CONTRIBUTO TECNICO

CONTRIBUTO TECNICO

PER LA STESURA DEI CONTRATTI DI SERVIZIO NEL TPL

PRESENTAZIONE

Il documento nasce dalla valutazione delle criticità dell’attuale contesto normativo-gestionale del TPL e dalla consapevolezza della rilevanza del contratto di servizio ai fini gestione, al di là delle modalità di affidamento.

Il contratto , disciplinato , come e’ noto, dall’art. 19 del D. Lgs. 422/97, e’ lo strumento principale per assicurare la necessaria trasparenza alla relazione enti/gestori/cittadini,per responsabilizzare le parti rispetto agli impegni assunti e per definire con chiarezza i rispettivi ruoli.

Tuttavia,il percorso delineato dal DLgs 422/97 per la separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo e quella di gestione imprenditoriale del servizio di trasporto pubblico locale, ha evidenziato, in questi anni, fra Enti e Aziende, difficoltà di rapporti e differenti modalità di approccio delle problematiche gestionali.

Da qui l’esigenza di Xxxxxxxxxxxxx’ e del Pool Qualità di promuovere una maggiore convergenza fra le esigenze dell’Ente e gli obiettivi delle Aziende, mettendo a fattore comune le esperienze maturate in materia di contratti di servizio e di raccogliere in un documento i profili di novità emersi dalla prima fase di affidamento e dall’evoluzione dei principi già individuati dall’art.19 del DLgs 422/97.

Con il presente documento si intende quindi fornire un contributo per un modello di contratto di servizio teso alla tutela dei diritti dei cittadini/utenti e di garanzia della qualità, l’universalità e l’economicità delle relative prestazioni che potrebbe rappresentare un utile riferimento per la redazione e la gestione dei contratti di TPL

POOL QUALITA’ FEDERMOBILITA’

Il Presidente Il Presidente

Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxx Xxxx

1. Premessa

1.1 La funzione del Contratto di Servizio

L’art. 19 del dlgs 422/97 e’ la principale fonte normativa in tema di contratti di servizio.

Il Contratto è lo strumento negoziale fra il soggetto (Ente/autorità committente) che regolamenta il servizio di trasporto pubblico e il soggetto gestore che lo eroga (operatore). Esso è uno degli strumenti cardine (insieme agli altri atti relativi all’affidamento) attraverso i quali si concretizza la necessaria separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo (plan and check) e quella di gestione imprenditoriale del servizio di trasporto pubblico locale (TPL), che costituisce peraltro il cardine di tutta la normativa del settore. Le prioritarie finalità assegnate allo strumento sono:

· assicurare trasparenza alla relazione enti/aziende;

· responsabilizzare le singole parti rispetto agli impegni;

· dare certezza sui rispettivi ruoli.

Dalla definizione normativa, contenuta nel DLgs 422/97, dei nuovi ruoli per i soggetti protagonisti del trasporto locale discendono rilevanti implicazioni strategiche, organizzative e gestionali che, inevitabilmente, si riflettono sui rispettivi poteri negoziali e sull’impianto contrattuale. La filiera istituzionale delle competenze e delle responsabilità, è stata completamente ridisegnata dalle nuove norme di riferimento.

Il soggetto fulcro del sistema è ormai indiscutibilmente la Regione, che ha la responsabilità di pianificare il sistema del trasporto pubblico locale e di definire i servizi minimi con logiche ispirate all’intermodalità, alla tutela ambientale, alla qualità delle prestazioni, alla compartecipazione e condivisione non solo con i soggetti istituzionali locali, ma anche con tutti i diversi portatori di interessi diffusi (stakeholders).

D’altra parte, agli Enti Locali (Province e Comuni) è assegnata una autonomia ed una corrispondente responsabilità di carattere prevalentemente gestionale ed amministrativo, scegliendo eventualmente di assicurare alle collettività di riferimento, servizi aggiuntivi rispetto a quelli definiti con la Regione con oneri a proprio carico.

Con l’introduzione del Contratto di Servizio si è affermato definitivamente il ruolo contrattuale dell’Ente Locale, quale contraente che domanda un servizio ad un’azienda selezionata che dovrà espletare quanto pattuito. Per le imprese di gestione del TPL il Contratto di Servizio rappresenta un’ indiscutibile innovazione: con tale strumento, infatti, è possibile finalmente sottrarsi ad uno schema relazionale dirigistico, in cui veniva loro assegnato uno scarsissimo

potere negoziale, ripristinando, invece una potenziale relazione paritaria, tipicamente di matrice contrattuale al fine anche di garantire l’equilibrio economico del contratto stesso, che ricomprenda la remunerazione del capitale investito.

L’esercizio della funzione di regolazione, assegnata all’Ente Locale affidante, è reso piuttosto complesso dalle stesse caratteristiche economiche e strutturali del servizio di TPL, che, in quanto servizio pubblico a “rete”, oltre ad essere considerato fra i principali servizi essenziali, si struttura normalmente in forma di monopolio locale.

L’obiettivo perseguito è l’equilibrio ottimale tra l’esigenza del pareggio di bilancio dei diversi operatori eventualmente presenti e quella del pieno rispetto della funzione di pubblico servizio, che si realizza con la garanzia di un’accessibilità piena ed universale. Gli strumenti a disposizione del regolatore per la ricerca di tale equilibrio sono rappresentati dalle diverse configurazioni contrattuali adottabili, ciascuna capace di incidere diversamente sulle performance realizzabili dal gestore.

Inoltre, con riguardo alle fonti normative del contratto, si ricorda il contenuto del comma 461 dell’art. 2 della legge 244/07 con cui il legislatore ha voluto riaffermare, anche in tema di qualità dei servizi, il ruolo del contratto quale strumento regolatorio principale dei rapporti ente/azienda/utenti.

1.2 L’importanza di valorizzare il Contratto di Servizio nell’attuale contesto.

L’innovazione normativa più recente, introdotta dalla Legge finanziaria 2008, ha inciso profondamente sul sistema di finanziamento del settore. Il fatto nuovo che si è verificato non è stato solo quantitativo (più risorse per il settore), ma ha avuto la connotazione qualitativa assolutamente originale e pregnante di responsabilizzazione del settore verso una reale autonomia finanziaria, definita dall’accesso diretto degli Enti responsabili alle entrate tributarie. E’ importante introiettare profondamente questa novità per valorizzare adeguatamente la funzione del Contratto di Servizio, in quanto strumento tendenzialmente unico di canalizzazione del finanziamento pubblico al servizio, fatto salvo tutto quanto può venire direttamente dal mercato in termini di risorse.

La valorizzazione del Contratto di Servizio comporta in questo senso l’abbandono delle pratiche spurie, che hanno caratterizzato gli anni più recenti, in virtù delle quali il finanziamento ha potuto essere percepito, almeno in parte, al di fuori della logica del corrispettivo commisurato alle prestazioni di servizio erogato.

In tale rinnovato contesto è interesse comune, sia del soggetto che regolamenta il servizio di trasporto pubblico sia del soggetto gestore che lo eroga, puntare alla migliore qualità possibile del Contratto di Servizio, abbandonando eventuali riserve mentali che eventualmente tendessero a rimettere a interventi e strumenti di successiva istanza la regolazione dei rapporti reciproci.

2. Contenuti del Contratto di Servizio

2.1 D.Lgs.422/97.

I contenuti del Contratto di Servizio fanno riferimento anzitutto a quanto previsto dall’art. 19 c. 3 del D.Lgs. n. 422 del 1997, e precisamente a:

a. Periodo di validità

b. Caratteristiche dei servizi offerti e programma di esercizio

c. Standard qualitativi minimi del servizio, in termini di età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicol, e regolarità delle corse

d. Struttura tariffaria adottata

e. Importo dovuto dall’ Ente all’azienda per le prestazioni oggetto del contratto e le modalità di pagamento ed eventuali adeguamenti conseguenti a mutamenti della struttura tariffaria

f. Modalità di modificazione del contratto successivamente alla sua conclusione

g. Garanzie che devono essere prestate dall’azienda

h. Sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto

i. Ridefinizione dei rapporti, con riferimento ai lavoratori dipendenti e al capitale investito – in caso di forti discontinuità nella quantità di servizi richiesti nel periodo di validità del Contratto di Servizio

l. obbligo di applicazione dei rispettivi contratti di lavoro, così come sottoscritti dalle organizzazioni sindacali nazionali maggiormente rappresentative e dalle associazioni datoriali di categoria

2.2 Oggetto del contratto

L’oggetto del contratto è l’esercizio del TPL, generalmente quantificato in chilometri, in un determinato bacino di traffico (o parte di esso). Nell’oggetto del contratto si individua la complessità delle prestazioni stabilite dalle parti come risultato dell’attività negoziale. Sono ricomprese tutte le attività che ciascun contraente, per l’impegno assunto, è tenuto a svolgere o a non svolgere secondo determinate modalità. In linea generale, per la sua corretta determinazione non è sufficiente limitarsi a ciò che è propriamente stabilito dall’articolo denominato “oggetto”: è necessario, invece, analizzare l’intero articolato per individuare tutte le reciproche obbligazioni assunte. La corretta determinazione dell’oggetto assicura una piena comprensione dell’entità e tipologia delle responsabilità assunte reciprocamente.

In particolare l’oggetto del Contratto di Servizio non si deve limitare all’esplicitazione delle dimensioni quantitative dell’offerta del servizio; è necessario che siano indicati, per ogni singola obbligazione ad essa relativa, elementi quali: regolarità, frequenze, modalità di esecuzione ed ogni altro

elemento necessario a definire e quantificare le singole attività che il soggetto Affidatario deve svolgere.

Di particolare rilievo la possibilità di considerare, oltre ai chilometri programmati, anche le ore complessive di prestazione, così da tener conto delle mutevoli condizioni di esercizio e della relativa velocità commerciale. A tal fine, può essere utile richiamare nel capitolato, le condizioni storiche esistenti alla data di stipula del contratto e, se conosciuti, gli eventuali interventi strutturali che possano incidere sia sulla quantità/qualità del servizio programmato che sugli effetti indotti sia economici che commerciali.

Aspetto fondamentale della descrizione dell’oggetto è quello della misurazione. La descrizione delle singole obbligazioni deve essere corredata dall’indicazione di idonei ed oggettivi parametri di misurazione, in quanto, le obbligazioni indeterminate ed indeterminabili sono le più esposte al mancato adempimento.

Comincia ad affermarsi una visione dinamica della prestazione interpretata come oggetto di rete e di servizi, che per loro natura e per l’approccio al miglioramento continuo si devono modificare nel corso del tempo.

La durata del contratto rende indispensabile la verifica degli standard quali- quantitativi dell’offerta dei servizi e l’adeguamento degli stessi alle esigenze dei cittadini rilevate con il concorso delle associazioni dei consumatori o con le indagini di Customer satisfaction.

Pertanto il contratto di servizio deve avere caratteristiche di flessibilità, regolamentate nella struttura delle reciproche obbligazioni con una definita correlazione tra la variazione della prestazione ed corrispettivo economico.

2.3 Periodo di validità

La durata dell’affidamento dei servizi in generale può estendersi da un minimo di tre anni ad un massimo di nove anni, a partire dalla data di effettivo inizio del servizio ed in conformità a quanto stabilito dalla normativa di riferimento. Fra gli elementi che determinano la durata del contratto si deve tener conto anche delle caratteristiche del servizio messo a gara, delle eventuali prestazioni innovative e dell’entità degli investimenti richiesti.

2.4 Programma di Esercizio

Le caratteristiche del servizio sono contenute nel programma di esercizio. Il programma di esercizio individua, per ciascuna linea, la frequenza dei transiti e i tempi di percorrenza calcolati sulla base della velocità commerciale.

Una visione dinamica della prestazione, interpretata come oggetto di rete e di servizi, che per loro natura e per l’approccio al miglioramento continuo si devono modificare nel corso del tempo e non possono essere ancorate ad un programma di esercizio eccessivamente rigido, comporta che il contratto di servizio debba avere caratteristiche di flessibilità, regolamentate nella struttura delle reciproche obbligazioni.

Clausola di esclusiva

La gestione delle trasformazioni della rete e quindi dell’oggetto del contratto nel periodo della sua validità (flessibilità) è fortemente dipendente dalla presenza o meno della clausola di esclusiva relativamente ai servizi di competenza del regolatore. L’aspetto è economicamente significativo (e come tale è contemplato anche dal nuovo Regolamento europeo) e va esplicitamente normato a partire dalla valorizzazione tecnico/economica della base di appalto nel capitolato per poi essere regolamentato nella gestione operativa del contratto ( es. diritto di prelazione) .

Le modifiche temporanee e definitive del Programma di Esercizio

Le cause di interruzioni e/o modifiche temporanee al Programma di esercizio generalmente esplicitate sono: forza maggiore e calamità naturali, interruzioni e sospensioni temporanee per lavori o attività poste in essere dagli Enti Locali o da soggetti pubblici o privati, eventi e manifestazioni, ecc.

La cosa importante è l’equa correlazione tra la variazione della prestazione ed il corrispettivo economico: ad esempio il contratto deve dedicare attenzione a questo aspetto conferendo trasparenza allo stile di relazione. Grande importanza è posta sulle ricadute economiche delle modifiche. Infatti, l’Ente ha la potestà di input delle variazioni, ma, al di là di certi limiti quantitativi espressi, le variazioni si traducono automaticamente in modifica del corrispettivo. In considerazione di ciò, pertanto l’articolato del Contratto di Servizio dovrebbe esplicitare chiaramente i principi e criteri da seguire per la determinazione delle variazioni di corrispettivo relative alle modifiche della prestazione.

Le modifiche temporanee del servizio dalle quali derivino incrementi o riduzioni, fra loro non compensati, comportano variazione del corrispettivo, in aumento o in diminuzione, solo e per la parte che superi un limite annuo

del prodotto espresso in km. o in ore di servizio fissato nel contratto. Incremento o decurtazione del corrispettivo sono determinati sulla base di una modalità stabilita nel contratto.

Per quanto riguarda le modifiche definitive, queste non possono superare, in aumento o in diminuzione, un limite predeterminato (il 20%?) del prodotto annuo espresso in km. o in ore di servizio, al fine di mantenere coerenza con la normativa generale sugli appalti.

Modifiche del Programma di Esercizio per eventi straordinari e determinazione del corrispettivo (forza maggiore e calamità naturali)

Le temporanee interruzioni, sospensioni o riduzioni del servizio da parte del gestore per eventi straordinari solitamente non dovrebbero comportare l’applicazione di penali né la variazione del corrispettivo, ancorché eccedenti il limite stabilito su base annua, a condizione che il gestore stesso, garantendo la contestuale effettiva informazione scritta all’Ente ed informandone tempestivamente e in modo appropriato l’utenza, abbia provveduto a promuovere soluzioni atte a contenere al minimo le temporanee interruzioni o riduzioni dei servizi, anche con il ricorso a modalità di servizio sostitutive o alternative, e assicuri, una volta venuta meno la causa di interruzione o sospensione, il pronto ripristino del servizio. Le modalità di svolgimento del servizio individuate e approntate dal Gestore in condizioni di emergenza e su base temporanea dovranno successivamente essere verificate ed eventualmente modificate in accordo con l’Ente. Le riduzioni del servizio dovranno essere debitamente rendicontate in sede di consuntivazione dei dati di periodo.

Modifiche programmate del Programma di Esercizio e determinazione del corrispettivo

Più consona appare l’attuale disciplina delle variazioni alla prestazione per fatti programmati. Qualora la regolare erogazione del servizio possa essere condizionata da lavori o attività posti in essere dagli Enti Locali nonché da soggetti pubblici o privati e da eventi e manifestazioni autorizzati o posti formalmente a conoscenza degli Enti locali medesimi, l’Ente, qualora ne venga a conoscenza, si impegna a informare tempestivamente il gestore, al fine di concordare l’effettuazione delle necessarie modifiche temporanee al programma di esercizio e di permettergli di individuare i soggetti cui faranno capo gli eventuali maggiori oneri di servizio derivanti.

Il Programma di Esercizio può, infine, essere modificato in accordo fra le parti per motivi di pubblica utilità. In tal caso, le parti concordano le eventuali modifiche del corrispettivo contrattuale con riferimento, anche, alle ricadute di natura commerciale.

2.5 Standard qualitativi minimi del servizio, in termini di età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli e regolarità delle corse

Per quanto riguarda la qualità a favore degli utenti diretti del servizio, i Contratti di Servizio sono da considerare, a tutti gli effetti, strumenti di programmazione e miglioramento della soddisfazione del cliente/utente/consumatore. Per quanto riguarda le problematiche ambientali, gli indirizzi programmatici degli Enti affidatari saranno sempre più stringenti, affiancando i temi dell’ambiente e dello sviluppo tecnologico a quelli di carattere più strettamente economico per la riduzione dei costi della produzione.

E’ altamente raccomandabile, in tale contesto, che l’Affidatario del Contratto di Servizio possegga un Sistema di Gestione per la Qualità e si ponga come obiettivo il riferimento alla norma UNI EN ISO 13816 – “Trasporto pubblico di passeggeri – definizione, obiettivi e misurazione della qualità del servizio”.

L’affidatario si impegna di conseguenza ad espletare i servizi di cui al contratto nel rispetto degli standard minimi stabiliti in tale norma, in relazione ai seguenti fattori:

- disponibilità: ambito del servizio erogato in termini di area geografica, orari, frequenza e modalità di trasporto

- accessibilità: accesso al sistema di trasporto pubblico di passeggeri, inclusa l'interfaccia con altre modalità di trasporto

- informazioni: diffusione sistematica di notizie su un sistema di trasporto pubblico di passeggeri per facilitare la pianificazione e l'esecuzione di viaggi

- tempo: aspetti temporali rilevanti per la pianificazione e l'esecuzione di viaggi

- attenzione al cliente: elementi del servizio introdotti per adattare il più efficacemente possibile il servizio di riferimento alle esigenze dei singoli clienti

- comfort: elementi del servizio introdotti allo scopo di rendere i viaggi sui mezzi di trasporto pubblico di passeggeri più rilassanti e piacevoli

- sicurezza: senso di protezione personale avvertito dai clienti, che deriva da misure effettivamente attuate e da attività volte a garantire che i clienti siano informati di tali misure

- impatto ambientale: effetto sull'ambiente che deriva dall'erogazione di un servizio di trasporto pubblico di passeggeri.

Indagini sulla qualità percepita

L’Affidatario del Contratto di Servizio:

- svolge annualmente un’indagine di soddisfazione dell’utenza, conferendo apposito incarico ad una primaria società specializzata, in accordo con l’Ente Appaltante. Nel caso, invece, in cui l’Ente Appaltante voglia scegliere unilateralmente la società di rilevazione, dovrà sostenere i costi del conferimento dell’incarico alla suddetta società;

- si impegna a concordare preventivamente con l’Ente i fattori oggetto dell’indagine, i quali dovranno comunque riguardare gli 8 punti di cui al precedente paragrafo, meglio esplicitati nell’appendice A della norma UNI EN ISO 13816

- trasmette all’Amministrazione, nei termini stabiliti dal contratto, i risultati dell’indagine, unitamente a proprie eventuali valutazioni.

L’Ente Appaltante, in genere, si riserva un potere di supervisione durante lo svolgimento dell’indagine.

Controlli sulla qualità erogata

La presenza di un contratto implica un controllo esterno, distinto da quello di autocontrollo aziendale insito nel Sistema Qualità. Infatti tale processo di controllo genera effetti economicamente rilevanti come le sanzioni e/o la rideterminazione dei corrispettivi.

I controlli sulla qualità erogata sono dunque svolti da parte dell’autorità regolatrice e tendono a individuare il livello del servizio di trasporto pubblico ottenuto rispetto a specifiche misurabili. Essi attengono a quanto oggettivamente viene erogato nell’ambito della gestione del servizio indipendentemente dalla qualità attesa o quella percepita. La norma europea definisce la qualità del servizio erogata come: “il livello di qualità ottenuto su base quotidiana. La qualità erogata è misurata dal punto di vista del cliente con una valutazione che non deve essere una semplice valutazione tecnica attestante l’espletazione di un processo.”

Le eventuali azioni correttive che si rendessero necessarie, rispetto alla qualità progettata e/o erogata, devono essere supportate da elementi comprovanti l’effettiva capacità del gestore di intervenire.

In ogni caso controllare la qualità erogata significa risalire alla conoscenza diretta (tramite ispezioni, report) e/o indiretta (tramite reclami) delle prestazioni effettive dal punto di vista del cliente. Dai risultati dei controlli prende le mosse l’analisi di responsabilità che ha rilevanza per l’applicazione o meno delle sanzioni.

In proposito esistono interessanti esperienze in cui il contratto di servizio regolamenta le correlazioni tra:

– attestazioni di processi aziendali con coinvolgimento delle varie figure professionali,

– risultati delle ispezioni,

– risultati del processo di ascolto e gestione dei reclami ( con la previsione di procedure che integrano la conoscenza aziendale e quella del regolatore in merito ai reclami ed alle procedure di risposta).

Piano di Miglioramento delle Prestazioni e Carta della Mobilità

Per ciascun anno di validità del Contratto l’Affidatario si impegna a presentare, sulla base dei risultati delle indagini di Customer satisfaction e sulla base delle eventuali richieste da parte dell’Amministrazione, un piano di miglioramento annuale degli standard di qualità di cui alla norma UNI EN ISO 13816. Tale Piano può comportare, tra l’altro, l’aggiunta o la modifica degli standard previsti nel Contratto.

Il Piano deve anche tener conto dei risultati consuntivi di monitoraggio del Contratto, dei risultati delle verifiche ispettive e dei report annuali della gestione delle segnalazioni degli utenti. Il piano viene approvato dal Comitato di gestione del Contratto, entro l’anno in corso.

L’Affidatario deve impegnarsi a dare attuazione al Piano di miglioramento e a descriverlo nella Carta della Mobilità. Le inadempienze che dovessero derivare da fatti e circostanze indipendenti dalla volontà del gestore non potranno essere addebitate a quest’ultimo.

Con particolare riferimento alla Carta della Mobilità, si riporta il testo del comma 461 della legge 244 del 2007(finanziaria 2008) contenente la disciplina della “Carta della qualità dei servizi” che si applica anche ai servizi di TPL

“Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali e di garantire la qualità, l’universalità e l’economicità delle relative prestazioni, in sede di stipula dei contratti di servizio gli enti locali sono tenuti ad applicare le seguenti disposizioni:

a) previsione dell’obbligo per il soggetto gestore di emanare una «Carta della qualità dei servizi», da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto di servizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro dell’utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza;

b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;

c) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, l’adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell’utenza cui il servizio stesso si rivolge, ferma restando la possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito;

d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell’ente locale o dell’ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di ogni singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia all’ente locale, sia ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori;

e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia conto dei reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini;

f) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l’intera durata del contratto stesso.”

2.6 Struttura tariffaria adottata

La politica tariffaria e le sue modalità di applicazione sono definiti nel bando di gara dall’Ente responsabile secondo la normativa in atto. Tale Ente può anche essere diverso dal soggetto appaltante. Vengono definite, nello stesso bando, le modalità di adeguamento delle tariffe all’andamento inflattivo.

Qualora i ricavi della vendita dei titoli di viaggio e gli altri ricavi connessi, anche indirettamente, all’esercizio del trasporto pubblico competano al Gestore che effettua i servizi (ipotesi net cost), le parti prevedono forme di compensazione reciproca per i maggiori ovvero i mancati introiti tariffari derivanti da provvedimenti normativi successivi alla stipula del contratto e/o a modifiche significative del Piano di Esercizio.

Il Gestore adatta il sistema tariffario nel suo complesso agli atti emanati dall’ente appaltante nel periodo di vigenza contrattuale.

Nel periodo di vigenza del contratto, il Gestore adempie agli eventuali obblighi derivanti dall’adozione di:

- un sistema tariffario integrato

- sistemi di bigliettazione tecnologicamente innovativi, adottando le modalità operative necessarie al funzionamento degli stessi.

Il Gestore si impegna a promuovere e ad aderire ai sistemi tariffari integrati di livello locale nelle aree dove si svolgono i servizi oggetto del contratto. A tal fine, appare opportuno sottolineare l’importanza di una adeguata istruttoria preventiva sulle conseguenze e ricadute economico gestionali per il gestore dell’adesione ai sistemi tariffari integrati, al fine di stabilire le compensazioni di cui sopra.

Fra le politiche tariffarie adottate si ricorda, a titolo di esempio, l’esperienza della città di Genova che, con il suo nuovo contratto di servizio stipulato con AMT, ha previsto un piano graduale di adeguamento tariffario condiviso con il gestore e subordinato agli effettivi miglioramenti qualitativi del servizio cumulati negli anni di contratto. Il modello adottato ha come presupposto la preventiva individuazione delle risorse finanziarie necessarie a coprire l'insieme dei costi del servizio. Al Comune resta la facoltà di consentire nuovi eventuali interventi tariffari o di evitarli con appositi incrementi del finanziamento pubblico.

2.7 Importo dovuto dall’ Ente all’azienda per le prestazioni oggetto del contratto e modalità di pagamento ed eventuali adeguamenti conseguenti a mutamenti della struttura tariffaria

Deve essere esplicitamente prevista, con i relativi meccanismi di garanzia, la copertura degli impegni finanziari derivanti dal corrispettivo, sia per i servizi “minimi” che per quelli “aggiuntivi” che l’affidante intenda che debbano essere svolti e non lasciati alla eventuale ulteriore contrattazione dell’esercente con soggetti diversi. Gli oneri vanno esplicitati per l’intera durata del contratto e occorre altresì stabilire precisi impegni in ordine alle cadenze dei pagamenti.

2.8 Modalità di modificazione del contratto successivamente alla sua conclusione

Al termine del periodo di vigenza contrattuale può essere previsto un periodo di proroga limitato, durante il quale il gestore è tenuto a proseguire il servizio alle stesse condizioni del contratto in essere. Una volta scaduta la proroga è necessaria una rinegoziazione del contratto oppure, a monte, l’individuazione di meccanismi automatici di revisione del corrispettivo.

2.9 Garanzie che devono essere prestate dall’azienda

Può essere richiesta a carico del gestore una cauzione nella misura indicativa del 10% del corrispettivo annuale quale garanzia per gli adempimenti contrattualmente previsti.

Il gestore deve essere in possesso, per tutto il periodo di valenza del contratto, delle coperture assicurative previste dalla normativa vigente, che garantiscano comunque il risarcimento dei danni a persone o cose, prodotti nell’espletamento del servizio.

E’ a carico del gestore ogni responsabilità civile verso terzi per danni arrecati a cose e persone involontariamente o per fatti dolosi, nello svolgimento del servizio o in conseguenza del medesimo: per questo motivo il gestore si impegna a sollevare e garantire l’ente affidante da ogni pretesa o domanda che dovesse essere proposta a tale titolo nei suoi confronti.

2.10 Sistema premiante e sanzionatorio

È opportuno che il sistema di calcolo dei premi e delle sanzioni si fondi sulla medesima logica di misurazione.

Le modalità ed i parametri di rilevazione delle infrazioni devono essere ben definiti nel Contratto di Servizio tra le parti e si deve ben differenziare fra i controlli finalizzati all’applicazione di sanzioni e quelli che mirano solo a fornire elementi conoscitivi.

Esemplificando, le infrazioni e/o le evidenze di conformità agli standard qualitativi concordati potrebbero essere accertate:

- sulla base di elaborazioni effettuate dall’Ente appaltante;

- sulla base dei dati di monitoraggio presentati dall’azienda affidataria;

- mediante accertamenti compiuti da ispettori dell’ente affidante, con modalità preventivamente definite nel Contratto di servizio;

- sulla base degli esiti delle verifiche condotte da valutatori di terza parte (compreso il fatto che l’ente appaltante può decidere di avere la visibilità della documentazione relative alle verifiche ispettive condotte dall’organismo di certificazione, destinando una parte dei finanziamenti alle attività di prima certificazione, mantenimento del certificato e ricertificazione).

Sanzioni

Il sistema di sanzioni è definito in relazione al mancato rispetto da parte dell’impresa di eventuali impegni contrattuali o standard minimi di qualità fissati negli allegati contrattuali o nella carta dei servizi.

Le sanzioni hanno valenza essenzialmente pecuniaria e possono consistere in “trattenute” sul corrispettivo da parte dell’ente appaltante e/o sconti che il gestore è obbligato a praticare agli utenti del servizio.

Le ispezioni devono essere effettuate da personale adeguatamente formato e devono essere svolte secondo le modalità definite nel Contratto di servizio perché siano valide per l’irrogazione delle sanzioni . Deve essere prevista la possibilità di contraddittorio al riguardo della valutazione delle risultanze.

E’ ragionevole ritenere che il Contratto di Servizio definisca modalità di applicazione delle sanzioni non vessatorie. Una possibile modalità di applicazione consiste ne loro calcolo con il metodo “a scaglioni”. Nel caso di più inadempimenti su materie omogenee si applica la sanzione più elevata.

L’ Ente affidante, al fine di poter comminare all’azienda le sanzioni previste, dovrà contestare formalmente ogni infrazione con modalità prestabilite nel contratto indicando un termine entro il quale il gestore potrà sanare la propria posizione o inviare le proprie controdeduzioni.

La sanzione potrebbe essere “congelata” e, quindi, non addebitata, vincolandone l’importo all’effettuazione di investimenti mirati sui fattori che hanno evidenziato le criticità sanzionate. L’azienda, per poter usufruire del congelamento della sanzione deve presentare all’Ente un Piano di Risanamento che evidenzi i settori interessati e la quantificazione economica degli interventi da effettuare.

Nel caso in cui, oltre al risanamento delle anomalie evidenziate, si verifichi il ribaltamento delle prestazioni negative in over standard le parti possono concordare l’attribuzione di crediti, assimilabili ai premi, la cui spendibilità è vincolata ad azioni per il miglioramento delle prestazioni.

Premi

Il sistema premiante può essere generato da mix differenti di input:

- economico – monetario, tra cui ricomprendere anche meccanismi di price cap per premiare qualità ed efficienza del servizio offerto

- di monitoraggio degli indicatori prestazionali e di risultato

- di rilevazione della qualità erogata e/o percepita

- di attivazione delle politiche per la qualità.

La logica che guida l’attribuzione di premi da parte dell’ente appaltante può essere di due tipi:

1. Corrispondenza biunivoca con le sanzioni: per alcuni o anche tutti i fattori qualitativi individuati è possibile applicare una sanzione o corrispondere un premio, la cui quantificazione è calcolabile su un valore medio di periodo.

2. In alternativa, le parti concordano preventivamente una lista di risultati precisi il cui verificarsi prevede l’erogazione di premi quantificati a priori.

Da ribadire è comunque il riferimento progressivo alla norma UNI EN ISO 13816 che specifica i requisiti per definire, raggiungere e misurare la qualità del servizio nel trasporto pubblico di passeggeri (TPP) e fornisce delle guide per la scelta dei relativi metodi di misura.

3. La gestione del Contratto di Servizio

Con l’avvento del Contratto di Servizio si afferma la bilateralità della relazione, il che richiede di adeguare gli strumenti di gestione, per renderli sempre più efficaci, trasparenti, e anche, per meglio interfacciarsi con i portatori d’interesse (stakeholders ovvero i clienti/utenti/consumatori, la proprietà, i fornitori, i dipendenti), con i soggetti regolatori (organismi ai vari livelli) e con il mercato. Tuttavia per adeguare il sistema di gestione e controllo, è necessario disporre di supporti tecnico-informatici idonei, ossia capaci di

integrare/condividere patrimoni di conoscenza, linguaggi e applicativi eterogenei e risorse per lo scopo.

3.1 Comitato Tecnico di Gestione

Il Contratto di Servizio, per la sua stessa natura, è un rapporto che viene “vissuto” quotidianamente e che necessità della massima flessibilità applicativa nell’interesse primario dell’utenza. Da qui l’opportunità o, addirittura, la necessità di poter disporre di strumenti di gestione efficaci fra i quali riveste primaria importanza la costituzione di un Comitato di Gestione al quale ricondurre le necessità di adattamento del Contratto alle mutevoli esigenze che si manifestano.

Il Comitato può essere paritetico, e quindi essere inteso solo come momento di analisi e di approfondimento delle diverse tematiche al fine di pervenire, comunque, ad una decisione condivisa oppure può prevedere l’individuazione di un Presidente designato congiuntamente dalle parti. In quest’ultimo caso la valenza delle decisioni del Comitato è evidentemente superiore tale, quindi, da configurarsi come una vera e propria istanza arbitrale.

Fra i compiti che potrebbero essere assegnati a questo organismo, si potrebbero, non esaustivamente, individuare:

- valutazione delle varianti contrattuali al programma di esercizio e dei relativi studi di fattibilità;

- determinazione dei corrispettivi unitari per tipologia di servizio ai fini delle variazioni del programma di esercizio;

- aggiornamento ed adeguamento del sistema di monitoraggio gestionale e definizione delle relative prestazioni;

- effettuazione di tentativi di composizione amichevole tra le parti in caso di dissenso in ordine alla interpretazione ed all’applicazione del Contratto;

- valutazioni preliminari delle richieste di riesame delle condizioni economiche del Contratto, conseguenti ad eventi tali da determinare un cambiamento sostanziale delle componenti di costo e di ricavo;

- individuazione delle modalità di sviluppo del sistema premiante e sanzionatorio per il perseguimento di obiettivi di miglioramento del livello di efficacia del servizio oggetto del Contratto;

- etc.

Il Comitato dovrebbe darsi regole di funzionamento che divengono parte integrante e sostanziale del Contratto.

3.2 Flussi informativi e documentali tra i contraenti

Il monitoraggio è l’attività di osservazione e controllo del contratto nella sua attuazione, finalizzata alla raccolta ed all’interpretazione di tutte le informazioni potenzialmente utili all’eventuale correzione e miglioramento dei processi in atto. Si sostanzia essenzialmente nell’elaborazione di tutti i dati di qualsivoglia tipologia e natura utili alle attività di supervisione e valutazione delle attività realizzate rispetto a quelle programmate. L’obiettivo è quello di rendere disponibili, nei tempi ritenuti opportuni, report ed elaborazioni su dati di esercizio, economici, procedurali, finanziari, fisici, ecc. necessari alla supervisione ed alla valutazione delle attività realizzate rispetto agli impegni contrattuali assunti.

Ad esempio, il programma di esercizio (orario contrattuale, orario programmato ) deve essere descritto nel formato dati che permette al regolatore autonome elaborazioni da parte per i processi critici relativi al controllo del prodotto, al calcolo del corrispettivo, all’informazione al pubblico, alla verifica dei reclami.

Il monitoraggio è una funzione propria dell’ente affidante, mentre spetta all’azienda collaborare affinché il flusso delle informazioni sia conforme agli standard definiti dal contratto. Le informazioni richieste generano una serie di processi: raccolta, elaborazione, verifica ed archiviazione dei dati. Tali processi richiedono un consistente impiego di risorse umane e finanziarie per entrambi i contraenti. Pertanto, l‘individuazione delle informazioni da monitorare dovrà essere focalizzata su ciò che effettivamente è necessario per le finalità proposte.

Si sta confermando il progressivo superamento dell’asimmetria informativa a favore dei gestori, che storicamente ha contraddistinto il settore. Si tratta di un processo di innovazione e cambiamento che, come obiettivo di monitoraggio in itinere delle prestazioni, accomuna e permea tutti i Contratto di Servizio. La possibilità di apprendere quasi in tempo reale lo stato del processo di erogazione, così come quella di poter disporre di considerevoli serie storiche di dati, magari su una piattaforma informativa condivisa, è sicuramente uno dei traguardi di cambiamento e di innovazione più pregnanti per il settore.

Gli aspetti da puntualizzare sono essenzialmente due:

1. Il contratto deve essere particolarmente dettagliato su questa parte, specificando, oltre alla tipologia ed alle modalità di elaborazione dei dati, le seguenti informazioni:

- modalità di richiesta delle informazioni;

- modalità di svolgimento di ispezioni e verifiche da parte del committente o eventuali suoi delegati;

- la periodicità delle richieste, delle verifiche e delle ispezioni;

- le indicazioni dei referenti operativi (persone o strutture) per ciascuna tipologia di informazione o documento riepilogativo;

- il sistema di sanzioni per l’inadempimento.

2. a livello regionale sarebbe auspicabile uno sforzo in termini di standardizzazione di un sistema minimo di monitoraggio (tipologie di informazioni, format di riepilogo, frequenza di raccolta e di elaborazione, procedure, etc.). Ciò al fine di rendere maggiormente confrontabili le prestazioni dei singoli operatori del trasporto e per cominciare a ragionare in un’ottica di sistema (area metropolitana, regione, nazione, Europa). Altro beneficio non trascurabile, è la possibilità di sviluppare sinergie sulle attività di produzione ed attendibilità dei dati, nonché sui piani correttivi e di miglioramento delle performance.

Dal punto di vista concettuale, è importante sottolineare che, l’attività di monitoraggio deve essere condotta in una logica costruttiva, per il continuo miglioramento del servizio, piuttosto che di mera natura “ispettiva”, sia pure nella rigorosità delle verifiche di rispetto del contratto stipulato. In questa ottica è importante che vengano previsti dei flussi informativi da regolatore a gestore, nel senso che ogni qualvolta il regolatore ha informazioni utili sul servizio, egli le metta a disposizione del gestore.

3.3 Separazione dati contabili

I gestori del servizio possono realizzare delle economie di scala nel proprio interesse, ma indirettamente anche nell’interesse del committente del servizio TPL, realizzando servizi diversi da quelli previsti nel contratto di servizio con l’impiego di risorse comuni alle due tipologie di attività.

In ogni caso è necessario disporre di trasparenza dei dati economici, finanziari e patrimoniali afferenti ai diversi servizi.

Ad esempio la rideterminazione dei corrispettivi in occasione di variazioni del programma d’esercizio implica una conoscenza dei dati fondamentali inerenti i costi ed i ricavi derivanti dalla produzione dal servizio in tutte le configurazioni utili per cui deve essere puntualmente eseguito il monitoraggio tecnico/economico del contratto.

Inoltre, se l’azienda affidataria del servizio di TPL opera anche in ambiti diversi dal TPL, deve produrre dei bilanci separati per quanto riguarda la gestione del TPL e le altre attività svolte. Le modalità di trattamento dei dati contabili, con particolare riferimento alla classificazione delle attività, alla individuazione ed uso di driver per l’imputazione dei costi comuni a diverse attività aziendali, alla rappresentazione dei bilanci per servizio/attività, vengono definite dal regolatore (autorità competente).