OBIETTIVI DI EFFICIENTAMENTO E RISULTATI CONSEGUITI DALL’INTRODUZIONE DEL PROCESSO CIVILE TELEMATICO

SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

OBIETTIVI DI EFFICIENTAMENTO E RISULTATI CONSEGUITI DALL’INTRODUZIONE DEL PROCESSO CIVILE TELEMATICO

(2016 - 2020)

Deliberazione 22 dicembre 2022, n. 53/2022/G

SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

OBIETTIVI DI EFFICIENTAMENTO E RISULTATI CONSEGUITI DALL’INTRODUZIONE DEL PROCESSO CIVILE TELEMATICO

(2016 - 2020)

Relatore

Cons. Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx

Hanno collaborato per l’istruttoria e l’elaborazione dei dati: d.ssa Xxxxxx Xxxxxxxxx - Xxxxxxxx De Xxxxxx - d.ssa Xxxxxx Xxxxxxxxxx - Xxxxxxx Xxxxxxxx

SOMMARIO

Pag.

Deliberazione ...................................................................................................................... 9

Relazione 15

LEGENDA 17

Sintesi 27

CAPITOLO I - Oggetto e metodologia dell'indagine 29

1. Il processo civile telematico nel più ampio quadro della digitalizzazione del dicastero ed in rapporto al diritto ad un processo che si svolga entro un termine ragionevole ex art. 111 della Costituzione 29

2. La Corte dei conti “nell’ambito dell’attività conoscitiva sulla proposta del

Piano nazionale di resilienza e resistenza” 31

CAPITOLO II – Il quadro normativo 33

1. Il quadro normativo nazionale 33

2. Il quadro normativo europeo 41

2.1. Sfide per i sistemi giudiziari nell’era digitale 43

2.2. Un pacchetto di strumenti per la digitalizzazione della giustizia 44

2.3. Sostegno finanziario agli Stati membri 45

2.4. Rendere il canale digitale l’opzione predefinita nella comunicazione

giudiziaria artificiale 47

2.5. Intelligenza artificiale 49

2.6. Strumenti informatici migliori per l’accesso alle informazioni grazie all’interconnessione dei registri 51

CAPITOLO III - Il ritardo della digitalizzazione in Italia 53

1. La Comunità europea e le politiche di coesione: l’innovazione tecnologica 53

2. Il livello di digitalizzazione in Italia e nei Paesi UE: il DESI 57

3. Lo spazio Giustizia nella UE 60

4. Dalle relazioni del Cepej ai quadri di valutazione della giustizia 63

4.1. Sintesi dei quadri di valutazione 65

4.2. Gli ultimi rapporti Ue 2020: le evidenze nel settore giustizia 67

4.3. La situazione italiana 68

5. La pandemia e le misure straordinarie per il rilancio dell’economia:

la digitalizzazione e l’intelligenza artificiale nel settore giustizia 71

6. Ulteriori valutazioni 74

6.1. Il referto 2019 della Corte dei conti sull’Informatica pubblica 75

6.2. La Commissione parlamentare di inchiesta del 2016 su “La digitalizzazione

e l’innovazione della Pubblica amministrazione” 78

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 53/2022/G

6.3. La relazione del Ministro della giustizia 2020 e le Linee di indirizzo 2021 ... 81

CAPITOLO IV - La gestione delle risorse finanziarie assegnate al PCT 85

1. I soggetti istituzionali coinvolti nella digitalizzazione della P.A. e della giustizia 85

2. Le fonti di finanziamento per il PCT 87

3. La ricostruzione delle risorse finanziarie assegnate al PCT 90

4. La ricostruzione della spesa nelle Relazioni della Corte dei conti sui Rendiconti generali dello Stato nel periodo 2011-2015 93

5. Priorità politiche, programmazione e performance. Gli obiettivi operativi

per la piena esecutività del PCT nel periodo 2016 -2020 96

6. Gli elementi contabili forniti dall’Amministrazione giudiziaria

nel periodo 0000-0000 000

6.1. La dotazione delle risorse finanziarie per il PCT nel periodo 0000-0000 000

6.2. La gestione della spesa per il PCT nel periodo 0000-0000 000

6.2.1. I principali interventi realizzati 118

6.2.2. Xxxxx working e formazione del personale 126

7. Il monitoraggio dell’Organismo indipendente di valutazione 130

8. L’analisi sulla gestione delle risorse nelle Relazioni della Corte dei conti

sul rendiconto generale dello Stato 137

CAPITOLO V – La digitalizzazione della Giustizia nel PNRR 145

1. Monitoraggio delle risorse umane ed economiche 147

2. Il dettaglio delle singole linee d’intervento 149

CAPITOLO VI - Conclusioni e raccomandazioni 157

1. Conclusioni 157

2. Esiti del contraddittorio 163

3. Criticità e raccomandazioni 164

* * *

INDICE DELLE TABELLE E DEI GRAFICI

Tabella n. 1 – Cronoprogramma delle azioni proposte 47

Tabella n. 2 – Azioni proposte 51

Tabella n. 3 – Agenda digitale europea 2010 – obiettivi 55

Tabella n. 4 – Indicatori del livello di digitalizzazione in Europa 58

Tabella n. 5 – Aree di intervento 60

Tabella n. 6 - Strumenti per la digitalizzazione della giustizia 74

Tabella n. 7 – Stanziamenti per le spese di gestione del sistema informativo e

PCT. 2009-2016 91

Tabella n. 8 – Stanziamenti finali e costi sostenuti in termini di competenza

distinti per gestione e sviluppo sistemi informativi 91

Tabella n. 9 – Stanziamenti finali progetto Accelerazione Pct e Ppt 91

Tabella n. 10 - Capp. 1536 e 7203. Telematizzazione del processo e digitalizzazione atti processuali, Hardware e Software. Periodo 2011 – 2015 94

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Tabella n. 11 – Gestione risorse finanziarie per il PCT. Periodo 2011 – 2016 96

Tabella n. 12 - Le fasi del ciclo delle performance 97

Tabella n. 13 – Indicatori di realizzazione fisica e di risultato 103

Tabella n. 14 – Quadro finanziario periodo 2016-2020 - Stanziamenti iniziali e finali . 110 Tabella n. 15 - Stanziamenti definitivi per gestione S.I. - cap. 1501 111

Tabella n. 16 - Stanziamenti definitivi per Sviluppo del S.I. cap. 7203 112

Tabella n. 17 – Finanziamenti complessivi con risorse del Fondo infrastrutturale

per la digitalizzazione del Ministero della giustizia 113

Tabella n. 18 – La gestione delle risorse finanziarie per l’informatizzazione

del Ministero 115

Tabella n. 19 – La gestione delle risorse del Fondo infrastrutturale per il PCT e il PPT 116

Tabella n. 20 – La gestione dei fondi comunitari 116

Tabella n. 21 – Ricostruzione in dettaglio delle risorse finanziarie impegnate

e pagate per il PCT 117

Tabella n. 22 – Scheda Programma di spesa Giustizia civile e penale 133

Tabella n. 23 – Indicatori finanziari – Periodo 0000-0000 000

Tabella n. 24 – Cronoprogramma previsto nel PNRR 147

Tabella n. 25 – Stima delle risorse necessarie al raggiungimento degli obiettivi (2022/2026) 149

Tabella n. 26 – Riduzione del backlog 150

Tabella n. 27 – Disposition Time 150

Tabella n. 28 – Disposition Time per la digitalizzazione di archivi giudiziari 151

Tabella n. 29 – Milestone del Data Lake 151

Tabella n. 30 – Target del Data Lake 151

Tabella n. 31 – Milestone nelle procedure di reclutamento 153

Tabella n. 32 – Target nelle procedure di reclutamento 153

Tabella n. 33 – Riforma del processo civile (1.4) 155

Tabella n. 34 – Riforma del processo penale (1.5) 155

Tabella n. 35 – Riforma del quadro in materia di insolvenza (1.6) 156

Tabella n. 36 – Riforma delle commissioni tributarie (1.7) 156

Tabella n. 37 – Milestone complessiva del Sistema delle riforme 156

* * *

Grafico n. 1 - Dimensione del capitale umano (punteggio 0-100), 2021 59

Grafico n. 2 – Stanziamenti definitivi per gestione S.I. - cap. 1501 111

Grafico n. 3 – Stanziamenti definitivi per Sviluppo del S.I. cap. 7203 112

* * *

APPENDICE ............................................................................................................................	169
ALLEGATO 1 – Relazione 2020 del Ministro della giustizia (ai sensi dell’art. 86, r.d. 30 gennaio 1941, n. 12): la resilienza digitale e la performance del comparto giustizia in epoca pandemica ................................................................................................................	171
ALLEGATO 2 - Estratto della relazione 2021 del ministro pro-tempore sullo Stato
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		7

di attuazione della giustizia (gennaio 2021) 192

ALLEGATO 3 – Estratto Linee programmatiche 2021 del Ministro della Giustizia 198

ALLEGATO 4 - Report della Commissione europea: Indice della digitalizzazione della economia e della società DESI 2021; Qualità della giustizia in Europa Cepej 2021 217

Grafico n. 1 - Indice di digitalizzazione DESI 2022 217

Grafico n. 2 – Performance Italia DESI 2022 217

Grafico n. 3 – Attività legislativa e di regolamentazione dei sistemi giudiziari nel 2020 218 Grafico n. 4 – Numero delle nuove cause civili, commerciali, amministrative e di

altra natura nel 2012 e nel periodo 2017-2019 (primo grado/100 abitanti) 218 Grafico n. 5 – Numero dei nuovi contenziosi civili e commerciali nel 2012 e nel

periodo 2017-2019 (primo grado/per 100 abitanti) 219

Grafico n. 6 – Numero di nuove cause amministrative nel 2012 e nel periodo

2017-2019 (primo grado/per 100 abitanti) 219

Grafico n. 7 – Tempo stimato necessario per definire le cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura nel 2012 e nel periodo 2017-2019

(primo grado/in giorni) 220

Grafico n. 8 – Tempo stimato necessario per definire i contenziosi civili e

commerciali nel 2012 e nel periodo 2017-2019 (primo grado/in giorni) . 220 Grafico n. 9 – Tempo stimato necessario per definire i contenziosi civili e commerciali

in tutti gli ordini di tribunali nel 2019 (primo, secondo e terzo grado/in giorni) 221

Grafico n. 10 – Tempo stimato necessario per definire le cause amministrative nel

2012 e nel periodo 2017-2019 (primo grado/in giorni) 221

Grafico n. 11 – Tempo stimato necessario per definire le cause amministrative in tutti gli ordini di tribunali nel 2019 (primo e, se applicabile,

secondo e terzo grado/in giorni) 222

Grafico n. 12 – Tasso di definizione delle cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura nel 2012 e nel periodo 2017-2019 (Primo grado in

percentuale) 222

Grafico n. 13 – Tasso di definizione dei contenziosi civili e commerciali nel 2012 e nel periodo 2017-2019 (primo grado/in percentuale) 223

Grafico n. 14 – Tasso di definizione delle cause amministrative nel 2012 e nel

periodo 2017-2019 (primo grado/in percentuale) 223

Grafico n. 15 – Numero di cause civili, commerciali, amministrative e di altra natura Pendenti nel 2012 e nel periodo 2017-2019 (primo grado/per 100

abitanti) 224

Grafico n. 16 - Numero di cause amministrative pendenti nel 2012 e nel periodo

2017-2019 (primo grado / per 100 abitanti) 224

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 53/2022/G

DELIBERAZIONE

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 53/2022/G

Deliberazione n. 53/2022/G

SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO

II Collegio

Adunanza del 14 dicembre 2022 e Camera di consiglio del 14 dicembre 2022

Presieduta dal Presidente aggiunto Xxxxx Xxxxx XXXXXXXX

Composta dai magistrati:

Presidente aggiunto della Sezione: Xxxxx Xxxxx XXXXXXXX

Consiglieri: Xxxxxxxx XXXXXXXXXX, Xxxxxxx XXXXXXXXX, Xxxxx XXXXXX, Xxxxxx Xxxxx

Xxxxxxx X’XXXXX, Xxxxxxx XX XXXXX, Xxxxx XXXXXXX, Xxxxxxxxx XXXXXXXXX

* * *

Visto l’art. 100, comma 2, Cost.;

vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e, in particolare, l’art. 3, comma 4, ai sensi del quale la Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche verificando la corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge e valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa;

vista la deliberazione della Sezione in data 29 marzo 2019, n. 4/2019/G con la quale è stato

approvato il programma di controllo sulla gestione per l’anno 2019 e nel contesto triennale;

vista la relazione, presentata dal Consigliere Xxxxxxxx XXXXXXXXXX, che illustra gli esiti dell’indagine avente a oggetto “Obiettivi di efficientamento e risultati conseguiti dall’introduzione del processo civile telematico (2016 – 2020)”;

visto il decreto-legge 24 marzo 2022, n. 24, Disposizioni urgenti per il superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell’epidemia da COVID-19, in conseguenza della cessazione dello stato di emergenza;

visti i decreti n. 2/2020 e n. 3/2020 e successive integrazioni e modificazioni del Presidente della Sezione con cui i Magistrati assegnati alla Sezione medesima sono stati ripartiti tra i diversi collegi;

vista l’ordinanza n. 29/2022, prot. n. 3227 del 8 novembre 2022, con la quale il Presidente aggiunto ha convocato il II Collegio per l’adunanza del 14 dicembre 2022, al fine della pronuncia sulla gestione in argomento;

vista la nota di convocazione n. 3230 dell’8 novembre 2022, in attuazione della succitata ordinanza presidenziale n. 29/2022, con la quale il Servizio di segreteria per le adunanze ha dato avviso che la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato è stata convocata in adunanza per il giorno 14 dicembre 2022, trasmettendo la suddetta nota ai seguenti uffici:

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 53/2022/G

- Presidenza del Consiglio dei ministri: Ufficio del Segretario generale;

Dipartimento per la trasformazione digitale;

- Ministero della giustizia: Ufficio di Gabinetto del Ministro;

Unità di missione per l’attuazione del PNRR;

Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi;

Dipartimento per la transizione digitale della giustizia, l’analisi statistica e le politiche di coesione;

Direzione generale di statistica e analisi organizzativa;

Direzione generale per il coordinamento delle politiche di coesione; Organismo indipendente di valutazione della performance;

- Ministero dell’economia e delle finanze:

Ufficio di Gabinetto del Ministro;

Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato;

Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero della giustizia;

- AGID-Agenzia per l’Italia Digitale;

- Consiglio Nazionale Forense;

udito il Relatore, Consigliere Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx, uditi, in rappresentanza delle amministrazioni:

- per la Presidenza del Consiglio dei ministri:

Xxxx. Xxxxxx Xxxxxxxx, Capo Dipartimento per la trasformazione digitale, Xxxx. Xxxxxxx Xxxxxxx, Responsabile Transformation Office del Dipartimento;

- per il Ministero della giustizia:

Xxxx. Xxxxx Xxxx, Dirigente Unità di missione per l’attuazione del PNRR, Xxxx. Xxxxxx Xxxxx, Direttore;

Xxxx. Xxxxxxx Xxx Xxxxxxx, Vice-Capo Dipartimento dell’Organizzazione giudiziaria del personale e dei servizi, Direzione generale personale e formazione, Xxxx. Xxxxx Xxxxxxx, Direttore generale del bilancio e della contabilità;

Xxxx. Xxxxxxxx Xxxxxxx, Vice-Capo Dipartimento per la Transizione digitale della giustizia, l’analisi statistica e le politiche di coesione, Ing. Xxxxxxxx Xx Xxxx, Direttore generale S.I.A., Xxx. Xxxxx Xxxxxxxx, Dir. Ufficio Procurement, Xxxx. Xxxxxxx Xxxxxxxxxx, Magistrato coordinatore area civile; Xxxx. Xxxxx Xxxxxxxxx, Dirigente OIV, Dott.ssa Xxxxx Xxxxxxx, Dirigente Struttura tecnica permanente;

- per il Ministero dell’economia e delle finanze: Dott.ssa Xxxxxx Di Xxxxxxxx, Dirigente Xxxxxxx X,

DELIBERA

di approvare, con le indicazioni formulate in sede di Camera di consiglio, la relazione avente a oggetto “Obiettivi di efficientamento e risultati conseguiti dall’introduzione del processo civile telematico (2016 – 2020)”.

La presente deliberazione e l’unita relazione saranno inviate, a cura della Segreteria della Sezione, alla Presidenza del Senato della Repubblica e alla Presidenza della Camera dei deputati, alla Presidenza del Consiglio dei ministri, alla Presidenza della Commissione Bilancio del Senato della Repubblica, alla Presidenza della Commissione Bilancio della Camera dei deputati. al Ministro della giustizia, al Ministro dell’economia e delle finanze nonché alle seguenti amministrazioni:

- Presidenza del Consiglio dei ministri: Ufficio del Segretario generale; Dipartimento per la trasformazione digitale;

Corte dei conti | Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato | Delib. n. 53/2022/G

- Ministero della giustizia: Ufficio di Gabinetto del Ministro;

Unità di missione per l’attuazione del PNRR;

Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi;

Dipartimento per la transizione digitale della giustizia, l’analisi statistica e le politiche di coesione;

Direzione generale di statistica e analisi organizzativa;

Direzione generale per il coordinamento delle politiche di coesione; Organismo indipendente di valutazione della performance;

- Ministero dell’economia e delle finanze:

Ufficio di Gabinetto del Ministro;

Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato;

Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero della giustizia;

- AGID-Agenzia per l’Italia Digitale;

- Consiglio Nazionale Forense.

Le amministrazioni interessate comunicheranno alla Corte e al Parlamento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della presente relazione, le misure consequenziali adottate ai sensi dell’art. 3, c. 6, l. 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’art. 1, c. 172, l. 23 dicembre 2005, n. 266 (legge

finanziaria 2006).

Le medesime, ove ritengano di non ottemperare ai rilievi formulati, adotteranno, entro trenta giorni dalla ricezione della presente relazione, l’eventuale provvedimento motivato previsto dall’art. 3, c. 64, l. 24 dicembre 2007, n. 244.

La presente deliberazione è soggetta a obbligo di pubblicazione, ai sensi dell’art. 31 d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (concernente il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”).

La relativa relazione è inviata, altresì, alle Sezioni Riunite in sede di controllo.

Il Consigliere relatore Il Presidente aggiunto

Xxxxxxxx Xxxxxxxxxx Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxx x.xx digitalmente x.xx digitalmente

Depositata in segreteria il 22 dicembre 2022

Il dirigente Dott.ssa Xxxxx Xxxxx Xxxxx

x.xx digitalmente

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RELAZIONE

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LEGENDA

ACA-Europa Associazione dei Consigli di Stato e delle Corti supreme

amministrative dell’UE

ADN Advanced digital network – network digitale avanzato

ADN Active Directory Nazionale - ovvero il sistema che riconosce il nostro identificativo univoco

ADR Alternative dispute resolution (strumenti alternativi per la risoluzione delle controversie)

AGID Agenzia per l’Italia digitale

AGINNOVAZIONE Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione

AIPA Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione (AIPA), organismo pubblico italiano, istituito con il d.l n. 39 del 12 febbraio 1993, con il compito di promuovere, coordinare, pianificare e controllare lo sviluppo di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, secondo criteri di standardizzazione, interconnessione e integrazione dei sistemi stessi

ANBSC Agenzia Nazionale dei beni sequestrati e confiscati

ASTREA Cartelle condivise Gabinetto

BACK END Con il termine backend o back-end, nell'ambito del web-publishing, si indica l'interfaccia con la quale il gestore di un sito web dinamico ne gestisce i contenuti e le funzionalità

BEST PRACTICES Buone pratiche

BLOCKCHAIN La Blockchain (letteralmente "catena di blocchi") sfrutta le caratteristiche di una rete informatica di nodi e consente di gestire e aggiornare, in modo univoco e sicuro, un registro contenente dati e informazioni (per esempio transazioni) in maniera aperta, condivisa e distribuita senza la necessità di un'entità centrale di controllo e verifica

BRIS Business Register Interconnection System - “sistema di interconnessione dei registri delle imprese”

CAD Codice dell’Amministrazione digitale

CADES La modalità CAdes permette di firmare qualsiasi tipo di documento

CALLIOPE Applicativo per la gestione del Protocollo degli Uffici Ministeriali

CAPTCHA Completely Automated Public Turing test to tell Computers and Humans Apart – Test di Turing pubblico e completamente automatico per distinguere computer e umani

CBDCJ Cross border digital criminalm justice – Giustizia penale digitale transfrontaliera

CDO Chief Digital Officer - Il Chief digital officer è un manager con esperienza nell'industry di riferimento che ha la responsabilità di gestire il processo di digital transformation dell'azienda

CED Centro Elaborazioni Dati

CENTRALI DI COMMITTENZA È un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore che

fornisce attività di centralizzazione delle committenze e attività di committenza ausiliarie

CEPEJ Council of Europe European Commission for the efficiency of justice

(Commissione per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa)

CERT Computer Emergency Response Team - squadra per la risposta ad emergenze informatiche

CHANGE-MANAGEMENT Tradotto approssimativamente in gestione del cambiamento riguarda

un approccio strutturato al cambiamento negli individui, nei gruppi, nelle organizzazioni e nelle società che rende possibile (e/o pilota) la

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transizione da un assetto corrente ad un futuro assetto desiderato

CIE Carta d’identità elettronica

CINECA Consorzio Interuniversitario senza scopo di lucro

CINI Consorzio Interuniversitario Nazionale per l’Informatica

C.I.S.I.A. Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per l’Accesso

CIT Certificato di idoneità tecnica

CYBER SICUREZZA La cyber security è chiamata a difesa di tutti gli apparati informatici

presenti nelle aziende, includendo macchine, computer, server, reti, dispositivi mobili – e di tutti i tipi di dati e di informazioni

CLARITY Applicativo per il servizio gestione contratti della DGSIA

CLASS ACTION Azione collettiva (in inglese class action) - un'azione legale condotta da uno o più soggetti che, membri di una determinata categoria di soggetti, chiedono che la soluzione di una questione comune di fatto o di diritto avvenga con effetti ultra-partes per tutti i componenti presenti e futuri della categoria

CLEARANCE RATE Rapporto tra il numero di cause definite e il numero di cause nuove

CLERKS Impiegati, commessi

CLOUD Il cloud computing (c.d. nuvola informatica) indica, in informatica, un paradigma di erogazione di servizi offerti su richiesta da un fornitore a un cliente finale attraverso la rete internet (come l'archiviazione, l'elaborazione o la trasmissione dati), a partire da un insieme di risorse preesistenti

CLOUD FIRST Per Cloud First si intende anche la necessità di ricorrere a strumenti e tecnologie di tipo cloud, nelle sue diverse articolazioni IaaS, PaaS e SaaS, nel momento in cui le pubbliche amministrazioni intendono acquisire sul mercato nuove soluzioni e servizi ICT per la realizzazione di nuovi progetti

CLOUD ON PREMISE Come dice il termine stesso, sono soluzioni installate sui computer di

ogni singolo utente o su un server aziendale e sono servizi offerti da un provider, accessibili via internet attraverso una piattaforma virtuale e tipicamente ospitata e gestita da un fornitore di terze parti

CMS Content management system - è uno strumento software, installato su un server web, il cui compito è facilitare la gestione dei contenuti di siti web

CNF Consiglio Nazionale Forense

CNS Carta Nazionale dei Servizi

CNIPA Centro nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione

COA Consiglio dell’Ordine degli Avvocati

COCOM Comitato per le comunicazioni

COMPUTING Elaborazione, computazione, calcolo

CONNECTING EPO Attivazione dell’ordine di pagamento europeo in tutti i tribunali

CONSIP Consip è una società per azioni, partecipata al 100% dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, che opera – secondo gli indirizzi strategici definiti dall’Azionista – al servizio esclusivo della Pubblica Amministrazione

CONSOLLE La Consolle del Magistrato è un’applicazione Java ed è l’unico programma che consente ai giudici ed ai suoi assistenti di gestire il Processo Civile Telematico (PCT)

CONTRAI DE PROCEDURE Contratto di procedura (i giudici e avvocati decidono insieme sulla

tabella temporale di svolgimento delle attività processuali)

COUNTRY SPECIFIC

RECOMMENDATIONS Raccomandazioni specifiche per Paese

CROSS-BORDER DIGITAL

CRIMINAL JUSTICE Giustizia penale digitale transfrontaliera

CRS Identificativo univoco di erogazione del servizio Crs, prestatore dei

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servizi di pagamento

CSC – CLIENT Client – Side Caching – nuovo percorso in windows

CSM Consiglio Superiore della Magistratura

CSR Country specific recommandations - Raccomandazioni specifiche per Paese

CTU La sigla CTU significa Consulente Tecnico d'Ufficio e si riferisce al professionista che lavora al fianco del Xxxxxxx

DATACENTER Il datacenter ospita tutte le apparecchiature che consentono di governare i processi, le comunicazioni e i servizi a supporto di qualsiasi attività aziendale

DATA ENTRY In informatica, inserimento di dati

DATA WAREHOUSE Programma per le rilevazioni statistiche del civile

DB Oracle Oracle Database è uno tra i più famosi software di database management system sviluppato da Oracle Corporation

DDI Dipartimento digitalizzazione innovazione tecnologica

DESI Digital Economy and Society Index - Indice di economia e società digitale

DESK DEL MAGISTRATO DI Applicativo così denominato riguardante il PCT

CASSAZIONE DI LEGITTIMITA’

DGSIA Direzione generale sistemi informativi automatizzati

DIGITAL DEVICES Dispositivi, apparecchi, mezzi digitali

DIGITAL FIRST Digital first significa chiedersi cosa il digitale può fare per potenziare, trasformare, stravolgere o a volte distruggere il business come era concepito fino a ieri

DIGITAL TRANSFORMATION La locuzione digital transformation (c.d. trasformazione digitale)

indica un insieme di cambiamenti prevalentemente tecnologici, culturali, organizzativi, sociali, creativi e manageriali, associati con le applicazioni di tecnologia digitale, in tutti gli aspetti della società umana

DIGITPA DigitPA (in precedenza Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione, abbreviato CNIPA) era un ente di diritto creato per l'attuazione delle politiche governative formulate dal Governo italiano

DIS Dipartimento per le Informazioni di Sicurezza

DISASTER RECOVERY DR in informatica ed in particolare nell'ambito della sicurezza

informatica, è l'insieme delle misure tecnologiche e logistico/organizzative atte a ripristinare sistemi, dati e infrastrutture necessarie all'erogazione di servizi

DOG Dipartimento per l’Organizzazione Giudiziaria, il personale e i servizi

DOING BUSINESS L’indice di facilità nel fare impresa

ECLI Identificatore Europeo della giurisprudenza

e-CODEX Progetto di larga scala nel dominio e-Justice con lo scopo di sviluppare una piattaforma tecnologica che consenta lo scambio sicuro di documenti relativi alle procedure giudiziarie transnazionali fra gli stati membri dell’Unione Europea

e-COMMERCE L'e-commerce è una pratica commerciale che mette in contatto commercianti e acquirenti tramite Internet. Le transazioni di beni e/o servizi vengono effettuate da un negozio online, da un'app mobile e da altri canali di vendita come social network, marketplace, piattaforme di affiliazione, siti di compravendita, ecc.

ECRIS-TCN Il sistema europeo di informazione sui casellari giudiziali (ECRIS) riformato include ora una banca dati centralizzata con informazioni sulle condanne a carico di cittadini di paesi terzi e apolidi (il cosiddetto ECRIS-TCN)

e-EDES Evidence Digital Exchange System – mutua assistenza legale in

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ambito penale

EGMLTF Gruppo di esperti sul riciclaggio e il finanziamento del terrorismo

e-GOVERNMENT Il termine e-Government si riferisce, al processo di innovazione

tecnico - organizzativa della pubblica amministrazione attuato attraverso l'adozione delle nuove tecnologie della comunicazione e dell'informazione

e-ID Identità digitale

eIDAS Regolamento di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche

EIS European innovation scoreboard - è uno strumento di misura utilizzato dall'Unione europea per stilare la classifica dei paesi europei (anche non aderenti all'Unione stessa) con maggiori capacità espresse di innovazione

e-JUSTICE Giustizia elettronica

e-LAW Informatica Giuridica

e-LEADER L’e-leader è una figura professionale propulsiva che spinge le

organizzazioni verso l’innovazione e il cambiamento

e-LEADERSHIP Le competenze di e-leadership, o e-business, sono le capacità di utilizzare al meglio le tecnologie digitali all’interno di qualsiasi tipo di organizzazione e di introdurre innovazione digitale nello specifico settore di mercato in cui si opera

e-LEARNING Sistema di tele-apprendimento

ENCI La rete europea dei consigli della magistratura (ENCJ) è l'organizzazione europea che riunisce gli organi nazionali a sostegno della magistratura

ENDOPROCESSUALE Rapporto tra mediazione e giudizio per effetto dell’intervento del

giudice

END POINT Qualsiasi dispositivo in grado di connettersi alla rete aziendale centrale è considerato un end point. I dispositivi end point sono potenziali punti di ingresso per le minacce alla sicurezza informatica e hanno bisogno di una protezione efficace perché sono spesso l'anello più debole nella sicurezza di rete

ENGAGEMENT (strategia) È la capacità di un prodotto (un marchio, un blog, un applicativo)

di creare relazioni solide e durature con i propri utenti stabilendo un legame tra il marchio e il consumatore.

EPPO Procura europea

EU-JUSTICE SCOREBOARD Quadro di valutazione UE della giustizia

EU 4 HEALTH Nato sulla scia della pandemia, EU4Health è il nuovo programma UE che si inserisce nell'ambito del Recovery Plan e del Quadro finanziario pluriennale 2021-2027

EUROJUST Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale

EUROPOL Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione nell’attività di

contrasto

EUROSTAT Ufficio statistico dell’Unione europea responsabile della pubblicazione di statistiche e di indicatori di qualità a livello europee

XXXXXXXX0 e-CODEX Scambio transnazionale di prove in formato elettronico

FARO Iniziativa FARO denominata “Youth on the move”.

Il concetto di “partenariati europei per l’innovazione rappresenta un elemento essenziale degli impegni assunti nell’ambito dell’iniziativa faro

FEM Forum economico mondiale

FIND A BAILIFF Integrazione delle informazioni contenute in Giustizia Map con il motore di ricerca europeo degli ufficiali giudiziari

FSE Fondo sociale europeo

FSR Fondo europeo per lo sviluppo regionale

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FUG Fondo Unico Giustizia

XXX Xxxxxxxxx e affari interni

GDP Giudice di Pace

GIADA Gestione Informatica Automatizzata Assegnazioni Dibattimento

GIP Giudice indagini preliminari

GOVERNANCE La locuzione governo d'impresa o governo societario (c.d. corporate governance, informalmente e più genericamente, governance) si riferisce all'insieme di regole, di ogni livello (leggi, regolamenti etc.) che disciplinano la gestione e la direzione di una società o di un ente, pubblico o privato

GSU Applicativo informatico che consente di accettare le istanze telematiche di notificazione e pignoramento

XXX Xxxxxxx per le udienze preliminari

HARDWARE Componente fisico, materiale informatico o supporto fisico (sigla HW, dall'inglese hard «duro, pesante» e ware «merci, prodotti», su imitazione del termine software), è la parte materiale di un computer, ovvero tutte quelle parti elettroniche, elettriche, meccaniche, magnetiche

HUB TECNOLOGICI In informatica e telecomunicazioni, nella tecnologia delle reti

informatiche, un hub (letteralmente in inglese fulcro, mozzo, elemento centrale) rappresenta un concentratore, ovvero un dispositivo di rete che funge da snodo di smistamento dati di una rete di comunicazione dati organizzata con una topologia logica a bus ...

IAM

IA Intelligenza Artificiale è molto più che una qualsiasi funzionalità, fornisce i processi e le capacità per potenziare al massimo la riflessione e l'analisi dei dati

Identity and Access Management (IM) - sistemi integrati di tecnologie, criteri e procedure in grado di consentire alle organizzazioni di facilitare, e al tempo stesso controllare, gli accessi degli utenti ad applicazioni e dati critici, proteggendo contestualmente i dati personali da accessi non autorizzati

ICT o TIC Informations and Communications techonologies – Sistemi integrati di comunicazione

INI-PEC Indice nazionale degli indirizzi

IN PROGRESS In corso, in formazione.

IR1 Regolamento Registri fallimentari

IRI Interconnessione delle informazioni dai registri fallimentari nazionali.

ISCOM Istituto superiore delle comunicazioni e delle tecnologie

dell’informazione

ISTAT Istituto Nazionale di Statistica

JOBS ACT Jobs Act indica la riforma del diritto del lavoro in Italia, attraverso l'emanazione di diversi provvedimenti legislativi, volta a flessibilizzare il mercato del lavoro

LEADERSHIP Posizione di preminenza con funzione di guida in uno schieramento politico o culturale, o in una attività o in un'impresa

XXXXX (progetto) Legalità, Educazione, Integrazione, Lavoro, Associazionismo

LOG In informatica - file costituito da un elenco cronologico delle attività svolte da un sistema operativo, da un database o da altri programmi, generato per permettere una successiva verifica

NDR Notizie di reato

NEP (Uffici) Nuova Politica Economica

NIST National Institute of Standards and Technology è un'agenzia del governo degli Stati Uniti d’America che si occupa della gestione delle tecnologie. Fa parte del Dipartimento del Commercio e il suo

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compito è la promozione dell'economia americana attraverso la collaborazione con l'industria al fine di sviluppare standard, tecnologie e metodologie che favoriscano la produzione e il commercio

NPSJC Rete dei Presidenti delle Corti supreme dell’UE

NETWORK Rete telematica di emittenti televisive, collegate o associate fra loro per la trasmissione degli stessi programmi.

NEXT GENERATION UE NGEU è uno strumento per il rilancio dell’economia Ue dopo la crisi

pandemica del Covid 19, con un bilancio settennale 2021-2027 del valore di circa 1.800 miliardi di euro

OCF Organismo Congressuale Forense

OECD Economics Department Policy Notes (nesso tra giustizia ed economia)

OIV Organismo Indipendente di Valutazione

XXXX Xxxxxxx europeo per la lotta antifrode

OPEN DATA Dati aperti

OPEN DGSIA Coordinamento interdistrettuale per i sistemi informativi automatizzati

OTP One time password – c.d. "password (valida) una sola volta"), nell'ambito della crittografia e della sicurezza informatica è una password che è valida solo per una singola sessione di accesso o una transazione. Per questo suo scopo l'OTP è anche detta password usa e getta

PADES Nel caso di firma digitale apposta con modalità Pades, invece, vengono sfruttate le caratteristiche dei documenti in formato pdf e il file contenente la firma digitale viene inglobato insieme al documento stesso

PAGOPA È la piattaforma digitale che consente ai cittadini di pagare in modo più naturale, veloce e moderno e che solleva le amministrazioni dai costi e dai ritardi dei metodi di incasso tradizionali

PCT Processo civile telematico

PCTO Percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento

PDAP Portale Deposito Atti Penali

PEA Piano Esecutivo di Xxxxxx

PEC Posta elettronica certificata

PERFORMANCE Serie di risultati conseguiti mediante una determinata linea di condotta

PG Procura generale

PIATTAFORMA e-LEARNING Quando si parla di e-learning si intende riferirsi a quei percorsi di

formazione attraverso l’attività di relazione, interazione, multimedialità e interattività, con l'obiettivo di riuscire a realizzare un percorso istruttivo mediato dalla tecnologia

PIL Grandezza macroeconomica che misura il valore aggregato, a prezzi di mercato, di tutti i beni e i servizi finali (cioè esclusi i prodotti intermedi) prodotti sul territorio di un Paese in un dato periodo temporale

PILLOLE FORMATIVE Semplice strategia per la formazione mobile

PNRR Piano nazionale di ripresa e resilienza

PON Programma Operativo Nazionale

PPT Processo penale telematico

PRE-ACTION PROTOCOLS Protocolli preazione - scambio tempestivo di informazioni tra le parti

riguardante un’azione giudiziaria

PRIVATE CLOUD Cloud privato è un termine che indica servizi di calcolo offerti tramite

Internet o una rete interna privata solo a utenti selezionati e non al pubblico generale

PROCUREMENT Il Procurement è il processo di ricerca e accettazione di termini e

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acquisizione di beni, servizi o lavori da una fonte esterna, spesso tramite una procedura di gara o di offerta competitiva

PST Portale servizi telematici Giustizia

QEI Quadro europeo di interoperabilità

RAC Ricevuta di avvenuta consegna

RATING Calcolo dell’indice percentuale di gradimento, ottenuto in seguito a sondaggi o valutazioni statistiche

REC Rete europea della concorrenza

RECOVERY FUND Letteralmente, l'espressione recovery fund significa fondi di

recupero. Si tratta, in sostanza, di un fondo per la ripresa, ritenuto "necessario e urgente"

RECOVERY PLAN Recovery plan - “piano di recupero”. Si tratta di un piano di

recupero che l'Italia e gli altri paesi europei, potranno mettere in atto, per risanare l'economia del Paese.

REFG Principale piattaforma per la formazione e lo scambio di conoscenze dei magistrati europei

REGINDE Registro Generale degli Indirizzi Elettronici

RGS Ragioneria Generale dello Stato

RGT (schede) Invio telematico da parte dei notai

REINGEGNERIZZARE È la reimplementazione di un sistema informatico a partire dalla

sua progettazione, al fine di migliorarne o aggiungervi funzionalità<, si interfaccia con altri processi o sistemi, piattaforme di supporto, qualità (incluse facilità d’uso, manutenibilità, leggibilità), eventualmente implementato con nuove tecnologie al posto di quelle precedentemente utilizzate

REMOTIZZAZIONE Decentramento di attività produttive dalle sedi proprie e tradizionali mediante forme di telelavoro

REPOSITORY Un repository, in informatica, è un ambiente di un sistema informativo, in cui vengono gestiti i metadati, attraverso tabelle relazionali, regole e motori di calcolo

RPT Richiesta di pagamento telematico

RT Ricevuta telematica

RTAG La registrazione telematica degli atti giudiziari

RTD Responsabile della transizione al digitale

RUG Rete unitaria della Giustizia

RUPA Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione, rete integrata alla quale sono tenuti a connettersi tutti gli Enti e le Amministrazioni pubbliche

SALE SERVER Una sala server è essenzialmente un'area per l'archiviazione di una grande quantità di hardware del computer collegato. Questi computer interconnessi creano una rete di server, che fornisce memoria e velocità

SCRIPTA Applicativo per la gestione del Protocollo degli Uffici Giudiziari

SIAMM Sistema Informativo dell’Area Amministrativa per le spese di

giustizia

SIC Sito di interesse comunitari

SICI Sistema informatico civile

SICID Sistema informativo del contenzioso civile, comprensivo del lavoro e della volontaria giurisdizione

SICID UAC Il Sistema per la gestione dei registri di segreteria riguardanti gli affari civili presso gli uffici di Procura di primo e secondo grado

SICOGE Sistema per la gestione integrata della contabilità economica e finanziaria per le Amministrazioni Centrali dello Stato

SICP Sistema informativo della cognizione penale, registri penali

SIGP Sistema Informativo Giudice di Pace

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SIECIC Sistema informativo delle esecuzioni civili individuali concorsuali

SIG Sistema interrogazioni Gabinetto

SIGP Gestione atti civili

SIGMA Sistema Informativo Giustizia Minorile Automatizzato

SINGLE PAGE APPLICATION Applicazione su singola pagina

SMART CARD Una carta intelligente (in inglese smart card) è un dispositivo hardware che possiede potenzialità di elaborazione e memorizzazione dati in grado di garantire elevati standard di sicurezza

SMART COMMUNITIES Il Cluster Tecnologie per le Smart Communities promuove lo

sviluppo di soluzioni tecnologiche avanzate per implementare modelli innovativi per risolvere le moderne sfide sociali su scala urbana e metropolitana in diversi settori di interesse, quali mobilità, salute, istruzione, cultura e turismo, reti energetiche, efficienza energetica

SMART WORKING Lavoro agile - flessibilità dell’orario e del luogo della prestazione

lavorativa fino a forme di welfare aziendale

SMVC Sistema di Multivideo Conferenza

SNT Sistema delle Notifiche Telematiche Penali

SOC Security Operation Center

SOCIETA’ IN HOUSE Le società in house sono società di diritto privato, solitamente

costituite sotto forma di società di capitali (spa), che però lavorano come braccio operativo di un ente pubblico, una sorta di articolazione che agisce nell’interesse dell’ente statale, che le controlla come se fossero proprie

SOFT SKILL Per soft skill si intendono tutta quella serie di competenze trasversali che nella vita lavorativa sono importanti come o più delle competenze tecniche e professionali acquisite con l'esperienza (hard skill).

SOFTWARE I Il software (sigla SW, dall’inglese soft «morbido,

leggero» e ware «merci, prodotti», su imitazione del termine hardware), traducibile come componente logico, programma informatico o supporto logico, in informatica ed elettronica è l'insieme delle componenti immateriali (strato logico/intangibile) di un sistema elettronico di elaborazione

SOFTWARE DEFINED Data Center È un data center in cui l’infrastruttura è virtualizzata tramite

astrazione, pool di risorse e automazione per fornire l’Infrastructure- as-a-service (IAAS)

SOFTWARE HOUSE Una software house è un'azienda specializzata principalmente nella

produzione di software e applicazioni

SOTTOSCRIZIONE DIGITALE Firma elettronica digitale

SPAM Invio o la ricezione di messaggi pubblicitari di posta elettronica che non sono stati richiesti e che l'utente non ha autorizzato

SPID Sistema pubblico di identità digitale

SRSP Programma di sostegno alle riforme strutturali

SS.UU Sezioni unite

SUNMP Sistema Unico Nazionale Misure di Prevenzione

SWITCH OFF Passaggio completo alla modalità digitale

TARGET In politica economica, l'obiettivo da raggiungere

TEAMS Windows Teams è una piattaforma di comunicazione e collaborazione unificata che combina chat di lavoro persistente, teleconferenza, condivisione di contenuti e integrazione delle applicazioni

TFUE Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea

TIAP Trattamento informatico atti processuali

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TIME MANAGEMENT È un processo di pianificazione e controllo del tempo per ottimizzare

le attività aziendali con il fine di aumentare l'efficacia, l'efficienza e la produttività

TOOLS c.d Utensili digitali giuridici, finanziari e informatici

TOKEN Un token per la sicurezza (dall'inglese: gettone, o pedina - quella dei giochi in scatola) chiamato anche token hardware, token per l'autenticazione, token crittografico, o semplicemente token, è un oggetto fisico necessario per le autenticazioni forti

Si presenta spesso sotto forma di dispositivo elettronico portatile di piccole dimensioni, alimentato a batteria con autonomia nell'ordine di qualche anno, dotato di uno schermo e talvolta di una tastiera numerica

TREND Per estens., nella scienza economica, la tendenza fondamentale (all’aumento, alla diminuzione o anche alla stabilità) che caratterizza l’attività di un settore o del complesso dell’economia di un paese o gruppi di paesi in periodi di varia durata

UAC Ufficio affari civili

UNEP Ufficio Notificazioni Esecuzioni e Protesti

VIRTUAL CLOUD In informatica con il termine inglese Virtual Private Cloud

(VPC) (c.d. "Nuvola informatica privata"), si definisce un insieme di risorse informatiche configurabili a richiesta in un ambiente cloud pubblico che fornisce un certo livello di isolamento tra varie organizzazioni che utilizzano queste risorse.

WEBINAR Un webinar è un evento online, generalmente gratuito, che si può seguire in diretta comodamente da qualsiasi device collegato ad Internet

WBPG – CASSAZIONE Applicativo per la gestione del sito web della Procura Generale della

Cassazione

WHISTLEBLOWER Informatori

WORK – LIFE BALANCE Con il termine work life balance, di origine inglese, si intende

letteralmente l'equilibrio tra la vita privata e il lavoro. Ovvero la capacità di far convivere in maniera pacifica la sfera professionale e quella privata

ZERO TRUST ARCHITECTURE Zero Trust è un'iniziativa strategica che aiuta a prevenire

violazioni dei dati di successo eliminando il concetto di fiducia dall'architettura di rete di un'organizzazione.

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Sintesi

La presente relazione è volta ad analizzare la performance raggiunta nell’utilizzo delle risorse finanziarie destinate all’implementazione del processo civile telematico (PCT) con specifico riferimento al quadriennio 2016-2020.

Tale lungo e laborioso percorso è stato negli anni caratterizzato da una legislazione di riferimento troppo spesso episodica e poco organica. Ulteriori motivi di ritardo sono riconducibili a quelle criticità c.d. esogene in quanto caratterizzanti non tanto l’amministrazione di riferimento, quanto l’intero processo di digitalizzazione in atto, in ambito sia pubblico che privato, e che finiscono per collocare il sistema paese agli ultimi posti in Europa.

Il processo telematico è ormai una solida e compiuta realtà in ambito civile, mentre appare ancora in ritardo la definitiva implementazione e diffusione di quello penale (PPT). Tale opera di digitalizzazione si è rivelata necessariamente impegnativa sia per la complessa architettura di sistema che per le frequenti ed inevitabili necessità di aggiornamento e reingegnerizzazione del software operativo anche al fine, ad esempio, di rendere il canale digitale l’opzione predefinita nella cooperazione giudiziaria in ambito UE. Di particolare rilievo lo sforzo digitale affrontato dal dicastero a fronte della crisi epidemiologica da Covid 19. Nonostante l’imprevedibilità dell’evento pandemico e le innumerevoli criticità che ne sono inevitabilmente scaturite, l’amministrazione della giustizia ha dimostrato una notevole capacità di resilienza nel fornire adeguate risposte

segnatamente in ambito digitale.

È proseguita, altresì, l’opera di ammodernamento del sistema giustizia nel perseguimento degli obiettivi volti all’efficientamento delle infrastrutture e delle dotazioni hardware.

È, quindi, emerso con chiarezza come la digitalizzazione del processo richieda investimenti significativi in termini sia di hardware che di software; la realizzazione delle infrastrutture dedicate, la progettazione, i continui aggiornamenti, la manutenzione e, non ultima, la formazione richiedono la disponibilità di risorse adeguate alla complessità del sistema e di carattere non estemporaneo in quanto inserite in un più ampio quadro di programmazione.

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I numeri del processo telematico appaiono imponenti solo ove si consideri che, al 31 dicembre 2020, possono essere così riassunti:

- circa 1,2 milioni i professionisti attivi nel telematico (avvocati, consulenti, periti, ecc.);

- oltre 56 milioni gli atti telematici depositati dagli avvocati e da altri professionisti nel processo telematico civile (PCT) dal primo luglio 2014 al 31 dicembre 2020;

- oltre 34 milioni i provvedimenti nativi digitali nel processo telematico civile (PCT) dal primo luglio 2014 al 31 dicembre 2020;

- 125 milioni circa sono le comunicazioni e notifiche telematiche civili eseguite nel medesimo periodo dalle cancellerie.

La digitalizzazione dei fascicoli giudiziari in atto è oggi ulteriormente supportata anche dai fondi del PNRR (sub-investimento 1.6.2, pari a euro 133.203.200,00, nell’ambito della Missione 1 - Componente 1 - Asse 1) con l’obiettivo, fra gli altri, di digitalizzare 10.000.000 di fascicoli relativi ai 10 anni precedenti il 2026.

Le istituzioni europee hanno negli anni sottolineato come il nostro paese necessiti ancora di quelle riforme utili per l’efficienza del settore in quanto volte ad una drastica riduzione dei tempi della giustizia. Il rispetto del noto principio della ragionevole durata dei processi appare ottenibile solo in parte con la digitalizzazione dei processi poiché più concretamente perseguibile soprattutto mediante l’introduzione di adeguate procedure deflattive in termini di risoluzione extragiudiziale delle controversie.

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CAPITOLO I

OGGETTO E METODOLOGIA DELL'INDAGINE

Sommario: Premessa. - 1. Il processo civile telematico nel più ampio quadro della digitalizzazione del dicastero ed in rapporto al diritto ad un processo che si svolga entro un termine ragionevole ex art. 111 della Costituzione. - 2. La Corte dei conti “nell’ambito stato dell’attività conoscitiva sulla proposta del Piano nazionale di resilienza e resistenza”.

Premessa.

Scopo dell’indagine è quello di analizzare, per il periodo 2016 – 2020, i risultati conseguiti attraverso l’utilizzo delle risorse finanziarie destinate al PCT (Processo civile telematico) previste dal d.l. n. 90 del 24/06/2014, convertito con modificazioni dalla legge n. 114 del 2014.

Si intende, quindi, verificare se, nell’ambito della sua progressiva estensione, vi possano essere ulteriori margini per una maggiore funzionalità dello stesso anche in rapporto alla necessità di una definitiva accelerazione dei tempi della giustizia.

1. Il processo civile telematico nel più ampio quadro della digitalizzazione del dicastero ed in rapporto al diritto ad un processo che si svolga entro un termine ragionevole ex art. 111 della Costituzione.

La digitalizzazione del processo civile parte da lontano solo ove si consideri che il primo atto di regolazione normativa della materia risale al 1994. Con la legge n. 53 fu infatti introdotta la facoltà, per avvocati e procuratori legali, di provvedere alla notifica di atti civili, amministrativi e stragiudiziali a mezzo posta elettronica certificata (PEC).

Dopo tale novella - come può evincersi dal successivo capitolo, volto a ripercorrere il quadro normativo di riferimento del processo civile telematico (PCT) - si assiste ad un vuoto normativo di ben sette anni per poi giungere al DPR n.123/2001 che ha regolamentato e disciplinato l’uso di strumenti informatici nei processi.

Appare subito evidente come il PCT abbia sofferto una disciplina positiva della materia ab origine frammentaria, episodica e sicuramente poco organica. Tale criticità ha inciso in modo rilevante in termini di performance con evidenti ricadute negative anche in termini di

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economicità dell’azione alla luce, come si vedrà, delle continue esigenze di

reingegnerizzazione dei sistemi.

Ritardi non più ammissibili hanno dilatato oltre misura le tempistiche di attuazione non solo della specifica digitalizzazione de qua, ma anche della più generale digitalizzazione dell’intera pubblica amministrazione, finendo per collocare l’Italia agli ultimi posti in Europa.

La necessità di una definitiva accelerazione è apparsa ancor più evidente alla luce della crisi pandemica in atto e sotto questo profilo la resilienza del dicastero si è rivelata, come si vedrà, di notevole spessore sia quantitativo che qualitativo.

Non può però condividersi una diffusa e malriposta aspettativa riguardo presunti “effetti taumaturgici” del PCT con riferimento alla riduzione dell’eccessiva durata dei contenziosi ed al connesso diritto ad un processo che si svolga entro un termine ragionevole ex art.111 della Costituzione.

La digitalizzazione del processo ha infatti inciso positivamente anche sul fronte dei tempi della giustizia, ma non può considerarsi elemento risolutivo poiché altri sono i mezzi necessari per poter dirimere una vexata quaestio che si trascina da decenni e che ha comportato innumerevoli condanne della Corte di Giustizia UE nei confronti dello Stato italiano.

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza1 (PNRR) approvato dalle Camere nel mese di aprile 2021, rivisitato dall’attuale governo e quindi inoltrato alle Assemblee di Camera e Senato il 26 e il 27 aprile 2021, a disposizione della Commissione europea dal 30 aprile 2021 è stato definitivamente approvato dal Consiglio dell’Unione europea il 13 luglio 2021.

Il PNRR integrato dal Piano nazionale complementare, ai sensi del d.l. 6 maggio 2021 n. 59, intende destinare fondi di elevata entità, tra gli altri, al comparto giustizia proprio al fine di dirimere definitivamente le problematiche appena accennate.

1 Cfr: capitolo V della relazione.

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2. La Corte dei conti “nell’ambito dell’attività conoscitiva sulla proposta del Piano nazionale di ripresa e resilienza”

Nel corso dell’audizione alle Camere sul PNRR, del febbraio 2021, le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno analizzato, per ciascun ambito di intervento, le sei Missioni 2 che ricalcano i principali pilastri del Dispositivo di Ripresa e Resilienza3.

Nello specifico, la Missione 1 relativa alla ”Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura”, assorbe una quota importante di risorse (46,3 miliardi di euro)4 articolandosi in tre settori di intervento: i) Digitalizzazione, ii) Modernizzazione e iii) Innovazione organizzativa della giustizia; quest’ultimo prevede un investimento pari a 2,3 miliardi di euro5 cui si aggiungono 1,3 miliardi destinati a spese correnti per capitale umano, informatizzazione e spese in conto capitale per la realizzazione delle infrastrutture informatiche interconnesse e per l’edilizia carceraria.

Gli obiettivi individuati – fatta eccezione per gli investimenti in edilizia penitenziaria6 - “si pongono in linea con le indicazioni comunitarie e sovranazionali che intendono il settore giustizia come nodale per il superamento della fase di crisi economica nel Paese, riconoscendone la funzione di incentivo agli investimenti, anche internazionali, una volta che sarà superato il gap esistente rispetto agli altri paesi dell’UE, in termini di eccessiva durata del processo e incertezza degli esiti, nonché di contrasto al fenomeno corruttivo”.

A tal fine appare essenziale la tempestività di attuare le linee di intervento previste “con riferimento sia a quelle di carattere regolatorio - concernenti le riforme delle disposizioni processuali civili e penali7; sia quelle di carattere organizzativo, in particolare legate all’accelerazione da imprimere al percorso di digitalizzazione dei processi, allo sviluppo dell’Ufficio del processo a supporto dei magistrati e all’innesto di figure professionali

2 1.Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura; 2. Rivoluzione verde e transizione ecologica; 3. Infrastrutture per la mobilità sostenibile; 4. Istruzione e Ricerca; 5. Inclusione e coesione; 6. Salute.

3 Cfr. art. 3 della “Proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio che istituisce un dispositivo per la ripresa e la

resilienza”, COM (2020) 408 final2020, Bruxelles, 28.5.2020.

4 “Circa il 21 per cento delle disponibilità complessive del NGEU di cui il 22 per cento destinati a progetti in essere e il 78 per cento dedicati al finanziamento di nuove iniziative”, in Audizione alle Camere, Commissione V Camera; Commissioni V e 14 Senato, pag. 13.

5 La quota è costituita da risorse del Fondo di sviluppo e coesione FSC 2021-2027, già previste, che rimangono finalizzate agli specifici interventi, in coerenza con il principio di integrazione con le politiche di coesione europee e nazionali in corso di programmazione. Inoltre, si deve aggiungere lo stanziamento di 1 miliardo e 10 milioni di euro previsto dalla legge di bilancio. Cfr: Audizione alle Camere, pag. 87.

6 Cfr. Audizione alle Camere, pag. 16.

7 Rimando al Capitolo V, pag. 137

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ausiliarie nelle realtà caratterizzate da maggior arretrato” 8.

Nello specifico, sulla informatizzazione del settore, la Corte ha ritenuto di precisare che “non può dirsi che costituisca elemento di novità la scelta della digitalizzazione del processo, trattandosi piuttosto di un’operazione in corso e ancora non compiuta, sebbene risalente. Basti pensare che per il processo civile, amministrativo e innanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti è stata introdotta sin dal 2001 (d.P.R. 13 febbraio 2001,

n. 123, “Regolamento recante disciplina sull'uso degli strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti”) e resa obbligatoria solo nel 2014 (legge n. 228/2021 e d.l. n. 90/2014).

Infine, è il caso di ricordare che, a causa dell’emergenza sanitaria del 2020, l’entrata in vigore anche della legge di riforma del fallimento “Codice della Crisi d’impresa” (d.lgs. n. 14/2019) è entrata in vigore il 15 luglio 2022, fatta eccezione per alcune disposizioni normative in vigore già dal 16 marzo 2019 (art. 5, comma 1, del d.l. n. 23/2020, c.d. decreto “Liquidità”)9.

8 Cfr. Audizione alle Camere, pag. 87.

9 Cfr: Audizione alle Camere, pag. 87, nota 68.

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CAPITOLO II

IL QUADRO NORMATIVO

Sommario: 1. Il quadro normativo nazionale. – 2. Il quadro normativo europeo. – 2.1. Sfide per i sistemi giudiziari nell’era digitale. – 2.2. Un pacchetto di strumenti per la digitalizzazione della giustizia. – 2.3. Sostegno finanziario agli Stati membri. – 2.4. Rendere il canale digitale l’opzione predefinita nella comunicazione giudiziaria. – 2.5. Intelligenza artificiale. – 2.6. Strumenti informatici migliori per l’accesso alle informazioni grazie all’interconnessione dei registri.

1. Il quadro normativo nazionale

Da una semplice e piana lettura della normativa di riferimento appare già evidente come quest’ultima si sia dipanata (per oltre cinque lustri) secondo modalità assolutamente episodiche, sporadiche, disomogenee e prive di una visione organica di medio e lungo periodo.

Si consideri, infatti, che già nell’ormai lontano 1994 (art. 1, L. n. 53), fu introdotta la semplice facoltà, rivolta ai patrocinanti, del deposito digitale degli atti del processo; ma, per arrivare ad una cogente (e non definitiva) digitalizzazione del processo civile, si dovrà attendere il 2014 (d. l. n. 90 del 26 giugno 2014 convertito con l. 11 agosto 2014 n. 114).

- Legge 21 gennaio 1994, n. 53. Facoltà di notificazioni di atti civili, amministrativi e stragiudiziali per gli avvocati e procuratori legali.

L’articolo 1 consente all’avvocato o al procuratore legale, munito di procura alle liti (articolo 83 c.p.c.), salvo che nel caso in cui l’autorità giudiziaria disponga che la notifica debba essere fatta personalmente, di notificare atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale anche a mezzo posta elettronica certificata (PEC).

L’articolo 3-bis disciplina le regole per la notificazione con modalità telematica a mezzo PEC, nel rispetto delle norme in tema di sottoscrizione, trasmissione e ricezione dei documenti informatici.

La norma disciplina l’ipotesi in cui l’atto da notificare non consista in un documento informatico, e prevede le modalità con cui estrarne copia informatica ed attestarne la conformità all’originale.

L’articolo 10 esenta dal pagamento della apposita marca gli atti notificati con modalità

telematica.

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- Legge 15 marzo 1997, n. 59. Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa (c.d. Legge Bassanini).

L’articolo 15 prevede che gli atti, i dati e i documenti formati dalla PA e dai privati con strumenti informatici e telematici, e i contratti stipulati in forma telematica, oltre che la loro archiviazione e trasmissione, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge.

La delega prevede l’emanazione di appositi regolamenti, ai sensi dell’articolo 17, comma

2, l. n. 400/1988 per fissare le modalità di applicazione di tali previsioni.

- Decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2001, n. 123 – Regolamento recante disciplina sull’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti.

Il regolamento contiene le definizioni di “documento informatico”, di “documento probatorio”, di “firma digitale”, del “dominio giustizia”, di “sistema informatico civile”, di “gestore del sistema di trasporto delle informazioni”, di “indirizzo elettronico”, di “indirizzo elettronico”, di “ricevuta di consegna”, di “certificatore della firma digitale”.

Il regolamento, in sostanza, consente che tutti gli atti ed i provvedimenti del processo siano costituiti, in originale, da documenti informatici sottoscritti con firma digitale, ivi compreso il processo verbale e le comunicazioni e notificazioni di cancelleria.

Sono stabilite le regole per la formazione del fascicolo telematico d’ufficio, contenente gli atti del processo costituiti da documenti informatici e le copia informatiche degli atti depositati su supporto cartaceo, oltre ai documenti prodotti dalle parti o acquisiti al processo.

È altresì disciplinato il deposito telematico della relazione del consulente tecnico d’ufficio

e la trasmissione telematica del fascicolo d’ufficio.

- Decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. Regolamento recante disposizioni per l’utilizzo della posta elettronica certificata, a norma dell’articolo 27 della legge 16 gennaio 2003, n. 3.

Il regolamento stabilisce le caratteristiche e modalità per l’erogazione e fruizione di servizi di trasmissione di documenti informatici mediante PEC e contiene le definizioni di: “busta di trasporto”, “Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione” (CNIPA), “dominio di posta elettronica certificata”, “log dei messaggi”, “messaggio di posta

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elettronica certificata”, “posta elettronica”, “riferimento temporale”, “utente di posta elettronica certificata”, “virus informatico”.

Vengono inoltre identificati, con apposite definizioni, i soggetti del servizio PEC, ossia il mittente, il destinatario e il gestore del servizio e vengono regolate la trasmissione e utilizzo della PEC.

- Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 - Codice dell’amministrazione digitale (CAD).

Il decreto detta le disposizioni necessarie per lo Stato, le Regioni e le autonomie locali ad assicurare la disponibilità, gestione, accesso, trasmissione, conservazione fruibilità dell’informazione in modalità digitale.

Viene sancito espressamente il diritto di chiedere e ottenere che l’amministrazione, nei rapporti con cittadini e imprese, utilizzi le tecnologie telematiche e vengono altresì stabilite le condizioni per la creazione del domicilio digitale del cittadino, oltre che le regole di partecipazione al procedimento amministrativo informatico, ivi compresa la possibilità di effettuare pagamenti con modalità telematiche.

A questo scopo il decreto detta le definizioni di: “allineamento dei dati”, “autenticazione del documento informatico”, “carta di identità elettronica”, “carta nazionale dei servizi”, “certificato qualificato”, “certificatore”, “chiave privata”, “chiave pubblica”, “copia informatica di documento analogico”, “copia per immagine su supporto informatico di documento analogico”, “copia informatica di documento informatico”, “duplicato informatico”, “dato a conoscibilità limitata”, “riutilizzo” del dato di cui all’articolo 2, comma 1, lettera e) D.lgs. n.36/2006, adottato in attuazione della direttiva 2003/98/CE sul riutilizzo di documenti nel settore pubblico, “disponibilità”, “documento informatico”, “documento analogico”, “firma elettronica”, “firma elettronica avanzata”, “firma elettronica qualificata”, “firma digitale”, “fruibilità del dato”, “gestione informatica dei documenti”, “gestore di posta elettronica certificata”, “identificazione informatica”, “originali non unici”, “posta elettronica certificata”, “pubbliche amministrazioni centrali”, “titolare” della firma elettronica, “validazione temporale”.

- D.P.C.M. 2 novembre 2005 recante “Regole tecniche per la formazione, la trasmissione e la

validazione, anche temporale, della posta elettronica certificata.

Il decreto richiama e applica le definizioni contenute nell’articolo 1 del D.P.R. n. 68/2005 allo scopo di consentire la realizzazione ed il funzionamento della posta elettronica

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certificata di cui al DPR n.60/2005. Adotta, oltre alle specifiche tecniche, ulteriori definizioni quali: “punto di accesso”, “punto di ricezione”. “punto di consegna”, “firma del gestore di PEC”, “ricevuta di accettazione”; “avviso di non accettazione”; “ricevuta di presa in carico”, “ricevuta di avvenuta consegna” “ricevuta completa di avvenuta consegna”; “ricevuta breve di avvenuta consegna”; “ricevuta sintetica di avvenuta consegna”; “avviso di mancata consegna”, “messaggio originale”, “busta di trasporto”, “busta di anomalia”, “dati di certificazione”, “gestore di posta elettronica certificata”, “titolare”, “dominio di PEC”, “indice di gestori di PEC” “casella di PEC”, “marca temporale”.

- Decreto del Ministro della Giustizia 31 ottobre 2006. Individuazione dei siti internet

destinati all’inserimento degli avvisi di vendita di cui all’articolo 490 del Codice di procedura civile.

- Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e modificato dal Decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito con modificazioni dalla legge 22 febbraio 2010, n. 24.

Il decreto-legge ha tra l’altro resa obbligatoria l’indicazione, nell’albo dei professionisti, dell’indirizzo elettronico ad essi attribuito.

- Decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 6. Obbligo delle imprese, dei professionisti della Pubblica Amministrazione di comunicare il proprio indirizzo PEC

Il decreto-legge ha stabilito l’obbligo per le imprese, entro tre anni dalla sua entrata in vigore, di dotarsi e indicare il proprio indirizzo PEC nella domanda di iscrizione al registro delle imprese.

Lo stesso obbligo è stato previsto per tutte le imprese, già costituite in forma societaria alla data di entrata in vigore del decreto stesso, con onere di comunicare al registro delle imprese eventuali variazioni.

Identico obbligo di comunicazione ai rispettivi ordini o collegi, viene stabilito per tutti i professionisti iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge dello Stato.

Il decreto ha inoltre previsto che le amministrazioni pubbliche indicate nell’articolo 1, comma 2, D.lgs. n. 82/2005, che non vi abbiano ancora provveduto, sono tenute a istituire una casella di posta certificata, o analogo indirizzo di posta elettronica (come previsto dal

D.L. n. 82/2005) per ciascun registro di protocollo, dandone comunicazione al Centro

nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione, allo scopo di rendere pubblici

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tali recapiti.

- Decreto del Ministro della giustizia 27 aprile 2009 recante “Nuove regole procedurali

relative alla tenuta dei registri informatizzati dell’amministrazione della giustizia”.

Il decreto sostituisce il D.M. 24 maggio 2001, allo scopo di dettare le regole procedurali per consentire la gestione del sistema informatico del Ministero della giustizia e per la tenuta informatizzata dei registri informatizzati tenuti a cura delle cancellerie e delle segreterie presso gli uffici giudiziari, previsti da codici, leggi speciali e regolamenti connessi all’espletamento dei servizi svolti dall’amministrazione della giustizia.

- Decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito con modificazioni dalla legge 22 febbraio

2010, n.24 recante “Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario.

Il decreto in questione adotta misure urgenti per la digitalizzazione della giustizia allo scopo di consentire l’effettuazione di tutte le comunicazioni e notificazioni per via telematica, mediante PEC.

Lo stesso decreto disciplina il pagamento telematico delle somme dovute a titolo di contributo o diritti legati alle attività processuali, ivi compreso il pagamento delle sanzioni pecuniarie e spese processuali.

- Decreto del Ministro della giustizia 21 febbraio 2011, n. 22 recante “Regolamento concernente le regole tecniche per l’adozione nel processo civile e nel processo penale, delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, in attuazione dei principi previsti dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e successive modifiche, ai sensi dell’articolo 4, commi 1 e 2, del decreto legge 29 dicembre 2009, n. 193” convertito dalla legge 22 febbraio 24.

Il decreto adotta le definizioni di “dominio giustizia”, “portale dei servizi telematici”, “Punto di accesso”, “gestore dei servizi telematici”, “posta elettronica certificata”, “identificazione informatica”, “firma digitale”, “fascicolo informatico”, “codice dell’amministrazione digitale”, “codice in materia di protezione dei dati personali”, “soggetti abilitati”, “soggetti abilitati interni”, “Soggetti abilitati esterni”, “soggetti abilitati esterni privati”, “Soggetti abilitati esterni pubblici”, “utente privato”, “certificazione del soggetto abilitato esterno privato”, “certificazione del soggetto abilitato esterno pubblico”; “specifiche tecniche”, “spam”, “software antispam”, “log”, “richiesta di pagamento telematico (RPT”, “ricevuta telematica RT”, “identificativo univoco di erogazione del servizio CRS”, “prestatore dei servizi di pagamento”.

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- Decreto del Ministro della Giustizia del 21 febbraio 2011, n. 44 “Regolamento concernente le regole tecniche per l'adozione nel processo civile e nel processo penale, delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, in attuazione dei principi previsti dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, ai sensi dell'articolo 4, commi 1 e 2, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito nella legge 22 febbraio 2010 n. 24”.

L'emanazione del nuovo regolamento è stata imposta dalla necessità di attuare i principi previsti dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e ss. mm., e di rispettare quanto previsto dall'articolo 4, commi 1 e 2, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito nella legge 22 febbraio 2010, n. 24. Di conseguenza lo stesso provvedimento sostituisce anche il DPR 123/2001 che conteneva l'originario ed ormai superato regolamento sull’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile ed anche amministrativo.

In particolare, assume rilevanza la disposizione di cui all'art. 4 che prevede l'adozione di un servizio di posta elettronica certificata da parte del Ministero della Giustizia in quanto ai sensi di quanto disposto dalla legge 24/2010 nel processo civile e nel processo penale, tutte le comunicazioni e notificazioni per via telematica devono effettuarsi, mediante posta elettronica certificata. L'art. 20 del regolamento disciplina poi i requisiti della casella di PEC del soggetto abilitato esterno.

Degno di menzione è anche l'art. 7 del regolamento che prevede, come logica conseguenza della precedente disposizione, l'introduzione del registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal Ministero della giustizia, il quale contiene i dati identificativi e l'indirizzo di posta elettronica certificata dei professionisti iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge dello Stato, dei soggetti abilitati esterni non iscritti in albi e degli utenti privati.

- Provvedimento Responsabile DGSIA 16 aprile 2014 recante “Specifiche tecniche previste dall’articolo 34, comma 1, del D.M. 21 febbraio 2011, n. 44.

Come previsto dal D.M. n. 44/2011 il responsabile per i sistemi informativi automatizzati del Ministero della giustizia, sentito DigitPA e, per i profili di competenza, il Garante per la protezione dei dati personali ha stabilito e reso disponibili le specifiche tecniche necessarie per consentire l’effettiva adozione, nel processo civile (e penale) delle tecnologie per l’informazione e comunicazione previste nel D.L. n. 193/2009 che ha adottato misure urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario e in attuazione del D.lgs. n. 82/2005 recante Codice dell’amministrazione digitale.

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- Decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221 recante “Misure urgenti per la crescita del paese” emanato al fine di favorire la crescita, lo sviluppo dell'economia e della cultura digitali, attuare politiche di incentivo alla domanda di servizi digitali e promuovere l'alfabetizzazione informatica, nonché per dare impulso alla ricerca e alle innovazioni tecnologiche, quali fattori essenziali di progresso e opportunità di arricchimento economico, culturale e civile e, nel contempo, di rilancio della competitività delle imprese.

Per quanto riguarda la Giustizia, il decreto all’art. 16 stabilisce le attività per il biglietto di cancelleria, le comunicazioni e le notificazioni per via telematica.

- Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114 recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari”.

Il decreto ha stabilito di automatizzare i flussi informativi e documentali tra utenti esterni (avvocati e ausiliari del giudice) e uffici giudiziari relativamente ai processi civili, le norme contenute nel titolo IV hanno apportato significative modifiche alla normativa del processo civile telematico.10

- Decreto-legge 27 giugno 2015, n. 83, convertito dalla legge 6 agosto 2015, n. 132 recante “Misure urgenti in materia fallimentare, civile, e processuale civile e di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione giudiziaria”.

Il decreto ha fissato il principio della ammissibilità del deposito telematico, a partire dal 30 giugno 2015, di ogni atto diverso da quelli per i quali era già previsto ex D.L. n. 179/2012. Il decreto ha poi demandato al Ministro della giustizia l’adozione di misure organizzative per l’acquisizione di copia cartacea di atti depositati in forma telematica e per la riproduzione su supporto analogico degli atti depositati con tale modalità, oltre che per la

gestione e conservazione di tali copie e degli atti depositati su supporto cartaceo.

10 Le principali novità sono state così riassunte:

- Entrata in vigore obbligatorietà deposito telematico;

- Momento del perfezionamento del deposito telematico;

- Deposito telematico e limite 30 MB;

- Sottoscrizione del verbale di udienza;

- Copie informatiche e poteri di autentica;

- Pubblicazione e comunicazione della sentenza;

- Notifiche L. 53/94 tramite PEC: autorizzazione COA;

- Notifiche L. 53/94 tramite PEC: pagamento diritti;

- Notifiche L. 53/94 tramite PEC: TAR/CDS;

- Domicilio digitale.

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Infine, è stato attribuito il potere di certificazione di conformità delle copie degli atti e provvedimenti a coloro che, avendone l’abilitazione, depositano con modalità telematiche una copia informatica di un atto processuale o un provvedimento del giudice formato su supporto analogico e detenuto in copia originale o copia conforme.

- Decreto-legge 3 maggio 2016, n. 59 recante “Disposizioni urgenti in materia di procedure esecutive e concorsuali, nonché a favore degli investitori di banche in liquidazione”, convertito con modificazioni dalla legge 30 giugno 2016, n. 119.

Il decreto ha apportato modifiche al Codice di procedura civile in tema di procedure esecutive e concorsuali prevedendo che con apposito Decreto del Ministro della giustizia sia data attestazione della piena funzionalità del portale delle vendite pubbliche, previsto dall’articolo 161-quater delle disposizioni di attuazione del Codice di procedura civile (Regio decreto n. 1368 del 18 dicembre 1941).

- Decreto del Ministro della giustizia 5 dicembre 2017 recante “Accertamento della piena funzionalità del portale delle vendite pubbliche”.

Il decreto ministeriale ha dato piena attuazione alle disposizioni del D.L. n. 83/2015.

- Decreto Legislativo 12 gennaio 2019, n. 14 “Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza in attuazione della legge 19 ottobre 2017, n. 155”.

Oltre che prevedere la telematizzazione delle attività già considerate nel PCT, l’importante novità introdotta riguarda l’attivazione di un domicilio digitale per tutte le parti.

- Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 recante “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27.

L’articolo 83 “Nuove misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia civile, penale, tributaria e militare”, per contrastare il rischio di diffusione dell’epidemia e per ridurre l’impatto delle adottate restrizioni sullo svolgimento dell’attività giudiziaria, al comma 7, ha attribuito ai Capi degli Uffici giudiziari la possibilità di adottare svariate misure organizzative di notevole rilevanza.

- Decreto-legge 19 maggio 2020, n.34 recante Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 (convertito con modificazioni, dalla legge n.176/2020)

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- Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 recante “Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19” (convertito con modificazioni dalla legge n. 176/2020)

Considerato il perdurare della pandemia, l’efficacia temporale di tali disposizioni è stata collegata alla scadenza dello stato di emergenza dichiarato con l’art. 1, comma 1, D.L. 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35 e ulteriormente prorogato: con d.l. n. 2/2021 fino al 30 aprile 2021; con d.l. n. 105/2021, art.1 fino al 31 dicembre 2021; con d.l. n. 221 del 24/12/2021 fino al 31/03/2022.

- LEGGE 26 novembre 2021, n. 206 “Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata.

Le materie interessate dalla riforma del processo civile possono essere così riassunte: procedure di mediazione e negoziazione assistita e arbitrato;

principi generali del processo civile e digitalizzazione; procedimenti dei tre gradi di giudizio;

processo del lavoro, esecuzione forzata e procedimenti in camera di consiglio; riforma ordinamentale e procedimenti relativi a persone, minorenni e famiglie.

2. Il Quadro normativo europeo

L'accesso alla giustizia e la facilitazione della cooperazione tra gli Stati membri sono tra gli obiettivi principali dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell'UE sancito dal trattato sul funzionamento dell'Unione europea11. La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (art. 47) garantisce il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale12. Disporre di sistemi giudiziari efficaci è considerato indispensabile sia in relazione al corretto funzionamento del mercato interno che come prerequisito per una sana crescita economica. L'accesso alla giustizia deve essere preservato e stare al passo con i cambiamenti, compresa la trasformazione digitale che interessa tutti gli aspetti della vita civile.

11 Art, 67 TFUE.

12 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (GU C 326 del 26.10.2012, pag. 391).

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Nell'ultimo decennio la Commissione e gli Stati membri hanno riconosciuto la necessità di disporre di sistemi giudiziari efficienti e hanno adottato una serie di iniziative che hanno prodotto risultati positivi per quanto concerne la digitalizzazione della giustizia. Rimane tuttavia ancora molto da fare. Inoltre, al di là delle conseguenze sanitarie ed economiche immediate, la crisi epidemiologica da COVID-19 ha sollecitato una varietà più ampia di sfide anche per i sistemi giudiziari, sia all'interno dell'Unione che oltre i suoi confini immediati.

La pandemia ha messo in evidenza la necessità per l'UE di accelerare le riforme volte a realizzare la trattazione digitale delle cause e lo scambio di informazioni e documenti tra le parti e gli avvocati, garantendo l'accesso costante e agevole alla giustizia per tutti13.

L'impatto considerevole dei lockdown sul funzionamento dei sistemi giudiziari nazionali ha avuto ripercussioni negative anche sulla cooperazione giudiziaria transfrontaliera dell'UE, comportando in numerosi casi ritardi e ostacoli all'accesso alla giustizia sia per le persone fisiche che per le imprese14.

La crisi COVID-I9 ha quindi sottolineato la necessità di rafforzare la resilienza dei sistemi giudiziari in tutta l'UE ed ha ancora una volta evidenziato l'importanza per l'Unione di cooperare ulteriormente con i partner internazionali anche al fine di promuovere le migliori pratiche di settore.

Nei suoi orientamenti politici15, la presidenza della Commissione europea si è impegnata a fare in modo che l'Europa sia "più ambiziosa" sfruttando le opportunità dell'era digitale in un contesto che garantisca la sicurezza e rispetti l'etica. La recente relazione di previsione strategica 202016 ha riconosciuto l'importanza fondamentale della trasformazione digitale delle pubbliche amministrazioni in generale e dei sistemi giudiziari in particolare. Tale transizione è necessario che operi al servizio di tutti, mettendo le persone al primo posto

13 Cfr. relazione sullo Stato di diritto 2020 - La situazione dello Stato di diritto nell'Unione europea (COM(2020) 580 final). 14 Per preparare una panoramica delle sfide che i sistemi giudiziari nazionali hanno dovuto affrontare durante la crisi della COVID-19, la Commissione ha raccolto informazioni sul suo impatto e sulle misure di risposta nazionale; xxxxx://x- xxxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxx impact of the covid 19 virus on the justice field.

Nel contesto del mandato d'arresto europeo, ad esempio, sebbene nessuno Stato membro abbia in genere sospeso l'esecuzione delle consegne, in alcuni casi era diventato impossibile trasferire la persona ricercata nello Stato di emissione del mandato, principalmente in ragione di restrizioni ai viaggi e di cancellazioni di voli. La fattibilità di ogni trasferimento è stata valutata caso per caso. I trasferimenti via terra (ad esempio tra Stati confinanti) hanno in genere continuato ad avvenire fatto salvo in caso di chiusura delle frontiere.

15 xxxxx://xx.xxxxxx.x&commission/sites/beta-political/files/political-Guidelines-next-commission it.pdf.

16 Risposta al coronavirus. Commissione europea. xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xx/xxxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxx-xxxxxxxx/xxxxxxxxx- foresight/0000-xxxxxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxx.xx .

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e aprendo nuove opportunità per tutti i soggetti portatori di interessi.

Il Consiglio europeo17 e il Parlamento europeo18hanno riconosciuto il ruolo centrale della digitalizzazione nel contribuire a modernizzare l'economia dell'UE ancor più alla luce dell’intervenuta crisi pandemica da COVID-19.

Nella strategia per l'Unione della sicurezza (del luglio 2020) la Commissione si è impegnata a compiere azioni volte a garantire che gli operatori preposti all'azione di contrasto e gli operatori della giustizia possano adattarsi meglio alle nuove tecnologie, in particolare avvalendosi di strumenti innovativi, acquisendo nuove competenze e sviluppando tecniche investigative alternative19.

Le conclusioni del Consiglio, Accesso alla giustizia - Cogliere le opportunità della digitalizzazione del 13 ottobre 2020, hanno formulato proposte specifiche per il rafforzamento reciproco delle politiche relative all'accesso effettivo alla giustizia e alla digitalizzazione.

2.1. Le sfide per i sistemi giudiziari nell’era digitale

La Commissione ha condotto un'analisi dettagliata ed ha elaborato una mappatura della digitalizzazione della giustizia in tutti gli Stati membri nel documento di lavoro dei servizi della Commissione20.

Da tale documento emerge un livello di progresso diverso nei vari Stati membri. Ad esempio:

− le persone fisiche possono accedere a un fascicolo elettronico relativo alle loro cause in corso in 10 Stati membri in tutti i tipi di procedimenti giudiziari in materia civile;

− in materia penale, le vittime possono accedere a un fascicolo elettronico in sette Stati membri, mentre gli imputati lo possono fare in nove Stati membri;

Un'altra questione relativa alla giustizia dell'UE è il persistere dell'utilizzo di fascicoli cartacei, che continua a dominare nei procedimenti giudiziari nazionali e transfrontalieri.

La mancanza di pianificazione e coordinamento lungimiranti ha portato alla creazione

17 Una tabella di marcia per la ripresa - Verso un'Europa più resiliente, sostenibile ed equa, documento approvato il 23 aprile 2020. 18 Risoluzione del Parlamento europeo del 17 aprile 2020 sull'azione coordinata dell'UE per lottare contro la pandemia di COV1D-19 e le sue conseguenze.

19 COM (2020) 605 final.

20 Cross-border digital criminal justice; SWD(2020) 540 final.

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di una varietà di strumenti informatici nazionali, con conseguenti sfide per un conseguimento rapido dell'interoperabilità transfrontaliera.

2.2. Un pacchetto di strumenti per la digitalizzazione della giustizia

È importante che tutti gli Stati membri si adoperino per ridurre sia le lacune esistenti in materia di digitalizzazione che la frammentazione esistente fra i molteplici sistemi giudiziari nazionali, sfruttando al meglio le opportunità disponibili nel contesto dei meccanismi di finanziamento dell'UE.

Gli strumenti inclusi nel pacchetto proposto sono classificati in via generale come segue:

a) sostegno finanziario agli Stati membri finalizzato ad ottimizzare il potenziale per la creazione di un impatto a lungo termine;

b) iniziative legislative destinate a stabilire i requisiti per la digitalizzazione al fine di promuovere un migliore accesso alla giustizia e una migliore cooperazione transfrontaliera, anche nel settore dell'intelligenza artificiale;

c) strumenti informatici che possano essere sviluppati nel breve e medio termine ed essere utilizzati in tutti gli Stati membri. A tal fine va considerato irrinunciabile che gli strumenti informatici (sia esistenti che di nuova concezione) siano interoperabili per impostazione predefinita, accessibili alle persone con disabilità, incentrati sugli utenti, rapidi, sicuri, affidabili, resilienti e basati sui dati21; oltre a garantire la tutela della vita privata, la protezione dei dati nonché la trasparenza;

d) promozione di strumenti nazionali di coordinamento e monitoraggio che consentano una valutazione e uno scambio regolari di esperienze e migliori pratiche.

Il pacchetto di strumenti de quo comprende misure vincolanti e non vincolanti. La digitalizzazione obbligatoria sembra necessaria, ad esempio, nel settore delle procedure di cooperazione giudiziaria transfrontaliera, al fine di consentire una comunicazione transfrontaliera rapida ed efficace. Tra gli strumenti che possono considerarsi non vincolanti figurano le opportunità di condivisione di informazioni e lo scambio di buone pratiche.

Qualsiasi azione relativa alla digitalizzazione della giustizia deve essere attuata nel pieno

21 Sfruttando dati sempre più disponibili, in linea con la strategia europea sui dati delineata nella comunicazione della Commissione: Una strategia europea per i dati (COM(2020) 66 final.

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rispetto dei diritti fondamentali, quali il diritto alla protezione dei dati personali, il diritto a un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale, nonché il rispetto dei principi di proporzionalità e sussidiarietà.

Il processo di digitalizzazione deve inoltre tenere pienamente conto delle esigenze dei gruppi svantaggiati. Le tecnologie digitali stanno diventando sempre più facili da utilizzare ed accessibili a un'ampia maggioranza di persone, indipendentemente dall'età e dal livello di istruzione, comprese le persone con disabilità. Allo stesso tempo, misure istituzionali, organizzative e tecniche devono garantire il pieno accesso alla giustizia da parte di gruppi svantaggiati e persone in circostanze di vulnerabilità, quali minori o anziani, che potrebbero non disporre dei mezzi o delle competenze digitali necessari.

2.3. Sostegno finanziario agli Stati membri

La digitalizzazione dei sistemi giudiziari, l'adozione di soluzioni digitali esistenti e l'introduzione di soluzioni nuove richiedono investimenti significativi in infrastrutture, progettazione, attuazione, manutenzione e formazione22. Per conseguire un ritmo di cambiamento sufficiente, occorre adottare un duplice approccio:

- fornendo sostegno finanziario agli Stati membri affinché avviino una trasformazione digitale effettiva dei loro sistemi giudiziari;

- sostenendo l'attuazione di iniziative a livello UE.

Si dovrebbero utilizzare tutti i mezzi disponibili per sostenere la transizione verso la giustizia digitale, anche ricorrendo ai nuovi strumenti della politica di coesione, ai nuovi programmi "Giustizia" ed "Europa digitale", così come al dispositivo per la ripresa e la resilienza.

Il PNRR mira di fatto a sostenere gli investimenti e le riforme nazionali essenziali per una ripresa sostenibile23. Questo è il motivo per cui, nel definire gli orientamenti per fornire assistenza agli Stati membri nella preparazione e presentazione dei loro piani per

22 La formazione degli operatori della giustizia in materia di strumenti e tecnologie digitali è trattata nella comunicazione della Commissione Garantire la giustizia nell'UE — Una strategia europea di formazione giudiziaria per il periodo 2021-2024 (COM (2020) 713).

23 La Commissione eserciterà un controllo per garantire che gli stessi investimenti non vengano finanziati due volte. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza mira a finanziare investimenti aggiuntivi e non a escludere investimenti che potrebbero essere realizzati attraverso altri meccanismi

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la ripresa e la resilienza, la Commissione ha sottolineato che la trasformazione digitale del settore giudiziario è uno dei settori nei quali gli Stati membri sono fortemente incoraggiati a concentrare le riforme e gli investimenti24. Le iniziative nazionali in questo contesto possono rientrare nell'obiettivo di assegnazione del 20 per cento della spesa al settore digitale nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza, al fine di realizzare "un'Europa pronta per l'era digitale".

Le proposte in materia di politica di coesione della Commissione per il periodo 2021- 2027 riconoscono l'ampia necessità di digitalizzazione e rafforzano il legame con le raccomandazioni specifiche individuate per ogni sistema paese e, dal 2016, hanno individuato nella digitalizzazione della giustizia una priorità per taluni Stati membri25.

Gli Stati membri dovrebbero pertanto sfruttare al massimo le opportunità nel nuovo periodo di programmazione, in particolare nel contesto del Fondo europeo di sviluppo regionale26 e del Fondo sociale europeo Plus.

Lo strumento di sostengo xxxxxxx00 fornisce supporto a tutti gli Stati membri nell'attuazione delle riforme strutturali, anche nel settore della giustizia. La Commissione peraltro dispone già di un'esperienza notevole nell'attuazione di progetti concernenti la digitalizzazione dei sistemi giudiziari in diversi Stati membri nel quadro del programma di sostegno alle riforme strutturali (SRSP).

Per quanto concerne le iniziative di digitalizzazione con una dimensione UE, il sostegno appare, altresì, disponibile nel contesto del nuovo programma "Giustizia" e del programma "Europa digitale". Entrambi questi strumenti promuovono la digitalizzazione della giustizia sostenendo ad esempio la creazione di soluzioni interoperabili28 per consentire una cooperazione transfrontaliera più efficiente e un'interconnessione più efficace dei registri e delle banche dati. Il programma "Europa digitale" offrirà inoltre opportunità per pilotare

24 xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxxxx/xxxx/xxxxx/0 .

25 Croazia dal 2016, Cipro dal 2017, Belgio dal 2018 e Grecia dal 2019.

26 In particolare, nel contesto dell'obiettivo strategico "un'Europa più intelligente attraverso la promozione di una trasformazione economica intelligente e innovativa", obiettivo specifico "permettere ai cittadini, alle imprese e alle amministrazioni pubbliche di cogliere i vantaggi della digitalizzazione". Gli investimenti dovrebbero essere coerenti con le strategie di specializzazione intelligente nazionali o regionali e contribuire alla trasformazione economica intelligente.

27 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce uno strumento di sostegno tecnico (COM(2020) 409 final).

28 La Commissione ha annunciato le proprie intenzioni di valutare il quadro europeo di interoperabilità (QEI) al fine di valutare il sostegno che esso offre ai governi per istituire servizi pubblici digitali interoperabili (vale a dire servizi pienamente disponibili offline e utilizzabili dalle imprese e dai cittadini in qualsiasi paese dell’UE. L’iniziativa proporrà inoltre una nuova strategia di interoperabilità per i governi dell’UE. xxxxx://xx.xxxxxxxxx/xxxxxxxxxx-xxxxxxxxxx/xxxx-xxxx-xxxxxxxxxxxxxx000000- Interoperable-digital-public-services-European-Interoperabilitv-Framework-evaluation-strategy.

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iniziative tecnologiche innovative multisettoriali, in particolare quelle basate sull'intelligenza artificiale e sulle tecnologie del registro distribuito (blockchain).

2.4. Rendere il canale digitale l'opzione predefinita nella cooperazione giudiziaria

Nella tabella che segue è riportato il cronoprogramma comunitario in tema di giustizia con la sintesi delle azioni proposte agli Stati membri e l’individuazione dei soggetti destinatari delle stesse.

Tabella n. 1 – Cronoprogramma delle azioni proposte

Azioni proposte	Da chi?	Entro quando?
Sostenere l'erogazione diservizi nuovi per i cittadini e le imprese attraverso la digitalizzazione dei sistemi giudiziari e dei servizipubblici pertinenti nel contesto dei nuovi strumenti della politica di coesione	Commissione /Stati membri	In corso fino al 2027
Accordare priorità all'inclusione della digitalizzazione delle azioni di giustizia nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza	Stati membri	In corso fino al 2026
Presentare richieste nel quadro dello strumento di supporto tecnico per la digitalizzazione dei sistemi giudiziari	Stati membri	In corso fino al 2027
Offrire sostegno finanziarionel quadro dei programmi "Giustizia"ed "Europa digitale" (2021-2027) per iniziative che consentano la digitalizzazione della giustizia a livello UE	Commissione /Stati membri	In corso fino al 2027
Attuare progetti concreti per la digitalizzazione dei sistemi giudiziari nazionali e dei servizi pubblici pertinenti, ad esempio tramite la creazione di registri e banche dati elettronici, sistemi di gestione delle cause e canali di comunicazione sicuri, nonché dotando le autorità giudiziarie di strumenti di videoconferenza e garantendo l'accessibilità nella digitalizzazione	Stati membri	In xxxxx xxxx xx 0000

Xxxxx: Commissione europea SWD (2020) 540 final “Digitalizzazione della Giustizia nell’Unione Europea. Un

pacchetto di opportunità”

Fino ad oggi la digitalizzazione delle procedure di cooperazione giudiziaria transfrontaliera si è basata principalmente su iniziative volontarie tra gli Stati membri29. Tuttavia, tale approccio ha raggiunto i suoi limiti evidenti. Ad esempio,30 nel settore del diritto civile e commerciale, sette Stati membri utilizzano strumenti di comunicazione digitale nelle loro comunicazioni con altre autorità competenti, sei li utilizzano in un contesto limitato e sette attualmente non li impiegano affatto. Tale frammentazione genera inefficienze notevoli; tra l'altro l'uso continuato del canale cartaceo si traduce in costi finanziari inutili e in un impatto ambientale negativo.

La Commissione ha già proposto un nuovo approccio alla digitalizzazione in relazione a determinate normative, così come ha proposto modifiche al regolamento sulla notificazione o

29 Attualmente soltanto pochi Stati membri stanno prendendo parte a un progetto pilota per Io scambio digitale di ingiunzioni di pagamento europee.

30 Cfr. documento di lavoro dei servizi della Commissione.

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comunicazione degli atti31 e al regolamento sull'assunzione delle prove32. Tra le altre cose, tali regolamenti istituiscono un quadro giuridico per la comunicazione tra le autorità nazionali nel contesto della cooperazione transfrontaliera.

Sulla base di tale esperienza, come annunciato già nel programma di lavoro per il 202133, la Commissione compirà un ulteriore passo avanti e proporrà una legislazione sull'ulteriore digitalizzazione delle procedure di cooperazione giudiziaria in materia civile, commerciale e penale. Una tale proposta potrebbe:

1. richiedere che gli Stati membri utilizzino per impostazione predefinita canali digitali per le comunicazioni transfrontaliere e lo scambio di dati tra le autorità nazionali competenti;

2. richiedere agli Stati membri di accettare la comunicazione elettronica per le procedure transfrontaliere che coinvolgono cittadini e imprese, senza escludere l'uso di comunicazioni cartacee;

3. garantire che si faccia riferimento ed uso delle soluzioni e dei principi stabiliti nel regolamento eIDAS34, in particolare:

- il principio secondo il quale a un documento elettronico non sono negati gli effetti giuridici e l'ammissibilità come prova in procedimenti giudiziari per il solo motivo della sua forma elettronica;

- l'identificazione elettronica,35 le firme ed i sigilli elettronici dovrebbero diventare accettabili per la trasmissione digitale di atti giudiziari e si dovrebbero concordare i relativi livelli di garanzia adeguati;

- fornire una base per il trattamento dei dati personali, ai sensi del regolamento generale

31 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1393/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale ("notificazione o comunicazione degli atti) COM (2018) 379 final.

32 Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, dei 28 maggio 2001, relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile o commerciale (COM (2018) 378 final).

33 xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxxxxxxxxxxx/0000-xxxxxxxxxx-xxxx-xxxxxxxxx-xxx-xxxxxxxxx it.

34 Regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno e che abroga la direttiva 1999/93/CE (GU L 257 del 28.8.2014, pag. 73 e ss.).

35 L'identità digitale costituisce un fattore essenziale per il mercato unico e un fattore determinante della trasformazione digitale della pubblica amministrazione. Sulla base del mandato politico ricevuto dal Consiglio europeo, la Commissione proporrà una revisione del regolamento eIDAS al fine di consentire agli europei di beneficiare di un'identità digitale europea universalmente accettata, che possa essere utilizzata in Regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, in materia d’identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche nel mercato interno e che abroga la direttiva 1999/93/CE (GU L 257 del 28.8.2014, pag. 73).

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sulla protezione dei dati36 e delle norme applicabili dell'Unione in materia di protezione dei dati, nonché stabilire le responsabilità dei diversi titolari e responsabili del trattamento;

- garantire che tutti i punti di accesso elettronico istituiti per l'uso da parte del pubblico tengano conto delle persone con disabilità37;

- assicurare che i sistemi informatici nazionali siano interoperabili e in grado di comunicare tra loro definendo, a grandi linee, l'architettura del sistema informatico sottostante.

2.5. Intelligenza artificiale

Uno studio condotto dalla Commissione38 ha dimostrato che il tasso di adozione di nuove tecnologie, quali l'intelligenza artificiale, varia tra gli Stati membri e all'interno di ciascuno di essi; tuttavia, presenta in genere un andamento lento ovunque.

L'uso di applicazioni di intelligenza artificiale può offrire numerosi vantaggi, quali l'utilizzo delle informazioni in modi nuovi e altamente efficienti nonché il miglioramento dell'accesso alla giustizia, anche riducendo la durata dei procedimenti giudiziari. Allo stesso tempo il potenziale di opacità o distorsioni insita in alcune applicazioni di IA può altresì determinare rischi e sfide per il rispetto e l'applicazione efficace dei diritti fondamentali, nonché in particolare il diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale39.

36 Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 00/00/XX (xxxxxxxxxxx xxxxxxxx xxxxx xxxxxxxxxx xxx xxxx) (XX L 119 del 4.5.2016, pag. 1).

37 In linea con i requisiti di accessibilità per i servizi di comunicazione elettronica di cui alla direttiva (UE) 2019/882 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, sui requisiti di accessibilità dei prodotti e dei servizi (GU L 151 del 7.6.2019, pag. 70).

38 Study on the use of innovative technologies in the justice field; https:/xx.xxxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxxx-xxxxxx/-

/publication/4fb8e194-f634-11ea-991b-01aa75ed71a1/language.en.

39 Tali questioni sono presentate nella Carta etica europea del Consiglio d'Europa sull'utilizzo dell'intelligenza artificiale nei sistemi giudiziari. La Carta è indirizzata sia alle start up legaltech, che progettano piattaforme di nuovi servizi, sia agli sviluppatori di tools, sia alle autorità a cui spetta la decisione di regolamentare questo campo, sia alle professioni giuridiche, magistrati -avvocati- notai. Se da una parte il Consiglio è consapevole che l’utilizzo di questa disciplina può aumentare l’efficienza dei sistemi giudiziari, nel contempo avverte che gli operatori devono garantire un approccio “responsabile e rispettoso dei diritti fondamentali”, e tra questi soprattutto il diritto alla non discriminazione, proprio a sottolineare il pericolo principale che si annida nei data set e negli algoritmi che vi operano.

Il Cepej ha così individuato i cinque principi che dovrebbero essere linee guida prescrittive nel campo della Intelligenza Artificiale applicata alla giustizia:

1) Rispetto dei diritti fondamentali, assicurandosi che il design, la realizzazione e l’applicazione di nuovi servizi e tools

basati su IA siano con essi compatibili;

2) Principio di non discriminazione: in particolare prevenendo lo sviluppo o la intensificazione di qualsiasi forma di discriminazione tra individui o gruppi di individui;

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In ogni caso il processo decisionale finale dovrà rimanere un'attività e una decisione umana. Soltanto un giudice può garantire il rispetto effettivo dei diritti fondamentali, bilanciare interessi contrastanti e riflettere i continui cambiamenti della società nell'analisi di una controversia. Allo stesso tempo è importante che le sentenze siano emesse da giudici che comprendono appieno le applicazioni dell'intelligenza artificiale e tutte le informazioni prese in considerazione in tale contesto, in modo da poter adeguatamente esplicitare le motivazioni delle proprie decisioni. L'utilizzo di applicazioni di intelligenza artificiale non deve impedire a nessun ente pubblico di fornire spiegazioni in merito alle proprie decisioni40. È pertanto importante che i giudici e i pubblici ministeri ricevano formazione sull'uso delle applicazioni di intelligenza artificiale.

Sebbene tali questioni saranno oggetto di ulteriori analisi, alcune attività sono già state intraprese, seppure in modo sperimentale, come l’uso di algoritmi nella Giustizia predittiva41, altre misure mirate vengono già proposte come descritte nella tabella che segue:

3) Principio di qualità e sicurezza: soprattutto con riguardo ai processi di predisposizione di data set e di elaborazione delle decisioni, utilizzando fonti certificate e con l’apporto multidisciplinare di diverse competenze. La raccomandazione è che la processazione di dati debba avvenire sulla base di originali certificati ed integri in ogni fase. Garantendo, sa va san dir, la cyber security;

4) Principio di trasparenza, imparzialità e correttezza: occorre rendere accessibili i modelli e gli algoritmi utilizzati nelle decisioni giudiziarie rendendoli comprensibili e a disposizione di audit di autorità indipendenti. La predisposizione di un sistema di certificazione sarebbe auspicabile;

5) Principio del “under user control, che potremmo definire “della garanzia dell’intervento umano” ossia precludere un approccio deterministico nell’utilizzo dei tools, garantendo che gli attori siano pienamente consapevoli e possano tornare padroni delle proprie decisioni. Questo principio è particolarmente strategico in ambito giudiziario, dove il giudice deve mantenere il potere di verificare l’output intelligente rispetto al caso specifico, per garantire l’effettiva applicazione del diritto al caso specifico. Ogni utente dovrà essere informato della natura della soluzione proposta tramite IA, le possibili opzioni e del diritto di ricorso.

40 Si vedano in proposito le prime importanti decisioni adottate dal Consiglio di Stato in tema di digitalizzazione e A.I.: Cons. Stato sentt. nr. 2270/2019; 8474/2019; 881/2020; 7891/2021.

41 Tra le possibili soluzioni che propone l’IA vi è la cosiddetta “Giustizia predittiva”, essa offre opportunità d i prevedere l’esito di un giudizio tramite calcoli e uso di algoritmi. La prevedibilità delle decisioni di casi specifici, attraverso l’ausilio di detti strumenti, assume rilievo basilare nella questione del precedente caso. Infatti, le sentenze con esiti simili su casi analoghi rappresentano, per tutti gli attori (Xxxxxxx, Avvocati e parti in causa), la possibilità di conoscere in anticipo l’esito di una eventuale sentenza, e far sì che venga considerata, anche in alternativa al giudizio, la procedura di mediazione o di conciliazione. Progetti di giustizia predittiva sono stati adottati dalle Corti d’appello di Bari, Venezia e Brescia in collaborazione con le locali Università. A Brescia, per esempio, è attiva una piattaforma digitale sul sito (Giustizia Predittiva (xxxxx.xx) dove si può accedere e consultare la banca dati sugli esiti di controversie in materia di diritto del lavoro e diritto delle imprese, la navigazione in rete è di semplice intuizione e offre ampie possibilità di essere implementata.

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Tabella n. 2 – Azioni proposte

Azioni proposte

Da chi?

Entro quando?

Scambiare migliori pratiche e lezioni tratte sull'uso delle tecnologie innovative nella giustizia da parte degli Stati membri e delle istituzioni dell'UE, delle Agenzi e degli organismi GAI nonché delle organizzazioni di professionisti del diritto. A tal fine, la Commissione organizzerà webinar trimestrali di esperti dedicati a singoli argomenti

Commissione/Stati membri/agenzie GAI

Dal primo trimestre 2021 in poi

Esaminare modalità per aumentare la disponibilità di dati pertinenti leggibili a un dispositivo automatico prodotti dalla magistratura per istituire soluzioni affidabili di intelligenza artificiale ad apprendimento automatico ad uso dei portatori di interessi, quali le autorità giudiziarie e gli operatori della giustizia, compreso il settore privato

Commissione/Stati membri

Dal 2021 in poi

Fonte: SWD (2020) 540 final sulla “Digitalizzazione della Giustizia nell’Unione Europea. Un pacchetto di opportunità”

2.6. Strumenti informatici migliori per l'accesso alle informazioni grazie all'interconnessione dei registri

Negli ultimi dieci anni, parallelamente alle attività in materia di eGovernment42, la Commissione e gli Stati membri hanno intrapreso una serie di iniziative che hanno prodotto risultati positivi per quanto concerne la digitalizzazione della giustizia43. I cittadini, le autorità pubbliche e le imprese beneficiano già di strumenti digitali che migliorano la trasparenza, facilitano l'accesso alle prove nei procedimenti penali e riducono i ritardi e i costi amministrativi inutili.

Gli Stati membri si scambiano informazioni concernenti i precedenti penali dall'aprile del 201244, utilizzando il software di attuazione di riferimento messo a disposizione dalla Commissione45. Tale approccio è stato rafforzato nell'aprile del 2019 con l'adozione di un

42 Sebbene l'e-Govemment si occupi del processo globale della trasformazione digitale delle pubbliche amministrazioni, è necessaria un'attenzione settoriale. L'attenzione della giustizia elettronica è concentrata sulla digitalizzazione dei sistemi giudiziari, sulle interazioni tra le autorità giudiziarie e con altre autorità competenti nonché dei servizi pubblici pertinenti per i procedimenti giudiziari. Ulteriori informazioni sul lavoro della Commissione in materia di eGovernment sono disponibili qui: xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxx/xxxxxxxx-xxxxxxx-xxxx/xxxxxxxxxxx.xx; xxxxx://xx.xxxxxx.xx/xxXxxxx -single- market/en/e-government-action- plan.

43 Oltre all'attuazione di diversi piani di azione e strategie successivi in materia di giustizia elettronica (attualmente il piano d'azione 2019-2023 in materia di giustizia elettronica europea (2019/C 96/05) e la strategia in materia di giustizia elettronica 2019-2023 (2019/C 96/04)).

44 Sulla base della decisione quadro 2009/315/GAI del Consiglio (GU L 93 del 7.4.2009, pag. 23) e della decisione 2009/316/GAI l Consiglio (GU L 93 del 7.4.2009, pag. 33).

45 La seconda relazione sull'attuazione di XXXXX sarà adottata a breve.

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regolamento46 che istituisce un sistema centralizzato per individuare gli Stati membri in possesso di informazioni sulle condanne pronunciate a carico di cittadini di paesi terzi e apolidi (ECRIS-TCN)47. Analogamente lo scambio di informazioni tra le autorità e l'accesso a informazioni in più lingue è stato facilitato attraverso il sistema di interconnessione dei registri delle imprese (BRIS), che dà accesso ad oltre 20 milioni di società a responsabilità limitata dell'UE, e il sistema di interconnessione dei registri fallimentari (IR1)48.

La direttiva (UE) 2019/115149 e la direttiva (UE) 2019/212150 hanno introdotto nuovi requisiti per la digitalizzazione dei registri delle imprese e la fornitura di informazioni tra i registri delle imprese e al pubblico attraverso il BRIS51.

46 Regolamento (UE) 2019/816 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2019, che istituisce un sistema centralizzato per individuare gli Stati membri in possesso di informazioni sulle condanne pronunciate a carico di cittadini di paesi terzi e apolidi (ECRIS-TCN) e integrare il sistema europeo di informazione sui casellari giudiziali, e che modifica il regolamento (UE) 2018/1726 (GU L 135 del 22.5.2019, pag. 1).

47Il sistema ECRIS-TCN viene ora sviluppato da xx-XXXX.

48 Regolamento (UE) 2015/848 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativo alle procedure di insolvenza (GU L 141 del 5.6.2015, pag. 19).

49Direttiva (UE) 2019/1151 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, recante modifica della direttiva (UE) 2017/1132 per quanto concerne l'uso di strumenti e processi digitali nel diritto societario (GU L 186 dell'11.7.2019, pag. 80).

50 Direttiva (UE) 2019/2121 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 novembre 2019 che modifica la direttiva (UE) 2017/1132 per quanto riguarda le trasformazioni, le fusioni e le scissioni transfrontaliere (GU L. 321 del 12.12.2019, pag. 1. 51 La direttiva consente di costituire una società e di registrare una succursale completamente online nonché di depositare, integralmente online, i documenti aziendali richiesti dai registri delle imprese. Questa direttiva fornisce funzionalità nuove al sistema di interconnessione dei registri delle imprese (BR1S), compresi scambi nuovi di informazioni tra i registri delle imprese dell'UE: i) sugli amministratori interdetti; ii) su filiali transfrontaliere e su modifiche alle informazioni societarie; iii) su nuove serie di dati societari disponibili gratuitamente tramite l'interfaccia di ricerca sul portale europeo della giustizia elettronica. La direttiva (UE) 2019/2121 potenzia ulteriormente il BRIS con uno scambio nuovo di informazioni tra i registri delle imprese dell'UE e informazioni pubbliche nuove in merito a conversioni, fusioni e scissioni transfrontaliere.

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CAPITOLO III

IL RITARDO DELLA DIGITALIZZAZIONE IN ITALIA.

Sommario: Premessa – 1. La Comunità europea e le politiche di coesione: l’innovazione tecnologica. - 2. Il livello di digitalizzazione in Italia e nei Paesi UE: il DESI - 3. Lo spazio Giustizia nella UE - 4. Dalle relazioni del Cepej ai quadri di valutazione della giustizia – 4.1. Sintesi dei quadri di valutazione – 4.2. Gli ultimi rapporti Ue 2020: le evidenze nel settore giustizia – 4.3. La situazione italiana – 5. La pandemia e le misure straordinarie per il rilancio dell’economia: la digitalizzazione e l’intelligenza artificiale nel settore giustizia. – 6. Ulteriori valutazioni. - 6.1. Il referto 2019 della Corte dei conti sull’Informatica pubblica. – 6.2. La Commissione parlamentare di inchiesta 2020 su “La digitalizzazione e l’innovazione della Pubblica amministrazione”. - 6.3. La relazione del Ministro della giustizia 2020 e le Linee di indirizzo 2021.

Premessa

Nel presente capitolo si intendono affrontare quelle che appaiono essere le principali cause del ritardo digitale del sistema paese in generale e della giustizia in particolare. Le criticità che ci pongono agli ultimi posti in Europa anche riguardo la digitalizzazione della giustizia hanno, come si vedrà, origini sia esogene che endogene.

Non può, però, sottacersi il fatto che la digitalizzazione del processo comporta un’attività di ingegnerizzazione sicuramente assai più complessa, ad esempio, di quelle necessarie nel più diffuso ambito di impiego delle ICT (Information and Communication Technologies).

A tal fine è apparso opportuno valutare: gli indicatori Desi (Digital and Economic Society Index) elaborati dalla UE; le valutazioni conclusive della relazione della Corte dei conti sull’informatica pubblica; le conclusioni della Commissione parlamentare d’inchiesta; le relazioni sullo stato della giustizia in Italia 2020 e 2021 e le Linee di indirizzo del Ministero per il 2021, sino all’ultimo rapporto Agid sulla spesa ICT nella PA del 2021.

1. La Comunità Europea e le politiche di coesione: l’innovazione tecnologica

Nell’ultimo decennio, la crescita della competitività dei sistemi economici risulta sempre più collegata a politiche industriali non disgiunte da politiche di ricerca e sviluppo tecnologico, che trovano un anello di congiunzione con quelle più generali legate all’innovazione ed in cui il ruolo dei sistemi integrati di comunicazione (Information and Communication techonologies, ICT o TIC) costituiscono leve fondamentali.

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In questa direzione, si muovono, da tempo, le azioni intraprese sia a livello internazionale (Onu, a partire dal 2009, Conferenza Mondiale di Rio) che europeo (Ue, a partire dal 2010, Strategia Europa 2020) a sostegno di uno sviluppo intelligente, sostenibile e inclusivo.

In Europa, a partire dalla crisi economica del 2008, sono stati individuati per la politica comune, 5 obiettivi generali per 3 tipologie di crescita, all’interno delle quali, sono state collocate 7 specifiche iniziative (c.d. faro) da realizzare, utilizzando il coordinamento tra la Ue e gli Stati membri.

Come si può osservare dalla figura che segue, il primo riquadro dedicato alla “crescita intelligente” pone in evidenza gli strumenti che concorrono alla sua concretizzazione ovvero l’innovazione, una società digitale e l’istruzione.

In particolare, con l’Agenda digitale europea del 201052, la Ue già si era prefissata di impiegare il potenziale dell’ICT/TIC considerandolo un fattore determinate nell’ottica dell’introduzione di una c.d. economia circolare, con effetti positivi non solo in ambito economico (ad es. sul PIL del paese), ma anche sociale (sulla qualità di vita, sull’ambiente, sulla salute, sulla cultura)53.

52 COM (2010) 546 definitivo.

53 Infatti, sfruttando appieno il potenziale delle TIC, l'Europa potrebbe affrontare in maniera molto più efficace alcuni dei problemi più pressanti per la comunità, come ad esempio i cambiamenti climatici e le altre pressioni sull'ambiente, l'invecchiamento demografico e i costi sanitari crescenti, lo sviluppo di servizi pubblici più efficienti e l'integrazione delle persone con disabilità e la digitalizzazione del patrimonio culturale europeo per metterlo a disposizione della generazione attuale e di quelle future.

Anche per la valutazione del grado di innovazione, nell’ambito della strategia di Lisbona, sono stati individuati 25 indicatori nel Quadro di valutazione della UE, EIS ovvero European Innovation Scoreboard per fornire una valutazione comparativa della capacità di innovazione degli Stati membri.

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Tabella n. 3 – Agenda digitale europea 2010 - obiettivi

CINQUE OBIETTIVI PRINCIPALI occupazione – ricerca e innovazione – cambiamento climatico ed energia – educazione – lotta alla povertà
Crescita intelligente	Crescita sostenibile	Crescita inclusiva
Sviluppare un’economia basata sulla conoscenza e l’innovazione	Promuovere un’economia più efficiente sotto il profilo delle risorse, più verde e più competitiva	Promuovere un’economia con un tasso di occupazione che favorisca la coesione sociale e territoriale
INNOVAZIONE	CLIMA ENERGIA E MOBILITA’	OCCUPAZIONE E COMPETENZE
Iniziativa faro “L’unione dell’innovazione”	Iniziativa faro “Un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse”	Iniziativa faro “Un’agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro”
EDUCAZIONE	COMPETITIVITA’	LOTTA ALLA POVERTA’
Iniziativa faro “L’unione dell’innovazione”	Iniziativa faro “Una politica industriale per l’era della globalizzazione”	Iniziativa faro “Piattaforma europea contro la povertà”
SOCIETA’ DIGITALE
Iniziativa faro “Un’agenda europea digitale”

Fonte: Strategia Europa 2000 – Iniziative Faro

Invero, queste specifiche iniziative per la crescita economica e la qualità dei servizi debbono essere lette come declinazione di quei valori comuni già presenti nel quadro di uno Stato di diritto democratico54, quale quello comunitario, che necessita di coordinamento e cooperazione tra i sistemi giudiziari degli Stati membri: è altresì essenziale la fiducia reciproca.

Per questo motivo, migliorare l'efficienza, la qualità e l'indipendenza dei sistemi giudiziari nazionali continua a costituire una priorità del semestre europeo” 55.

54 La realizzazione dello spazio di giustizia, libertà e sicurezza si basa sui programmi di Tampere (1999-2004), dell'Aia (2004-2009) e di Stoccolma (2010-2014). Si fonda sul titolo V del trattato sul funzionamento dell’Unione europea che regola lo “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. Inoltre, si richiama l’attenzione alla Carta dei diritti europei (CEDU, 2012) e all’apposita sezione dedicata alla Giustizia (Capitolo VI, artt. 47 - 5054) le cui violazioni sono rimesse all’organo della Corte europea dei diritti dell’uomo.

55 In Quadro di valutazione della giustizia europea 2020. Nel Regolamento del Parlamento europeo n. 1382 del 2013 che istituisce il Programma di giustizia per il periodo 2014-2020 si legge: “La comunicazione della Commissione del 3 marzo 2010 sulla strategia “Europa 2020” definisce una strategia per la crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva. È opportuno che si sviluppi uno spazio di giustizia funzionante, in cui siano eliminati gli ostacoli ai procedimenti giudiziari transfrontalieri e all’accesso alla giustizia in situazioni transnazionali, essendo ciò un fattore chiave per sostenere gli obiettivi specifici e le iniziative faro della strategia Europa 2020 e facilitare meccanismi destinati a promuovere la crescita. La stessa rilevanza sul nesso tra giustizia e economia viene sottolineata nei documenti dell’OECD Economics Department Policy Notes; nel Focus tematico a cura dell’Ufficio Parlamentare di bilancio n. 5/2016.

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A seguito dell’emergenza Sars Covid 19, quale effetto delle misure di limitazione alla mobilità fisica, si è impressa un’accelerazione ad alcuni processi produttivi di beni e distributivi di servizi, mentre, altri settori, sono entrati in crisi come, ad esempio, nel caso dei sistemi giudiziari degli Stati membri della UE.

Sono stati registrati ritardi56 sia nelle audizioni in presenza che nella comunicazione degli atti oltreconfine; in alcuni casi si è verificata l’impossibilità nell’ottenere aiuto legale fisico anche a causa della scadenza di termini; il lavoro dei tribunali è, altresì, aumentato per effetto di un incremento delle insolvenze e dei licenziamenti a causa della pandemia57.

L’Europa “resiliente” si è riorganizzata ed ha proposto una svolta, un cambio di direzione in programmi e azioni di ricerca e sviluppo, di innovazione tecnologica e intelligenza artificiale, di transizione climatica e biodiversità, di nuovi interventi per la salute con Eu4Health, di transizione al digitale.

Per fronteggiare l’epidemia sia in ambito sanitario che economico, sono state intraprese, pertanto, misure straordinarie attraverso l’approvazione di un bilancio a lungo termine (Quadro finanziario pluriennale 2021-2027) e di strumenti temporanei quali il NextGenerationUE per un totale complessivo di 1.800 miliardi di euro58.

Nello specifico, per la realizzazione del Mercato unico59 - Agenda digitale, la dotazione finanziaria è pari a complessivi 143,4 miliardi di euro di cui 10,6 miliardi del NextGeneration); punti chiave sono l’industria e la modernizzazione della Pubblica amministrazione in generale e, in particolare, del settore giustizia.

Con la comunicazione (COM (2020) 0456) del giugno 2020, “Il momento dell'Europa: riparare i danni e preparare il futuro per la prossima generazione”, la Commissione ha riaffermato che proprio il mercato unico digitale costituirà il fondamentale pilastro per la ripresa dell'Unione dalla crisi generata dal Sars Covid 19.

A tal fine, gli strumenti individuati riguardano l’implementazione e la diffusione

56 Parlamento europeo, Attualità, Nuove nome per la digitalizzazione nella UE, dicembre 2020: sono 3,4 milioni i procedimenti giudiziari annuali in materia civile e commerciale che hanno implicazioni transfrontaliere.

57 Ancora in Parlamento europeo, Attualità, Nuove nome per la digitalizzazione nella UE, dicembre 2020 – BCE.

“Economia digitale e l’area dell’Euro”, in Bollettino economico n. 8/2020.

58 Approvato dal Parlamento europeo in data 10 novembre 2020.

59 Già in Strategia Europa 2020, al fine di garantire un ambiente digitale equo, aperto e sicuro, la Commissione aveva puntato sulla costruzione di un mercato unico digitale basato su tre pilastri: migliore accesso ai beni e servizi digitali ai consumatori e alle imprese in tutta Europa, creazione delle condizioni ideali che consentano alle reti e servizi digitali di prosperare e, massimizzare il potenziale di crescita dell'economia digitale.

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dell’identità digitale (e-ID), gli investimenti a favore dell'intelligenza artificiale, la cyber sicurezza, le reti 5G, l'informatica quantistica e la blockchain, la costruzione di un'economia basata su dati reali, lo sviluppo di sistemi nazionali per gli appalti elettronici nonché apparati giudiziari efficienti, vicini ai cittadini e dalle procedure celeri e di qualità.

L’importanza rivestita dal settore giustizia, seppur nella diversità dei sistemi nazionali dei vari Stati membri, è stata riconosciuta, sin dal 200260, dal Comitato dei Ministri della Ue, con l’istituzione della Commissione per la valutazione dell’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa (European Commission for the Efficiency of Justice, CEPEJ) al fine di monitorare l’attuazione del diritto europeo61. Ogni due anni, infatti, viene pubblicato il rapporto Evaluation Report, sullo stato di evoluzione della giustizia in materia di contenzioso civile, commerciale e amministrativo sulla base dei seguenti indicatori di:

- efficienza, in rapporto alla durata dei procedimenti, al tasso di ricambio e al numero di cause pendenti;

- qualità, con riferimento all’accessibilità, alla formazione obbligatoria dei giudici, alle attività svolte nei tribunali, alle risorse umane e finanziarie assegnate al settore e alla disponibilità di tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT) e di metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR);

- indipendenza, in relazione ai dati sulla percezione dell’autonomia della magistratura comprensiva del sistema di garanzie ad essa applicabile.

2. Il livello di digitalizzazione in Italia e nei paesi UE: il DESI

Per costruire l’omogeneità dei sistemi TIC nei vari Paesi, sin dal 2015 (su dati 2014), la Commissione Europea ha sviluppato uno strumento per misurare lo stato di avanzamento delle politiche e il grado di competitività digitale dei paesi UE. Si tratta degli indicatori DESI (Digital Economy and Society Index) che, peraltro, con la crisi pandemica legata al COVID 19, assumono rilevanza maggiore; infatti nel Piano per la ripresa dell’Europa del 27 maggio

60 Res (2002) 12.

61 Ai sensi dell’art. 2 dello Statuto: 1) esamina i risultati ottenuti dai diversi sistemi giudiziari, utilizzando criteri statistici comuni e mezzi di valutazione; 2) esamina i problemi e le aree per eventuali miglioramenti; 3) individua modi concreti per migliorare la misurazione e il funzionamento dei sistemi giudiziari degli Stati membri, tenendo conto delle esigenze specifiche di ciascun paese.

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2020, è stato proprio il DESI a guidare l’analisi delle politiche dei Paesi membri in termini di priorità, riforme, investimenti e superamento delle criticità attraverso – come già anticipato - un impegno finanziario della UE senza precedenti.

L'indice di digitalizzazione dell'economia e della società viene elaborato, sulla base di dati Eurostat nonché di studi specializzati e metodi di raccolta dei dati nazionali annuali, al fine di monitorare lo stato di avanzamento degli Stati verso il “mercato unico”.

Nella tabella che segue sono stati individuati gli indicatori Desi finalizzati al monitoraggio.

Tabella n. 4 – Indicatori del livello di digitalizzazione in Europa

INDICATORI

OGGETTI

CONTENUTI

1. Connettività

Reti fisse reti mobili a banda larga, e relativi prezzi

Diffusione banda larga fissa e mobile; diffusione 4G, 5G, indice dei prezzi banda larga

2. Capitale umano

Uso di Internet, competenze digitali di base e avanzate

Competenze digitali di base, competenze avanzate, specialisti in TIC, specialiste

donne, laureati nel settore TIC

3. Uso dei servizi Internet

Uso di contenuti, canali di comunicazione e transazioni on line dei cittadini

Utenti internet, non utilizzo internet, notizie, video, social, videochiamate, banche, corsi on line, shopping

4. Integrazione tecnologie digitali

Digitalizzazione delle imprese ed e- commerce

Scambio informazioni, big data, social media, cloud, vendita on line imprese anche a livello internazionale, fatturato commercio elettronico

5. Servizi pubblici digitali:

e-government e sanità digitale

Banche dati, identità digitale, modulistica precompilata e servizi on line, sanità digitale e ricette elettroniche

Fonte: Elaborazione Cdc su Relazione della Commissione europea - The Digital Economy and Society

Al fine di prendere in considerazione gli ultimi sviluppi tecnologici, nel 2021 la metodologia si è leggermente modificata ed il DESI degli anni precedenti è stato ricalcolato per tutti i paesi in esame, con qualche effetto sui punteggi e sulle posizioni in classifica dei paesi pubblicate nelle trascorse edizioni.

Di fatto, lo sviluppo della digitalizzazione nel nostro paese mostra un indice DESI ben al di sotto della media europea. Va riconosciuto all’Italia che, seppure in modo lento, ha migliorato negli ultimi tempi sia la sua posizione, sia il punteggio (anno 2020: punteggio 44

– posizione 24. Anno 2021: punteggio 46 – posizione 20. Anno 2022: punteggio 49 – posizione

18).

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In appendice, allegato 1, grafici 1 e 2, sono riportati rispettivamente, l’indice di digitalizzazione e la performance dell’Italia e la sua evoluzione nel tempo.

Se si prende in considerazione, invece, l’andamento dei singoli aspetti che qualificano il grado di sviluppo delle politiche e degli interventi sulla digitalizzazione, l’Italia nel 2019, raggiunge i paesi con punteggio più alto solo nell’ambito della Connettività, mentre restano ancora bassi i livelli per i Servizi pubblici (18mo posto), l’Integrazione delle tecnologie digitali (23mo posto), l’Uso dei servizi Internet (26mo posto); del tutto insufficiente l’aspetto relativo al Capitale umano (26mo posto).

Grafico n. 1 - Dimensione del capitale umano (punteggio 0-100), 2022

Fonte: DESI 2022, Commissione europea

Complessivamente la performance italiana anche se migliorata negli anni, si presenta poco brillante rispetto alla media europea, nonostante il 2019 sia stato contrassegnato dal lancio di una specifica struttura (DTD) al cui vertice è stato assegnato il Ministro per l'innovazione tecnologica e la digitalizzazione, con funzioni di coordinamento.

Nel dicembre 2019, il Ministro ha presentato la strategia "Italia 2025", un piano quinquennale che pone la digitalizzazione e l'innovazione al centro di "un radicale processo di trasformazione strutturale del Paese".

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Tabella n. 5 – Aree di intervento

Una Società digitale, in cui cittadini e imprese utilizzano servizi digitali efficienti della Pubblica Amministrazione in modo semplice e sistematico;

Un Paese innovativo, capace di favorire la progettazione e l’applicazione di nuove tecnologie nel tessuto produttivo e la crescita di settori

tecnologici come la robotica, la mobilità del futuro, l’intelligenza artificiale, la cyber security;

Uno Sviluppo inclusivo e sostenibile, che non lasci indietro nessuno, ma garantisca a tutti pari opportunità di partecipare alla vita di una

società digitale, basata sulla trasparenza e su un corretto utilizzo delle tecnologie.

Fonte: Ministro per l’innovazione e la trasformazione digitale

Nel piano sono, altresì, indicate una serie di azioni (20), dallo sviluppo delle infrastrutture digitali alla creazione di hub tecnologici, dall’identità digitale alla promozione di programmi contro il digital divide, dall’applicazione che porterà tutti i servizi pubblici direttamente nello smartphone dei cittadini all’azione per la valorizzazione del patrimonio degli “open data pubblici”.

3. Lo spazio Giustizia nella UE

La cultura comune dello Stato di diritto dell’UE62, il rispetto dei principi e la fiducia reciproca tra i paesi membri e le loro autorità giudiziarie necessita della costruzione di un sistema giudiziario efficiente e coordinato63 ed occorre, pertanto, risolvere le criticità legate alla prontezza e alla qualità dei procedimenti giudiziari.

La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, proclamata ufficialmente a Nizza

nel dicembre del 2000 dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione64, nel suo

62 Ai sensi dell’art. 2 del Trattato dell’UE. Si fa presente che nelle versioni precedenti dei Trattati non si faceva riferimento esplicito al settore giustizia. La prima esplicita affermazione inerente alla rilevanza dello Stato di diritto risale alla Dichiarazione sull'identità europea, adottata dal Consiglio europeo di Copenaghen del 1978, contestualmente alla Dichiarazione sulla democrazia, relativa alle elezioni dirette dei membri del Parlamento europeo; successivamente l’attenzione verso lo stato di diritto acquisisce ulteriore rilevanza con il Trattato di Maastricht ed il Trattato di Lisbona.

63 Articolo 67 (ex articolo 61 del TCE ed ex articolo 29 del TUE) 1. L’Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri. 2. Essa garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. Ai fini del presente titolo gli apolidi sono equiparati ai cittadini dei paesi terzi. 3. L’Unione si adopera per garantire un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia, attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti, nonché tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali. 4. L’Unione facilita l’accesso alla giustizia, in particolare attraverso il principio di riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali in materia civile.

64 Diventata giuridicamente vincolante per gli Stati membri con l’entrata in vigore del trattato di Lisbona, nel 2009.

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preambolo, afferma: “Consapevole del suo patrimonio spirituale e morale, l’Unione si fonda sui valori indivisibili e universali della dignità umana, della libertà, dell’uguaglianza e della solidarietà; essa si basa sul principio della democrazia e sul principio dello Stato di diritto. Pone la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia”.

La sua costruzione ha necessitato e necessita da un lato di una regolamentazione comune e dall’altro della condivisione degli Stati membri attraverso un allineamento della propria legislazione ai principi e criteri enucleati65.

65 A tal fine si richiama la principale regolamentazione Ue nel settore giustizia rivolta ai vari ambiti del settore. Regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell’assunzione delle prove in materia civile o commerciale; Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (c.d. “Bruxelles I”); Regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio, del 27 novembre 2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il regolamento (CE) n. 1347/2000 (c.d. “Bruxelles IIbis”); Regolamento(CE)

n. 805/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati; Regolamento (CE) n. 1896/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, che istituisce un procedimento europeo d’ingiunzione di pagamento [versione consolidata; Regolamento n. 861/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 luglio 2007, che istituisce un procedimento europeo per le controversie di modesta entità [versione consolidata]; Regolamento (CE) n. 864/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 luglio 2007, sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali (c.d. “Roma II”); Regolamento (CE) n. 1393/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale (notificazione o comunicazione degli atti) e che abroga il regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio; Regolamento (CE) n. 593/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 giugno 2008 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (c.d. “Roma I”); Regolamento (CE) n. 4/2009 del Consiglio, del 18 dicembre 2008, relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni e alla cooperazione in materia di obbligazioni alimentari; Regolamento (UE) n. 1259/2010 del Consiglio, del 20 dicembre 2010, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale (c.d. “Roma III”); Regolamento (UE) n. 650/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2012, relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni e all’accettazione e all’esecuzione degli atti pubblici in materia di successioni e alla creazione di un certificato successorio europeo; Regolamento (UE) n. 1215/2012, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (c.d. “Bruxelles Ibis”); Regolamento (UE) n. 606/2013 del 12 giugno 2013, relativo al riconoscimento reciproco delle misure di protezione in materia civile; Regolamento (UE) n. 655/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce una procedura per l’ordinanza europea di sequestro conservativo su conti bancari al fine di facilitare il recupero transfrontaliero dei crediti in materia civile e commerciale; Regolamento (UE) 2015/848 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 maggio 2015 relativo alle procedure di insolvenza (rifusione); Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati – “GDPR”) [v. in particolare: art. 3; artt. 44-50; artt. 55-67; art. 79]; Regolamento (UE) 2016/1103 del Consiglio, del 24 giugno 2016, che attua la cooperazione rafforzata nel settore della competenza, della legge applicabile, del riconoscimento e dell’esecuzione delle decisioni in materia di regimi patrimoniali tra coniugi; Regolamento (UE) 2016/1104 del Consiglio, del 24 giugno 2016, che attua la cooperazione rafforzata nel settore della competenza, della legge applicabile, del riconoscimento e dell’esecuzione delle decisioni in materia di effetti patrimoniali delle unioni registrate; Regolamento (UE) 2016/1191 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 luglio 2016, che promuove la libera circolazione dei cittadini semplificando i requisiti per la presentazione di alcuni documenti pubblici nell’Unione europea e che modifica il regolamento (UE) n. 1024/2012; Regolamento (UE) 2019/1111 del Consiglio, del 25 giugno 2019, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, e alla sottrazione internazionale di minori. Direttive: Direttiva 2003/8/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, intesa a migliorare l’accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative al

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Il Titolo VI, dedicato alla giustizia, all’art. 47, garantisce il diritto ad un ricorso effettivo e

a un giudice imparziale, affermando che:

“Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.

Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge.

Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare.

A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello

Stato, qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia”.

I tribunali nazionali assicurano – ai sensi dell’art. 19 del TUE - l’attuazione corretta dei

diritti e obblighi66 sanciti dal diritto comunitario.

In questa direzione si era già espressa la Commissione con la comunicazione COM (2012) 259 final, Una governance migliore per il mercato unico confermando che:

“Il funzionamento pratico del mercato unico dipende in ampia misura dall'efficienza e dalla qualità dei sistemi giurisdizionali nazionali. Gli Stati membri devono impegnarsi a garantire un rapido ed effettivo ricorso giudiziario promuovendo anche l'uso del procedimento europeo per le controversie di modesta entità. La Commissione svilupperà ulteriormente il portale e-Justice al fine di migliorare l’accesso alla giustizia in tutta l'UE. Inoltre, dovrebbe essere previsto un adeguato indennizzo per le imprese e i cittadini danneggiati in seguito a violazioni dei loro diritti all’interno dell’UE”.

Con l’emanazione del Regolamento (UE) n. 1382/2013 il Parlamento e il Consiglio europeo hanno istituito, per il periodo 2014-2020, un programma Giustizia, subentrante ai programmi specifici inseriti nel quadro dei “Diritti fondamentali e Giustizia”67.

L’intento è stato quello di sviluppare ulteriormente lo spazio europeo di giustizia

patrocinio a spese dello Stato in tali controversie; Direttiva2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale. Decisioni: Decisione 2001/470/CE del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativa all’istituzione di una rete giudiziaria europea in materia civile e commerciale.

66 I sistemi giudiziari debbono garantire: legalità, certezza del diritto, uguaglianza davanti alla legge, separazione dei poteri, divieto di arbitrarietà, sanzioni per i casi di corruzione e tutela giurisdizionale effettiva da parte di organi giurisdizionali.

67 Si tratta dei programmi Giustizia civile e Giustizia penale e Prevenzione e informazione in materia di droga.

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promuovendo la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, la formazione sul

diritto comune, l’accesso per tutti, il rispetto dei diritti di difesa e la cooperazione.

Tra gli obiettivi specifici assume particolare rilevanza il miglioramento dell’efficacia dei sistemi giudiziari e la loro cooperazione attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC), compresa l’interoperabilità transfrontaliera dei sistemi e delle applicazioni.

Nello stesso anno, la Comunicazione COM (2013) 160, nel “Quadro di valutazione UE della giustizia – Uno strumento per promuovere una giustizia effettiva e la crescita” pubblica il primo EU-Justice Scoreboard con l’obiettivo di aiutare l’Unione e gli Stati membri a garantire una giustizia più efficace attraverso la raccolta annuale di dati attendibili e comparabili sul funzionamento dei sistemi nazionali.

Le informazioni provengono dall’organismo istituito in seno al Consiglio d’Europa68, che si occupa di confrontare e valutare l’efficienza della giustizia (Council of Europe - European Commission for the efficiency of justice, CEPEJ) approfondendo l’esame con i diversi interlocutori69.

4. Dalle relazioni del Cepej ai quadri di valutazione della Giustizia

Sono molte le organizzazioni che a livello internazionale ed europeo si occupano di valutare i sistemi giudiziari dei Paesi in termini di impatto che gli stessi hanno sulla vita economica e sulla competitività come, ad esempio, la Banca Mondiale che - attraverso il suo Report annuale Doing Business70 - monitora circa 190 economie nel mondo e la loro capacità del “fare impresa”, utilizzando un ventaglio di indicatori quantitativi e qualitativi.

Si affiancano le Relazioni del Fondo Monetario Internazionale; i Rapporti dell’OECD71 sugli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’ONU; i lavori del Forum economico mondiale72; le

68 Dal 2002, il Cepej raccoglie dati e informazioni relative ai sistemi giudiziari dei Paesi membri.

69 Ma anche il gruppo dei referenti sui sistemi giudiziari nazionali, la rete europea dei Consigli di giustizia (ENCJ), la rete dei Presidenti delle Corti supreme dell’UE (NPSJC), l’associazione dei Consigli di Stato e delle Corti supreme amministrative dell’UE (ACA-Europa), la rete europea della concorrenza (REC), il comitato per le comunicazioni (COCOM), l’Osservatorio europeo sulle violazioni dei diritti di proprietà intellettuale, il gruppo di esperti sul riciclaggio e il finanziamento del terrorismo (EGMLTF), Eurostat, la rete europea di formazione giudiziaria (REFG) e il Forum economico mondiale (FEM).

70 Ma anche nel World Development Report. 71 OCSE - What makes civil justice effective? 72 The Global Competitiveness Report 2019.

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relazioni dell’Eurostat che, attraverso la raccolta e l’analisi dei dati statistici dei Paesi membri, valutano la promozione e l’accesso alla giustizia in termini di investimenti nel settore e, per finire, i documenti della Banca centrale europea.

La UE, attraverso la Commissione per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa (Council of Europe European Commission for the efficiency of justice, Cepej), si è dotata di uno strumento di osservazione all’interno del suo territorio ottenendo informazioni tramite gli Stati membri.

Formata da esperti tecnici del diritto, l’organismo ha il compito di pubblicare ogni due

anni un rapporto sullo stato della giustizia nei paesi membri (Cepej, Evaluation Report).

Il rapporto è diviso in sezioni riguardanti la procedura valutativa sulla base di alcuni indicatori di efficienza (durata dei provvedimenti, tasso di ricambio e numero cause pendenti); di qualità (formazione obbligatoria dei giudici e degli operatori, valutazione attività dei tribunali, budget: stanziamenti di risorse finanziare per strutture e operatori del settore, TIC, metodi alternativi di risoluzione delle controversie, ADR); di indipendenza.

Il nono rapporto Evaluation Report Cepej - 2021, con riferimento all’annualità 2019, espone i dati trasmessi dai 45 Stati (fatta eccezione per San Marino e il Liechtestein) e da 3 paesi osservatori (Israele, Marocco e Kazakhstan).

I dati raccolti dalla Cepej sono altresì utilizzati per ulteriori finalità quali, il Quadro di valutazione della giustizia, una pubblicazione annuale e comparativa, EU-Justice Scoreboard. Si richiamano, altresì, i risultati ottenuti da uno studio affidato dalla Commissione europea sempre al Cepej, sul funzionamento dei diversi sistemi nazionali (Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States - Facts and figures from the CEPEJ questionnaires 2010-2012-2013-2014-2015-2016), in data 25 maggio 2018. La pubblicazione afferma che, nel xxxxx xxxxx xxxx xxxx xxxxxxxxx (0000-0000), xx è ottenuto un miglioramento dell’efficienza e una stabilità per undici Stati membri, mentre, per dieci di essi, risulta diminuita seppur marginalmente. Sviluppi positivi sono stati registrati anche in quei paesi cui la Commissione aveva rivolto specifiche raccomandazioni a fronte di alcune criticità

rilevate.

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4.1. Sintesi dei Quadri di valutazione

A partire dalla quarta edizione del Quadro di valutazione (2016) si delinea, in forma più completa, il panorama dei diversi sistemi giudiziari per effetto del maggiore coinvolgimento degli Stati membri, di una migliore disponibilità nella raccolta delle informazioni, dell’inserimento di ulteriori indicatori legati alla qualità quali: i sondaggi tra gli utenti negli Stati membri, la disponibilità al patrocinio a spese dello Stato e l’avvio di norme legislative sulla qualità.

Già con l’Analisi annuale sulla crescita 201673, ad esempio, si rafforza l’obiettivo dell’efficacia della giustizia in quanto “migliorare la qualità, l'indipendenza e l'efficienza dei sistemi giudiziari degli Stati membri è un prerequisito per un ambiente favorevole agli investimenti e alle imprese. […] È necessario garantire procedimenti rapidi, affrontare l'arretrato giudiziario, incrementare le misure di salvaguardia dell'indipendenza della magistratura e migliorare la qualità del sistema giudiziario, anche grazie a un migliore utilizzo dell’ICT nei tribunali e all'uso di norme di qualità”.

Nel 2017, sono esaminati nuovi aspetti inerenti al funzionamento degli organi di magistratura quali: la facilità di accesso dei consumatori alla giustizia e i canali utilizzati per presentare reclami nei confronti delle imprese; la lunghezza dei procedimenti penali per il riciclaggio di denaro.

Si afferma che “senza lo Stato di diritto, la democrazia, i diritti civili … la sana gestione finanziaria dei fondi Ue è a rischio” e, rispetto alle edizioni precedenti, il 2018, esamina in maniera più dettagliata le questioni inerenti all’indipendenza: gli organi di autogoverno, il coinvolgimento dell’esecutivo e del parlamento nella nomina dei giudici e dei presidenti dei tribunali, l’organizzazione delle procure.

A tal fine assumono particolare rilevanza i seguenti indicatori:

− durata dei procedimenti (tempo stimato o medio in giorni necessario per definire una causa), per tutti i gradi di giudizio;

− tasso di ricambio, c.d. clearance rate (rapporto tra il numero di cause definite e il numero di cause nuove);

73 L’analisi che apre il semestre europeo del 2016, redatta dalla Commissione, raccomanda di partire dai tre pilastri principali individuati lo scorso anno per la politica economica e sociale dell'UE: rilancio degli investimenti, proseguimento delle riforme strutturali e gestione responsabile delle politiche di bilancio, ved. anche in Analisi crescita 2017.

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− numero di cause pendenti (cause rimaste senza definizione alla fine dell’anno).

Nell’ edizione 2019 del EU-Justice Scoreboard (annualità di riferimento 2018), sulla base di determinati standard, agli indicatori già individuati dalla Cepej, sono stati aggiunti quelli riguardanti:

- l’utilizzo delle risorse finanziarie per l’intera attività;

- la progressione nella qualità per i procedimenti nelle Giurisdizioni superiori;

- la gestione dei poteri sulle Autorità giudiziarie statali;

- la designazione delle Autorità giudiziarie statali;

- le autorità coinvolte nei procedimenti disciplinari dei Magistrati;

- la gestione del carico di lavoro;

- i ritardi delle Corti.

Nello stesso rapporto sono esposte informazioni sulle riforme giudiziarie intervenute nell’anno precedente nell’ottica dell’efficienza del settore e dati relativi al tipo di supporto finanziario ricevuto dalla Ue per realizzarle (Fondo di Sociale Europeo- FSE o Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale - FESR).

I 16 Paesi membri che hanno utilizzato risorse comunitarie le hanno indirizzate principalmente per la digitalizzazione delle attività dei tribunali e la formazione di giudici, procuratori, cancellieri, ufficiali giudiziari, avvocati e anche cittadini, “affinché questi ultimi fossero pienamente a conoscenza dei propri diritti”74.

La formazione è tra le priorità delle politiche comunitarie assieme all’implementazione

della cooperazione e allo sviluppo dei sistemi informativi e di digitalizzazione del settore.

Si tratta di una formazione permanente e continua delle competenze da parte di tutti gli operatori del settore (giudici, procuratori ma anche funzionari del settore, avvocati e notai), avente ad oggetto l’ambito dell’evoluzione legislativa e giurisprudenziale di carattere comunitario, ma anche squisitamente tecnica dal punto di vista linguistico e, specifica,

74 La REFG costituisce la principale piattaforma e il principale promotore della formazione e dello scambio di conoscenze dei magistrati europei. Sviluppa standard di formazione e curricula, coordina l'intercambio delle azioni di formazione e i programmi di formazione giudiziaria, diffonde le competenze in materia di formazione e promuove la cooperazione tra le strutture dell'UE incaricate della formazione per giudici e pubblici ministeri. La REFG conta 34 membri rappresentativi degli Stati membri dell'UE nonché di organismi transnazionali dell'UE.

La Commissione, partendo da un’indagine del 2010 sugli operatori della giustizia (giudici e procuratori) in materia di diritto Ue, già con la comunicazione COM (2011) 551, “Alimentare la fiducia in una giustizia europea: una nuova dimensione per la formazione giudiziaria europea, aveva spinto perché la formazione giudiziaria nell'UE fosse implementata nelle due direzioni: di conoscenza del diritto comunitario e di maggiore cooperazione tra le legislazioni statali.

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nell’adozione di strumenti di digitalizzazione e di intelligenza artificiale.

Nel luglio 2019, con la comunicazione (COM) 2019 343 final75, la Commissione ha varato il programma d’azione “Rafforzare lo stato di diritto nell’Unione” sulla base dei seguenti presupposti:

- l'UE e gli altri Stati membri hanno un interesse legittimo a che lo Stato di diritto funzioni correttamente a livello nazionale;

- la responsabilità principale di garantire lo Stato di diritto ricade su ciascuno Stato membro, e in prima istanza bisognerebbe sempre avvalersi dei meccanismi di ricorso nazionali;

- l'UE deve svolgere un ruolo obiettivo a questo riguardo e trattare allo stesso modo tutti gli Stati membri, e tutte le sue istituzioni devono contribuire conformemente al loro ruolo istituzionale;

- l'obiettivo non deve essere quello di imporre sanzioni, ma di trovare una soluzione che salvaguardi lo Stato di diritto, incentrata sulla cooperazione e sul sostegno reciproco, senza escludere una risposta effettiva, proporzionata e dissuasiva come ultima risorsa.

4.2. Gli ultimi rapporti Ue 2021: le evidenze nel settore Giustizia

Il Rapporto biennale del Xxxxx 000000 sottolinea, nei diversi ambiti della giustizia, che:

- il settore civile ha migliorato l’efficienza grazie all’aggregazione dei procedimenti contenziosi e non contenziosi e all’impulso generalizzato all’informatizzazione del sistema giudiziario. Progressi sensibili si registrano nella durata stimata dei procedimenti non contenziosi di primo grado, comprendenti la volontaria giurisdizione (separazioni e divorzi consensuali) e i procedimenti speciali e sommari (decreti ingiuntivi, procedure esecutive e concorsuali): dai 250 giorni del 2016 si passa ai 231 del 2018, con un miglioramento dell’8 per cento. Ancor più evidente il miglioramento ottenuto per i procedimenti contenziosi d’appello, che passano da 993 giorni del 2016 a 863 del 2018, con una diminuzione del 13 per cento.

75 Che richiama a sua volta la precedente comunicazione: Il contesto attuale e possibili nuove iniziative, (COM) 2019 163

final nonché la Conferenza di Sibiu del maggio 2019.

76 Cfr. appendice, allegato 1, grafici da 3 a 16.

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I dati del 2019, nel complesso, delineano una positiva evoluzione, seppure più contenuta. Dati positivi riguardano la qualità del servizio ovvero l’accessibilità del sistema giudiziario, la disponibilità di risorse finanziarie e umane e il processo di digitalizzazione: sotto questi aspetti il rapporto CEPEJ evidenzia, nel 2018, un miglioramento della situazione

rispetto al 2016.

Rinviando, per una lettura più approfondita, al Rapporto Eu Scoreboard Justice 2020, in questa sede si espone una breve sintesi del monitoraggio effettuato e delle conseguenti valutazioni.

Nell’anno di riferimento, gli Stati membri hanno proseguito gli sforzi volti a migliorare ulteriormente l'efficienza del proprio sistema giudiziario, consapevoli che l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) può rafforzare i sistemi giudiziari degli Stati membri e renderli più accessibili, efficienti, resilienti e pronti ad affrontare le sfide attuali e future. La pandemia di Covid-19 ha inoltre avuto un impatto negativo sui sistemi giudiziari nazionali e ha evidenziato una serie di sfide che incidono sul funzionamento del sistema giudiziario.

Le intraprese modifiche legislative sono state rilevate nell’ambito del diritto processuale, dello status dei giudici, delle regole nel settore dei professionisti del diritto e dei pubblici ministeri. Un ulteriore slancio si è avuto anche nell'adozione di misure nell’ambito dell'amministrazione dei tribunali e dei consigli della magistratura; di contro lo sviluppo di tecnologie dell'informazione e della comunicazione (ICT) nel sistema giudiziario e la ridefinizione delle mappe giudiziarie hanno registrato un rallentamento, per quanto, in alcuni Stati membri, si ricorre già attivamente all'intelligenza artificiale.

4.3. La situazione italiana

Al fine, dunque, di migliorare l’efficienza dei sistemi giudiziari e nell’ottica di garantire la certezza del diritto comunitario, l’Italia ha conseguito progressi che hanno, in parte, colmato la distanza con gli altri paesi; tuttavia, resta ancora marcata la differenza in relazione alla gestione dei livelli di servizio.

Le istituzioni europee, a partire dal 2013, hanno sottolineato come il nostro paese necessiti

ancora di riforme per l’efficienza del settore in primis della giustizia civile attraverso: una

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decisa riduzione dei tempi dei procedimenti; il rispetto del principio della ragionevole durata dei processi; l’introduzione di procedure di risoluzione extragiudiziale delle controversie.

Nel 2014, il Consiglio dell’Unione europea77 aveva nuovamente sottolineato “le gravi inefficienze che impongono una verifica accurata dell’impatto delle misure adottate”.

Ulteriori passi in avanti sono stati fatti in merito alla revisione della geografia giudiziaria e alla creazione di tribunali specializzati, alla riduzione del numero dei ricorsi e all’introduzione dell’ADR ma, ancora nel 201578, si invitava nuovamente l’Italia a perseguire maggiori risultati sullo snellimento dell’iter dei procedimenti e la riduzione dei tempi della giustizia civile79.

Nel 201680, le raccomandazioni premevano per l’avvio di ulteriori interventi nell’ambito

del settore penale e commerciale81.

Il Consiglio, ancora, nel 201982, sottolineava che “la scarsa efficienza del sistema giudiziario civile italiano continua a destare preoccupazione. Nel 2017 il tempo necessario per definire i contenziosi civili e commerciali in Italia era ancora il più lungo dell’Unione in tutti i gradi di giudizio. Sebbene la durata dei procedimenti sia aumentata nel primo grado di giudizio rispetto al 2016, le riforme passate cominciano a incidere positivamente sulla durata dei processi nei gradi di giudizio superiori, ma rimane ancora margine per limitare gli abusi del processo e garantire un funzionamento più efficiente dei tribunali. Presso la Corte suprema di Cassazione l’elevato numero di cause in entrata, combinato ai tassi di

77 C. Raccomandazione n. 10791/14.

78 C. Raccomandazione 2015 (262) final.

79 Oltre alla lotta alla corruzione e all’avvio della riforma sulla prescrizione.

80 C. Raccomandazione n. 2016/C 299/01

81 L’anno successivo, il Consiglio (C. 9300/2017), nel dar atto che “Le riforme della giustizia civile adottate negli ultimi anni per accrescere l'efficienza del sistema giudiziario, migliorare la gestione dei processi e la disciplina processuale, iniziano… lentamente, a dare risultati”, ribadiva il fatto che “la durata dei procedimenti civili rimane un grave problema. Sebbene in leggera diminuzione nei gradi inferiori di giudizio, sia la durata dei processi civili e commerciali che l'arretrato continuano ad essere tra i più elevati dell'Unione in tutte le istanze”.

Nel 2018 (C 320/11), osservava che “il paese ha migliorato il proprio quadro anticorruzione rivedendo l’istituto della prescrizione, estendendo la protezione dei whistleblower (informatori) ai lavoratori del settore privato e allineando ulteriormente il reato di corruzione tra privati alle norme internazionali. Sebbene non interrompa i termini di prescrizione dopo la condanna in primo grado, come raccomandato dal gruppo di Stati contro la corruzione del Consiglio d’Europa, la riforma dell’istituto della prescrizione adottata potrebbe ridurre il ricorso ad abusi del contenzioso in ambito penale come tattica attuata dagli avvocati per ritardare i gradi di giudizio. Nel 2014 l’Italia aveva nell’UE il numero più elevato di cause penali in entrata e pendenti in secondo e terzo grado, anche a causa di uno dei più alti tassi di ricorso per Cassazione, con il risultato di una durata dei procedimenti penali tra le più lunghe. Incentivare il ricorso a procedimenti abbreviati e scoraggiare gli abusi del processo potrebbe pertanto contribuire a rendere più efficaci la giustizia penale e la lotta contro la corruzione”.

82 2019/C 301/12.

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smaltimento inferiori della sua sezione tributaria, incide negativamente sull’efficienza generale della Corte e solleva preoccupazioni per la qualità del sistema della giustizia tributaria nel primo e secondo grado di giudizio. Nel complesso, norme procedurali più semplici fatte rispettare adeguatamente potrebbero contribuire ad accelerare in modo decisivo i processi civili. Altre difficoltà sono connesse all’utilizzo tuttora limitato e incoerente del filtro di inammissibilità per gli appelli al giudice di secondo grado, ai numerosi posti vacanti per il personale amministrativo e alle differenze che persistono tra i tribunali per quanto riguarda l’efficacia della gestione dei casi”.

È apparsa, altresì, non più rinviabile una revisione della componente organizzativa alla luce delle differenze geografiche di performance che risulterebbero confermate sul territorio, con un nord-ovest italiano che, dal punto di vista della giurisdizione civile, rappresenta un’area in cui una impresa italiana o straniera, può operare alle stesse condizioni delle grandi città europee comparabili.

Ancora più esplicite sono, poi, le raccomandazioni della Commissione UE per il 2019- 2020 (cd. Country Specific Recommendations), in cui vengono in evidenza le seguenti priorità:

1. Riduzione della durata dei processi civili e penali nei tre gradi di giudizio;

2. Riduzione del carico della sezione tributaria della Cassazione;

3. Necessità di semplificazione delle procedure;

4. Eliminazione della disomogeneità territoriale nella gestione dei processi;

5. Repressione della corruzione;

6. Attuazione tempestiva dei decreti di riforma in materia di insolvenza;

7. Promozione di soluzioni sostenibili per i debitori solvibili colpiti dalla crisi.

Da ultimo appare opportuno ricordare la raccomandazione COM (2020) 512 final, nella parte in cui afferma che “un'amministrazione pubblica efficace è cruciale per garantire che le misure adottate per affrontare l'emergenza e sostenere la ripresa economica non siano rallentate nella loro attuazione. L'erogazione delle prestazioni sociali, le misure a sostegno della liquidità, l'anticipazione degli investimenti, ecc. potrebbero non essere efficaci se ostacolate da impedimenti nel settore pubblico. Tra le carenze figurano la lunghezza delle procedure, tra cui quelle della giustizia civile, il basso livello di digitalizzazione e la scarsa capacità amministrativa. Le procedure e i controlli devono essere attuati rapidamente, in un contesto in cui vengono significativamente incrementate le risorse pubbliche a sostegno

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dell'attività economica. Prima della crisi la digitalizzazione nelle amministrazioni pubbliche era disomogenea. L'interazione online tra le autorità e la popolazione era modesta e rimane bassa la percentuale di procedure amministrative gestite dalle regioni e dai comuni che possono essere avviate e portate a termine interamente in modo elettronico. La crisi ha inoltre messo in luce la mancanza di interoperabilità dei servizi pubblici digitali. Per aumentare la capacità della pubblica amministrazione di rispondere alle esigenze delle imprese occorre migliorare e semplificare le normative settoriali, rimuovendo nel contempo gli ostacoli alla concorrenza. Infine, un sistema giudiziario efficiente è fondamentale per un'economia attraente e propizia agli investimenti e all'imprenditoria e sarà fondamentale nel processo di ripresa, anche mediante l'attivazione di quadri efficienti per il salvataggio e il rilancio”.

5. La pandemia e le misure straordinarie per il rilancio dell’economia: la digitalizzazione e l’intelligenza artificiale nel settore Giustizia

La crisi pandemica in atto, oltre a costituire una grave emergenza sanitaria per le popolazioni, si riflette in tutti gli ambiti politici, sociali ed economici della società ed ha spinto la Ue ad un’accelerazione delle strategie di sviluppo equo e sostenibile avvalendosi del digitale e delle tecnologie innovative (intelligenza artificiale - IA) in tutti gli ambiti: dall’economia alla pubblica amministrazione, alla giustizia.

Nel 2020 si sono, pertanto, succedute una serie di iniziative, di carattere sia generale che specifico, nel settore della giustizia, di cui si dà brevemente conto.

A partire dal documento Study of the use technologies in the justice field, pubblicato a settembre 2020 (SWD 540), la Commissione, in base a dati e informazioni pervenute dagli Stati sulla funzionalità dei sistemi nazionali, ha evidenziato che:

- le persone fisiche possono accedere a un fascicolo elettronico relativo alle loro cause in corso in 10 Stati membri in tutti i tipi di procedimenti giudiziari in materia civile;

- in materia penale, le vittime possono accedere a un fascicolo elettronico in sette Stati membri, mentre gli imputati lo possono fare in nove Stati membri;

- le prove possono essere presentate a un organo giurisdizionale esclusivamente in formato digitale per tutti i tipi di procedimenti penali in 13 Stati membri;

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- in materia civile e commerciale, le prove digitali sono ammissibili in tutti i tipi di procedimenti in dieci Stati membri.

Complessivamente i risultati delineano un panorama decisamente variegato tra gli Stati membri. Dal quadro di valutazione UE della giustizia e dalla mappatura emerge che numerosi settori della giustizia potrebbero trarre vantaggio da un'ulteriore digitalizzazione. Pur con talune eccezioni, un settore nel quale sono stati riscontrati progressi lenti in termini di digitalizzazione è quello dei registri e delle banche dati. Le persone fisiche, le imprese e gli operatori della giustizia incontrano tutti difficoltà ad accedere alle informazioni alle quali hanno diritto. In numerosi casi tale accesso non è disponibile online,

circostanza questa che determina di fatto una serie di inefficienze.

Un'altra questione relativa alla giustizia dell'UE è il persistere dell'utilizzo di fascicoli cartacei che continua a dominare nei procedimenti giudiziari nazionali e transfrontalieri.

La maggior parte della comunicazione rimane cartacea, il che genera inefficienze negli scambi transfrontalieri (principalmente per quanto concerne la velocità, l'affidabilità, la rintracciabilità e i costi), una circostanza che a sua volta complica l'accesso alle informazioni da parte delle persone fisiche e delle imprese e rallenta gli scambi tra le autorità degli Stati membri.

La mancanza di pianificazione e coordinamento lungimiranti ha portato alla creazione di una varietà di strumenti informatici nazionali, con conseguenti sfide per un conseguimento rapido dell'interoperabilità transfrontaliera. Ciò ha portato ad un aumento dell'utilizzo di fascicoli cartacei a livello nazionale.

Al fine di sostenere efficacemente le autorità competenti degli Stati membri nella lotta contro la criminalità transfrontaliera, le agenzie e gli organismi dell'UE che si occupano di giustizia e affari interni (GAI) hanno individuato la necessità di migliorare le proprie capacità di cooperazione in ambito digitale.

E’ essenziale che agenzie e organismi quali l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust), la Procura europea (EPPO), l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol) concordino un approccio comune che garantisca una cooperazione agevole e sicura con gli Stati membri, nel rispetto del quadro giuridico applicabile, in particolare per quanto concerne la protezione dei dati personali.

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Pertanto, sono state individuate (sette) aree di azione al fine di:

o realizzare una nuova gestione dei casi nel portale di Eurojustice e creare una piattaforma ICT specifica, al fine di condividere le informazioni, anche per file di grandi dimensioni, tempestivamente e in maniera sicura (giustizia penale digitale transfrontaliera);

o aumentare i livelli di collaborazione e condivisione delle esperienze;

o rafforzare i partenariati esistenti tra le organizzazioni europee e gli Stati membri;

o accrescere la capacità di lavorare online di tutti gli operatori del settore;

o implementare una maggiore fruizione degli strumenti tecnologici e l’adozione dell’IA.

Il documento appena citato ha costituito parte integrante della COM (2020) 710 final, in tema di Digitalizzazione della giustizia nella Ue. Un pacchetto di opportunità.

Quanto sopra riportato rappresenta un terreno di sfida per l’Europa e per i singoli Stati e l’adozione del canale digitale diventa “l’opzione predefinita per la cooperazione giudiziaria transfrontaliera” - come peraltro già annunciato nel programma di lavoro per il 2021 - la Commissione proporrà una nuova legislazione sulla digitalizzazione in materia civile, commerciale e penale che si andrà ad aggiungere alle proposte di modifiche del Regolamento europeo in materia di notifiche, comunicazioni ed assunzioni prove.

Nel prospetto che segue sono indicati strumenti e iniziative che Comunità e Stati dovranno attuare disponendo, quest’ultimi, anche di leve finanziarie diverse stanziate a sostegno delle varie iniziative.

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Tabella n. 6 - Strumenti per la digitalizzazione della giustizia

Digitalizzazione della Giustizia

nell’UE

Finalità

Dettaglio/Azioni

Risorse finanziarie

Sostegno finanziario agli Stati membri

Trasformazione digitale effettiva dei sistemi giudiziari; Sostegno all’attuazione delle iniziative a livello UE

Digitalizzazione sistemi giudiziari e servizi pubblici (Commissione/Stati entro il 2027);

Sostegno e soluzioni infrastrutturali (Stati entro il 2027); Inclusione (Stati entro il 2026);

Progettazione, attuazione, manutenzione e formazione; Creazione registri e banche dati elettronici BRIS), sistemi di gestione delle cause e canali di comunicazione sicuri, strumenti di videoconferenza e accessibilità (Stati entro il 2027).

Recovery Plan Fondi del Piano di coesione 2021-

2027,

Fondi di Sviluppo regionale

Fondo sociale.

Iniziative legislative

Definizione dei requisiti per la digitalizzazione al fine di migliorare l’accesso alla giustizia, per la cooperazione transfrontaliera anche nel settore dell’intelligenza

artificiale (IA)

Interoperabilità dei sistemi e delle banche dati;

Adozione dei regolamenti Ue in materia di eIDAS e documenti elettronici;

Uso dell’intelligenza artificiale nel sistema giustizia per l’analisi, la strutturazione e la preparazione di informazioni sull’oggetto delle cause, la trascrizione automatica dei verbali di audizione, la traduzione automatica, il sostegno all’analisi e alla valutazione di documenti giuridici e di sentenze degli organi giurisdizionali nel rispetto della Carta etica europea (Commissione/Stati 2021)

Programma di lavoro 2021

Strumenti informatici

Interoperabilità per impostazione predefinita, parimenti accessibili incentrati sull’utente che garantiscono la privacy e la trasparenza; sicuri.

Maggiore estensione dell’utilizzo EUR-Lex, e-Justice e dell’identificatore europeo ECLI della giurisprudenza; Aggiornamento del BRIS sulle imprese (Commissione/Stati da 2021 a 31/1/2023);

-diffusione banche dati e registri elettronici: fallimentare (Stati, entro il 30/6/2021);

Interconnessione registri catastali (Stati dal 2021); Diffusione dello strumento della videoconferenza (Stati dal 2021);

Utilizzo di Codex come principale rete di comunicazione; scambio di prove elettroniche EDES (Commissione entro il 2024) Creazione all’interno del portale europeo di un punto d’accesso per cittadini e imprese per la consultazione on line dei servizi nazionali di giustizia e per l’avvio di controversie (Commissione/Stati 2023-2024)

Piano d’azione

2019-2023 in

materia di giustizia elettronica EGovernment eCodex

Promozione di strumenti nazionali di coordinamento e

monitoraggio

Condivisione e scambio anche delle migliori pratiche nel settore

Proseguire nel quadro di valutazione della giustizia e nel monitoraggio;

Condividere iniziative nazionali di digitalizzazione; forum e bilancio periodico (Commissione/Stati a partire dal

2021)

Fonte: Elaborazione Corte dei conti, fonte Ue COM (2020) 710 final

6. Ulteriori valutazioni

Nei paragrafi che seguono vengono sinteticamente riportate alcune valutazioni sullo stato della digitalizzazione sia della P.a. in genere che con riferimento più specifico al comparto Giustizia.

Per una lettura più esaustiva si rinvia agli allegati posti in appendice alla presente relazione.

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6.1. Il referto della Corte dei conti83 sull’Informatica della P.A. Le ragioni di un fallimento

Cruciale nella gestione del cambiamento e nella attuazione delle politiche di innovazione, appare verificare l'adeguatezza della governance alla luce delle continue trasformazioni in termini di soggetti coinvolti e relativi assetti istituzionali, competenze e risorse attribuite, modelli organizzativi adottati.

Sin dagli anni Novanta è stata evidente l'esigenza di una regia unitaria per far decollare l'innovazione nel settore pubblico.

Nel rinviare alla sintesi del documento allegato in appendice, si segnala in questa sede che il settore digitale della P.A., tra il 1993 e il 2012, è stato oggetto di continui cambiamenti sia in relazione al quadro ordinamentale che alla struttura organizzativa e alle competenze individuate. Con il decreto-legge del 22 giugno 2012, n. 83 (c.d. decreto Sviluppo), viene istituita l'Agenzia per l'Italia digitale (AgID), chiamata ad essere il braccio operativo della Presidenza del Consiglio dei ministri per l'attuazione dell'Agenda digitale e quindi a indirizzare in senso innovativo l'evoluzione digitale anche con riguardo alle competenze di cui all'articolo 117, comma 2, lettera r), della Costituzione.

In effetti, l’Agenzia subentra nelle funzioni, nelle risorse e nei rapporti giuridici attivi e passivi degli enti DigitPA e Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l'innovazione (Aginnovazione), contestualmente soppressi, nonché del Dipartimento per la digitalizzazione della Pubblica amministrazione e l'innovazione tecnologica (DDI) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, con riferimento alle funzioni in materia di sicurezza delle reti, dell'Istituto superiore delle comunicazioni e delle tecnologie dell'informazione (ISCOM) operante presso il Ministero dello sviluppo economico. La "ratio” era quella di creare un organismo unico, l'Agenzia per l'Italia digitale, al posto della pluralità di amministrazioni e di enti fino ad allora competenti.

Norme successive hanno prodotto ulteriori modifiche del quadro ordinamentale. Le più recenti hanno complessivamente ridisegnato l'architettura di governo riferita ai temi dell'Agenda digitale e, in particolare, a quelli dell'Agenzia, introducendo la figura del Commissario di governo per l’attuazione dell’Agenda digitale operativa solo a gennaio 2014 (con l'approvazione dello Statuto da parte della Corte dei conti), ma lo scenario della governance complessiva dell'ICT pubblica continuava, tuttavia, a subire rapide evoluzioni.

83 Cfr. Referto delle Sezioni riunite in materia di informatica pubblicato il 26 novembre 2019).

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Con DPCM 19 giugno 2019, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 199 del 26 agosto 2019 è stata disposta all’art. 24 ter, a decorrere dal 1° gennaio 202084, la costituzione del nuovo Dipartimento per la trasformazione digitale, quale struttura generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, volto ad “assicurare, anche mediante scelte architetturali tecnologiche- interoperabili, il necessario coordinamento operativo tra le amministrazioni dello Stato interessate, a vario titolo, al perseguimento degli obiettivi di Governo in materia di innovazione e digitalizzazione”, che si avvale del contingente di esperti di cui all'art. 8, comma 1-quater, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, riproducendo in qualche modo lo schema di governo dell’innovazione presente negli anni 2001-2006.

Ulteriore figura fondamentale per la governance è costituita dal Responsabile della transizione al digitale, previsto dall'articolo 17, comma 1, del CAD1.

Tuttavia, la maggior parte delle amministrazioni ha disatteso l'applicazione della norma, sebbene la legislazione successiva (d.lgs. n. 217 del 13 dicembre 2017, di modifica ed integrazione del CAD) abbia tentato di valorizzare questa figura, aggiungendo ai compiti già assegnati all'Ufficio per la transizione al digitale quelli di pianificazione e coordinamento. Dal sito AgID emerge che le PA che hanno registrato la nuova figura nell'Indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA) sono solo 4.744, di cui 11 riferibili alle città metropolitane, 11 ai Ministeri, 17 alle Regioni e province autonome e 47 alle università e agli istituti di istruzione.

L’AgID ha valorizzato il ruolo strategico del Responsabile della transizione al digitale (RTD), richiamandone le funzioni nel Piano triennale 2017-19 e indicando in quello successivo le azioni da attuare per la responsabilizzazione delle persone designate. Tuttavia, ad oggi non sembra che tale attività propulsiva abbia prodotto risultati di rilievo.

Ad oggi i risultati delle azioni di coordinamento appaiono limitati, dovendosi registrare frammentazione degli interventi, duplicazioni, scarsa interoperabilità e integrazione dei servizi sviluppati. Ciò anche con riferimento al monitoraggio della spesa, dell’attività contrattuale, dei risultati conseguiti e dei servizi resi.

Il futuro dell'informatica pubblica italiana dovrebbe essere legato ad una più ampia ed

84 Di modifica al d.p.c.m. del 1° ottobre 2012. Si prevede al comma 1 dell’articolo 24 ter che “Il Dipartimento per la trasformazione digitale è la struttura di supporto al Presidente per la promozione ed il coordinamento delle azioni del Governo finalizzate alla definizione di una strategia unitaria in materia di trasformazione digitale e di modernizzazione del Paese attraverso le tecnologie digitali. Esso dà attuazione alle direttive del Presidente in materia e assicura il coordinamento e l'esecuzione dei programmi di trasformazione digitale”.

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incisiva convergenza delle iniziative, con una governance unitaria dotata di poteri concreti nella definizione delle strategie di digitalizzazione e di coordinamento effettivo delle Pubbliche amministrazioni centrali e periferiche, con compiti chiari e definiti, in grado di tradurre le politiche di settore in azioni che trovino la loro sintesi nel Piano triennale e che ne assicurino l'attuazione a livello nazionale.

Contemporaneamente, alla centralità del ruolo delle tecnologie in ogni settore della vita pubblica e privata va affiancato l’investimento sul capitale umano e sull’accrescimento delle competenze digitali, declinate secondo vari livelli, da quelle base sino ad arrivare a quelle di e-leadership, di rilevanza strategica per la governance.

L’evoluzione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione può realizzare processi d’innovazione efficaci a condizione che siano contemporaneamente attuati anche sistemi d’istruzione e di formazione adeguati, costanti e capillari, capaci di assicurare a tutti l’apprendimento permanente di nuove competenze di base, come quelle digitali.

Ciò nonostante, le analisi condotte restituiscono un quadro non ottimistico del livello di informatizzazione dei dipendenti pubblici in Italia.

Nel nostro Paese l’età media dei dipendenti pubblici del comparto ministeri risulta pari a 54,3 anni. Una ricerca di Xxxxx XX00 sul pubblico impiego ha evidenziato anche come il livello di istruzione medio sia non elevato: del campione intervistato il 62 per cento ha al massimo il diploma di licenza media superiore, il 4 per cento la laurea breve, il 34 per cento la laurea o un titolo superiore. In aggiunta le immissioni di personale giovane, in buona parte “nativi digitali” avvengono con ritmi lenti.

A fronte di un numero limitatissimo di giornate di formazione (stimate complessivamente in meno di una l’anno) la maggior parte del campione intervistato ha dichiarato di compensare con autoformazione, con letture, convegni, webinar, ecc.

Fermo restando che un certo livello di “alfabetizzazione informatica” è essenziale per lo svolgimento di qualsiasi attività, non esiste una risposta univoca in quanto dipende dai compiti istituzionali di ciascuna amministrazione e dalle funzioni ad essa assegnate.

L’attuazione di sistemi di istruzione e di formazione adeguati, quindi, va considerato fattore abilitante per garantire la possibilità di governance dell’innovazione, in coerenza al

85 FPA Data Insight, Report “Lavoro Pubblico 2020.

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contesto europeo e alla competitività nell’economia globale.

6.2. La Commissione Parlamentare di inchiesta sulla digitalizzazione e l’innovazione

della Pubblica amministrazione86

L’inchiesta trae origine dalla pubblicazione sugli indicatori DESI, che illustrano la situazione italiana, in materia di digitalizzazione e innovazione tecnologica nettamente al di sotto della media europea.

L’obiettivo della Commissione parlamentare d’inchiesta è stato quello di indagare l’effettivo livello di digitalizzazione e innovazione del settore pubblico del nostro Paese, verificando se le risorse stanziate fossero sufficienti, quali fossero le ragioni del divario con gli altri Paesi europei e soprattutto quali risultati avessero ottenuto gli investimenti.

Le verifiche hanno riguardato le risorse finanziarie stanziate ed il loro utilizzo, nonché la quantità, la tipologia e l'efficacia degli investimenti effettuati nel corso degli anni nel settore delle ICT da parte delle pubbliche amministrazioni statali regionali e locali, anche al fine di individuare i possibili sprechi ed investimenti errati.

E’ stata effettuata una comparazione tra la spesa pubblica nel settore delle ICT nei maggiori Paesi europei e l'Italia, nonché un'analisi sulle tendenze in atto, esaminato il livello di competenza dei diversi responsabili del settore delle ICT nelle pubbliche amministrazioni, lo stato di informatizzazione attuale e il livello di dotazione tecnologica raggiunto dalle pubbliche amministrazioni statali, regionali e locali, con riferimento, tra l'altro, al livello di reingegnerizzazione e automazione dei processi e dei procedimenti amministrativi, all'utilizzo di software open source, all'apertura dei dati e al loro utilizzo, all'interoperabilità e all'interconnessione delle banche di dati, al livello di sicurezza e allo stato di attuazione del disaster recovery e al livello di accettazione di pagamenti elettronici. Inoltre, è stato monitorato il livello di digitalizzazione e di investimento nelle singole realtà regionali e esaminata l'esistenza di possibili interventi di razionalizzazione della

spesa nel settore delle ICT.

86 La Commissione parlamentare d’inchiesta sul livello di digitalizzazione e innovazione delle Pubbliche Amministrazioni e sugli investimenti complessivi riguardanti il settore delle tecnologie e della comunicazione è stata istituita con deliberazione della Camera dei deputati del 14 giugno 2016. La relazione è stata approvata all’unanimità nella seduta del 26/10/2017 e nella stessa data comunicata alla Presidenza della Camera dei deputati.

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Dalla corposa relazione è emerso con chiarezza un ampio quadro di criticità da cui si desume che le pubbliche amministrazioni, nella grande maggioranza dei casi, approcciano il tema del digitale in modo episodico e non organico. Sicuramente non strategico, né prioritario.

La trasformazione digitale è ben lontana dall'essere realizzata, nonostante sia evidente un'accelerazione, ma la consapevolezza della centralità e pervasività del digitale e, soprattutto, della necessità di modificare profondamente organizzazione e processi, come peraltro previsto dalla legge da decine di anni, non è assolutamente presente.

Figure apicali responsabili della trasformazione digitale risultano nominate solo dopo insistenti richieste da parte della Commissione, i processi di digitalizzazione sono quasi sempre "iniziati" e mai "conclusi", i diritti digitali dei cittadini e delle imprese sono rispettati di rado e solo per alcuni servizi, mancano pianificazione e stanziamenti specifici per completare lo switch off (il passaggio completo alla modalità digitale).

Esiste una chiara e diffusa conoscenza dei progetti strategici portati avanti dal Governo, ma anche l'adesione alle infrastrutture immateriali previste dal piano triennale, come SPID (Sistema Pubblico d'Identità Digitale) o PagoPA (la piattaforma dei pagamenti elettronici per la PA) si è rivelato essere il più delle volte un atto compiuto con la logica dell'adempimento simbolico piuttosto che un deciso cambio di paradigma che porti alla trasformazione completa dei servizi.

Nonostante, come ricordato nella relazione alla delibera istitutiva della Commissione, già nel 1981 era possibile leggere in un rapporto CNEL "un processo di riforma della Pubblica Amministrazione che voglia essere moderno e produttivo non può prescindere da un utilizzo razionale dell'informatica. Il che comporta un'altra affermazione che è corollario naturale di quella che precede e cioè che l'informatica non è uno strumento aggiuntivo nella pubblica amministrazione, ma uno strumento di riforma", la mancanza di consapevolezza dell'importanza del digitale ha portato la PA, negli anni, a non dotarsi delle competenze tecnologiche, manageriali e di informatica giuridica necessarie. Dalle audizioni è emerso più volte che mancano le competenze interne e l’amministrazione sceglie di fare ampio ricorso al mercato. L’analisi dei curricula dei responsabili della transizione alla modalità operativa digitale rende difficile affermare che il comma 1 - ter dell’art. 17 del CAD sia rispettato, e cioè che “il responsabile dell’ufficio (…) è dotato di adeguate competenze tecnologiche, di

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informatica giuridica e manageriali”, in alcuni casi per stessa ammissione dei responsabili

durante le audizioni.

Dai lavori della Commissione non si può desumere che la spesa ICT sia eccessiva, ma sicuramente emerge una scarsa capacità di controllo della qualità della spesa, soprattutto per quanto riguarda i sistemi informativi e l'impatto che dovrebbero produrre, sia in termini di risparmi, sia in termini di miglioramento della qualità dei servizi, che non viene quasi mai misurato.

La mancanza di adeguate competenze interne impedisce alla PA di contrattare adeguatamente con i fornitori, di progettare correttamente le soluzioni necessarie, di scrivere bandi di gara che selezionino il prodotto o il servizio più adeguato e aperto a nuove implementazioni e, infine, di controllare efficacemente lo sviluppo e la realizzazione delle soluzioni informatiche. Si portano avanti i progetti, spesso con ritardi inaccettabili, ma anche quando sono conclusi sembra che non abbiano portato nessun miglioramento sostanziale e si passa quindi al progetto successivo, in un circolo vizioso.

La mancanza di competenze adeguate, soprattutto nei livelli apicali, e una concezione desueta del digitale, visto come ancillare, di servizio e non come strategico, porta al rischio sistematico di impiego inefficiente di denaro pubblico, in alcuni casi vero e proprio spreco. Lo scarso utilizzo dei servizi on line da parte dei cittadini e l'ancor più scarso gradimento, i frequenti disservizi e una diffusa percezione di una digitalizzazione che spesso non c'è o non funziona, sono tutti sintomi di una spesa non efficiente e la Commissione ha constatato che molto raramente la PA committente si pone il problema di misurare l'efficacia e la qualità della digitalizzazione.

Nelle raccomandazioni conclusive la Commissione d’inchiesta ritiene:

- urgente la formazione e nuovo personale, soprattutto a livelli apicali;

fallito il tentativo di istituire la figura di Chief Digital Officer (CDO) "a costo zero". È di tutta evidenza che le figure necessarie non sono presenti all'interno della PA;

- necessario il rafforzamento dell'Agenzia per l'Italia Digitale, sia dal punto di vista finanziario, sia da quello della dotazione organica;

- urgente il procurement dei sistemi informativi, imponendo una disciplina dei bandi che preveda studi di fattibilità e progettazione dei sistemi informativi prima della messa a

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bando della realizzazione, specificando meglio gli obiettivi di digitalizzazione e indicatori di risultato del progetto;

- urgente la nomina, prevista da anni, del responsabile unico della transizione alla modalità operativa digitale (RTD), quasi nessuna amministrazione l’aveva individuato prima dell’esplicita richiesta della Commissione.

6.3. La relazione del Ministro della giustizia 2020 e le Linee di indirizzo 2021

La relazione del Ministro della Giustizia 2020 (resa ai sensi dell’art. 86, X.X. 00 gennaio 1941, n. 12) offre un dettagliato resoconto dello sforzo digitale affrontato dal dicastero a fronte della crisi epidemiologica da Covid 19 tutt’ora in corso. Nonostante l’imprevedibilità dell’evento pandemico e le innumerevoli criticità che ne sono inevitabilmente scaturite, l’amministrazione della giustizia ha dimostrato una notevole capacità di reazione nel fornire adeguate risposte segnatamente (ma non solo) in ambito digitale.

Rinviando all’estratto della Relazione posto in appendice, si intende evidenziare, in questa sede, alcuni dati di sintesi.

La crisi pandemica ha, infatti, reso necessario reingegnerizzare e rafforzare l'infrastruttura che sorregge i sistemi del processo civile (PCT) e del processo penale telematico (PPT), già intensamente utilizzata da operatori interni (circa 40 mila tra magistrati, personale amministrativo e polizia giudiziaria) e utenti esterni abilitati (1,2 milioni di professionisti, di cui 250 mila avvocati).

I flussi telematici del settore civile sono, infatti, cresciuti, nell’anno 2020 anche rispetto all’anno precedente.

Nello stesso anno, è cresciuta anche la dematerializzazione dei fascicoli, anno di sostanziale avvio del processo penale telematico.

L’infrastruttura digitale, per rendere produttiva la modalità di lavoro a distanza (cd. smart working) finalizzata alla prevenzione del contagio, è stata modificata per consentire al personale amministrativo l’accesso da remoto ai registri amministrativi, a quelli della giustizia civile e, gradualmente, a quelli della giustizia penale, imponendo un ripensamento delle politiche di sicurezza.

È proseguita l’opera di ammodernamento del sistema giustizia nel perseguimento degli

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obiettivi volti al consolidamento degli applicativi di supporto agli Uffici e all’efficientamento delle infrastrutture informatiche e delle dotazioni hardware in grado di sostenere dal punto di vista tecnologico i processi di riforma normativa in atto.

Questo percorso, direttamente correlato alle azioni di sviluppo degli strumenti di innovazione tecnologica in materia informatica e telematica per l’erogazione dei servizi di giustizia e l’efficientamento del sistema giudiziario con particolare riferimento all’accelerazione del processo civile e penale telematico, si è concretizzato, nel corso dell’anno, in una serie di macro-attività.

In particolare, con riguardo all’implementazione del processo civile telematico, è in corso l'esecuzione del contratto per la realizzazione del Progetto infrastrutturale “processo civile telematico” (progetto cofinanziato con fondi PON e fondi di bilancio).

Per quanto riguarda il percorso di consolidamento delle infrastrutture per il PCT e PPT, sono in fase di completamento i cablaggi degli Uffici dislocati su tutto il territorio nazionale, delle sale server con il potenziamento dei sistemi e delle procedure di disaster recovery nonché il potenziamento della banda di rete.

Sono state realizzate le nuove sale di videoconferenza e garantiti i servizi trasmissivi, è stata adeguata poi la piattaforma intercettazioni nonché realizzato lo sviluppo dei software dedicati alla gestione informatizzata delle intercettazioni e alla messa in sicurezza delle sale "CIT".

Le linee programmatiche del Ministro della Giustizia 2021, nell’analizzare i dati del settore, si concentrano sull’efficienza sulle misure organizzative evidenziando che occorre procedere seguendo tre direttrici tra loro inscindibili: sul piano organizzativo, nella dimensione extraprocessuale e in quella endoprocessuale.

A tale fine, si riconosce come prioritaria l’azione riorganizzativa della macchina giudiziaria e amministrativa – che rientra nei compiti che la Costituzione, all’art. 110, affida esplicitamente al Ministro della giustizia – e che i progetti presentati nell’ambito del Recovery Plan consentono di declinare sotto diversi aspetti. Senza ripercorrere analiticamente in questa sede i diversi progetti ricompresi nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza si segnalano, sinteticamente, i tre principali ambiti di intervento previsti: il primo, riguarda la valorizzazione del personale e delle risorse umane; il secondo, mira al potenziamento delle infrastrutture digitali con la revisione e diffusione dei sistemi

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telematici di gestione delle attività processuali e di trasmissione di atti e provvedimenti; il terzo, destina un significativo ammontare di risorse all’edilizia giudiziaria e all’architettura penitenziaria.

La principale innovazione, già avviata in fase sperimentale, sarà la diffusione dell’Ufficio per il processo, un modello organizzativo che rafforza la capacità decisionale del giudice inserendo nello staff gli assistenti – sul modello dei clerks dei paesi anglosassoni – incaricati della classificazione dei casi, della ricerca dei precedenti giurisprudenziali e dei contributi dottrinali pertinenti, della predisposizione di bozze di provvedimenti. Si tratta di potenziare le strutture dell’Ufficio per il processo, già costituite ai sensi dell’art. 16-octies d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla l. 17 dicembre 2012, n. 221. Attraverso la piena operatività di tali strutture il magistrato manterrebbe la fisiologica “solitudine” del momento “decisionale”, ma verrebbe ad essere adeguatamente supportato per tutto quanto riguarda la parte “conoscitiva” e “organizzativa” preliminare al giudicare, con evidenti positivi riflessi sulla durata del processo stesso e sulla sua efficienza e qualità.

Occorrerà quindi orientare la funzione ispettiva del Ministero della giustizia, anche in funzione collaborativa con i singoli uffici giudiziari, diffondendo la conoscenza e l’implementazione delle cosiddette best practices meritevoli di essere condivise attraverso circolari e iniziative di formazione.

Un ulteriore aspetto riguarda la formazione dei magistrati candidati o già investiti di incarichi direttivi e semidirettivi. Essa dovrà essere meglio strutturata nell’ambito delle attività della Scuola della magistratura con corsi obbligatori di durata maggiore dell’attuale, focalizzati sui profili organizzativi e gestionali dell’amministrazione della giustizia, estesi anche ai dirigenti già in servizio, che coinvolgano anche docenti ed operatori esterni al circuito giudiziario e che si concludano con una valutazione seria del profilo attitudinale dei partecipanti.

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CAPITOLO IV

LA GESTIONE DELLE RISORSE FINANZIARIE ASSEGNATE AL PCT

Sommario: 1. I soggetti istituzionali coinvolti nella digitalizzazione della P.A. e della giustizia. - 2. Le fonti di finanziamento per il PCT. – 3. La ricostruzione delle risorse finanziarie assegnate al PCT. – 4. La ricostruzione della spesa nelle Relazioni della Corte dei conti sui Rendiconti generali dello Stato nel periodo 2011-2015. – 5. Priorità politiche, programmazione e performance. Gli obiettivi operativi per la piena esecutività del PCT nel periodo 2016 -2020. – 6. Gli elementi contabili forniti dall’Amministrazione giudiziaria nel periodo 2016-2020.

– 6.1. La dotazione delle risorse finanziarie per il PCT nel periodo 2016-2020. – 6.2. La gestione della spesa per il PCT nel periodo 2016-2020. – 6.2.1. I principali interventi realizzati. – 6.2.2. Xxxxx working e formazione del personale. – 7. Il monitoraggio dell’organismo indipendente di valutazione. - 8. L’analisi sulla gestione delle risorse nelle Relazioni della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato.

1. I soggetti istituzionali coinvolti nella digitalizzazione della P.A. e della giustizia

La realizzazione della Giustizia digitale si inserisce nell’ambito più generale riguardante le strategie previste dall’Agenda digitale e i due piani per la crescita digitale (2014-2020) e della Banda Ultra Larga (2015) coinvolgendo più soggetti istituzionali (Presidenza del Consiglio dei ministri, AgID, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dello sviluppo economico, Ministero della giustizia).

Per dare esecutività ai progetti di digitalizzazione, con d.lgs. n. 179 del 2016, è stata inizialmente introdotta la figura del Commissario Straordinario per l’attuazione dell’Agenda digitale87 con funzioni di coordinamento operativo tra i soggetti pubblici; successivamente, con l’approvazione del d.l. n. 135/2018 (conv. con l. n. 12/2019), a supporto del Presidente del Consiglio dei ministri, è stato individuato un Team per la trasformazione digitale88 che ha concluso la sua attività di progettazione del sistema operativo con una relazione di fine mandato al Dipartimento per la trasformazione digitale. Nel recente periodo, 2019 – 2021, sono intervenute diverse modifiche sull’assetto organizzativo come nel caso del Ministro senza portafoglio per l’Innovazione tecnologica e la digitalizzazione (D.P.C.M. 5/9/2019), riconfermato anche dall’attuale governo nel 2021 e

– a partire dal 30 aprile 2021 – è stato istituito un Comitato interministeriale per la

87 Nominato dal Presidente del Consiglio dei ministri, per la durata iniziale di due anni successivamente prorogati sino al 31 dicembre 2019.

88 D.P.C.M. 1/10/2012 successivamente modificato con D.P.C.M. 19/6/2020.

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transizione digitale (Ministro per la P.A., Ministro dell’economia e delle finanze, Ministro della giustizia, ministro dello sviluppo economico, Ministro della salute, altre amministrazioni ai sensi dell’art. 8, c. 2, d.l. n. 22/2021 convertito con l. n. 55/2021).

Per quanto attiene la presente indagine, a seguito di una serie di note istruttorie, sono stati trasmessi i seguenti elementi conoscitivi89 da parte del:

- Team per la trasformazione digitale;

- Ministero dello sviluppo economico;

- Ministero della Giustizia;

- Ministero per l’innovazione tecnologica. A tal proposito si evidenzia che:

- il Team per la trasformazione digitale (DTD) ha trasmesso una relazione illustrativa delle attività e dei progetti di Trasformazione digitale, datata 15 febbraio 2021, presente in appendice;

- il Ministero dello sviluppo economico (Mise) ha comunicato che - con riferimento al PCT - non vi sono stati finanziamenti;

- Il Ministero della giustizia, per il tramite del Gabinetto del ministro, ha inoltrato propri elementi conoscitivi sottolineando che, riguardo il PCT, risultano coinvolti i seguenti attori:

1. l’Agenzia per l’Italia Digitale (AGID), in quanto ente regolatore: detta le linee guida dell’amministrazione digitale secondo il Codice dell’amministrazione digitale (CAD), i cui principi, se non diversamente disposto ed in quanto compatibili, si applicano anche al PCT, a norma dell’art. 2 del medesimo Codice;

2. gli Ordini professionali (in primis quello degli Avvocati, ma anche quelli di tutti i professionisti chiamati a svolgere funzioni di ausiliari del giudice) per l’accesso al PCT, previa iscrizione a RegIndE, per l’invio o la ricezione di atti e provvedimenti;

3. le banche dati dell’Agenzia delle entrate destinatarie, nel PCT, delle interrogazioni previste dell’art. 492 bis c.p.c., al fine di ricercare i beni del debitore da sottoporre ad esecuzione forzata. I sistemi sono in via di implementazione, proprio grazie all’interlocuzione con i tecnici che gestiscono i sistemi in uso all’Agenzia delle

89 Ministero della giustizia, nota Gabinetto del Ministro del 29 marzo 2021 che include le risposte provenienti dalle Direzioni generali interessate compresa la DGSIA.

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Entrate;

4. gli Uffici giudiziari, naturali fruitori del PCT. Dal 2014/2015 il deposito degli atti mediante PCT è divenuto obbligatorio in tutti gli uffici di primo e secondo grado, a norma dell’art. 16 bis d.l. n. 179/2012. Progressivamente le comunicazioni telematiche potranno essere disponibili presso tutti gli uffici del giudice di pace. Dal 31 marzo 2021, in applicazione dell’art. 221, c. 5, del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, il deposito telematico degli atti presso la Corte di Cassazione ha valore legale;

5. l’Avvocatura dello Stato è, nell’ambito dei difensori di parte, soggetto “abituale”, che usufruisce di accesso facilitato al sistema di deposito degli atti dei processi civili, alla consultazione telematica dei fascicoli delle cancellerie, alla trattazione automatizzata dei biglietti di cancelleria;

6. le Camere di commercio tenutarie del registro delle Imprese che alimenta il Registro Generale degli Indirizzi Elettronici (ReGIndE), gestito dal Ministero della Giustizia.

2. Le fonti di finanziamento per il PCT

Le fonti di finanziamento possono essere riassunte come segue:

- risorse di competenza assegnate al Ministero della giustizia per la gestione e lo sviluppo dei sistemi informativi. Si tratta di vari capitoli che contribuiscono direttamente e/o indirettamente alla digitalizzazione dei processi e alle spese di funzionamento del sistema informativo parte corrente (1501, 1536, 1402, 1421) e agli investimenti in conto

capitale (7203).

L’art. 19 del d.l. n. 83/2015 (conv. con l. n. 132/2015) ha previsto una serie di modifiche alla l. n. 221/2012; in particolare “per gli interventi necessari al completamento del processo civile telematico e degli ulteriori processi di digitalizzazione del Ministero della giustizia, ivi compresa la tenuta, con modalità informatiche, degli albi e degli elenchi dei consulenti tecnici, dei periti presso il tribunale, dei professionisti disponibili a provvedere alle operazioni di vendita”, ha autorizzato la spesa di euro 44,85 milioni per l'anno 2015, di euro 3 milioni per l'anno 2016, di euro 2 milioni per l'anno 2017 e di euro 1 milione annui a decorrere dall'anno 2018;

- risorse assegnate dalle leggi di bilancio e/o stabilità a partire dall’istituzione del

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Fondo da destinare ad interventi strategici finalizzati al recupero di efficienza del sistema giudiziario e al completamento del processo telematico. Ai sensi dell’art. 1, c. 96, della L. n. 190/2014, è stata prevista una dotazione iniziale di 50 milioni di euro per l’anno 2015, di 90 milioni di euro per l’anno 2016 e di 120 milioni di euro per l’anno 2017; nel bilancio 2016 a seguito dell’applicazione delle norme contenute nel D.L. n. 83/2015 è stata rimodulata la dotazione del fondo che copre diversi interventi oltre al PCT e, nel corso del tempo, più volte sottoposta a variazioni (cap. 1536)90.

Con d.l. n. 59 del 2016 (conv. in l. n. 102/2016, art. 1, c. 1), è stato previsto all’art. 3, c. 891, per il periodo 2016-2018 uno stanziamento annuale di 3,5 milioni di euro per l’istituzione del registro delle procedure di espropriazione forzata immobiliare, delle procedure di insolvenza e degli strumenti di gestione della crisi”.

- risorse di provenienza dal Fondo unico di giustizia (FUG) relative a somme confiscate, utile di gestione e risorse sequestrate, ai sensi del d.l. n. 143/2008, art. 2, c. 7, lett.

b) in quota parte. In particolare, le disposizioni prevedono l’assegnazione di tali risorse finanziarie a diverse amministrazioni (Ministero interno, Corpo nazionale vigili del fuoco, Ministero della Difesa, Ministero dell’Ambiente) e al “Ministero della giustizia in misura non inferiore ad un terzo al fine di assicurare il funzionamento e il potenziamento degli uffici giudiziari e degli altri servizi istituzionali” e, comunque non superiore al 50 per cento ai sensi dell’art. 1, c. 467 della l. n. 147/2013;

La ripartizione è disposta con decreto del Ministro dell’economia - sentite le amministrazioni interessate – e perviene al Ministero della giustizia con una distribuzione tra vari capitoli (1462, 1501, 7203 e 7321)92;

- risorse di provenienza dai Piani straordinari sulla digitalizzazione della Pa riferite al settore giustizia (Convenzione 3 maggio 2011) pari a 469.642,48 euro che risultano impegnate e pagate nel 2016;

- risorse di provenienza dal fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo

90 Corte dei conti, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato, 2016, nel Fondo sono stati stanziati 30 milioni di euro per la telematizzazione del processo civile ai sensi dell’art. 22 del d.l. n. 83/2015, p. 144.

91 Comma 8. “Per l'istituzione del registro è autorizzata la spesa di 3,5 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016-2018. Il Ministero della giustizia, il Ministero dell'economia e delle finanze e la Banca d'Italia disciplinano con apposita convenzione, da stipulare entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, i rispettivi compiti rispetto alla realizzazione, al funzionamento e al monitoraggio del registro, nonché l'eventuale entità della contribuzione finanziaria da parte della Banca d'Italia.”.

92 XX.XX 12/12/2016 FUG 2016, 29/5/2018 FUG 2017; 17/12/2018 FUG 2018; 30/12/2019 FUG 2019.

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infrastrutturale del Paese, istituito con l’art. 1, c. 140, della legge di bilancio 2017, il fondo è stato rifinanziato ai sensi dell’art. 1, c. 1072, della legge di bilancio 2018 e dell’art. 0, x. 00, xxxxx xxxxx xx xxxxxxxx 0000 (xxx. 7203). Le risorse ammontano a 5,8 milioni come quota del fondo93.

Il fondo si sviluppa in un orizzonte pluriennale 2017 - 2032 e viene ripartito dal Mef sulla base delle richieste/proposte di finanziamento provenienti dalle diverse amministrazioni pubbliche. Per l’informatizzazione dell’amministrazione giudiziaria (lett.g94), il D.P.C.M. del 29/5/2017, ha previsto una ripartizione di 1,2 miliardi di investimento in due macroaree: 1) informatizzazione uffici giudiziari per circa 930 mln; 2) sviluppo del processo telematico per oltre 300 mln di euro95. Il capitolo individuato è il 7203 con riferimento ai piani gestionali 8, 9, 10.

Con d.l. n. 34/2020 (conv. con l. n. 77/2020), l’art. 219, commi 1 e 2)96 - a partire dal 19 luglio 2020 - è stato concesso un ulteriore finanziamento per complessivi 18.864.970,00 euro; a tale scopo sono stati individuati nel bilancio di previsione, al capitolo 7203, tre ulteriori piani gestionali 11, 12 e 13;

- risorse di provenienza comunitaria Pon Governance e Capacità istituzionale. In particolare, per il Pon 2014-2020 (asse 2, OT 2, Azione 2.2.3) relativo ad “Azioni di miglioramento dell’efficienza e delle prestazioni degli uffici giudiziari attraverso l’innovazione tecnologica, il supporto organizzativo all’informatizzazione e telematizzazione degli uffici giudiziari, disseminazione di specifiche innovazioni a supporto all’attivazione di interventi di change-management”. Le risorse sono state utilizzate

93 Corte dei conti, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato 2017, pag. 144.

94 In base alla legge di bilancio 2018 (n. 205/2017, art. 1 commi 1072-1075) sono stati modificati i settori di spesa e, pertanto, l’informatizzazione dell’amministrazione giudiziaria di cui alla lett. g) della citata normativa è confluita nel settore più generale relativo alla Digitalizzazione delle amministrazioni statali (lett. h).

95 Audizione del Ministro dell’economia e delle finanze del 27 giugno 2017.

96 Comma 0.Xx considerazione del livello di esposizione al rischio di contagio da COVID-19 connesso allo svolgimento dei compiti istituzionali improrogabili ed urgenti degli uffici giudiziari e delle articolazioni centrali del Ministero della giustizia, nonché della necessità di garantire condizioni di sicurezza per la ripresa delle attività nella fase successiva all'emergenza epidemiologica, al fine di consentire la sanificazione e la disinfezione straordinaria degli uffici, degli ambienti e dei mezzi in uso all'amministrazione giudiziaria, per l'acquisto di materiale igienico sanitario e dispositivi di protezione individuale, nonché per l'acquisto di apparecchiature informatiche e delle relative licenze di uso, è autorizzata la spesa complessiva di euro 31.727.516 per l'anno 2020. Comma 2. In considerazione del livello di esposizione al rischio di contagio da COVID-19 connesso allo svolgimento dei compiti istituzionali da svolgere in presenza o da remoto da parte del personale degli istituti e dei servizi dell'amministrazione penitenziaria e della giustizia minorile e di comunità, per l'acquisto di apparecchiature informatiche e delle relative licenze di uso, è autorizzata la spesa complessiva di euro

4.612.454 per l'anno 2020.

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per l’estensione del PCT ai giudici di pace97.

Alla data del 17/10/2017 risultano quantificati 15,8 milioni di euro98 mentre 9,9 milioni

di euro, sempre sull’Asse 2, sono previsti dal Pon 2017-2023, OT 11-OT2.

L’esame della legislazione de qua - come, peraltro, emergerà anche nel prosieguo della relazione – dimostra come abbiano concorso all’implementazione del PCT più fonti normative, le cui risorse finanziarie si presentano distribuite tra una pluralità di capitoli del bilancio di previsione del Ministero.

La DGSIA ha comunicato che per la complessiva informatizzazione del Ministero sono individuati per la parte corrente, il cap. 1501 “Spese per la gestione e il funzionamento del sistema informativo nonché funzionamento e manutenzione delle attrezzature per la microfilmatura di atti”, mentre per quanto riguarda la parte in conto capitale, il cap. 7203, “Spese per lo sviluppo del sistema informativo, per il finanziamento del progetto intersettoriale ‘rete unitaria della P.A.’, e per i progetti infrastrutturali e di impianto telematico a ad esso connessi”.

3. La ricostruzione delle risorse finanziarie assegnate al PCT

Come già premesso, la realizzazione della digitalizzazione degli atti processuali e più in generale del PCT, implica una serie di misure/interventi che riguardano il funzionamento del sistema informativo, lo sviluppo e l’adeguamento infrastrutturale sia HW che SW del Ministero nonché l’ambito civile e penale.

La tabella seguente riporta una ricostruzione degli stanziamenti definitivi sui vari capitoli di bilancio del Ministero, a partire dal 2009 sino al 2016, con riferimento alla gestione del sistema informativo che risulta collegato all’obiettivo PCT99.

97 Il progetto risulta totalmente separato dai restanti sistemi del Ministero.

98 Corte dei conti, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato, 2017, pag. 141.

99 La tabella è presente nel documento consegnato in sede di audizione dal rappresentante del Ministero presso la Camera dei deputati per l’inchiesta relativa al livello di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni e sugli investimenti nel settore dell’ICT, già citata.

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Tabella n. 7 – Stanziamenti per le spese di gestione del sistema informativo e PCT. 2009-2016

Capitolo	2009 - 2016
1151 – Indirizzo politico	5.076.695
1350 – Affari di giustizia	15.148.602
1501 – Organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi	490.915.974
1751 – Amministrazione penitenziaria	24.866.007
2121 – Giustizia minorile	4.725.236
TOTALE	540.732.513
7203 - Spese per lo sviluppo del sistema informativo nonché per il funzionamento del progetto intersettoriale “Rete unitaria della Pubblica Amministrazione”, nonché dei progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica e telematica ad esso connessi – Giustizia civile e penale	364.696.868
7206 - Spese relative al potenziamento ed all’interconnessione del Registro Generale del Casellario giudiziale	3.369.282
7442 - Spese per lo sviluppo del sistema informativo nonché per il funzionamento del progetto intersettoriale “Rete unitaria della Pubblica Amministrazione”, nonché dei progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica e telematica ad esso connessi – Giustizia minorile	1.861.976
TOTALE	369.928.126
Totale risorse informatica	910.660.640

Fonte: Audizione 2017 della Direzione generale servizi informativi automatizzati (DGSIA) del Ministero della giustizia

Le stesse risorse finanziarie sono state ripartite tra gestione e sviluppo del S.I. come segue.

Tabella n. 8 – Stanziamenti finali e spese sostenute in termini di competenza distinti per gestione (spesa corrente) e sviluppo sistemi informativi (spesa per investimenti)

Stanziamenti finali	2009 - 2016
Risorse per la gestione del S.I.	540.732.513
Risorse per lo sviluppo del S.I.	369.928.126
Totale risorse 2009 -2016	910.660.640

Fonte: Audizione 2017 della Direzione generale Servizi informativi automatizzati (DGSIA) del Ministero della giustizia

Nello specifico, l’obiettivo “Accelerazione processo civile e penale telematico” – richiamato negli Atti di indirizzo e nelle Direttive generali – ha raggiunto, nel periodo considerato, una quota pari a 80,6 milioni di euro, così come espresso da tabella successiva.

Tabella n. 9 – Stanziamenti finali progetto Accelerazione Pct e Ppt

Accelerazione Pct e Ppt

2009 - 2016

80.585.066

Fonte: Audizione 2017 della Direzione generale Servizi informativi automatizzati (DGSIA) del Ministero della giustizia

Si richiamano all’attenzione i provvedimenti legislativi di carattere finanziario intervenuti nel biennio 2015-2016, nello specifico:

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- la legge di stabilità 2015 (l. n. 190/2014, art. 1 c. 96) che, al fine di migliorare proprio l'efficienza del sistema giudiziario e potenziare il cosiddetto processo telematico, ha inteso finanziare l’obiettivo PCT con la previsione di dotazioni crescenti per 50 milioni di euro nell’anno 2015, 90 milioni per il 2016 e 120 milioni a decorrere dal 2017, successivamente ridottesi nel tempo100 a valere sul cap. 1536101 intestato al Fondo finalizzato al recupero dell’efficienza del sistema giudiziario e al completamento del processo telematico;

- il d.l. n. 83 del 2015, al c. 2 dell’art. 19 che ha previsto “Per gli interventi necessari al completamento del processo civile telematico e degli ulteriori processi di digitalizzazione del Ministero della giustizia, ivi compresa la tenuta, con modalità informatiche, degli albi e degli elenchi dei consulenti tecnici, dei periti presso il tribunale, dei professionisti disponibili a provvedere alle operazioni di vendita, l’autorizzazione di spesa di euro 44,85 milioni per l'anno 2015, di euro 3 milioni per l'anno 2016, di euro 2 milioni per l'anno 2017 e di euro 1 milione annui a decorrere dall'anno 2018”. Il capitolo di bilancio è il 1501;

- sul fronte degli investimenti, anche le “Spese per lo sviluppo del sistema informativo” (cap. 7203), hanno ricevuto un incremento di risorse finanziarie provenienti dal riparto del Fondo unico (FUG) pari a 31,5 milioni e con DMT del 14 settembre 2015102, di ulteriori 46,0 milioni, nel 2015;

- la l. n. 209/2015 sul Bilancio di previsione dello Stato pe il 2016 e bilancio pluriennale triennale 2016-2018, nell’assegnare al Ministero della giustizia risorse complessive pari a 8.069,7 milioni di euro (- 107,4 rispetto al 2015)103, ha destinato al PCT, nel 2016, 136,2104 milioni di euro.

- la l. n. 232/2016, all’art. 1, c. 140, ha disposto ulteriori risorse finanziarie attraverso il

100 Per la rideterminazione del Fondo, di cui al presente comma, vedi gli artt. 21-bis, comma 5,21-ter, comma 2, e 22, comma 1, lett. a), D.L. 27 giugno 2015, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2015, n. 132, l'art. 1, comma 614, L. 28

dicembre 2015, n. 208, l 'art. 16, comma 4, L. 7 luglio 2016, n. 122, l 'art. 1, comma 2-quinquiesdecies, D.L. 30 giugno 2016, n.

117, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 agosto 2016, n. 161, l'art. 11, comma 4, D.L. 31 agosto 2016, n. 168, convertito,

con modificazioni dalla L. 25 ottobre 2016, n. 197, e, successivamente, l'art. 1, comma 491, L. 27 dicembre 2017, n. 205.

101 Denominazione: Fondo da destinare ad interventi strategici finalizzati al recupero di efficienza del sistema giudiziario e al completamento del processo telematico (Cap. 1536), istituito ai sensi dell’art. 1 c. 96 della Legge di stabilità 2015, in Corte dei conti, Relazione al rendiconto generale dello Stato, 2015.

102 In base alle disposizioni contenute nel d.l. n. 83 del 2015 (conv. con modificazioni nella l. n. 132 del 6 agosto 2015): per gli interventi necessari al completamento del processo civile telematico e degli ulteriori processi di digitalizzazione del Ministero della giustizia, ivi compresa la tenuta, con modalità informatiche, degli albi e degli elenchi dei consulenti tecnici, dei periti presso il tribunale, dei professionisti disponibili a provvedere alle operazioni di vendita, è autorizzata la spesa di euro 44,85 milioni per l'anno 2015, di euro 3 milioni per l'anno 2016, di euro 2 milioni per l'anno 2017 e di euro 1 milione annui a decorrere dall'anno 2018.

103 Corte dei conti, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato, 2016. Vol. II, pag. 138.

104 Corte dei conti, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato, 2016. Vol. II, pag. 144.

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Fondo per gli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, con specifico riferimento

all’informatizzazione dell’amministrazione giudiziaria (lett. g);

- il Piano triennale informatica 2016-2018, previsto per l’ammodernamento

tecnologico, ha contemplato in parallelo, lo sviluppo del sistema in essere del datawarehouse

- già attivato per il civile - anche per il sistema penale (fase progettuale);

- il “Piano stralcio per la Digitalizzazione della giustizia” di cui alla convenzione con

DigitPa (del maggio 2011) ha destinato risorse del valore complessivo di 1.500.000 euro;

- ulteriori assegnazioni sono state poi conferite attraverso i fondi strutturali europei nell’ambito del PON Governance 2014-2020 per i progetti di informatizzazione del processo penale telematico e della digitalizzazione innanzi ai Giudici di pace.

4. La ricostruzione della spesa nelle Relazioni della Corte dei conti sui Rendiconti generali dello Stato. Periodo 2011-2015.

Nel xxxxx xxxxx xxxx xx Xxxxx xxx xxxxx, nelle sue Relazioni sul Rendiconto generale dello Stato, ha puntualmente riferito – nell’ambito dell’amministrazione giudiziaria – sullo stato di avanzamento della riforma introdotta con d.l. n. 193/2009 (conv. con l. n. 24/2010 e s.m.;

d.m. 44/2011 Regolamento concernente regole tecniche per l’adozione nel processo civile e nel processo penale, delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione in tema di riforma del Processo civile telematico).

La tavola che segue mostra la ricostruzione delle risorse impiegate per il PCT, nel periodo 2011-2015, tra queste sono nuovamente ricomprese le spese per l’adeguamento infrastrutturale sia HW che SW al fine della migliore diffusione degli applicativi.

In totale, lo ‘stanziamento complessivo’ per il quinquennio è risultato “pari a 549 milioni, l’impegnato ammonta a 483 milioni ed il pagato totale 464,7 milioni di euro. Le risorse provengono per la maggior parte dalla legge di bilancio e dal Fondo unico di giustizia (FUG 489,3 mln.) ma anche dal piano straordinario di digitalizzazione della giustizia (7,4 mln.), dal Piano di azione e coesione (6,2 milioni) e dalla legge di stabilità 2015 (46 milioni); gli importi si riferiscono ai capitoli 1501 e 7203 che hanno contribuito direttamente o indirettamente alla realizzazione degli obiettivi di telematizzazione del processo e di digitalizzazione”.

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Tabella n. 10 - Capp. 1536 e 7203. Telematizzazione del processo e digitalizzazione

atti processuali, Hardware e Software. Periodo 2011 – 2015. (in mln.)

Fonti di finanziamento	Stanziamenti	Impegni	Pagato in c/competenza	Pagato in c/residui	Totali
Legge bilancio + FUG	489,3	446,0	224,3	229,1	453,4
Piano straordinario Digitalizzazione Giustizia Convenzione 3/5/2011	7,4	6,3	1,9	3,7	5,6
Piano di azione e coesione (CIPE nn. 11/2012 e 113/2012	6,2	6,0	2,7	3,0	5,7
Legge stabilità ex art. 19 c. 2 d.l. n. 83/2015	46,0	24,7	0,0	0.0	0,0
Totale	548,9	483,0	228,9	335,7	464,7

Fonte: Corte dei conti, relazione sul Rendiconto generale dello Stato 2015, p. 136 e ss.

Nel 2015, gli obiettivi principali individuati dall’amministrazione hanno riguardato i seguenti filoni: l’abbattimento dell’arretrato civile, il superamento dell’emergenza carceraria e l’accelerazione del processo civile e penale telematico105.

Successivamente le risorse inizialmente previste sono state ridotte nei bilanci di previsione 2016 (Stanziamento 72,6 mln.) e 2017 (Stanziamento 75,8 mln.). In fase di gestione contabile, come da rispettivi conti consuntivi, le variazioni di bilancio intervenute hanno di fatto annullato i propositi iniziali, infatti, gli stanziamenti definitivi sono stati, rispettivamente di: 1,4 mln. nel 2015; azzerati nel 2016; 0,5 nel 2017.106.

Sul fronte degli investimenti, le “Spese per lo sviluppo del sistema informativo” (cap. 7203), hanno ricevuto, nell’anno, un incremento di risorse finanziarie provenienti dal riparto del Fug pari a 31,5 milioni e dal D.m.t. del 14 settembre 2015107, ulteriori 46,0 milioni.

Nel Rendiconto 2016, a supporto delle funzioni istituzionali, l’amministrazione ha

sottolineato108 la rilevanza dell’informatizzazione della giustizia non solo nell’ottica di un

105 Ministero della giustizia, Atto di indirizzo politico istituzionale per l’anno 2015, 5 settembre 2014.

106 Denominazione: Fondo da destinare ad interventi strategici finalizzati al recupero di efficienza del sistema giudiziario e al completamento del processo telematico (Cap. 1536), istituito ai sensi dell’art. 1 c. 96 della Legge di stabilità 2015, con una dotazione di 50 milioni di euro per l’anno 2015, di 90 milioni di euro per l’anno 2016 e di 120 milioni di euro per l’anno 2017.

107 In base alle disposizioni contenute nel d.l. n. 83 del 2015 (conv. con modificazioni nella l. n. 132 del 6 agosto 2015): per gli interventi necessari al completamento del processo civile telematico e degli ulteriori processi di digitalizzazione del Ministero della giustizia, ivi compresa la tenuta, con modalità informatiche, degli albi e degli elenchi dei consulenti tecnici, dei periti presso il tribunale, dei professionisti disponibili a provvedere alle operazioni di vendita, è autorizzata la spesa di euro 44,85 milioni per l'anno 2015, di euro 3 milioni per l'anno 2016, di euro 2 milioni per l'anno 2017 e di euro 1 milione annui a decorrere dall'anno 2018.

108 Ministero della giustizia, Atto di indirizzo, 21 settembre 2015.

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incremento di efficienza, ma anche rispetto l’economicità della spesa e l’ottimizzazione delle

risorse finanziarie e umane.

È quindi continuata l’attività relativa all’ammodernamento tecnologico del PCT attraverso l’implementazione dello stesso109 e l’avvio dei sistemi informativi per il settore penale.

In ambito civile, il sistema delle comunicazioni telematiche è risultato a pieno regime nel corso di circa un triennio (2013-2016) mentre, il settore penale - in evidente disallineamento rispetto all’area civile - ha di fatto registrato (nel 2016): sviluppi nel settore notifiche (sistema

c.d. SNT); diffusione su tutto il territorio nazionale del Sistema informativo unico penale (c.d. SICP, registro unico per gli uffici di primo e secondo grado); messa a regime del sistema informativo telematico delle Misure di prevenzione (XXX.XX); predisposizione di un unico sistema penale e civile per gli uffici della giustizia minorile (SIGMA); avvalimento di un unico gestore documentale su tutto il territorio nazionale.

Il PCT è stato, inoltre, supportato attraverso l’assegnazione di risorse finanziarie di bilancio e fondi strutturali europei nell’ambito del Pon Governance indirizzati su progetti di informatizzazione del processo penale telematico e della digitalizzazione innanzi ai Giudici di pace.

L’amministrazione ha stimato, per il periodo 2013-2016, risparmi di circa 207 milioni110.

Per il periodo 2011-2016, lo stanziamento per le attività dirette o indirette per il PCT ammontava a 685,1 milioni; gli impegni sono stati 596,2 milioni; i pagamenti totali di 592,2 milioni.

In relazione alle fonti di finanziamento, la quota maggiore (circa 591,2 milioni) è risultata rinvenibile principalmente nelle leggi di bilancio e nel riparto del Fug.

La tabella che segue illustra la dinamica gestionale per esercizio finanziario per il periodo compreso tra il 2011 e il 2016.

109 Avvio delle comunicazioni telematiche a valore legale da parte della Corte di Cassazione, Sviluppo tecnico del portale delle vendite pubbliche previsto dal dl n. 85/2015 e della funzionalità delle iscrizioni agli albi dei professionisti nonché delle funzioni per la gestione dei procedimenti collegiali.

110 In termini di costi medi delle comunicazioni con ufficiale giudiziario in Nota 19 della Relazione sul rendiconto generale dello Stato per il 2016, pag. 143.

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Tabella n. 11 – Gestione risorse finanziarie per il PCT. Periodo 2011-2016 (in mln.)

Esercizi	Stanziamenti	Impegni	Pagato in c/competenza	Pagato in c/residui	Totale pagamenti
2011	124,2	89,3	56,0	49,3	105,3
2012	101,0	87,9	49,0	60,8	109,9
2013	87,0	89,5	41,8	35,3	77,1
2014	85,7	87,5	42,9	44,1	87,0
2015	151,0	128,7	39,2	46,2	85,3
2016	136,2	113,8	29,7	98,3	127,5
Totale	685,1	596,8	258,7	334,0	592,2

Fonte: Corte dei conti relazione sul Rendiconto generale dello Stato per l’esercizio finanziario 2016

Nel solo 2016 lo stanziamento è stato pari a 136,2 mln., di cui impegnati 113,8 mln. e pagati complessivamente 128 milioni.

5. Priorità politiche, programmazione e performance. Gli obiettivi operativi per

l’esecutività del PCT nel periodo 2016 - 2020

Il d.lgs. del 27 ottobre 2009 n. 150, emanato in attuazione della legge delega 4 marzo 2009,

n. 15, ha dettato le regole in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni; in particolare, ha delineato il ciclo delle “performance” che unisce la pianificazione strategica alla programmazione operativa, prevedendo la definizione degli obiettivi e il raggiungimento o meno degli stessi, attraverso il sistema di valutazione delle strutture e del personale ad esse assegnato.

Le norme in esso contenute hanno la finalità di assicurare elevati standard qualitativi ed economici del servizio pubblico tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale.

Il decreto ha, peraltro, previsto una puntuale azione di monitoraggio in corso di esercizio, atta ad introdurre eventuali interventi correttivi in corso d’opera, attraverso la rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico – amministrativo al fine di delineare gli scostamenti delle attività e riprogrammare le strategie per l’esercizio successivo.

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Nella tabella che segue vengono schematizzate le fasi del ciclo annuale della gestione.

Tabella n. 12 - Le fasi del ciclo delle performance

Fasi	Pianificazione	Programmazione	Controllo	Rendicontazione	Valutazione
Attività	Definizione delle strategie di medio - lungo periodo	Stabilire gli obiettivi delle performance	Monitoraggio in corso di esercizio dello stato di avanzamento degli obiettivi	Rendicontazione dei risultati	Valutazione dei risultati e delle prestazioni individuali e di organizzazione
Responsabili	Organo di indirizzo politico	Centro di responsabilità	Nucleo di valutazione e/o Dirigente	Responsabile delle strutture organizzative	Organismo indipendente di valutazione
Strumenti	Direttiva annuale del Ministro	Piano degli obiettivi per programma e risorse finanziarie	Proiezione degli indicatori. Schede di rilevamento	Schede di rendicontazione	Schede di valutazione

Fonte: Ministero della funzione pubblica

A seguire saranno descritte e analizzate le varie fasi del ciclo delle performance del Ministero della giustizia a decorrere dall’esercizio finanziario 2016; in particolare, quelle che hanno interessato le attività di indirizzo politico, di programmazione degli obiettivi, del controllo e della gestione delle risorse finanziarie, dell’analisi dei dati di rendiconto e delle risultanze della valutazione della performance organizzativa delle attività poste in essere per la realizzazione del processo civile telematico.

Vanno quindi richiamati i documenti di programmazione economica finanziaria (DEF) e gli Atti di indirizzo distinti per annualità111, comprensivi degli obiettivi strategici poi tradotti nei piani della performance (a cura dell’OIV) e nelle direttive generali.

Già a partire dal 2015, le Note di aggiornamento al DEF, hanno sottolineato l’importanza di realizzare una riforma strutturale112 del sistema giudiziario nel suo complesso (civile, penale, amministrativo e tributario), non solo per imprimere un’accelerazione alla modernizzazione ma, anche, per correggere gli squilibri macroeconomici che caratterizzano il Paese al fine di aumentare la certezza dell’azione dello Stato nell’ottica dell’efficienza del sistema giustizia e del ripristino di una maggiore fiducia dei cittadini e delle imprese113.

111 Atto di indirizzo 2015 del 5 settembre 2014; Atto di indirizzo 2016 del 21 settembre 2015; Atto di indirizzo 2017 del 28 settembre 2016¸ Atto di indirizzo 2018 del 29 settembre 2017; Atto di indirizzo 2019 del 28 settembre 2018; Atto di indirizzo 2020 del 23 settembre 2019¸ Atto di indirizzo 2021 del 15 settembre 2020.

112 Nelle Note di aggiornamento al Def 2019 si parla di “riforma integrata della giustizia per renderla più efficiente ed

efficace, avendo come obiettivo prioritario la riduzione della durata dei processi”., pag. 99.

113 “Un sistema economico moderno richiede un sistema giuridico chiaro e stabile” in Nota di aggiornamento al Def

2019, pag. 99.

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Attraverso l’estensione del processo di digitalizzazione agli uffici giudiziari (2016), l’azione di Governo (Programma Nazionale di Riforma - PNR 2017) ha indicato molteplici azioni, sul fronte civile e penale, cui si accompagnano investimenti strutturali volti a far fronte alle note carenze di organico ed alle improcrastinabili esigenze di innovazione tecnologica del settore.

In tale direzione, a partire dal 2018, il Def contiene un allegato che, sotto il dominio “Politica e Istituzioni” e nell’ottica della misurazione dell’efficienza delle azioni, distingue per i diversi settori della P.A. - dunque anche per la giustizia - degli indicatori BES114, individuando, ad esempio per il civile, la durata media effettiva in giorni dei procedimenti di cognizione civile ordinario definiti dai tribunali115.

Nell’ultimo rapporto pubblicato dall’Istat, “il dato definitivo del 2019, per il quinto anno consecutivo (registra) un miglioramento dell’indicatore (-1,8 per cento rispetto all’anno precedente, pari ad un calo in valore assoluto di 7,8 giorni), sebbene la riduzione sia stata la più contenuta tra quelle osservate a partire dal 2015. La durata media effettiva dei procedimenti civili calcolata su quelli conclusi nei primi nove mesi del 2020 è stata pari a 406 giorni, inferiore di 15 giorni rispetto a quella del 2019 anche grazie agli interventi realizzati”116.

Tuttavia, l’indicatore di durata media effettiva in giorni non è l’unico utilizzato per la misurazione dei tempi dei procedimenti, ma sono, altresì, disponibili altri indicatori che si fondano su misure ottenute, generalmente, rapportando lo stock di pendenze al flusso di affari; rientrano, ad esempio, in tale categoria, gli indicatori “disposition time”117 e “giacenza media”.

Il documento ha, inoltre, evidenziato che118 “Negli ultimi anni molteplici sono state le misure adottate al fine di accrescere l’efficienza del sistema giudiziario, i cui effetti positivi si sono riverberati anche sull’indicatore DE. In particolare, è stata incrementata la

114 Progetto Cnel-Istat: a partire dal 2013 sono stati individuati indicatori di benessere e sostenibilità (BES) che misurano

l’impatto diretto sul benessere umano ed ambientale con obiettivi di miglioramento dello stesso.

115 “Il dato tiene conto dei procedimenti civili di cognizione ordinaria di primo e secondo grado (contenzioso e non contenzioso) dell’area SICID (Sistema Informatico Contenzioso Civile Distrettuale) al netto dell’attività del Giudice tutelare e dell’Accertamento Tecnico Preventivo in materia di previdenza. L’area SICID comprende i registri del contenzioso civile, della volontaria giurisdizione e del contenzioso del lavoro”. Istat. Terza Relazione Bes 2020.

116 Istat. Relazione Bes 2021, pag. 7.

117 Tempo medio prevedibile di definizione dei procedimenti.

118 Cfr. Istat, pag. 11 e ss.

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disponibilità di risorse umane grazie al reclutamento di magistrati ordinari su base regolare e al riavvio delle assunzioni di personale amministrativo a copertura delle vacanze determinate dal blocco del turn over. Notevole impulso hanno avuto anche le politiche di digitalizzazione; in prospettiva il completamento del processo fornirà un contributo sia alla riduzione della durata dei procedimenti che dei suoi costi. La legge di bilancio 2020 ha introdotto il concetto di flessibilità organizzativa prevedendo la possibilità, all’interno di ciascun distretto, di utilizzare magistrati in supporto agli uffici che sperimentano temporanee scoperture di personale ovvero situazioni critiche di rendimento, come ad esempio livelli elevati di arretrato civile. Nel corso dell’anno 2020, sono state adottate ulteriori misure con l’obiettivo di proseguire e rafforzare il processo di digitalizzazione della gestione informatizzata dei registri degli Uffici giudiziari e delle attività dei magistrati, nonché nell’attività di aggiornamento e miglioramento degli applicativi già in uso per il processo civile telematico.

Dall’inizio del 2020 sono stati trasmessi telematicamente circa otto milioni di provvedimenti e l’infrastruttura telematica è stata contattata da remoto ogni giorno da decine di migliaia di utenti. Gli interventi sono coerenti con le Country Specific Recommendations della Commissione Europea indirizzate al nostro Paese negli anni 2019 e 2020 che esortano l’Italia ad aumentare l’efficienza del sistema giudiziario civile in quanto “fondamentale per un’economia attraente e propizia agli investimenti e all’imprenditoria […] nonché nel processo di ripresa”.

Gli Atti di indirizzo a firma del Ministro, già partire dal 2016, hanno sottolineato la necessità di un rafforzamento del processo civile telematico e della sua estensione in altri ambiti (Corti di appello, Giudici di pace, Processo amministrativo, etc.), in vista di una informatizzazione integrale del lavoro giudiziario nel suo complesso (già in d.l. n. 83/2015 citato) evidenziando l’esigenza di una nuova politica di gestione del personale fondata su analisi aggiornate dei fabbisogni di competenze e specializzazioni, sulla qualificazione e valorizzazione degli addetti. Conclude l’azione di rafforzamento della macchina giudiziaria l’assunzione di “giovani, i quali, come tali, sono naturalmente dotati di maggiore attitudine all’impiego” delle nuove tecnologie.

In particolare, le direttrici portanti della Direttiva generale 2016 comprese nel Piano della

Performance triennale 2015-2017, hanno riguardato:

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OBIETTIVI DI EFFICIENTAMENTO E RISULTATI CONSEGUITI DALL’INTRODUZIONE DEL PROCESSO CIVILE TELEMATICO

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