriero di corruzione, dei partiti politici, la costituzione del 1988 vieta quelli provenienti da organizza- zioni o governi stranieri ed impone un controllo sulle spese. Contestualmente garantisce loro l’accesso al Fondo speciale di Assistenza finanziaria ai partiti, co- stituito da soldi pubblici, il diritto d’antenna, ovvero l’accesso alla radio ed alla televisione, l’autonomia.

E’ ammesso il finanziamento privato, sotto forma di donazioni, per le cam- pagne elettorali, ma con alcuni limiti16. In particolare, poiché i finanziamenti possono ben costituire il credito futuro che i soggetti finanziatori avanzeranno nei confronti dei partiti finanziati, le proposte di legge sul tema insistono sulla massima trasparenza sui donatori, sulle spese, sui programmi finanziati e poi portati avanti dai partiti, nonché sulla necessità di stabilire un limite massimo ai finanziamenti medesimi.

4. Segue: in Italia

Nel sistema italiano, dopo un lungo processo normativo che è culminato nell’ approvazione della legge-delega n. 190 del 2012, cd. legge anti-corruzione, e nell’emanazione dei due decreti legislativi attuativi n. 33 e n. 39 del 2013, è stata finalmente introdotta una disciplina generale in materia di contrasto alla corru- zione, che si propone come obiettivo principale di arginare, attraverso strumenti oltre che repressivi, anche preventivi, il malcostume presente nella pubblica Am- ministrazione italiana.

In passato, a fronte dell’inefficacia dei controlli amministrativi e degli anti- corpi interni agli apparati politico/amministrativi, in assenza anche di una seria politica di prevenzione, alla magistratura penale è stato attribuito un ruolo di “supplenza”.

Xxxxx, tuttavia, per certi versi depotenziato dal regime delle prescrizioni, basato su tempi ormai talmente ridotti da rendere poco temibile il processo pe- nale, con conseguente rafforzamento della percezione di impunità da parte dei soggetti della corruzione.

16 In argomento, E. D. XXXXXXX, Finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia,

in questo volume.

406 Xxxxx Xxxxxxxxx

Diversamente, si è sperimentato che hanno un’efficacia maggiormente dis- suasiva, in termini repressivi, strumenti tipici del diritto amministrativo, quali le sanzioni disciplinari e la responsabilità erariale17.

La cit. l. n.190 del 2012, punta sicuramente più sulla corruzione ammini- strativa che sulla corruzione politica, anche tacendo ad esempio sulla trasparenza dei finanziamenti alla politica; potenzia i codici di comportamento degli agenti pubblici, prevedendo l’obbligo dell’ adozione di codici etici anche per ciascuna magistratura e per l’avvocature dello Stato, ma non ne prevede per i politici; tace sul conflitto di interessi dei parlamentari, ma disciplina la materia dell’inconferi- bilità e delle incompatibilità degli incarichi dei dipendenti pubblici.

La legge si propone quindi come obiettivo quello di contrastare le diffuse pratiche di maladmistration e di corruzione nell’amministrazione italiana. La sensa- zione, colta dai primi commentatori della legge, è quella di una classe politica che non riesce ad affrontare i problemi ed i difetti che la caratterizzano, trascurando, come gli scandali passati e recenti hanno crudelmente posto in evidenza, l’intrec- cio perverso tra politica e amministrazione nei fenomeni di corruzione.

La legge presenta una lacuna di non poco conto, non si occupa infatti della corruzione privata, nonostante sia indubitabile lo stretto collegamento tra questa e la corruzione, sia politica che amministrativa. Il falso in bilancio, per fare un esempio, costituisce quasi sempre lo strumento per la predisposizione di fondi occulti per il pagamento di tangenti18. Ma la legge 190 non ne ha rivisto la relativa disciplina, così come auspicato da più parti, diversamente da come ha fatto per il reato di corruzione. Ma, altre lacune sono da segnalare, come l’assenza di regole di contenimento dello spoils system, che ha in pratica depotenziato il principio della separazione tra politica e amministrazione; la mancata introduzione di regole di incompatibilità e di codici di comportamento per i titolari degli uffici di staff; il mancato rafforzamento dei corpi tecnici ed ispettivi; la mancata disciplina, come avviene all’estero, del lobbying19, ovvero di quelle cordate, sempre più trasversali, che operano per condizionare i poteri pubblici, rivolgendosi, tuttavia, più che alla poli- tica, come avveniva in passato, alla burocrazia, dove oggi risiede il potere effettivo. In particolar modo, i recenti provvedimenti legislativi non solo hanno rifor- mulato alcune fattispecie penalmente rilevanti (come il reato di corruzione), ma hanno anche rilanciato alcuni istituti giuridici già presenti nella normativa previ- gente, come gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni

17 Sul tema, X. XXXXXX, Le responsabilità e le sanzioni per la violazione degli obblighi di pubblicazione delle informazioni e delle situazioni di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi nelle pubbliche amministra- zioni, in questo volume.

00 X. X. XXXXXXXXXX, Xx prevenzione della corruzione in Italia, in Gior. dir. amm., n. 2/2013.

19 Su cui, X. XX XXXXX, Rappresentanza politica e lobbying: teoria e normativa. Tipicità ed Interferenze del modello statunitense, Xxxxxx Xxxxxx Ed. 2013, ove ampi riferimenti bibliografici.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 407

a carico delle pubbliche amministrazioni, i vincoli in materia di incandidabilità alle elezioni politiche ed amministrative e di incompatibilità ed inconferibilità degli incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati sotto- posti a controllo pubblico; i limiti nella scelta dei contraenti privati.

E’ stato, inoltre, introdotto un sistema organizzativo e gestionale20 che fa perno, da un lato, sulla CIVIT 21, indicata come nuova Autorità nazionale anticor- ruzione22, con funzioni (rafforzate dalla l. n. 221/2012 di conversione del d.l. n. 179/201223 e dalla l. n. 114/2014 di conversione del d.l. n. 90/2014) di raccordo con le altre autorità nazionali, di vigilanza e controllo sull’efficacia delle misure di prevenzione adottate dalle Amministrazioni e sul rispetto della normativa in materia di trasparenza, nonché di sanzione (pecuniaria) nel caso in cui i soggetti obbligati non adottino i piani triennali di prevenzione della corruzione, i program- mi triennali della trasparenza o i codici di comportamento. Chiamato ad affiancare nella sua attività l’Autorità è il Referente unico per la prevenzione della corruzione, figura introdotta presso ogni Amministrazione, con funzione anche di vigilanza del complessivo sistema anticorruzione. Dall’altro, il sistema, s’imperniava sul Dipar- timento della funzione pubblica al quale spettavano funzioni normative, esecutive, di coordinamento e supporto diretto alle Amministrazioni, anche sulla base degli indirizzi impartiti, attraverso l’elaborazione di linee guida, da un Comitato inter- ministeriale, istituito e disciplinato dall’art. 1, co. 4, della cit. l. n. 190. Le funzioni del Dipartimento della funzione pubblica in materia di trasparenza e prevenzione della corruzione sono state però trasferite dalla legge n. 114/2014 all’Autorità na- zionale anticorruzione.Un ruolo importante, di sostegno all’azione di prevenzione spetta inoltre alla Scuola superiore della pubblica Amministrazione, chiamata a predisporre percorsi, anche specifici e settoriali, di formazione dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni statali sui temi dell’etica pubblica e della legalità.

Il nuovo apparato amministrativo presenta una ripartizione delle funzioni che, pur presentando delle criticità, fa comunque chiarezza rispetto al passato24.

La legge 190, inoltre, punta molto, configurandolo come il principale stru- mento di indirizzo in materia di prevenzione della corruzione – essendo rimessa

20 Su cui, X. XXXXXXXX, I nuovi protagonisti della lotta alla corruzione nelle pubbliche Amministrazioni,

in xxx.xxxxxxxxxxx.xx, n. 16/2013.

21 Istituita dall’articolo 13 del d. lgs. n. 150 del 2009, con il compito precipuo di favorire la diffusione della legalità e della trasparenza nelle pp. AA.

22 Secondo quanto previsto dall’art. 5, co. 3, del d.l. n. 101/2013, convertito dalla legge n. 125/2013, in materia di razionalizzazione della pubblica amministrazione.

23 X. XXXXXXX, Norme in materia di Pubblica amministrazione, in Gior. dir. amm., n. 3/2013.

24 Sui soggetti responsabili della prevenzione della corruzione, X. XXXXXXX, L’organizzazione amministrativa della prevenzione della corruzione, La legge anticorruzione. Prevenzione e repressione della corru- zione, cit., 71 ss. ; X. XXXXX, La politica di contrasto alla corruzione in Italia ed i soggetti responsabili della prevenzione della corruzione, in questo volume.

408 Xxxxx Xxxxxxxxx

allo stesso la delineazione dei modelli organizzativi e gestionali che dovranno essere adottati - sul “Piano nazionale anticorruzione” , elaborato a livello gover- nativo, e sui piani triennali che, a valle, ogni singola Amministrazione, comprese quelle regionali e locali, sarà chiamata ad approvare.

La riuscita del sistema di pianificazione, configurato come un tassello impor- tante nell’ impianto anticorruzione previsto dalla nuova legge è incerta, legata a fattori diversi e molteplici, come l’asistematicità del complesso normativo che, si è notato in dottrina, si riflette negativamente sulla messa a fuoco della funzione del piano, del quale non risulta ben chiaro “come, dove e perché” lo stesso si relazioni ed interagisca con gli svariati meccanismi ed istituti delineati dal legislatore25. O, ancora, il sostegno politico che riceverà e il grado di fiducia che sullo strumen- to riporranno gli stessi organi responsabili della sua elaborazione ed attuazione. Non è escluso che a valle si dia vita ad una sorta di “taglia e incolla”.

Inoltre, come dicevo prima, la legge 190 interviene su entrambi i versanti, quel- lo della repressione penale - attraverso la riformulazione di alcune fattispecie penal- mente rilevanti, come il reato di corruzione26 - e quello della prevenzione. Con pre- valenza, comunque, di quest’ultimo profilo che costituisce, come emerge dal comma 59 dell’unico art. 1, il fil rouge che percorre tutta la legge, secondo un approccio suggerito dalla Convenzione ONU del 2003, richiamata nella stessa legge 190.

Nella Convenzione gli strumenti repressivi, penali ed amministrativi, costituiscono infatti l’ultima ratio, ai quali ricorrere in caso di fallimento delle misure di prevenzione.

Nell’ambito delle politiche di prevenzione della corruzione la legge 190 ed i decreti attuativi, hanno anche perfezionato, lo ricordavo prima, alcune tecniche giuridiche amministrativistiche già presenti nel nostro ordinamento.

Mi riferisco, in particolare, agli obblighi a carico delle pubbliche amministra- zioni, di pubblicità, di trasparenza e diffusione delle informazioni sull’organizza- zione, sull’azione amministrativa e i relativi processi decisionali.

Della trasparenza la legge del 2012 ne ribadisce - sulla scia del decreto le- gislativo n. 150 del 2009, con il quale si pone in linea di continuità - la natura di livello essenziale delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali e delega il Governo all’emanazione di apposite norme, oggi contenute nel d.lgs. n. 33/2013, meglio conosciuto come Codice sulla trasparenza, successivamente integrato dal d. l. n. 90 del 2014, conv. in l. n. 114/2014.

In tale decreto la trasparenza viene definita come “accessibilità totale delle in- formazioni che riguardano l’organizzazione e l’attività delle pp. AA., allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”, essendo, infatti, lo scopo del d.lgs. n. 33 proprio quello di consentire ai cittadini un controllo democratico sull’attività delle Ammini-

25 X. XXXXXXXXX, Il Piano Nazionale Anticorruzione come atto di indirizzo e coordinamento amministrativo, cit.

26 X. XXXXXXXX, Le disposizioni penali nella legge contro la corruzione. Un primo commento, in xxx.xxxxxxxxxxx.xx, 2012.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 409

strazioni e sul rispetto, tra gli altri, dei principi costituzionali di eguaglianza, impar-

zialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza dell’azione pubblica.

Sono chiare le difformità della trasparenza, così come è stata positivizzata dal Codice del 2013, rispetto alla trasparenza come principio dell’azione ammini- strativa27 (art. 1, l. 241/90); o come strumento per il controllo sull’uso delle risor- se pubbliche o, ancora, per il controllo della perfomance dei dirigenti, strumento, in questo caso, volto a garantire un miglioramento di efficienza e di produttività nelle attività istituzionali e nei servizi pubblici28 (d. lgs. 150/2009). Altrettanti evi- denti sono le differenze rispetto al diritto di accesso, disciplinato dalla l. 241/90, configurandosi infatti la trasparenza come un vero e proprio diritto all’ informa- zione, in funzione di partecipazione democratica dei cittadini, consentendo loro il controllo dei poteri istituzionali propri di un ordinamento democratico29.

Come si è detto in dottrina, la trasparenza “è certamente tutto questo” 30 ma, oltre che uno strumento rivolto al conseguimento di altri interessi tutelati dall’ordi- namento, è anche un “valore di tipo finalistico, espressione di democrazia politica e amministrativa”31, in quanto consente ai cittadini il controllo dei poteri istituzionali propri di un ordinamento democratico32; strumento, quindi, strettamente connes- so ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento, oltre che mezzo per assicurare la legalità, ed in questa logica, strumento di contrasto alla corruzione.

In questa prospettiva, oltre alla previsione di nuovi e più incisivi obblighi di pubblicità, concernenti anche la situazione patrimoniale dei politici, è stato stabi- lito il principio della totale accessibilità delle informazioni, sull’esempio, ma con alcune differenze, del Freedom of Information Act (FOIA) statunitense, con conse- guente garanzia dell’accessibilità di chiunque lo richieda a qualsiasi documento o dato in possesso delle pp. AA. e per i quali esiste l’obbligo di pubblicità, salvo, quindi, i casi in cui la legge lo esclude espressamente (es. per motivi di sicurezza). Ed è stato introdotto l’istituto dell’accesso civico, sia pure temperato da limiti in funzione di garanzia dei dati sensibili, a tutela, in particolare, della dignità della persona, come suggerito anche dal Garante della privacy con il parere n. 49 del 7 febbraio 201333.

27 Già prima della stessa legge 241 sul valore della trasparenza, X. XXXXXXX, La pubblica amministrazione tra trasparenza e riservatezza nell’organizzazione e nel procedimento amministrativo, in Dir. proc. amm., 1989, 416 e ss.

28 X. XXXXXXXX, in X. XXXXXXXX - X. XXXXXXXX (a cura di), La riforma del lavoro pubblico, Studi CIS ANCI EDIK editore 2010, 29 .

29 X. XXXXXXX, Trasparenza delle istituzioni e principio democratico, in X. XXXXXXX (a cura di), La trasparenza amministrativa, Milano, 2008, 11 e ss.

30 A. CONTIERI, Trasparenza e accesso civico, in questo volume.

31 X. XXXXXXX GRIFFI, La trasparenza della pubblica amministrazione tra accessibilità totale e riservatezza, in xxx.xxxxxxxxxxx.xx. , n. 8/2013.

32 X. XXXXXXX, Trasparenza delle istituzioni e principio democratico, cit.

33 In argomento, X. XXXXXXXXX, Trasparenza ed obblighi di pubblicazione, in questo volume.

410 Xxxxx Xxxxxxxxx

Oltre alle regole sulla pubblicità e sulla trasparenza, la legge contiene norme in materia di appalti pubblici e gestione delle risorse finanziarie, nonché in mate- ria di procedimento amministrativo.

Il settore degli appalti pubblici, del quale la mafia “imprenditrice” è venuta nel tempo ad assumere un dominio quasi monopolistico, costituisce, com’è noto, anche fertile terreno della più eclatante corruzione, politico/amministrativa.

La legge 190, interviene nel settore, specificando e razionalizzando la di- sciplina sulla white list34, strumento di semplificazione della documentazione an- timafia, poiché l’iscrizione nelle stesse sostituisce l’informativa antimafia; intro- ducendo disposizioni finalizzate ad assicurare la massima trasparenza nelle gare d’appalto, attraverso la posizione di precisi obblighi informativi a carico delle Amministrazioni aggiudicatrici. Trattasi dell’obbligo di pubblicare nei propri siti web istituzionali, in forma semplificata, tutte le informazioni relative alla scelta del contraente ed alla procedura selettiva e segnatamente le informazioni relative alla struttura proponente, all’oggetto del bando, all’elenco degli operatori invitati a presentare offerte, all’aggiudicatario, all’importo di aggiudicazione, ai tempi di completamento dell’opera, al servizio o fornitura, all’importo delle somme liqui- date. Informazioni che dovevano essere trasmesse all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP), le cui funzioni sono state, a seguito della soppressione, trasferite all’ANAC, alla quale spetta trasmettere alla Corte dei conti l’elenco delle Amministrazioni inadempienti.

Quanto all’istituto dell’arbitrato, le nuove disposizioni, intervenendo sulla scelta degli arbitri ed i loro compensi, chiudono definitivamente l’annosa querelle circa l’assunzione di arbitrati da parte di magistrati, ordinari ed amministrativi, oltre che per gli avvocati dello Stato ed i componenti di commissioni tributarie, ponendo loro un divieto assoluto di assumere le relative funzioni.

In materia di procedimento amministrativo le norme, che hanno introdotto nell’impianto della l. 241 del 1990 modelli processuali, sono state giudicate dai primi commentatori irragionevoli, comunque superflue, in quanto non del tutto pertinenti al tema del contrasto alla corruzione35.

E’ stato previsto un obbligo di motivazione per gli accordi ex art. 11. Il che, per la verità, è incomprensibile, poiché appesantisce inutilmente il procedimento, considerato che già nel 2005, con la l. n. 15, si è previsto che gli stessi siano pre- ceduti da una deliberazione unilaterale, motivata, della p. A.

34 Su cui, X. XXXXXX, Le white list: strumento di prevenzione del fenomeno corruttivo e delle infiltrazioni del crimine organizzato nel settore degli appalti pubblici, in questo volume. Più in generale sul sistema della prevenzione amministrativa e il sindacato giurisdizionale si rinvia a E. QUADRI, I controlli antimafia e il giudice amministrativo, in questo volume.

00 X. XXXXXXX, X. X. XXXXXXXXXX, Xx prevenzione della corruzione, in La legge anticorruzione. Pre- venzione e repressione della corruzione, cit., 59 ss.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 411

L’altra previsione, che lascia perplessa la dottrina, ma sulla quale occorre riflettere circa gli scopi possibili perseguiti dal legislatore, è quella relativa all’ob- bligo di provvedere (co. 38, art. 1), con una motivazione semplificata, anche in presenza di istanze manifestamente irricevibili, inammissibili, improcedibili o in- fondate.

La norma, con la quale un istituto del codice del processo amministrativo è stato trasfuso nel procedimento amministrativo36 , sembrerebbe avere uno scopo di semplificazione procedimentale, ma al riguardo è certo che a fronte di una simile istanza l’Amministrazione difficilmente adotterebbe un provvedimento ampiamente motivato. Né sembra diretta ad ampliare l’obbligo di provvedere, se così fosse appesantirebbe inutilmente, in contrasto con il principio di buon an- damento, il lavoro dell’Amministrazione, considerata anche una giurisprudenza ormai consolidata che esclude obblighi di provvedere a fronte di simili istanze. Potrebbe essere diretta ad evitare la formazione del silenzio assenso, e in questo senso avere una funzione di prevenzione della corruzione.

L’altra disposizione è quella che ha introdotto nel corpo della l. 241 l’art. 6 bis, che sancisce l’obbligo di astensione e di segnalazione da parte del responsa- bile del procedimento e dei titolari degli uffici delle situazioni, anche solo po- tenziali, di conflitto di interessi nell’ adozione di pareri, valutazioni tecniche o provvedimenti finali.

Si tratta anche in questo caso di norma superflua? Vero è che quest’ultima ribadisce un principio già vigente nell’ordinamento, quale l’obbligo di astensio- ne, ricorrendo determinati presupposti, che discende direttamente dal principio di imparzialità il quale comporta il dovere di parità di trattamento, il divieto di favoritismi e l’obbligo di procedere ad un contemperamento di tutti gli interessi comunque coinvolti nel procedimento. Ma non credo che il tema possa essere liquidato tacciando di superficialità la norma. Alcune riflessioni si impongono37. In attuazione della legge 190 (art. 1, commi 49 e 50) nel 2013 è stato ema- nato il d. lgs. n. 39 contenente disposizioni in materia di inconferibilità e di in- compatibilità degli incarichi nelle pp. AA. e presso gli enti privati in controllo pubblico, con l’obiettivo di prevenire potenziali conflitti tra interesse pubblico e interessi particolari, nonché quello di assicurare l’imparzialità dei funzionari

amministrativi38.

36 L.R. PERFETTI, Sulla distinzione tra procedimento e processo. Diritto brasiliano e tradizione giuridica italiana alla luce della riforma del procedimento amministrativo introdotta dalla legislazione anti-corruzione, in questo volume.

37 Al riguardo, X. X’XXXXXXX, Obblighi di astensione e di segnalazione nel procedimento amministrativo e pienezza della tutela, in xxx.xxxxxxxxxxx.xx, n. 1, 2015.

38 X. XXXXXXXX, Inconferibilità e incompatibilità di incarichi nelle pubbliche amministrazioni, in questo volume.

412 Xxxxx Xxxxxxxxx

Quanto all’ambito soggettivo la nuova disciplina si applica soltanto ai di- rigenti, interni ed esterni, ed ai soggetti con incarichi di responsabilità ammini- strativa di vertice. Sono esclusi dal suo ambito di operatività i componenti degli organi d’indirizzo politico39.

Inoltre, per l’importanza della materia che interseca i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento, il legislatore, all’art. 22, ha introdotto una ge- nerale clausola espressa di prevalenza rispetto alle diverse disposizioni previste dalla normativa regionale in materia di inconferibilità e incompatibilità.

Configurano, in particolare, situazioni di inconferibilità (art. 1, co. 2, lett. g), che impediscono il conferimento di determinati incarichi, il pregresso svolgi- mento di cariche politiche o incarichi di vertice in enti di diritto privato regolati o finanziati da pubbliche amministrazioni o lo svolgimento di attività professionali a favore di questi ultimi. Obiettivo del legislatore in questi casi è quello di evitare che, proprio in ragione della carica ricoperta, il soggetto interessato possa pre- costituirsi una situazione di favore ai fini dell’attribuzione di un nuovo incarico di carattere amministrativo, esercitando, quindi, la pubblica funzione a vantaggio proprio e non dell’Amministrazione.

Situazioni ulteriori di ipotesi di inconferibilità sono, inoltre, quelle determi- nate da condanne penali per reati contro la pubblica Amministrazione, e ciò al fine evidente di evitare gravi danni all’immagine della pubblica Amministrazione. Quanto alle cause d’incompatibilità, che sono complementari rispetto alle cause di inconferibilità, il legislatore ne ha individuate due: quella tra incarichi amministrativi e cariche in enti di diritto privato, regolati o finanziati da pp. AA.

, nonché lo svolgimento in proprio di attività professionale regolata o retribuita dalla stessa Amministrazione che conferisce l’incarico, nel caso in cui gli incarichi amministrativi di vertice e gli incarichi dirigenziali comportino poteri di xxxxxxxxx o controllo sulle attività svolte da tali enti; quella tra incarico amministrativo e cariche di componenti di organi di indirizzo politico.

L’obiettivo delle citate previsioni è quello di garantire l’imparzialità del fun- zionario e, di conseguenza, dell’amministrazione, evitando tutte quelle situazioni che, nell’ottica delle finalità della legge n. 190, sono considerate dal legislatore come “sintomatiche” per la diffusione della corruzione nella p. A.

Nella stessa prospettiva degli impedimenti per i dirigenti si pongono le dispo- sizioni (commi 63 – 65, della l. 190) relative alla incandidabilità a cariche elettive dei soggetti condannati, con estensione della disciplina alle cariche di governo.

Va, infine, segnalata la disposizione di cui al comma 51 della l. 190, che prevede una disciplina a tutela dei funzionari che denunciano un illecito del quale sono a conoscenza, garantendone, in presenza di determinati presupposti, l’a-

39 Per la critica a tale esclusione, X. XXXXXXX, La nuova disciplina degli incarichi pubblici, in Giorn. dir. amm., 2013, 806 ss.

Strumenti di contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione... 413

nonimato. Ma, la mancata previsione di misure premiali, come avviene in altri ordinamenti, rischia di rendere inutile la disposizione.

La legge 190, nonostante le lacune o le criticità rilevate, sia pure sinteticamente, va salutata con favore, perché, soprattutto in una con i decreti legislativi attuativi, de- linea un sistema di contrasto alla corruzione, basato in primo luogo sulla prevenzio- ne, con ciò allineandosi finalmente agli altri paesi e colmando una lacuna importante dell’ordinamento, vale a dire l’ assenza di un programma anticorruzione coordinato. Ciò detto, nessun dubbio che sono necessari ulteriori interventi da parte del legislatore, ed in questo senso si muovono i disegni di legge pendenti in Parlamento necessari per rendere la legge stessa più incisiva, completandone anche il relativo im- pianto con la reintroduzione nell’ordinamento di norme che modifichino il reato di scambio elettorale politico – mafioso; dettino un disciplina più severa della prescrizio- ne; rivedano la collocazione sistematica del delitto di riciclaggio, introducendo anche l’autoriciclaggio; cancellino la depenalizzazione de facto del falso in bilancio introdotta nel 2002, foriera di sacche di impunità che alimentano il malaffare e pregiudicano l’af- fidamento dei terzi; introducano misure premiali a favore dei funzionari che denun- ciano fatti illeciti dei quali sono venuti a conoscenza nell’esercizio delle loro funzioni. Interventi ancora più necessari alla luce dei primissimi bilanci relativi all’at- tuazione40 della legge 190 che confermano le previsioni, come risulta dal Rapporto sul primo anno di attuazione della legge n. 190/2012, approvato e pubblicato dall’ Au- torità Nazionale Anticorruzione (ANAC)41 nel dicembre del 2013, nel quale sono evidenziati numerosi profili critici che rendono, e renderanno, molto complessa e

lenta l’attuazione delle scelte di politica anticorruzione sottese alla legge.

INSTRUMENTS AGAINST THE CORRUPTION IN THE PUBLIC ADMINISTRATION BETWEEN ITALIAN AND BRAZILIAN LAW. INTRODUCTION

by Xxxxx Xxxxxxxxx

Abstract

This paper examines the anti-corruption policies in the Italian and Brazilian law to underline the similarities and the differences.

After having individualized the causes of the corruption according to the principal in- ternational searches, the article analyzes the remedies that have been experimented by the Italian and Brazilian legislator.

40 X. XX XXXXXX, Il primo anno di attuazione delle politiche anticorruzione, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 1/2014, 273 ss.

41 Il “Rapporto” è scaricabile dal sito xxx.xxxxx.xx.

A nova lei anticorrupção brasileira: aspectos controvertidos E os mecanismos de responsabilização das pessoas jurídicas

di Xxxxxxx Xxxxxxx

SUMÁRIO: 1. Introdução. - 2. A responsabilização objetiva. - 3. O âmbito de aplicação da

Lei e a responsabilização da pessoa jurídica. - 4. Das condutas tipificadas na lei e suas sanções.

- 5. A problemática da independência das instâncias e a vedação ao bis in idem. - 6. O processo

administrativo punitivo. - 7. Responsabilização Judicial. - 8. Referências bibliográficas.

1. Introdução

O histórico brasileiro em termos de leis de combate à corrupção é significa- tivo. Todas as Constituições brasileiras trataram do tema da improbidade1. Trata- se de uma patologia incrustrada na cultura brasileira e que retrata um fenômeno com causas, consequências e tratamentos de elevada complexidade2.

A mais recente norma de combate à corrupção no Brasil é a Lei 12.846, de 2013 – que passou a ser chamada de “Lei Anticorrupção Empresarial”. O conteúdo da Xxx foi influenciado por outras legislações precedentes, tais como a Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações), a Lei nº 8.429/92 (Lei da Improbidade Ad- ministrativa) e a Lei nº 8.884/94 (Lei do CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica). Entretanto, a edição da norma decorre fundamentalmente de uma forte pressão de organismos internacionais3. Xxxxxx xxxxxx xxxxxxx xxx- xxx xxxxxxxxxxx xx xxxxxx xxxxxx.0 Xx Xxxxxx, além do Decreto Legislativo 231 de 2011, foi publicada a Lei 190 de 2013 e o Decreto Legislativo 33, de 2013.

1 M.V. XXXXXXXXXXX, X.X. RIZEk JUNIOR, Lei anticorrupção: origens, comentários e análise da legislação correlata, São Paulo, Saraiva, 2014, 30.

2 Sobre o assunto, vale a pena a leitura do excelente trabalho de: R.G. LEAL, Patologias corrupti- vas nas relações entre Estado, administração pública e sociedade: causas, consequências e tratamentos, Xxxxx Xxxx xx Xxx, Xxxxxxx, 0000.

3 L.O. XXXXXX, Ação internacional contra a corrupção, Curitiba, Juruá, 2003.

4 Em que pese a pioneira e mais antiga seja o Foreing Corrupt Practices Act, aprovado pelo Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxx Xxxxxx xx 0000, x xxxxxxx surgiu muito recentemente. Por exemplo, a Lei britânica é de 2011, a lei mexicana é de 2012 e a lei russa, assim coma a brasileira, é de 2013.

Nuove Autonomie n. 3/2014

416 Xxxxxxx Xxxxxxx

Todas normas que se relacionam à questão da transparência e da probidade na Administração.

A proposição legislativa que deu origem à lei foi discutida em uma Co- missão Especial da Câmara dos Deputados. A minuta inicial elaborada pela Controladoria Geral da União recebeu mais de quarenta emendas parlamen- tares além das contribuições da sociedade civil. Várias audiências públicas e seminários de discussão do projeto foram realizados para a discussão pública. Deste modo, a nova lei parece ser sido elaborada em um ambiente de farta participação popular5.

Tomando por base leis pré-existentes e colmatando suas lacunas6, a nova Lei brasileira anticorrupção empresarial visa conferir ao poder público mecanismos eficazes e céleres para responsabilizar, educar e obter o ressarcimento do erário em face de atos de corrupção e fraudes praticadas por pessoas jurídicas e seus agentes contra a Administração Pública, atendendo a compromissos internacio- nais assumidos em convenções pelo Brasil.

A fim de garantir a eficácia da Lei, adotou-se o marco da responsabilização ob- jetiva das pessoas jurídicas por atos lesivos contra a Administração Pública nacional e estrangeira, praticados por seus agentes em seu benefício ou ainda que não pro- porcione a ela vantagem efetiva. Seu âmbito de aplicação é bastante amplo e abran- ge qualquer tipo de pessoa jurídica, independente de sua forma de organização7.

O maior problema, todavia, é a falta de um maior detalhamento quando a aplicabilidade da lei no nível dos Estados membros da Federação e no dos mu- nicípios. Após mais de um ano xx xxxxxx xx xxx (x xx xxxxx xxxxxxx xxxxxx xxxxx xx xxx xxxxxxxx), o Decreto regulamentar federal ainda não foi editado. Alguns Estados já estão fazendo a sua própria regulamentação. Ocorre que quanto mais discrepante forem as regulações de cada ente federado, certamente maiores serão as controvérsias existentes, bem com a insegurança jurídica inerente ao sistema.

2. A responsabilização objetiva

A Lei adota xxxx xxxxx político a responsabilidade objetiva da pessoa ju- rídica com o objetivo de colocar à disposição da Administração Pública meios

0 X.X.X. XXXXXXX, X.X. XXXXX, X.X.X. XXXX, Xxxxxxx à corrupção nas licitações e contratos públicos

– questões centrais do projeto de lei no 6.826/2010, in X. XX XXXXXX XXXXXXXXX, X. XXXXXXX (coords.),

Direito da Infraestrutura, Belo Horizonte, Fórum, 2012, 159 ss.

6 X.X.X. XXXXXX, X. XXXXXXXXXX, U. XXXXXXXX XXXXX, Comentários à lei 12.846/2013, São Paulo,

Revista dos Tribunais, 2014, 49 ss.

7 J.U.J. XXXXXXXXX, X.X.X. COSTA, Breves comentários à lei de responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira, in M.D. DO NAS- CIMENTO, Lei Anticorrupção Empresarial: aspectos críticos à Lei 12.846/2013, Belo Horizonte, Fórum,

A nova lei anticorrupção brasileira: aspectos controvertidos 417

eficazes para se responsabilizar as pessoas jurídicas corruptoras. A legislação brasileira atual prevê apenas meios de responsabilização subjetiva das pessoas xxxxxxxxx xxx xxxxxxxx x xxx xxxxxxxxxxx xx xxxxxxxx xxxxxxxx, o que demanda a persecução da responsabilização dos agentes corruptores através de morosos processos judiciais e a difícil comprovação do dolo ou má-fé destes agentes8.

Assim, pela legislação atual, além do processo de responsabilização dos agen- tes corruptores ser demorado e de difícil comprovação, via de regra, o patrimônio da pessoa jurídica resta ileso e intocável, não recebendo qualquer penalização, mesmo que tenha se beneficiado com os efeitos econômicos decorrentes de ilícito perpetrado. Convém ressaltar que a teoria da responsabilidade objetiva se encon- tra prevista no artigo 37, § 6º da Constituição Federal de 1988,9 acarretando x xxxxx do Estado de indenizar em razão da prática de ato ilícito, ou até mesmo de ato lícito, que produza lesão na esfera juridicamente protegida de outrem.

Autores xxxx Xxxxx X. Xxxxxx e Xxxxxx X. Xxxxxxx levantam, contudo, a questão relativa às inconstitucionalidades lei, principalmente no tocante à previ- são de responsabilização objetiva da pessoa jurídicas. Em síntese, argumentam os autores: “a Lei no 12.846/13 fere direito fundamental sobre a individualização da pena e a responsabilidade objetiva; ultrapassa a pessoa do condenado, ferindo as disposições constitucionais que asseguram tais direitos”10. Autores como Xxxxx Xxxxxx Xxxxxx, entretanto, concluem de forma diversa, sugerindo que não há inconstitucionalidade na previsão legal de responsabilidade objetiva. A Constitui- ção Federal e as demais leis, segundo o autor, não estabelecem qualquer impedi- mento para a instituição de responsabilidade objetiva à pessoa jurídica. Sustenta também não haver impedimento para se estabelecer a responsabilidade com base em outros critérios. Ademais, a Constituição brasileira não teria estabelecido um regime unitário de responsabilização para pessoas físicas e jurídicas, havendo uma clara ruptura no requisito da culpabilidade entre o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador11.

A questão realmente não é pacífica. Há autores, ainda, como Xxxxxx Xxxxxx de Xxxxx e Xxxxxxxxx Xxxxx, que sustentam que a incidência do princípio da cul- pabilidade afastaria a possibilidade de incidência da responsabilidade objetiva no direito administrativo sancionador12.

8 R.F. BACELLAR, Direito Administrativo e o Novo Código Civil, Belo Horizonte, Fórum, 2007, 233 ss. 9 § 6º: «As pessoas xxxxxxxxx xx xxxxxxx xxxxxxx x xx xx xxxxxxx xxxxxxx xxxxxxxxxxx xx xxxxxxxx xxxxxxxx responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegu-

rado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa».

10 J.U.J. XXXXXXXXX, X.X.X. COSTA, Breves comentários à lei de responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a Administração Pública, nacional ou estrangeira, cit., 55.

11 F.M. XXXXXX, Direito Administrativo Sancionador, São Paulo, RT, 2009, 380-381.

12 R.M. XX XXXXX, Princípios constitucionais de direito administrativo sancionador, São Paulo, Malhei- ros Editores, 2006, 186-187.

418 Xxxxxxx Xxxxxxx

Porém, analisando todas as posições não parece correta esta interpretação que sustenta a inconstitucionalidade. A Constituição brasileira não exige ou es- tabelece uma forma de culpabilidade a priori para as pessoas jurídicas. Sendo assim, e considerando a liberdade de inovação do legislador, não parece haver qualquer impedimento para a previsão de responsabilidade objetiva para a pessoa jurídica, aplicável em âmbito Administrativo. De fato, nesses casos, a resposta mais adequada se encontraria no Direito Administrativo Sancionador e não no Direito Penal (que demanda a comprovação do elemento subjetivo da conduta), já que as pessoas jurídicas, ao protagonizarem atos ilícitos, acobertam estruturas humanas atrás de um ente fictício, com personalidade e patrimônio distinto das pessoas físicas que a integram, o que torna deveras difícil a comprovação do dolo ou culpa de sua conduta.

Assim, pela teoria da responsabilidade objetiva, sendo a ideia de culpa subs- tituída pela de nexo de causalidade, basta que sejam demonstrados (a) a prática de ato ilícito; (b) por agente da pessoa jurídica; (c) nexo de causalidade entre a conduta e o dano; (d) e o dano. Assim, na ausência de qualquer destes elementos resta afastada a responsabilidade da pessoa jurídica.

E uma vez deslocada a questão para o plano da causalidade, também po- dem incidir outras hipóteses excludentes e atenuantes da responsabilidade13. E, finalmente, é preciso ressaltar que se o ato lesivo foi causado por ato imputável à Administração Pública ou, de qualquer forma, por ato que não guarde nexo de causalidade com a pessoa jurídica, ela não será responsabilizada.

3. O âmbito de aplicação da Lei e a responsabilização da pessoa jurídica

A intenção da lei é ter validade para todos os Poderes (Executivo, Legislati- vo e Judiciário) de todas as esferas federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Ademais, tem como objetivo ser aplicada em todas as pessoas jurídicas, independente de sua forma de organização, desde que pratiquem atos lesivos contra a Administração Pública nacional e estrangeira.

Justamente pelo âmbito de aplicação da lei ser tão amplo, deve-se tomar especial cuidado com as disposições relativas ao processo legislativo, pois a capa- cidade administrativa e técnica entre o governo federal, os governos estaduais e os governos municipais são enormes. Constata-se, contudo, que tal cuidado não foi levado em consideração pela Lei.

Por estas razões, acredita-se que o grande desafio atual é encontrar uma so- lução que concilie a abissal diferença entre a capacidade administrativa e técnica do governo federal e a dos governos estaduais e municipais e afaste a elevada in- segurança jurídica que foi gerada pela possibilidade de aplicação não uniforme da

13 X. XXXXXX XXXXX, Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Saraiva, 2009, 1087.

A nova lei anticorrupção brasileira: aspectos controvertidos 000

xxx xxx xx xxx xxxxxx xx xxxxxx ou entidades administrativas. Foi deixada uma grande margem de discricionariedade ao julgador na escolha da sanção aplicável ao ato lesivo cometido, por exemplo. E isso é totalmente indesejável.

A lei prevê a responsabilização objetiva da pessoa jurídica por atos lesivos praticados em seu benefício ou interesse por qualquer de seus agentes ainda que tenham agido sem poderes de representação ou sem autorização superior e mes- mo que o ato praticado não proporcione a ela vantagem efetiva ou que eventual vantagem não a beneficie direta ou exclusivamente.

A responsabilização da pessoa jurídica por ato de agente que tenha agido sem poderes de representação ou sem autorização superior somente poderia ocorrer com a comprovação da efetiva culpa da pessoa jurídica. Do contrário, estar-se-ia a responsabilizar objetivamente a pessoa jurídica por ato de terceiro, o que é flagrantemente inconstitucional.

Isso porque até mesmo a responsabilidade objetiva demanda a demonstra- ção de nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano. Não sendo comprovado o nexo, não há como se falar em responsabilização. Por fim, apesar da Lei prever a responsabilização da pessoa jurídica mesmo que o ato praticado não proporcione a ela vantagem efetiva ou que eventual vantagem não a beneficie direta ou exclusivamente, isso não significa que o dano, algumas vezes, não preci- sará ser comprovado. Ao contrário, o dano deverá sempre ser demonstrado para fins de responsabilizar xxx xxxxxx jurídica por conduta lesiva à Administração Pública.

A lei estabelece, ainda, a responsabilidade solidária de todas as pessoas físi- cas integrantes do quadro societário que tenham poder de direção, por ato lesivo praticado pela pessoa jurídica, sob pena de subverter-se a própria finalidade e natureza jurídica do instituto da personalidade jurídica, que tem por objetivo ins- tituir uma entidade que possua autonomia patrimonial daquelas pessoas naturais que a integram.

Nesse sentido, a fim de superar a autonomia patrimonial da personalidade jurídica e ressalvar a possibilidade de responsabilização individual dos dirigentes, administradores ou de outros sócios co-autores ou partícipes do ato lesivo, a Lei abriu a possibilidade de desconsideração da pessoa jurídica em âmbito ad- ministrativo sempre que utilizada para a prática dos atos lesivos tipificados, com abuso de direito ou com confusão patrimonial, o que implica em ótimo avanço legislativo. Ao lado disso, foi prevista a responsabilização solidária das entidades integrantes de grupo econômico, sejam de fato ou de direito, pela prática dos atos previstos na lei14.

14 D. DE XXXXXXXXXX XXXXXXX XXXX, R.V. XX XXXXXXX, A juridicidade da lei anticorrupção: reflexões e interpretações prospectivas, in xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/ XXX_Xxxxx-Xxxxxxxxxx-Xxxxxxx-Xxxx-et-al_Lei-Anticorrupcao.pdf. Acesso em 26 Abril, 2014.

420 Xxxxxxx Xxxxxxx

4. Das condutas tipificadas na lei e suas sanções

O grande foco das condutas tipificadas na lei volta-se ao combate de atos de fraude e corrupção praticados no curso de licitações e contratos administrativos contra o Poder Público. O projeto ganha em destaque por sua atual importância pragmática. As condutas administrativamente puníveis previstas no projeto de lei se assemelham aos tipos penais inscritos na Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações), e a grande novidade é a possibilidade de sancionamento de tais condutas sem a comprovação do elemento subjetivo (dolo), por conta do marco da responsabili- zação objetiva, que exige apenas a comprovação do nexo da causalidade15.

As sanções previstas pela prática de atos lesivos à Administração atingem sua finalidade repressiva, vez que são deveras adequadas e eficientes para punir as pessoas jurídicas corruptoras. Por fim, faz importante destacar a particular efeti- vidade que a aplicação administrativa das penas de multa no valor de 0,1% a 20% por cento do faturamento bruto do último exercício da pessoa jurídica, excluídos os tributos (ou então, no montante de R$ 6 mil a R$ 60 milhões), e de publicação extraordinária da pena, podem ter para punir pessoas as jurídicas corruptoras, desestimulando a prática de tais atos. Não se pode perder de vista, contudo, que a efetividade da lei está diretamente relacionada com a efetividade do processo administrativo sancionador previsto16.

Uma das principais críticas refere-se à elevada discricionariedade do julgador na aplicação das sanções previstas, em virtude da absoluta inexistência de vinculação objetiva entre os tipos de sanções aplicáveis a cada ato lesivo tipificado. Ademais, há o problema de que muitos dos critérios previstos para o julgador levar em conta no momento da aplicação das sanções são inoportunos ou até mesmo repetidos.

Nesse caminho, também devem ser levados em conta critérios adicionais no momento da “dosimetria da sanção”, para além dos atenuantes e agravantes contidos na lei, dentre os quais podem ser destacados: o histórico de condutas semelhantes, incluindo condenações penais, cíveis e de natureza administrativa contra a pessoa jurídica; e a proporcionalidade e razoabilidade da sanção em relação ao dano.

Mas o ponto mais interessante é a possibilidade de “delação premiada” e de redução da pena em caso de pré-existência de um sistema de compliance na enti- dade acusada17. Tratam-se de preceitos inovadores, mas que certamente exigirão integração normativa por meio de decreto regulamentar.

00 X.X.X. XXXXXXXX, X.X. XXXXX, X.X.X. XXXX, Xxxxxxx à corrupção nas licitações e contratos públicos

– questões centrais do projeto de lei no 6.826/2010, cit., 169 ss.

16 D. DE XXXXXXXXXX XXXXXXX XXXX, R.V. DE XXXXXXX, A juridicidade da lei anticorrupção: reflexões

e interpretações prospectivas, cit.

17 IBIDEM.

A nova lei anticorrupção brasileira: aspectos controvertidos 421

5. A problemática da independência das instâncias e a vedação ao bis in idem

A Constituição Federal de 1988 consagra em seu artigo 37, §4º18, a indepen- dência das instâncias penal, administrativa e civil na responsabilização de agentes pela prática de ilícitos. E a doutrina confirma tal pressuposto19. Impera, portanto, a independência entre a responsabilização penal por crime e civil-administrativa por atos de improbidade administrativa em relação aos mesmos fatos. A lei anti- corrupção adota regramento neste sentido.

A Carta Magna de 1988, contudo, também estabelece o princípio da vedação de cumulação de sanções ou princípio do ne bis in idem, que decorre do princípio constitucional da proporcionalidade e estabelece que ninguém pode ser condena- do duas ou mais vezes por um mesmo fato. Este axioma é de reconhecimento in- ternacional, sendo objeto de diversos tratados firmados pelo Brasil como o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e o Xxxxx xx Xxx Xxxx xx Xxxxx Xxxx00. O problema surge quando se comparam as sanções cíveis-administrativas previstas na nova Lei, com aquelas sanções cíveis-administrativas previstas na Lei de Improbidade Administrativa, pois as xxxxx xx xxxxxxxxxxxxx xxxxxxxx xx xxxx, xx xxxxx xxxxx, xx xxxxxxxxx xx contratar com o Poder Público e de proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, do Poder Público, se repetem. Destarte, torna-se necessário discutir se a responsa- bilização de pessoas jurídicas em diferentes searas jurídicas pelos mesmos fatos e fundamentos incorreria em violação ao ne bis in idem ou seria mera decorrência

da independência das instâncias.

O Supremo Tribunal Federal já abordou a questão diretamente, posicionan- do-se no sentido de que uma mesma conduta, caracterizada tanto como ilícito administrativo quanto contravencional penal, poderia ser objeto de sanções em ambas as vias. O julgamento se pautou no argumento de que as diferentes disci- plinas legais do feito tinham diferentes embasamentos, de modo que sua aplica- ção simultânea não resultaria em bis in idem21.

Desde então, vários outros Tribunais já foram instados a se manifestar a res- peito e, seguindo a posição adotada pelo STF, assentaram duas premissas funda- mentais em seu favor: prevalência do princípio da independência das instâncias e maior redução de impunidade pela multiplicidade de âmbitos processuais simul-

18 Art. 37 (…) § 4º: «Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos di- reitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível».

19 F.M. XXXXXX, Direito Administrativo Sancionador, cit., 322.

20 Ver art. 14.7 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e art. 8º, n. 4 do Pacto de San Xxxx da Costa Rica.

21 Julgamento do HC 62196 MG, proferido em 26/2/85, 1ª Turma, rel. Min. Xxxxxx Xxxxx.

422 Xxxxxxx Xxxxxxx

tâneos22. Em relação à primeira premissa, deve-se observar que, atualmente, com base em novas lições doutrinárias e estudos de direito comparado, há autores que tem sustentado refletida contraposição à tal entendimento. Nesse caminho, ques- tionando a atual conformação do pressuposto da prevalência da independência das instâncias, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxx00.

Ou seja, uma proteção da independência das instâncias não pode ser abso- luta, sob pena de resultar em um isolacionismo que seria, na realidade, contrá- rio ao seu fundamento na divisão dos Poderes. Uma dimensão de relativização da independência das searas jurídicas deve-se à imperatividade de toda atuação estatal observar critérios de segurança e coerência o que passa a justificar uma vinculação relativa entre as instâncias.

Em segundo lugar, quanto à premissa de que a desconsideração da vedação do bis in idem levaria a uma redução da impunidade, Xxxxxx sustenta que a impu- nidade não resulta da insuficiência de instituições de controle e repressão apuran- do irregularidades, mas de um déficit de eficiência sobre o qual o esvaziamento da interdição do bis in idem só resulta em supressão xx xxxxxxxx x xxxxxxxxx, xxx xx xxxxxxx xx xxxxxxx00.

Xx face do exposto, e considerando a atual concepção de independência das instâncias, coloca-se a questão: em razão de um mesmo fato, poderá ser aplicada à pessoa jurídica duas sanções de natureza idêntica, contudo, uma com fundamento na lei anticorrupção e outro com fundamento da lei de improbida- de? A resposta não é clara, contudo, parece razoável supor que o princípio do ne bis in idem não pode importar em óbice prévio, inviabilizando a tramitação conco- mitante de diferentes processos punitivos. Contudo, no plano material, é possível e recomendável um enfoque permitindo compensações e atenuações de penas, a partir de uma visão unificatória das sanções e do Direito Punitivo.

É certo que a Constituição assegura que a aplicação das sanções previstas nesta Lei, xxx xx xxxxx, xxx xxxxxx a responsabilização dos agentes pela prática de improbidade administrativa. Contudo, quando sobre os mesmos fatos pude- rem incidir duas sanções idênticas (de mesma natureza civil-administrativa), a serem suportadas pela mesma pessoa jurídica, entende-se que aí se estaria a haver uma cumulação inconstitucional de penas (por ofensa aos princípios da propor- cionalidade e do ne bis in idem).

Deve-se ressaltar que a Corte Constitucional da Espanha, na Sentença (STC) 177/99, decidiu que o suporte fático já processado e sancionado por uma instân- cia perfeitamente adequada à sua teleologia conduz a um impedimento à cumu-

22 STJ, 5ª Turma, Min. Xxxxxxx Xxx, MS 4736, julgado em 27/5/03 e TRF da 4ª Região, 3ª Turma em julgamento do Agravo de Instrumento 123023, proc. 200204010575245 PR.

23 F.M. XXXXXX, Direito Administrativo Sancionador, cit., 238.

24 F.M. XXXXXX, Direito Administrativo Sancionador, cit., 282-283.

A nova lei anticorrupção brasileira: aspectos controvertidos 000

xxxxx xx xxxxxxx xxxxxxxxxxxx xx outras searas25. Também na doutrina xxxxxxxxxx

xx xxxxxxxx xxxxxxxxxx x xxxx xxxx00.

0. O processo administrativo punitivo

As disposições relativas ao processo administrativo para responsabilização da pessoa jurídica previstas na Lei pecam por sua injustificada simplicidade e pela falta de especificidade na definição dos procedimentos, o que compromete a aplicabilidade prática e a própria eficácia da lei. Apesar de já referido, é interes- sante destacar que em todas as Audiências Públicas realizadas para a discussão do Projeto de Lei (por iniciativa da Comissão Especial da Câmara dos Deputados) uma das maiores preocupações compartilhadas pelos participantes em relação ao então Projeto de Lei referiu-se justamente ao processo administrativo previsto.

Nos termos iniciais do projeto, a competência para a instauração e julga- mento do processo administrativo de apuração da responsabilidade de pessoa jurídica foi entregue à autoridade máxima de cada órgão ou entidade da adminis- tração pública dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, que deverá agirá de ofício ou mediante provocação, observados o contraditório e a ampla defesa, sendo que a competência para a instauração poderá ser delegada.

Contudo, no âmbito do Poder Executivo Federal, a Controladoria Geral da União terá competência concorrente para instaurar processes administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas e poderá avocar os processes instaurados por órgãos e entidades com fundamento nesta Lei, para corrigir-lhes o andamen- to. A lei, contudo, silencia sobre a existência de competência concorrente para eventuais órgãos de controle interno existentes nos Estados, Distrito Federal ou Municípios.

Uma vez instaurado pelo Chefe dos respectivos Poderes, o processo ad- ministrativo passará a ser conduzido por Comissão designada pela autoridade instauradora e composta por servidores estáveis, que deverá concluir o processo no prazo legal. Importa ressaltar que o Projeto de Lei estabelece que deverá ser concedido à pessoa jurídica o prazo de quinze dias para a defesa a partir da intimação. Contudo, não se determinou em que momento a intimação deverá ser feita, circunstância que certamente gerará discussões a respeito do momento adequado para intimação.

Seja como for, o processo administrativo, com o relatório da comissão, de-

verá ser remetido à autoridade instauradora para julgamento final e, se for o

25 Na STC 177/99, enfrentou-se o sancionamento de um crime ambiental que já xxxxx xxxx xxxxxxxxx xx esfera administrativa. Julgou-se que os aspectos que especializavam a norma penal seriam irrelevantes para o efeito de distinguir as razões da punição administrativa já aplicada.

26 R.M. XX XXXXX, Princípios constitucionais de direito administrativo sancionador, cit., 210.

424 Xxxxxxx Xxxxxxx

caso, aplicação das sanções previstas. Neste particular, deve-se chamar a atenção para a ausência de previsão do procedimento para a liquidação de eventual pena pecuniária. Em face disso, do modo como as disposições referentes ao procedi- mento de responsabilização das pessoas jurídicas encontram-se redigidas, muitas críticas podem ser feitas, dentre as quais se destacam as seguintes: a) falta de especificação dos órgãos ou entidades que efetivamente ficarão responsáveis pela instauração e julgamento do processo administrativo, em razão do amplo âmbito de aplicação da lei, que valerá para todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Xxxx- ciário) em todos os entes federados (União, Estados, DF e Municípios); b) inade- quação da competência atribuída à xxxxxxxxxx xxxxxx xx xxxx xxxxx xx xxxxxxxx xx xxxxxxxxxxxxx xxxxxxx dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário para o jul- gamento do processo administrativo, pois o julgador poderá estar diretamente ou indiretamente envolvido com o caso; c) previsão de que os membros da comissão poderão formular pedidos judiciais, sem o cuidado de que tenham capacidade para postular em juízo; d) inexistência de dispositivo que preveja a prescrição intercor- rente pelo decurso do prazo para a conclusão do processo administrativo em razão de demora imputável ao Poder Público; e) omissão quanto ao procedimento a ser aplicado a fim de quantificar o valor específico da sanção a ser aplicada.

Apesar deste procedimento poder vir a ser operacionalizado no âmbito fe- deral e seus respectivos Poderes, que poderão, até mesmo, instituir órgãos per- manentes compostos por pessoas com expertise técnica e competência específica para o julgamento desses casos, esta não é a realidade da grande maioria dos Mu- nicípios brasileiros, que sequer contam com órgãos idôneos de controle interno. Não se pode olvidar que a federação brasileira é marcada por desigualda-

des regionais. A exemplo disso, destaca-se que no Brasil existem mais de 5.500 Municípios, sendo que quase 80% de toda população brasileira se concentra em não mais que 10% destes Municípios. Assim, logo se percebe que a avassaladora maioria dos Municípios brasileiros não possui ainda condições financeiras, admi- nistrativas e técnicas para garantir a adequada e eficaz aplicação da lei27. Ademais disso, a aplicação da lei por um sem xxxxxx xx xxxxxx xx xxxxxxxxx xxxxxxxxxxxx- xxx, xx todos os poderes de todas as esferas federativas, teria o nefasto efeito de pulverizar e multiplicar os entendimentos sobre a aplicabilidade da lei sobre casos idênticos, gerando decisões contraditórias e elevada insegurança jurídica. Não parece ser um ponto positivo deixar-se grande margem de discricionariedade ao julgador na escolha da sanção aplicável ao ato lesivo cometido.

Por todas essas razões, revela-se a necessidade de reelaboração de todo o

procedimento relativo ao processo administrativo aplicável, de forma a buscar

27 IBGE, Pesquisa de Informações Básicas Municipais. Perfil dos Municípios - Gestão pública 2001, Rio de Janeiro, 2003. Disponível via internet em: xxxx://xxx.xxxx.xxx.xx/xxxx/xxxxxxxxxxx/xxx- nomia/ perfilmunic/2001/munic2001.pdf. Acesso em 22.12.2012.

A nova lei anticorrupção brasileira: aspectos controvertidos 425

uma solução que concilie a abissal diferença entre a capacidade administrativa e técnica do governo federal e a dos governos municipais, e confira maior seguran- ça jurídica e efetividade à lei, evitando futuras discussões doutrinárias e judiciais a respeito do adequado procedimento a ser aplicado – notadamente quando a lei prevê um instituto tão pouco usual no Direito brasileiro: o acordo de leniência28.

7. Responsabilização Judicial

A Lei estabelece a complementação das sanções administrativas mediante a previsão de sanções judicialmente demandáveis pelas pessoas jurídicas de Direito público (nacional e estrangeiras) lesadas em razão da prática dos atos tipificados e pelo Ministério Público. Todavia, o objetivo da lei é tornar o processo judicial apenas um instrumento complementar ao do processo administrativo29.

Apesar do artigo 37, §4º da Constituição ser expresso a respeito da independên- cia entre a responsabilização penal por crime e civil-administrativa por atos de im- probidade administrativa em relação aos mesmos fatos, deve-se observar, contudo, que também vige o princípio da vedação de cumulação de sanções (ou princípio do non bis in idem), que decorre do princípio constitucional da proporcionalidade e esta- belece que ninguém pode ser condenado duas ou mais vezes por um mesmo fato.

Assim coloca-se a questão: em razão de um mesmo fato, poderá ser aplicada à pessoa jurídica duas sanções de natureza idêntica (por exemplo, proibição de contratar com o poder público), contudo, uma com fundamento nesta lei anti- corrupção e outro com fundamento da lei de improbidade?

É certo que a Constituição assegura que a aplicação das sanções previstas na lei anticorrupção, xxx xx xxxxx, xxx xxxxxx a responsabilização dos agentes pela prática de improbidade administrativa. Contudo, quando sobre os mesmos fatos puderem incidir duas sanções idênticas (de mesma natureza civil-administrativa), a serem suportadas pela mesma pessoa jurídica, entende-se que aí se estaria a haver uma cumulação inconstitucional de penas (por ofensa aos princípios da proporcionalidade e do non bis in idem). Princípios estes atualmente cada mais de- fendidos pela doutrina nacional em casos de improbidade administrativa a partir da ideia de proibição do excesso30.

De todo modo a nova lei prevê uma responsabilização da pessoa jurídica na esfera judicial independente da responsabilização administrativa. Dessa for-

28 X. XXXXXXXXXX, Capítulo V – Do acordo de leniência, in X. XXXXX, F.A. GUARAGNI (coords.), Lei anticorrupção: comentários à lei 12.846/2013, São Paulo, Almedina, 2014, 189 e ss.

29 X. XXXXXXXXXXX, Comentários à lei anticorrupção – Lei 12.846/2013, São Paulo, Revista dos Tribunais, 2014, 128 e ss.

00 X.X.X XX XXXXXX, X limite da improbidade administrativa, III ed., Xxx xx Xxxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxx, 0000, 520 e ss.

426 Xxxxxxx Xxxxxxx

ma, o Ministério Público e as pessoas jurídicas de Direito público interessadas poderão ajuizar ação contra empresas que tenham praticado os atos lesivos no artigo 6º. A ação seguirá o rito tradicional da ação civil pública e será possível o deferimento de medida de indisponibilidade de bens, direitos ou valores garantia do pagamento da multa ou da reparação integral do dano causado, nos moldes da Lei de Improbidade, como forma de garantir o resultado que se pretende com as sanções previstas. Caso contrário, poder-se-ia estar diante de ferramenta inútil de combate à corrupção. Portanto, imprescindível que se preveja tal medida acautelatória, cujo desiderato é o de assegurar a execução de eventual sentença condenatória.

THE NEW BRAZILIAN ANTI-CORRUPTION LAW: CONTROVERSIAL ASPECTS

AND PENALTY MECHANISMS OF PRIVATE ENTITIES

by Xxxxxxx Xxxxxxx

Abstract

The paper aims to study the new Brazilian anti-corruption law. The text makes a de- scriptive analysis of the liability of private entities that relate to the State. Among the issues addressed, are spotlighted: the scope of the law; typified conducts in the law; penalties pro- vided for in Brazilian legislation; the problem of independence of instances; the fence to bis in idem; and, yet, the administrative process punitive. Finally, the text emphasizes the subsidiary character of the judicial process.

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability judicial e análise xxxxxxx xx xxxxxxxx

xx xxxxxxxx xxxxxxxx xx xxxxxxx xxxxxxxxxx de 2005 a 20131

di Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

SUMÁRIO: 1. Introdução. - 2. Um dilema teórico-político: Accountability, independência e controle do judiciário. - 3. Reforma do Judiciário (EC 45/2004) e Conselho Nacional de Justiça (CNJ): solução política para accountability, independência, controle e eficiência judiciais.

- 4. Hipóteses da literatura comparada: o CNJ aumenta (ou é dotado de mecanismos para) a accountability, o controle e a eficiência judiciais? - 5. Evidências: Poderes Regulamentar e Disciplinar do CNJ e Eficiência do Judiciário. - 6. Conclusão. - 7. Referências Bibliográficas

1. Introdução

A Xxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxx xx 0000 xxxxxxxx xxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxx xx xx- xxx xxxxxxxxxx (xxxxxxxxx institucionais, funcionais e proteção à imparcialidade). De outro lado, antes da reforma do judiciário (EC 45/2004) e da consequente instituição do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), facilmente eram observados profundos déficits de accountability no judiciário. O problema central deste artigo envolve responder as seguintes questões decorrentes da reforma constitucional: As competências do CNJ geraram novos controles (accountability) e redefiniram a independência do judiciário brasileiro? O CNJ promoveu maior eficiência no ju- diciário? Como resolver a relação institucional (constitucional e teórica), de difícil e delicada conciliação, entre independência do judiciário (autonomia administrativa e decisional) e accountability (controle externo/interno) das atividades e dos tribu- nais e membros do poder judiciário?

1 O levantamento dos dados para este artigo foi realizada pelos membros do Núcleo de Pesquisa “DIRPOL-Direito e Política” (PPGD/UFPR) com o financiamento do CNJ Acadêmico/ Capes (2010) e do CNPq/Capes (Edital 07/2011). Uma versão preliminar do artigo foi apresentada no XXXI International Congress of the Latin American Studies Association (LASA 2013, Washington-DC). Agradecemos aos debatedores os comentários, sendo as possíveis imprecisões de responsabilidade dos autores.

Nuove Autonomie n. 3/2014

428 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

O argumento básico desenvolvido, decorrente da análise do desenho insti- tucional do CNJ, é o de que a reforma preencheu algumas lacunas de accounta- bilities presentes no arranjo constitucional de 1988 por meio de mecanismos de accountabilities horizontal e vertical não-eleitoral do judiciário. É nítido o desenho institucional do CNJ como instrumento de accountability interna do judiciário. Por outro lado, algo não tão claro é a participação do CNJ em uma rede de accoun- tability social (vertical não eleitoral) do judiciário. Entretanto, foi incapaz de res- ponder a um dos objetivos da reforma constitucional: a ampliação da eficiência do judiciário.

Por fim, para construção da exposição, o artigo foi estruturado em quatro partes. A primeira aborda as diversas modalidades de accountability, a estrutura conceitual da accountability e as formas de accountabilities no estudo da indepen- dência e do controle do judiciário. A segunda analisa a accountability no poder judiciário brasileiro, as significativas prerrogativas de independência judiciais e os efeitos institucionais da reforma (EC 45/2004) e das decorrentes funções, com- posição e competência do CNJ. A terceira define a hipótese de trabalho deste estudo dialogando com a literatura. A última seção examina os dados resultantes do exercício de poder regulamentar e disciplinar do CNJ sobre os tribunais e magistrados, além de verificar alguns efeitos da atuação do CNJ sobre o efetivo aumento da eficiência e da accountability judicial.

2. Um dilema teórico-político: Accountability, independência e controle do judiciário

Em uma definição preliminar, accountability significa a necessidade de xxx xxxxxx/instituição que recebeu uma atribuição/delegação de poder prestar in- formações e justificações sobre suas ações e seus resultados, podendo ser sancio- nada política, pública, institucional e/ou juridicamente pelas suas atividades. Na accountability vertical típica (eleitoral), os cidadãos sancionam por meio da eleição os agentes estatais pela avaliação de seus atos e pelos resultados promovidos. Em uma variação desse tipo de accountability vertical (social), as organizações da sociedade e a imprensa sancionam (por meio de denúncias e exposição públi- ca) agentes estatais eleitos ou não eleitos. Por sua vez, accountability horizontal (institucional) ocorre quando agentes estatais (individuais ou coletivos) podem requerer informações e justificações de outros agentes estatais, além de poder sancioná-los2.

2 As relações de accountability podem ser encontradas na teoria sobre o Estado de Direito em Xxxxxx, Xxxxx, Xxxxxxxxxxx, Xxxxxxxx, Federalistas, etc.: conforme X’Xxxxxxx (1998, 27- 40), Mota (2006, 62-79), Xxxxx (2009, 171-174), Xxxxxxxxxx e Xxxxxxx (2008, 57-66). É comum indicar o mecanismo de checks and balances como uma rede importante de accountability horizontal, cf. Xxxxxxx, Xxxxxxxx e Xxxxxxxx (1999, 3) e Romêo (2009, 171-172).

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 429

No exercício do poder judiciário, dotado de garantias extensas de indepen- dência e sem mecanismos de seleção por eleições ou nomeação governamen- tal/parlamentar, como o previsto constitucionalmente no Brasil, as formas de accountability judiciais encontram-se principalmente na esfera horizontal/ institucional, podendo ser diferenciadas como: 1) accountability decisional, que significa a possibilidade de requerer informações e justificações dos magistra- dos pelas decisões judiciais; 2) accountability comportamental, que se constitui na apresentação de informações e justificações sobre o comportamento dos magistrados (honestidade, integridade, produtividade e outros); 3) accountability institucional, que diz respeito às informações e às justificações sobre ações ins- titucionais não jurisdicionais (administração, orçamento, relações com outros poderes)3.

A compreensão do termo accountability pressupõe a apreensão das catego- rias principal (mandante) e agent (agente ou mandatário), assim como da estrutu- ra analítica da accountability: answerability (necessidade de dar respostas) e enforce- ment (coação). Dessa forma, accountability é uma relação que se estabelece entre principal e agente ou entre os agentes entre si [XXXXXXXXXX, 2006; X’XXXXXXX, 2009; NORTH, 1995]. No âmbito dos estudos das instituições democráticas, a grande questão é como construir um arranjo que estimule os atores individuais (agentes) a um comportamento mais benéfico possível à coletividade [ARATO, 2002; XXXXXX, 2005; X’XXXXXXX, 1998; OFFE 1999; XXXXXXXXXX, 2006; PERUZ-

XXXXX E XXXXXXXXX, 2002]. Ou, como expr essa Xxxxxxxxxx [2006, 39], o obje- tivo “é construir instituições que dêem poder ao aparelho do Estado para fazer o que deve fazer e o impeçam de fazer o que não deve fazer”.

As relações democráticas podem ser analisadas por meio das categorias principal/agente. Entretanto, os magistrados são agentes que possuem peculiares relações com o principal: normalmente, não são eleitos4. Para que exista uma relação de accountability forte, o agente accountable: 1) possui x xxxxx de apresentar informações sobre as suas ações ao principal e a outros agentes, 2) este é obriga- do a justificar suas atitudes e ações e 3) pode ser sancionado ou premiado pelo principal e pelos agentes competentes. A ausência da sanção constrói uma forma fraca de accountability5.

3 Para uma revisão da literatura sobre a accountability, propondo, a partir da literatura estrangeira, categorias de accountability judicial, cf. Xxxx Xxxxx, 2013, 97-154.

0 Xxxxx xxx Xxxxxxx Xxxxxx, onde alguns estados escolhem seus magistrados por meio de eleições, segundo Xxxxxxx e Xxxxxxxx (2008, 212) funcionam em 33 estados os Merit Plan Systems (conselhos que nomeiam juízes ou elaboram lista para posterior escolha e nomeação pelo governador).

5 Xxxxxxx Xxxxxxxx (1999, 17), sanções softs, como destruição da reputação de uma personalidade pública e demissão de um ministro em virtude da conveniência política, nos casos de violações às leis, são relevantes, porém insuficientes.

430 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Na accountability horizontal observa-se que existe um agente accountable que deve prestar informações e justificações a outro agente competente. Conforme o arranjo institucional, diferentes mecanismos permitem variá- veis graus de responsabilização dos agentes estatais6 ou resolução dos pro- blemas informacionais que envolvem a relação principal/agente. Um modelo pautado na accountability eleitoral pura desconsidera substancialmente os pa- péis da accountability horizontal e do constitucionalismo [DIAMOND, XXXXX- NER e XXXXXXXX, 1999, 2; XXXXXXXXXX e SMULOVITZ, 2002, 26]. Um poder /

autoridade para exercer suas funções necessita da ação e da cooperação de outro poder ou órgão, buscando coibir a existência de unchecked power (poder sem controle) [PREZEWORSKI, 1999, 328-329].

O principal tipo de agente de accountability horizontal independente é o judiciário. Essa configuração institucional do judiciário traz a seguinte ques- tão: quem guarda e como se guarda o guardião? Já na década de noventa X’Xxxxxxx [1998, 49] e Xxxxxxxxxx [1999, 330] apontaram a ausência de accountability do judiciário brasileiro. Entretanto, no Estado Democrático de Direito, a discussão sobre a accountability judicial relaciona-se, necessariamen- te, com a independência judicial. As questões sobre accountability judicial in- serem-se na discussão designada por Xxxxxxxx [1999, 25] como problemas de segunda ordem de accountability. Nesse campo, busca-se responder ao xxxxxx- te dilema: como criar instituições com funções de accountability que sejam elas mesmas accountable?

A busca por solução desse problema encontra-se no contexto de criação de agentes de accountability especializados, sendo compostos por membros muitas vezes não eleitos e dotados de independência. Há, pelo menos, três arranjos institucionais descritos para lidar com a ausência de accountability sobre agentes não eleitos e independentes: 1) criar um mecanismo de eleição para esses agentes, 2) desenhar relações institucionais dos agentes estatais entre si para que se estabeleçam interações vedando a existência de unchecked power/agent e 3) desenvolvimento de relações internas ou externas de accoun- tability dentro de uma agência ou poder (como Conselhos de Justiça).

Mecanismos que busquem construir a accountability judicial decisional devem ser desenhados com muito cuidado para não afrontar o conceito de independência judicial decisional [XXXXX, 2009, 9]. Essa for ma de indepen-

6 Xxxxxxx Xxxxxxxxxx (2006, 68-69): “A verdade é que, nos últimos 200 anos, pensamos pouco sobre o desenho institucional da democracia. Desde a grande explosão do pensamento institucional, quando se inventaram as instituições democráticas atuais – e, sim, elas foram inventadas

– praticamente não se viu mais criatividade institucional (...) as últimas grandes invenções políticas foram a descoberta da representação proporcional, nos anos de 1860, e dos partidos xx xxxxx, xxx xxxx xx 0000 (...) Xx, xxxxxxxx, xxxxx espaço para a criatividade institucional”.

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 431

xxxxxx afirma que o magistrado deve analisar os casos trazidos à sua jurisdição de acordo com a livre interpretação dos fatos, das leis e da cons- tituição [XXXXXXXX, 1999, 353] e t a mbém est xxxx xxx o sist ema de r ecur sos judiciais7. O problema em afrontar a independência judicial é que se trata de um valor que se relaciona com Estado Democrático de Direito, especi- ficamente com o império do direito (rule of law), com o constitucionalismo e com a democracia [FEREJOHN, 1999, 366-7]. Desse modo, o espaço para aplicação da accountability judicial decisional é mais estreito em virtude da independência judicial decisional. Por outro lado, há a accountability judicial comportamental e a accountability judicial institucional.

Accountability judicial comportamental reside na responsividade dos ju- ízes pela sua conduta perante as partes, os advogados, os funcionários judi- ciais, etc. Diversas características são albergadas sob a accountability judicial comportamental como imparcialidade, integridade, urbanidade e eficiência na prestação judicial, não havendo afronta pelo seu exercício à independên- cia judicial decisional [XXXXX, 2008, 10]. Outra relevante dimensão da accou- ntability judicial diz respeito ao aspecto institucional. No exercício da função jurisdicional, os magistrados atuam como agentes estatais de accountability horizontal em relação aos poderes executivo e legislativo. O poder judiciário também se encontra em um modelo de desenho institucional de checks and balances, o qual constrói interações e limitações recíprocas entre os três po- deres. Nesse contexto, a independência judicial institucional diz respeito à autonomia de que goza o judiciário por ser um poder estatal independente dotado da função primeira de julgar os conflitos jurídicos [GEYH, 2003, 163]. Entretanto, a grande independência judicial institucional e a forte par-

ticipação política do judiciário, principalmente pelo controle de constitucio- nalidade, podem debilitar os mecanismos de accountabilities judiciais internos. Uma resposta institucional a esse problema encontra-se na criação de Con- selhos de Justiça, com o objetivo de ampliar as accountabilities comportamen- tal e institucional, porém não por meio de controle externo, e sim interno. Esse é o caso do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) - o Quadro 1 expressa como as competências do CNJ relacionam-se com o exercício do accountabi- lity judicial.

7 Há um caso emblemático que é lembrado pela literatura sobre independência e accountability

judiciais: o caso Xxxxx (XXXXX, 2008, 10; XXXXXX, 1999, 627; XXXXXXXXXX, 1998, 115).

432 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Quadro 1 – Modalidades de Accountability Judicial / Competências CNJ

Fonte: Organizado pelos autores.

3. Reforma do Judiciário (EC 45/2004) e Conselho Nacional de Justiça (CNJ): solução

política para accountability, independência, controle e eficiência judiciais

As relações de accountabilities judiciais são conformadas pelos arranjos insti- tucionais e estabelecem a gradação entre independência e controle do judiciário, como poder constitucionalizado, e dos magistrados e tribunais, como atores in- dividuais e coletivos (agentes). No Brasil, a Constituição Federal de 1988 ampliou a independência judicial. Por outro lado, a Reforma do Judiciário, promovida pela EC 45/2004, e, em especial, pela criação do CNJ, alterou o equilíbrio entre accountability e independência judiciais estabelecido em 19888.

A existência de uma organização (burocracias ou judiciário) livre de accounta- bility eleitoral amplia a independência desses agentes. A forma xx xxxxxxxxxxx xx xxxxx xxxxxxx xxx xxxxxxxxx xxxxxxxx de provas e títulos produz organizações

8 Uma análise das competências do CNJ e sua relação com a accountability judicial encontra- se em Tomio; Xxxx Xxxxx, 2013.

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 433

qualificadas, mas não necessariamente responsivas. As prescrições previstas no texto constitucional de 1988 sobre a accountability no Brasil9, representou impor- tante conquista na construção do Estado Democrático de Direito. Entretanto, a legitimidade democrática dos agentes não eleitos continuou limitada. Como não há accountability vertical eleitoral sobre esses agentes, a literatura sugere o funcionamento de mecanismos de accountability horizontal e outras formas xx xx- xxxxxxxxxxxx xxxxxxxx. Xxxx xxxxxxx x xxxxxxxxxxx xx xxxxxxx xx xxxxxxxxxx xxxxxxxxxx. Isto não significa que após 1988 nenhuma forma de controle foi imposta ao ju- diciário. A manifestação dos cidadãos, das associações e da imprensa pode expor publicamente um agente público (accountability social). Além disso, a nomeação presidencial de magistrados de tribunais superiores após aprovação pelo senado constitui-se em um mecanismo de accountability judicial que o executivo e o legis- lativo podem exercer sem violar a independência judicial decisional.

Entretanto, no Brasil, o judiciário possui extenso rol de garantias institu- cionais e funcionais, gerando, por decorrência, amplo suporte constitucional à independência judicial. Entre as garantias estão: 1) Autogoverno - Tribunais ele- gem sua cúpula diretiva e elaboram os seus regimentos internos, formulam con- cursos públicos para o ingresso na carreira de juiz substituto; 2) Competência de iniciativa de leis - Judiciário propõe privativamente ao congresso projetos de lei sobre Estatuto da Magistratura, criação de novas xxxxx judiciárias, alteração do número de magistrados dos tribunais inferiores, criação/extinção e remuneração de cargos de juízes e dos serviços auxiliares, criação e extinção de tribunais e mu- dança da organização e divisão judiciárias; 3) Administração financeira - compete ao judiciário apresentar sua proposta de orçamento com dotação orçamentária mensal; 4) Garantias funcionais aos magistrados - vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos, sendo previstas vedações ao exercício de outro cargo público, ao recebimento de custas ou à participação em atividade político-

-partidária.

Pela apresentação do desenho constitucional (garantias e prerrogativas) do judiciário brasileiro, a concepção de que esse é um poder extremamente depen- dente do executivo, defendida por Xxxxxx (1990) e por X’Xxxxxxx (1998), en- contra-se, no mínimo, equivocada. A independência institucional do judiciário brasileira é extensa. Em virtude das garantias institucionais e funcionais do judici- ário e do amplo grau de controle de constitucionalidade (difuso e concentrado), o desenho institucional permite forte participação do judiciário como ator político [XXXXX, 1999, 298; XXXXXXXX, 2002, 41].

Quanto à accountability judicial comportamental, a Constituição de 1988 não instituiu mecanismos eficazes que permitissem contrabalançar o elevado grau de autonomia institucional do judiciário. Como prêmio/sanção pelo comporta-

9 Sobre a accountability na CF 1988, ver. Romêo (2009, 179-188) e Mota (2006, 103-133).

434 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

mento do magistrado encontra-se a promoção, sendo que esta acontece alterna- damente por antiguidade e por xxxxxxxxxxx. Essa forma de valorizar o mereci- mento é insuficiente para concretizar a accountability judicial comportamental. A razão é simples: aqueles que não buscam desenvolver uma prestação jurisdicional eficiente e um constante aperfeiçoamento serão promovidos por antiguidade. Após a Constituição de 1988, as corregedorias e os tribunais exerciam controle sobre os magistrados de primeiro grau, porém não realizavam uma fiscalização substancial sobre os juízes de xxxxxxx xxxx. Apesar de existirem deveres judiciais previstos no Estatuto da Magistratura, não se observava mecanismos adequados para a realização da accountability judicial comportamental.

Além disso, após 1988, aconteceu uma explosão de demandas apresentadas à jurisdição. Essas questões são responsáveis pela ampliação da relevância e do impacto social do judiciário10. A ampliação da provocação do judiciário também aumentou a busca por celeridade judicial e pela eficiência na prestação jurisdicio- nal. Uma reforma mais profunda na questão da celeridade e no estabelecimento de maiores redes de accountability judicial comportamental e institucional exigia al- terações no desenho constitucional brasileiro11. Na reforma do judiciário ocorreu a discussão de como a revisão do processo de accountability judicial institucional pode incrementar a accountability judicial comportamental. Esse foi o caso de duas iniciativas de reformas do judiciário: a PEC 96/9212 e a PEC 112/9513.

10 Em 1990, na justiça comum de primeiro grau foram propostos 3.617.064 processos e julgados 2.411.847. No ano de 2002, por sua vez, foram apresentados 9.764.616 e julgados 7.506.697 (XXXXX, 2004a, 13).

11 Em 1992, o deputado federal Xxxxx Xxxxxx apresentou a PEC 96. O principal argumento da proposta encontra-se na ideia de que a CF 88 não projetou incentivos e estruturas para que os magistrados cumprissem suas funções plenamente (BRASIL, 1992, 7850).

12 Este trecho capta o problema principal que deveria ser enfrentado pela reforma do judiciário pela proposta da PEC 96/92: “Na verdade, o problema é mais profundo, porque o Poder Judiciário é, dentre os três Poderes da República, o único infenso à fiscalização. Enquanto o Executivo é fiscalizado pelo Legislativo, este pelo povo e ambos pelo Poder Judiciário. Os juízes não se submetem a qualquer modalidade de censura externa” (BRASIL, 1992, 7852). A PEC n. 96/92 propôs mudanças no processo de seleção, promoção e vitaliciedade para os xxxxxx xxxxxxxxxxx, xxxx xx xxxxxxx x xxxxxxxx xx xxxxxxxx xx xxxxxxxxxxx xx STF e no STJ. Este trecho capta o problema principal que deveria ser enfrentado pela reforma do judiciário pela proposta da PEC 96/92: “Na verdade, o problema é mais profundo, porque o Poder Judiciário é, dentre os três Poderes da República, o único infenso à fiscalização. Enquanto o Executivo é fiscalizado pelo Legislativo, este pelo povo e ambos pelo Poder Judiciário. Os juízes não se submetem a qualquer modalidade de censura externa” (BRASIL, 1992, 7852). A PEC n. 96/92 propôs mudanças no processo de seleção, promoção e vitaliciedade para os xxxxxx xxxxxxxxxxx, xxxx xx xxxxxxx x xxxxxxxx xx xxxxxxxx xx xxxxxxxxxxx xx STF e no STJ.

13 O deputado federal Xxxx Xxxxxxx formulou a PEC 112/95 (BRASIL, 1995) que buscava

regulamentar e criar o sistema de controle do poder judicial (conselho federal de justiça, conselhos

estaduais de justiça), não podendo interferir no mérito das decisões judiciais e nas atividades

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 435

Desde a PEC 96/92 transcorreram doze anos para que o congresso aprovas- se a reforma do poder judiciário, a qual estabeleceu, entre diversos dispositivos, um Conselho Nacional de Justiça (CNJ) com competência sobre as magistraturas federal e estaduais. A criação de um conselho de justiça com membros externos era repelida pela maior parte da magistratura [XXXXX, 2004b, 35]. Apesar de a emenda constitucional 45/04 ter criado o CNJ com maioria de conselheiros juízes e sob a presidência de um ministro do STF, estabeleceu-se um conselho de magistratura com membros externos.

A eficiência na prestação jurisdicional foi o centro do debate da reforma do judiciário (EC 45/2004). Além disso, criou mecanismos de promoção em que o merecimento deveria ser analisado por meio da quantidade de despachos, de sentenças e de acórdãos prolatados por um magistrado e pelo fiel cumprimento dos prazos processuais. Também determinou a participação obrigatória em curso oficial de preparação para a obtenção de vitaliciedade. A remoção, a disponibili- dade e a aposentadoria, por interesse público, passaram a ser julgadas pelo tribunal e pelo CNJ. Entretanto, apenas por meio de sentença judicial pode o magistrado perder o cargo, sendo a maior sanção disciplinar administrativa a aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo de serviço. A impossibilidade de aplicar sanção administrativa de perda de cargo diminui a accountability judicial compor- tamental.

Conforme previsto no art. 103-B, CF, o CNJ: é composto por quinze mem- bros; o mandato dos conselheiros é de dois anos com uma possível recondução; o ministro do STF14 preside o conselho, cabendo a nomeação de todos os mem- bros do CNJ pelo presidente da república após aprovação dos candidatos pelo Senado Federal. No que se refere à composição do CNJ, há 60% dos membros

jurisdicionais. Conforme Clève (2011b, 666-667), desde a constituinte ocorre a discussão sobre a criação de um órgão de controle externo do judiciário. Na Comissão de Sistematização da Constituinte, o Conselho Nacional de Justiça já havia sido previsto no art. 151 do Projeto A de Constituição (XXXXXXX, 2007, 241).

14 No que se refere à composição do CNJ, os conselheiros são i) ministro do STF indicado pelo tribunal, ii) ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ) indicado pelo STJ, que será corregedor de justiça, iii) ministro do Tribunal Superior do Trabalho (TST) indicado pelo tribunal,

iv) desembargador de um dos Tribunais de Justiça (TJ) indicado pelo STF, v) juiz estadual indicado pelo STJ, vi) juiz do Tribunal Regional Federal (TRF) indicado pelo STJ, vii) juiz federal indicado pelo STJ, viii) juiz de um Tribunal Regional do Trabalho indicado pelo TST, ix) juiz do trabalho indicado pelo TST, x) membro do ministério público da união indicado pelo procurador geral da república, xi) membro do ministério público estadual, escolhido pelo procurador geral da república e indicado pelos ministérios públicos estaduais, xii) dois advogados indicados pelo conselho federal da OAB, xiii) dois cidadãos de notável saber jurídico e moral ilibada, sendo um indicado pela câmara dos deputados e outro pelo senado federal. A emenda constitucional n. 61/09 alterou o art. 103-B, I, CF, prescrevendo que o presidente do STF seria membro do CNJ e presidente desse conselho, sendo substituído pelo vice-presidente do STF.

436 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

juízes e 40% dos conselheiros não magistrados. O CNJ constitui-se em órgão responsável por exercer accountability sobre outros agentes como tribunais, magis- trados, serviços auxiliares, prestadores de serviço notarial e de registro que atuam por delegação. Desse modo, a principal modalidade de accountability praticada pelo CNJ é a accountability horizontal, mas, indiretamente, esse órgão também desem- penha elementos de accountability vertical não eleitoral (social). O CNJ constitui-se em um mecanismo de accountabilities judicial comportamental e institucional. Não existe competência de accountability judicial decisional, pois o conselho não exerce poder jurisdicional originário ou recursal.

4. Hipóteses da literatura comparada: o CNJ aumenta (ou é dotado de mecanismos para) a

accountability, o controle e a eficiência judiciais?

A literatura comparada possui algumas contribuições valiosas para compre- ensão do CNJ e suas competências. Abordaremos duas referências nesta área de estudo para construir nossas hipóteses de trabalho. Primeiro, Xxxxxxxxxx [2002, 3 ss.] sustenta que a criação de conselhos de justiça em diversos países objetivou aumentar a independência judicial e melhorar a gestão das xxxxxx (pela despolitização e desburocratização do judiciário). A autora, entretanto, sugere duas questões que são interessantes para este artigo: a) a institucionalização dos conselhos é complicada e complexa e os resultados podem não ser os esperados pela engenharia institucional e b) na América Latina, ao contrário da Europa, ou- tros objetivos (a qualidade e eficiência judiciais) foram determinantes para a cria- ção dos conselhos de justiça. Esses dois aspectos serão abordados em seguida.

A segunda referência, mais relevante para ser debatida aqui, é a contribuição de Xxxxxxx e Xxxxxxxx [2008, 217-20]. Os autores avaliam a capacidade de con- selhos de justiça por duas dimensões: composição e competências. Na primeira, a dominância na composição dos xxxxxxxxx xx xxxxxxxxxxx (xxx xxxxxx xx xxxxxx xxxxxxxxxx, xxxxxx xx xxxxxx xxxxxxxxxx ou membros externos à magistratura) de- monstraria, no desenho institucional: 1) fortalecimento da hierarquia judicial com grande independência de outros poderes; 2) independência judicial não hierar- quizada; e, 3) controle político/externo e ampliação do accountability judicial. Na segunda dimensão, há três importantes competências que mensurariam a força/ fraqueza dos conselhos: 1) extensiva (nomeação, promoção, disciplina, retenção e exoneração de magistrados); 2) intermediária (somente nomeação de juízes); e 3) mínimas (housekeeping functions- administrativa, orçamentária, etc.). Como a segunda dimensão (competências) predominaria sobre a primeira (composição), conselhos com competências mínimas seriam fracos, independentemente da sua composição. É desta forma que os autores classificam o CNJ brasileiro, visto que destituído das competências extensivas (presentes nos conselhos de Japão, México, França e Itália) ou intermediárias (casos de Bélgica, Canadá, Alemanha

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 437

e Reino Unido). Além disso, para xx xxxxxxx, xx xxxxxx xx xxxxxx xxxxxxxxxx xxxx- xxx a composição do STF, o que não favoreceria o reforço da hierarquia judicial. Certamente, a classificação de Garoupa e Xxxxxxxx [2008] é um grande xx- xxxxx xx xxxxxxxxxx xx xxxxxxxx xx xxxxxxxxxx x xxxxxxx xx xxxxxxxxx xx xxxxxxx. Particularmente, os autores pretendem entender como essas reformas maximi- zam/minimizam a “politização do judiciário” e a “judicialização da política”, enfatizando a importância do equilíbrio entre accountability e independência ju- diciais, sobretudo quando esta última é garantida pela nomeação despolitizada de magistrados. Entretanto, como qualquer esforço de comparação de desenhos institucionais, os autores cometem equívocos sobre a classificação de casos par- ticulares ao ignorar o conjunto do arranjo institucional. Ou seja, a classificação/ interpretação dos autores sobre o CNJ nos parece parcialmente correta quanto às competências, porém, equivocada, tanto na composição quanto no sentido da

reforma/criação do conselho judicial (CNJ).

Primeiro, sobre as competências do CNJ, é correto afirmar que as ausências de nomeação/demissão dos juízes pelo CNJ reduz a accountability sobre a magis- tratura. Entretanto, através de seu poder normativo (regulamentar), o CNJ altera parcialmente o processo de promoção/retenção/disciplina dos juízes, sobretudo de primeiro grau. Isto é, o CNJ não possui unicamente housekeeping functions. So- bretudo, porque a instância de recurso de seu poder normativo é o STF. Caso a regulamentação produzida pelo CNJ seja mantida pelo STF, o poder de legislar sobre a carreira da magistratura do CNJ é reforçado, o que amplia seus efeitos de accountability judicial interno. Segundo, sobre a composição do CNJ, mesmo que essa seja majoritariamente formada por membros de xxxxxx inferiores e ex- ternos ao judiciário, os postos xxxxxx ocupados pelo presidente do STF como Presidente do CNJ e pelo representante do STJ como Corregedor Nacional de Justiça limitam a não hierarquização do CNJ. Além disso, a revisão/confirmação do STF sobre o poder regulamentar do CNJ reforça o predomínio (mesmo que não numérico) da corte superior sobre o conselho.

Terceiro, o sentido da reforma do judiciário não incide diretamente sobre a judicialização da política/politização do judiciário. O objetivo da reforma não foi diminuir a independência do judiciário e ampliar a accountability do poder ju- diciário por meio da ampliação dos poderes de instâncias legislativas/governa- mentais, restringindo as decisões tomadas pelos juízes. O objetivo da reforma e da criação do CNJ visou principalmente o aumento da eficiência e celeridade do judiciário diante do aumento da demanda jurisdicional dos anos noventa. O meio foi reforçar a hierarquização do judiciário, aumentar o accountability interno e criar mecanismos de controles sobre as instâncias inferiores através do poder norma- tivo/disciplinar do CNJ, da súmula vinculante, etc. Entretanto, a manutenção da extensão das garantias institucionais funcionais ao conjunto da magistratura teve um efeito limitador a esses objetivos, mesmo que as accountabilities compor-

438 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

tamental e institucional tenham sido ampliadas. Esta é, de forma pouco precisa, a hipótese que verificaremos através das evidências apresentadas a seguir.

5. Evidências: Poderes Regulamentar e Disciplinar do CNJ e Eficiência do Judiciário

Xxxxxxx Xxxxxx, Sarlet e Clève [2005, 22-23] o poder regulamentar do CNJ não pode: 1) estabelecer novos direitos e deveres, 2) criar regras gerais e abstra- tas e 3) restringir direitos fundamentais. Esse poder regulamentar, de outro lado, deveria concretizar leis formais já estabelecidas, por meio de uma função pare- cida com as leis medidas, no âmbito de sua competência (atuações financeiras e orçamentárias, cumprimento dos deveres judiciais e outras competências postas na Constituição e no Estatuto da Magistratura). Excepcionalmente, esse poder regulamentar poderia concretizar diretamente a Constituição Federal de 1988.

Há uma diferença estrutural e política entre as leis ordinárias e complemen- tares, de um lado, e o poder regulamentar do CNJ. A principal diferença estru- tural é: a aprovação das leis ordinárias e complementares é mais difícil e dotada de maior respaldo democrático do que o poder regulamentar do CNJ. A maneira como essa separação será feita depende de duas questões: 1) novo Estatuto da Magistratura Nacional e 2) costumes constitucionais firmados pelo CNJ, STF, Congresso Nacional e Presidência da República.

Essa competência (fiscalizar legalidade, impessoalidade, moralidade, publi- cidade e eficiência) possui principalmente função de accountability horizontal, já que o CNJ fiscaliza a concretização de valores da administração pública. Por sua vez, a concretização desses princípios, como a publicidade, permite a reali- zação de accountability social (vertical não eleitoral) sobre magistrados e serviços auxiliares, sendo aplicadas as sanções de exposição pública ou de denúncias às ouvidorias. Esses são importantes mecanismos para transformar em accountable os agentes estatais, analisando-os não na prestação da jurisdição, e sim das ativi- dades administrativas, financeiras e na apresentação dos dados referentes à pres- tação da jurisdição (informações sobre os processos, a quantidade de processos analisados, etc.).

Sobre o princípio da publicidade, observam importantes mudanças implan- tadas pelo CNJ na efetivação dessa competência. Foram estabelecidas e concre- tizadas diversas resoluções para trazer maior publicidade no judiciário. De outro lado, a publicização dessas informações permite ao povo, principal dos agentes estatais eleitos ou não eleitos, e a grupos da sociedade civil exercerem a accounta- bility social sobre o poder judiciário. Além disso, através de seus atos normativos, o CNJ define a política judiciária e determina ou recomenda aos tribunais a adoção de alterações na sua organização administrativa e a prestação de serviços jurisdicionais especializados. Por fim, as resoluções e demais atos do CNJ ope- racionalizam a fiscalização dos tribunais e definem as infrações administrativas e

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 439

comportamentais dos magistrados, sinalizando ao conjunto do poder judiciário a expectativa sobre a alteração do exercício funcional pelos seus membros.

Desde sua criação, entre junho de 2005 e março de 2013, o CNJ instituiu 319 atos normativos (resoluções, instruções normativas, enunciados, recomendações e provimentos). De todos os atos normativos do CNJ, 241 continuam vigentes (não foram revogados ou alterados inteiramente por novos atos) e regulamentam seu próprio funcionamento, a publicização das informações dos tribunais, a fis- calização do CNJ sobre os tribunais, os padrões de comportamento dos magis- trados e as sanções administrativas aplicáveis a tribunais e juízes.

A frequência de atos normativos instituídos pelo CNJ (presidência, corre- gedoria e diretoria-geral) foi crescente até 2009. Possivelmente, isto demonstre o processo de institucionalização do próprio conselho e a definição crescente de seu papel regulamentador e fiscalizador do judiciário nacional. Por outro lado, no exercício de seu poder regulamentar o CNJ concentrou seus atos normativos em determinar/padronizar a administração pelos tribunais de: política jurisdicional, publicização dos atos/orçamento, política remuneratória/gestão de pessoal, or- ganização de xxxxx, remoção/permuta de juízes, etc. Esse conjunto de normas representou 70% dos atos normativos do CNJ, sendo esses atos tipicamente re- lacionados ao controle (accountability) institucional do CNJ exercido sobre a admi- nistração dos tribunais estaduais e federais – ver Gráfico 1 e Quadro 2.

Gráfico 1 – Objeto (tipo de accountability judicial) dos Atos Normativos CNJ

440 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Somente 9% dos atos normativos do CNJ direcionaram-se diretamente à defi- nição de regras que permitem o controle (accountability) comportamental de desem- bargadores e juízes – ver Quadro 3. Estas normas disciplinam o comportamento dos magistrados e tipificam ações que seriam passíveis de sanções administrativas, como: violação de condutas éticas, prática de nepotismo, improbidade administrati- va, descumprimento de prazos processuais, descumprimento de jornada de trabalho e demais violações disciplinares. É claro que a concentração xx xxxxxx xx xxxxxxxxxx- xxxx xxxxxxxxxxxxx xxx xxxxxx, xxxxxxxxxxxxxxx, xxx xxxxx atenção ao controle com- portamental. A própria observação da gestão das políticas mais gerais (institucionais) do judiciário pelos tribunais ocasiona uma mudança de comportamento nos juízes e desembargadores, ampliando o exercício dos dois tipos de accountabilities.

Quadro 2– Poder Regulamentar CNJ - Accountability Comportamental (exemplos)

Res 7/05; 20/06 e EA 1/05 Restringe a prática de nepotismo.

Res 30/07 e 135/11 Uniformização de procedimento adminis-

trativo disciplinar.

Res. 34/07 Disciplina as atividades do magistério.

Res 37/07 Obriga Tribunais a regulamentar os casos ex- cepcionais de residência fora das comarcas.

Criação do Cadastro Nacional de Condena-

Res 44/07, 50/08 e 172/13

dos por ato de Improbidade Administrativa no Poder Judiciário Nacional.

EA 6/08 Define requisitos atinentes a remoções de magistrados.

Res 60/08 Institui o Código de Ética da Magistratura Nacional.

Res 82/09 Regulamenta as declarações de suspeição

por foro íntimo.

Institui mecanismo para controle dos prazos

Res 112/10

Res 000/00

xx xxxxxxxxxx xxx xxxxxxxxx x xxxxxx xxxxxxx xx competência criminal.

Regulamenta a participação de magistrados em congressos, seminários, simpósios, en-

contros jurídicos.

Rec 10/13 Dispõe sobre a xxxxxxx xx xxxxxxxxxx xx xxxx x xxxxxx xxx xxxxxxxxxxx.

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 441

Quadro 3– Poder Regulamentar CNJ - Accountability Institucional (exemplos)

Res 4/05, 15/06

Cria o Sistema de Estatística do Poder Judiciário.

Res 5/05

Res 3/05

Res 11/06

Res 13-14/06

Res 17/06

Estabelece limites de despesa com pessoal e en- cargos sociais para os órgãos do Poder Judiciário da União.

Dispõe sobre as férias coletivas nos Juízos e Tribunais de 2º Grau.

Regulamenta o critério xx xxxxxxxxx xxxxxxxx xxxx x xxxxxxxxx xx xxxxxxxx xxxxxxx xx xxxxxxxx xx xxxxxxxx da magistratura.

Dispõe sobre a aplicação do teto remuneratório constitucional para os servidores do Poder Ju- diciário e para a magistratura.

Define parâmetros a serem observados na escol- ha de Magistrados para substituição dos mem- bros dos Tribunais.

Fonte: CNJ (xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxx-xxxxxxxxxx, consulta em abril/2013).

Outro efeito da ampliação da accountability do judiciário brasileiro, pelo con- trole interno exercido pelo CNJ, pode ser medido pelo exercício do poder dis- ciplinar sobre as possíveis infrações disciplinares de juízes e desembargadores. Além disso, na medida em que a população e operadores jurídicos reconhecem no CNJ a capacidade xx xxxxxxxxx xx xxxxxxxxxxx, x xxxxxxxx xxx xxxxxxxxx das denúncias contra condutas irregulares dessas autoridades. No Gráfico 2, obser- vam-se claramente o crescimento de processos disciplinares contra magistrados entre 2009 e 2011 e um declínio desses processos a partir de 2012. Isto pode ser um indício de que, no momento em que a população e operadores jurídicos perceberam a institucionalização do CNJ, passaram a utilizar deste expediente para apresentar denúncias contra condutas dos magistrados. Entretanto, há duas hipóteses explicativas para o decréscimo dessas denúncias: a) a diminuição revela uma alteração efetiva no comportamento de juízes em função da percepção da eficácia dos mecanismos de controle; ou, b) por outro lado, a falta de confiança nesse mecanismo pelos denunciantes para punições efetivas aos desvios de con- duta dos magistrados promoveu o decréscimo.

442 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Gráfico 2 – Processos Disciplinares contra Magistrados (Cadicor/CNJ)

Fonte: CADICOR-Sistema de Acompanhamento de Processos Disciplina- res contra Magistrados (xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/000-xxxxxxxxxxx/00000- cadicor, consulta em abril/2013)

Importante observar que qualquer interessado pode formular denúncia con- tra juízes e desembargadores. Desse modo, os cidadãos detêm a faculdade de denunciar os ilícitos praticados por magistrados, um mecanismo de accountability vertical não eleitoral, que permite a aplicação de sanção por órgão de accountability horizontal (CNJ) sobre agentes estatais não eleitos (magistrados, servidores auxi- liares e pessoas que agem por delegação).

Corregedorias dos tribunais (26%), o Judiciário (juízes e serventuários; 15%) e pessoas físicas (advogados e população atendida pela justiça, 47%), são os princi- pais denunciantes. Juntos, esses autores de denúncias contra magistrados somam quase 90% dos 3.899 processos presentes no sistema de processos disciplinares contra magistrados do CNJ (Cadicor, em abril/2013). Os dados demonstram que 53,4% dos processos foram concluídos. Os processos disciplinares concentram- se entre xxxxxx xx xxxxxxxx xxxx x xx xxxxxxxxx xxxxxxxxx, xx quantidade superior a sua participação relativa no conjunto da magistratura nacional. O mais indicati- vo é que os processos atingem, relativamente, muito menos os desembargadores, talvez pelo controle que exercem sobre as corregedorias.

As Corregedorias dos tribunais parecem ser os autores fundamentais nas de-

núncias de magistrados. Nas situações em que as Corregedorias são pouco presentes

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 443

como denunciantes, os outros autores não ocupam adequadamente essa xxxxxx. Isto indica que, na ausência de atuação dos próprios tribunais e seus corregedores, o CNJ não substitui necessariamente esses atores apesar da sua competência disciplinar ser independente e concorrente aos tribunais. A análise do ilícito disciplinar não preju- dica o exercício do poder correcional e disciplinar pelos tribunais e pelas suas corre- gedorias. Esse mecanismo estabelece a competência disciplinar administrativa con- corrente, podendo tanto o CNJ como os tribunais fiscalizarem administrativamente magistrados, servidores auxiliares e prestadores de serviços públicos delegados. Esse desenho institucional poderia aumentar a accountability judicial comportamental ao permitir que mais de um órgão faça o julgamento das infrações disciplinares15.

Tabela 1 – Resultado dos Processos Disciplinares contra Magistrados (Ca- dicor/CNJ)

Resultado dos Processos Disciplinares	Magistrado		Total	%
	Desembargador	Juiz
Demissão		2	2	0,1
Aposentadoria Com- pulsória	1	10	11	0,3
Remoção Compulsória		7	7	0,2
Disponibilidade		11	11	0,3
Censura		13	13	0,3
Advertência		10	10	0,3
Outros resultados (não tipificados pelo CNJ)	4	194	198	5,1
Processos não concluídos	25	1360	1385	35,5
Processos arquivados	61	2199	2260	58,0
Não identificados		2	2	0,1
Total	91	3808	3899	100,0

Fonte: CADICOR-Sistema de Acompanhamento de Processos Disciplina- res contra Magistrados (xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/000-xxxxxxxxxxx/00000- cadicor, consulta em abril/2013)

15 O art. 103, § 4°, III e V, CF, estabelece nítida competência administrativa disciplinar concorrente entre o CNJ e o tribunal que pertence o magistrado. Desse modo, o CNJ pode originalmente analisar um ilícito disciplinar, além de avocar e rever processos disciplinares iniciados nos tribunais. O STF, na ADI 4638, proposta pela AMB, declarou a constitucionalidade da competência disciplinar concorrente.

444 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Outro dado do conjunto de processos disciplinares é a baixa taxa de sanção administrativa. Conforme exposto na Tabela 0, xxxxx xx 0,0% xx xxxxx xx xx- xxxxxxx resultaram em algum tipo de sanção administrativa aos magistrados. Isto indica que não há fundamentos/elementos na denúncia ou não há investigação ou mecanismos de busca de elementos para fundamentar as denúncias.

Os dois tipos de motivação predominante para a abertura de processos dis- ciplinares contra magistrados envolvem Representações por Excesso de Prazo (REP) e Representações Disciplinares (RD) – ver Gráfico 3. Sobretudo o primei- ro tipo poderia ter efeito sobre a celeridade processual, um dos efeitos deman- dados pela reforma do judiciário e previsto no reforço da accountability judicial comportamental promovido pelo CNJ.

Gráfico 3 – Motivo dos Processos Disciplinares contra Magistrados (Cor- regedoria/CNJ)

Fonte: Relatórios de Gestão Corregedoria/CNJ e Relatórios Anuais CNJ (xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx-xxxxxx-xx- corregedoriahttp://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx, consulta em junho/2013)

Por fim, conforme sugerimos na hipótese de trabalho, a criação do CNJ au- mentou as accountabilities judiciais institucional e comportamental, porém não teve o mesmo efeito em atingir o objetivo principal da reforma do judiciário: aumen-

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 445

tar a eficiência. A mensuração da eficiência envolve aspectos complexos e nem sempre claramente tangíveis. Sobretudo, cremos que a melhor forma de mensu- ração envolveria a comparação de dados com outros sistemas judiciais. Contudo, para oferecer alguns indicadores da eficiência judicial, mesmo que incompletos, utilizamos os dados divulgados pelo CNJ sobre duas questões xxxxxx do judici- ário, comparando a justiça federal e estadual (2004-2010): despesas do judiciário em relação ao PIB/total das despesas públicas e taxa de congestionamento16 (ver Gráficos 4 e 5). O primeiro indicador permite mensurar o custo do judiciário desde a criação do CNJ. Como pode ser visto no Gráfico 4, o custo do judiciário estadual manteve-se praticamente constante em relação ao gasto público estadual no período. Por outro lado, o custo da Justiça Federal teve um acréscimo de 37% em relação à sua participação no gasto público federal entre 2004 e 2010. Ao mesmo tempo, a taxa de congestionamento processual em ambas as justiças teve pouca alteração no período, sendo o único dado relevante o decréscimo de 10% nessa taxa na justiça estadual de primeiro grau.

Gráfico 4 – Despesas do Judiciário

Fonte: Relatórios Anuais CNJ (xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxx/xxxxxxxxx- es/relatorios, consulta em junho/2013)

(*)Excluídos: Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral, Justiça Militar e Tribunais Superiores.

16 Segundo descrição do CNJ, a “taxa de congestionamento mede a efetividade do tribunal em um período, levando-se em conta o total de casos novos que ingressaram, os casos baixados e o estoque pendente ao final do período” (xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/).

446 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Gráfico 5 – Taxa de Congestionamento

Fonte: Relatórios Anuais CNJ (xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxx/xxxxxxxxx- es/relatorios, consulta em junho/2013)

(*) Excluídos: Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral, Justiça Militar e Tribunais Superiores.

6. Conclusão

A independência judicial institucional constitui-se em importante aspecto da autonomia que o judiciário possui para realizar adequadamente sua função fim: exercer a jurisdição. São diversos os elementos que compõem a independência xxxx- cial institucional como poder de seleção dos magistrados e de servidores auxiliares, exercício do poder disciplinar sobre magistrados e servidores auxiliares, autonomias administrativa, financeira e orçamentária, garantias funcionais como vitaliciedade, irredutibilidade de salários e inamovibilidade, possibilidade de participar do pro- cesso legislativo de atos normativos relevantes para a magistratura e para a gestão da justiça, observância dos comandos judiciais pelos outros agentes estatais, parti- cipação dos outros agentes estatais na concretização dos interesses da magistratura e outras questões. A accountability judicial institucional diz respeito ao poder de fis- calizar, influenciar e sancionar o judiciário como um poder, como uma instituição. Como o poder judiciário é composto por diversos agentes estatais (magis- trados, órgãos e tribunais), a accountability judicial institucional também é exercida por alguns integrantes do judiciário sobre outros agentes judiciais. Em outras palavras, além da accountability judicial institucional externa, há a accountability ju- dicial institucional interna. Esta forma de accountability é exercida pelo tribunal de maior hierarquia, pelos xxxxxxxxx xx xxxxxxx (xxxxxx x xxxxxxx xxx xxxxxxx xxx xxxxxx), xxxx xxxxxxx dos tribunais e pela corregedoria de justiça. Observa-se uma tendência nos Estados Democráticos de Direito em aumentar a accounta-

Controle do poder judiciário: estruturas teóricas da accountability... 447

bility judicial institucional interna e diminuir a accountability judicial institucional externa. A ampliação da accountability judicial institucional interna não afronta a independência judicial institucional apesar de redesenhar as relações de poder dentro do judiciário.

Ainda, o judiciário brasileiro é dotado de grande independência judicial ins- titucional e plena independência judicial decisional. No que se refere ao poder disciplinar administrativo, competia apenas aos próprios tribunais fiscalizar o cumprimento dos deveres judiciais dos magistrados após a Constituição Federal de 1988. Desse modo, não se desenhou adequadamente o sistema de controle disciplinar administrativo dos juízes, pois não foram concedidos os incentivos suficientes para que os magistrados buscassem seguir da melhor maneira possível os deveres funcionais.

Com a preocupação de atacar o problema da prestação da justiça adequada (garantia dos direitos) e célere e o déficit de accountabilities judiciais institucional e comportamental, foi proposta a PEC n. 96/92 e a PEC n. 112/95. A reforma do judiciário (EC 45/2004) procurou atacar o problema da eficiência judicial, além de aumentar os instrumentos de accountability dos agentes estatais em geral (por exemplo: súmula vinculante e deslocamento de competência em casos de graves violações aos direitos humanos) e de accountabilities judiciais institucional e comportamental.

As evidências empíricas demonstram que o poder regulamentar do CNJ foi intensamente utilizado para o aprimoramento da accountability institucional. De outro lado, apesar de quantitativamente o conjunto de atos normativos do CNJ sobre accountability comportamental ser pequeno, o poder regulamentar nessa se- ara promoveu relevantes disciplinas como o Código de Ética. No que se refere aos processos disciplinares administrativos, ocorreu inicialmente um progressivo crescimento desses processos e atualmente observa-se uma substancial diminui- ção na apresentação desses pedidos. Há duas hipóteses explicativas que necessi- tam ser testadas sobre o recente fenômeno da diminuição: a) o decréscimo ocor- reu pelo baixo índice de condenação dos magistrados, gerando descrédito nos autores do processo administrativo ou b) os magistrados mudaram sua conduta, aumentando a atuação em conformidade com os deveres funcionais.

Ainda sobre o poder disciplinar, a taxa de condenação é baixa (1.5% de sanções administrativas aplicadas). Importante observar que, proporcionalmente ao número de desembargadores, juízes de tribunais e ministros de tribunais supe- riores, o número de processos disciplinares contra esses magistrados é pequeno, demonstrando que ocorreu pequena ampliação na accountability comportamental nesse importante segmento da magistratura. Sobre a eficiência judicial mensura- da pela diminuição dos recursos financeiros utilizados pelo judiciário e pela taxa de congestionamento, não há melhora substancial na eficiência promovida pela atuação do CNJ.

448 Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Além disso, a publicização de estatísticas (despesas, eficiência processual e atividades jurisdicionais) e processos disciplinares pelo CNJ promoveu, secunda- riamente, a ampliação da accountability social do judiciário. Essas informações per- mitiram um maior conhecimento e controle social sobre o judiciário. Não há dú- vidas de que o poder judiciário brasileiro é mais accountable após a criação do CNJ. De outro lado, muito ainda deve ser feito na constante busca por accountabilities judiciais institucional e comportamental e na questão da eficiência judicial. Em verdade, faltam a) reflexões teóricas sobre a idéia de eficiência judicial compro- metida com a garantia dos direitos e o uso racional de recursos escassos (tempo e dinheiro) e b) estudos de política e direito comparados sobre a eficiência judicial.

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CONTROL OF JUDICIARY: TEORETICAL STRUCTURES OF JUDICIAL ACCOUNTABILITY AND CRITICAL ANALISYS OF BRAZILIAN NATIONAL JUDICIAL COUNCIL (CNJ) FROM 2005 TO 2013

by Xxxxxxxx Xxxxxxx de Xxxxx Xxxxx - Ilton Xxxxxxxx Xxxx Filho

Abstract

The debate on the Reform of the Judiciary (Constitutional Amendment 45th) was made to implement better mechanisms of judicial accountability and the expedite judicial process. Brazilian Judiciary has a strong institutional and decisional judicial independence after the 1988 Federal Constitution. The performance of the National Judicial Council (CNJ), created by 45th Amendment, mainly promotes a partial redesign of the power in the administrative, disciplinary and financial judicial powers. The article analyzes how the constitutional powers and institutionalization process of CNJ have determined major xxxx- cial accountability (institutional and behavioral) and judicial efficiency. The method used institutional variables (constitutional powers of the CNJ) and empirical data to expand the understanding of CNJ’s decision making and outcomes (administrative judgments and resolutions) which allowed the growth of accountability in the judiciary institutions. The judiciary has become more accountable after the creation of the CNJ, however, this did not result in greater procedural efficiency.

Corruzione e impunità in Brasile

di Xxxxxxxxx Xxxxx de Xxxxxxx Xxxxxxx

SOMMARIO: 1. Introduzione. - 2. Il nepotismo, il peculato e la corruzione. - 3. Il problema dell’impunità dei giudici, dei politici e dei funzionari. - 4. La giustizia elettorale e il finanzia- mento illecito delle campagne elettorali.

1. Introduzione

Il tema che affronto in questo contributo è quello della corruzione e delle risposte da parte del sistema giudiziario brasiliano. Mi soffermerò principalmente sul problema della lungaggine dei processi e della sostanziale impunità di cui go- dono giudici, politici e funzionari pubblici, accusati di fatti corruttivi.

Sarà trattato anche il problema della giustizia elettorale che, benché svolga un ruolo importante e indipendente al fine di garantire il corretto funzionamento delle competizioni elettorali, incontra alcune difficoltà nell’identificare e provare la cosiddetta “caixa dois”, ossia il finanziamento illecito della campagna elettorale da parte di soggetti privati, che finisce anch’esso con il favorire la corruzione tra il governo vincitore e coloro che lo hanno finanziato.

Prima di entrare però nel cuore di questi problemi, è bene preliminarmente aver chiaro ciò che è già stato riconosciuto nei documenti internazionali americani a proposito della corruzione, e cioè che “la corruzione e l’impunità debilitano le istituzioni pubbliche e private, corrodono la morale dei popoli, attentano allo Stato di diritto, danneggiano le economie e l’assegnazione di risorse per lo sviluppo”1: questo è quanto viene sottolineato nella Dichiarazione di Nuevo Xxxx firmata dai capi di Stato e di governo dell’Organizzazione degli Stati americani (OSA) nel 2004. La corruzione è un problema presente tanto in Brasile quanto in Italia. Se- condo i dati forniti da Transparency International, nel 2012, il Brasile occupava il 69° posto e l’Italia il 72° in una lista di 178 paesi con indici di corruzione molto alti 2.

0 Xxxxxxxxxxx xx Xxxxx Xxxx, xx xxx.xxx.xxx/.../xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx, 0000.

2 Transparency International, Corruption Perceptions Index 2012, Berlin, 2012, disponibile in

xxx.xx.xxx/ Publication/vwLUAssets/2012_TI_CPI/$FILE/2012%20TI%20CPI.pdf.

Nuove Autonomie n. 3/2014

454 Xxxxxxxxx Xxxxx de Xxxxxxx Xxxxxxx

Transparency International definisce la corruzione come “l’abuso di pubblici uffici per il guadagno privato”3. Le organizzazioni internazionali, come la Banca Mondiale4 e il PNUD5, usano definizioni simili. L’abuso può essere commesso da una persona con potere di decisione nel settore pubblico o privato; può essere iniziato da questa stessa persona o causato da un terzo che vuole influenzare il processo decisionale.

La corruzione è una manifestazione di fragilità istituzionale, di bassi valori morali, di incentivi distorti, ma è soprattutto - come si vuole qui dimostrare - una conseguenza della mancanza di controllo e di punizione. Il comportamento cor- rotto porta benefici a una persona o a un piccolo gruppo di persone, che ignora- no le regole volte a garantire l’equità e l’efficienza. Produce, a sua volta, risultati ingiusti, inefficienti e diseconomici. Le ricompense illecite, destinate a un piccolo gruppo che viola le regole, avvengono a spese della comunità. Tra gli altri soggetti danneggiati dalla corruzione vi sono, per esempio, non tanto o non solo quelli che sono forzati a pagare le tangenti, ma anche e soprattutto coloro i quali perdono gli appalti di beni, servizi e forniture proprio a causa delle tangenti pagate da altre persone, nonché coloro a cui è negato il diritto a ricevere determinati benefici e servizi perché non possono pagarli. L’importanza della lotta alla corruzione con- siste, prima di tutto, nel fatto che attraverso di essa si evitano gli effetti dannosi collaterali, in quanto la corruzione: 1) causa povertà e alza barriere che impedi- scono di superarla; 2) viola i diritti umani, specialmente i diritti civili, politici e sociali (le risorse pubbliche che vengono deviate impediscono la realizzazione dei diritti sociali); 3) minaccia la democrazia rappresentativa; 4) è una barriera contro lo sviluppo economico; 5) è uno strumento utilizzato dal crimine organizzato6.

2. Il nepotismo, il peculato e la corruzione

I giudici nell’ordinamento brasiliano sono connotati da un alto livello di indipendenza (secondo The Global Competitiveness Report 2013-20147 il sistema giu-

3 Transparency International, Bribe Payers Index 2008, Berlin, 2008, 2, in xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx/ whatwedo/publication/bribe_payers_index_2008.

4 Diretrizes Anticorrupção – Banco Mundial, 2006, in xxx.xxx.xxx.xx/xxx/xxxx /projetos/Meta/ galerias/arquivos/contratos/Diretrizes_Anticorrupcao.pdf.

5 Nações Unidas lançam campanha contra a corrupção e convocam sociedade a agir, 2011, in www.pnud.

xxx.xx/Xxxxxxx.xxxx?xxx0000.

6 Convenção interamericana contra a corrupção, 1996, in xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxx.xxx/XXX-Xx- ganização-dos-Estados-Americanos/convencao-interamericana-contra-a-corrupcao.html.

7 X. XXXXXX, The Global Competitiveness Report 2013–0000, XXX-Xxxxxx, Xxxxxxxxxxx, 2013, 135, in: xxx0.xxxxxxx.xxx/xxxx/XXX_XxxxxxXxxxxxxxxxxxxxxXxxxxx_0000-00.xxx. Sullo stesso tema, si v. pure Los 10 países con la Justicia más independiente del mundo, 2014, in xxx.xxxxxxx.xxx/0000/00/00/0000000-xxx- 10-paises-la-justicia-mas-independiente-del-mundo.

Corruzione e impunità in Brasile 455

diziario brasiliano è il più trasparente dell’America Latina e probabilmente del mondo). Un grande numero di garanzie finanziarie e funzionali sono state in- trodotte durante la transizione democratica, così i giudici brasiliani sono riusciti con successo ad evitare indebite influenze da parte della politica, diversamente da molti loro colleghi latinoamericani, come per esempio i giudici argentini. Il Brasile non soffre di indebite interferenze politiche sulle decisioni giudiziali, che, invece, rappresentano una forma di corruzione diffusa in molti paesi in via di sviluppo, secondo i dati raccolti e diffusi da Transparency International. E’ pur vero, però, che questa stessa indipendenza ha anche reso l’ordinamento giudiziario brasiliano non trasparente nè responsabile, favorendo il nepotismo, il peculato e la corruzione8.

Il nepotismo dei giudici è una prassi comune e persino legale. Un caso ver- gognoso è stato quello avvenuto nel Tribunale Regionale del Lavoro di Paraíba, in cui un giudice è riuscito ad inserire 63 parenti nel libro paga del Tribunale9. Nel 2010, il presidente del Tribunale di Giustizia del Mato Grosso è stato punito con il pensionamento forzato per avere incluso due dei suoi figli nel libro paga, nonostante questi non lavorassero per il Tribunale10.

Il peculato, ossia l’appropriazione indebita di denaro altrui da parte dei giu- dici brasiliani è piuttosto frequente, dal momento che il potere giudiziario con- trolla autonomamente il proprio bilancio, mentre il rendiconto sull’utilizzo delle proprie risorse non è frequente. L’esempio più evidente di questo problema è stato lo scandalo verificatosi nel 1998, che ha coinvolto un giudice del Tribu-

8 X. XXXXXXXXXX, Transparência e controle da corrupção no Brasil, in Corrupção e sistema político no Brasil, a cura di X. XXXXXXXX e X. XXXXXXXXXX, Rio de Janeiro, 2011, 133 ss.

9 A farra dos parentes, Revista Veja, 1999, in xxxx.xxxxx.xxx.xx/000000/x_000.xxxx.

10 Ex-presidente do XXXX x xxxxxx xxx xxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxx, XXX, 0000, xx xxx.xxx.xxx.xx/xxxx- xxxx-xxxxxx/0000-xx-xxxxxxxxxx-xx-xxxx-x-xxxxxx-xxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxx. “X xxxxx do desembargador, Xxxxxxx Xxxxxxxxx, recebeu salários por cinco anos sem trabalhar, entre 2001 e 2006, período em que cursava medicina. Xxxxxxx morreu há três anos em um acidente de carro em Cuiabá. Já a filha, Xxxxxx Xxxxxxx, ficou três anos como funcionária recebendo sem trabalhar, de março de 2003 a janeiro de 2006, enquanto cursava Comunicação Social em São Paulo, com especialidade em Publi- cidade e Propaganda, na Fundação Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx (FAAP). O processo administrativo foi aberto a partir de um inquérito criminal que o desembargador respondia no Superior Tribunal de Justiça (STJ). Embora a denúncia inicial fosse uma referência a Xxxxxxx e Xxxxxx, toda a família recebia rendimentos pelo TJMT. A denúncia só abrangeu os dois filhos do denunciado, embora, estivessem também lotados no gabinete de Xxxxxxxx Xxxx sua esposa, Xxxxx Xxxxxx, e um terceiro filho, Xxxx Xxxxxxxx xx Xxxx Xxxxxx, na época em que o desembargador era presidente do TJMT, entre 2005 e 2007. “Está claro que o desembargador utilizou recursos públicos para custear os estu- dos dos filhos”, disse x xxxxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx. “É o típico caso do uso do cargo em benefício da família, numa clara caracterização de infração disciplinar”, lembrou o xxxxxxxxxxx Xxxx Xxxxxx. Já para o xxxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxx, “em cinco anos de gestão o CNJ está exercendo uma assepsia que se faz necessária desde a época de Xxxxxx”.

000 Xxxxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxx Xxxxxxx

nale del Lavoro nello Stato di San Paolo, che “ha distratto all’incirca 85 milioni di dollari provenienti dalle risorse federali e destinate per la costruzione di un nuovo tribunale”11. In un caso più recente, funzionari della Giustizia del Lavoro dello Stato di Rondonia sono sotto inchiesta per avere presumibilmente distratto all’incirca 1 miliardo di dollari dal bilancio del potere giudiziario a vantaggio di soggetti privati12.

Infine, vi sono diversi casi in cui i giudici sono stati denunciati per fatti di corruzione. Nel dicembre 2013, per esempio, il Consiglio Nazionale di Giustizia (CNJ), l’organo di supervisione e controllo del Potere giudiziario brasiliano, ha avviato un procedimento disciplinare contro un giudice dello Stato di Tocantins per evidenti prove sul fatto che venivano adottate sentenze favorevoli in cambio di soldi (i prezzi variavano tra i 5.000 e i 25 mila dollari)13.

La corruzione giudiziaria non può certo essere spiegata per ragioni connesse a necessità finanziarie dei giudici brasiliani, considerato che i loro stipendi sono alti. Ciò che invece incentiva le pratiche corruttive dei giudici sembra essere la mancanza di adeguati meccanismi di responsabilità e sanzione14. Diversi scan- dali giudiziari per distrazione di fondi, nepotismo, corruzione, non sono stati denunciati. Per risolvere queste ed altre preoccupazioni, il Consiglio Nazionale di Giustizia ha inserito tra le sue priorità la lotta alla corruzione in atti giudizia- ri, tanto è vero che, dopo essere stato creato nel 2004, ha scoperto molti fatti corruttivi, avviando numerosi procedimenti sanzionatori. È senz’altro vero che l’attività dell’organo d’investigazione del Consiglio è andata aumentando negli ultimi anni. Dal 2004 al 2008, sono stati appena 28 i processi contro i giudici, ma nel settembre del 2008 il numero è aumentato a 113 e da allora è andato sempre crescendo15. Nel 2013, il Consiglio Nazionale di Giustizia ha indagato sui giudici che manipolano i processi. Per la prima volta, si è verificato un caso di rimozio- ne: un giudice che stava al comando dei meccanismi di accountability interna, nello Stato dell’Amazzonia, ha deciso di destituire un altro giudice dopo aver scoperto

11 X. XXXXX, X. XXXXXX, Brazilian Anti-Corruption Legislation and its Enforcement: Potential Lessons for Institutional Design, 2014, 13, in xxxx.xxx/xxxxxxxxx0000000.

12 X. XXXXX, X. XXXXXX, Mapping Corruption & its Institutional Determinants in Brazil. Internation- al Research Initiative On Brazil and Africa, 2014, 17, disponibile in xxx.xxxxxx0xxxxxx.xxx/xx-xxxxxxx/xx- loads/2014/07/IRIBA-working-paper-08-Mapping-Corruption-and-its-Institutional-Derminants-in-Brazil.pdf.

13 Conselho Nacional de Justiça, Procedimento Administrativo Disciplinar, data: 2/12/2012, PAD 0003402-36.2011.2.00.0000.

14 X. XXXXX, X. XXXXXX, Mapping Corruption & its Institutional Determinants in Brazil. International Research Initiative On Brazil and Africa, 2014, 18, in xxx.xxxxxx0xxxxxx.xxx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/ IRIBA-working-paper-08-Mapping-Corruption-and-its-Institutional-Derminants-in-Brazil.pdf.

15 G. R. GUERRA. Independência e Integridade: O Conselho Nacional de Justiça e a nova condição da política judicial, Tese de Doutorado, UnB, 2010, 132. Si v. pure la notizia: Só neste ano, juízes foram alvo de 113 sindicâncias, O Estado de São Paulo, 2009, in xxx.xxxxxxx.xxx.xx/ noticias/geral,so-neste-ano-juizes-foram-al- vo-de-113-sindicancias,452363.

Corruzione e impunità in Brasile 457

che questi aveva ritardato ed archiviato alcuni casi giudiziari senza una valida

giustificazione, ma al solo fine di proteggere dei colleghi16.

Nonostante questi cambiamenti e la presenza di maggiori controlli a seguito dell’istituzione del Consiglio Nazionale di Giustizia, in una parte della dottrina17 permangono dubbi sulla sufficiente durezza delle punizioni inflitte ai giudici al fine di scoraggiare i loro atti corruttivi. Il Consiglio Nazionale di Giustizia è sta- to abbastanza attivo nell’infliggere sanzioni, avendo punito 64 giudici dalla sua creazione. La punizione più severa che possa imporre è però soltanto il pensiona- mento obbligatorio, a cui sono stati condannati 44 giudici18, i quali, nonostante il pensionamento forzato, hanno, tuttavia, ancora diritto ad un generoso pacchetto di benefici, incluso il pagamento mensile della pensione, che gira intorno ai dodi- ci mila dollari. Xxxxxx non si può realmente parlare di una vera punizione.

3. Il problema dell’impunità dei giudici, dei politici e dei funzionari

L’altra questione importante strettamente collegata al tema della corruzione è quella riguardante la difficoltà di punire quei giudici, quei politici e quei funzio- nari pubblici imputati di fatti di corruzione e quindi la loro sostanziale impunità.

Dal 1988, la corruzione è, per i brasiliani, uno dei fenomeni da combattere in via prioritaria per uno Stato che ambisca ad essere efficiente e capace di assicu- rare lo sviluppo economico, politico e sociale, come sostiene Xxxxxxxx Xxxxxxxx, prestigioso sociologo e politologo brasiliano19. Nel processo di transizione verso la democrazia, uno degli obiettivi principali della politica brasiliana è stato quello di rendere più efficiente la Pubblica Amministrazione, nella consapevolezza che la stessa “è stata riconosciuta come una delle principali barriere allo sviluppo, in quanto inefficiente, lenta, poco collaborativa e corrotta”20. L’autoritarismo del regime militare (durato ventuno anni, dal 1967 al 1988) ha aumentato i problemi storici della Pubblica Amministrazione, rendendo carenti i controlli finanziari (sulla stessa) e deresponsabilizzando governanti e burocrati nei confronti della società.

16 Supremo mantém afastamento xx xxxxxxxxxxxxx xx Xxxxxxxx, X Xxxxxx xx Xxx Xxxxx, 0000, xx xxxx- xxxx.xxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xxxxx,xxxxxxx-xxxxxx-xxxxxxxxxxx-xx-xxxxxxxxxxxxx-xx-xxxxxxxx,000000. Nello stesso senso: X. XXXXX, X. XXXXXX, Mapping Corruption & its Institutional Determinants in Brazil. International Research Initiative On Brazil and Africa, cit., 18.

17 X. XXXXX, X. XXXXXX, op. ult. cit.

00 X. XXXXXXX, Xxxxxx xx processos administrativos disciplinares abertos dobra em 2013, CNJ, 2014, in xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xxx/00000:xxxxxx-xx-xxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx-xxxxxxx-xxxxx-xx-0000.

19 X. XXXXXXXX, X. XXXXXXXXXX, Corrupção e controles democráticos no Brasil, Brasília, DF: CEPAL. Escritório no Brasil/IPEA, 2011. Textos para Discussão CEPAL-IPEA, 32. Disponibile in www. xxxxx.xxx/xxxxxx/xxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xxx/0/00000/xxxxx_00.xxx.

20 Ibidem, 23.

458 Xxxxxxxxx Xxxxx de Xxxxxxx Xxxxxxx

Con la promulgazione, nel 1988, della Costituzione democratica - ove, tra i principi che reggono la Pubblica Amministrazione, sono sanciti quello di legalità, d’imparzialità, di pubblicità, di moralità e di efficienza amministrativa (art. 37, CF/1988) - la corruzione in Brasile non è cessata anzi è aumentata, al punto da non essere considerata la conseguenza logica di un regime autoritario, ma piut- tosto una prassi diffusasi con la nascita della democrazia. Un fenomeno, quello della corruzione, che non si è arrestato neppure con il potenziamento dei mec- canismi di controllo esterno della Pubblica Amministrazione, quali specialmente quelli esercitati dal Pubblico Ministero e dalla società civile, che hanno certamen- te contribuito a democratizzare lo Stato.

La corruzione è quindi diventata - come spiega Xxxxxxxx - uno dei principali problemi dell’amministrazione e della democrazia, come riconosce ampiamente l’opinione pubblica in Brasile, tanto che il 73% dei brasiliani considera la corru- zione come un fenomeno molto grave, mentre il 24% come grave21.

La corruzione - secondo Avritzer - influenza la legittimità dei governi, la capa- cità di governare e persino la visione generale della popolazione sul proprio paese22. In Brasile la corruzione ha origini storiche che risalgono alla colonizzazione portoghese, che remunerava insufficientemente i propri funzionari, riservando- gli però una consistente quantità di privilegi nei rapporti privati. Siffatta eredità politico-amministrativa ha contribuito a determinare nell’ordinamento brasiliano delle inefficienze nel funzionamento delle istituzioni, che risentono in particolar modo della cattiva gestione delle risorse pubbliche. Sicché, la possibilità di ridurre o eliminare la corruzione è legata piuttosto ad una rivoluzione culturale del Brasi-

le23 ed all’elezione di politici non corrotti e moralmente integri24.

Intanto, per comprendere ed affrontare meglio il fenomeno della corruzione in Brasile all’interno di un contesto democratico, è importante considerarla in

21 X. XXXXXXXX, X. XXXXXXXXXX, Corrupção e sistema político no Xxxxxx, Xxx xx Xxxxxxx: Xxxxxxxxxxx Xxxxxxxxxx, 0000, 16. Diversamente, X. XXXXXXX, X. X. XXXXX, X. XXXXXXX, Corruption, Campaign Finance, and reelection, in Corruption and Democracy in Brazil: the struggle for accountability, University of Notre Dame Press, Indiana, 2011, 81, “Indeed, public opinion surveys find that a majority of Bra- zilians accept or even support the notion of rouba mas faz – the idea that a politician “steals, but gets things done”. According to the 2002 Brazilian National Electoral Study (ESEB) , 53% of voters with no education said they would vote for a politician who steals but gets things done. Support for rouba mas faz declines with education, but even so, 46% of Brazilians with an eigth-grade education would vote for such a politician. Among Brazilians with a hig school education the percent-age is 38%, and even among those with some college education the proportion is 25%”.

22 X. XXXXXXXX, X. XXXXXXXXXX. Corrupção e sistema político no Xxxxxx. Xxx xx Xxxxxxx: Xxxxxxxxxxx

Xxxxxxxxxx, 0000, 16.

23 L. AVRITZER; X. XXXXXXXXXX. Corrupção e controle democrático no Brasil, Brasília, DF, CEPAL, 2011, 8, in xxx.xxxxx.xxx/xxxxxx/xxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xxx /6/43436/CEPAL_32.pdf. Nello stesso sen- so: X. XXXXX XX. História Econômica do Brasil, São Paulo: Brasiliense, 2006.

24 X. XXXXXXXX, X. XXXXXXXXXX, op. ult. cit.

Corruzione e impunità in Brasile 459

modo diverso: non come qualcosa di naturale, ma come conseguenza di un insie- me di prassi e di istituzioni che esistono nel paese e che contribuiscono in modo sostanziale alla continuità del fenomeno. In questo non c’è niente di naturale.

Pertanto, l’organizzazione del sistema politico dello Stato e delle strutture di controllo della Pubblica Amministrazione costituisce una delle cause principali della corruzione, rendendola un fenomeno molto diffuso in Brasile.

Restare in attesa di una rottura culturale e istituzionale con il passato, è probabile che non sia il modo migliore per superare il problema della corruzione in Brasile25.

Considerare la prassi corruttiva come qualcosa di naturale promuove un tipo di approccio che può ostacolare il suo effettivo controllo democratico. Infatti, in questo modo, il problema della corruzione sarebbe considerato soltanto sotto l’aspetto morale da parte della società e delle élite politiche.

La corruzione ha prodotto un radicalismo etico, che sostiene una maggiore moralizzazione della politica e della società. La popolazione, nell’ultimo decennio, ha vissuto nell’attesa di una moralizzazione della politica ad opera del Potere giu- diziario, in particolare della Corte Suprema. Questo è accaduto, per esempio, con la Sumula Vinculante 1326, che ha proibito il nepotismo, con l’obbligo di fedeltà dei deputati al proprio Partito27, con lo scandalo del Mensalão28, o con il finanziamen- to privato della campagna elettorale, recentemente giudicato dalla Suprema Corte brasiliana (Supremo Tribunal Federal)29. Se si vuole contrastare efficacemente la

25 Ibidem, 8-9.

26 Súmula Vinculante 13 “La nomina del coniuge, del compagno o del parente in linea retta o collaterale, o dell’affine, fino al terzo grado, inclusa l’autorità nominante o l’impiegato della stessa persona giuridica con un incarico dirigenziale, di comando o assistenza, per l’esercizio di un incari- co assegnato o di fiducia, in qualsiasi dei Poteri dell’Unione, degli Stati, del Distretto Federale e dei Municipi, vìola la Costituzione Federale”. In Brasile esistono Súmulas e Súmulas vincolanti. La Súm- ula è una sintesi di tutti i casi simili, decisi nello stesso modo. La súmula non ha carattere cogente, avendo soltanto una funzione orientativa per le altre decisioni. Diversamente, le súmulas vincolanti si caratterizzano per la loro obbligatorietà e vincolatività nei confronti degli altri organi del Potere giudiziario e in generale dell’Amministrazione pubblica, al livello federale, statale e municipale.

27 Supremo Tribunal Federal – MS 26602 – Rel. Ministro Xxxx Xxxx – DJU 17.10.2008, in xxx.xxx.xxx.xx. STF – MS26603 – Rel. Ministro Xxxxx de Xxxxx – DJU 18.12.2008, in xxx.xxx.xxx.xx. STF – MS 26604 – Rel. Ministra Xxxxxx Xxxxx – DJU 3.10.2008, in xxx.xxx.xxx.xx.

28 Supremo Tribunal Federal, Ação Penal, 22/04/2013, n. AP 470, in xxx.xxx.xxx.xx/xx000/Xx- teiroTeor_AP470.pdf. Mensalão (mensile) è il nome dato allo scandalo per corruzione, scoppiato tra il 2005 e il 2006, che ha coinvolto il Governo brasiliano guidato dal Presidente Xxxx xx Xxxxx, per il fatto che sarebbero stati corrisposti ad alcuni deputati cospicui compensi mensili (si sospetta intorno ai dodicimila dollari al mese), perché venissero votati progetti che stavano particolarmente a cuore all’Esecutivo.

29 STF, Azione diretta d’incostituzionalità (ADI, 4650), in xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxx/xxxxxxxx/xxxXxx- cessoAndamento.asp?incidente=4136819. In Brasile, il Supremo Tribunale Federal svolge la funzione di Corte Costituzionale ma anche di Corte di Cassazione.

000 Xxxxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxx Xxxxxxx

corruzione in Brasile, occorrerebbe evitare un approccio moralista, perché si ritiene che determini uno stato di paralisi, impedendo una riflessione approfondita sulla trasformazione verso un modello meno corrotto e più democratico. Il moralismo contribuisce alla delegittimazione della stessa democrazia in Brasile, non permetten- do la produzione di consensi intorno ai principi ed alle regole istituzionali della poli- tica. Per Xxxxxxxx “Il moralismo nella politica porta ad un discorso fondato sull’anti- politica, che a sua volta porta alla trasformazione del sentimento d’insoddisfazione verso le istituzioni in indifferenza, neutralizzando l’azione della cittadinanza demo- cratica”. Tale punto di vista moralista fa sì che il problema della corruzione sia trasferito dal piano politico al piano giuridico, principalmente nella sua dimensione penale, pretendendo di risolverlo attraverso la criminalizzazione dei comportamenti corruttivi. Ci si illude che la criminalizzazione della corruzione sia la soluzione per ridurla, trasferendo presumibilmente la capacità di controllo sull’azione corruttiva posta in essere dal funzionario pubblico alle leggi penale, come se le leggi fossero in grado di trasformare immediatamente il comportamento delle persone.

Il fenomeno della corruzione genera una contraddizione nell’opinione pub- blica brasiliana: sebbene, infatti, il cittadino brasiliano condivida l’idea che per di- minuire la corruzione servirebbero leggi più dure, tuttavia nella vita quotidiana la gente mostra un sentimento di tolleranza nei confronti del fenomeno corruttivo. Questo può essere confermato dalle recenti elezioni presidenziali, ove, nonostan- te il Partito dei Lavoratori del Presidente Xxxxx Xxxxxxxx sia stato coinvolto, ne- gli ultimi anni, in diversi scandali per fatti di corruzione, come il citato Mensalão, o i recenti scandali che hanno coinvolto la Petrobrás (la grande impresa statale di produzione del petrolio)30, la Xxxxxxxx è stata rieletta. Uno degli argomenti a difesa del suo partito è stato che tutti i partiti politici soffrono dello stesso male e che, quindi, il problema della corruzione è un elemento invariabile nella politica, indipendentemente dal partito che vinca le elezioni.

Questo moralismo di élite e questo spostamento del problema della cor- ruzione sul piano del diritto penale si rivelano poco produttivi nella lotta alla corruzione, così come, d’altra parte, non è possibile contrastare efficacemente il fenomeno corruttivo, se non si introduce una forma di accountability elettorale31.

30 Escândalo na Petrobrás, Folha de São Paulo, 2014, in xxx0.xxxxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxx/0000/00/000000-x- scandalo-na-petrobras.shtml.

31 Cfr. XXXXXXX, X. X. XXXXX, X. XXXXXXX, Corruption, Campaign Finance, and reelection, in Cor- ruption and Democracy in Brazil: the struggle for accountability, University of Notre Dame Press, Indiana, 2011, 81, “Given this widespread tolerance of corruption, most voters are unlikely to punish rouba mas faz behavior as long as politicians continue to deliver on their presonalistic promises of private goods. Thus, despite the occasional counterexample, observers of Brazilian politics tend to assume tha politicians generally do not fear accusations of corruption simply because few are caught, fewer are prosecuted, and even fewer are ultimately punished. If electoral impunity is the norm and if the root of impunity lies not in ana underfunded and perhaps similarly corrupt judiciary but rather

Corruzione e impunità in Brasile 461

Ciò che qui si vuole sostenere è che l’approccio probabilmente più efficace per contrastare la corruzione non è tanto quello morale o penale, ma piuttosto quello del controllo democratico attraverso una maggiore partecipazione popolare, così da non votare alle successive elezioni il politico condannato per fatti di corruzione. Le maggiori criticità sul tema riguardano le risposte che al problema della corru- zione vengono date dal Potere giudiziario, specialmente per quel che riguarda le deci- sioni di condanna, considerato che in Brasile, oltre alle sanzioni irrogate dall’autorità amministrativa, grande parte della punizione per corruzione spetta al Potere giudiziario. A tal proposito, tra l’altro, stando ai dati forniti da Trasparency International, in Brasile non mancherebbero leggi anticorruzione ma la loro effettiva applicazione.32 Oltre ai documenti internazionali ratificati dal Brasile33, nel nostro Paese, a

partire dal 1988, sono state promulgate le seguenti leggi anticorruzione:

Tabella I - Leggi anticorruzione in Brasile34

Legge 8112/90	Ha istituito il regime degli impiegati pubblici civili dell’Unio- ne, stabilendo sanzioni per gli atti a danno dell’incolumità della cosa pubblica.
Legge 8429/92	Conosciuta come legge sulla “Disonestà Amministrativa”. Precvede l’applicazione di sanzioni contro gli agenti pubblici per arricchimento illecito nell’esercizio del mandato, dell’in- carico, dell’impiego o della funzione.

in popular indifference or even acquiescence to corruption, then we should expect allegations of

corruption to matter little for politicians prospects of reelection” .

32 Per Xxxxxxx Xxxx Xxxxx, professoressa brasiliana presso l’Università di Toronto, il proble- ma riguarda la mancata punizione da parte del potere giudiziario brasiliano: “The hypothesis may also offer an explanation for unsuccessful cases. Indeed, as we have suggested here, while Brazil’s federal system shows much institutional multiplicity in the areas in which the country has achieved some degree of success in battling corruption – oversight and investigation – the stage at which accountability institutions appears most dysfunctional and in need of reform – enforcement – is charged to a single entity – the judiciary.” M. M. XXXXX, X.X. XXXXXX, Brazilian Anti-Corruption Legislation and its Enforcement: Potential Lessons for Institutional Design, cit., 24. Nello stesso senso, T. J. POWER, M. M. XXXXXX, Corruption and Democracy in Brazil: The struggle for accountability, University of Xxxxx Xxxx Xxxxx, Xxxxxxx, 0000, 3, “The World Bank’s Worldwide Governance Indicators, for example, show Brazil doing better than most countries in its income category on three relevant indicators: “voice and accountability”, “rule of law”, and “control of corruption”.

33In ambito internazionale, il Brasile ha firmato la Convenzione OCSE (Organizzazione per

la cooperazione e lo sviluppo economico) contro la corruzione dei pubblici ufficiali stranieri, le Convenzioni contro la corruzione dell’Organizzazione degli Stati Americani (OAS) e la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, disponibili in xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx.

34 Consultabili in xxx.xxxxxxxx.xxx.xx e xxx.xxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxxxxxxx/xxxx.

000 Xxxxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxx Xxxxxxx

Legge 8666/93	Istituisce norme molto rigide in materia di appalti e di altri contratti pubblici.
Legge 8730/93	Impone l’obbligo per i titolari di incarichi, impieghi e funzio- ni pubbliche, di dichiarare beni posseduti e redditi percepiti.
Legge 8884/94	Contiene disposizioni in tema di prevenzione e repressione delle infrazioni contro l’ordine economico.
Legge 9840/99	Aggiunge due nuovi disposizioni alla Legge elettorale 9.504/97): Divieto dell’acquisto di voti (articolo 41-A) e divieto di utilizzo delle strutture e risorse amministrative per finalità elettorali (paragrafo 5o dell’articolo 73).
Legge complementare 101/2000	Legge sulla Responsabilità fiscale.
Legge 10467/2002	Ha inserito nel codice penale il reato di corruzione attiva e di traffico di influenze illecite in transazioni commerciali in- ternazionali.
Decreto4923/2003	La sua finalità è discutere e raccomandare meccanismi volti, in particolare, a migliorare il controllo sulle risorse pubbliche, promuovere la “trasparenza nella pubblica amministrazione e la lotta alla corruzione e alla sua impunità”.
Legge 10763/2003	Crimini di corruzione attiva e passiva nel codice penale.
Decreto 516/2010 (CGU)	Registro Nazionale delle Imprese non idonee e sanzionate – CEIS
Legge Complementare 135/2010	La legge, conosciuta come “Ficha Limpa” (“Scheda Pulita”), sancisce i casi di ineleggibilità di quanti vengono riconosciu- ti colpevoli di reati inerenti l’arricchimento personale illecito e lesivi del patrimonio pubblico. Ha rappresentato un passo importante per la moralizzazione della politica in Brasile.
Legge 12527/2011	Legge di accesso alle informazioni pubbliche
Legge 12813/2013	Dispone misure sul conflitto di interessi nell’esercizio di un incarico o di un impiego presso il Potere Esecutivo Fede- rale e stabilisce divietti successivi all’esercizio dell’incarico o dell’impiego.
Legge 12846/2013	Contiene disposizioni sulla responsabilità amministrativa e civile delle persone giuridiche per atti contro la pubblica am- ministrazione, nazionale o straniera, nonchè altre misure.

Corruzione e impunità in Brasile 463

Sulla base di questi dati, si potrebbe dire che il Brasile non ha bisogno di altre leggi per combattere la corruzione, piuttosto di rendere effettive quelle esistenti, sebbene il problema più grande sia la lentezza dei processi e l’esiguo numero di sentenze di condanna per corruzione35.

Sebbene sia in corso un’attività di contrasto alla corruzione da parte del Tribunal de Contas da União, la Corte dei Conti brasiliana, nonchè da parte della Polizia Federale, la corruzione in Brasile non è tuttavia diminuita dall’avvento della Costituzione democratica.

Per Xxxxxxxx Xxxxxxxx, la risposta risiede nella lentezza e lunghezza dei processi, dal momento che, per un verso, esistono quattro gradi di giudizio, per altro verso, vige la presunzione di innocenza, per cui la certezza della colpevolezza può aversi soltanto se si viene colti in flagrante, il che avviene molto raramente nei casi di corruzione”36. Questo tipo di crimini, diversamente da quelli comuni, non sono visibili.

Per questo, Xxxxxxxx afferma che la presunzione d’innocenza finisce per essere accompagnata dall’illimitata possibilità di ricorrere, che è accettata dall’opinione pubblica37. Ciò assicura tranquillità ai corrotti ed ai corruttori.

Il problema di questi giudizi è che le condanne di primo e secondo grado – e frequentemente quelle di terzo grado – sono poco efficaci, perché il principio della presunzione di innocenza non consente di arrestare l’imputato che sia stato condannato, se non dopo che la sentenza sia diventata definitiva. Il che avviene spesso dopo un decennio di durata del processo. Soltanto se si cambia questo sistema sarà possibile contrastare la corruzione, diminuendone l’incidenza.

È necessario cominciare a discutere seriamente di due questioni in Brasile: della riforma politica38, in particolar modo, della riforma delle modalità di finan- ziamento delle campagne elettorali, e della riforma del sistema di punizione dei delitti, in particolare di quelli politici.

Il futuro della lotta alla corruzione in Brasile poggia sul destino di due rifor- me ancora non realizzate del tutto: la legge n. 135/2010, sui casi di ineleggibilità di quanti vengono riconosciuti colpevoli di reati inerenti l’arricchimento personale illecito e lesivi del patrimonio pubblico, conosciuta come “Ficha Limpa” (“Scheda Pulita”), e l’emendamento che prevede l’ottemperanza alla decisione del Tribunale di 2a istanza, anche quando tale decisione sia stata appellata. Entrambe le iniziative

35 M. M. XXXXX, X.X. XXXXXX, Brazilian Anti-Corruption Legislation and its Enforcement: Potential Lessons for Institutional Design, cit., 24-25

36 X. XXXXXXXX, O real combate à corrupção, Carta Capital, 2011, in xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/ combate-a-corrupcao-e-programa-de-governo.

37 X. XXXXXXXX, O real combate à corrupção, Carta Capital, 2011, in xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/ combate-a-corrupcao-e-programa-de-governo.

38 Per approfondire la proposta di riforma politica per il Brasile, si v.: L. R. XXXXXXX, A reforma política: uma proposta de sistema de governo, eleitoral e partidário para o Brazil, 2010, in xxx.xxxx.xx/xxxxxxx- ta_legale/files/2014/07/Barroso-Reforma-Pol%C3%ADtica.pdf .

000 Xxxxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxx Xxxxxxx

hanno la capacità di fare quello che l’eventuale politica di moralizzazione non ha ancora fatto: e cioè prevenire il rischio corruttivo, introducendo pericoli reali per le carriere e per il patrimonio dei politici che si macchiano di tali fatti illeciti39.

L’attuale processo penale per fatti di corruzione prevede che: se il Giudice di prima istanza condanna l’accusato, si può fare ricorso al “Tribunale Regionale Federale” (Tribunale di seconda istanza); mentre, nel caso di una nuova con- danna da parte del Tribunale Regionale Federale è ancora possibile contestare la decisione presso il “Superiore Tribunale di Giustizia”. Se poi anche quest’ultimo Tribunale condanna il reo, rimane un’ultima possibilità: ricorrere al “Supremo Tribunale Federale” (STF). Con tutti questi gradi di giudizio, quindi, è molto frequente che il processo si prolunghi tanto da comportare la prescrizione della pena, sicchè il reo non potrà più essere condannato. La possibilità di poter esperi- re tutti questi ricorsi contro le eventuali sentenze di condanna emesse nei quattro gradi di giudizio diventa spesso un espediente per procrastinare la durata del processo al fine di ottenere la prescrizione della pena40. Secondo i dati forniti dal Supremo Tribunale Federale, le decisioni di primo grado giungono dopo venti mesi, mentre, quelle di secondo grado e nei gradi successivi dopo quaranta mesi ognuna. Non è raro che un processo duri più di dieci anni senza concludersi41.E’ dunque l’inefficienza della risposta giudiziaria uno dei principali problemi nella lotta alla corruzione degli impiegati pubblici e dei politici.

D’altra parte, i risultati delle ricerche di Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx de Xxxxxxx e Xxx Xxxx Xx. dimostrano che la chance che un funzionario pubblico corrotto venga processato penalmente è molto bassa, del 34,01%, mentre, che venga pro- cessato civilmente è ancora minore, appena del 24,26%. La chance, poi, di essere effettivamente condannato penalmente è ancora più bassa, del 3,17%, mentre, quella di essere condannato civilmente è addirittura minore, dell’1,59% soltanto42. La sensazione d’impunità, specialmente dei politici, che, in base alla Costitu- zione brasiliana, godono di un foro privilegiato, viene corroborata dai seguenti dati:

39L. XXXXXXXX, O real combate à corrupção, Carta Capital, 2011, in xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/ combate-a-corrupcao-e-programa-de-governo.

40 X. XXXXXXXX, O real combate à corrupção, Carta Capital, 2011, in xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx/ combate-a-corrupcao-e-programa-de-governo.

41Privilégio e impunidade, Revista Época, 2009, in xxxxxxxxxxxx.xxxxx.xxx/Xxxxxxx/Xxxxx/0,X- MI5197-15273,00.html. Sullo stesso argomento, X. XXXXXX, X. XXXXXXX, No Rio, tempo médio para julgar processos é de quatro anos, O Globo, 2014, in xxxxxx.xxxxx.xxx/xxxxxx/xx-xxx-xxxxx-xxxxx-xxxx-xxxxxx-xxx- cessos-de-quatro-anos-12252139. Il Consiglio Nazionale di Giustizia ha anche pubblicato un rappor- to sulla Giustizia brasiliana: Xxxxxxx xx xxxxxxx 0000, xxx-xxxx 0000/Xxxxxxxx Xxxxxxxx xxXxxxxxx, Xxxxxxxx: CNJ, 2014, in xxx.xxx.xxx.xx/Xxxxxxx_xx_Xxxxxxx/xxxxxxxxx_xx0000.xxx.

42 C. H. R. XXXXXXX, X. GICO JR., Corrupção e judiciário: a (in)eficácia do sistema judicial no combate à corrupção, Rev. direito GV, São Paulo, v. 7, n. 1, June 2011, 90, in xxx.xxxxxx.xx/xxxxxx.xxx?xxxxxxxxxx_xxx- text&pid=S1808-24322011000100005&lng= en&nrm=iso.

Corruzione e impunità in Brasile 465

“delle 130 azioni penali contro persone che, per una questione di foro privilegiato, sono arrivate davanti al Supremo Tribunale Federale, tra il 1988 e il 2007, nessu- na è terminata con una condanna”43. Delle “483 azioni penali che sono arrivate, invece, presso il Superiore Tribunale di Giustizia, soltanto in cinque casi c’è stata una sentenza di condanna44. Anche la mancanza di risorse dei Tribunali superiori al fine di dare continuità alle azioni penali intraprese costituisce una delle cause dell’impunità.

Un sondaggio del Consiglio Nazionale di Giustizia (CNJ) mostra che i Tri- bunali hanno giudicato appena il 34% delle azioni penali intraprese per i crimini contro la pubblica amministrazione45.

Davanti a questi risultati, non si può non affermare l’assoluta inefficacia del- la risposta del sistema giudiziario brasiliano nella lotta alla corruzione.

Considerato che una persona è normalmente preoccupata della probabilità di essere punita, non già soltanto della probabilità di essere meramente proces- sata46, ne segue, anche sulla base dei dati empirici forniti, che attualmente in Brasile non ci sono forti disincentivi per il funzionario o il politico che intenda- no mettere in atto condotte corruttive, in quanto resteranno probabilmente im- puniti.Poiché la probabilità di essere puniti è una delle variabili più rilevanti che incide sulla volontà di porre in essere attività illecite, questa bassa percentuale di azioni e di condanne per fatti corruttivi è sicuramente una delle ragioni che può spiegare come mai il livello di corruzione in Brasile sia ancora molto elevato ed indebolisca la capacità dello Stato di sviluppare buone politiche pubbliche.

In conclusione, poiché in Brasile ci sono varie criticità nelle tre fasi in cui si sviluppa il processo di lotta alla corruzione, che sono il controllo, l’investigazione e la sanzione, in uno schema in cui la debolezza di una fase della complessiva azione di contrasto del fenomeno debilita e indebolisce le altre, accade che la risposta sanzionatoria diventi la più debole fra tutte47.

4. La giustizia elettorale e il finanziamento illecito delle campagne elettorali

L’attuale inefficacia, in Brasile, del sistema di lotta alle varie forme di cor- ruzione coinvolge anche la giustizia elettorale, che, sebbene svolga un ruolo importante e indipendente nel garantire il corretto andamento delle procedure

43 Privilégio e impunidade. Revista Época, 2009, in xxxxxxxxxxxx.xxxxx.xxx/ Revista/Epoca/1,E- MI5197-15273,00.html.

44 Ibidem.

45 X. XXXXXX, Contra a corrupção, gargalo também no Judiciário, O Globo, 2013, in xxxxxx.xxxxx.xxx/ brasil/contra-corrupcao-gargalo-tambem-no-judiciario-8826636.

46 X. XXXXX, X. XXXXXX, Mapping Corruption & its Institutional Determinants in Brazil. Interna- tional Research Initiative On Brazil and Africa, cit., 23.

47 X.XXXXX, X. XXXXXX, Brazilian Anti-Corruption Legislation and its Enforcement …, cit., 16.

000 Xxxxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxx Xxxxxxx

elettorali, incontra dei problemi nel provare la cosiddetta “caixa dois”, ovvero il finanziamento illecito della campagna elettorale, che non viene contabilizzato né tantomeno dichiarato presso i competenti organi del fisco.

Le spese ufficialmente dichiarate nella campagna elettorale rappresentano normalmente circa la metà del totale delle spese affrontate dai singoli candidati e dai partiti in un Paese in cui, peraltro, le elezioni sono molto care (inferiori appe- na a quelle statunitensi).

Altri comportamenti illeciti, quali l’acquisto di voti, sono piuttosto comuni in Brasile, tant’è che circa un elettore su sette dichiara di aver ricevuto offerte di acquisto del proprio voto. Tuttavia, si è fatto molto poco sul versante della pre- venzione e della repressione di questi comportamenti , tant’è vero che appena lo 0,3% dei relativi casi giudiziari sono stati considerati reati elettorali48.

Xxx Xxxxxx, le cause di questo pessimo risultato della giustizia elettorale di- scendono “dalla sua struttura, dalla sua amministrazione, dal suo ruolo nel siste- ma politico e dalle sue relazioni con il potere giudiziario”.

Per quel che riguarda la struttura della giustizia elettorale, questa è considerata molto piccola per potere render conto di tanto lavoro, per monitorare i processi elettorali, i candidati ed i soggetti coinvolti in ogni elezione nella quarta maggior democrazia del mondo, con circa 140 milioni di elettori49. Il corpo giudiziario ed amministrativo è ridotto ed il suo bilancio è esiguo. Inoltre, il fatto che i giudici elettorali non siano permanenti, ma siano dati in prestito dal Potere giudiziario or- dinario per un periodo di appena due anni, rinnovabile di altri due, dà luogo ad una situazione precaria che pregiudica il corretto funzionamento della giustizia eletto- rale50.

Sulla questione dei finanziamenti delle campagne elettorali, si osserva che i tribunali elettorali non riescono a risalire alle fonti di finanziamento, specialmente di quello illecito. Tanto i tribunali quanto soprattutto i partiti chiudono gli occhi davanti a quello che succede veramente.

Il Brasile, dopo gli Stati Uniti, ha una delle campagne politiche più care del mondo, con circa un miliardo di reais spesi dai partiti e dai politici brasiliani nelle elezioni del Congresso Nazionale del 201451, nonostante il servizio gratuito of- ferto sul tema dalla televisione e l’assenza di elezioni primarie.

48 M. M. XXXXXX, The Federal Judiciary and Electoral Courts. Corruption and Democracy in Brazil: The struggle for accountability, a cura di T. J. POWER , M. M. XXXXXX, University of Notre Dame Press, Indiana, 2011, 167.

49 Urnas eletrônicas com biometria serão utilizadas por 00 xxxxxxx xx xxxxxxxxx, 0000, xx xxx0.xxxxxx. xxx.xx/xxxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/XXXXXXXX/000000-XXXXX-XXXXXXXXXXX-XXX-XXXXX- TRIA-SERAO-UTILIZADAS-POR-23-MILHOES-DE-ELEITORES.html.

50 M. M. XXXXXX, op. ult. cit., 168.

51 X. XXXXXX, X. XXXXXXXXXX, Eleição do Congresso 2015 custa R$ 1 bilhão, O Estado de São Paulo, 2014, in xxxxxxxx.xxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xxxxx,xxxxxxx-xx-xxxxxxxxx-0000-xxxxx-x-0-xxxxxx,0000000.

Corruzione e impunità in Brasile 467

Potenti corporazioni hanno finanziato quasi per intero la campagna elettora- le vincente, del 2010, di Xxxxx Xxxxxxxx, coprendo circa il 98% delle spese totali, così come quelle del suo principale avversario (95,5%).

Le imprese brasiliane sono autorizzate a dare fino al 2% del loro reddito lordo annuale direttamente ai candidati, mentre, altre piccole contribuzioni pro- vengono da singole persone fisiche; nelle elezioni del 2006 il 55% delle donazioni fatte ai candidati aspiranti ad essere eletti deputati federali sono pervenute da corporazioni, mentre, il 34% da persone fisiche52.

Questo tipo di donazioni, d’altra parte, per le imprese ed altre figure cor- porative rappresentano un ottimo investimento finanziario, nella misura in cui il candidato che ne sia beneficiato vinca le elezioni. I sondaggi dimostrano, infatti, che, nelle elezioni del 2006 per i deputati federali, le imprese che avevano fatto donazioni ai candidati poi eletti del Partito dei Lavoratori, hanno ricevuto, in me- dia, almeno 14 volte in più del valore delle loro contribuzioni elettorali, tramite la successiva stipula, nel corso della legislatura, di contratti con il Governo. Oltre a ciò, queste imprese hanno avuto più facilità nel ricevere finanziamenti da parte della Banca Nazionale di Sviluppo Economico e Sociale del BNDES.

Queste questioni hanno condotto l’Ordine degli Avvocati del Brasile a pro- porre un’azione diretta d’incostituzionalità contro le disposizioni della legge n. 9504/1997 e n. 9096/1995, che regolano rispettivamente il finanziamento delle campagne elettorali e dei partiti politici. Nonostante il processo non sia ancora terminato, la maggioranza dei ministri della Suprema Corte (STF) si è già manife- stata a favore del ricorrente, ovvero nel senso dell’incostituzionalità delle relative disposizioni di legge, specialmente perché le norme contestate discriminano le persone ed i candidati in base alla disponibilità finanziaria di ognuno, sicché la partecipazione alle elezioni non è uguale per tutti.

Per la Suprema Corte “non basta frenare il finanziamento”, ma è necessaria la creazione di un sistema elettorale con meno costi e, di conseguenza, più au- tentico e democratico, capace di rispondere alla richiesta dell’opinione pubblica brasiliana di una moralizzazione della politica.

A tal proposito, è già stato approvato dal Senato Federale un progetto di legge che vieta il finanziamento delle campagne elettorali anche da parte delle persone giuridiche. Il progetto deve ancora essere approvato dalla Camera dei Deputati53.

Nonostante questo progetto sia già al Senato, si osserva tuttavia che la pre- detta decisione della Suprema Corte è stata criticata da parte di alcuni per il fatto che la Corte sarebbe andata oltre i suoi limiti.

52 X. XXXXX, X. XXXXXX, Mapping Corruption & its Institutional Determinants in Brazil. …, cit., 16.

53 X. XXXXXXXXX, Senado acaba com doações de empresas em campanhas eleitorais. Xxxxx xx Xxx Xxxxx, 0000. Disponibile in xxx0.xxxxx.xxx.xxx.xx/xxxxx/0000/00/0000000-xxxxxx-xxxxx-xxx-xxxxxx-xx-xxxxx- sas-em-campanhas-eleitorais.shtml.

000 Xxxxxxxxx Xxxxx xx Xxxxxxx Xxxxxxx

Xx Xxxxxxx, così com’è avvenuto per lo scandalo del cosiddetto Mensalão, questo caso ha portato ad una reazione del Potere legislativo, che ha presentato una pro- posta di emendamento della Costituzione. Secondo questo emendamento, nei casi di dichiarazione d’incostituzionalità della legge da parte della Corte Suprema, se il Congresso Nazionale non è d’accordo, si decide attraverso un plebiscito popolare54. Sul tema, si deve, però, osservare, che, se il Brasile ha bisogno di una riforma legislativa, questa deve in verità consistere soprattutto nell’emanazione di una nuova legge diretta a cambiare il sistema processuale, al fine di renderlo più agile ed efficace. Per concludere, bisogna invertire i dati della corruzione, poiché “la corruzio-

ne in una democrazia è la corruzione della democrazia”55.

CORRUPTION AND IMPUNITY IN BRAZIL

by Xxxxxxxxx Xxxxx de Xxxxxxx Xxxxxxx

Abstract

This paper aims to analyze the problem of corruption in general in the Brazilian courts, going after, the specific issue of impunity in the judgments of corruption cases from the- se courts. Also, exposes the problem of impunity due to structural difficulties of Brazilian system for what concerns the punishment. The article treats, also, of the issue of electoral justice that, although plays an important and independent role, in the sense of the warranty of the electoral process, finds it difficult to identify and prove the so-called “Caixa Dois”, the campaign finance undeclared. Finally, faced the issue of campaign financing by private persons, which creates an environment that favors corruption.

54 La proposta di emendamento costituzionale può essere consultata in xxx.xxxxxx.xxx.xx/xxxxx-

dade/materia/detalhes.asp?p_cod_mate=100182.

55 X. XXXXXX, The meaning of corruption in Democracies, American Journal of Political Science, April 2004, 327, “While not the worst of political pathologies, corruption is the one most likely to be found in democracies. Corruption is not as dangerous as war, as urgent as terrorism. Some have even argued that the little bit of corruption that comes with democracies makes them work better

– by lowering transaction costs, reducing the inefficiencies of cumbersome rules, and generally making things happen. But more recently a strong consensus has emerged that political corruption is neither a benefit to a democracy, nor an insignificant irritant: it corrodes the norms, processes, and mechanisms of democracy itself. By most measures the world’s democracies are the least cor- rupt regimes. But when democracies go bad, corruption (rather than oppression, violence, tyranny or related pathologies) likely to be high on the list of problems and citizens are likely to place corruption as high among their reasons for disaffection”.

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile:

corruzione e democrazia

di Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

SOMMARIO: 1. Introduzione. - 2. La regolazione del finanziamento ai Partiti Politici. -

3. Le proposte di riforma. - 4. Conclusione.

1. Introduzione

Si può rintracciare nel discorso giuridico un pensiero unico, quasi un dogma per quanto riguarda il ruolo dei partiti politici nei sistemi istituzionali contempo- ranei. Si afferma insistentemente l’imprescindibilità dei partiti per la democrazia. Non c’è democrazia senza i partiti, si dice. La democrazia dei partiti è necessaria nelle costituzioni democratiche di questo secolo, «non ci sono alternative valide ai partiti politici»1, perché la democrazia non funziona senza di essi2.

Non mi pare che sia così. Tuttavia, le costituzioni del XX secolo, soprattutto dopo la prima guerra mondiale, hanno previsto il ruolo dei partiti nei loro testi, conferendo ad essi, in alcuni casi, il monopolio nella presentazione dei candidati. Il protagonismo senza rivali nell’arena pubblica che è stato consegnato ai parti- ti politici dalle costituzioni contemporanee,3 sembra, però, non corrispondere all’immagine dei partiti politici che si è affermata durante gli ultimi decenni nella società civile.

Partito politico è, secondo Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxx, «agrupación permanente de una porción de la población, vinculada por ciertos principios y programas, derivados de sus intereses o de su interpretación del papel que corresponde a los depositarios del poder público y a los diversos segmentos sociales en el desar-

1 X. XXXXXXXXX, Ciência política, São Paulo: Malheiros, 2010, 424.

2 X. XXXXXXX, X. XXXXXXXXXX (ed.), Partidos políticos en la democracia, Buenos Aires, Xxxxxx-Xxx- xxxxx/Ciedla, 1995, 3 e 9.

0 X.X. XXXXXXX, Xxx xxxxxxxx xxxxxxxxx x xx Xxxxxx democrático: la tensión entre la autonomía partidaria y la exigencia de democracia interna, in Revista Ideología y Militancia, Universidad Nacional Autónoma de México, n. 1, 2013.

Nuove Autonomie n. 3/2014

470 Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

rollo socioeconómico del Estado, con miras a hacerse de dicho poder para, en ejercicio del mismo, poner en práctica los principios y programas que postula».4 Secondo questo autore, tradizionalmente i partiti svolgono cinque funzioni fon- damentali: contribuire alla formazione della volontà popolare, coordinando le varie istanze sociali e risvegliando l’interesse della cittadinanza per i temi politici; contribuire al rafforzamento della rappresentanza politica, rendendola capace di interpretare la volontà popolare; creare progetti di riforma istituzionale e pro- grammi di governo; garantire il collegamento tra la cittadinanza ed il governo e presentare candidati alle cariche pubbliche, elettive e non.5

Però, davanti al nuovo modello di competizione politico-elettorale, la c.d. “democrazia di udienza”6, si verifica una dispersione dell’identità dei partiti, che non si identificano più con un forte principio ideologico, ma ricercano soltanto voti e diventano organizzazioni che cercano di rappresentare tutti gli interessi, come partiti catch-all 7 oppure partiti «di tutto il mondo»8. Questo si riflette nella crisi del ruolo “pedagogico” dei partiti, che non offrono più una visione organica e sistematica delle relazioni sociali ai loro elettori e, anzi, mettono da parte le istanze sociali più difficili da mediare9.

Affrontando il tema della crisi dei partiti politici, Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxx in- dica come elementi sintomatici della situazione attuale la riduzione del numero degli iscritti e dei simpatizzanti e le campagne di auto-annullamento del voto10. Xxxxx Xxxxxxx, a sua volta, segnala, come causa del fallimento dei partiti, la cre- scente domanda della popolazione di interventi e misure di carattere pubblico combinata con la scarsa efficacia della politica nella soluzione dei problemi sociali11.

4 X. XXXXXXXXX XXXX, Tratado de Derecho Electoral, México, DF-Editorial Porrúa, 2010, 244.

5 X. XXXXXXXXX XXXX, Xxxxx. Tratado de Derecho Electoral, cit., 264-265.

6 X. XXXXX, Los principios del gobierno representativo, Tradução de Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, Madrid, Alianza Editorial, 1998 [1995], 274-276.

7 Partiti in cui si registra la dissoluzione del profilo ideologico, con la presentazione di un vago programma, senza obiettivi specifici, cercando di ottenere voti in tutti i contesti sociali (C.R. AGU- ILERA DE PRAT, Problemas de la democracia y de los partidos en el Estado social, in Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), Madrid, ene./mar. 1999, n. 67, 113.

8 X. XXXXXXX XXXXXXX, La participación política, Madrid, Tecnos, 1985, 37.

9 X. XXXXXXXX, Rappresentanza, Bologna: 1999, 159-160 e 162. Un’analisi della difficoltà dei partiti politci alla formazione e al mantenimento di una identità collettiva che sia sintesi della pluratlità degli interessi individuali, con la conseguente comparsa di associazioni rappresentative non-partitiche, può essere trovata in R.X. XXXXXXXX, As associações em sentido estrito no direito privado, São Paulo, 2006. 249f, Tese (Doutorado em Direito Civil), Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo. item 3.1.

10 X. XXXXXXXXX XXXX, Tratado de Derecho Electoral, cit., 275.

11 X. XXXXXXX, Transición, democracia y partidos políticos: tarea e importancia de los partidos, in J. THE-

XXXX, X. XXXXXXXXXX (ed.), Partidos políticos en la democracia, cit., 18-19.

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 471

Anche Xxxxxxxx Xxxxxxx osserva un declino nell’importanza dei partiti po- litici per effetto dell’inefficienza nell’intermediazione delle richieste sociali, origi- nata dalla spaventosa distanza tra la teoria e la prassi della maggioranza dei partiti, ed anche della sempre più diffusa consapevolezza sociale che la democrazia non dipende, necessariamente, da un forte ed istituzionalizzato sistema di xxxxxxx00.

In realtà, i partiti perdono il ruolo di protagonisti dell’arena pubblica e co- minciano a dividere lo spazio con altri attori politici. Un fenomeno che non si verifica, invece, nell’ambito dei processi legislativi.

L’opinione pubblica ormai, sebbene riconosca la necessità dei partiti poli- tici13, li considera al tempo stesso come istituzioni poco affidabili14. Un aspetto particolare di questa immagine negativa riguarda la diffusione della corruzione. I dati raccolti dai centri di ricerca internazionali indicano che, in base alla percezio- ne dei brasiliani intervistati, i partiti politici presentano un grado di corruzione quantificabile in 4,1 punti - in una scala da 1 a 5 - il più elevato tra le istituzioni pubbliche, punteggio condiviso con il Parlamento15.

Al riguardo si sostiene che la principale causa della corruzione dei partiti politici è da ricercare nel modello di finanziamento. Questa posizione è sostenuta da diverse ricostruzione giuridiche, alcune delle quali xxxxxxx anche il testo costituzionale.

Nel caso brasiliano, l’assetto giuridico è del tutto peculiare. Al di là del mo- dello presidenziale, elemento qualificante dell’America Latina, in Brasile esistono ben 32 partiti politici di livello nazionale, anche per effetto della clausola relativa al divieto di partiti regionali o locali: di questi, ventitré sono rappresentati nella Camera dei Deputati. Il multipartitismo è, per alcuni studiosi, un difetto del si- stema in quanto compromette la governabilità, mentre, per altri, rappresenta la realizzazione del principio costituzionale del pluralismo politico.

L’esigenza del carattere nazionale dei partiti è il risultato di una scelta legi- slativa16, formalizzata nella Legge sui Partiti Politici (Lei n. 9.096/95), che fissa lo sbarramento rappresentato dal «apoiamento de eleitores correspondente a, pelo

12 X. XXXXXXX, A vulnerabilidade dos partidos políticos e a crise da democracia na América Latina, Porto Alegre, Ed. Universidade/UFRGS, 2000, 151-157.

13 Secondo ricerche dell’Associazione Latinobarómetro realizzate in Brasile tra 1995 e 2010, il 37,8% degli intervistati ritiene che i partiti sono necessari, mentre il 28,9% non è d’accordo: dati disponibili in xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxx/XXXXxxxxxxXxxxxxxx.xxx.

14 Le stesse ricerche indicano che il 3,5% degli intervistati ha molto fiducia nei partiti politici, 15,1% ha una fiducia moderata, il 34,1% ha poca fiducia e il 47,3% non si fida per niente nei partiti politici.

15 La polizia ottiene 3,8 punti di corruzione, il potere giudiziario 3,2, l’amministrazione pub- blica 3,1 e i militari 2,4 punti. La stessa ricerca è stata realizzata in Messico, con dati spaventosi: i partiti ottengono 4,4 punti, come la polizia; il potere giudiziario 4,3, il Parlamento e l’amministra- zione pubblica 4,2: questi dati sono disponibili nei siti xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxx#XXX_Xx- blicOpinion e xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxx#XXX_XxxxxxXxxxxxx.

16 V.A. XX XXXXX, Partidos e reforma política in Revista Xxxxxxxxxx xx Xxxxxxx Xxxxxxx, 0000, 11.

472 Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

menos, meio por cento dos votos dados na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, não computados os votos em branco e os nulos, distribuídos por um terço, ou mais, dos Estados, com um mínimo de um décimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles» (art. 7º, §1º).

L’associazione che intende registrarsi come partito politico presso il Tribu- nale Superiore Elettorale deve dimostrare la presenza in almeno nove regioni bra- siliane. Con la registrazione il partito ottiene l’accesso gratuito alla radio ed alla televisione, nei semestri non elettorali, ed ai fondi pubblici. Tuttavia, non esiste nell’ordinamento brasiliano la clausola di “produção eleitoral”, nel senso che un partito politico non perde la registrazione, con le connesse garanzie giuridiche, se non raggiunge un certo minimo di voti.

Attualmente, il sistema è abbastanza liberale per quanto riguarda il finan- ziamento ai partiti politici. Diverse proposte cercano di regolare in modo più rigoroso il finanziamento alla politica, prevedendo il divieto totale di donazioni da parte delle persone giuridiche, la limitazione di donazioni delle persone fisiche oppure stabilendo il finanziamento esclusivamente pubblico. Tuttavia, il denaro trova sempre un cammino: «outside money always finds its way in»17. E l’espe- rienza storica brasialiana conferma tale verità.

2. La regolamentazione del finanziamento ai partiti politici

In modo più enfatico, tenendo conto che il pluralismo politico è un carattere imprescindibile delle democrazie costituzionali contemporanee, si può affermare che la regolazione del finanziamento ai partiti politici è un corollario del principio della massima parità nella competizione elettorale.

Xxxx Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx, affrontando il tema del finanziamento ai partiti politici, richiama il principio della parità e della libertà di concorrenza dei partiti, che esige non solo un trattamento paritario, ma anche tolleranza, neutralità del potere pubblico e relatività dei valori politici18. Xxxx Xxxxxxxx afferma che la limitazione delle spese dei partiti è un requisito per garantire l’equilibrio tra le forze politiche e serve ad evitare lo «spostamento del potere dal sistema politico a quello finanziario»19.

È necessario ribadire che la struttura del sistema partitico e la regolazione del loro finanziamento si riflettono in modo precipuo sul diritto di opposizione, fondamentale per l’affermazione di una vera democrazia.

17 Note: Restoring electoral equilibrium in the wake of constitutionalized campaign finance, in Harvard Law Review, Vol. 124, 2011, 1543.

18 J.J.G. CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Xxxxxxxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxx, 0000, 310. 19 X. XXXXXXXX, Financiamiento de los partidos políticos: análisis comparado de los sistemas europeos, in X. XXXXXXX, X. XXXXXXXXXX (ed.), Partidos políticos en la democracia, cit., 394: traduzione libera da «despla-

zamiento del poder desde el sistema político al sistema financeiro».

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 473

I partiti possono essere finanziati con il denaro privato o pubblico. I modelli di finanziamento esistenti mescolano le fonti e stabiliscono diverse regole per il funzionamento dei partiti.

In Brasile, la prima carta costituzionale che ha regolato i partiti politici è sta- ta la Costituzione di 1946, che ha sostituito la Legge Agamenon del 1945. Tuttavia, il Codigo eleitoral del 1932 faceva riferimento ai partiti, riconoscendo la possibilità di presentare candidati e di controllare il processo elettorale.

Il Codigo del 1950 ha previsto che i partiti dovevano fissare un tetto massimo alle spese della campagna elettorale (art. 143, I), disciplinando la competenza del Tribunale Superiore Elettorale per «conhecer das reclamações relativas a obri- gações impostas por lei aos partidos políticos, quanto à sua contabilidade e à apu- ração da origem dos seus recursos» (art. 12, o). Il Codigo, inoltre, ha stabilito che i partiti politici si devono considerare come persone giuridiche di diritto pubblico interno (art. 132), ha imposto limiti al contribuito degli iscritti (art. 143, II), ha vietato le donazioni dall’estero e da altre fonti come le autorità pubbliche, le im- prese ad economia mista e i concessionari di servizio pubblico (art. 144). Infine, ha sancito l’illeceità delle risorse non registrate (art. 145).

Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx ha analizzato il primo scandalo di corruzione relativo al finanziamento delle campagne elettorali in Brasile, che si è verificato nel 1962, quando il gruppo di opposizione è stato accusato di utilizzare risorse finanziarie provenienti dall’estero20.

La Legge Organica sui Partiti Politici (Lei n. 4740/1965), elaborata subito dopo il golpe militare, è rimasta in vigore formalmente soltanto per sei anni. Tale prov- vedimento si segnala in quanto ha incluso, tra le fonti di finanziamento vietate per i partiti politici, anche le imprese private con scopo di lucro (art. 56, IV). Il controllo della giustizia elettorale è diventato più intenso sulla base di nuove nor- me che prevedono la responsabilizzazione civile e penale del tesoriere del partito in caso di irregolarità (art. 58, II).

Questa legge istituisce, per la prima volta, un Fondo speciale di assistenza finan- ziaria per i partiti politici, formato con risorse21 provenienti da sanzioni elettorali, contributi pubblici previsti per legge e donazioni private (art. 60). Per quanto riguarda la ripartizione di tali risorse, il 20% è distribuito in modo uguale tra tutti i partiti politici, mentre il restante 80% proporzionalmente al numero dei rap- presentanti nella Camera dei Deputati (art. 62). Negli articoli seguenti, la legge

20 B.W. XXXXX, O financiamento político e a corrupção no Brasil, in R. DE XXXXXX XXXXXX (org.), Temas de corrupção política no Brasil, I, São Paulo, Balão Editorial, 2012, Vol. I, 51.

21 Secondo Xxxxx do Xxxxxxx Xxxxx Braga e Xxxx Xxxxxxxxxx il primo Stato ad adottare il finanziamento pubblico dei partiti è stato l’Uruguay nel 1928: X. XX XXXXXXX XXXXX XXXXX, X. XXXXXXXXXX, Partidos políticos no Brasil: organização partidária, competição eleitoral e financiamento público in Perspectivas, São Paulo, vol. 35, xxx./jun. 2009, 117 ss.

474 Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

ha previsto la somma destinata ai direttori regionali (80%) ed ai direttori comu- nali (60%). L’obiettivo del Fondo speciale di assistenza finanziaria per i partiti politici è stato individuato nell’art. 70: mantenere le sedi ed i servizi dei partiti, vietando la remunerazione del personale a qualsiasi titolo; consentire la propa- ganda dottrinale e politica; favorire l’arruolamento di candidati per le elezioni; permettere la creazione e il mantenimento di un istituto di istruzione politica per la formazione e il rinnovamento dei quadri e della dirigenza politiche. La legge ha stabilito anche che i partiti politici sono tenuti a presentare il rendiconto delle somme ricevute alla Corte dei Conti dell’Unione: quest’organo svolge il compito del controllo dopo la verificazione del tribunale superiore elettorale. Peraltro, nelle disposizioni generali, l’art. 75 ha previsto la possibilità, almeno due volte all’anno, della diffusione gratuita alla radio e alla televisione dei congressi o delle riunioni pubbliche dei partiti (III e paragrafo unico).

Regolando il controllo che la magistratura elettorale svolge sulle risorse dei partiti impiegate durante le campagne elettorali, l’art. 58 ha introdotto la fatti- specie della corruzione nei procedimenti elettorali. Una parte della disposizione, tuttavia, è stata censurata dalla Presidenza della Repubblica, per «melhorar a re- dação, evitando-se interpretações menos apropriadas».

La Legge Organica sui Partiti Politici è stata pubblicata il 15 luglio 1965. Nell’ot- tobre dello stesso anno, la dittatura militare ha promulgato, però, l’Atto Istituziona- le n. 2, che ha abolito i partiti politici. A novembre, in base all’Atto Complementare

n. 4, è stata consentita la creazione, per i membri del Parlamento, di raggruppa- menti (che non potevano utilizzare il nome “partito” o simbolo, nome, sigla dei partiti estinti), in grado di poter contare sull’appoggio di un terzo dei senatori e di un terzo dei deputati, imponendo sostanzialmente un sistema bipolare alle forze politiche.

Dopo l’Atto Istituzionale n. 5, che ha eliminato qualsiasi ricordo dello Stato di diritto che ancora rimaneva in Brasile, è stata approvata la nuova Legge Organica sui Partiti Politici (Legge n. 5.682/1971). Tale provvedimento ha disciplinato le finanze e la contabilità dei partiti, includendo tra le fonti vietate le risorse prove- nienti dagli enti di categoria e dai sindacati (art. 91, IV). I partiti continuano ad essere responsabili per le spese della campagna elettorale (art. 93, §2º). Il Fondo speciale di assistenza finanziaria ai partiti politici è alimentato da specifici capitoli del bilancio della Repubblica (art. 95, III, con la modifica promossa dalla legge n. 6767/1979), però, dopo il 1979, il 10% è distribuito in modo uguale tra i partiti e il 90% proporzionalmente al numero di rappresentanti nella Camera dei De- putati (art. 97). Dallo stesso anno, diviene permesso l’uso del Fondo speciale di assistenza finanziaria ai partiti politici per il pagamento del personale, limitato al 20% del totale ricevuto (art. 105, II).

Le modifiche apportate a tale disciplina con la legge n. 6767/1979 hanno estinto le artificiose organizzazioni politiche create con l’Atto Complementare nº

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 475

4 e hanno nuovamente creato le premesse per il pluripartitismo. Nel 1981, tutta- xxx xx xxxxx x. 0.000 ha previsto, a partire dalle elezioni del 1982, che la totalità del Fondo speciale di assistenza finanziaria sia distribuita ai partiti politici secondo la loro presenza nella Camera dei Deputati, mettendo fine alle quote assegnate indistintamente a tutti i partiti registrati (art. 3). Xxxxx do Xxxxxxx Xxxxx Braga e Xxxx Xxxxxxxxxx rilevano come l’interpretazione seguita dal Tribunale Supe- riore Elettorale nel 1983 abbia comportato la distribuzione del Fondo speciale di assistenza finanziaria ai partiti politici soltanto tra due partiti politici, avendo ritenuto che le altre formazioni partitiche non fossero in grado di soddisfare i requisiti previsti dall’emendamento costituzionale n. 11/1978. Nel mese seguen- te, il Parlamento ha approvato la legge n. 7090, che permette che a tutti i partiti con propri rappresentanti nel Parlamento di avere accesso al Fondo speciale di assistenza finanziaria ai partiti politici 22.

L’apertura democratica, lenta e graduale, è culminata nell’introduzione di nuovi principi politico-democratici nella Costituzione del 1988.

La Costituzione brasiliana del 1988 classifica i partiti politici come persone giuridiche di diritto privato (ritornando alla disposizione anteriore alla dittatura militare del periodo 1964 – 1985), che sono tenute a rispettare la sovranità popo- lare, il regime democratico, il pluripartitismo e i diritti fondamentali della persona umana.

Il testo costituzionale vieta ai partiti politici il «recebimento de recursos fi- nanceiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a estes» (art. 17, II). La Costituzione, peraltro, vieta ai partiti, come a qualsiasi altra associazio- ne, l’istituzione di organizzazioni paramilitari (art. 17, § 4º).

Nello stesso art. 17 Cost. vengono imposte ai partiti due esigenze.

La prima riguarda il controllo delle spese da parte della Giustizia Elettorale. In considerazione del finanziamento pubblico ai partiti con il Fondo speciale di assistenza finanziaria ai partiti politici, qualsiasi persona fisica o giuridica che ri- ceve denaro pubblico, come i partiti, devono rendere conto delle spese. Tuttavia, mentre gli altri soggetti sono controllati dalla Corte dei Conti, i partiti sono sot- toposti al controllo della Giustizia Elettorale, in relazione alla vasta competenza di quest’organo giudiziario.

La seconda, implica l’impegno dei partiti ad un “funzionamento parlamen- tare conforme alla legge”, che si comprende in relazione all’organizzazione in bancada23 e alla struttura leaderistica che presentano i partiti politici (art. 12, legge n. 9.096/95).

22 X. XX XXXXXXX XXXXX XXXXX, X. XXXXXXXXXX, Partidos políticos no Brasil: organização partidá-

ria, competição eleitoral e financiamento público, cit., 117 ss.

23 Bancada è il nome dato alla rappresentanza di un gruppo, partito politico o di una regione, nelle camere comunali, regionali o nel Parlamento, in base all’esigenza di tutelare interessi parziali.

476 Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

Le garanzie costituzionali riconosciute ai partiti politici sono le seguenti: accesso al Fondo speciale d’assistenza finanziaria ai partiti politici, che raccoglie le risorse pubbliche destinate al finanziamento parziale dei partiti politici, garan- tendo l’indipendenza nell’esercizio delle funzioni24; il diritto d’antenna, ovvero lo spazio destinato ai partiti politici nella radio e nella televisione per diffondere il programma e la posizione politica in relazione ai problemi nazionali25; e l’autono- mia organizzativa e politica.

La prima elezione alla carica di Presidente dopo la dittatura militare è stata segnata da uno scandalo riguardante il finanziamento illecito. Il ruolo delle azien- de private nel finanziamento parallelo nel caso Collor-PC ha contribuito all’impe- achment del Presidente Xxxxxx nel 1992 26.

Nel capitolo X del relatorio della Commissione parlamentare d’inchiesta che ha investigato sul caso, i parlamentari hanno indicato il finanziamento alle cam- pagne elettorali come il principale fattore che ha favorito il traffico di favori ge- stito dal tesoriere, Xxxxx Xxxxx Xxxxxx. Nel relatorio, si afferma che «a legislação brasileira sobre controle de gastos é considerada irreal e mesmo excessivamente rigorosa» e si suggerisce la legalizzazione delle donazioni alle aziende private, anche se sottoposte a limiti rigorosi27.

La legislazione sulle competizioni elettorali prevede la possibilità di effettua- re donazioni a persone giuridiche, senza però fissare dei limiti. L’articolo 38, §1º, della legge n. 8713/1993 dispone che le donazioni e i contributi possono essere effettuati da persone fisiche, nella misura del dieci per cento dei proventi per l’anno 1993; le risorse personali del candidato si devono mantenere entro il tetto massimo stabilito dal partito; per le persone giuridiche va rispettato il limite del due per cento delle risorse nell’anno 1993.

La normativa sui partiti politici, tuttavia, è stata modificata nel 1995, con la legge n. 9096. Secondo quanto previsto all’articolo 31 «é vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, contribuição ou auxílio pecuniário ou estimável em dinheiro, inclusive através de publicidade de qualquer espécie, procedente de: entidade ou governo estrangeiros; autoridade ou órgãos públicos; autarquias, empresas públicas ou concessionárias de serviços

24 Il “Fondo Speciale d’Assistenza Finanziaria ai Partiti Politici” è disciplinato dalla legge n. 9.096/95, artt. 38 ss. Sono regolate le forme di composizione del Fondo, gli obiettivi e i criteri di distribuzione tra i partiti politici registrati.

25 La finalità dell’accesso gratuito alla radio e alla televisione è disciplinato dalla legge dei

Partiti Politici, artt. 45 ss.

26 Sul tema cfr. X. XXXXXXXXX, Morcegos Negros. PC Xxxxxx, Xxxxxx, Xxxxxx e a história que o Brasil não conheceu, II ed., Rio de Janeiro, Record, 2000; M.S. CONTI, Noticias do Planalto. A imprensa e Xxxxxxxx Xxxxxx, São Paulo, Companhia das Letras, 1999, dall’altro lato, la bibliografia sul Presidente Collor:

C.H.R. XXXXX, Mil dias de solidão. Collor bateu e levou, São Paulo, Geração Editorial, 1993.

27 In xxx.xxxxxx.xxx.xx

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 000

xxxxxxxx, xxxxxxxxxx xx economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais; e entidade de classe ou syndical».

L’art. 38, IV, prevede che il Fondo speciale d’assistenza finanziaria ai partiti politici è in parte finanziato dal bilancio federale, per il valore di R$ 0,35 (circa un- dici centesimi di euro) per votante. La legge prevede espressamente la possibilità di donazioni da parte di persone fisiche e giuridiche (art. 39) e, nel suo testo ori- ginale, ha disposto che il valore delle donazioni fatte ai partiti politici, da persone giuridiche, è limitato all’importo massimo da calcolare sul totale delle donazioni previste nell’art. 38, IV, nel rispetto delle seguenti percentuali: 0,2% agli organi di direzione nazionale; 0,02% agli organi regionali e comunali. Il paragrafo 4º è stato abrogato dalla legge sulle Elezioni nel 1997. La legge n. 12034/2009 ha introdot- to, altresì, alcune limitazioni all’utilizzo dei fondi provenienti da donazioni di per- sone fisiche e giuridiche ai partiti durante le operazioni della campagna elettorale. La Corte dei Xxxxx non partecipa più al controllo sul finanziamento delle spese e l’erogazione di denaro ai piccoli partiti da parte del Fondo Speciale d’As- sistenza Finanziaria ai Partiti Politici risponde a logiche più stringenti. La legge ha previsto che soltanto l’1% del Fondo Speciale di Assistenza Finanziaria ai Partiti Politici sia destinato ai partiti e che il restante 99% sia riservato ai partiti della Ca- mera dei Deputati in proporzione ai voti ottenuti, in una percentuale non inferiore al 5% e provenienti da almeno 9 Regioni, all’interno delle quali sia stata raggiunta

la soglia del 2% (ex. art. 41, da leggere in combinato disposto con l’ art. 13).

Tale disposizione è stata dichiarata incostituzionale dal Supremo Tribunale Federale (STF), in seguito a due azioni dirette d’incostituzionalità (ADI 1351 e 1354), le quali hanno altresì riguardato le disposizioni concernenti la propa- ganda dei partiti che concedevano un tempo massimo di due minuti ai partiti che non raggiungevano la soglia elettorale di cui al precedente articolo e due ore a quelli che la oltrepassavano. Il Supremo Tribunale Federale ha statuito che “surge conflitante com a Constituição Federal lei que, em face da gradação de votos obtidos por partido político, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, substancialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita e a participação no rateio do Fundo Partidário” 28, in tal modo ledendo il principio costituzionale del pluralismo politico 29.

28 Traduzione libera di: “surge conflitante com a Constituição Federal lei que, em face da gra- dação de votos obtidos por partido político, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, substan- cialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita e a participação no rateio do Fundo Partidário”

29 Supremo Tribunal Federal. ADI 1351. Relator(a): Min. Xxxxx Xxxxxxx Julgamento del 07/12/2006. Ementa: PARTIDO POLÍTICO - FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR - PROPAGANDA PARTIDÁRIA GRATUITA - FUNDO PARTIDÁRIO. Surge conflitante com a Constituição Federal lei que, em face da gradação de votos obtidos por partido político, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, sub- stancialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita e a participação no rateio do Fundo

478 Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

La dichiarazione d’incostituzionalità ha causato un vuoto normativo, che è stato colmato dal Tribunale Superiore Elettorale (TSE), che ha emesso la riso- luzione n. 22.503/2006, con la quale ha fissato i tempi di propaganda rispetti- vamente a 40, 10 e 5 minuti, in proporzione alla rappresentanza ed al numero di voti ottenuti, senza però fissare una soglia minima.

Il Tribunale Superiore Elettorale ha altresì emanato la risoluzione n. 22506 del 6 febbraio 2007 sul Fondo Speciale d’Assistenza Finanziaria ai Partiti Politici, sta- bilendo il che 42% delle risorse pubbliche sia da distribuire in modo uguale; che il 29% sia destinato secondo il criterio della rappresentanza nella Camera dei Depu- tati, e che un altro 29% secondo il criterio del numero di voti ottenuti nell’elezione della Camera dei Deputati, se il partito riesce a eleggere propri membri per due ele- zioni consecutive in almeno cinque regioni, con il minimo dell’1% dei voti validi.

Tale disciplina avrebbe dato vita ad una vera rivoluzione all’interno del si- stema dei partiti: tuttavia, la legge n. 11459 del 21 marzo 2007 ne ha disposto l’abrogazione. Si tratta, probabilmente, dell’intervento legislativo più celere nella storia del Parlamento brasiliano. Il progetto di legge n. 84 è stato proposto in data 8 febbraio 2007 (solo due giorni dopo la Risoluzione), ed approvato il 15 febbraio successivo dalla Camera dei Deputati in seduta plenaria. Il progetto è stato mandato al Senato il giorno stesso, ed approvato il 27 febbraio. Il 21 marzo il Presidente della Reppublica ha promulgato la legge.

Secondo la nuova normativa, «5% (cinco por cento) do total do Fundo Par- tidário serão destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral e 95% (noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão distribuídos a eles na pro- porção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados» (art. 41-A, così come modificato dalla legge n. 11459/2007).

Occorre altresì soffermarsi sulla disciplina del finanziamento delle campa- gne elettorali, la quale incide sul sistema di finanziamento dei partiti. La legge sulle elezioni, l. n. 9504/97, stabilisce un limite massimo per le donazioni: se provenien- ti da persona fisica, è rappresentato dal 10% delle entrate dell’anno precedente a quello delle elezioni; se il candidato utilizza risorse personali, occorre rispettare la soglia massima fissata dal partito; se persona giuridica, invece, al 2% del reddito dell’anno anteriore all’elezione (artt. 23, §1º e 81).

La legge sulle elezioni è molto rigorosa nel sancire divieti di finanziamento da parte di organismi o governi esteri, organi della pubblica amministrazione ovvero fondazioni sovvenzionate da fondi pubblici, concessionari di servizi pubblici,

Partidário. NORMATIZAÇÃO - INCONSTITUCIONALIDADE - VÁCUO. Ante a declaração de inconstituciona- lidade de leis, incumbe atentar para a inconveniência do vácuo normativo, projetando-se, no tempo, a vigência de preceito transitório, isso visando a aguardar nova atuação das Casas do Congresso Nacional.

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 479

enti di diritto privato che beneficino di contributi obbligatori per legge, enti di pubblica utilità, associazioni di categoria o sindacali, persone giuridiche senza scopo di lucro e finanziate dall’estero, enti religiosi e di beneficenza, enti sportivi, organizzazioni non governative con finanziamenti pubblici, organizzazioni civile di interesse pubblico. Gli ultimi quattro divieti sono stati introdotti nel 2006.

L’incoerenza del sistema è evidente, in quanto i partiti sono liberi di procurarsi le risorse economiche, e possono altresì finanziare le campagne elettorali dei propri candidati. Il sistema proporzionale brasiliano, difatti, si applica alla campagna elet- torale dei candidati, e non al partito stesso. Xxxxxxxx Xxxxxx da Xxxxx in proposito afferma: «A situação atual, em que cada candidato faz a sua própria campanha, tendo que derrotar não somente os candidatos dos outros partidos, mas também os candidatos de seu próprio partido, eleva sobremaneira os custos das campanhas eleitorais e faz com que pouco do que é gasto com um candidato seja aproveitado por seus colegas de partido. Assim, mais chances têm os candidatos com maiores recursos financeiros privados. Os partidos têm pouca influência nesse processo»30.

La normativa che regola il sistema di finanziamento politico (nello specifico quello misto) in Brasile è attualmente oggetto di molte critiche e svariati progetti di riforma.

3. Le proposte di riforma

In tema di riforme occorre soffermare l’attenzione sulla tematica concer- nente il finanziamento pubblico ai partiti politici. Al fine di stabilire la convenien- za e l’estensione del suddetto metodo di finanziamento è necessario effettuare alcune considerazioni preliminari. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx per risolvere l’an- nosa questione propone di recuperare una legge irlandese del 1938 che disciplina i metodi di finanziamento ai partiti31, il “Ministerial and Parliamentary Office Act”32.

Anche altri autori, come Xxxx Xxxxxxxx00, includono le indennità previste per i rappresentanti istituzionali tra le risorse pubbliche da prendere in considerazione

30 V.A. XX XXXXX, Partidos e reforma política, in Revista Brasileira de Direito Público, vol. 11,2005, 9-19.

00 X. XXXXXXX XXXXXXX, Xx participación política, Madrid, Tecnos, 1985, 93.

32 Ministerial and parliamentary offices act, 1938. An act to make provision for regulating the sala- ries of members of the government, parliamentary secretaries, the attorney-general, the chairman and the deputy chairman of xxxx xxxxxxx, and the chairman and the deputy chairman of xxxxxx xxxxxxx, to provide for the payment of additional allowances to the leaders of certain parties in dail eireann, to provide for the payment of pensions, gratuities and allowances to and in respect of persons who have held certain ministerial and parliamentary offices, and to provide for certain other matters connected with the matters aforesaid. [22nd december, 1938.] Disponibile nel http:// xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/0000/xx/xxx/xxx/0000/xxxxx.xxxx.

33 X. XXXXXXXX, Financiamiento de los partidos políticos: análisis comparado de los sistemas europeos, in X. XXXXXXX, X. XXXXXXXXXX, Partidos políticos en la democracia, cit., 393-451.

480 Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

nell’analisi del finanziamento ai partiti. Ma, in questa sede, lo studio del sistema di finanziamento pubblico non comprende l’analisi dei sussidi e delle remunerazio- ni dei dipendenti pubblici – costituendo gli stessi forme di controprestazione per un servizio svolto dall’agente –, delle verbas de gabinete34 ed infine dell’immunità fiscale (costituzionalmente sancita) dei partiti politici35.

Peraltro, la questione del finanziamento statale ai partiti è strettamente con- nessa al ruolo degli organi costituzionali all’interno del sistema democratico, in ciò distinguendosi da quello delle associazioni private.

La destinazione di denaro pubblico al finanziamento dei partiti non è pri- va di giustificazioni. In dottrina, Xxxxxxxxx sostiene la correttezza del finanzia- mento pubblico, in virtù della considerazione che i partiti politici apportano un consistente contributo alla formazione della volontà politica. Ciò, tuttavia, non consente di giustificare l’utilizzo del denaro pubblico come premio per il potere conseguito ovvero come strumento di riduzione dello spettro dei partiti36: ipo- tesi che possono verificarsi in caso di distribuzione sproporzionata delle risorse pubbliche.

Xxxxxxxx Xxxxxxxx-Xxxxx, di contro, prospetta tra gli effetti negativi derivan- ti dal finanziamento pubblico, una eccessiva dipendenza dei partiti dallo Stato37. Ulteriore conseguenza di non scarso rilievo è rappresentata dalla probabile im- mobilizzazione del sistema dei partiti, in quanto le maggiori erogazioni monetarie destinate ai partiti che hanno conseguito la maggiore rappresentanza istituzionale è in grado di favorire la diffusione dei loro ideali politici e di determinare un più ampio consenso nei confronti dei candidati appartenenti a tali organizzazioni partitiche.

La questione fondamentale del finanziamento pubblico dei partiti, pertanto, consiste nell’individuazione dei meccanismi che non provochino una paralisi del sistema politico, evitare l’eliminazione dei partiti più piccoli e la costituzione di formazioni che abbiano come scopo principale quello di ricevere erogazioni di denaro pubblico.

34 Verbas de Gabinete – risorse pubbliche destinate ai parlamentari per organizzare e garantire

il funzionamento del loro ufficio.

35 L’articolo 150 della Costituzione brasiliana, trattando dei limiti al potere tributario, sta- bilisce che «sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das institui- ções de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão».

36 J.J.G. CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Xxxxxxxxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxxx, 0000, 311-312.

37 X. XXXXXXXX-XXXXX, La financiación de los partidos políticos, Madrid, Dykinson, 1995, 22.

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 481

È necessario, a tal fine, fissare criteri di finanziamento pubblico che siano compatibili con i valori costituzionali e democratici. Affinché tale obiettivo possa essere raggiunto, Xxxxxxxxx sostiene la necessità di una maggiore regolamenta- zione circa i destinatari del finanziamento (il candidato, il partito o entrambi), l’oggetto del finanziamento (l’attività dei partiti ovvero le campagne elettorali), le modalità di distribuzione delle risorse pubbliche (secondo il criterio della rap- presentanza parlamentare, del numero di voti ricevuti ovvero un criterio che li comprenda entrambi), il livello al quale deve avvenire il finanziamento (se alla dirigenza nazionale o locale) e gli eventuali divieti di finanziamenti esterni 38.

Esistono tuttavia alcune forme indirette di finanziamento pubblico, tra le quali la concessione di esenzioni fiscali o compensazioni tributarie, di prestazioni speci- fiche (concesisone di luoghi per riunioni, disponibilità di spazi per lo svolgimento di propaganda, sussidi postali, benefici doganali, prestiti bancari a condizioni van- taggiose, benefici per le locazioni, sussidi alla stampa dei partiti). Xxxx Xxxxxxxx inserisce il diritto di antenna, ovvero lo spazio per la propaganda dei partiti e la campagna elettorale nei programmi radiofonici e televisi39. La Carta costituzionale brasiliana annovera il diritto di antenna tra le garanzie costituzionalmente garantite. Diversi progetti di legge disciplinano il finanziamento pubblico esclusiva- mente per le campagne elettorali (attualmente nove sono al vaglio della Camera dei Deputati, in particolare della Commissione Speciale di Riforma Politica40, e 4 invece al vaglio del Senato Federale )41. La tendenza è moltiplicare per venti il valore della dotazione del bilancio dell’Unione, e mantenere l’attuale formula di

distribuzione delle risorse pubbliche.

Il progetto della Commissione modifica il nome del fondo in “Fondo di finanziamento delle campagne elettorali” e fissa parametri diversi per l’assegna- zione delle risorse: a) cinque per cento, indistintamente a tutti i partiti registrati presso il Tribunale Superiore Elettorale; b) dieci per cento, indistintamente a tutti i partiti che abbiano un rappresentante nella Camera dei Deputati eletto durante le precedenti elezioni; c) dieci per cento ai partiti che abbiano almeno dieci rap- presentanti nella Camera dei Deputati eletti durante le precedenti elezioni; d) set- tantacinque per cento, proporzionalmente al numero dei voti che i partiti hanno ottenuto nell’ultima elezione generale della Camera dei Deputati.

Il progetto di legge n. 5281/2009 propone la seguente divisione: a) l’uno per cento tra tutti i partiti registrati presso il Tribunale Superiore Elettorale; b) il di-

38 J.J.G. CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., 312-313.

39 X. XXXXXXXX, Financiamiento de los partidos políticos: análisis comparado de los sistemas europeos, in X. XXXXXXX, X. XXXXXXXXXX, Partidos políticos en la democracia, cit., 393-451.

40 Progetti di Legge nº 5177/2013, 5281/2009, 5277/2009, 4883/2009, 4634/2009, 1210/2007,

2679/2003, 385/2003, 1577/1999 e o APJ 3/2012.

41 Progetti di Legge del Senato (PLS) nº 188/1998, 353/1999, 252/2000 e 268/2011.

482 Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

ciannove per cento tra i partiti con rappresentanza nella Camera dei Deputati; c) l’ottanta per cento proporzionalmente al numero degli eletti nell’ultima elezione generale della Camera dei Deputati. Il progetto prevede che i partiti siano finan- ziati esclusivamente con risorse pubbliche. Il progetto di legge n. 4634/2009 propone i medesimi criteri.

Il progetto di legge n. 5277/2009 prospetta il divieto di finanziamento pri- vato delle campagne elettorali e dei partiti e propone i seguenti criteri: a) uno per cento diviso tra tutti i partiti registrati presso Tribunale Superiore Elettorale;

b) quattordici per cento da dividere tra tutti i partiti con rappresentanza nella Camera dei Deputati; c) ottantacinque per cento, proporzionalmente al numero dei rappresentanti eletti nell’ultima elezione generale della Camera dei Deputati. Le stesse percentuali sono altresì proposte dal progetto di legge n. 1210/2007, il quale consente altresì l’utilizzo di risorse private, provenienti da persone fisiche o giuridiche. Il progetto di legge n. 2679/2003 opera la medesima suddivisione, ma non consente che vengano effettuate donazioni private ai partiti politici.

Il progetto di legge n. 4883/2009, nel disciplinare il finanziamento pubblico ai partiti ed alle campagne elettorali, propone ulteriori criteri sia per l’individua- zione dell’ammontare delle risorse pubbliche42, sia per la distribuzione tra i par- titi: due per cento divisi ugualmente tra tutti i partiti registrati presso il Tribunale Superiore Elettorale; ventotto per cento divisi in misura eguale tra tutti i partiti con rappresentanza nella Camera dei Deputati; settanta per cento divisi tra i par- titi, in proporzione al numero di voti ottenuti nell’ultima elezione generale della Camera dei Deputati. Sono proposte nuove regole anche per la ripartizione delle risorse delle risorse del Fondo Speciale di Assistenza Finanziaria ai Partiti Politici tra i candidati: venti per cento diviso tra tutti i candidati; ottanta per cento diviso secondo i criteri definiti dall’organo di direzione nazionale del partito, pubblicato nel Diario Ufficiale dell’Unione centottanta giorni prima dell’elezione).

Il progetto di legge n. 385/2003 propone di decuplicare l’attuale quota del Fondo Speciale di Assistenza Finanziaria ai Partiti Politici e vietare qualsiasi altra fonte di finanziamento ai partiti politici.

Infine il progetto di legge n. 1577/1999 ha ad oggetto il divieto di donazioni ai partiti provenienti da persone fisiche e giuridiche, con l’eccezione dei membri del partito stesso.

Tuttavia, nessuno dei suesposti progetti di legge promuove una divisione che possa definirsi adeguata al rispetto dei principi di un regime democratico, caratterizzato dalla presenza di una pluralità di partiti politici.

Altra questione concerne il mantenimento del modello misto, riducendo le

fonti lecite, in modo da contenere il finanziamento privato entro limiti più stretti.

42 R$ 1/votante negli anni senza elezioni e R$6/votante negli anni delle elezioni, il che corri- sponde rispettivamente a circa € 0,3 e € 1,81.

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 483

Il finanziamento privato può essere realizzato tramite l’erogazione di contri- buti da parte dei membri del partito; in via eccezionale, tramite risorse economi- che dei membri eletti o che occupano una funzione pubblica (la legalità di questa proposta è messa in discussione in base al principio del divieto di vincolo di man- dato43); tramite donazioni ed infine attraverso le attività economiche del partito.

Ad avviso di chi scrive, le donazioni sono l’aspetto fondamentale del finan- ziamento ai partiti politici. Se, da un lato, è possibile considerare l’erogazione di denaro da parte di persone fisiche ai partiti come esplicazione dell’autonomia individuale e della libertà di associazione, dall’altro lato, la stessa logica non può applicarsi alle donazioni fatte da persone giuridiche. Anche a voler riconoscere che i partiti sono titolari di diritti fondamentali e di interessi legittimi, alcuni au- tori non ammettono il finanziamento ai partiti da parte di persone giuridiche44.

Il Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)45 ha adito il Supremo Tribunale Federale (STF) al fine di ottenere la dichiarazione di illegitti- mità costituzionale delle disposizioni della legge sui partiti politici (l. n. 9096/95) e della legge sulle elezioni (l. n. 9504/97) nella parte in cui autorizzano donazioni ai partiti politici ed alle campagne elettorali da parte di persone giuridiche; in quella in cui stabiliscono limiti relativi alle donazioni da parte di persone fisiche ed all’u- so di risorse personali dei candidati, in quanto in aperto contrasto con i principi di uguaglianza e democrazia.

Uno dei principi costituzionali del diritto elettorale brasiliano è proprio il principio della massima uguaglianza nella competizione elettorale tra i candidati46, da considerare espressione del principio repubblicano e di quello di uguaglianza.

Tale principio, secondo Xxxxx Xxxxxxx Xxxxx, si ricollega sia al principio di non discriminazione, di tradizione liberale, sia all’esigenza di un intervento sta- tale che garantisca l’equilibrio tra i candidati: ovviamente la regolazione dei vari elementi della campagna elettorale influisce in modo determinante sulla qualità della partecipazione politica dei cittadini47. Il sistema brasiliano impone la regola- mentazione delle campagne elettorali, stabilendo restrizioni alla propaganda elet- torale, divieto all’uso del potere pubblico durante la campagna elettorale, limiti all’attività dei media e controllo del potere economico.

43 X. XXXXXXXX, Financiamiento de los partidos políticos: análisis comparado de los sistemas europeos, cit., 393-451.

44 X. XXXXXXXX, op. ult. cit., 394.

45 (NT) Consiglio di autogoverno degli avvocati in Brasile.

46 Insieme ai principi della libertà della scelta elettorale, della libertà di esercizio del mandato, della necessaria partecipazione delle minoranze nelle istituzioni politiche e nel dibattito pubblico, ed infine del principio costituzionale di legalità delle operazioni elettorali. L’analisi dei suddetti principi è affrontata da E.D. XXXXXXX, Princípios constitucionais eleitorais, Belo Horizonte, Editora Fórum, 2010. 47 X. XXXXXXX XXXXX, Xx xxxxxxxx xx xxxxxxxxxxxxx xx xxx xxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxx, Xxxxxx, Xxxxxx

xx Xxxxxxxx Políticos y Constitucionales, 2007, 12-15.

484 Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx

L’azione diretta d’incostituzionalità n. 4650 propone un’interpretazione più restrittiva del principio di uguaglianza, sostenendo l’incostituzionalità sia dell’impo- sizione di limiti alle donazioni di persone fisiche, sia della disposizione che stabilisce che la soglia massima di finanziamenti provenienti dai candidati sia stabilita dal par- tito politico, sia, infine, del divieto di donazioni da parte delle persone giuridiche.

Nelle democrazie contemporanee, l’esigenza di finanziamenti per la realizza- zione di propaganda elettorale costituisce un elemento che contrasta con il prin- cipio di uguaglianza48. L’intervento dello Stato nella disciplina dei finanziamenti e delle spese elettorali risponde ad esigenze di uguaglianza: l’imposizione di limiti, deriva anche dalla pressione dei gruppi orientati a garantire una piena ed equa partecipazione al dibattito pubblico, strettamente legata al principio della libertà di espressione 49.

Nonostante la soluzione proposta dall’Ordem dos Advogados do Brasil sembri auspicabile, pur peccando di ingenuità, non si ritiene che l’attuale sistema sia affetto da illegittimità incostituzionale.

Diverse disposizioni, tra le quali alcune norme costituzionali, presuppongo- no, in realtà, la disuguaglianza tra candidati e gruppi politici. La possibilità di ri- elezione, per addurre un esempio, introdotta dall’Emendamento Costituzionale

n. 16/1997 e che, modificando il paragrafo 5º senza alterare il paragrafo 6º, crea una “regola di privilegio”, un “Cavallo di Troia”50. Se il candidato-amministrato- re mantiene la carica pubblica durante la campagna elettorale, si limita il diritto

«de todo e qualquer cidadão concorrer em igualdade de condições com estas autoridades»51. Questa norma iniqua, anche se impugnata con un’azione diretta d’incostituzionalità, non è stata annullata dal Supremo Tribunale Federale. L’ADI 1805 è stata analizzata soltanto nel procedimento cautelare, respinto dalla mag- gioranza; spetta al relatore decidere se continuarla.

Anche la divisione del Fondo Speciale di Assistenza Finanziaria ai Partiti Po- litici e le modalità di accesso alla radio e alla televisione sono state disciplinate in modo diseguale. Dopo la dichiarazione d’incostituzionalità dell’art. 13 della legge sui partiti politici (ADI 1351 e 1354, nel dicembre/2006), le garanzie costituzionali

48 K. LOEWENSTEIN, Teoría de la Constitución, Tradução de Alfredo Gallego Anabitarte II ed., Barcelona, Ariel, 1976 [1961], 343.

49 R. OWEN FISS, Free speech and social structure, in Yale Law School, 1986, in xxx.xxx.xxxx.xxx/

faculty/fisspublications.htm).

50 P.P. TORELLY, A substancial inconstitucionalidade da regra da reeleição: Isonomia e República no Di- reito Constitucional e na Teoria da Constituição, Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris Editor, 2008, 236 e 280. Secondo l’autore, il divieto di rielezione garatisce l’eguaglianza tra i candidati, il pluralismo democratico, la distinzione tra amministrazione pubblica e competizione elettorale e “la legittimità razionale e democratica dei processi elettorali”, spec. 276.

51 C.A. BANDEIRA DE MELLO, Desincompatibilização e inelegibilidade de chefes de Executivo, in Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, n. 18, 1997, 5 ss.

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 485

dei partiti politici sono state attuate in modo diseguale dal Tribunale Superiore Elettorale nelle risoluzioni n. 22.503/2006 e 22.506/0752. Attualmente, con le modifiche apportate dalla legge n. 11.459/2007 alla legge sui partiti politici, soltanto il cinque per cento del Fondo Speciale di Assistenza Finanziaria ai Partiti Politici è diviso in parti eguali.

Per quanto concerne la materia della propaganda istituzionale e della campa- gna elettorale, sia a vantaggio del proprio amministratore-candidato, che del suo gruppo politico, tale disciplina dovrebbe essere considerata «contraria o regime constitucional e a própria essência republicana»53, oltre che poco organica.

Accanto alle disuguaglianze giuridiche sussistono pure le disuguaglianze di fatto. Nello specifico, i candidati detengono differenti patrimoni personali, oltre ad avere diverse idee politiche che influenzano in maniera distinta la società. Qua- lora si decida di consentire i finanziamenti delle persone fisiche, ne conseguirà che alcuni partiti riceveranno maggiori erogazioni di denaro rispetto ad altri in proporzione al numero degli affiliati54 ed alla loro situazione patrimoniale.

Per ciò che concerne, invece, il divieto assoluto di finanziamento ai partiti politici ed alle campagne elettorali da parte delle persone giuridiche, è necessario analizzare alcuni aspetti della normativa che in qualche modo ne ostacolano la corretta applicazione.

In un primo momento nessuna disposizione contenuta nella Costituzione brasiliana sanciva l’illegittimità costituzionale dei finanziamenti ai partiti. L’appli- cazione stessa del principio di uguaglianza nella competizione elettorale da parte del potere giudiziario, non ha avallato una simile lettura del dettato costituzionale. All’interno dell’ordinamento giuridico brasiliano le persone giuridiche sono titolari d’interessi, i quali si distinguono dagli interessi personali dei soci. Un’im- presa produttrice di bevande alcoliche, per fare un esempio, ha interesse a che

52 Dopo la dichiarazione d’incostituzionalità della cláusula de barreira, il Tribunale Superiore Elettorale ha deciso di regolare la ripartizione delle risorse del Fondo e disciplinare l’esercizio del diritto d’antenna: la risoluzione 22.503/06 ha determinato il tempo di 5 minuti, 10 minuti o 50 mi- nuti in ogni semestre per ciascun partito, in base alla rappresentanza ed al numero di voti ricevuti; la risoluzione 22506/07 ha sancito la divisione del Fondo in tre parti: il 29% tra tutti i partiti in base alla rappresentanza; il 29% tra i partiti che abbiano eletto almeno due rappresentanti in almeno cinque regioni con almeno l’uno per cento dei voti a livello nazionale e il 42% diviso in maniera eguale tra tutti i partiti.

53 E. GABARDO, E.D. SALGADO, O princípio da publicidade e os abusos de poder político e econômico na democracia contemporânea, in II Congreso Ciencias, Tecnologías y Culturas. Diálogo entre las disciplinas del conoci- miento. Mirando al futuro de América Latina y el Caribe. 2012, Santiago - Chile, in Direito, Informação e Cultura: o desenvolvimento social a partir de uma linguagem democrática, Belo Horizonte, MG Fórum, 2012. 149-171. 54 Il Tribunale Superiore Elettorale divulga la statistica di affiliati ai partiti politici nel Brasile.

I numeri di marzo/2013 indicano 2.231.476 affiliati al Partido do Movimento Democrático Brasi- leiro e 2.560 affiliati al Partido da Classe Operária, per esempio. Disponibile in xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/ eleicoes/estatisticas/estatisticas/filiados.

486 Eneida Desiree Salgado

non sia vietata la promozione di bevande; un’associazione ambientalista, invece, ha interesse a sostenere un programma di governo più attento alle tematiche ambientali.

Il Supremo Tribunale Federale riconosce l’esistenza di diritti fondamentali delle persone giuridiche, come rivela il voto del Ministro Gilmar Mendes nei mandamus che hanno introdotto il concetto di fedeltà ai partiti nell’ordinamento brasiliano giuridico55.

L’Ordem dos Advogados do Brasil sostiene che il finanziamento ai partiti e alle campagne elettorali determina «uma relação promíscua entre o capital e o meio politico» e «a doação de hoje torna-se o ‘crédito’ de amanhã». La circo- stanza che in alcuni casi i soggetti donatori coincidano con coloro che stipulano contratti con l’amministrazione pubblica, dimostra – più che l’inadeguatezza del- la legislazione elettorale – l’inosservanza dei principi costituzionali della pubblica amministrazione quali l’imparzialità, oltre che la violazione della disciplina dei contratti. Tale coincidenza è altresì sintomo dell’inefficienza dei meccanismi di controllo, sia interno che esterno, sull’attività amministrativa: inefficienza tuttavia non sanabile attraverso l’imposizione di un semplice divieto per le persone giuri- diche di effettuare finanziamenti ai partiti.

Alcuni progetti di legge, quali i progetti n. 2059/2011 e 5558/2013, dispon- gono il divieto di donazioni da parte di persone giuridiche, senza però distinguere tra persone giuridiche con e senza scopo di lucro. Sembra, però, che il divieto di elargizioni previsto in passato non abbia fornito utili insegnamenti.

Si devono segnalare alcune iniziative rivolte a limitare le donazioni delle per- sone fisiche ad un valore massimo predefinito. Anche se, a prima vista, la propo- sta sembra ragionevole, perché tende a livellare il potere d’influenza dei votanti, il valore indicato nel progetto di legge nº 5883 è di 700 reais (circa € 213) per votante: un valore irrisorio anche in un paese in via di sviluppo, e, si può dire, conforma la teoria di derivazione nordamericana che tale precetto offende la libertà d’espressione56.

55 Supremo Tribunal Federal. Mandado de segurança 26.602/DF, giudicato nel 04.10.07. Re- lator Ministro Eros Grau. 234 páginas. Publicato nel 17 de outubro de 2008, DJe 197. Mandado de segurança 26.603/DF, giudicato nel 04.10.07. Relator Ministro Celso de Mello. 348 páginas. Pubblicato nel 19.12.08, DJe 241. Mandado de segurança 26.604/DF, giudicato nel 04.10.07. Re- latora Ministra Cármen Lúcia. 335 páginas. Publicato nel 03.10.08, DJe 187. Un’analisi critica delle decisioni è effettuata in E.D. SALGADO, P. BERNARDELLI, A inocuidade da reforma política a fórceps ou a escolha do eleitor antes e depois da Resolução nº 22.610 do Tribunal Superior Eleitoral ou, ainda, como diria o poeta, os lírios não nascem das leis, in Revista Brasileira de Direito Eleitoral, Vol. 5, 2011, 55 ss..

56 Conferma, in particolare, la lettura che Samuel Issacharoff dà delle decisioni della Suprema Corte degli Stati Uniti: cfr. S. ISSACHAROFF, The constitutional logic of campaign finance regulation, in Pep- perdine Law Review. Vol. 36, issue 2, 2009.

Il finanziamento ai partiti politici in Brasile: corruzione e democrazia 487

4. Conclusioni

Non esiste tuttora un disegno di legge in grado di regolare esaustivamente la complessa questione concernente la relazione tra denaro e politica.

Al fine di migliorare le regole che possano assicurare una maggiore garanzia del principio di trasparenza delle operazioni elettorali è necessario promuovere un controllo più penetrante sulle forme di utilizzo delle risorse economiche da parte dei partiti politici e una vigilanza più intensa sui contratti pubblici. È altresì fondamentale che ai partiti si applichi la normativa che regola l’accesso agli atti, la cd. legge di accesso alle Informazioni (l. n. 12527/2011), al fine di garantire la trasparenza delle entrate e delle spese.

Un altro espediente utile a risolvere la questione potrebbe essere quello di imporre ai partiti ed ai candidati l’obbligo di rendere conto, in tempo reale e se- condo un criterio di massima trasparenza, del flusso degli introiti e delle spese, affinché gli organi di controllo possano verificare la veridicità delle informazioni e il cittadino possa decidere il suo voto sapendo in anticipo quali interessi econo- mici stanno sostenendo i partiti ed i candidati.

POLITICAL PARTIES FINANCING IN BRAZIL: CORRUPTION AND DEMOCRACY

by Eneida Desiree Salgado

Abstract

Contradicting the dominant juridical thought, is believed that exist alternatives to the political parties models. The parties are established by the modern Constitutions and it is absolutely necessary to reflect about their functioning and especially about their financing, which is very important in the democracy because it involves corruption questions. This paper intents to analyze the political parties regulation in Brazil, the public and private fi- nancing and offer suggestions to reform the financing system.