SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO


SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO


IL SISTEMA DELLA RISCOSSIONE DEI TRIBUTI ERARIALI AL 2015


Deliberazione 20 ottobre 2016, n. 11/2016/G


SEZIONE CENTRALE DI CONTROLLO

SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO


IL SISTEMA DELLA RISCOSSIONE DEI TRIBUTI ERARIALI AL 2015


Relatori

Cons. Xxxx Xxxxx Xxxx Xxxxxxx Cons. Xxx Xxxxxxxxx


Hanno collaborato

per l’istruttoria e l’elaborazione dei dati: Xxxxxxx XX XXXX, Xxxxxx XXXXXXXXX, Xxxxxxx XXXXXXX, Xxxxxxxx XXXXXXX, Xxxxxxxx XXXXXXX, Xxxx XXXXXXXXX

SOMMARIO


Pag. Deliberazione 7

* * *

Relazione 13

Sintesi 15

CAPITOLO I - Oggetto dell’indagine. Profili normativi 19

1. Oggetto dell’indagine 19

2. Il quadro normativo 20

CAPITOLO II - Il sistema della riscossione. Profili funzionali 25

1. Il servizio nazionale di riscossione: l’Agenzia delle entrate

ed Equitalia s.p.a 25

2. L’attività di riscossione per gli enti locali. Le proroghe 28

3. Il comitato di indirizzo e verifica 29

4. Le banche dati. Il Sistema informativo della fiscalità 31

CAPITOLO III - La riscossione ordinaria e la riscossione coattiva 35

1. La riscossione ordinaria 35

2. La riscossione da ruolo o altri titoli esecutivi 40

2.1. Gli avvisi di accertamento esecutivi 43

2.2. Gli avvisi di addebito 47

2.3. La situazione attuale. Il “magazzino” e il “portafoglio della morosità

rilevante” di Equitalia 49

CAPITOLO IV - Le rateazioni dei crediti tributari 61

1. Le rateazioni operate da Equitalia. Il quadro normativo di riferimento 61

1.2. La gestione delle rateazioni accordate da Equitalia 65

2. Le rateazioni operate dall’Agenzia delle entrate. Il quadro normativo

di riferimento 67

2.1. La gestione delle rateazioni accordate dall’Agenzia delle entrate 70

CAPITOLO V - Le quote inesigibili 73

1. Premessa 73

2. Il quadro normativo di riferimento 74

3. La gestione delle quote inesigibili. Le proroghe 78

4. Il riflesso nel bilancio dello Stato degli esiti della mancata riscossione e la

classificazione dei crediti per grado di esigibilità 84

CAPITOLO VI - I costi del servizio di riscossione 95

1. Il quadro normativo di riferimento 95

2. Aggi e rimborsi spese. Prospettazioni di Equitalia 100

CAPITOLO VII - Le misure cautelari 105

1. Premessa 105

2. Il fermo amministrativo 105

3. L’ipoteca 108

CAPITOLO VIII - Conclusioni e raccomandazioni 113

INDICE DELLE TABELLE


Tabella 1 - Serie storica delle riscossioni nel bilancio dello Stato (2009-2015) 35

Tabella 2 - Serie storica delle riscossioni delle entrate tributarie (2009-2015) 37

Tabella 3 - Serie storica delle riscossioni delle entrate tributarie (2009-2015) disaggregate

per tipologia di imposta 38

Tabella 4 - Totale delle riscossioni da ruolo - Anni 2011-2015 40

Tabella 5 - Livello e distribuzione dei carichi lordi affidati ad Equitalia 41

Tabella 6 - Carico affidato ad Equitalia e carico riscosso (2000-2015) 42

Tabella 7 - Analisi degli atti per anno di consuntivazione 2011-2015 45

Tabella 8 - Carichi da avviso di accertamento esecutivo affidati a Equitalia 46

Tabella 9 - Analisi degli atti per stato di controllo consuntivati negli anni 2011-2015 47

Tabella 10 - Avvisi di addebito affidati dall’Inps ad Equitalia 49

Tabella 11 - Xxxxxxxx e debito residuo per fasce 50

Tabella 12 - Carico totale lordo affidato a Equitalia dal 1° gennaio 2000

al 31 dicembre 2015 52

Tabella 13 - Carico totale lordo affidato a Equitalia dal 1° gennaio 2000

al 31 dicembre 2015 - Ruoli altri enti 55

Tabella 14 - Istanze di rateizzazione gestite da Equitalia 65

Tabella 15 - Incassi da rateazione gestiti da Equitalia 66

Tabella 16 - Distinzione delle rateazioni concesse e non revocate al 31 dicembre 2015 66

Tabella 17 - Rateazioni operate dall’Agenzia delle entrate per classi di importo 70

Tabella 18 - Termini di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità e di controllo

da parte degli enti creditori 78

Tabella 19 - Partite inesigibili al 31 dicembre 2015 79

Tabella 20 - Termini di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità rispetto

alla data di consegna dei ruoli 80

Tabella 21 - Numero di codici fiscali e importi residui dei carichi affidati ad Equitalia

al 31 dicembre 2015 per ente impositore 83

Tabella 22 - Serie storica dell’abbattimento dei resti da riscuotere in consuntivo

(2008-2015) ............................................................................................... 86

Tabella 23 - Carico dei ruoli affidati dall’Agenzia delle entrate

(1° gennaio 2000-31 dicembre 2015) 87

Tabella 24 - Classificazione del carico dei ruoli affidati dall’Agenzia delle entrate

(1° gennaio 2000-31 dicembre 2015) 88

Tabella 25 - Stima degli incassi futuri effettuata dall’Agenzia delle entrate 90

Tabella 26 - Serie storica dell'allegato 24 al Rendiconto generale dello Stato -

Esercizi finanziari 2010-2015 92

Tabella 27 - Serie storica dei dati di consuntivo - Esercizi finanziari 2011-2015.

Quota dei residui riscossi 93

Tabella 28 - Meccanismo di distribuzione degli oneri di riscossione tra ente e

contribuente, come modificato dal d.lgs. n. 159/2015 97

Tabella 29 - Riscossioni effettuate da Equitalia, dal 2010 al 2015, ripartite per ente

impositore 101

Tabella 30 - Importi relativi all'aggio spettante ad Equitalia dal 2010 al 2015 distinto per spettanza di carico 101

Tabella 31 - Rimborso spese spettante ad Equitalia dal 2010 al 2015 distinto

per spettanza 102

Tabella 32 - Rimborso spese pagato ad Equitalia dal 2011 al 2014 distinto

per spettanza 102

Tabella 33 - Rimborso spese residui dovuti ad Equitalia dal 2011 al 2014 distinto

per spettanza 103

INDICE DEI GRAFICI

Grafico 1 - Fermi amministrativi 0000-0000 000

Grafico 2 - Iscrizioni ipotecarie 0000-0000 000

* * *

INDICE DEGLI ALLEGATI

Prospetto allegato n. 1 - Dilazioni di pagamento. Confronto con altri paesi 127

Prospetto allegato n. 2 - Confronto europeo sui poteri dell’incaricato alla

riscossione 133

Prospetto allegato n. 3 - Confronto europeo sui compensi degli agenti della

riscossione 137


DELIBERAZIONE

Deliberazione n. 11/2016/G

REPUBBLICA ITALIANA

la Corte dei conti


Sezione centrale di controllo

sulla gestione delle amministrazioni dello Stato Adunanza del collegio per il controllo sulle entrate dell’11 ottobre 2016

* * *

Visto l’art. 100, comma 2, Cost.;

vista la l. 14 gennaio 1994, n. 20 e, in particolare, l’art. 3, c. 4, ai sensi del quale la Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione delle amministrazioni pubbliche, verificando la corrispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge e valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa;

viste le deliberazioni della Sezione n. 19/2011/G del 20 dicembre 2011 e n. 16/2013/G del 19 dicembre 2013, con le quali sono stati approvati i programmi di controllo della Sezione, rispettivamente per gli esercizi 2012 e 2014 (indagini I.4/2012 e I.2/2014), nonché la nota del presidente della Sezione del 6 ottobre 2014, con la quale le due indagini sono state riunite, considerata la parziale coincidenza della materia oggetto di esame;

vista la relazione, elaborata dal cons. Xxxx Xxxxx Xxxx Xxxxxxx e, per la parte concernente le misure cautelari, dal cons. Xxx Xxxxxxxxx, che illustra gli esiti dell’indagine concernente “Il sistema della riscossione dei tributi erariali al 2015”;

vista l’ordinanza n. 11 in data 26 settembre 2016, con la quale il presidente della Sezione ha convocato il Collegio per il controllo sulle entrate per l’adunanza dell’11 ottobre 2016, al fine della pronuncia sulla citata relazione;

vista la nota n. 3859 del 26 settembre 2016, con la quale il Servizio di segreteria per le adunanze ha trasmesso la relazione ai seguenti uffici:

- Ministero dell’economia e delle finanze: Gabinetto del ministro,

Dipartimento finanze,

Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Organismo indipendente di valutazione della performance,

Comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo,

Ufficio centrale di bilancio presso il Ministero dell’economia e delle finanze;

- Agenzia delle entrate;

- Equitalia s.p.a.;

udito il cons. Xxxx Xxxxx Xxxx Xxxxxxx, che ha riferito sul sistema di riscossione dei tributi erariali in generale e, in particolare, sui rapporti tra gli enti impositori e gli agenti della riscossione, sulle procedure di riscossione spontanea, bonaria e coattiva, sulle rateizzazioni, sui costi del servizio gravanti sui contribuenti e sulla gestione delle quote inesigibili e relativi controlli, ed il cons. Xxx Xxxxxxxxx, che ha relazionato sui limiti e le modalità di applicazione delle misure cautelari;

uditi, in rappresentanza delle amministrazioni convocate:

- per il Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento finanze-Direzione delle agenzie ed enti della fiscalità-Ufficio II: la dott.ssa Xxxxxxxxx Xxxxxxx, dirigente generale, il dott. Xxxxxx X’Xxxx, dirigente, e, la dott.ssa Xxxxxx Xxxxxxxxx, dirigente;

- per il Comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo, la dott.ssa Xxxxxxxxx Xxxxxxx, dirigente generale;

- per l’Organismo indipendente di valutazione della performance, la dott.ssa Xxxxxxxx Xx Xxxx, funzionario (assiste);

- per l’Agenzia delle entrate-Direzione centrale amministrazione, pianificazione e controllo: la dott.ssa Xxxx Xxxxxx, dirigente, il xxxx. Xxxxxx Xxxxxxxx, dirigente, e, il xxxx. Xxxxxxxx Xxxxx, dirigente;

- per Equitalia s.p.a.: l’avv. Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx, amministratore delegato, il xxxx. Xxxxx Xxxxxx, direttore partecipazione e governance, il dott. Xxxxx Xxxx, responsabile strategie riscossione, e il dott. Xxxxxx Xx Xxxxxxxx, responsabile della Segreteria tecnica,


DELIBERA


di approvare, con le modifiche apportate dal Collegio in camera di consiglio, la relazione concernente le indagini sopra citate, dal titolo “Il sistema della riscossione dei tributi erariali al 2015”.

La presente deliberazione e l’unita relazione saranno inviate, a cura della Segreteria della Sezione, alla Presidenza del Senato della Repubblica e alla Presidenza della Camera dei deputati, nonché alle seguenti amministrazioni:

- Presidenza del Consiglio dei ministri;

- Ministero dell’economia e delle finanze;

- Agenzia delle entrate;

- Equitalia s.p.a.

Le amministrazioni interessate:

adotteranno, entro trenta giorni dalla ricezione della presente relazione, l’eventuale provvedimento motivato previsto dall’art. 3, c. 64, l. 24 dicembre 2007, n. 244, ove ritengano di non ottemperare ai rilievi formulati;

comunicheranno alla Corte e al Parlamento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della presente relazione, le misure consequenziali adottate ai sensi dell’art. 3, c. 6, l. 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dall’art. 1, c. 172, l. 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006).

La presente deliberazione è soggetta a obbligo di pubblicazione, ai sensi dell’art. 31 d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (concernente il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”).

La presente relazione è inviata, altresì, alle Sezioni riunite in sede di controllo.


I consiglieri relatori Il presidente

x.xx Lentini x.xx Xxxxxxxxx x.xx D’Auria


Depositata in segreteria il 20 ottobre 2016 La dirigente

x.xx Troccoli


RELAZIONE

Sintesi


1. Le entrate tributarie affluite all’erario registrano, nel 2015, un sensibile incremento, pari al 4,34 per cento: l’aumento è da ascriversi soprattutto al gettito delle entrate per l’attività ordinaria (97,67 per cento) rispetto alle entrate correlate all’attività di accertamento e controllo (2,33 per cento).

L’attività di riscossione da parte del concessionario pubblico Equitalia registra, peraltro, nel 2015, una significativa crescita degli incassi da ruoli o altri titoli esecutivi (+11,2 per cento) rispetto ai valori registrati nel 2014, risultato certamente apprezzabile, considerato il contesto socio-economico ed una legislazione che, nell’intento di accrescere le tutele dei debitori, ha inevitabilmente inciso sull’operatività degli agenti della riscossione, con un progressivo indebolimento delle posizioni creditorie dello Stato rispetto ai creditori privati.


2. Se il trend evolutivo è certamente positivo, il valore del riscosso appare, invece, assai modesto se rapportato al carico affidato ad Equitalia, al netto di sgravi e sospensioni, con una percentuale annuale (tra il riscosso dell’anno ed il carico totale affidato) che, negli ultimi dieci anni va da un minimo dello 0,62 per cento del 2006 ad un massimo dell’1,09 del 2010, attestandosi nel 2015 all’1,01 per cento. I soggetti debitori sono oltre 20 milioni, di cui l’1,8 per cento (con esposizione superiore a 250.000,00 euro) rappresenta il 75,76 per cento del debito complessivo. I debitori fino a 1.000,00 euro rappresentano il 52,35 per cento dei soggetti ma solo lo 0,34 per cento del debito complessivo. Emerge pure che ben il 56 per cento dei carichi consegnati dall’Agenzia delle entrate, per accertamenti esecutivi, all’Agente della riscossione sono collegati ad atti per i quali il contribuente non ha utilizzato gli istituti definitori previsti dal d.lgs. n. 218/1997, né ha proposto ricorso.

I dati riportati sono eloquenti. E’ evidente la necessità di rivedere, con urgenza, la tenuta del sistema.

Gran parte del carico affidato è oggi, di fatto non riscuotibile per vari motivi: vi sono ragioni di debolezza del sistema che influiscono sulla effettività del credito e sul buon esito della procedura di riscossione, per i quali esistono sicuri margini di recupero.


3. Crescente rilevanza nel sistema di riscossione dei crediti tributari ha assunto la rateazione del debito. Nel 2015, gli incassi da rateazione hanno rappresentato circa il 50 per cento del totale degli incassi da ruolo. La rateazione, accordata in prevalenza dall’agente

della riscossione più che dall’ente creditore, come sarebbe fisiologico (con minori oneri per il debitore), con criteri pressoché automatici e senza garanzie finanziarie, in mancanza di una puntuale valutazione della capacità di rimborso dei richiedenti, per di più con la possibilità di proroghe di rateazioni già decadute, si presta ad un possibile uso dilatorio, che rischia di pregiudicare le residue possibilità di recupero del credito.


4. Con riferimento alla tematica dei crediti inesigibili, la ricostruzione del fenomeno ha evidenziato una progressiva lievitazione delle relative quote.

L’esistenza di una consistente mole di arretrati ha indotto il legislatore a disporre ripetutamente il differimento dei termini di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità da parte dell’agente della riscossione, rimodulando, in parallelo, quelli per il controllo da parte degli enti creditori. La soluzione è stata così rinviata di anno in anno, con il risultato di aggravare il problema. La legge di stabilità 2015 è nuovamente intervenuta in materia, prevedendo che le comunicazioni di inesigibilità per i ruoli consegnati nel 2013 debbano essere presentate nel 2018, quelle relative ai ruoli del 2012 nel 2019, e così via, risalendo fino ai ruoli del 2000, per i quali le comunicazioni avverranno nel 2031.

E’ evidente che, considerata la massa e la vetustà delle quote inesigibili accumulatesi nel tempo, non solo la possibilità di riscossione delle partite più risalenti è assolutamente modesta ma è anche improbabile un controllo effettivo delle procedure poste in essere dall’agente della riscossione da parte degli uffici degli enti impositori (Agenzia delle entrate; Agenzia delle dogane; Inps, regioni, province, comuni; enti pubblici vari, etc.).


5. Sono state poi evidenziate delicate problematiche attinenti ai riflessi sul bilancio dello Stato degli esiti della mancata riscossione, con valutazioni di scarso realismo in ordine alla riscuotibilità dei residui finali iscritti a bilancio.


6. Il sistema di remunerazione del servizio di riscossione è stato modificato dal d.lgs. n. 159/2015 (art. 9). Gli oneri di riscossione (non si parla più di “aggi”) vengono ridotti, passando dall’8 al 6 per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e vanno parametrati “ai costi di funzionamento del servizio”. A tal fine, Equitalia

s.p.a. dovrà rendere pubblici, sul proprio sito web, i costi da sostenere per il servizio nazionale

di riscossione. E’ pure previsto che l’Agenzia delle entrate, entro il secondo mese successivo all’approvazione del bilancio, eroghi, per il triennio 2016-2018, ad Equitalia s.p.a., in base all’andamento dei proventi risultanti dal bilancio annuale consolidato di gruppo, una quota, a titolo di contributo, non superiore a 40 milioni per l’anno 2016, a 45 milioni per l’anno 2017, e a 40 milioni per l’anno 2018, “al fine di garantire l’equilibrio gestionale del servizio nazionale di riscossione”. Il Ministero dell’economia e delle finanze dovrà procedere ad una costante rilevazione e riscontro dell’andamento dei costi, sia al fine di escludere maggiori oneri che altrimenti resterebbero privi di copertura, attesa la clausola di invarianza che accompagna l’art. 9, sia per una verifica dell’operatività del nuovo sistema.


7. Con riferimento all’attività cautelare, i dati forniti da Equitalia per il periodo 2008- 2015 evidenziano, negli ultimi anni, un netto indebolimento di tale azione, da ricondursi alle disposizioni introdotte a favore del debitore. In particolare, per il fermo amministrativo, è evidente un notevole calo delle procedure attivate nell’anno 2012, con una parziale ripresa negli anni successivi. Per le iscrizioni ipotecarie, il contenimento è ancora più netto: dopo un picco registrato nel 2009 e una moderata riduzione nel 2010, si rileva, a partire dal 2011, una decisa contrazione del numero delle iscrizioni ipotecarie.


8. Con riferimento alle banche dati che supportano il sistema, viene rilevata la necessità che siano valorizzate le sinergie tecniche ed operative tra i soggetti della fiscalità, aumentando il grado di condivisione e di aggiornamento delle informazioni (aggiornamento indispensabile per l’esercizio delle funzioni di riscossione, ad esempio con riferimento ai dati dei depositi in conti correnti, ora disponibili al 31 dicembre dell’esercizio precedente e non all’attualità come necessario per l’agente della riscossione) e assicurando una effettiva ed efficace gestione integrata delle banche dati del Sistema informativo della fiscalità, in particolare tra l’agente delle riscossione, l’Agenzia delle entrate e l’Inps. Ciò, allo scopo di realizzare il massimo allineamento tra le amministrazioni coinvolte, rendendo fruibili tutte le informazioni consentite, così da massimizzare l’efficacia dell’azione di riscossione e ridurre i costi correlati ad attività infruttuose.


9. Un importante contributo alla funzionalità del sistema potrà essere dato dal Comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo, finalmente operativo a

distanza di oltre tre anni dalla disposizione che lo istituiva, con la nomina dei suoi componenti ad opera del d.m. 16 aprile 2016.


10. In conclusione, per dare maggiore effettività al sistema di riscossione e per indurre comportamenti di massa più coerenti all’assolvimento degli obblighi tributari, va recuperata, senza incertezze, l’effettiva deterrenza dell’azione di riscossione. Vanno potenziate tutte le attività di controllo e adeguatamente rafforzata la posizione del creditore pubblico, in rapporto alla primaria esigenza di efficace e tempestiva realizzazione del credito.

Le misure repressive, tuttavia, non bastano: vanno accompagnate da una essenziale attività di prevenzione. Occorre ridurre la platea degli inadempienti (come già detto, oltre 20 milioni), attivando tutti gli interventi legislativi e le misure amministrative in direzione di una crescita della tax compliance.

CAPITOLO I

OGGETTO DELL’INDAGINE. PROFILI NORMATIVI


Sommario: 1. Oggetto dell’indagine. - 2. Il quadro normativo.


1. Oggetto dell’indagine


L’attività di riscossione delle entrate pubbliche è stata sollecitata, negli ultimi anni, a corrispondere ad esigenze non sempre fra loro conciliabili. Da un lato, si è confermato l’obiettivo prioritario della lotta all’evasione, anche al fine di contenere il ricorso a misure di nuove o maggiori imposte; dall’altro, si sono invocate facilitazioni e allentamenti della “presa fiscale”, per tener conto delle situazioni di difficoltà dovute alla perdurante crisi economico-finanziaria. Ne sono conseguiti un’evoluzione altalenante della disciplina e un relativo indebolimento della posizione del creditore pubblico, che non ha favorito l’efficacia della gestione e la certezza dei rapporti tra fisco e contribuenti, oltre ad un ridimensionamento dell’effetto di deterrenza del sistema1.

La tematica della riscossione, in particolare delle entrate tributarie, che ne costituiscono la parte di gran lunga prevalente, è costantemente al centro dell’attenzione della Corte, che riferisce sull’andamento della relativa gestione nelle relazioni sul rendiconto generale dello Stato, in occasione dell’annuale giudizio di parifica (a cui comunque si fa rinvio per una più completa analisi della complessiva gestione delle entrate), nei rapporti di coordinamento della finanza pubblica, nelle relazioni quadrimestrali sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, nonché in occasione delle periodiche audizioni parlamentari (tra le altre, l’audizione presso la Commissione parlamentare di vigilanza sull’Anagrafe tributaria, nel 2015).

Anche questa Sezione di controllo, in più occasioni, si è occupata dell’attività di riscossione delle entrate pubbliche (in particolare, nell’ultimo quinquennio: delib. n. 6/2011, “Programmi e risultati per il recupero delle rate di condono non versate”; delib. n. 12/2011, “Modalità di impiego delle garanzie fideiussorie in materia di crediti tributari e non tributari



1 Già nel Rapporto 2013 sul coordinamento della finanza pubblica, la Corte aveva rilevato “l’appannamento del ruolo, in qualche modo salvifico, attribuito dalla politica tributaria all’ampliamento delle basi imponibili e al recupero di gettito sottratto all’evasione e all’elusione”.

da parte delle pubbliche amministrazioni”; delib. n. 20/2012, “Quote latte: la gestione degli interventi di recupero delle somme pagate dallo Stato in luogo degli allevatori per eccesso di produzione”2; delib. n. 8/2013, “Indagine sugli esiti dell’attività del controllo fiscale svolta dall’Agenzia delle entrate e dalla Guardia di finanza basata sugli incroci delle informazioni contenute negli elenchi clienti e fornitori”; delib. n. 10/2013, “I risultati del contrasto degli abusi nelle compensazioni tra crediti e debiti di imposta”; delib. n. 17/2014, “Indagini sugli effetti dell’azione di controllo fiscale in termini di stabilizzazione della maggiore tax compliance”; delib. n. 5/2015, “Gli esiti dell’interpello fiscale”.

Oggetto della presente relazione è l’analisi del sistema della riscossione, in particolare dei tributi erariali, per rilevare eventuali condizionamenti e limiti alla proficuità dell’azione di riscossione, con particolare attenzione alle procedure coattive, ai costi dei servizi gravanti sui contribuenti, alla gestione delle quote inesigibili e relativi controlli, all’applicazione delle misure cautelari, ai rapporti tra gli enti impositori e gli agenti della riscossione.


2. Il quadro normativo


Nel corso degli anni, anche in concomitanza con la crisi economica, una copiosa produzione normativa ha interessato il settore delle entrate pubbliche e la riscossione in particolare, con una serie di misure anche in chiave anticongiunturale, nell’ottica, ora, di un riequilibrio dei conti pubblici, ora, di impulso alla ripresa.

In questa sede, si darà conto soltanto degli interventi normativi che, negli ultimi anni, più significativamente hanno avuto riflessi sul quadro normativo di riferimento, in relazione alle finalità dell’indagine. Particolare attenzione sarà riservata alla l. 11 marzo 2014, n. 23, contenente la c.d. xxxxxx fiscale, e soprattutto alle novità introdotte dal d.lgs. 24 settembre 2015, n. 159, uno dei dieci decreti adottati in attuazione della delega, riservando ai pertinenti capitoli la ricostruzione della disciplina riguardante i temi specifici trattati.

La l. n. 23/2014 reca disposizioni al fine dichiarato di realizzare un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita.

Questi i princìpi e criteri direttivi generali posti dalla legge:



2 Con le delib. n. 11/2013 e n. 12/2014, in relazione alla medesima tematica, sono state successivamente esaminate, rispettivamente, le misure consequenziali finalizzate alla rimozione delle disfunzioni rilevate nel recupero del prelievo a carico degli allevatori e le valutazioni finali sulla gestione.

a) tendenziale uniformità della disciplina riguardante le obbligazioni tributarie, con particolare riferimento ai profili della solidarietà, della sostituzione e della responsabilità;

b) coordinamento e semplificazione delle discipline concernenti gli obblighi contabili e dichiarativi dei contribuenti, al fine di agevolare la comunicazione con l’amministrazione finanziaria in un quadro di reciproca e leale collaborazione, anche attraverso la previsione di forme di contraddittorio propedeutiche all’adozione degli atti di accertamento dei tributi;

c) coerenza e tendenziale uniformità dei poteri in materia tributaria e delle forme e modalità del loro esercizio, anche attraverso la definizione di una disciplina unitaria della struttura, efficacia ed invalidità degli atti dell’amministrazione finanziaria e dei contribuenti, escludendo comunque la possibilità di sanatoria per la carenza di motivazione e di integrazione o di modifica della stessa nel corso del giudizio;

d) tendenziale generalizzazione del meccanismo della compensazione tra crediti d’imposta spettanti al contribuente e debiti tributari a suo carico.

La legge, che persegue, tra l’altro, l’obiettivo della riduzione della pressione tributaria sui contribuenti (art. 16), si compone di sedici articoli concernenti i princìpi generali e le procedure di delega (art. 1); la revisione del catasto dei fabbricati (art. 2); le norme per la stima e il monitoraggio dell’evasione e il riordino dell’erosione fiscale (artt. 3 e 4); la disciplina dell’abuso del diritto e dell’elusione fiscale (art. 5); la cooperazione rafforzata tra l’amministrazione finanziaria e le imprese, con particolare riguardo al tutoraggio, alla semplificazione fiscale e alla revisione del sistema sanzionatorio (artt. 6-8); il rafforzamento dell’attività conoscitiva e di controllo (art. 9); la revisione del contenzioso tributario e della riscossione degli enti locali (art. 10); la revisione dell’imposizione sui redditi di impresa e la previsione di regimi forfettari per i contribuenti di minori dimensioni, nonché la razionalizzazione della determinazione del reddito d’impresa e delle imposte indirette (artt. 11-13); la disciplina dei giochi pubblici (art. 14); le nuove forme di fiscalità ambientale (art. 15).

In particolare, la legge delegava il Governo ad adottare norme dirette “ad attuare una complessiva razionalizzazione e sistematizzazione della disciplina dell’attuazione e dell’accertamento relativa alla generalità dei tributi” (art. 3, c. 1, lett. a).

Del d.lgs. n. 159/2015, attuativo della delega in relazione al suddetto punto, entrato in vigore il 22 ottobre 2015, vanno segnalate, in particolare, alcune disposizioni:

Art. 1 - Sospensione della riscossione. Vengono modificate alcune delle disposizioni

contenute nell’art. 1 della l. 24 dicembre 2012, n. 228 (l. di stabilità 2013), che consentono al debitore di presentare all’agente della riscossione una dichiarazione, accompagnata da idonea documentazione, finalizzata ad ottenere la sospensione della riscossione3;

Art. 4 - Termini per la notifica della cartella di pagamento. Si interviene sul testo dell’art. 25 del d.p.r. 29 settembre 1973, n. 602, nella parte relativa ai termini di decadenza per la notifica della cartella di pagamento inserendo termini specifici in relazione a determinate fattispecie;

Art. 5 - Concentrazione della riscossione nell’accertamento. Si modifica l’art. 29 del d.l.

31 maggio 2010, n. 78 che ha introdotto il cd. avviso di accertamento esecutivo4;

Art. 9 - Oneri di funzionamento del servizio nazionale di riscossione (se ne dirà al cap. VI, par. 1);

Art. 10 e art. 15, commi 5-7 - Dilazione di pagamento (infra, cap. IV, par. 1);

Art. 12 - Sospensione dei termini per eventi eccezionali. L’articolo introduce disposizioni dirette a razionalizzare e uniformare la disciplina delle sospensioni disposte in occasione di


3 Le novità riguardano in particolare:

il termine entro il quale il debitore può presentare la domanda di sospensione della riscossione che è stato ridotto, dagli originari novanta, a sessanta giorni, a pena di decadenza (c. 538);

- l’elencazione delle cause, indicate nel c. 538, che legittimano il debitore a chiedere la sospensione fornendo idonea documentazione, dalle quali viene espunta la c.d. “clausola aperta” di inesigibilità (lett. f): “qualsiasi altra causa di inesigibilità del credito”, per evitare il possibile uso strumentale dell’istituto;

- la sospensione, fino a quando l’ente creditore non comunica al debitore l’esito dell’esame della dichiarazione, del termine di duecento giorni – decorso il quale il pignoramento perde efficacia – previsto dall’art. 00, x. 00, xxx x.x.x. x. 000/0000 (x. 539);

- la soppressione del termine dilatorio di sessanta giorni, previsto dal c. 539, solo “decorso” il quale l’ente creditore era tenuto a rispondere al debitore (termine che limitava, nella realtà, l’operatività dell’ente creditore, il quale potrà ora rispondere al debitore senza attendere il decorso dei predetti sessanta giorni); l’inammissibilità della reiterazione della dichiarazione, che non determina la sospensione delle iniziative finalizzate alla riscossione (nuovo c. 539-bis).

4 Le modifiche sono dirette a:

- eliminare la previsione che attribuisce la qualifica di titolo esecutivo all’avviso di accertamento dopo il decorso del termine di sessanta giorni decorrente dalla notificazione dell’atto, sostituita con la previsione che attribuisce l’esecutività una volta “decorso il termine utile per la proposizione del ricorso” (art. 29, c. 1, lett. b), primo periodo);

- rimuovere la previsione della sospensione legale dell’esecuzione relativamente agli atti di accertamento divenuti definitivi, per mancata impugnazione ovvero per passaggio in giudicato, nonché alle somme derivanti da decadenza dalla rateazione;

- introdurre la possibilità che la comunicazione al contribuente di avvenuto affidamento delle somme da parte dell’ente creditore all’agente della riscossione possa essere recapitata al debitore, oltre che con raccomandata semplice, anche con posta elettronica;

- eliminare la previsione di decadenza per l’esercizio dell’attività esecutiva ove non avviata entro il 31 dicembre del terzo anno successivo a quello in cui l’accertamento è divenuto definitivo. Conseguentemente, l’azione di riscossione resterà assoggettata ai termini prescrizionali di legge.

eventi eccezionali5;

Art. 14 - Notifica a mezzo di posta elettronica certificata. La disposizione interviene sull’art. 6 del d.p.r. n. 602/1973 (con efficacia dal 1° giugno 2016) e, oltre a ribadire che la notifica può essere eseguita, con le modalità di cui al d.p.r. 11 febbraio 2005, n. 68, all’indirizzo risultante dagli elenchi a tal fine previsti dalla legge, implementa significativamente l’utilizzo della Pec nell’ambito della riscossione6.

In attuazione della delega fiscale, sono stati adottati complessivamente dieci decreti delegati7.


5 In particolare, il comma 1 prevede che, in caso di sospensione dei termini relativi ai versamenti tributari, previdenziali e assicurativi, siano parallelamente sospesi, per il medesimo periodo, i termini previsti per gli adempimenti anche processuali, i termini di prescrizione e decadenza in materia di liquidazione, controllo, accertamento, contenzioso e riscossione a favore degli enti impositori, degli enti previdenziali e assistenziali e degli agenti della riscossione. I versamenti così sospesi, salvo diverse disposizioni, sono effettuati entro il termine − necessariamente più breve rispetto al periodo di sospensione − di trenta giorni dal termine del periodo di sospensione, per evitare un rinvio prolungato nei versamenti e tutelare le ragioni degli enti creditori. La disposizione è finalizzata a salvaguardare sia gli interessi del contribuente, che può, in tal modo, conoscere in anticipo le modalità di ripresa degli adempimenti a seguito delle sospensioni, sia gli interessi della pubblica amministrazione consentendo un più corretto svolgimento delle attività istituzionali.

Il comma 2, al fine di evitare che gli enti interessati, dovendo tener conto degli ordinari termini di prescrizione e decadenza, procedano, comunque, alla notifica degli atti durante il periodo di difficoltà che, inevitabilmente, consegue ad eventi eccezionali, stabilisce che detti termini, relativi all’attività degli uffici degli enti impositori, degli enti previdenziali e assistenziali e degli agenti della riscossione aventi sede nei territori dei comuni colpiti dagli eventi eccezionali (ovvero aventi sede nei territori di comuni diversi ma riguardanti debitori aventi domicilio fiscale o sede operativa nei territori di comuni colpiti da eventi eccezionali) e per i quali è stata disposta la sospensione degli adempimenti e dei versamenti tributari, che scadono entro il 31 dicembre dell’anno o degli anni durante i quali si verifica la sospensione, siano prorogati fino al 31 dicembre del secondo anno successivo alla fine del periodo di sospensione. Coerentemente, il comma 3, sancisce, infine, espressamente il divieto di notifica delle cartelle di pagamento durante il periodo di sospensione.

6 Introduce: (a) l’obbligatorietà, per le imprese individuali o costituite in forma societaria, nonché per i professionisti iscritti in albi o elenchi, di eseguire la notifica in argomento esclusivamente con tali modalità, all’indirizzo risultante dall’Indice nazionale degli indirizzi di posta elettronica certificata (Ini-Pec) (a tali fini viene precisato che all’agente della riscossione è consentita la consultazione telematica e l’estrazione, anche in forma massiva, di tali indirizzi); (b) la facoltatività, per le persone fisiche intestatarie di una casella Pec, che ne facciano comunque richiesta, di eseguire la notifica a mezzo Pec. Ove sia effettuata una scelta in tal senso, la notifica è eseguita esclusivamente con tali modalità all’indirizzo espressamente dichiarato all’atto della richiesta stessa, ovvero a quello successivamente comunicato all’agente della riscossione.

7 Sono:

- il d.lgs. 15 dicembre 2014, n. 188, “Disposizioni in materia di tassazione dei tabacchi lavorati, dei loro succedanei, nonché di fiammiferi, a norma dell’art. 13 della l. n. 23/2014”;

- il d.lgs. 17 dicembre 2014, n. 198, “Composizione, attribuzioni e funzionamento delle commissioni censuarie, a norma dell’art. 2, c. 3, lett. a), della l. n. 23/2014”;

- il d.lgs. 5 agosto 2015, n. 127, “Trasmissione telematica delle operazioni Iva e di controllo delle cessioni di beni effettuate attraverso distributori automatici, in attuazione dell’art. 9, c. 1, lett. d) e g), della l. n. 23/2014”;

- il d.lgs. 5 agosto 2015, n. 128, “Disposizioni sulla certezza del diritto nei rapporti tra fisco e contribuente, in attuazione degli artt. 5, 6 e 8, c. 2, della l. n. 23/2014”;

- il d.lgs. 14 settembre 2015, n. 147, “Disposizioni recanti misure per la crescita e l’internazionalizzazione delle imprese”;

- il d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156 “Misure per la revisione della disciplina degli interpelli e del contenzioso tributario, in attuazione degli artt. 6, c. 6, e 10, c. 1, lett. a) e b), della l. n. 23/2014”;

L’attuazione della delega è stata, tuttavia, incompleta. Essendo scaduto il termine per legiferare in via delegata (termine inizialmente fissato a marzo e, successivamente, prorogato al 27 giugno 2015), sono rimaste inattuate, o solo parzialmente attuate, tra le altre, le deleghe in tema di riscossione degli enti locali, di revisione dell’Irap, per l’adozione di un codice delle disposizioni sui giochi; di revisione della fiscalità energetica ed ambientale; di generalizzazione del meccanismo di compensazione. L’attuazione della riforma è, tuttavia, proseguita per altre vie: alcune delle norme di delega hanno trovato, infatti, attuazione con la legge di stabilità 2015 (l. 23 dicembre 2014, n. 190) e con la legge di stabilità 2016 (l. 28 dicembre 2015, n. 208), con commi variamente collocati nell’unico articolo e, dunque, in maniera asistematica, non in linea con l’intento di razionalizzazione del legislatore delegante e dei già emanati decreti delegati.



- il d.lgs. 24 settembre 2015, n. 157, “Misure per la revisione della disciplina dell’organizzazione delle agenzie fiscali, in attuazione dell’art. 9, c. 1, lett. h), della l. n. 23/2014”;

- il d.lgs. 24 settembre 2015, n. 159, “Misure per la semplificazione e razionalizzazione delle norme in materia di riscossione, in attuazione dell’art. 3, c. 1, lett. a), della l. n. 23/2014”;

- il d.lgs. 24 settembre 2015, n. 158, “Revisione del sistema sanzionatorio, in attuazione dell’art. 8, c. 1, della l. n. 23/2014”;

- il d.lgs. 24 settembre 2015, n. 160, “Stima e monitoraggio dell'evasione fiscale e monitoraggio e riordino delle disposizioni in materia di erosione fiscale, in attuazione degli artt. 3 e 4 della l. n. 23/2014”.

CAPITOLO II

IL SISTEMA DELLA RISCOSSIONE. PROFILI FUNZIONALI


Sommario: 1. Il servizio nazionale di riscossione: l’Agenzia delle entrate ed Equitalia s.p.a. - 2. L’attività di riscossione per gli enti locali. Le proroghe. - 3. Il comitato di indirizzo e verifica. - 4. Le banche dati. Il Sistema informativo della fiscalità.


1. Il servizio nazionale di riscossione: l’Agenzia delle entrate ed Equitalia s.p.a.


L’attuale assetto del servizio nazionale di riscossione è stato introdotto dal d.l. 30 settembre 2005, n. 203 (art. 3, c. 1), convertito con modificazioni dalla l. 2 dicembre 2005,

n. 248, che ha riportato il sistema entro la sfera pubblica, con la soppressione dello strumento delle concessioni e l’attribuzione delle relative funzioni all’Agenzia delle entrate, che le esercita mediante una società per azioni a capitale pubblico (partecipata per il 51 per cento dall’Agenzia delle entrate e per il 49 per cento dall’Inps), nei confronti della quale svolge “attività di coordinamento”, attraverso la preventiva approvazione dell’ordine del giorno delle sedute del consiglio di amministrazione e delle deliberazioni da assumere nello stesso consiglio (art. 3, c. 1). A tal fine è stata costituita Riscossione s.p.a., ora Equitalia s.p.a., alla quale – in data 1° ottobre 2006 – è stato affidato il servizio pubblico della riscossione in tutto il territorio nazionale, ad eccezione della Sicilia. La stessa disposizione (art. 3, c. 7) ha previsto che Riscossione s.p.a. si potesse avvalere di società partecipate (le vecchie concessionarie) a condizione che queste, a loro volta, acquistassero partecipazioni azionarie in Riscossioni s.p.a., garantendo, comunque, una partecipazione pubblica maggioritaria. La riforma del 2006 ha abbandonato, dunque, il sistema privatistico delle concessioni e ha introdotto un sistema pubblicistico di tipo duale (affidamento del servizio di riscossione ad una società pubblica diversa dall’ente impositore) diversamente dai principali paesi europei, che adottano un sistema di gestione diretta da parte dello stesso ente creditore, pur avvalendosi, in alcuni casi, di ausiliari anche privati (la Spagna, per la riscossione locale, ed il Regno Unito, per le procedure esecutive)8.


8 Ciò ha consentito di mantenere un perimetro della riscossione che tradizionalmente comprende non soltanto i tributi, ma anche numerose entrate di tipo diverso intestate a migliaia di enti impositori.

Il sistema dell’amministrazione delle entrate è completato dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli9, dall’Inps, dalla Guardia di finanza, da Sogei, società in house del Mef, che fornisce supporto informatico, e da Sose, società controllata dal Mef e partecipata da Banca d’Italia, che si occupa di studi di settore, analisi dei dati e supporto metodologico all’amministrazione finanziaria.

Tornando al sistema di riscossione, con riferimento alle funzioni di controllo, nel precedente assetto era previsto (art. 5, d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112) che:

“1. Il Ministero delle finanze esercita la vigilanza sui concessionari della riscossione al fine di assicurare la regolarità, la tempestività, l’efficienza e l’efficacia del servizio della riscossione, fermi restando gli altri controlli previsti da leggi e regolamenti, sui predetti soggetti.

2. Nell’esercizio dell’attività di vigilanza il Ministero delle finanze emana istruzioni e, per fini specifici, può impartire disposizioni ai concessionari.

3. L’amministrazione finanziaria può effettuare controlli nei confronti dei concessionari, anche avvalendosi della Guardia di finanza e tramite ispezioni ed acquisizione di copie di atti e documenti”.

Rispetto al precedente modello di controllo, il d.l. n. 203/2005 (art. 3, c. 32) ha previsto che, nei confronti delle società partecipate dalla Riscossione s.p.a., ai sensi del c. 7, non si applicano le disposizioni di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 112/1999.

E’, invece, previsto (art. 3, c. 14) che il Ministro dell’economia e delle finanze renda annualmente al Parlamento una relazione sullo stato dell’attività di riscossione. A tale fine, l’Agenzia delle entrate fornisce allo stesso ministro gli elementi acquisiti nello svolgimento dell’attività di coordinamento prevista dalla medesima disposizione.

La disciplina dei rapporti tra Agenzia ed Equitalia è contenuta in una convenzione che definisce le informazioni che Equitalia è tenuta a fornire e la relativa tempistica, le modalità di monitoraggio, le metodologie per la verifica dei risultati e l’esercizio del potere di vigilanza. La normativa prevede, altresì, che i vari organismi riferiscano sulla loro attività al Ministro dell’economia, cui compete la supervisione del sistema della riscossione, sotto il



9 L’Agenzia delle entrate e l’Agenzia delle dogane, istituite con il d.lgs. n. 300/1999, sono operative dal 1° gennaio 2001. Dal 1° dicembre 2012, la prima ha incorporato l’Agenzia del territorio, la seconda l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, assumendo l’attuale denominazione (art. 23-quater del d.l. n. 95/2012).

controllo ultimo del Parlamento.

La più recente relazione del ministro è relativa al 2013, presentata al Parlamento nel 2015. Per un approccio strategico al sistema fiscale, una regolare attività di referto appare indispensabile al fine di fornire al Parlamento gli elementi necessari a valutare l’attuazione delle politiche fiscali ed eventualmente ad intervenire nel settore con proprie iniziative.

L’attività operativa viene svolta dalle società partecipate mentre è in capo ad Equitalia il ruolo di capogruppo, con funzioni di indirizzo e coordinamento, per assicurare un governo unitario, uniformità di indirizzi, procedure e comportamenti operativi su tutto il territorio nazionale, laddove il precedente assetto del sistema di riscossione era connotato da una notevole frammentazione per la presenza di numerosi concessionari privati.

Equitalia, per realizzare una uniforme ed efficace attività di recupero sull’intero territorio nazionale, ha avviato un complesso processo di riorganizzazione, che ha portato, negli anni, a incorporare le iniziali trentanove aziende acquisite dai concessionari privati in tre società agenti della riscossione: Equitalia nord, Equitalia centro ed Equitalia sud, coordinate dalla capogruppo Equitalia s.p.a. Dal 1° luglio 2016, i tre agenti della riscossione sono confluiti in un’unica società operativa, sempre sottoposta alla direzione e al coordinamento della holding.

I principali obiettivi perseguiti nel processo di riorganizzazione sono stati: migliorare il servizio della riscossione rendendone omogenei e più efficaci i sistemi e le procedure anche attraverso l’unificazione dei sistemi informativi del gruppo, vista la varietà e disomogeneità delle soluzioni e delle tecnologie in uso presso le società concessionarie private; ridurre i costi di gestione delle società attraverso l’accentramento nella capogruppo di servizi condivisi (servizi amministrativi, acquisti di beni e servizi, amministrazione del personale, organizzazione, etc.).

L’integrazione dell’intera filiera operativa è stata perseguita anche attraverso l’incorporazione in Equitalia s.p.a. della società Equitalia servizi, che forniva il supporto e le procedure per la formazione dei ruoli.

L’introduzione del sistema unico della riscossione ha permesso di ottenere un miglioramento ed una uniformità dei processi di riscossione, che si è tradotto in un incremento costante degli importi riscossi, rispetto al periodo precedente dei concessionari privati, sia pure restando in percentuali marginali in termini assoluti. Debole è, comunque, l’efficacia deterrente dell’azione di recupero, visto che restano alti i livelli dell’evasione,

comunque influenzati dalla scarsa intensità ed efficacia dei controlli.

Va aggiunto che l’azione della società pubblica di riscossione ha subito certamente l’effetto di tensioni derivanti, da un lato, dall’esigenza di un efficiente sistema di riscossione coattiva dei crediti pubblici, che costituisce una imprescindibile necessità per il corretto funzionamento di un sistema fiscale incentrato sull’adempimento spontaneo, e, dall’altro, dall’esigenza di non aggravare ulteriormente la situazione di coloro che si trovano a fronteggiare una crisi economica particolarmente grave.

Le modifiche al sistema intervenute recentemente rischiano di trasformare la società in un ente la cui missione sembra essere essenzialmente quella di concedere dilazioni di pagamento (infra, cap. IV, par. 1.2), mettendo in luce i limiti e le contraddizioni del sistema.


2. L’attività di riscossione per gli enti locali. Le proroghe


L’art. 1, c. 610, della l. 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità per il 2014), ha

prorogato, dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014, l’operatività delle vigenti disposizioni in materia di gestione delle entrate locali, differendo alla stessa data anche il termine, per le società del gruppo Equitalia, di cessazione dell’attività di riscossione spontanea e coattiva delle entrate tributarie o patrimoniali dei comuni e delle società da essi partecipate.

Difatti, il comma in parola ha modificato il c. 2-ter dell’art. 10 del d.l. 8 aprile 2013, n. 35, che, nella formulazione da ultimo modificata dall’art. 53 del predetto “decreto del fare”, aveva allineato tutte le scadenze al 31 dicembre 2013, al fine di favorire il riordino della disciplina delle attività di gestione e riscossione delle entrate dei comuni.

Il termine indicato è stato, poi, ulteriormente differito:

- al 30 giugno 2015, dall’art. 1, c. 642, della legge di stabilità 2015 (n. 190/2014);

- al 31 dicembre 2015, dall’art. 0, x. 0, xxx x.x. 00 xxxxxx 0000, x. 00;

- al 30 giugno 2016, dall’art. 10, c. 1, del d.l. 30 dicembre 2015, n. 210, convertito dalla l.

25 febbraio 2016, n. 21.

Tale cessazione, sistematicamente rinviata dal legislatore, parrebbe doversi intendere, anche in coerenza con i principi comunitari, nel senso che, dal 1° luglio 2016, le amministrazioni sopra richiamate non possano più affidare in via diretta alle società del gruppo Equitalia l’attività di riscossione delle proprie entrate. Dovrebbero, peraltro, venire

a cessare gli affidamenti diretti operati sulla scorta delle previgenti disposizioni, ferma restando la possibilità di partecipare, al pari degli altri soggetti di cui all’art. 52 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, alle procedure eventualmente bandite da tali amministrazioni per l’affidamento delle attività in questione.

Si conferma, comunque, l’incertezza che tuttora connota il perimetro di interesse, tenuto conto, altresì, che non ha avuto attuazione la specifica delega al Governo, recata dalla l. n. 23/2014, c.d. delega fiscale, finalizzata al generale “riordino della disciplina della riscossione delle entrate degli enti locali, nel rispetto della loro autonomia”, e che la previsione di cui al citato c. 2-ter dell’art. 10 (come modificato dall’art. 53 del “decreto del fare”), relativamente alle attività di gestione e riscossione delle entrate dei comuni, contempla, per favorire il riordino di tali attività, la possibilità di costituire un apposito consorzio, “che si avvale delle società del gruppo Equitalia per le attività di supporto all’esercizio delle funzioni relative alla riscossione”.


3. Il comitato di indirizzo e verifica


Con la l. n. 228/2012, legge di stabilità per il 2013 (art. 1, c. 531), è stata prevista l’istituzione di un apposito comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo, composto da un magistrato della Corte dei conti, con funzione di presidente, e da rappresentanti degli enti che utilizzano l’attività di Equitalia. A tale comitato è stato attribuito il compito di elaborare annualmente criteri:

a) di individuazione delle categorie di crediti oggetto di recupero coattivo e delle linee guida a carattere generale per uno svolgimento mirato e selettivo dell’azione di riscossione che tenga conto della capacità operativa degli agenti della riscossione e dell’economicità della stessa azione;

b) di controllo dell’attività svolta sulla base delle indicazioni impartite.

I criteri delineati devono essere approvati con decreto del Ministro dell’economia, previo parere obbligatorio delle commissioni parlamentari competenti, ed operano per l’anno successivo a quello in cui sono stati approvati.

La disposizione istitutiva è stata poi oggetto di successive modifiche normative.

In particolare, l’art. 1, c. 611, lett. c), della l. n. 147/2013 (legge di stabilità 2014), ha previsto tra i criteri che lo stesso comitato è incaricato di elaborare anche quello relativo

alla “individuazione mirata e selettiva, nel rispetto dei principi di economicità ed efficacia, delle posizioni da sottoporre a controllo puntuale, tenuto conto della capacità operativa delle strutture a tal fine deputate”, tenendo, comunque, “conto della necessità di salvaguardare i crediti affidati in riscossione, mediante atti idonei a evitare la decadenza e la prescrizione, e di assicurare la deterrenza e la massima efficacia dell’azione di riscossione avuto anche riguardo alle specificità connesse al recupero delle diverse tipologie di crediti”.

Sempre in tema di controlli sull’attività di riscossione, l’art. 1, c. 611, lett. d), della citata

l. n. 147/2013, ha riformulato l’art. 17 del d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123, prevedendo che:

- il controllo sull’attività di riscossione sia svolto congiuntamente dalle ragionerie territoriali dello Stato e dall’Agenzia delle entrate sulla base dei criteri elaborati dal comitato di indirizzo sulla riscossione ed approvati con decreto del Ministro dell’economia (c. 1);

- il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale di finanza, possa proporre al suddetto comitato eventuali interventi necessari per migliorare l’attività di riscossione (c. 2);

- l’agente della riscossione fornisca, annualmente, al Ministero dell’economia con le modalità e i termini fissati con provvedimento del ragioniere generale dello Stato di concerto con il direttore dell’Agenzia delle entrate, la valutazione del grado di esigibilità dei crediti (in luogo del vigente documento illustrativo dei residui attivi risultanti dalle singole contabilità, con la valutazione del loro grado di esigibilità e delle eventuali cause ostative alla mancata riscossione). Tale valutazione va effettuata, singolarmente, per i crediti di importo superiore a 500.000 euro e, in forma aggregata, per i crediti di importo inferiore, tenuto conto dell’andamento delle riscossioni degli anni precedenti. Il limite di 500.000 euro può essere modificato, in base alle esigenze legate alla corretta rilevazione del grado di esigibilità dei crediti, con decreto del Ministro dell’economia (c. 3).

Successivamente è intervenuto l’art. 10, c. 3, lett. b), della l. 30 ottobre 2014, n. 161 (legge europea 2013-bis), che ha inserito, al c. 533 dell’art. 1 della legge istitutiva, la lett. a-bis) a norma della quale i criteri e le linee guida di cui alla citata lett. a) non possono escludere o limitare le attività di riscossione dei crediti afferenti alle entrate dell’Unione europea e dell’imposta sul valore aggiunto riscossa all’importazione.

Al comitato, dunque, sono affidate competenze essenziali per la funzionalità del sistema, che incidono sulla gestione della riscossione e sulla necessaria programmazione della relativa attività di controllo.

Le disposizioni che regolano il comitato dovevano applicarsi, in base a quanto disposto in origine dalla legge istitutiva n. 228/2012, alle quote affidate agli agenti della riscossione a decorrere dal 1° gennaio 2013. E’ intervenuta la l. n. 190/2014 (legge di stabilità 2015), che ha disposto un rinvio al 1°gennaio 2015 (art. 1, c. 689), stante la mancata operatività del comitato.

Il decreto del Ministero dell’economia 16 novembre 2013 ha istituito il predetto comitato, a distanza di circa un anno dalla legge istitutiva, ne ha stabilito la composizione, le modalità di nomina dei componenti, nonché le funzioni e le modalità di funzionamento.

Tuttavia, il comitato è diventato operativo soltanto a distanza di oltre tre anni dalla disposizione che lo prevedeva, con la nomina dei suoi componenti intervenuta con d.m. 16 aprile 2016. La presidenza è stata affidata ad un magistrato della Corte dei conti.

Nella riunione di insediamento del 31 maggio 2016, il comitato ha adottato alcune disposizioni in merito alle modalità del suo funzionamento ed ha impegnato i componenti a fornire un primo contributo di approfondimento delle criticità che riguardano l’attività di riscossione mediante ruolo, delle loro cause e possibili rimedi, ai fini della definizione dei criteri per l’elaborazione dei previsti atti di indirizzo e controllo10.


4. Le banche dati. Il Sistema informativo della fiscalità


Il Sistema informativo della fiscalità (Sif) è il sistema integrato delle banche dati in materia tributaria e finanziaria, finalizzato alla condivisione, allo scambio e alla gestione coordinata delle informazioni dell’intero settore pubblico per l’analisi e il monitoraggio della pressione fiscale e dell’andamento dei flussi finanziari.

Il Sif, gestito da Sogei per conto dell’amministrazione fiscale, contiene i dati, le applicazioni, le infrastrutture, i servizi tecnologici sviluppati e dedicati ai diversi soggetti che fanno parte del sistema, ed esattamente: il Ministero dell’economia-Dipartimento delle finanze; la Guardia di finanza; l’Agenzia del demanio; l’Agenzia delle dogane e dei monopoli;


10 Nota del 7 giugno 2016 del Mef-Dipartimento finanze - Direzione agenzie ed enti della fiscalità.

l’Agenzia delle entrate; Equitalia.

Al Ministero dell’economia competono le attività di indirizzo e di razionalizzazione della gestione del Sif e di erogazione dei servizi nei confronti delle amministrazioni che ne facciano richiesta.

Tra l’altro, il Sif è alimentato con le informazioni attinenti allo svolgimento e all’andamento del servizio di riscossione che le società del gruppo Equitalia devono trasmettere agli enti creditori (c.d. “stato della riscossione”) e, dunque, con le rendicontazioni prescritte dalla disciplina che regolano i rapporti tra l’agente della riscossione e gli enti creditori.

L’attività di allineamento delle banche dati di Equitalia con quelle dell’Agenzia delle entrate e dell’Inps è ritenuta strategica da Equitalia, per massimizzare l’efficacia del processo di riscossione. In tal senso si è espresso l’amministratore delegato di Equitalia s.p.a. in occasione dell’audizione del 22 giugno 2016 innanzi alla Commissione parlamentare di vigilanza sull’Anagrafe tributaria.

Tra le iniziative avviate, al fine di conseguire l’integrazione tra le banche dati di Equitalia con quelle dell’Agenzia delle entrate ed il progressivo allineamento delle medesime, rientrano quelle realizzate in cooperazione applicativa11.

Con riferimento alla gestione del contenzioso, è stata completata la prima fase realizzativa volta ad automatizzare lo scambio di informazioni necessarie per la massima coordinazione con l’Agenzia delle entrate in fase di predisposizione delle difese in giudizio nelle controversie relative alle entrate iscritte a ruolo dalla stessa Agenzia e allo scambio degli esiti di giudizio. In tal modo, potranno essere conseguiti significativi risultati in termini di efficienza della difesa in giudizio in tutti i procedimenti nei quali l’Agenzia delle entrate ed Equitalia sono parti.

L’applicativo Arco (Ausilio riscossione coattiva) è stato realizzato dall’Agenzia delle entrate per fornire agli agenti della riscossione le informazioni, presenti in Anagrafe tributaria, necessarie a indirizzare, nell’ambito dell’attività di riscossione, le azioni cautelari ed esecutive. Dette informazioni riguardano sia quelle relative alle possidenze (catasto



11 Quest’ultima attiene alla capacità di uno o più sistemi informativi di avvalersi, nel corso del processo elaborativo, di un’informazione prodotta da un’altra applicazione, attraverso l’interscambio automatico di informazioni con altri sistemi dell’effettiva ed efficace realizzazione del sistema integrato delle banche dati (ovvero attraverso l’interoperabilità dei sistemi informativi sottostanti).

terreni e fabbricati, veicoli), sia quelle che consentono d’individuare eventuali rapporti economici da utilizzare nelle azioni di recupero dei crediti affidati dagli enti (rapporti economici, dati dell’ufficio del registro).

L’applicativo, che consente lo scambio di dati con l’Agenzia delle entrate, permette, oggi, a Equitalia di fruire di un set di informazioni più contenuto rispetto a quelle che sono nella disponibilità della stessa Agenzia.

Infatti, la norma di cui all’art. 18 del d.lgs. n. 112/1999 che autorizza l’accesso di Equitalia ai suddetti dati, rinvia a un decreto l’individuazione dei casi, dei limiti e delle modalità di esercizio dell’accesso, nonché delle cautele a tutela della riservatezza dei debitori, prevedendo a tal fine la partecipazione del Garante della privacy. Attualmente, è il

d.m. 16 novembre 2000 che individua e circoscrive il perimetro delle informazioni accessibili. Una maggiore integrazione con le banche dati dei servizi di pubblicità immobiliare consentirebbe di potenziare la fase di acquisizione telematica delle visure ipocatastali e rendere più veloce l’intero processo di iscrizione ipotecaria e di espropriazione immobiliare. Una nuova piattaforma applicativa abiliterà Equitalia, attraverso il colloquio in cooperazione applicativa, a interagire direttamente con i sistemi del Pubblico registro automobilistico sospendendo o cancellandolo il fermo amministrativo nei casi in cui il contribuente abbia, rispettivamente, ottenuto una rateizzazione del debito o effettuato il

pagamento di quanto dovuto.

E’ in fase di valutazione la possibilità di estendere anche all’attività di riscossione l’accesso alle informazioni relative alle consistenze e alle movimentazioni dei rapporti finanziari presenti nell’Archivio dei rapporti finanziari (Arf).

Appare condivisibile l’esigenza rappresentata da Equitalia di estendere ulteriormente all’attività di riscossione l’accesso alle informazioni disponibili a sistema (in particolare, dell’Agenzia delle entrate e dell’Inps), sia pure nel bilanciamento con il diritto alla privacy dei debitori, il quale, comunque, non può fare premio sul dovere di tutti di concorrere alle spese pubbliche in ragione della propria capacità contributiva (art. 53 Cost.).

Attualmente, Equitalia non solo fruisce di un set di informazioni più contenuto rispetto a quelle che sono nella disponibilità degli enti creditori, ma i dati disponibili non sempre sono aggiornati e, pertanto, funzionali alle esigenze di Equitalia (così, ad esempio, per i dati relativi ai conti correnti, per i quali ad Equitalia non interessano le disponibilità al 31 dicembre, utili, invece, all’Agenzia per eventuali accertamenti, bensì il dato aggiornato al

momento dell’esecuzione).

E’ necessario, pertanto, proseguire, anche con più decisione, in coerenza con le iniziative già avviate, in modo da valorizzare le sinergie tecniche ed operative tra i soggetti della fiscalità, aumentando il grado di condivisione e l’aggiornamento delle informazioni, con il massimo allineamento tra le amministrazioni coinvolte, così da massimizzare l’efficacia dell’azione di riscossione e ridurre i costi, correlati ad attività infruttuose.

CAPITOLO III

LA RISCOSSIONE ORDINARIA E LA RISCOSSIONE COATTIVA


Sommario: 1. La riscossione ordinaria. - 2. La riscossione da ruolo o altri titoli esecutivi. - 2.1. Gli avvisi di accertamento esecutivi. - 2.2. Gli avvisi di addebito. - 2.3. La situazione attuale. Il c.d. “magazzino” di Equitalia.


1. La riscossione ordinaria


La tabella 1 riporta, per il periodo 2009-2015, un quadro di insieme dei tre titoli delle entrate erariali.

Per il 2015, le entrate tributarie rappresentano, per lo Stato, oltre l’88 per cento del totale delle entrate finali.

Tabella 1 - Serie storica delle riscossioni nel bilancio dello Stato (2009-2015)

dati in milioni



Attività Ordinaria

Accertamento e Controllo

Totale Titolo

Titoli

Esercizio

Competenza

Residui

Totale

Competenza

Residui

Totale

Competenza

Residui

Totale




% su totale Att. Ord.


% su totale Att. Ord.



% su totale Acc. e contr.


% su totale Acc. e contr.




% su totale



% su totale



I: Entrate Tributarie

2009

406.855

94,4

23.922

5,6

430.777

4.902

69,3

2.173

30,7

7.075

411.757

94,0

26.095

6,0

437.852

2010

403.884

94,7

22.527

5,3

426.411

5.317

67,3

2.583

32,7

7.899

409.201

94,2

25.109

5,8

434.310

2011

409.529

94,2

25.409

5,8

434.938

7.251

73,1

2.665

26,9

9.916

416.780

93,7

28.075

6,3

444.854

2012

421.309

93,4

29.846

6,6

451.155

6.935

72,4

2.647

27,6

9.582

428.244

92,9

32.493

7,1

460.737

2013

419.439

92,3

34.848

7,7

454.287

7.367

74,3

2.547

25,7

9.914

426.806

91,9

37.395

8,1

464.201

2014

414.773

91,5

38.484

8,5

453.257

7.987

74,5

2.739

25,5

10.726

422.760

91,1

41.223

8,9

463.983

2015

434.659

91,9

38.216

8,1

472.876

8.230

73,1

3.028

26,9

11.258

442.890

91,5

41.244

8,5

484.134









II: Entrate Extra tributarie

2009

38.332

93,9

2.509

6,1

40.841





0

38.332

93,9

2.509

6,1

40.841

2010

32.076

92,5

2.593

7,5

34.669





0

32.076

92,5

2.593

7,5

34.669

2011

32.442

92,1

2.788

7,9

35.230





0

32.442

92,1

2.788

7,9

35.230

2012

36.287

92,5

2.945

7,5

39.233





0

36.287

92,5

2.945

7,5

39.233

2013

51.688

93,2

3.759

6,8

55.446





0

51.688

93,2

3.759

6,8

55.446

2014

50.362

89,3

6.030

10,7

56.392





0

50.362

89,3

6.030

10,7

56.392

2015

50.316

89,2

6.065

10,8

56.382





0

50.316

89,2

6.065

10,8

56.382








III: Alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti

2009

2.602

99,7

8

0,3

2.610





0

2.602

99,7

8

0,3

2.610

2010

1.854

99,8

4

0,2

1.858





0

1.854

99,8

4

0,2

1.858

2011

3.236

99,9

3

0,1

3.239





0

3.236

99,9

3

0,1

3.239

2012

7.889

99,9

8

0,1

7.897





0

7.889

99,9

8

0,1

7.897

2013

3.354

99,9

4

0,1

3.359





0

3.354

99,9

4

0,1

3.359

2014

5.425

99,7

15

0,3

5.440





0

5.425

99,7

15

0,3

5.440

2015

8.751

99,9

9

0,1

8.761





0

8.751

99,9

9

0,1

8.761









Entrate Finali

2009

447.790

94,4

26.439

5,6

474.229

4.902

69,3

2.173

30,7

7.075

452.691

94,1

28.612

5,9

481.303

2010

437.815

94,6

25.124

5,4

462.939

5.317

67,3

2.583

32,7

7.899

443.131

94,1

27.706

5,9

470.838

2011

445.206

94,0

28.200

6,0

473.406

7.251

73,1

2.665

26,9

9.916

452.457

93,6

30.865

6,4

483.322

2012

465.485

93,4

32.800

6,6

498.285

6.935

72,4

2.647

27,6

9.582

472.420

93,0

35.447

7,0

507.867

2013

474.481

92,5

38.611

7,5

513.092

7.367

74,3

2.547

25,7

9.914

481.848

92,1

41.158

7,9

523.006

2014

470.560

91,4

44.529

8,6

515.088

7.987

74,5

2.739

25,5

10.726

478.546

91,0

47.268

9,0

525.815

2015

493.727

91,8

44.291

8,2

538.018

8.230

73,1

3.028

26,9

11.258

501.957

91,4

47.319

8,6

549.276

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Sicr.

La tabella 2 riporta, per il periodo 2009-2015, i dati di sintesi delle entrate tributarie effettivamente affluite all’erario, che registrano, per il 2015, un incremento del 4,34 per cento, risultando pari a 484.134 milioni, rispetto ai 463.984 milioni del 2014. Continua, quindi, il trend positivo dell’attività di riscossione, iniziato nel 2011 (che nel 2014 aveva subito una lieve flessione), nonostante il perdurare di una situazione congiunturale non favorevole e le criticità ed incertezze che investono diversi aspetti del sistema impositivo.

L’aumento è da ascriversi per il 97,67 per cento al gettito delle entrate per l’attività ordinaria (nel 2015, pari a 472.876 milioni rispetto ai 453.257 milioni del 2014) e per il 2,33 per cento alle entrate correlate all’attività di accertamento e controllo (nel 2015, pari a

11.258 milioni rispetto ai 10.726 milioni del 2014).

La tabella riporta anche i valori percentuali delle due tipologie di entrate rispetto alle entrate totali del titolo, per ciascun anno: le entrate da attività di accertamento e controllo contribuiscono al gettito annuale complessivo in una misura che va dall’1,62 per cento nel 2009 al 2,33 per cento nel 2015. Si conferma, dunque, un trend positivo dei volumi della riscossione da attività di accertamento e controllo, sia pure restando in limiti marginali non solo rispetto al totale delle riscossioni ma, soprattutto, rispetto all’accertato.

Nella confermata importanza degli incassi da riscossione nell’andamento dei conti pubblici, in un sistema come quello italiano, essenzialmente fondato sull’adempimento spontaneo, pur dovendo tener conto dell’andamento congiunturale, è indispensabile che sia confermato il carattere deterrente del sistema di riscossione coattiva. L’adempimento spontaneo da parte di quei contribuenti che operando nel settore delle attività indipendenti possono autodeterminare il loro grado di lealtà fiscale, è diventato diseconomico in una logica di costi (incerti, per il limitato numero di controlli che l’amministrazione mette in campo e, comunque, contenuti, per l’indebolimento delle sanzioni) e benefici (sicuri, in relazione ai vantaggi dell’evasione), e viene rimesso sostanzialmente ad una motivazione etica.

I suddetti risultati vanno letti evidentemente in relazione all’attività complessiva dell’intera filiera. Al riguardo, la relazione sul rendiconto generale dello Stato per l’anno 2015, alla quale si fa comunque rinvio per tale aspetto12, sviluppa una analisi puntuale delle attività di accertamento e controllo in rapporto alle diverse metodologie (controlli


12 V. vol. I, pag. 18 e ss.

automatici e sostanziali), al settore impositivo, alle tipologie di enti creditori e di contribuenti controllati, alle fasce di importo accertato, evidenziando un sostanziale indebolimento dell’attività di controllo.



Tabella 2 - Serie storica delle riscossioni delle entrate tributarie (2009-2015)


dati in milioni



Esercizio

Attività Ordinaria

%/Tot. Titolo

Accertamento e Controllo

%/Tot. Titolo


Totale Tit. I


Totale Titolo I: Entrate Tributarie

2009

430.777

98,38%

7.075

1,62%

437.852

2010

426.411

98,18%

7.899

1,82%

434.310

2011

434.938

97,77%

9.916

2,23%

444.854

2012

451.155

97,92%

9.582

2,08%

460.737

2013

454.287

97,86%

9.914

2,14%

464.201

2014

453.257

97,69%

10.726

2,31%

463.984

2015

472.876

97,67%

11.258

2,33%

484.134

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Sicr.



La tabella 3 disaggrega, questa volta per tributo, le medesime entrate, nell’arco temporale 2009-2015, sempre distinguendo tra attività ordinaria e attività da accertamento e controllo.

Interessante il rapporto percentuale tra i valori di ciascun tributo ed il totale del titolo, che ci dà la misura del contributo di ciascuna imposta alla formazione delle entrate: le voci più incidenti, nel 2015, sono l’Irpef, per il 40,3 per cento, l’Iva, per il 27 per cento, l’Ires, per il 7,9 per cento, l’accisa e l’imposta sugli olii minerali, per il 5,5 per cento.

Tabella 3 - Serie storica delle riscossioni delle entrate tributarie (2009-2015) disaggregate per tipologia di imposta

dati in milioni


Attività Ordinaria

Accertamento e Controllo

Totale Tipologia

Tipologie

Eserc.

Competenza

Residui

Totale

Competenza

Residui

Totale

Competenza

Residui

Totale




% su totale Att. Ord.


% su totale Att. Ord.



% su totale Acc. e contr.


% su totale Acc. e contr.



% su totale


% su totale


% su tot. titolo


IRE

2009

157.840

95,1

8.212

4,9

166.051

1.667

71,0

682

29,0

2.348

159.506

94,7

8.893

5,3

168.399

38,5

2010

164.605

95,3

8.162

4,7

172.767

1.940

71,0

793

29,0

2.734

166.546

94,9

8.955

5,1

175.501

40,4

2011

163.863

94,8

8.957

5,2

172.820

2.454

75,6

790

24,4

3.244

166.317

94,5

9.747

5,5

176.064

39,6

2012

165.605

94,4

9.828

5,6

175.433

2.394

74,8

805

25,2

3.198

167.999

94,0

10.632

6,0

178.631

38,8

2013

163.676

93,3

11.718

6,7

175.395

2.726

77,2

805

22,8

3.532

166.403

93,0

12.524

7,0

178.926

38,5

2014

163.635

93,0

12.384

7,0

176.019

2.936

76,0

927

24,0

3.864

166.572

92,6

13.311

7,4

179.883

38,8

2015

176.208

92,1

15.017

7,9

191.225

2.949

73,2

1.080

26,8

4.029

179.157

91,8

16.096

8,2

195.254

40,3



IRES

2009

37.179

96,8

1.242

3,2

38.421

1.139

79,0

303

21,0

1.442

38.318

96,1

1.545

3,9

39.863

9,1

2010

37.001

97,4

999

2,6

38.000

1.252

79,6

321

20,4

1.572

38.252

96,7

1.320

3,3

39.572

9,1

2011

35.946

97,5

918

2,5

36.864

1.929

85,9

316

14,1

2.245

37.875

96,8

1.234

3,2

39.109

8,8

2012

36.581

96,5

1.314

3,5

37.895

2.053

82,5

434

17,5

2.487

38.634

95,7

1.748

4,3

40.382

8,8

2013

40.017

96,0

1.651

4,0

41.668

2.106

84,2

395

15,8

2.502

42.123

95,4

2.046

4,6

44.170

9,5

2014

32.291

92,9

2.476

7,1

34.767

2.211

84,4

409

15,6

2.620

34.502

92,3

2.884

7,7

37.387

8,1

2015

33.395

92,4

2.754

7,6

36.149

1.803

79,4

469

20,6

2.272

35.199

91,6

3.223

8,4

38.422

7,9



Sostitutive

2009

21.913

97,4

583

2,6

22.497

9

73,0

3

27,0

12

21.922

97,4

587

2,6

22.509

5,1

2010

12.258

95,5

577

4,5

12.835

10

69,4

4

30,6

15

12.268

95,5

581

4,5

12.849

3,0

2011

14.749

95,2

749

4,8

15.498

3

41,8

4

58,2

7

14.752

95,1

753

4,9

15.506

3,5

2012

14.718

96,3

564

3,7

15.282

2

28,2

4

71,8

6

14.720

96,3

568

3,7

15.287

3,3

2013

19.904

96,4

752

3,6

20.656

5

47,8

5

52,2

10

19.909

96,3

757

3,7

20.666

4,5

2014

20.185

95,7

911

4,3

21.095

17

76,1

5

23,9

22

20.201

95,7

916

4,3

21.118

4,6

2015

21.190

94,1

1.334

5,9

22.525

23

79,9

6

20,1

29

21.213

94,1

1.340

5,9

22.553

4,7



Altre imposte dirette

2009

6.662

98,3

115

1,7

6.777

146

51,9

136

48,1

282

6.809

96,4

251

3,6

7.060

1,6

2010

3.514

96,8

115

3,2

3.629

175

57,7

129

42,3

304

3.689

93,8

244

6,2

3.933

0,9

2011

3.052

96,4

114

3,6

3.166

200

59,6

136

40,4

336

3.252

92,9

250

7,1

3.502

0,8

2012

11.486

98,9

122

1,1

11.609

180

58,0

130

42,0

310

11.666

97,9

252

2,1

11.918

2,6

2013

8.402

97,7

200

2,3

8.602

175

57,6

129

42,4

304

8.577

96,3

329

3,7

8.907

1,9

2014

8.065

97,6

198

2,4

8.264

195

59,8

132

40,2

327

8.261

96,2

330

3,8

8.591

1,9

2015

8.285

97,6

205

2,4

8.489

429

76,5

132

23,5

561

8.714

96,3

337

3,7

9.051

1,9



IVA

2009

110.659

95,6

5.058

4,4

115.717

829

53,8

712

46,2

1.540

111.488

95,1

5.770

4,9

117.257

26,8

2010

114.530

95,7

5.141

4,3

119.671

1.091

54,9

898

45,1

1.989

115.621

95,0

6.039

5,0

121.661

28,0

2011

116.390

94,3

6.978

5,7

123.368

1.590

62,1

971

37,9

2.561

117.981

93,7

7.949

6,3

125.929

28,3

2012

114.322

92,9

8.795

7,1

123.117

1.742

67,6

835

32,4

2.577

116.064

92,3

9.630

7,7

125.693

27,3

2013

111.257

92,5

9.072

7,5

120.330

1.925

70,1

819

29,9

2.744

113.182

92,0

9.891

8,0

123.073

26,5

2014

112.673

91,9

9.931

8,1

122.604

2.145

70,5

898

29,5

3.042

114.818

91,4

10.828

8,6

125.646

27,1

2015

118.522

93,1

8.731

6,9

127.253

2.390

71,9

936

28,1

3.326

120.912

92,6

9.667

7,4

130.579

27,0



Registro, bollo e sostitutiva

2009

10.942

78,2

3.057

21,8

13.999

35

40,6

51

59,4

86

10.977

77,9

3.108

22,1

14.085

3,2

2010

11.065

78,2

3.082

21,8

14.147

44

42,8

59

57,2

104

11.109

78,0

3.142

22,0

14.251

3,3

2011

10.865

77,4

3.175

22,6

14.040

32

39,1

49

60,9

81

10.897

77,2

3.224

22,8

14.121

3,2

2012

10.610

75,2

3.502

24,8

14.112

32

35,0

59

65,0

90

10.641

74,9

3.561

25,1

14.202

3,1

2013

11.960

76,4

3.695

23,6

15.655

32

34,0

62

66,0

94

11.992

76,1

3.757

23,9

15.750

3,4

2014

12.323

75,6

3.974

24,4

16.297

44

35,2

81

64,8

125

12.367

75,3

4.055

24,7

16.422

3,5

2015

11.721

73,8

4.162

26,2

15.883

57

35,8

102

64,2

159

11.778

73,4

4.264

26,6

16.042

3,3



Accisa e imposta erariale sugli oli minerali

2009

20.661

95,7

924

4,3

21.585

28

84,8

5

15,2

33

20.689

95,7

929

4,3

21.618

4,9

2010

20.420

98,8

250

1,2

20.670

30

81,9

7

18,1

37

20.450

98,8

257

1,2

20.707

4,8

2011

21.141

99,4

118

0,6

21.259

32

82,2

7

17,8

39

21.173

99,4

125

0,6

21.298

4,8

2012

25.661

98,5

380

1,5

26.041

35

86,7

5

13,3

40

25.696

98,5

386

1,5

26.082

5,7

2013

24.871

96,4

934

3,6

25.805

45

90,4

5

9,6

50

24.916

96,4

938

3,6

25.855

5,6

2014

25.523

93,5

1.770

6,5

27.293

40

83,5

8

16,5

48

25.564

93,5

1.778

6,5

27.341

5,9

2015

25.995

97,5

666

2,5

26.661

53

83,9

10

16,1

63

26.048

97,5

676

2,5

26.724

5,5



Accisa e imposta erariale su altri prodotti

2009

7.056

98,5

107

1,5

7.162

3

49,2

3

50,8

6

7.058

98,5

110

1,5

7.168

1,6

2010

6.798

98,6

94

1,4

6.893

3

53,9

2

46,1

5

6.801

98,6

97

1,4

6.898

1,6

2011

7.366

98,8

87

1,2

7.453

2

43,3

3

56,7

5

7.368

98,8

90

1,2

7.457

1,7

2012

8.055

97,7

188

2,3

8.243

35

93,7

2

6,3

37

8.090

97,7

191

2,3

8.280

1,8

2013

7.597

93,7

507

6,3

8.104

2

44,6

3

55,4

5

7.599

93,7

509

6,3

8.108

1,7

2014

8.373

94,5

492

5,5

8.866

2

41,6

2

58,4

4

8.375

94,4

494

5,6

8.870

1,9

2015

7.061

92,7

554

7,3

7.615

2

39,7

3

60,3

5

7.062

92,7

557

7,3

7.619

1,6


Imposte sui generi di monopolio

2009

10.759

92,2

906

7,8

11.664

0

0,0

0

100,0

0

10.759

92,2

906

7,8

11.664

2,7

2010

10.650

91,2

1.032

8,8

11.682

0

0,0

0

100,0

0

10.650

91,2

1.032

8,8

11.682

2,7

2011

10.941

92,2

922

7,8

11.864

0




0

10.941

92,2

922

7,8

11.864

2,7

2012

11.020

91,2

1.058

8,8

12.077

0

0,0

0

100,0

0

11.020

91,2

1.058

8,8

12.077

2,6

2013

10.373

90,7

1.067

9,3

11.440

0

0,0

0

100,0

0

10.373

90,7

1.067

9,3

11.440

2,5

2014

10.369

90,9

1.037

9,1

11.406

0

0,0

0

100,0

0

10.369

90,9

1.037

9,1

11.406

2,5

2015

10.716

91,1

1.048

8,9

11.763

0

0,0

0

100,0

0

10.716

91,1

1.048

8,9

11.763

2,4



Lotto

2009

5.664

89,4

669

10,6

6.333






5.664

89,4

669

10,6

6.333

1,4

2010

5.232

91,8

464

8,2

5.696






5.232

91,8

464

8,2

5.696

1,3

2011

6.810

89,0

838

11,0

7.648






6.810

89,0

838

11,0

7.648

1,7

2012

6.221

81,8

1.386

18,2

7.607






6.221

81,8

1.386

18,2

7.607

1,7

2013

5.163

67,9

2.444

32,1

7.606






5.163

67,9

2.444

32,1

7.606

1,6

2014

6.362

74,8

2.142

25,2

8.504






6.362

74,8

2.142

25,2

8.504

1,8

2015

6.790

87,0

1.014

13,0

7.804





0

6.790

87,0

1.014

13,0

7.804

1,6



Imposte gravanti sui giochi

2009

3.322

99,7

12

0,3

3.334






3.322

99,7

12

0,3

3.334

0,8

2010

3.949

99,7

12

0,3

3.961






3.949

99,7

12

0,3

3.961

0,9

2011

4.101

99,8

8

0,2

4.109






4.101

99,8

8

0,2

4.109

0,9

2012

4.096

99,8

8

0,2

4.104






4.096

99,8

8

0,2

4.104

0,9

2013

4.340

99,8

8

0,2

4.348






4.340

99,8

8

0,2

4.348

0,9

2014

4.451

99,7

12

0,3

4.463






4.451

99,7

12

0,3

4.463

1,0

2015

4.328

99,7

12

0,3

4.340





0

4.328

99,7

12

0,3

4.340

0,9



Lotterie ed altri giochi

2009

3.065

80,0

764

20,0

3.829

163

99,8

0

0,2

163

3.228

80,8

765

19,2

3.993

0,9

2010

2.780

88,6

357

11,4

3.137

52

99,2

0

0,8

52

2.832

88,8

357

11,2

3.189

0,7

2011

2.253

89,7

258

10,3

2.510

121

99,8

0

0,2

121

2.373

90,2

258

9,8

2.631

0,6

2012

2.200

90,7

225

9,3

2.426

47

98,4

1

1,6

47

2.247

90,9

226

9,1

2.473

0,5

2013

452

70,8

187

29,2

639

39

98,5

1

1,5

39

491

72,4

187

27,6

678

0,1

2014

395

80,5

96

19,5

490

36

97,9

1

2,1

37

431

81,7

96

18,3

527

0,1

2015

338

97,8

8

2,2

346

33

99,8

0

0,2

33

371

98,0

8

2,0

379

0,1



Altre imposte indirette

2009

11.129

83,5

2.193

16,5

13.322

520

69,5

228

30,5

748

11.649

82,8

2.421

17,2

14.071

3,2

2010

10.993

83,6

2.156

16,4

13.150

497

60,7

321

39,3

818

11.490

82,3

2.477

17,7

13.968

3,2

2011

12.048

84,5

2.203

15,5

14.251

389

54,5

324

45,5

714

12.438

83,1

2.527

16,9

14.965

3,4

2012

10.732

81,6

2.426

18,4

13.158

234

44,2

296

55,8

531

10.967

80,1

2.722

19,9

13.689

3,0

2013

11.425

81,7

2.561

18,3

13.986

87

25,2

257

74,8

344

11.511

80,3

2.819

19,7

14.330

3,1

2014

10.127

77,1

3.010

22,9

13.137

89

30,0

208

70,0

297

10.216

76,0

3.217

24,0

13.434

2,9

2015

10.110

79,2

2.661

20,8

12.771

95

30,0

221

70,0

316

10.204

78,0

2.882

22,0

13.086

2,7



Condoni dirette

2009

1

1,4

50

98,6

50

363

88,2

49

11,8

412

364

78,7

98

21,3

462

0,1

2010

81

61,7

50

38,3

132

222

83,1

45

16,9

267

303

76,0

96

24,0

399

0,1

2011

0

0,0

50

100,0

50

499

88,7

63

11,3

562

499

81,5

113

18,5

612

0,1

2012

0

0,0

50

100,0

50

180

78,2

50

21,8

230

180

64,3

100

35,7

280

0,1

2013

0

0,0

50

100,0

50

218

83,3

44

16,7

262

218

70,0

94

30,0

311

0,1

2014

0

0,0

50

100,0

50

262

84,1

49

15,9

311

262

72,5

99

27,5

361

0,1

2015

0

0,0

50

100,0

50

387

88,3

51

11,7

439

387

79,3

101

20,7

488

0,1



Condoni indirette

2009

4

10,9

31

89,1

35

0

11,3

2

88,7

2

4

10,9

32

89,1

36

0,0

2010

7

17,7

34

82,3

42

0

5,1

2

94,9

2

7

17,2

36

82,8

43

0,0

2011

2

6,5

34

93,5

37

0

4,8

2

95,2

2

2

6,4

36

93,6

38

0,0

2012

0

16,4

2

83,6

2

3

9,0

25

91,0

28

3

9,6

28

90,4

30

0,0

2013

0

12,6

2

87,4

2

8

26,2

21

73,8

29

8

25,2

23

74,8

31

0,0

2014

0

8,6

3

91,4

3

9

32,2

19

67,8

29

9

30,0

22

70,0

32

0,0

2015

0

5,2

2

94,8

2

10

35,3

18

64,7

27

10

33,3

20

66,7

29

0,0


Totale Titolo I: Entrate Tributarie

2009

406.855

94,4

23.922

5,6

430.777

4.902

69,3

2.173

30,7

7.075

411.757

94,0

26.095

6,0

437.852

0,0

2010

403.884

94,7

22.527

5,3

426.411

5.317

67,3

2.583

32,7

7.899

409.201

94,2

25.109

5,8

434.310

0,0

2011

409.529

94,2

25.409

5,8

434.938

7.251

73,1

2.665

26,9

9.916

416.780

93,7

28.075

6,3

444.854

0,0

2012

421.309

93,4

29.846

6,6

451.155

6.935

72,4

2.647

27,6

9.582

428.244

92,9

32.493

7,1

460.737

0,0

2013

419.439

92,3

34.848

7,7

454.287

7.367

74,3

2.547

25,7

9.914

426.806

91,9

37.395

8,1

464.201

0,0

2014

414.773

91,5

38.484

8,5

453.257

7.987

74,5

2.739

25,5

10.726

422.760

91,1

41.223

8,9

463.984

0,0

2015

434.659

91,9

38.216

8,1

472.876

8.230

73,1

3.028

26,9

11.258

442.890

91,5

41.244

8,5

484.134

0,0

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Sicr.

2. La riscossione da ruolo o altri titoli esecutivi


Nel corso del 2015, l’attività di riscossione da parte del concessionario pubblico Equitalia ha registrato un significativo incremento degli incassi da ruoli o altri titoli esecutivi (+11,2 per cento) rispetto ai valori registrati nel 2014.

Si tratta di un risultato certamente apprezzabile considerato che il contesto socio- economico in cui è maturato si caratterizza per il perdurare di una fase congiunturale non positiva, con conseguente difficoltà delle famiglie ed operatori economici ad onorare le pretese creditorie, e per una legislazione che, nell’intento di accrescere le tutele dei debitori, ha inevitabilmente inciso sull’operatività degli agenti della riscossione. Ciò ha determinato un relativo indebolimento delle posizioni creditorie dello Stato rispetto ai creditori privati, che hanno visto accrescere negli anni gli strumenti di tutela delle loro xxxxxxx00.

La tabella 4 riporta l’andamento delle riscossioni (sinteticamente definite da ruolo) da parte del concessionario pubblico, nell’arco temporale 2011-2015, distintamente per ente creditore. Nell’ultimo triennio il trend delle riscossioni è crescente anche se non raggiunge il valore del 2011.


Tabella 4 - Totale delle riscossioni da ruolo - Anni 2011-2015


dati in milioni



2011


2012


2013


2014


2015

2015/2011 (%)

2015/2014 (%)

Quota per creditore

Totale Equitalia

8.622,5

7.530,7

7.133,5

7.411,2

8.243,8

-4,4

11,2

100,0

Ruoli erariali (Agenzia entrate e

dogane)


4.276,5


4.060,1


3.825,1


3.989,0


4.325,0


1,1


8,4


52,5

Ruoli previdenziali (Inps-Inail)

2.632,5

1.916,5

1.816,3

2.095,2

2.485,9

-5,6

18,6

30,2

Ruoli altri Enti statali

275,4

256,5

270,2

266,5

332,3

20,7

24,7

4,0

Ruoli Enti non statali

1.438,1

1.297,6

1.221,9

1.060,5

1.100,6

-23,5

3,8

13,4

Fonte: Equitalia.


Ai risultati positivi sul versante delle riscossioni, nel 2015 rispetto all’anno precedente, si contrappone una sensibile flessione dei carichi lordi conferiti al concessionario della riscossione (-3,5 per cento), pur in un quadro sostanzialmente stabile nel quinquennio. Per il 2015, il risultato è influenzato negativamente soprattutto dai dati relativi agli enti previdenziali e agli altri enti non statali, compensati solo parzialmente dai risultati positivi dei ruoli degli enti erariali. L’analisi dei valori nel quinquennio evidenzia, altresì, il risultato


13 Cfr. Corte dei conti: Relazione sul rendiconto generale dello Stato, per il 2015.

negativo dei comuni (-42 per cento), come risulta dalla tabella che segue.



Tabella 5 - Livello e distribuzione dei carichi lordi affidati ad Equitalia


dati in milioni


Anni


2011


2012


2013


2014


2015

2015/2011 (%)

2015/2014 (%)

Quota per creditore

Enti Erariali

68.348

67.788

69.105

62.842

65.859

-3,6

4,8

79,4

Entrate

67.952

67.245

68.353

62.302

65.285

-3,9

4,8

78,7

Dogane

396

543

752

540

574

44,9

6,3

0,7

Altri enti statali

3.769

2.684

2.950

2.726

3.118

-17,3

14,4

3,8

Enti previdenziali

6.153

11.274

11.074

15.524

10.168

65,3

-34,5

12,3

Inps

5.228

10.091

10.144

14.430

8.793

68,2

-39,1

10,6

Inail

925

1.183

930

1.094

1.375

48,6

25,7

1,7

Altri enti non statali

4.655

4.222

4.296

4.857

3.766

-19,1

-22,5

4,5

Comuni

2.759

2.346

2.392

1.511

1.599

-42,0

5,8

1,9

Altri Enti

1.896

1.876

1.904

3.346

2.167

14,3

-35,2

2,6

TOTALE

82.925

85.968

87.425

85.949

82.911

0,0

-3,5

100,0

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Equitalia.


E’ interessante rapportare il carico affidato ad Equitalia, al netto di sgravi e sospensioni, al carico riscosso. La tabella che segue riporta i suddetti valori per gli anni dal 2000 al 2015. In tale periodo, il riscosso totale è risultato pari a 92,1 miliardi, a fronte di un carico netto di 815 miliardi (pari solo all’11,3), con una percentuale annuale (tra il riscosso dell’anno ed il carico totale affidato) che, negli ultimi dieci anni va da un minimo dello 0,62 per cento del 2006 ad un massimo dell’1,09 del 2010, attestandosi nel 2015 all’1,01 per cento.

Se, dunque, il trend delle riscossioni è certamente positivo, assai modesto appare, invece, il risultato se rapportato al carico affidato ad Equitalia (sul punto si tornerà nel successivo par. 2.3).



Tabella 6 - Carico affidato ad Equitalia e carico riscosso (2000-2015)


dati in milioni



Riscosso totale per anni

% Riscosso su carico netto per anni

Anno affidamento del carico

Carico netto (affidato al netto di sgravi e sospensioni)


2000-

2005


2006


2007


2008


2009


2010


2011


2012


2013


2014


2015


Totale 2006-

2015


2006


2007


2008


2009


2010


2011


2012


2013


2014


2015


Totale 2000-

2015

2000

39.182,1

6.409,0

382,1

337,8

293,2

259,7

249,1

193,5

148,9

127,4

116,6

90,90

2.199,2

0,98%

0,86%

0,75%

0,66%

0,64%

0,49%

0,38%

0,33%

0,30%

0,23%

21,97%

2001

20.904,5

3.325,0

283,8

241,0

186,5

155,1

141,8

121,7

93,2

70,4

113,4

50,50

1.457,4

1,36%

1,15%

0,89%

0,74%

0,68%

0,58%

0,45%

0,34%

0,54%

0,24%

22,88%

2002

19.321,5

2.471,4

292,9

247,2

184,1

143,0

121,2

109,7

87,1

67,2

70,4

47,40

1.370,2

1,52%

1,28%

0,95%

0,74%

0,63%

0,57%

0,45%

0,35%

0,36%

0,25%

19,88%

2003

20.709,7

2.435,8

468,3

397,7

295,1

223,4

214,6

144,5

118,2

117,4

85,1

67,40

2.131,8

2,26%

1,92%

1,42%

1,08%

1,04%

0,70%

0,57%

0,57%

0,41%

0,33%

22,06%

2004

26.590,0

2.001,1

735,2

543,9

372,2

327,5

238,3

182,7

138,5

117,2

106,7

80,20

2.842,6

2,76%

2,05%

1,40%

1,23%

0,90%

0,69%

0,52%

0,44%

0,40%

0,30%

18,22%

2005

37.561,9

1.137,50

1.473,7

844,4

521,3

403,9

332,0

249,9

174,1

142,2

131,7

96,10

4.369,60

3,92%

2,25%

1,39%

1,08%

0,88%

0,67%

0,46%

0,38%

0,35%

0,26%

14,66%

2006

51.414,1


1.379,0

2.773,1

1.485,4

924,1

807,0

604,6

387,6

315,3

260,8

204,60

9.141,5

2,68%

5,39%

2,89%

1,80%

1,57%

1,18%

0,75%

0,61%

0,51%

0,40%

17,78%

2007

49.627,5



1.352,6

2.131,7

1.123,8

954,0

625,2

390,6

290,2

231,3

180,90

7.280,2


2,73%

4,30%

2,26%

1,92%

1,26%

0,79%

0,58%

0,47%

0,36%

14,67%

2008

49.179,7




1.544,00

2.311,2

1.429,4

862,8

542,5

423,9

326,0

240,20

7.679,9



3,14%

4,70%

2,91%

1,75%

1,10%

0,86%

0,66%

0,49%

15,62%

2009

59.647,8





1.863,2

2.336,4

1.243,5

669,9

508,5

436,2

323,80

7.381,5




3,12%

3,92%

2,08%

1,12%

0,85%

0,73%

0,54%

12,38%

2010

68.179,9






2.052,2

2.574,8

1.199,5

800,2

640,9

491,0

7.758,5





3,01%

3,78%

1,76%

1,17%

0,94%

0,72%

11,38%

2011

70.497,3







1.709,6

2.089,5

1.052,1

786,3

638,1

6.275,6






2,43%

2,96%

1,49%

1,12%

0,91%

8,90%

2012

73.975,5








1.491,2

1.914,5

1.071,6

829,4

5.306,7







2,02%

2,59%

1,45%

1,12%

7,17%

2013

73.111,1









1.187,1

1.818,1

1.163,8

4.169,00








1,62%

2,49%

1,59%

5,70%

2014

77.991,2










1.216,1

2.215,1

3.431,2









1,56%

2,84%

4,40%

2015

77.103,3











1.524,5

1.524,5










1,98%

1,98%

Totale

814.997,0

17.779,8

5.015,00

6.737,7

7.013,6

7.734,9

8.876,00

8.822,5

7.530,7

7.133,5

7.411,2

8.243,8

74.319,2

0,62%

0,92%

0,86%

0,95%

1,09%

1,08%

0,92%

0,88%

0,91%

1,01%

11,30%

Fonte: Equitalia.

L’attività dell’agente della riscossione prende avvio con l’affidamento, da parte dell’ente impositore, dei crediti da riscuotere. Può trattarsi di un ruolo; di un accertamento esecutivo emesso dall’Agenzia delle entrate, ex art. 29 del d.l. n. 78/2010; di un accertamento esecutivo emesso dall’Agenzia delle dogane, ex art. 9 del d.l. 2 marzo 2012, n. 16; di un avviso di addebito emesso dall’Inps, ex art. 30 del d.l. n. 78/2010.

Gli elementi che gli enti creditori portano a conoscenza dell’agente della riscossione ai fini della successiva attività di recupero sono previsti dalla legge14.

Di seguito si esaminano, in particolare, gli esiti della riscossione a seguito degli “avvisi di accertamento esecutivi” e degli “avvisi di addebito”, che rappresentano modalità operative innovative finalizzate ad una accelerazione del processo di riscossione.


2.1. Gli avvisi di accertamento esecutivi


Allo scopo di rendere più tempestivo l’effettivo recupero del credito, l’art. 00, x. 0, xxx x.x.

x. 00/0000 (xxxxxxxxxx dalla l. 30 luglio 2010, n. 122), ha innovato in modo significativo l’assetto delle procedure di riscossione relative all’attività di accertamento per il recupero delle imposte sui redditi, dell’imposta regionale sulle attività produttive e dell’imposta sul


14 In particolare:

- nel caso in cui il credito venga iscritto a ruolo, tali elementi sono specificati dall’art. 12 del d.p.r. n. 602/1973 e dal d.m. n. 321/1999. I ruoli contengono, pertanto, l’indicazione dell’ente creditore, della specie del ruolo 15, del codice fiscale e dei dati anagrafici dei debitori, del codice di ogni componente del credito (vale a dire del c.d. articolo di ruolo), del codice dell’ambito, dell’anno o del periodo di riferimento del credito, dell’importo di ogni articolo di ruolo, del totale degli importi iscritti a ruolo, dell’eventuale numero di rate in cui il ruolo deve essere riscosso, della data di consegna all’agente della riscossione, dell’indicazione sintetica degli elementi sulla cui base è stata effettuata l’iscrizione a ruolo e, nel caso in cui l’iscrizione a ruolo consegua a un atto precedentemente notificato, degli estremi di tale atto e della relativa data di notifica. Sulla base di tali elementi l’agente della riscossione procede alla redazione della cartella di pagamento e alla notifica della stessa;

- nel caso in cui il credito derivi da avvisi di accertamento esecutivi, invece, il contenuto della pretesa viene portato a conoscenza del debitore dall’Agenzia delle entrate o dall’Agenzia delle dogane. L’atto di accertamento contiene l’intimazione ad adempiere, entro il termine di presentazione del ricorso, all’obbligo di pagamento degli importi indicati. Tali atti devono espressamente recare l’avvertimento che, decorsi trenta giorni dal termine ultimo per il pagamento, la riscossione delle somme richieste è affidata in carico agli agenti della riscossione anche ai fini dell’esecuzione forzata;

- nel caso in cui il credito derivi dagli avvisi di addebito emessi e notificati dall’Inps, questi ultimi devono contenere a pena di nullità: il codice fiscale del soggetto tenuto al versamento, il periodo di riferimento del credito, la causale del credito, gli importi addebitati ripartiti tra quota capitale, sanzioni e interessi ove dovuti, nonché l’indicazione dell’agente della riscossione competente in base al domicilio fiscale presente nell’Anagrafe tributaria alla data di formazione dell’avviso. Tali avvisi devono, altresì, contenere l’intimazione ad adempiere l’obbligo di pagamento degli importi negli stessi indicati entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, nonché l’indicazione che, in mancanza del pagamento, l’agente della riscossione procederà a espropriazione forzata, con i poteri, le facoltà e le modalità che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo.

valore aggiunto.

La citata disposizione ha eliminato, infatti, due momenti del processo di riscossione a mezzo ruolo, ovvero l’iscrizione a ruolo, da parte dell’ente creditore, delle somme dovute per le suddette imposte e la conseguente notifica della cartella di pagamento da parte dell’agente della riscossione, attribuendo, invece, efficacia di titolo esecutivo ad alcuni atti (che nella normativa precedentemente in vigore anticipavano l’iscrizione a ruolo) con i quali è comunicata al contribuente la pretesa creditoria.

Gli accertamenti esecutivi devono contenere l’intimazione ad adempiere all’obbligo di pagamento, direttamente all’ente impositore, entro il termine di proposizione del ricorso; solo decorso tale termine i predetti atti divengono comunque esecutivi; trascorsi ulteriori trenta giorni (e salvo il caso di fondato pericolo per il positivo esito della riscossione) dal termine ultimo per il pagamento, la riscossione delle somme richieste è affidata, in deroga alle disposizioni in materia di iscrizione a ruolo, in carico agli agenti della riscossione.

Gli atti ai quali viene attribuita nuova valenza sono quelli notificati a partire dal 10 luglio 2011 e relativi ai periodi d’imposta in corso alla data del 31 dicembre 2007 e successivi15.

Con il d.l. n. 16/2012 è stato previsto l’impiego dell’accertamento esecutivo anche in materia doganale ancorché con tempistiche e modalità operative peculiari.

L’accertamento esecutivo è applicabile soltanto ai tributi espressamente indicati e, pertanto, viene mantenuto l’uso del ruolo per i rimanenti e per le entrate non tributarie.

Inoltre, in materia di riscossione delle imposte sui redditi e dell’Iva, il ruolo rimane nei casi di liquidazioni e controlli formali, di cui all’art. 36-bis e 36-ter del d.p.r. n. 600/1973, nonché 54-bis del d.p.r. 26 ottobre 1972, n. 633, ovvero nel caso di irrogazione delle sanzioni non connesse al tributo.

Nel quinquennio 2011-2015, il numero degli atti di accertamento esecutivi emessi dall’Agenzia delle entrate è stato pari a 2.274.184, cui corrispondono maggiori imposte definitivamente accertate per circa 71,7 miliardi di euro, con un recupero complessivo di


15 In particolare, si tratta:

- degli avvisi di accertamento emessi dall’Agenzia delle entrate ai fini delle imposte sui redditi, dell’imposta regionale sulle attività produttive e dell’imposta sul valore aggiunto;

- dei provvedimenti di irrogazione delle sanzioni connessi ai predetti avvisi;

- di tutti i successivi atti da notificare al contribuente (anche mediante raccomandata con avviso di ricevimento) in tutte quelle ipotesi in cui debbano essere rideterminati gli importi indicati nei predetti avvisi di accertamento e nei connessi provvedimenti di irrogazione delle sanzioni.

euro 15,5 miliardi, pari al 21,7 per cento dell’accertato.

La tabella che segue espone analiticamente, per il quinquennio considerato, il numero degli accertamenti esecutivi emessi, la maggiore imposta accertata, i volumi di riscossione conseguiti direttamente dall’ente impositore, entro i termini di scadenza previsti per il loro pagamento, il carico netto affidato ad Equitalia ed, infine, i volumi delle riscossioni da ruolo.


Tabella 7 - Analisi degli atti per anno di consuntivazione 2011-2015


Importi in euro



Anno consuntivazione


Numero atti*

Maggiore Imposta definitivamente accertata (MIA)**


Sanzioni definitivamente irrogate


Recupero da versamenti diretti

Incidenza

%

Recupero da

versamenti diretti/MIA


Carico netto affidato***


Recupero da riscossioni da ruolo

Incidenza % Recupero da riscossioni da ruolo

/MIA


a

b

c

d

e = d/b

f

g

h = g/b

2011

153.182

4.005.124.197

3.486.885.123

1.092.604.942

27,3

5.726.882.567

49.232.068

1,2

2012

537.805

00.000.000.000

00.000.000.000

0.000.000.000

26,0

00.000.000.000

000.000.000

1,5

2013

553.371

00.000.000.000

00.000.000.000

0.000.000.000

20,0

00.000.000.000

000.000.000

0,8

2014

515.513

00.000.000.000

00.000.000.000

0.000.000.000

19,0

00.000.000.000

000.000.000

0,6

2015

514.313

00.000.000.000

00.000.000.000

0.000.000.000

17,0

00.000.000.000

00.000.000

0,2

Totale

complessivo

2.274.184

00.000.000.000

00.000.000.000

00.000.000.000

21,0

00.000.000.000

000.000.000

0,9

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Agenzia delle entrate.


Per l'anno 2011 si considerano i dati a partire dal 1° ottobre

* Esclusi gli atti con stato controllo negativi e gli annullati in autotutela

** Importo al netto degli interessi

*** Importo comprensivo degli interessi ed al netto dei provvedimenti di sgravio e discarico


Nel 2015, le maggiori imposte accertate risultano in flessione rispetto al 2014 (- 36 per cento), così come il recupero da versamenti diretti (- 43,6 per cento).

Ricevuti in carico gli avvisi di accertamento esecutivi non soddisfatti dai debitori, l’agente della riscossione non può procedere subito all’esecuzione forzata, che è comunque sospesa per un periodo di 180 giorni dalla data di affidamento. Tale sospensione non opera in caso di accertamenti definitivi e di recupero di somme derivanti dall’eventuale rateizzazione concessa, nella fase amministrativa, direttamente dall’ente impositore. La sospensione non si applica, altresì, alle azioni cautelari e conservative, nonché ad ogni altra azione prevista dalle norme ordinarie a tutela del creditore. Decorsi 180 giorni dall’affidamento del carico, gli agenti della riscossione possono procedere ad espropriazione forzata, senza la preventiva notifica della cartella di pagamento, con i poteri, le facoltà e le modalità previste dalle diposizioni che disciplinano la riscossione a mezzo ruolo.

La tabella 8 rappresenta, distintamente per anno16, i dati dei carichi da avviso di accertamento esecutivo, affidati all’agente della riscossione che, per l’anno 2015, rappresentano il 46 per cento del complessivo carico affidato dall’Agenzia delle entrate (27.832 milioni su 60.501 milioni), unitamente alle somme riscosse, post affidamento, in ciascun anno. Il totale riscosso, nell’arco temporale 2012-2015, è di 568,8 milioni, che rappresentano soltanto lo 0,65 per cento del carico netto totale affidato, pari a 88.077,6 milioni.


Tabella 8 - Carichi da avvisi di accertamento esecutivi affidati a Equitalia


dati in milioni

Agenzia delle entrate di cui avvisi di accertamento esecutivi (AVE)


Xxxxxxxx totale per anni


% riscosso su carico netto per anni


Anno affidamento del carico

Carico netto (affidato al netto di sgravi e sospensioni)


2012


2013


2014


2015


Totale 2012-2015


2012


2013


2014


2015


Totale 2012-

2015

2012

12.064,6

4,7

19,6

14,5

14,6

53,3

0,04%

0,16%

0,12%

0,12%

0,44%

2013

22.478,2


66,8

87,4

62,9

217,1


0,30%

0,39%

0,28%

0,97%

2014

25.702,3



63,3

115,1

178,4



0,25%

0,45%

0,69%

2015

27.832,5




120,0

120,0




0,43%

0,43%

Totale

88.077,6

4,7

86,4

165,2

312,6

568,8

0,01%

0,10%

0,19%

0,35%

0,65%

Fonte: Equitalia.


16 Va precisato che lo scostamento con i dati forniti dall'Agenzia delle entrate (Tabella 7) è da ricondursi allo sfasamento temporale tra il momento di consuntivazione dei dati da parte della stessa Agenzia e la successiva presa in carico da parte di Equitalia.

Interessante anche l’analisi degli atti di accertamento esecutivi emessi dall’Agenzia delle entrate, riportata nella tabella che segue, in relazione allo stato attuale dei diversi atti: impugnati/non impugnati, composti mediante gli istituti definitori (adesione all’accertamento, acquiescenza, mediazione e conciliazione giudiziale).


Tabella 9 - Analisi degli atti per stato di controllo consuntivati negli anni 2011-2015


Importi in euro


Stato del controllo


Numero atti*

Maggiore Imposta definitivamente accertata**


Sanzioni definitivamente irrogate

Recupero da versamenti diretti


Carico netto affidato***

Recupero da riscossioni da ruolo

Incidenza

% carico netto per stato del controllo

Adesione, Acquiescenza, Mediazione e Conciliazione

Giudiziale


1.150.940


00.000.000.000


0.000.000.000


00.000.000.000


000.000.000


00.000.000


1%

Impugnato

176.275

00.000.000.000

00.000.000.000

0.000.000.000

00.000.000.000

000.000.000

21%

Non Impugnato


621.099


00.000.000.000


00.000.000.000


00.000.000


00.000.000.000


000.000.000


56%

Altro

325.870

9.126.521.805

00.000.000.000

00.000.000

00.000.000.000

00.000.000

23%

Totale complessivo


2.274.184


00.000.000.000


00.000.000.000


00.000.000.000


00.000.000.000


000.000.000


100%

Fonte: Agenzia delle entrate

Per l’anno 2011 si considera i dati a partire dal 1° ottobre.

*Esclusi gli atti con stato controllo negativi e gli annullati in autotutela

** Importo al netto degli interessi

*** Importo comprensivo degli interessi ed al netto dei provvedimenti di sgravio e discarico


Dalla tabella emerge che ben il 56 per cento dei carichi consegnati all’Agente sono collegati ad atti per i quali il contribuente non ha utilizzato gli istituti definitori previsti dal d.lgs. n.218/1997, né ha proposto ricorso.

I dati riportati sono eloquenti. E’ evidente la necessità di rivedere, con urgenza, la tenuta del sistema, come si dirà anche in seguito.


2.2. Gli avvisi di addebito


Un nuovo sistema di recupero anche dei crediti Inps è stato introdotto dall’art. 30 dello stesso d.l. n. 78/2010, introducendo l’avviso di addebito con valore di titolo esecutivo, abolendo di fatto la formazione e consegna del ruolo all’agente della riscossione e la conseguente notifica della cartella di pagamento.

Questo nuovo sistema di riscossione si applica solo all’Inps e non agli altri enti pubblici previdenziali ed esclusivamente per il recupero dei crediti accertati dall’istituto a partire dal 1° gennaio 2011, anche se di competenza di periodi antecedenti al 2011.

L’introduzione degli avvisi di addebito è finalizzata ad una più efficace azione di contrasto all’omissione contributiva, attraverso una semplificazione del processo di gestione del recupero dei crediti contributivi denunciati o accertati d’ufficio e dei crediti per prestazioni previdenziali indebitamente erogate. Permane per l’Inps la facoltà di richiedere, prima di emettere, notificare e consegnare all’agente della riscossione l’avviso di addebito, il pagamento al debitore mediante semplice avviso bonario. Per contenere le spese a carico del contribuente e dell’Inps, sarebbe forse opportuno ricondurre ad un obbligo quello che attualmente è soltanto una facoltà.

A differenza degli avvisi di accertamento esecutivi di cui si è detto, gli avvisi di addebito vengono, previa la sola notifica dell’atto al contribuente da parte dell’Inps, immediatamente consegnati per la riscossione all’agente della riscossione. Ne consegue che le somme dovute possono essere oggetto di pagamento o di rateazione solo presso la società di riscossione, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica dell’avviso. In mancanza, scatta l’espropriazione forzata, con gli stessi poteri, le facoltà e le modalità che regolano la riscossione tramite ruolo. Desta perplessità l’impossibilità di pagare direttamente all’ente creditore, evitando ulteriori spese.

Si riportano, di seguito, i dati del carico degli avvisi di addebito affidati dall’Inps agli agenti della riscossione, dal 1° gennaio 2011 (anno di introduzione degli avvisi in argomento) al 31 dicembre 2015 e gli importi riscossi in ciascuna annualità, rappresentando che, dall’anno 2012, il carico degli avvisi di addebito rappresenta la quasi totalità delle somme complessivamente affidate dall’istituto agli agenti della riscossione.

La circostanza sopra evidenziata, secondo cui le somme dovute per avvisi di addebito possono essere oggetto di pagamento solo presso la società di riscossione, evidentemente influisce sui volumi della riscossione, percentualmente ben diversi da quelli risultanti per gli accertamenti esecutivi: il riscosso totale, nell’arco temporale 2011-2015, è di 4.267,2 milioni, che rappresentano il 9,88 per cento del carico netto totale affidato, pari a 43.187,6 milioni.

Tabella 10 - Avvisi di addebito affidati dall’Inps ad Equitalia


dati in milioni

Inps di cui Avvisi di addebito (AVA)


Riscosso totale per anni


% riscosso su carico netto per anni


Anno affidamento del carico

Carico netto (affidato al netto di sgravi e sospensioni)


2011


2012


2013


2014


2015


Totale 2011-

2015


2011


2012


2013


2014


2015


Totale 2011-

2015

2011

2.961,6

109,1

225,4

137,0

98,5

89,7

659,7

3,68%

7,61%

4,63%

3,33%

3,03%

22,28%

2012

8.822,8


254,0

467,6

317,1

276,3

1.315,0


2,88%

5,30%

3,59%

3,13%

14,90%

2013

8.991,8



118,6

479,6

329,7

927,8



1,32%

5,33%

3,67%

10,32%

2014

13.896,0




339,3

784,4

1.123,7




2,44%

5,64%

8,09%

2015

8.515,4





241,0

241,0





2,83%

2,83%

Totale

43.187,6

109,1

479,4

723,2

1.234,5

1.721,1

4.267,2

0,25%

1,11%

1,67%

2,86%

3,99%

9,88%

Fonte: Equitalia.


2.3. La situazione attuale. Il “magazzino” di Equitalia e il “portafoglio della morosità rilevante”

Equitalia riceve l’incarico di riscuotere crediti per conto di diversi enti. Nel 2015, la società ha ricevuto, secondo quanto dalla medesima riferito, ruoli o altri titoli esecutivi da circa 6.900 enti diversi (Agenzia delle entrate, Agenzia del demanio, Inps, Inail, regioni, provincie, comuni, casse di previdenza, camere di commercio, ecc.).

Il debito residuo iscritto a ruolo a fine 2015 è riferito da Equitalia come ascrivibile a oltre 20 milioni di codici fiscali debitori, tra persone fisiche e società. Di questi, circa 360.000 soggetti hanno posizioni iscritte a ruolo superiori a 250.000 euro e assorbono più del 75 per cento del debito residuo complessivo.

I contribuenti con posizioni superiori a 400.000 euro sono circa 200.000 (1 per cento del totale) che assorbono poco più dei 2/3 del debito residuo complessivo (circa il 69 per cento); la maggior parte delle posizioni debitorie (52,35 per cento) hanno pendenze fino a 1.000 euro.

Tabella 11 - Soggetti e debito residuo per fasce


Importi in miliardi


Fascia di debito residuo netto *

Soggetti **

% soggetti

Debito residui netto

% residuo

Fino a 1.000 euro

10.567.693

52,35%

2,49

0,34%

Da 1.000,01 a 5.000 euro

4.259.482

21,10%

9,45

1,29%

Da 5.000,01 a 50.000 euro

3.934.667

19,49%

62,62

8,55%

Da 50.000,01 a 250.000 euro

1.065.290

5,28%

102,98

14,06%

Da 250.000,01 a 500.000 euro

173.445

0,86%

54,56

7,45%

Da 500.000,01 a 1.000.000 euro

92.650

0,46%

57,42

7,84%

Oltre 1.000.000 di euro

93.595

0,46%

442,88

60,47%

Totale complessivo

20.186.822

100,00%

732,40

100,00%

* La fascia è calcolata sul debito (comprensivo delle quote in coobbligazione) affidato al netto di sgravi, riscossioni e sospensioni. Sono esclusi i contribuenti con debito totalmente sospeso (732,4 miliardi = 1.058 - 216,5 - 81,3 - 27,8 miliardi)

** Il numero dei soggetti esprime la posizione su base provinciale

Fonte elaborazione Corte dei conti su dati Equitalia


Tali dati dimostrano che la riscossione coattiva non può essere esercitata in modo uguale nei confronti di tutti i debitori, ma che occorre individuare delle scale di priorità. In attesa che il comitato di recente insediatosi individui tali priorità, è stato chiesto ad Equitalia di conoscere quale politica abbia adottato nei confronti dei contribuenti con esposizione debitoria più rilevante.

Al riguardo, Equitalia ha riferito di aver individuato nei soggetti con un debito superiore a 250.000 euro il c.d. “portafoglio della morosità rilevante”.

Per i suddetti debitori ha attuato una gestione in forma personalizzata, nel senso che le singole posizioni, sulla base della competenza territoriale dei carichi consegnati dagli enti, sono affidate alle unità operative regionali denominate “Morosità rilevanti”, le quali, coordinate e supportate da funzioni esercitate in sede centrale, effettuano un’analisi puntuale della situazione economico-patrimoniale del debitore al fine di individuare ed intraprendere le procedure cautelari ed esecutive ritenute utili, necessarie ed obbligatorie per il conseguimento della riscossione.

Il “portafoglio” delle posizioni di importo rilevante è stato ulteriormente segmentato in tre differenti cluster, differenziati per debito residuo (oltre 5 milioni; tra 1 milione e 5 milioni; tra 250 mila e 1 milione). A supporto delle strutture dedicate a livello regionale alla gestione delle posizioni di morosità rilevante è stato definito il “Documento tecnico operativo”, che definisce le attività da svolgere nelle diverse fasi del processo: tra le altre, l’analisi della

singola posizione attraverso l’accesso alle banche dati disponibili (Arco, Pra, Sister, Cciaa, Arf) al fine di verificare la situazione patrimoniale/reddituale del soggetto e l’esame degli atti dispositivi effettuati dal debitore sui propri beni, al fine di individuare gli atti eventualmente posti in essere per sottrarre il patrimonio del debitore al creditore pubblico. Equitalia ha altresì comunicato che le riscossioni riconducibili ai debitori appartenenti al portafoglio della morosità rilevante si sono attestate, per l’anno 2015, a circa 3.169 milioni (comprensivi di incassi derivanti da rateazioni), vale a dire circa il 38 per cento di quanto complessivamente riscosso da Equitalia (8.243,8 milioni), a fronte di una esposizione debitoria corrispondente al 75,76 per cento del debito complessivo, per cui deve rilevarsi che

percentualmente è stata superiore la riscossione per le fasce inferiori ai 250.000 euro.

Il carico totale lordo (il c.d. “magazzino” di Equitalia), affidato alla società dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2015, ammonta complessivamente a 1.058 miliardi. La tabella 12, sempre sulla base dei dati forniti da Equitalia, dà conto delle vicende successive all’affidamento che, incidendo sul carico lordo, determinano il carico effettivo in riscossione (carico netto), che risulta pari a 506 miliardi, praticamente dimezzato rispetto al carico lordo.

Tabella 12 - Carico totale lordo affidato a Equitalia dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2015

(dati in miliardi)



Totale

Ruoli Agenzia entrate

Ruoli altro erario


Ruoli Inps


Xxxxx Xxxxx

Xxxxx altri enti


Carico ruoli affidato (dal 2000 al 31/12/2015)


1.058,0


%


795,0


%


44,1


%


147,9


%


16,8


%


54,2


%

(a)

Sgravi per indebito

216,5

20,5%

175,0

22,0%

7,4

16,8%

23,3

15,8%

5,9

35,1%

4,9

9,0%

% rispetto al carico affidato

Carico netto (Carico affidato -a)

841,5

79,5%

620,0

78,0%

36,7

83,2%

124,6

84,2%

10,9

64,9%

49,3

91,0%

(b)

Carico sospeso

27,8

3,3%

17,5

2,8%

3,5

9,5%

4,3

3,5%

0,2

1,8%

2,3

4,7%


% rispetto al carico netto

(c)

Soggetti falliti

137,6

16,4%

117,6

19,0%

2,9

7,9%

14,2

11,4%

1,2

11,0%

1,7

3,4%

(d)

Soggetti deceduti e ditte cessate


78,5


9,3%


65,3


10,5%


1,9


5,2%


7,8


6,3%


0,9


8,3%


2,6


5,3%


(e)

Anagrafe tributaria negativa

(nullatenenti)


91,6


10,9%


75,9


12,2%


4,2


11,4%


8,0


6,4%


1,1


10,1%


2,4


4,9%

Carico effettivo in riscossione (carico netto

- b, c, d, e)


506,0


60,1%


343,7


55,4%


24,2


65,9%


90,3


72,5%


7,5


68,8%


40,3


81,7%


(f)

Azioni cautelari/esecutive tentate senza riscossione


314,3


62,1%


242,9


70,7%


14,4


59,5%


40,8


45,2%


4,1


54,7%


12,1


30,0%


% rispetto al carico effettivo in riscossione


(g)

Rate a scadere su dilazioni non revocate


25,4


5,0%


14,5


4,2%


0,6


2,5%


8,4


9,3%


0,4


5,3%


1,5


3,7%

(h)

Riscosso

81,3

16,1%

35,3

10,3%

3,1

12,8%

23,4

25,9%

1,2

16,0%

18,3

45,4%

Riscosso + rate a scadere (g + h)

106,7

21,1%

49,8

14,5%

3,7

15,3%

31,8

35,2%

1,6

21,3%

19,8

49,1%

Magazzino residuo lordo (carico effettivo - f, g, h)


85,0


16,8%


51,0


14,8%


6,1


25,2%


17,7


19,6%


1,8


24,0%


8,4


20,8%


(i)

Stima posizioni non lavorabili per effetti norme a beneficio contribuenti (D.L. 69/2013)


33,7


6,7%


20,3


5,9%


2,4


9,9%


7,0


7,8%


0,7


9,3%


3,3


8,2%


(j)

Magazzino residuo netto (stima delle posizioni lavorabili)


51,3


10,1%


30,7


8,9%


3,7


15,3%


10,7


11,8%


1,1


14,7%


5,1


12,7%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Equitalia17.


In particolare, sempre secondo le informazioni fornite da Equitalia, il 20,5 per cento del carico lordo è stato annullato dagli enti creditori, in quanto ritenuto indebito (cioè non dovuto dai contribuenti) a seguito di provvedimenti di autotutela da parte dei suddetti enti creditori o di decisioni dell’autorità giudiziaria18.


17 I dati totali riportati in tabella si discostano marginalmente da quelli indicati da Equitalia, risentendo probabilmente degli arrotondamenti.

18 Il fenomeno degli sgravi disposti dagli enti creditori è collegato a fattori molto diversi tra loro:

Dei restanti 841 miliardi, oltre un terzo è difficilmente recuperabile: 138 sono dovuti da soggetti falliti, 78 miliardi da persone decedute e imprese cessate, 92 da nullatenenti (almeno in base ai dati dell’Anagrafe tributaria); per altri 28 miliardi la riscossione è sospesa, sempre per forme di autotutela o sentenze. Residuano 506 miliardi, di cui oltre il 60 per cento (314 miliardi) corrisponde a posizioni per cui, sempre sulla base dei dati di Equitalia, si sono tentate invano azioni esecutive. Al netto di altri 25 miliardi di rate per riscossioni dilazionate e di 81 miliardi di riscosso, il “magazzino” residuo si riduce a 85 miliardi, di cui 34 sono “non lavorabili” per norme a favore dei contribuenti, quali i già citati interventi sul valore minimo per l’iscrizione ipotecaria, sull’impignorabilità della prima casa, sui beni strumentali, ecc. Le posizioni effettivamente “lavorabili” si riducono, quindi, a 51 miliardi, ossia a circa il 5 per cento del carico totale lordo iniziale, pari a 1.058 miliardi.

È bene comunque precisare che, in ogni caso, le somme iscritte a ruolo sono soggette a continue variazioni, sia con riguardo all’entità e alla natura dei crediti di volta in volta affidati in riscossione, sia con riguardo al numero e alla tipologia dei debitori interessati.

E’ interessante effettuare un focus sui ruoli riguardanti gli altri enti i cui dati sono stati sinteticamente rappresentati nell’ultima colonna della tabella n. 12.

L’analisi, riportata nella tabella che segue, si incentra sulla ripartizione delle


- provvedimenti di sgravio disposti dagli enti creditori conseguenti all’adesione da parte dei contribuenti a condoni o sanatorie fiscali, con conseguente cancellazione parziale degli importi iscritti a ruolo, in particolare per i ruoli affidati tra il 2000 ed il 2009;

- provvedimenti di annullamento per vizi dell’atto emessi in autotutela dagli enti creditori;

- provvedimenti di sgravio disposti dopo che i contribuenti hanno estinto il debito mediante versamento diretto all’erario (e non tramite agente della riscossione) in applicazione di accordi definiti legittimamente con l’ente creditore (ad esempio, conciliazione giudiziale, transazione fiscale), provvedimenti di sgravio degli enti creditori a seguito di giudizi in cui gli enti creditori o gli agenti della riscossione sono stati soccombenti.

Equitalia ha precisato che lo sgravio è intervenuto nel 22 per cento dei casi prima che il carico fosse chiesto in pagamento al contribuente (prima cioè della notifica della cartella) e soltanto nel 6 per cento dei casi dopo che il contribuente aveva pagato.

Con riferimento agli sgravi, disposti dagli enti impositori, successivamente alla consegna dei ruoli a Equitalia, nel periodo tra il 2000 e il 2015, si rileva, dai dati forniti dalla società, che l’incidenza media complessiva degli sgravi disposti dagli enti creditori, è stata del 20,5 per cento sui ruoli di tutti gli enti impositori.

In particolare: sui ruoli dell’Agenzia delle entrate del 22 per cento circa; per gli altri enti erariali del 16,8 per cento; per l’Inps del 15,8 per cento; per l’Inail del 35,1 per cento; per i restanti enti creditori (regioni, provincie, comuni, casse di previdenza, camere di commercio, ecc.) del 9 per cento.

Nel periodo 2010-2014, è stata riscontrata comunque una complessiva diminuzione dell’incidenza degli sgravi rispetto ai ruoli affidati in quelle annualità, in un range compreso tra il 10 ed il 15 per cento, con una contrazione più significativa per le agenzie fiscali, probabilmente per una crescente qualità dei ruoli, con una media riferita agli anni successivi al 2010 di circa il 13,5 per cento del carico iscritto a ruolo nello stesso periodo. Ha precisato, comunque, Equitalia che l’assestamento di questa diminuzione potrà essere valutato compiutamente a distanza di almeno quattro anni dalla consegna del ruolo; infatti, l’intervallo temporale nel quale vengono trasmessi i provvedimenti di sgravio, pur essendosi ridotto nel tempo, tende a stabilizzarsi in questo arco temporale, per cui i ruoli ricevuti nel 2014 saranno oggetto di ulteriori sgravi almeno fino al 2017.

informazioni tra regioni, comuni, con i relativi enti partecipati, ed enti diversi (camere di commercio, provincie ed enti partecipati, consorzi, ordini, collegi professionali e casse di previdenza). Il carico dei ruoli affidati a regioni, comuni ed enti partecipati ammonta a 46,6 milioni, a fronte del dato complessivo del comparto in esame pari a 54,1 milioni (86,02 per cento); per converso, risulta un carico pari a 7,6 milioni per gli enti diversi (circa il 14 per cento). Sostanzialmente in linea è, poi, la distribuzione del magazzino residuo netto, pari all’85,1 per cento, per gli enti territoriali, e al 14,9 per cento per gli altri enti.

Tabella 13 - Carico totale lordo affidato a Equitalia dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2015 – Ruoli altri enti


Importi in milioni


CARICO RUOLI AFFIDATO (dal 2000 al 31/12/2015)

(a)

Sgravi per indebito

Carico netto (Carico affidato -a)

(b)

Carico sospeso

(c)

Soggetti falliti

(d)

Soggetti deceduti e ditte cessate

(e)

Anagrafe tributaria negativa (nullatenenti)

Carico effettivo in riscossione (carico netto

- b, c, d, e)

(f)

Azioni cautelari/esecutive tentate senza riscossione

(g)

Rate a scadere su dilazioni non revocate

(h)

Riscosso

Riscosso + rate a scadere (g + h)

Magazzino residuo lordo (carico effettivo - f, g, h)


(i)

Stima posizioni non lavorabili per effetti norme a beneficio contribuenti (DL 69/2013)

(j)

Magazzino residuo netto

Ruoli altri enti


Totale


54.184

4.872

49.308

2.253

1698

2.577

2.444

40.335


12.119

1526


18.324

19.848


8.366


3.331

5.037


Ruoli altri enti

Comuni ed Enti Partecipati

Regioni ed Enti Partecipati

Totale Comuni, Regioni ed altri enti partecipati

Altri Enti diversi da

Comuni, Regioni ed altri enti partecipati




% su totale altri enti


% su totale altri enti

34.354

12.256

46.610

86,02%

7.574

13,98%

3.281

984

4.265

87,54%

607

12,46%

31.072

11.272

42.344

85,88%

6.964

14,12%

1.441

502

1943

86,24%

310

13,76%

796

558

1354

79,74%

344

20,26%

1.652

572

2224

86,30%

353

13,70%

1.179

782

1961

80,24%

483

19,76%

26.004

8.858

34.862

86,43%

5.473

13,57%


7.545


2.827


10.372


85,58%


1.747


14,42%

785

458

1243

81,45%

283

18,55%


12.562


3.562


16.124


87,99%


2.200


12,01%

13.346

4.019

17.365

87,49%

2.483

12,51%


5.112


2.012


7.124


85,15%


1.242


14,85%


2.035


801


2836


85,14%


495


14,86%

3.077

1.211

4.288

85,13%

749

14,87%


Altri enti diversi da Comuni, Regioni ed altri enti partecipati (*)

Camere di Commercio

Provincie ed Enti partecipati


Xxxxxxxx

Xxxxxx professionali e Xxxxxxx

Xxxxx di Previdenza






3.693

555

514

1.348

1.464

296

45

41

108

117

3.396

510

472

1.240

1.346

151

23

21

55

60

168

25

23

61

67

172

26

24

63

68

236

35

33

86

93

2.669

401

371

974

1.058


852


128


118


311


338

138

21

19

50

55


1.073


161


149


392


425

1.211

182

168

442

480


606


91


84


221


240


241


36


34


88


96

365

55

51

133

145

(*) La ripartizione delle singole voci dei ruoli afferenti a “Altri Enti diversi da Comuni” è stata effettuata sulla base del peso relativo di ciascuna categoria di enti impositori determinato rispetto alla voce “magazzino residuo lordo” calcolata con i dati aggiornati al 30 giugno 2016.

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Equitalia

Dai dati appena esposti risulta evidente che la gran parte del carico affidato è, di fatto, oggi, non riscuotibile.

Ciò dipende, in alcuni casi, da circostanze oggettive sulle quali è difficile intervenire.

Così, per esempio, vi è una particolare difficoltà di riscuotere nei casi di: decesso del debitore iscritto a ruolo, con automatica perdita delle sanzioni (non addebitabili agli eredi) e comunque difficoltà di recupero del residuo credito; cancellazione delle imprese dal registro, con la forte riduzione della possibilità di riscuotere a causa delle limitazioni di responsabilità per liquidatori e soci; procedure concorsuali, diventate più frequenti in conseguenza della crisi economica degli ultimi anni (la percentuale riscossa a seguito di procedure concorsuali, sul totale dei ruoli, è stata negli anni 2013, 2014 e 2015 pari al 5,6, 6,1 e 5,0 per cento)19; mancanza/insufficienza delle risorse aggredibili dall’agente della riscossione, che può derivare dalla mancanza di beni mobili ed immobili pignorabili al debitore o dall’assenza di reddito dello stesso.

Vanno, poi, segnalate talune ragioni di debolezza del sistema, che influiscono sulla effettività del credito e sul buon esito della procedura di riscossione, per i quali esistono sicuri margini di recupero.

In primo luogo, vi è la qualità delle iscrizioni a ruolo, conseguenti a pretese in alcuni casi non sufficientemente solide o non adeguatamente motivate, che provocano contenzioso e, in caso di soccombenza degli enti creditori, sgravi per indebito. Tale fenomeno potrebbe essere contenuto non solo riservando una maggiore attenzione alla fondatezza degli accertamenti e alle relative motivazioni, ma anche con una migliore e costante comunicazione tra ente impositore e agente della riscossione (tra l’altro, con riferimento alle notifiche degli atti presupposti al momento della consegna del ruolo all’agente della riscossione, oppure in relazione a intervenuti atti interruttivi della prescrizione).

Altro problema che emerge dall’esperienza del contenzioso tributario al quale dovrebbe riservarsi attenzione per un contenimento del fenomeno è rappresentato dai tempi che intercorrono dall’accertamento del debito di competenza dell’ente creditore alla fase della riscossione, di competenza del gruppo Equitalia.

Ulteriore elemento di criticità è costituito dalla difficoltà/impossibilità rappresentata da



19 L’amministrazione finanziaria spesso rimane insoddisfatta dopo la ripartizione dell’attivo in favore degli altri creditori che la precedono nell’ordine di pagamento.

Equitalia di acquisire informazioni puntuali su redditi e patrimoni dei debitori iscritti a ruolo, ai fini dello svolgimento delle azioni cautelari ed esecutive. Di grande utilità, ai fini della riscossione, sarebbe la disponibilità – da parte di Equitalia – di dati e informazioni aggiornate, relative ai rapporti di lavoro dipendente e pensionistici (nella disponibilità dell’Inps), essenziali per l’attivazione mirata dell’espropriazione presso terzi. Agli stessi fini, fondamentale sarebbe anche l’accesso all’Archivio dei rapporti finanziari, per ottenere informazioni precise in ordine alla consistenza dei rapporti che i debitori intrattengono con gli operatori finanziari, eliminando attività improduttive e costose. Per migliorare tale accesso, riferisce sempre Equitalia, è in corso un confronto con l’Agenzia delle entrate al fine di verificare la qualità, la quantità e, soprattutto, la tempestività dei dati e la possibilità di rendere tali dati completamente accessibili all’agente della riscossione.

E’ necessario, poi, un concreto rafforzamento degli strumenti giuridici a tutela dei crediti pubblici, a fronte di diffuse pratiche di sottrazione delle garanzie patrimoniali e di aggiramento del sistema impositivo nella fase della riscossione.

Prassi diffusa è, per esempio, quella di procedere da parte delle imprese, pur in presenza di un ingente debito, alla propria cancellazione dal registro delle imprese (che ne determina l’estinzione giuridica ex art. 2495 c.c.), con l’intento di sfuggire, trascorso l’anno dalla cancellazione, ai propri creditori (soltanto entro l’anno, ex art. 10 della legge fallimentare, la società estinta può “rivivere”, ai soli fini della dichiarazione di insolvenza). Sarebbe opportuno un intervento normativo diretto ad impedire la cancellazione dal registro in presenza di debiti iscritti a ruolo20.

Anche la cessione di azienda e la scissione societaria sono largamente utilizzati al fine di sottrarre il patrimonio al creditore e continuare l’attività, alleggerita dai debiti (che rimangono in capo alla società cedente o scissa che spesso viene poi cancellata dal registro), attraverso società di nuova costituzione21. Con una modifica normativa si potrebbe


20 Al riguardo, sembra avere scarso rilievo, secondo Equitalia, la norma introdotta dall’art. 28, c. 4, del d.l. n. 175/2014 che stabilisce che, ai soli fini della liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi e contributi, sanzioni e interessi, l’estinzione della società ex art. 2495 c.c. produce effetto trascorsi cinque anni dalla richiesta di cancellazione, atteso che nei confronti di una società cancellata l’unico atto possibile è l’istanza di fallimento nel termine di un anno.

21 Con riferimento ai debiti erariali, la responsabilità del cessionario si realizza in attuazione dell’art. 2560 c.c. che subordina la responsabilità del cessionario alla presenza del debito nelle scritture contabili del cedente, riscontro non agevole per i debiti a ruolo.

prevedere una responsabilità patrimoniale, paritaria ed integrale con il debitore principale, per il soggetto cessionario/beneficiario, in relazione ai debiti erariali e previdenziali del cedente/scisso, accertati e/o iscritti a ruolo alla data dell’operazione.

Al fine di sottrarre i propri beni alle azioni del creditore pubblico, sono spesso posti in essere anche atti dispositivi fraudolenti, quali vendite fittizie, donazioni, costituzione di fondi patrimoniali e di trust. L’agente della riscossione, in presenza dei presupposti dell’art. 1901 c.c., procede per ottenere la dichiarazione di inefficacia dell’atto. Solo dopo il passaggio in giudicato della sentenza l’agente della riscossione potrà avviare l’esecuzione forzata, con le limitazioni alla pignorabilità del bene di cui all’art. 76 del d.p.r. n. 602/1973. Sarebbe opportuno un intervento normativo diretto a: consentire all’agente della riscossione di procedere all’espropriazione dei beni, oggetto di vincoli di indisponibilità o di alienazioni, senza le limitazioni di cui al citato art. 76; introdurre presunzioni che semplifichino l’azione revocatoria promossa dall’agente della riscossione; per gli atti a titolo oneroso, introdurre un obbligo di verifica, da parte del notaio, dell’esistenza di debiti iscritti a ruolo ovvero degli omessi versamenti, con il divieto di perfezionamento in assenza di pagamento.

Sempre al fine di contrastare la dispersione delle garanzie patrimoniali, si potrebbero, inoltre, prevedere disposizioni dirette ad estendere la responsabilità patrimoniale a soggetti che ne sono esclusi, pur avendo un ruolo determinante nella produzione di fatti dannosi: così per gli amministratori, soci e organi di vigilanza delle società di capitali, potrebbe prevedersi, in presenza di determinati presupposti (ad esempio, se è stata pregiudicata in modo definitivo la riscossione di crediti erariali) una forma specifica e semplificata di responsabilità verso il creditore pubblico, alla stregua dell’azione di responsabilità prevista per i creditori sociali (art. 2394 c.c.).

Va, comunque, sottolineato che è certamente difficile realizzare un efficace sistema di riscossione coattiva per una così rilevante mole di crediti da riscuotere. Per un’efficace azione di riscossione – che rappresenta un essenziale fattore di deterrenza – occorre ridurre la platea degli inadempienti, attivando tutti gli interventi legislativi e le misure amministrative in direzione di una crescita della tax compliance, anche attraverso la semplificazione degli adempimenti (che gioca un ruolo determinante nell’assolvimento degli obblighi fiscali), la cooperazione e il dialogo con il contribuente sia nella fase dell’adempimento che successivamente in sede di autotutela, per rimediare ad eventuali

errori22. Così pure vanno potenziati tutti i meccanismi di controllo, che hanno una sicura efficacia deterrente: così, a titolo esemplificativo, attraverso l’utilizzo delle banche dati, l’introduzione generalizzata della fatturazione elettronica ed il tracciamento di tutte le transazioni tra soggetti Iva, a prescindere dai vigenti limiti di importo per l’uso del contante.


22 In tal senso si è già espressa questa Sezione, con la deliberazione n. 17/2014, riguardante “Indagini sugli effetti dell’azione di controllo fiscale in termini di stabilizzazione della maggiore tax compliance”.

CAPITOLO IV

LE RATEAZIONI DEI CREDITI TRIBUTARI


Sommario: 1. Le rateazioni operate da Equitalia. Il quadro normativo di riferimento. - 1.2. La gestione delle rateazioni accordate da Equitalia - 2. Le rateazioni operate dall’Agenzia delle entrate. Il quadro normativo di riferimento. - 2.1. La gestione delle rateazioni accordate dall’Agenzia delle entrate.


1. Le rateazioni operate da Equitalia. Il quadro normativo di riferimento


Nel sistema di riscossione dei crediti tributari ha assunto un ruolo di assoluto rilievo la dilazione dei pagamenti.

E’ opportuno far precedere l’analisi dei dati gestionali, relativi alle rateazioni accordate dalle società del gruppo Equitalia e di quelle concesse dall’Agenzia delle entrate, da una ricostruzione del quadro normativo di riferimento, tutt’altro che semplice, considerato il susseguirsi di modifiche intervenute negli ultimi anni, a riprova della sensibilità del settore. In materia, è intervenuto l’art. 00, x. 0, xxxx. x), xx. 1 e 2, del d.l. 21 giugno 2013, n. 69 (c.d. “decreto del fare”), che ha introdotto la rateazione c.d. “straordinaria”, con centoventi rate, condizionata alla sussistenza di una grave e comprovata situazione di difficoltà legata

alla congiuntura economica23.

In attuazione delle disposizioni di cui al citato art. 52, c. 3, è stato emanato il decreto del Ministro dell’economia 6 novembre 2013 (“Rateizzazione straordinaria delle somme iscritte a ruolo”), recante le regole per usufruire della rateizzazione.

Anzitutto, il decreto definisce le diverse tipologie di piani di rateizzazione (art. 1), che il debitore in una temporanea situazione di obiettiva difficoltà potrà scegliere, a seconda delle sue effettive condizioni economico-finanziarie: a) un piano di rateizzazione c.d. “ordinario” della durata massima di 72 rate; b) un piano di rateizzazione c.d. “ordinario in proroga” della durata massima di 72 rate; c) un piano di rateizzazione c.d. “straordinario” della durata massima di 120 rate; d) un piano di rateizzazione c.d. “straordinario in proroga” della


23 Perché tale situazione possa dirsi integrata devono ricorrere congiuntamente anche ulteriori condizioni: a) accertata impossibilità del debitore di eseguire il pagamento del credito tributario secondo un piano di rateizzazione ordinario; b) solvibilità del debitore. Le modalità di attuazione di tale previsione sono state demandate a un apposito decreto ministeriale. Lo stesso comma 1 ha modificato anche le regole per la decadenza dalla dilazione individuando in ben otto rate, anche non consecutive, il limite di tolleranza che il legislatore ha ritenuto congruo ai fini della conservazione del beneficio.

durata massima di 120 rate24.

In virtù di specifica disposizione transitoria (art. 4), i soli piani di rateazione ordinari, anche in proroga, già accordati alla data di entrata in vigore del predetto decreto del fare (22 giugno 2013), possono, su richiesta del debitore, essere aumentati fino a 120 rate25.

A fronte dell’istanza di dilazione, l’agente della riscossione, per poter accordare il piano richiesto, dovrà accertare il ricorrere congiuntamente delle condizioni previste dal c. 1- quinquies dell’art. 19: impossibilità per il debitore di eseguire il pagamento del credito secondo un piano ordinario e stato di solvibilità.

Successivamente, il d.l. 24 aprile 2014, n. 66 (“Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”), all’art. 11-bis, ha introdotto una norma a carattere eccezionale a favore dei debitori decaduti dal beneficio della rateazione accordato precedentemente al 22 giugno 2013 (data di entrata in vigore del d.l. n. 69/2013). Ha concesso ai suddetti debitori decaduti la possibilità di richiedere la concessione di un nuovo piano di rateazione, fino a un massimo di 72 rate mensili, a due condizioni: 1) decadenza intervenuta entro e non oltre il 22 giugno 2013; 2) richiesta presentata entro e non oltre il 31 luglio 2014. È stata disposta, inoltre, la non prorogabilità del nuovo piano così concesso e la decadenza del debitore dal medesimo in caso di mancato pagamento di due rate anche non consecutive (v. infra sezione “rateazioni”), a riprova dell’eccezionalità della disposizione.

Con la l. 27 febbraio 2015, n. 11, di conversione del d.l. 31 dicembre 2014, n. 192 (c.d. “Mille proroghe”), che ha aggiunto a quest’ultimo l’art. 10, c. 12-quinquies, il citato art. 11- bis è stato modificato, per consentire, sostanzialmente, una riapertura dei termini per la


24 E’, poi, specificato (art. 2) che il debitore che, trovandosi in una temporanea situazione di obiettiva difficoltà, intenda presentare, per la prima volta, un’istanza di dilazione, potrà chiedere alternativamente: a) un piano di rateazione ordinario fino ad un massimo di 72 rate mensili (costanti o variabili di importo crescente per ciascun anno), ai sensi del c. 1 dell’art. 19 del d.p.r. n. 602/1973; b) un piano di rateazione straordinario, fino ad un massimo di 120 rate mensili costanti, ai sensi dei cc. 1 e 1-quinquies dell’art. 19 del d.p.r. n. 602/1973, laddove sussista anche una comprovata e grave situazione di difficoltà legata alla congiuntura economica, per ragioni estranee alla responsabilità dello stesso debitore.

Qualora il debitore, nell’ipotesi di comprovato peggioramento della predetta situazione di obiettiva difficoltà, ritenga di presentare una successiva istanza di proroga, potrà chiedere, sia in presenza di un piano di rateazione ordinario che in presenza di un piano di rateazione straordinario, che gli venga concesso alternativamente: a) un piano di rateazione in proroga ordinario fino ad un massimo di 72 rate (costanti o variabili di importo crescente per ciascun anno), ai sensi dell’art. 19, c. 1-bis; b) un piano di rateazione in proroga straordinario fino ad un massimo di 120 rate, laddove sussista anche una comprovata e grave situazione di difficoltà legata alla congiuntura economica, per ragioni estranee alla propria responsabilità, ai sensi dell’art. 19, cc. 1-bis e 1- quinquies.

25 Il numero di rate del piano straordinario è determinato secondo le tabelle allegate al suddetto decreto.

fruizione del beneficio. Sulla scorta del novellato dettato normativo, a decorrere dal 1° marzo 2015, i presupposti per accedere alla nuova rateazione sono i seguenti:

1) i contribuenti debbono essere decaduti dal beneficio della rateazione (a prescindere dalla tipologia di piano precedentemente accordato) entro e non oltre il 31 dicembre 2014;

2) l’ammissione al nuovo piano di dilazione deve essere richiesta entro e non oltre il 31 luglio 2015.

Nel nuovo testo dell’art. 11-bis, il legislatore ha, infine, previsto espressamente che:

- a seguito della presentazione della richiesta del piano di rateazione, non possano essere avviate nuove azioni esecutive;

- non si possano rateizzare somme oggetto di riscossione coattiva fino a concorrenza dell’ammontare dei crediti vantati dal debitore nei confronti di una pubblica amministrazione e da questa segnalati all’agente della riscossione ai sensi dell’art. 00-xxx xxx

x.x.x. x. 000/0000.

Xx xxxxxxx di dilazione di somme iscritte a ruolo ha, infine, introdotto rilevanti modifiche il d.lgs. n. 159/2015, in un’ottica di massimo favore per i debitori in difficoltà, in relazione al contesto di grave congiuntura economica.

In particolare, con l’art. 10 del citato decreto, che ha modificato l’art. 19 del d.p.r. n.

602/1973, viene stabilito:

- che l’agente della riscossione conceda la rateazione delle somme iscritte a ruolo (con esclusione dei diritti di notifica iscritti a ruolo) fino ad un massimo di 72 rate mensili, dietro semplice richiesta del contribuente che dichiari di versare in temporanea situazione di obiettiva difficoltà. Ciò, a condizione che la richiesta abbia ad oggetto somme di importo non superiore a 50.000 euro, altrimenti la dilazione potrà essere concessa solo a fronte della presentazione di debita documentazione a comprova;

- che l'agente della riscossione, ricevuta la richiesta di rateizzazione, possa iscrivere l’ipoteca di cui all’art. 77 o il fermo di cui all’art. 86, solo nel caso di mancato accoglimento della richiesta, ovvero di decadenza ai sensi del comma 326. A seguito della presentazione di tale richiesta, fatta eccezione per le somme oggetto di verifica ai sensi dell’art. 48-bis, per le quali non può essere concessa la dilazione, non possono essere avviate nuove azioni esecutive sino all’eventuale rigetto della stessa e, in caso di relativo accoglimento, il pagamento della


26 Sono fatti comunque salvi i fermi e le ipoteche già iscritti alla data di concessione della rateizzazione.

prima rata determina l’impossibilità di proseguire le procedure di recupero coattivo precedentemente avviate27;

- che, in caso di decadenza dai piani di ammortamento concessi a decorrere dall’entrata in vigore della disposizione di cui trattasi, i debitori in difficoltà possano ottenere, comunque, a differenza di prima, un nuovo piano di rateizzazione28.

E’ poi rimodulato il numero delle rate non pagate che determinano la decadenza, che passa da otto a cinque rate, anche non consecutive. La ratio di tale modifica è da cogliersi nell’intento di evitare che la soppressione del divieto di rateizzare nuovamente un carico dopo che si è verificata la decadenza favorisca un utilizzo strumentale ed elusivo dell’istituto.

L’art. 15, c. 7, del medesimo d.lgs. n. 159/2015 estende, poi, la possibilità di riprendere la rateazione a beneficio dei c.d. decaduti nei 24 mesi antecedenti l’entrata in vigore del decreto.

Da ultimo, va segnalato il d.l. 24 giugno 2016, convertito dalla l. 7 agosto 2016, n. 160, che ha innalzato a 60.000 euro il limite di importo entro il quale la rateizzazione viene concessa su semplice richiesta motivata; ha introdotto la possibilità per tutti i contribuenti decaduti alla data del 1° luglio 2016 di essere riammessi al beneficio della rateizzazione presentando una nuova istanza, entro il 20 ottobre 2016, senza il preventivo pagamento delle rate scadute della precedente dilazione29; ha esteso i benefici previsti dal d.lgs. n. 159/2015, consentendo a tutti i contribuenti decaduti anche in data antecedente all’entrata in vigore del decreto legislativo, di richiedere una nuova dilazione, previo pagamento delle rate scadute (art. 13-bis).

Al riguardo, vista la stratificazione e farraginosità della normativa intervenuta in materia, con riferimenti temporali diversi, secondo Equitalia, andrebbe valutata da parte del legislatore, per ragioni di equità e di semplificazione, l’opportunità di introdurre una



27 Ciò, a condizione che non si sia ancora tenuto l’incanto con esito positivo o non sia stata presentata istanza di assegnazione, ovvero il terzo non abbia reso dichiarazione positiva o non sia stato già emesso provvedimento di assegnazione dei crediti pignorati.

28 Ciò, a condizione che, al momento della presentazione della relativa istanza, le rate del precedente piano, già scadute a tale data, vengano integralmente saldate. In tal caso naturalmente la dilazione sarà concedibile per un numero di rate non superiore a quello delle rate del vecchio piano non ancora scadute alla medesima data.

29 Si decade dalla rateazione accordata in base alla citata disposizione, al mancato pagamento di due rate anche non consecutive (art. 13-bis, c. 1).

disposizione che permetta, in ogni caso, al contribuente, indipendentemente dalla data in cui è stato concesso il piano di rateizzazione e da quella in cui si è verificata o si verificherà eventualmente la decadenza, di essere riammesso al beneficio della rateizzazione, saldando, contestualmente alla presentazione di una apposita richiesta, tutte le rate precedentemente scadute.


1.2. La gestione delle rateazioni accordate da Equitalia


La rilevanza del fenomeno “rateazioni” è evidente se si considera il numero delle istanze di dilazione presentate e la misura del carico tributario relativo.

A partire dal 2008 – anno in cui è stata attribuita agli agenti della riscossione la competenza in materia – fino al 31 dicembre 2015, Equitalia ha gestito circa 5,6 milioni di istanze di rateizzazione, per un valore di oltre 107 miliardi.

Nel corso del 2015, sono state presentate complessivamente 1.216.784 istanze di dilazione, per un totale di 22,7 miliardi. Al momento dell’istruttoria, risultavano accolte n.

1.179.308 istanze e respinte 28.189, per mancanza dei requisiti di legge.

La tabella 14, con riferimento all’ultimo biennio, dà conto delle istanze presentate, di quelle accordate, di quelle negate e, infine, di quelle successivamente revocate.


Tabella 14 - Istanze di rateizzazione gestite da Equitalia


(*dati in milioni)


Dilazioni dall'1/3/2008 all'1/1

2014

2015

2015 vs 2014


Numero protocolli


Carico protocollato (*)


Numero protocolli


Carico protocollato (*)


Numero protocolli


Carico protocollato (*)

2.217.892

27.312

2.581.667

31.509

363.775

4.197


a

Dilazioni presentate

nell'anno


966.723


18.478


1.216.784


22.757


250.061


4.279

b

Istanze esaminate

966.527

18.784

1.207.497

21.987

240.970

3.203

c

Concesse

954.536

17.194

1.179.308

19.820

224.772

2.626

d

Non concesse

11.991

1.590

28.189

2.167

16.198

577

e

Revocate

590.761

12.996

627.181

12.884

36.420

- 112

Dilazioni in essere al 31/12 (dilazioni all'1/1 + c - e)


2.581.667


31.509


3.133.794


38.445


552.127


6.936

Fonte: Equitalia.


Nel 2015, gli incassi da rateazione hanno rappresentato circa il 50 per cento del totale

degli incassi da ruolo, un dato crescente rispetto a quello dell’anno precedente, a conferma di un trend costantemente in crescita degli incassi da rateazione rispetto agli incassi totali da ruolo, come risulta dalla tabella che segue, rappresentativa dei dati relativi agli anni 2010-2015.


Tabella 15 - Incassi da rateazione gestiti da Equitalia


(dati in milioni)


2010

2011

2012

2013

2014

2015

Totale riscosso da ruolo

8.876,0

8622,4

7530,7

7133,5

7411,2

8243,8

Incassi da rateazione

3.212,6

3.409,3

3.066,4

3.333,8

3.404,9

4.091,2

% sul totale riscosso

36,2%

39,5%

40,7%

46,7%

45,9%

49,6%

Fonte: Equitalia.


Di grande interesse anche i dati analitici riportati dalla tabella 16, che rappresenta le rateazioni attive, alla data del 31 dicembre 2015, distinguendole per tipologia di soggetto richiedente, per la relativa fascia di debito, nonché per il numero delle rate concesse.


Tabella 16 - Distinzione delle rateazioni concesse e non revocate al 31 dicembre 2015


Tipo contribuente


Numero

Importo

Persone fisiche

52,3%

18,9%

Ditte individuali

34,7%

26,4%

Persone giuridiche

13,0%

54,7%

Fascia di debito


Numero

Importo

Fino a 5.000 euro

70,4%

11,1%

Da 5.000 a 50.000 euro

26,8%

36,1%

Oltre 50.000 euro

2,8%

52,8%

Numero di rate


Numero

Importo

Fino a 12

35,3%

3,9%

Da 13 a 60

40,8%

22,1%

Da 61 a 72

22,2%

59,0%

Oltre 72

1,7%

15,0%

Fonte: Equitalia.


Come si evince dai dati esposti, le persone fisiche che hanno usufruito dell’istituto in argomento si attestano sul 52,3 per cento dei soggetti che risultano interessati da una rateazione attiva, per un importo di debito che rappresenta il 18,9 per cento di quello

complessivamente rateizzato. L’importo del debito rateizzato, riferito alle persone giuridiche e alle ditte individuali, pur rappresentando il 47,7 per cento dei soggetti intestatari di un piano di rateazione, è pari all’81,1 per cento del complessivo debito in rateazione.

Sui temi trattati, qualche utile spunto di riflessione può derivare dal raffronto, sia pure molto sommario, con la disciplina di altri paesi.

Il prospetto allegato n. 1 pone a confronto modalità e requisiti per accedere alla dilazione di pagamento nella normativa dei diversi paesi presi a confronto. La regolamentazione con maggiore flessibilità a favore del debitore pubblico sembra essere proprio quella italiana, con la possibilità di dilazione fino a dieci anni e con una tolleranza fino a otto rate non pagate, prima di arrivare alla decadenza.

Il successivo prospetto allegato n. 2 pone a confronto, invece, i poteri dell’ente che provvede alla riscossione in ordine all’ipotesi di ridefinizione del debito tributario. Ne emerge una gamma diversificata di soluzioni adottate nei vari paesi, che vanno da un potere abbastanza ampio di riduzione del debito per imposte, sanzioni e interessi, attraverso accordi diretti con il contribuente, nel Regno Unito, in Francia e in Germania, sia pure con presupposti diversi, alla possibilità di accedere ad un accordo con il contribuente, in Spagna e in Italia, soltanto nel caso di procedure concorsuali, fermo restando che tale potere è, comunque, riservato all’ente creditore.


2. Le rateazioni operate dall’Agenzia delle entrate. Il quadro normativo di riferimento


Numerosi interventi normativi, in particolare degli anni 2011 e 2012, hanno ampliato l’accesso all’istituto della rateazione accordata dall’Agenzia delle entrate.

Si fa riferimento, in particolare:

- all’abolizione del limite minimo di 2.000 euro originariamente previsto per l’accesso automatico al beneficio della rateazione delle comunicazioni degli esiti del controllo delle dichiarazioni fiscali;

- all’introduzione, per tutte le ipotesi di rateazione, della possibilità di pagamento tardivo della rata da eseguirsi nel termine di scadenza della rata successiva evitando, in tal modo, l’immediata decadenza dal beneficio;

- all’abolizione dell’obbligo per il contribuente di prestare garanzia mediante fideiussione

bancaria o polizza fideiussoria, nell’ipotesi di rateazione di importi superiori a 50.000 euro, disposizione che comportava un onere economico aggiuntivo costituito dal costo della fideiussione, spesso di rilevante importo;

- all’eliminazione della preclusione all’accesso al beneficio della dilazione, di cui all’art. 19 del d.p.r. n. 602/1973, relativamente alla cartella di pagamento emessa a seguito della decadenza dalla rateazione degli importi risultanti dalla comunicazione degli esiti del controllo automatizzato o formale.

Il d.lgs. n. 159/2015 ha introdotto ulteriori modifiche, tra l’altro, con riferimento alla disciplina dei versamenti − in unica soluzione o in forma rateale − delle somme dovute a seguito dell’attività di controllo dell’Agenzia delle entrate.

Di seguito si riporta sinteticamente la disciplina relativa alla rateazione, con riferimento ai diversi istituti.

Con riferimento ai pagamenti dovuti a seguito di controllo delle dichiarazioni fiscali (controllo automatizzato e controllo formale ai sensi, rispettivamente, degli artt. 36-bis e 36-ter, d.p.r. 29 settembre 1973, n. 600), la rateazione della pretesa tributaria è rimessa alla discrezionalità del contribuente e prescinde da qualsiasi valutazione dell’ufficio. La normativa, infatti, riconosce al contribuente il diritto ad eseguire il pagamento dilazionato senza condizioni, limitandosi a prestabilire il numero massimo di rate consentite in funzione del solo importo dei tributi da versare. In particolare, il versamento dilazionato può avvenire in un numero massimo di: a) otto rate trimestrali (in precedenza erano sei) di pari importo per somme fino a 5.000 euro; b) venti rate trimestrali di pari importo per somme superiori a 5.000 euro.

La rateazione a seguito dell’attività di controllo sostanziale relativamente agli avvisi di accertamento (emessi ai sensi dell’art. 42 del d.p.r. n. 600/1973, e dell’art. 29, c. 1, lett. a) del d.l. n. 78/2010), agli avvisi di rettifica e liquidazione (emessi ai sensi dell’art. 52 del d.p.r. 26 aprile 1986, n. 131) e agli avvisi di accertamento e liquidazione (emessi ai sensi dell’art. 35 del d.lgs. 31 ottobre 1990, n. 346), è prevista nelle ipotesi di definizione di cui al d.lgs. 19 giugno 1997, n. 218, ovvero di adesione o di rinuncia all’impugnazione con acquiescenza ai rilievi contenuti nell’avviso di accertamento.

E’ riconosciuta la possibilità di eseguire il pagamento dilazionato dei tributi a prescindere da qualsiasi valutazione dell’ufficio sulla situazione di difficoltà ad adempiere del

contribuente. Si applicano, al riguardo, le disposizioni contenute nell’art. 8 del d.lgs. n. 218/1997. In particolare, la normativa prevede un numero massimo di rate in funzione dell’ammontare delle somme dovute: a) otto rate trimestrali di pari importo per importi fino a 50.000 euro; b) sedici rate trimestrali (in precedenza erano dodici) di pari importo per importi superiori a 50.000 euro.

E’ intervenuta anche una semplificazione negli adempimenti e, quindi, una riduzione dei margini di errore nella gestione dei versamenti da parte del contribuente, con riferimento alla decorrenza degli interessi, alla scadenza delle rate, del trimestre, etc.30

Nella fase pre-contenziosa, la dilazione di pagamento è prevista per il versamento delle somme derivanti da accordi di mediazione (ai sensi dell’art. 17-bis del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546)31 relativi ad atti impugnabili emessi dall’Agenzia delle entrate (notificati a decorrere dal 1° aprile 2012) di valore non superiore a 20.000 euro, relativamente ai quali l’esperimento del tentativo di mediazione è obbligatorio a pena di improcedibilità del ricorso giurisdizionale.

Va poi segnalato, con riferimento alla conciliazione, che, a seguito delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 156/2015, il versamento delle somme dovute in unica soluzione o della prima rata non rileva più ai fini del perfezionamento della conciliazione32.

La disciplina della conciliazione giudiziale33, prima contenuta nel solo art. 48 del d.lgs. n. 546/1992, è ora contenuta in tre articoli che regolano la conciliazione fuori udienza (art. 48), la conciliazione in udienza (art. 48-bis) e il pagamento delle somme dovute (art. 48-ter).

In particolare, l’art. 48-ter, c. 4, dispone che per il versamento rateale delle somme dovute


30 Il versamento della prima rata deve avvenire entro il termine perentorio di venti giorni dalla redazione dell’atto di adesione ai fini del perfezionamento dell’atto stesso (art. 9 del d.lgs. n. 218/1997) ed entro il termine di presentazione del ricorso in caso di omessa impugnazione (art. 15 del d.lgs. n. 218/1997). Il rispetto del suddetto adempimento consente al contribuente di beneficiare della riduzione delle sanzioni ad un terzo. Sulle rate successive alle prime sono dovuti gli interessi nella misura del tasso legale calcolati dalla data di versamento della prima rata. Il mancato pagamento anche di una sola delle rate, diverse dalla prima, entro il termine di pagamento della rata successiva, determina la decadenza dal beneficio con la conseguente iscrizione a ruolo delle somme ancora dovute, nonché della sanzione prevista per l’ipotesi di omesso versamento (art. 13 d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 471), applicata in misura doppia sull’importo del tributo ancora dovuto.

31 L’istituto è stato introdotto dall’art. 39, c. 9, d.l. 6 luglio 2011, n. 98.

32 In particolare, l’art. 48 del citato d.lgs. n. 546/1992, nella sua nuova formulazione, stabilisce, al comma 4, che la conciliazione si perfeziona con la sottoscrizione dell’accordo, così come il nuovo art. 48-bis del medesimo decreto dispone, al comma 3, che la conciliazione si perfeziona con la redazione del processo verbale nel caso di conciliazione in udienza.

33 Per effetto del d.lgs. n. 156/2015, che ha introdotto l’art. 48-bis nel d.lgs. n. 546/1992, la conciliazione giudiziale non è più limitata al solo primo grado di giudizio, ma è ammessa anche innanzi alla Commissione tributaria regionale.

si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni previste per l’accertamento con adesione dall’art. 8 del d.lgs. 19 giugno 1997, n. 218 e, pertanto, le somme dovute possono essere versate anche ratealmente in un massimo di otto rate trimestrali di pari importo o in un massimo di sedici rate trimestrali se le somme dovute superano i 50.000 euro.

La disciplina degli inadempimenti in tema di pagamento (in unica soluzione e in forma rateale) delle somme dovute è stata opportunamente inserita in un unico articolo, ossia nell’art. 15-ter del d.p.r. n. 602/1973, introdotto dall’art. 3 del d.lgs. n. 159/2015, rubricato “Inadempimenti nei pagamenti delle somme dovute a seguito dell’attività di controllo dell’Agenzia delle entrate”.

Il medesimo art. 15-ter del d.p.r. n. 602/1973 contiene, tra l’altro, la disciplina del c.d. “lieve inadempimento”, che ricorre ogni qualvolta ritardi di breve durata ovvero errori di limitata entità nel versamento delle somme dovute non comportano per il contribuente la perdita dei benefici e quindi, a seconda dei casi, non precludono il perfezionamento degli istituti definitori né determinano la decadenza dalla rateazione.


2.1. La gestione delle rateazioni accordate dall’Agenzia delle entrate


La tabella che segue riporta gli importi complessivamente rateizzati dall’ente impositore, negli anni dal 2012 al 2015, distintamente per classi di importo.


Tabella 17 - Rateazioni operate dall’Agenzia delle entrate per classi di importo


dati in milioni

Importi rateizzati al 31/12


fino a 5.000

da 5.001 a

20.000

da 20.001 a

100.000

da 100.001 a

1.000.000

da 1.000.001

a 50.000.000

oltre 50.000.000


Totale

2012

86,4

373,9

651,3

708,5

674,2

242,4

2.736,8

2013

86,2

347,2

593,0

655,4

495,4

-

2.177,2

2014

85,2

321,8

523,6

593,7

685,7

82,6

2.292,7

2015

82,6

273,2

479,3

529,2

377,9

0

1.742,0

Fonte: Agenzia delle entrate.


L’importo complessivamente rateizzato risulta, nel 2015, superiore a 1,74 miliardi, in riduzione rispetto agli anni precedenti, probabilmente in relazione anche alla flessione

dell’attività di accertamento nell’anno considerato34. Le fasce maggiormente interessate alle rateazioni risultano quelle a partire dai 20.000 euro.

Nel prospetto allegato n. 1 (formulato, come gli altri due prospetti pure allegati, sulla base di uno studio di Equitalia “Sistemi e procedure di riscossione tributi in Europa”) è riportato un confronto con altri paesi europei sul tema della dilazione dei pagamenti.

La regolamentazione italiana, al riguardo, appare quella più favorevole al debitore. E’ il caso di osservare che la rateazione, accordata in prevalenza dall’agente della riscossione più che dall’ente creditore, come sarebbe fisiologico (con minori oneri per il debitore), con criteri pressoché automatici e senza garanzie finanziarie (che in altri paesi europei accompagnano l’automatismo della rateazione), e in mancanza di una valutazione del profilo fiscale dei richiedenti, per di più con la possibilità di proroghe di rateazioni già decadute, si presta a usi dilatori, suscettibili di pregiudicare le residue possibilità di recupero del credito. Andrebbe valutata l’opportunità di ancorare, quantomeno con riferimento alle situazioni di maggiore significatività, la concessione/esclusione dalla rateizzazione ad un motivato giudizio prognostico sulla credibilità economico-fiscale del soggetto, responsabilizzando l’ente impositore e l’agente della riscossione per una opportuna, oggettiva considerazione delle specificità dei singoli casi, in una cornice di criteri normativamente determinati.


34 V. Sezioni Riunite - Relazione sul rendiconto generale dello Stato per il 2015.

CAPITOLO V

LE QUOTE INESIGIBILI


Sommario: 1. Premessa. - .2. Il quadro normativo di riferimento. - 3. La gestione delle quote inesigibili. Le proroghe. - 4. Il riflesso nel bilancio dello Stato degli esiti della mancata riscossione e la classificazione dei crediti per grado di esigibilità.


1. Premessa


La quota inesigibile è la parte del singolo credito (per capitale, sanzioni ed interessi, insieme denominati “partita”), iscritto a ruolo in capo a ciascun soggetto debitore, che, nonostante l’attivazione delle procedure cautelari ed esecutive previste dalla legge, non è stato possibile incassare.

L’Agente della riscossione deve chiedere all’ente creditore il “discarico” delle “partite” non riscosse mediante una “comunicazione di inesigibilità”, con cui dimostra che l’attività di recupero è stata comunque svolta nel rispetto della legge (art. 19 d.lgs. n. 112/1999). Con il discarico, l’ente creditore riconosce la correttezza delle procedure eseguite dall’agente della riscossione per recuperare il credito e lo esonera dall’obbligo del riversamento in misura integrale; nel caso in cui l’ente creditore contesti l’operato dell’agente della riscossione, la controversia può essere definita in via agevolata con il pagamento, da parte dell’agente, di un ottavo dell’importo iscritto a ruolo, maggiorato degli interessi legali. Il rigetto della domanda di discarico obbliga l’agente della riscossione al rimborso anche delle spese eventualmente già rimborsate. In particolare, qualora dette spese siano state oggetto di anticipazione ai sensi dell’attuale c. 3, art. 17, d.lgs. n. 112/1999, sulle stesse andranno calcolati gli interessi legali.

Soltanto allorché sia stato concesso il discarico, l’agente della riscossione può “restituire” i crediti agli enti impositori, che procedono alla cancellazione degli stessi dai propri bilanci.

2. Il quadro normativo di riferimento


Il discarico per inesigibilità delle quote iscritte a ruolo è disciplinato dagli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112/199935. Tali disposizioni, già oggetto di numerosi interventi normativi nel corso del tempo, sono state completamente rivisitate dalla l. n. 190/2014 (legge di stabilità 2015) che, in particolare, ha modificato l’art. 19, concernente le condizioni, i termini, le cause di perdita del diritto al discarico, nonché i poteri dell’ente impositore fino a quando non interviene il discarico, nonché l’art. 20, che regolamenta la procedura di discarico e la reiscrizione nei ruoli.

E’ utile riportare, sia pure sinteticamente, la disciplina dell’inesigibilità ante l. n.

190/2014.

L’art. 19 del d.lgs. n. 112/1999, il quale, nella sua originaria formulazione, prevedeva che l’agente della riscossione presentasse la comunicazione di inesigibilità entro tre anni dalla consegna del carico, cui avrebbe dovuto far seguito il controllo a campione da parte dell’ente impositore nei successivi tre anni, è stato oggetto di ripetute modifiche normative, per effetto delle quali sono stati più volte differiti sia il termine per la presentazione della comunicazione di inesigibilità, sia il termine per il controllo36.

Pertanto, sulla base di tali modifiche, il termine per la presentazione delle comunicazioni di inesigibilità relative ai ruoli consegnati fino al 31 dicembre 2011 era fissato al 31 dicembre 2014 e il termine per l’attività di controllo da parte degli uffici sarebbe dovuto decorrere dal 1° gennaio 2015. Per quanto concerneva, invece, i ruoli affidati successivamente al 31 dicembre 2011, risultavano vigenti i termini ordinari stabiliti dall’art. 19 del d.lgs. n. 112/1999.


35 “Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla l. 28 settembre 1998, n. 337”.

36 Il quadro normativo di riferimento era rappresentato dalle seguenti disposizioni:

- art. 3, c. 12, del d.l. n. 203/2005, convertito con modificazioni dalla l. n. 248/2005, in base al quale, per i ruoli consegnati fino al 31 dicembre 2011 alle società partecipate da Equitalia, le comunicazioni di inesigibilità avrebbero dovuto essere presentate entro il 31 dicembre 2014;

- art. 36, c. 4-quinquies, del d.l. n. 248/2007, convertito con modificazioni dalla l. n. 31/2008, in base al quale, per i ruoli consegnati fino al 31 dicembre 2011 alle società partecipate da Equitalia che hanno aderito alla sanatoria di cui all’art. 1, cc. 426 e 426-bis, della l. n. 311/2004, le comunicazioni di inesigibilità, anche ai fini della sanatoria, avrebbero dovuto essere presentate o integrate entro il 31 dicembre 2014;

- art. 36, c. 4-sexies, del d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito con modificazioni dalla l. 28 febbraio 2008, n. 31, in base al quale, “per tutte le comunicazioni di inesigibilità anche integrative, il cui termine di presentazione è fissato al 31 dicembre 2014, il termine previsto dall’art. 19, c. 3, del d.lgs. n. 112/1999, decorre dal 1° gennaio 2015”.

Come già detto, la l. n. 190/2014 ha riscritto la disciplina contenuta negli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112/199937, rivisitando sensibilmente i criteri di controllo delle comunicazioni di inesigibilità.

Precisamente, nell’art. 19, è stata inserita la previsione relativa alla presentazione nel termine triennale, decorrente dalla data di consegna del ruolo, della comunicazione di inesigibilità, fatto salvo quanto diversamente previsto da specifiche disposizioni di legge38. La disciplina della perdita del diritto al discarico conseguente alla mancata riscossione per fatto imputabile al concessionario è stata modificata, per precisare che tale diritto non viene meno se le irregolarità ed i vizi compiuti nell’attività di notifica della cartella di pagamento e nella procedura esecutiva “non pregiudicano, in ogni caso, l’azione di recupero”. E’ stata poi abolita, quale causa di perdita del diritto al discarico, la mancata

presentazione della relazione annuale sullo stato delle procedure.

Per le quote oggetto di comunicazione di inesigibilità che non sono soggette a successiva integrazione, presentate in uno stesso anno solare, è stato previsto che il discarico automatico si produce decorso il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello della presentazione della comunicazione, salve, tuttavia, le comunicazioni per le quali l’ente creditore abbia, entro il predetto termine, avviato l’attività di controllo di cui all’art. 20. Viene precisato, inoltre, che i crediti corrispondenti alle quote discaricate sono eliminati dalle scritture patrimoniali dell’ente creditore. Con riferimento al controllo, sono stati aumentati (dai 30 precedentemente previsti) a 120 giorni i termini entro i quali l’agente deve trasmettere, all’ufficio dell’ente creditore che l’abbia richiesta, la documentazione relativa alle quote per le quali lo stesso ufficio intende esercitare il controllo di merito: il ritardo o l’omissione della messa a disposizione della documentazione comporta la perdita del diritto al discarico della relativa quota. E’ stato, infine, introdotto un comma 6-bis, nel quale si prevede che l’ente creditore adotti, nelle more dell’eventuale discarico delle quote affidate, i provvedimenti necessari ai fini dell’esecuzione delle pronunce rese nelle controversie in cui


37 Cfr. commi, rispettivamente, 682, per l’art. 19, e 683, per l’art. 20.

38 La trasmissione della predetta comunicazione deve avvenire anche se, alla scadenza del triennio, le relative quote siano state interessate da procedure esecutive o cautelari avviate, da contenzioso pendente, da accordi di ristrutturazione o transazioni fiscali e previdenziali in corso, da insinuazioni in procedure concorsuali ancora aperte, ovvero da dilazioni in corso. In queste ipotesi, la comunicazione assume valore informativo e deve essere integrata entro il 31 dicembre dell’anno di chiusura delle attività in corso ove la quota non sia integralmente riscossa. Coerentemente, viene riformulata la lett. c) del c. 2, che indica quale causa di perdita del diritto al discarico la mancata presentazione della comunicazione di inesigibilità.

è parte l’agente della riscossione.

L’art. 20 è stato integralmente sostituito. Il c. 1 disciplina la procedura per l’ammissione o il rifiuto del discarico per inesigibilità, stabilendo che la stessa prenda avvio con la notifica all’agente della riscossione della comunicazione di avvio del procedimento, nella quale può essere contestualmente richiesta all’agente la trasmissione della documentazione ai sensi dell’art. 19, c. 639. E’ previsto (c. 2) che il controllo dell’ente creditore sulle quote inesigibili venga effettuato “tenuto conto del principio di economicità dell’azione amministrativa e della capacità operativa della struttura di controllo” di norma, in misura non superiore al 5 per cento delle quote comprese nelle comunicazioni di inesigibilità presentate in ciascun anno: è singolare che, per il controllo, venga disposto un limite massimo, “non superiore”, anziché un più congruo limite minimo “almeno del 5 per cento”. Un generale rafforzamento del processo di verifica della correttezza, efficacia ed efficienza dell’attività di riscossione appare, infatti, esigenza ineludibile.

Sono pure disciplinate (c. 4) le modalità di definizione agevolata con le quali l’agente della riscossione, a seguito della notifica del provvedimento definitivo da parte dell’ente creditore, può definire la relativa controversia. Al riguardo, si prevede che, entro novanta giorni dalla notifica di tale provvedimento definitivo, l’agente possa, a tal fine, versare una somma, maggiorata degli interessi legali decorrenti dal termine ultimo previsto per la notifica della cartella, pari a 1/8 dell’importo iscritto a ruolo e alla totalità delle spese di cui all’art. 17, cc. 6 e 7-ter del d.lgs. n. 112/1999, se rimborsate dall’ente creditore. Ove non proceda a tale “definizione agevolata”, l’agente può, invece, ricorrere alla Corte dei conti. Se, tuttavia


39 L’ufficio dell’ente creditore, qualora ritenga non rispettate, in particolare, le disposizioni dell’art. 00, x. 0, xxxx. x), x), x-xxx) xx x) (xxxxx, rispettivamente: mancata notificazione, imputabile all’agente della riscossione, della cartella di pagamento, mancato svolgimento dell’azione esecutiva, diversa dall’espropriazione mobiliare, su tutti i beni del contribuente risultanti in Anagrafe tributaria, mancato svolgimento delle attività conseguenti alle segnalazioni di azioni esecutive e cautelari effettuate dall’ufficio, mancata riscossione delle somme iscritte a ruolo, se imputabile all’agente della riscossione), notifica l’atto di contestazione all’agente, a pena di decadenza, entro 180 giorni, decorrenti dalla comunicazione di avvio del procedimento ovvero, nel caso in cui sia intervenuta richiesta di documentazione, dalla trasmissione della stessa. L’atto di contestazione deve contenere, a pena di nullità, “l’esposizione analitica delle omissioni e dei vizi o delle irregolarità riscontrati in rapporto alla descrizione delle corrette modalità di svolgimento dell’attività”. All’agente è, quindi, attribuito un termine di novanta giorni per produrre eventuali osservazioni, decorso il quale, l’ufficio provvederà, a pena di decadenza, entro i successivi sessanta giorni, ad ammettere o rifiutare il discarico con provvedimento a carattere definitivo. Laddove, invece, le eventuali osservazioni prodotte facciano emergere “la possibilità di riattivare proficuamente le attività esecutive”, si prevede che l’ente creditore assegni all’agente un termine non inferiore a dodici mesi per l’espletamento di nuove azioni, riservando la decisione allo scadere di tale termine.

l’agente non procede alla definizione agevolata o al ricorso, la somma dallo stesso dovuta è pari a 1/3 dell’importo iscritto a ruolo con aggiunta degli interessi e delle spese40.

E’ previsto (c. 6), altresì, che l’ente creditore, “qualora nell’esercizio della propria attività istituzionale individui, successivamente al discarico, l’esistenza di significativi elementi reddituali o patrimoniali riferibili agli stessi debitori, può, a condizione che non sia decorso il termine di prescrizione decennale, sulla base di valutazioni di economicità e delle esigenze operative, riaffidare in riscossione le somme, comunicando all’agente della riscossione i nuovi beni da sottoporre a esecuzione, ovvero le azioni cautelari o esecutive da intraprendere”41.

I cc. 684-688 contengono disposizioni finalizzate, di fatto, a disciplinare gli effetti del nuovo sistema sia sulle quote già affidate agli agenti della riscossione, sia sui relativi rapporti tra questi ultimi e gli enti creditori42.


40 Il comma 5 esclude dall’applicazione della definizione agevolata di cui al precedente comma 4, i ruoli relativi alle risorse proprie tradizionali e agli atti di accertamento “esecutivi” emessi dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli, ai sensi dell’art. 9, x. 0-xxx, xxx x.x. x. 00/0000 per la riscossione delle medesime entrate. Per tali ruoli, l’agente, ove non proceda con ricorso alla Corte dei conti, dovrà corrispondere la somma pari all’importo iscritto a ruolo con aggiunta degli interessi e delle spese.

41 Per la definizione delle modalità di affidamento delle predette somme, la norma prevede l’emanazione di un decreto del Ministro dell’economia. Si stabilisce, infine, che, nelle ipotesi in argomento, l’azione dell’agente della riscossione sia preceduta dalla notifica dell’avviso di intimazione previsto dall’art. 50 del d.p.r. n. 602/1973.

42 In particolare:

- il c. 684 disciplina la presentazione delle comunicazioni di inesigibilità relative a quote affidate agli agenti della riscossione, dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2014, anche da soggetti creditori che hanno cessato o cessano di avvalersi delle società del gruppo Equitalia. In sostanza, tali comunicazioni sono presentate, rispettivamente:

- per i ruoli consegnati nell’anno 2014: entro il 31 dicembre 2017;

- per i ruoli consegnati negli anni precedenti: per singole annualità di consegna partendo dalla più recente, entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo al 2017;

- il c. 685 detta, in particolare (e in deroga alle disposizioni del c. 684) le regole per la restituzione agli agenti della riscossione delle stesse spese, maturate negli anni 2000-2013, per le procedure poste in essere per conto dei comuni;

- il c. 686 dispone che, fino alla data di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità relative alle quote affidate agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 sino al 31 dicembre 2014, l’agente della riscossione resta legittimato a effettuare la riscossione delle somme non pagate, ai sensi del d.p.r. n. 602/1973, anche per le quote relative ai soggetti creditori che hanno cessato o cessano di avvalersi delle società del gruppo Equitalia;

- le comunicazioni di inesigibilità in questione saranno sottoposte a controllo ai sensi dei richiamati artt. 19 e 20, come modificati. Le quote inesigibili, di valore inferiore o pari a 300 euro (ad esclusione di quelle afferenti alle risorse proprie tradizionali), non sono assoggettate al controllo di cui all’art. 19 (c. 688).

I numerosi interventi legislativi che si sono susseguiti hanno lasciato, tuttavia, irrisolto il problema della enorme mole di crediti non riscossi e delle cosiddette quote inesigibili che hanno continuato a crescere.


3. La gestione delle quote inesigibili. Le proroghe


La normativa vigente prevede, in via ordinaria, che l’agente della riscossione effettui le comunicazioni di inesigibilità entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo. Tuttavia, l’esistenza di una consistente mole di arretrati ha indotto a disporre ripetutamente il differimento dei termini di presentazione delle comunicazioni, rimodulando, in parallelo, quelli per il controllo da parte degli enti creditori, come riportato nella tabella che segue.


Tabella 18 - Termini di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità e di controllo da parte degli enti creditori



d.l. 203/2005


d.l. 159/2007


d.l. 194/2009


d.l. 98/2011


d.l. 216/2011


d.l. 228/2012

Xxxxxxx comunicazioni

inesigibilità


31 ottobre 2008

30 settembre

2010

30 settembre

2011

30 settembre

2012

31 dicembre

2013

31 dicembre

2014

Data consegna ruoli

31 agosto 2005

30 settembre

2007

30 settembre

2008

30 settembre

2009

31 ottobre

2010

31 dicembre

2011

Termini di decorrenza del

controllo uffici

1 novembre

2009


1 ottobre 2010


1 ottobre 2011


1 ottobre 2012


1 gennaio 2014


1 gennaio 2015

Fonte: Equitalia.


La soluzione è stata così rinviata di anno in anno, con il risultato di aggravare il problema facendo lievitare la massa di quote inesigibili. Esse sono per circa un terzo riconducibili alle società concessionarie private, che, fino al 2006, hanno gestito il servizio nazionale della riscossione. La tabella che segue riporta l’importo residuo al 31 dicembre 2015, per crediti risalenti agli anni dal 2000 al 2013, con specifica indicazione anche del numero totale delle partite43. E’ evidente che dal 2002, che registra l’importo minimo, pari a 16,4 miliardi, c’è stata una crescita costante delle quote inesigibili fino a raggiungere i 72 miliardi del 2012 e 2013, per un totale di 601 miliardi.


43 Con riferimento al numero totale delle partite con residuo al 31 dicembre 2015, Equitalia fornisce il dato 201,6 anziché 201,8, forse dovuto ad arrotondamenti.

Tabella 19 - Partite inesigibili al 31 dicembre 2015


Data consegna ruolo

N. totale partite con residuo al 31/12/2015

Importo residuo al 31/12/2015

(milioni)

(miliardi)

2000

15,4

33,3

2001

8,9

18,2

2002

7,6

16,4

2003

8,2

17,3

2004

9,2

22,8

2005

11

33,2

2006

13,6

44

2007

13,7

44

2008

15,3

43,3

2009

16,5

54,4

2010

18,7

62,8

2011

17,6

67,3

2012

22,8

72

2013

23,3

72

TOTALE

201,8

601

Fonte: Equitalia.


Riferisce Equitalia che le proroghe hanno avuto anche l’ulteriore effetto negativo di imporre al gruppo Equitalia la notifica di un ingente volume di avvisi di intimazione allo scopo di interrompere la prescrizione di tali crediti, per non pregiudicare l’ipotesi eventuale di segnalazione di nuovi beni da sottoporre a esecuzione. Tale effetto è stato in parte mitigato dalla contestuale possibilità per Equitalia di effettuare la puntuale ricognizione dei crediti, nel momento in cui i dati ad essi relativi migravano dai vari sistemi informativi al sistema unico della riscossione.

Come già precisato, la legge di stabilità 2015 è nuovamente intervenuta in materia, ridefinendo i termini di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità per i carichi affidati agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2014.

Resta, invece, confermato il normale termine triennale per la presentazione delle comunicazioni relative a quote contenute nei ruoli consegnati dal 2014 in poi: quelli del 2014 nel 2017, quelli del 2015 nel 2018 e così via.

Per gli arretrati, con una soluzione che dà adito a indubbie perplessità, è stato introdotto un particolare calendario, prevedendo che le comunicazioni di inesigibilità per i ruoli consegnati nel 2013 debbano essere presentate nel 2018, quelle relative ai ruoli del 2012 nel 2019 e così via, risalendo fino ai ruoli del 2000 per i quali le comunicazioni avverranno nel 2031, come riportato nella tabella che segue.

Tabella 20 - Termini di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità rispetto all’anno di consegna dei ruoli



Data consegna ruoli

Termini di presentazione delle comunicazioni di inesigibilità

Anno 2013

31 dicembre 2018

Anno 2012

31 dicembre 2019

Anno 2011

31 dicembre 2020

Anno 2010

31 dicembre 2021

Anno 2009

31 dicembre 2011

Anno 2008

31 dicembre 2023

Anno 2007

31 dicembre 2024

Anno 2006

31 dicembre 2025

Anno 2005

31 dicembre 2026

Anno 2004

31 dicembre 2027

Anno 2003

31 dicembre 2028

Anno 2002

31 dicembre 2029

Anno 2001

31 dicembre 2030

Anno 2000

31 dicembre 2031

Fonte: Equitalia.


L’obiettivo è quello di permettere agli agenti della riscossione di concentrarsi sulla lavorazione delle partite più recenti, trascurando quelle più risalenti per le quali le possibilità di incassare il credito sono diventate oggettivamente modeste, e forse anche, come sostiene Equitalia, di ripartire nel corso di più annualità l’onere derivante dai rimborsi delle spese per le procedure cautelari ed esecutive degli agenti della riscossione, quando non siano state anticipate.

E’ evidente, peraltro, che, considerata la massa e la vetustà delle quote inesigibili accumulatesi nel tempo, non solo la possibilità di riscossione delle partite più risalenti è assolutamente modesta, ma è anche improbabile un controllo effettivo delle procedure poste in essere dall’agente della riscossione da parte degli uffici degli enti impositori (Agenzia delle entrate; Agenzia delle dogane; Inps, comuni; province; regioni; enti pubblici vari, etc.).

Si tratta di un’evenienza largamente annunciata perché già al momento della nascita di Equitalia il problema aveva dimensioni rilevanti (riferibili alla responsabilità degli ex concessionari). Probabilmente, allora, andava organizzato un vero e proprio servizio di audit, per il periodo successivo all’avvento di Equitalia, lasciando distinto il controllo sui ruoli consegnati precedentemente.

In conclusione, la ricostruzione del fenomeno ha evidenziato una lievitazione negli anni

delle quote inesigibili, con una conseguente imponente stratificazione delle partite creditorie da trattare (da parte degli agenti della riscossione) e da controllare (da parte degli enti impositori). In particolare, gli enti dovrebbero sottoporre a controllo le procedure effettuate dall’agente della riscossione tutte le volte che viene presentata la comunicazione di inesigibilità e, nel frattempo, procedere ogni anno alla determinazione dei residui attivi (somme accertate e non ancora riscosse), ai fini della corretta redazione dei rispettivi bilanci. E’ accaduto, invece, che il legislatore sia intervenuto più volte con provvedimenti di definizione delle domande di rimborso e di discarico (ora comunicazioni di inesigibilità) delle somme iscritte a ruolo, prescindendo da forme di controllo analitico delle attività poste in essere.

E’ evidente, dunque, la necessità che l’amministrazione dia urgente avvio alla prevista attività di indirizzo e controllo, con un’ordinata pianificazione della gestione delle partite inesigibili, per non arrivare impreparati alle nuove scadenze.

La legge di stabilità 2013, come già detto, ha istituito il “Comitato di indirizzo e verifica dell’attività di riscossione mediante ruolo”, incaricato, con riguardo alle somme affidate a decorrere dal 1° gennaio 2015, di elaborare annualmente criteri di individuazione delle categorie dei crediti oggetto di recupero coattivo e linee guida per lo svolgimento mirato e selettivo dell’azione di riscossione, tenendo conto “della capacità operativa degli agenti della riscossione e dell’economicità della stessa azione”, nonché criteri di controllo dell’attività svolta sulla base delle indicazioni impartite. La legge di stabilità 2014 ha aggiunto, quale ulteriore criterio da determinare annualmente, la “individuazione mirata e selettiva, nel rispetto dei principi di economicità ed efficacia, delle posizioni da sottoporre a controllo puntuale, tenuto conto della capacità operativa delle strutture a tal fine deputate”.

È stato altresì previsto che la Ragioneria generale dello Stato possa proporre al comitato gli interventi necessari a potenziare l’attività di riscossione e che gli agenti forniscano al Ministero dell’economia la valutazione del grado di esigibilità dei crediti. Tale valutazione, in particolare, dovrebbe essere effettuata, “singolarmente per i crediti di importo superiore a 500.000 euro e, in forma aggregata, tenuto conto dell’andamento delle riscossioni degli anni precedenti, per i crediti di importo inferiore”, e potrebbe costituire un concreto supporto per operare nei bilanci degli enti creditori la corretta svalutazione dei residui attivi. Tali criteri dovranno essere approvati con apposito decreto del Ministro dell’economia, previo parere obbligatorio delle Commissioni parlamentari competenti ed operare dall’anno

successivo a quello di approvazione.

Grava, pertanto, sul predetto comitato, solo recentemente insediatosi, l’assolvimento di compiti essenziali che dovrebbero consentire una maggiore efficienza dell’attività, ancorandola ad una pianificazione reale, coerente con l’effettiva capacità operativa delle strutture e rispettosa del principio di economicità.

Con riferimento alle partite pregresse, sulle quali non sembrano estendersi le competenze del comitato e per le quali è intervenuta, come detto, una ulteriore proroga, è stato chiesto, nel corso dell’istruttoria, l’avviso di Equitalia in ordine alle cause della formazione di imponenti volumi di partite inesigibili e alle possibili soluzioni.

La società ha evidenziato le circostanze che determinano significative ricadute sull’operatività degli agenti della riscossione, in tutte le fasi della loro attività e nella formazione di crediti inesigibili: agli agenti della riscossione vengono consegnati ingenti carichi distinti per singola partita; l’esazione della singola partita comporta, in mancanza di pagamento, l’obbligo di effettuare più tentativi di recupero coattivo (su tutti i beni la cui esistenza risulti dall’Anagrafe tributaria) nel termine triennale di cui si è detto; alla lavorazione delle partite affidate nell’anno si aggiunge, così, l’eventuale ulteriore lavorazione di quelle consegnate nel biennio precedente, con una rilevante stratificazione di volumi da trattare più volte e con più azioni.

Rileva la Corte che anche con riferimento ai carichi pregressi occorre che si ponga in essere la necessaria attività di indirizzo e controllo, che in questo ambito non compete al comitato, ma direttamente all’Agenzia delle entrate e al Ministero dell’economia, per quanto riguarda le entrate dello Stato.

Al riguardo, Equitalia suggerisce che potrebbe essere valutata l’opportunità di concordare almeno con i principali enti creditori (Agenzia delle entrate ed Inps, peraltro soci di Equitalia), nel rispetto del principio di economicità dell’azione amministrativa e della capacità operativa delle strutture coinvolte, la possibilità di presentare le comunicazioni di inesigibilità delle quote di importo rilevante – per le quali l’inesigibilità sia già stata definitivamente accertata – secondo una progressione diversa da quella attualmente prevista. Esse, in relazione a ciascun ente creditore, dovrebbero essere possibilmente raggruppate per codice fiscale, a prescindere dalla annualità di riferimento, in modo da consentire la riduzione dell’entità delle posizioni da controllare (v. tabella 21).

E’ quest’ultima una sollecitazione certamente condivisibile, per evitare che, per lo stesso codice fiscale, il controllo debba essere ripetuto tante volte quante sono le singole partite di debito ad esso riferite nei diversi anni.


Tabella 21 - Numero di codici fiscali e importi residui dei carichi affidati ad Equitalia al 31 dicembre 2015 per ente impositore


Ente impositore


Numero codici fiscali


Importo residuo carichi affidati al 31/12/2015

Importo medio per ciascun codice fiscale

(milioni)

(miliardi)

(euro)

Agenzia entrate

9,5

584,7

61.547,4

Altro erario

7,4

33,7

4.554,1

Inps

4,5

101,2

22.488,9

Inail

2,0

9,7

4.850,0

Altri enti

30,0

31,0

1.033,3

Totale

53,4

760,3

14.237,8

Fonte: Equitalia.


Raffrontando il dato relativo ai carichi affidati da ciascun ente impositore ad Equitalia con i corrispondenti numeri dei codici fiscali, risulta evidente che gli importi medi più elevati riguardano i crediti dell’Agenzia delle entrate e dell’Inps, rispettivamente pari a 61.547 e

22.489 euro.

In ogni caso, Equitalia riferisce che si sta già organizzando per presentare nei termini previsti le comunicazioni di inesigibilità relative ai ruoli consegnati negli anni passati per i soggetti nullatenenti e per quelli nei confronti dei quali sono state già tentate inutilmente azioni cautelari o esecutive; ciò, sia nel caso che la scadenza resti quella pluriennale individuata dall’art. 1, c. 684, della l. n. 190/2014, sia nell’ipotesi che si riescano ad attivare gli accordi ipotizzati con i maggiori enti creditori. A tal fine è stato già avviato un esame dello stato delle procedure, partendo dalle quote di importo rilevante, individuando le quote già esaminate per le quali le possibili azioni cautelari ed esecutive intraprese non hanno sortito alcun effetto.

4. Il riflesso nel bilancio dello Stato degli esiti della mancata riscossione e la classificazione dei crediti per grado di esigibilità

Nel regolamento di contabilità generale dello Stato44 sono contenute norme speciali per la classificazione e sistemazione dei crediti arretrati (Capo IV). In particolare, l’art. 263 prevede che i crediti dello Stato per le entrate che non si siano potute riscuotere entro l’esercizio in cui sono state accertate, debbono venir classificati in crediti:

a) la cui riscossione, quantunque ritardata, può considerarsi certa;

b) per i quali il debitore abbia ottenuta dilazione di pagamento;

c) incerti perché giudizialmente controversi;

d) riconosciuti di dubbia e difficile esazione;

e) riconosciuti assolutamente inesigibili.

I crediti indicati alle lett. a), b), c) continuano a essere riportati nella contabilità degli uffici incaricati della loro riscossione e riportati nei conti annuali fra i residui degli anni precedenti, mentre quelli indicati alla lett. d), che, malgrado l’impiego dei mezzi amministrativi o giudiziari stabiliti dalle leggi e dai regolamenti, non si siano potuti riscuotere, una volta iscritti a ruolo, sono affidati per la riscossione coattiva ai concessionari della riscossione, oggi Equitalia45. Solo per i crediti di cui alla lett. e) si può procedere alla loro eliminazione dalle scritture degli uffici che li hanno in carico46.

La riduzione dei residui secondo il grado di probabilità della riscossione viene riportata annualmente nell’allegato 24 al Rendiconto generale dello Stato47 e l’esame delle attività connesse viene svolto dalla Corte dei conti nell’ambito delle operazioni di parificazione del conto consuntivo, ai sensi dell’art. 39 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214. Apposita analisi della classificazione per grado di esigibilità dei resti da riscuotere viene effettuata dalla Corte nel


44 X.x. 00 maggio 1924, n. 827 - Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato.

45 Ai sensi dell’art. 67 del d.p.r. 28 gennaio 1988, n. 43, “Istituzione del Servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici” che ha modificato quanto disposto dal regolamento di contabilità generale n. 827/1924 nel quale era prevista l’iscrizione a “campione demaniale” per la riscossione coattiva da parte degli agenti dell’amministrazione del Demanio.

46 Con le forme stabilite negli artt. 265 e 266 del r.d. n. 827/1924.

47 Nell’allegato 24 sono esposte indicazioni sulla riduzione dei residui per grado di esigibilità, ai sensi dell’art. 268 del regolamento di contabilità generale dello Stato (r.d. n. 827/1924), complessivamente riportate per titoli e per capitoli, limitatamente alle somme dei titoli I e II, di pertinenza dell’Agenzia delle entrate, iscritte a ruolo e rimaste da riscuotere in conto residui, e per le entrate extra tributarie di pertinenza del Dipartimento del tesoro e di altre amministrazioni.

contesto della verifica dell’attendibilità dei dati del rendiconto. Si ritiene utile, per completezza di trattazione, riportare, in sintesi, quanto riferito al riguardo in occasione dell’ultima relazione sul rendiconto 201548.

Per quanto riguarda le somme iscritte a ruolo, la Corte, nel corso degli anni, ha sistematicamente rilevato che le indicazioni fornite dall’amministrazione non risultavano analitiche e complete in ordine alle modalità con cui veniva effettuata la classificazione per grado di esigibilità dei crediti; dal 2007, invece, per la parte gestita dall’Agenzia delle entrate, appare più dettagliata la dimostrazione del procedimento seguito, al fine di determinare la stima di presunto realizzo del valore iscritto nel bilancio preconsuntivo, riguardante i residui da riscuotere al 31 dicembre dell’esercizio finanziario.

Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, sulla base di quanto dichiarato dall’Agenzia delle entrate, e solo sugli importi di competenza della stessa, relativamente ai dati di preconsuntivo dei titoli I e II, individua annualmente le somme rimaste da riscuotere in conto residui iscritte a ruolo, nonché la percentuale di abbattimento da applicare agli importi individuati, dettagliati a livello di capitolo ed articolo.

L’Agenzia ha sistematicamente indicato gli importi dei resti da riscuotere relativi ai capitoli/articoli (19 fino al 2013, aumentati a 20 nel 2014 e 2015)49, cui deve ragionevolmente essere apportata una riduzione percentuale derivata dall’applicazione di una stima di presunto realizzo dei ruoli affidati al 31 dicembre dell’esercizio di riferimento.


48 Cfr. il volume III della “Relazione sul rendiconto generale dello Stato”.

49


Definizioni

Capitoli

Imposte da riscuotersi mediante ruoli di Irpef, Ires/Irpeg, Ilor, Imposta sul patrimonio netto di

società/imprese individuali/enti/stabili organizzazioni/ecc., Iva

1023/1, 1024/1, 1025/1,

1040/4 e 1203/4

Entrate derivanti dal condono fiscale e dalla definizione di pendenze - Iva

1242/1 e 1253/1

Proventi contravvenzionali e pene pecuniarie

2325, 2326 e 2327

Indennità e interessi di mora relativi a: imposte di fabbricazione, Irpef, Irpeg e imposte indirette sugli

affari

2308, 3210/1, 3210/3,

3210/6, 3313/3

Sanzioni relative a Xxxxx, Irpeg, Iva e altri tributi indiretti

3312/3, 3312/4, 3313/1 e

3313/2

Soprattasse, pene pecuniarie e relativi interessi (ufficio delle imposte) relative alla definizione di

pendenze e controversie tributarie

3312/11

Tabella 22 - Serie storica dell’abbattimento dei resti da riscuotere in consuntivo (2008-2015)


Esercizio

Resti da riscuotere al 31/12 (in milioni)

Percentuale di abbattimento

2008

175.616

85%

2009

197.029

83%

2010

255.506

83%

2011

289.899

83%

2012

329.555

82%

2013

367.216

82%

2014

508.563

95%

2015

562.311

95%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di consuntivo.


L’Agenzia delle entrate, perfezionando ulteriormente una metodologia applicata già dal 2007, con riferimento alla stima di presunta “incassabilità” dei ruoli affidati al 31 dicembre, determina in modo più analitico e preciso rispetto agli anni precedenti i valori di presunto realizzo relativi ai residui da riscuotere al 31 dicembre limitatamente ai ruoli, per poi ricavare, in xxx xxxxxxxxx, xx xxxxxxxxxxx xx xxxxxxxxxxxx xxx xxxxxx ancora iscritto.

La metodologia applicata dall’Agenzia delle entrate, ai fini del rendiconto 2015, ha raggiunto un più approfondito livello di indagine e si è basata su un procedimento di analisi di parametri, quali l’anno di consegna dei ruoli (partendo dal 2000 e fino al 2015) e il valore del carico ruoli relativi a sgravi per indebito, carico sospeso, soggetti falliti, soggetti deceduti e ditte cessate nonché anagrafe tributaria negativa; sono inoltre presi in considerazione le azioni cautelari/esecutive tentate senza riscossione, i casi in cui vi siano rate a scadere su dilazioni non revocate e, infine, il valore delle somme riscosse su tutti i ruoli affidati al 31 dicembre 2015.

Il punto di partenza del procedimento seguito dall’Agenzia è rappresentato dall’analisi del c.d. “magazzino”, cioè dei dati afferenti ai carichi affidati dal 1° gennaio 2000 fino al 31 dicembre 2015 (di cui si è già detto con riferimento a tutti gli enti impositori che affidano a Equitalia la riscossione dei crediti).

Tabella 23 - Carico dei ruoli affidati dall’Agenzia delle entrate (1° gennaio 2000-31 dicembre 2015)

dati in milioni




Totale carico

795.042

%

A)

Sgravi per indebito

175.016

22,0

Carico netto (Carico affidato - sgravi per indebito)

620.026

78,0

B)

( - ) Carico sospeso

17.537

2,8

C)

( - ) Soggetti falliti

117.602

19,0

D)

( - ) Soggetti deceduti e ditte cessate

65.303

10,5

E)

( - ) Anagrafe tributaria negativa

75.870

12,2

Carico effettivo in riscossione (Carico netto - B, C, D, E)

343.714

55,4

F)

( - ) Azioni cautelari/esecutive tentate senza riscossione

242.886

70,7

G)

( - ) Rate a scadere su dilazioni non revocate

14.487

4,2

H)

( - ) Riscosso

35.377

10,3

Magazzino residuo lordo (Carico effettivo - F, G, H)

50.964

14,8

Fonte: Agenzia delle entrate.


Per quanto riguarda i crediti dell’Agenzia delle entrate, l’analisi dei dati forniti da Equitalia ha evidenziato che il carico totale lordo affidato nel periodo di riferimento ammonta a 795 miliardi; di questi, il 22 per cento (corrispondenti a sgravi per indebito) è stato annullato poiché ritenuto non dovuto dai contribuenti, a seguito di provvedimenti di autotutela o di decisioni dell’autorità giudiziaria. Dei restanti 620 miliardi, circa il 45 per cento sono ritenuti difficilmente riscuotibili in quanto dovuti da soggetti falliti (117,6 miliardi), da persone decedute e imprese cessate (65 miliardi) e da soggetti che in base ai dati contenuti nell’Anagrafe tributaria risultano nullatenenti (75,9 miliardi), o perché la riscossione è sospesa (17,5 miliardi); i residui 344 miliardi sono ripartiti tra posizioni per cui sono state tentate azioni esecutive che non hanno dato esito (242,9 miliardi), rate per riscossioni già dilazionate (14 miliardi) ed effettive riscossioni (35 miliardi); ne deriva che il rimanente “magazzino” utilmente aggredibile si riduce a poco meno di 51 miliardi.

Per giungere alla concreta determinazione dell’importo da svalutare, l’Agenzia delle entrate ha riclassificato ed analizzato i dati esposti operando una distinzione tra:

1. posizioni relative a soggetti falliti;

2. posizioni relative a soggetti deceduti o ditte cessate;

3. posizioni relative ad altri soggetti non rientranti nelle casistiche 1 e 2.

Tabella 24 - Classificazione del carico dei ruoli affidati dall’Agenzia delle entrate (1° gennaio 2000-31 dicembre 2015)

dati in milioni



Totale complessivo


1)

Falliti


2)

Deceduti o

ditte cessate

3) Altri soggetti

Esecutiva/cautelare e

solo cautelare

Anagrafe tributaria negativa

Posizioni solvibili


Carico ruoli affidato


795.042


141.108


82.827


346.666


95.672


128.769

A)

( - ) Sgravi per

indebito

175.016

17.816

14.907

67.004

15.732

59.556

Carico netto

620.026

123.292

67.920

279.662

79.940

69.212

B)

( - ) Riscosso

35.377

3.059

1.666

17.662

2.001

10.988

Residuo lordo

584.649

120.232

66.255

262.000

77.939

58.224

C)

( - ) Sospensioni

17.537

2.532

771

10.037

1.566

2.629

D)

( - ) Rateazioni

14.487

98

180

9.077

502

4.631


RESIDUO NETTO

552.625

117.602

65.303

242.886

75.870

50.964

Fonte: Agenzia delle entrate.


1) Posizioni relative a soggetti falliti

L’ammontare delle somme riscosse riferite a soggetti falliti è pari a 3.059 milioni, pari al 2,48 per cento del carico netto relativo ai medesimi soggetti (123.292 milioni); tale valore percentuale, che rispecchia l’andamento nel tempo della relativa riscossione, è stato utilizzato come parametro per determinare i presumibili incassi futuri dai falliti e, a contrariis, il valore di rettifica per stimata irrecuperabilità.

Pertanto, moltiplicando il carico residuo netto dei soggetti falliti (cioè al netto degli sgravi, del riscosso, delle sospensioni e delle rateazioni), pari a 117.602 milioni, per la percentuale di incassabilità rilevata, il valore di presunto realizzo del credito relativo ai ruoli emessi a carico dei soggetti falliti risulta essere pari a circa 2.917 milioni.


2) Posizioni relative a soggetti deceduti o ditte cessate

Analogamente, siccome l’ammontare delle somme riscosse riferite a soggetti deceduti o ditte cessate corrisponde a 1.666 milioni, anche in questo caso, si deduce che la percentuale di incassabilità è pari al 2,45 per cento del carico netto (67.920 milioni). Il valore di presunto realizzo del credito, quindi, risulta essere pari a circa 1.600 milioni, applicando la percentuale rilevata sul carico residuo netto (65.303 milioni).

3) Posizioni relative ad altri soggetti non rientranti nelle casistiche 1 e 2

Per quanto attiene alla terza categoria di soggetti, il carico residuo netto riconducibile ai soggetti verso i quali sono state tentate invano azioni esecutive/cautelari (242.886 milioni), e ai soggetti nei confronti dei quali non sono ancora state attivate tale azioni, ma che risultano nullatenenti (75.870 milioni), non avrà concrete possibilità di riscossione e, di conseguenza, l’Agenzia stima una irrecuperabilità del credito pari al 100 per cento.

Con riferimento, invece, ai residui 50.964 milioni, l’ammontare delle somme riscosse corrisponde a 10.988 milioni, pari al 15,88 per cento del carico netto (69.212 milioni) relativo ai medesimi soggetti. In analogia con i punti 1) e 2), tale valore percentuale è stato utilizzato come parametro per determinare i presumibili incassi futuri: pertanto, il valore di presunto realizzo del credito relativo ai ruoli emessi a carico dei soggetti con posizioni solvibili (non falliti o non deceduti, che non risultano nullatenenti e verso i quali eventuali procedure esecutive o cautelari non hanno dato esito negativo), risulta essere pari a 8.093 milioni.

Rispetto alla metodologia utilizzata negli anni precedenti, nel 2015 l’Agenzia ha operato una scomposizione del “carico ruoli affidato” maggiormente dettagliata e puntuale, nella quale vengono analiticamente rappresentati gli importi relativi al carico sgravato per indebito, al carico sospeso, al carico riconducibile a particolari categorie di contribuenti, considerando, altresì, i carichi nei confronti dei quali sono state tentate invano azioni esecutive/cautelari, quelli oggetto di rateazione e il riscosso. La medesima scomposizione è stata applicata ai flussi di riscossione che ovviamente variano sensibilmente in base allo status del debitore.

L’analisi condotta, riepilogando i risultati descritti, ha portato a stimare, per l’esercizio 2015, secondo l’Agenzia delle entrate, il valore di presunto realizzo del credito relativo al carico affidato al 31 dicembre con una ipotizzata incassabilità di 27.097 milioni, pari al 4,82 per cento (con l’arrotondamento al 5 per cento) dello stesso carico ed una corrispondente stima di svalutazione del saldo lordo di bilancio pari al 95,18 per cento (arrotondato al 95 per cento).

Tabella 25 - Stima degli incassi futuri effettuata dall’Agenzia delle entrate



dati in milioni

Incassi futuri stimati da:

Importo

1) Soggetti falliti

2.917

2) Soggetti deceduti e ditte cessate

1.600

3) Altri soggetti (Magazzino residuo lordo * % riscosso da altri soggetti)

8.093

+ Rate a scadere su dilazioni non revocate

14.487

TOTALE

27.097

Fonte: Agenzia delle entrate.



La metodologia adottata dall’Agenzia ha notevolmente corretto quanto si verificava in passato, quando la svalutazione dei crediti raggiunse il suo minimo nel 2003 con la percentuale del 50 per cento, rendendo il dato attuale più prudente e certamente anche più corretto rispetto al criterio precedente.

Permangono, tuttavia, alcune perplessità, in particolare in ordine all’omogeneità di valutazione di crediti relativi a un periodo di osservazione (2000-2015) che si caratterizza, invece, per le discontinuità che possono essersi verificate, considerate le varie tipologie di condono nel biennio 2003-2004, sia sul piano contabile, sia in termini di possibile modificazione dei comportamenti della platea dei contribuenti.

Come già detto, alla luce delle recenti disposizioni normative (legge di stabilità 2015, n. 190/201450) sono stati ulteriormente prorogati i termini di scadenza delle domande di discarico da parte degli agenti della riscossione relative a quote affidate dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2014.

Sempre nella medesima relazione sul rendiconto 2015, il confronto tra i dati indicati dalla Rgs nell’allegato 2451, in ordine alla riscuotibilità dei residui finali, e i dati di consuntivo, induce ad una valutazione di scarso realismo in ordine alla riscuotibilità dei residui finali iscritti a bilancio, sia pure in miglioramento rispetto agli esercizi finanziari precedenti. Nel 2015, per il complesso delle entrate finali, è stato ritenuto di riscossione certa, quantunque


50Art. 1, c. 684: “Le comunicazioni di inesigibilità relative a quote affidate agli agenti della riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2014, anche da soggetti creditori che hanno cessato o cessano di avvalersi delle società del gruppo Equitalia, sono presentate, per i ruoli consegnati nell’anno 2014, entro il 31 dicembre 2017 e, per quelli consegnati negli anni precedenti, per singole annualità di consegna partendo dalla più recente, entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo al 2017 ... [omissis]”.

51 Somme rimaste da riscuotere alla chiusura dell'esercizio, ridotte ai sensi dell’art. 268 del Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per contabilità generale dello Stato, classificate in rapporto al grado di esigibilità - cfr. tabella 26.

ritardata, il 24,2 per cento52 delle somme rimaste da riscuotere negli esercizi precedenti, quando, comunque, la riscossione dei residui, al netto delle somme rimaste da versare al 31 dicembre dell’anno precedente, è stata, nell’esercizio, del 5,32 per cento53.

Peraltro, la percentuale di riscossione netta dei residui, inferiore per le entrate extra tributarie (4,45 per cento) rispetto a quella delle entrate tributarie (6,73 per cento), come risultante nella tabella n. 27, è incoerente con la classificazione che il Dipartimento del tesoro e le altre amministrazioni fanno dei loro residui, definendoli come di “riscossione certa, quantunque ritardata” al 100 per cento.

Alla decisa maggiore attenzione che l’Agenzia delle entrate ha posto sulla materia, riportando anche un dettaglio dei capitoli interessati, si contrappone l’assenza di spiegazioni da parte della Ragioneria generale dello Stato sulle somme rimaste da riscuotere di pertinenza del Dipartimento del tesoro (entrate extra tributarie) rappresentate, oltretutto, in modo aggregato: l’allegato 24 riporta un ammontare complessivo di residui pari a 5.958,7 milioni, di cui 5.905,5 formatisi negli esercizi precedenti il 2015.

Analoga la situazione degli importi riportati nell’allegato 24 sotto la voce “Altri capitoli” di pertinenza di amministrazioni diverse dal Ministero dell’economia (sempre di natura extra tributaria): i resti da riscuotere, pari a 7.445,3 milioni, sono ascrivibili per 6.716,1 milioni al conto residui.


52 25,7 nel 2014, 37,2 nel 2013, 38,6 nel 2012, 39 nel 2011, 48,9 per cento nel 2010 - cfr. tabella n 27.

53 A fronte del 7,63 del 2014, del 3,21 del 2013, del 3,45 del 2012, del 3,49 nel 2011 e dell’1,82 per cento del

2010.

Tabella 26 - Serie storica dell'allegato 24 al Rendiconto generale dello Stato - Esercizi finanziari 2010-2015


importi in euro

Totale conto competenza e conto residui


Di riscossione certa quantunque ritardata

Per le quali il debitore ha ottenuto dilazione di pagamento

%

col. (2 + 3)

: col. 11

Incerte perché giudiziariamente controverse

% (50% col.5)

: col. 11

Riconosciute di dubbia e difficile esazione

% (80% col.7)

: col. 11

Riconosciute assolutamente inesigibili

% (100% col.9)

: col. 11


Totale


Distr. %

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

TESORO

2010

5.719.582.997,62

-

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

5.719.582.997,62

1,38%

2011

5.769.811.786,67

804,56

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

5.769.812.591,23

1,22%

2012

5.804.903.533,30

133,50

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

5.804.903.666,80

1,08%

2013

6.075.008.438,88

562,90

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

6.075.009.001,78

1,02%

2014

5.933.437.700,00

-

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

5.933.437.700,00

0,91%

2015

5.958.718.651,93

-

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

5.958.718.651,93

0,84%













DIPARTIMENTO FINANZE

2010

192.962.089.834,86

2.273,48

47,64%

914.017,98

0,00%

66.645,83

0,00%

212.069.897.892,62

52,36%

405.032.970.664,77

97,56%

2011

173.782.542.708,00

00.000.000,72

37,54%

861.379,64

0,00%

86.499,77

0,00%

289.187.333.097,10

62,46%

463.006.737.534,33

97,74%

2012

195.717.285.628,00

00.000.000,91

37,26%

45.891.912,09

0,00%

22.086,50

0,00%

329.563.163.986,75

62,73%

525.368.987.286,67

97,89%

2013

209.566.242.442,00

00.000.000,30

35,88%

68.979.087,39

0,01%

66.738,48

0,00%

374.518.728.830,27

64,11%

584.183.965.345,72

97,96%

2014

154.702.529.555,23

-

24,25%

73.486.355,94

0,01%

1.900.136,29

0,00%

483.134.647.264,76

75,74%

637.912.563.312,22

98,02%

2015

157.533.282.495,21

-

22,70%

65.416.721,75

0,00%

97.210,83

0,00%

536.442.987.865,41

77,29%

694.041.784.293,20

98,11%













ALTRI

2010

4.411.047.396,83

-

99,99%

407.197,39

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

4.411.454.594,22

1,06%

2011

4.953.148.291,27

5.169,20

100,00%

-

0,00%

3,68

0,00%

-

0,00%

4.953.153.464,15

1,05%

2012

5.501.527.701,20

7.449,05

100,00%

-

0,00%

3,68

0,00%

-

0,00%

5.501.535.153,93

1,03%

2013

6.077.134.669,27

8.009,39

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

3,68

0,00%

6.077.142.682,34

1,02%

2014

6.944.509.059,93

-

100,00%

-

0,00%

3,68

0,00%

-

0,00%

6.944.509.063,61

1,07%

2015

7.445.320.699,97

-

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

7.445.320.699,97

1,05%













GABINETTO E UFFICI DI DIRETTA COLL. DEL MINISTRO

2010

193.466,46

-

100,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

193.466,46

0,00%

2011

-

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

2012

-

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%

-

0,00%













TOTALI

2010

203.092.913.695,77

2.273,48

48,92%

1.321.215,37

0,00%

66.645,83

0,00%

212.069.897.892,62

51,08%

415.164.201.723,07

100%

2011

184.505.502.786,00

00.000.000,48

38,96%

861.379,64

0,00%

86.503,45

0,00%

289.187.333.097,10

61,04%

473.729.703.589,71

100%

2012

207.023.716.862,00

00.000.000,46

38,58%

45.891.912,09

0,00%

22.090,18

0,00%

329.563.163.986,75

61,41%

536.675.426.107,40

100%

2013

221.718.385.550,00

00.000.000,59

37,19%

68.979.087,39

0,01%

66.738,48

0,00%

374.518.728.833,95

62,80%

596.336.117.029,84

100%

2014

167.580.476.315,16

-

25,75%

73.486.355,94

0,01%

1.900.139,97

0,00%

483.134.647.264,76

74,24%

650.790.510.075,83

100%

2015

170.937.321.847,11

-

24,16%

65.416.721,75

0,01%

97.210,83

0,00%

536.442.987.865,41

75,83%

707.445.823.645,10

100%

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Rendiconto generale dello Stato.

Tabella 27 - Serie storica dei dati di consuntivo - Esercizi finanziari 2011-2015. Quota dei residui riscossi


(importi in milioni)



TITOLO I: ENTRATE TRIBUTARIE



2011

2012

2013

2014

2015

Media 2011 -

2015

RF

Residui al 31/12

114.750

128.340

137.890

112.393

108.106

120.296

RI

Residui iniziali

102.535

114.750

128.340

137.890

112.393

119.181

PI

Previsioni Iniziali Competenza

444.831

484.154

481.239

479.224

474.737

472.837

PD

Previsioni Definitive

Competenza

452.261

482.459

470.025

478.538

478.138

472.284

PIC

Previsioni Iniziali Cassa

416.523

452.003

447.603

445.212

444.179

441.104

PDC

Previsioni Definitive Cassa

423.953

450.057

436.389

444.526

447.580

440.501

A

Accertato

452.731

463.769

464.884

460.253

477.178

463.763

RC

Riscosso Competenza

416.780

428.244

426.806

422.760

442.890

427.496

DRC

Da Riscuotere Competenza

35.951

35.525

38.079

37.493

34.288

36.267

VC

Versamenti Competenza

397.921

404.223

405.343

399.720

416.797

404.801

DVC

Da Versare Competenza

18.859

24.020

21.462

23.041

26.093

22.695

RRL

Riscosso Residui (lordo da

versare)

28.075

32.493

37.395

41.223

41.244

36.086

DRR

Da Riscuotere Residui

49.593

58.083

63.511

36.504

39.470

49.432

VR

Versamenti Residui

17.728

21.783

22.558

25.868

32.989

24.185

DVR

Da Versare Residui

10.347

10.711

14.837

15.355

8.255

11.901

RT

Riscosso Totale

444.854

460.737

464.201

463.984

484.134

463.582

DRT

Da Riscuotere Totale

85.545

93.608

101.590

73.997

73.758

85.700

VT

Versamenti Totali

415.649

426.006

427.901

425.588

449.786

428.986

DVT

Da Versare Totale

29.205

34.731

36.300

38.396

34.348

34.596

RRN=RRL-(DVT-1)

Riscosso Residui (netto)


3.288

2.664

4.924

2.848


DRIR=DRR+RRN

Da Riscuotere Iniziale

Riaccertato


61.371

66.175

41.428

42.318


RRN/DRIR%

Quota Residui Riscossi%


5,36%

4,03%

11,89%

6,73%





TITOLO II: ENTRATE EXTRA TRIBUTARIE



2011

2012

2013

2014

2015

Media 2011 -

2015

RF

Residui al 31/12

100.212

114.641

122.852

96.249

99.644

106.720

RI

Residui iniziali

127.081

100.212

115.483

122.852

96.249

112.375

PI

Previsioni Iniziali Competenza

34.740

43.124

66.086

64.327

67.438

55.143

PD

Previsioni Definitive Competenza


37.623


51.885


75.045


72.897


70.861


61.662

PIC

Previsioni Iniziali Cassa

24.123

25.743

46.759

43.965

49.542

38.027

PDC

Previsioni Definitive Cassa

27.035

34.504

55.717

52.534

52.902

44.538

A

Accertato

65.698

74.076

85.665

84.387

83.603

78.686

RC

Riscosso Competenza

32.442

36.287

51.688

50.362

50.316

44.219

DRC

Da Riscuotere Competenza

33.256

37.788

33.978

34.026

33.287

34.467

VC

Versamenti Competenza

32.085

35.956

49.820

48.478

48.666

43.001

DVC

Da Versare Competenza

357

331

1.868

1.884

1.651

1.218

RRL

Riscosso Residui (lordo da versare)


2.788


2.945


3.759


6.030


6.065


4.317

DRR

Da Riscuotere Residui

65.496

75.396

85.834

59.111

63.416

69.851

VR

Versamenti Residui

1.685

1.820

2.586

4.802

4.775

3.134

DVR

Da Versare Residui

1.102

1.126

1.172

1.228

1.290

1.184

RT

Riscosso Totale

35.230

39.233

55.446

56.392

56.382

48.536

DRT

Da Riscuotere Totale

98.752

113.184

119.812

93.137

96.703

104.318

VT

Versamenti Totali

33.770

37.776

52.406

53.280

53.441

46.135

DVT

Da Versare Totale

1.459

1.457

3.040

3.112

2.941

2.402

RRN=RRL-(DVT-1)

Riscosso Residui (netto)


1.486

2.302

2.990

2.954


DRIR=DRR+RRN

Da Riscuotere Iniziale Riaccertato



76.882


88.136


62.101


66.370


RRN/DRIR%

Quota Residui Riscossi%


1,93%

2,61%

4,81%

4,45%




TITOLO III: ALIENAZIONE ED AMMORTAMENTO DI BENI PATRIMONIALI E RISCOSSIONE DI

CREDITI



2011

2012

2013

2014

2015

Media 2011 -

2015

RF

Residui al 31/12

245

297

382

485

510

384

RI

Residui iniziali

174

245

297

382

485

316

PI

Previsioni Iniziali Competenza

1.077

1.252

1.317

1.859

1.982

1.497

PD

Previsioni Definitive Competenza


3.354


2.442


3.785


6.500


10.158


5.248

PIC

Previsioni Iniziali Cassa

1.078

1.252

1.317

1.859

1.982

1.498

PDC

Previsioni Definitive Cassa

3.355

2.442

3.785

6.500

10.158

5.248

A

Accertato

3.313

7.947

3.442

5.546

8.785

5.807

RC

Riscosso Competenza

3.236

7.889

3.354

5.425

8.751

5.731

DRC

Da Riscuotere Competenza

78

58

88

121

34

76

VC

Versamenti Competenza

3.235

7.889

3.354

5.425

8.751

5.731

DVC

Da Versare Competenza

0

0

1

0

1

0

RRL

Riscosso Residui (lordo da

versare)


3


8


4


15


9


8

DRR

Da Riscuotere Residui

167

239

293

362

476

307

VR

Versamenti Residui

3

7

4

14

9

7

DVR

Da Versare Residui

0

0

0

1

0

0

RT

Riscosso Totale

3.239

7.897

3.359

5.440

8.761

5.739

DRT

Da Riscuotere Totale

245

297

381

483

509

383

VT

Versamenti Totali

3.238

7.896

3.358

5.438

8.760

5.738

DVT

Da Versare Totale

0

0

1

1

1

1

RRN=RRL-(DVT-1)

Riscosso Residui (netto)


7

4

14

8


DRIR=DRR+RRN

Da Riscuotere Iniziale Riaccertato



246


297


376


484


RRN/DRIR%

Quota Residui Riscossi%


2,85%

1,35%

3,72%

1,65%





ENTRATE FINALI



2011

2012

2013

2014

2015

Media 2011 -

2015

RF

Residui al 31/12

215.207

243.278

261.124

209.126

208.260

227.399

RI

Residui iniziali

229.790

215.207

244.119

261.124

209.126

231.873

PI

Previsioni Iniziali Competenza

480.648

528.530

548.641

545.411

544.156

529.477

PD

Previsioni Definitive

Competenza

493.239

536.786

548.855

557.936

559.157

539.195

PIC

Previsioni Iniziali Cassa

441.724

478.998

495.679

491.037

495.703

480.628

PDC

Previsioni Definitive Cassa

454.343

487.003

495.891

503.561

510.641

490.288

A

Accertato

521.742

545.791

553.992

550.187

569.566

548.256

RC

Riscosso Competenza

452.457

472.420

481.848

478.547

501.957

477.446

DRC

Da Riscuotere Competenza

69.285

73.371

72.144

71.640

67.608

70.810

VC

Versamenti Competenza

433.241

448.069

458.517

453.622

474.213

453.532

DVC

Da Versare Competenza

19.216

24.351

23.331

24.925

27.744

23.913

RRL

Riscosso Residui (lordo da versare)

30.865

35.447

41.158

47.268

47.319

40.411

DRR

Da Riscuotere Residui

115.257

133.718

149.639

95.978

103.362

119.591

VR

Versamenti Residui

19.416

23.610

25.148

30.684

37.773

27.326

DVR

Da Versare Residui

11.449

11.837

16.010

16.584

9.546

13.085

RT

Riscosso Totale

483.322

507.867

523.006

525.815

549.276

517.857

DRT

Da Riscuotere Totale

184.542

207.089

221.783

167.618

170.970

190.400

VT

Versamenti Totali

452.657

471.678

483.665

484.306

511.987

480.859

DVT

Da Versare Totale

30.665

36.188

39.341

41.509

37.289

36.999

RRN=RRL-(DVT-1)

Riscosso Residui (netto)


4.782

4.970

7.927

5.810


DRIR=DRR+RRN

Da Riscuotere Iniziale Riaccertato


138.500

154.609

103.905

109.172


RRN/DRIR%

Quota Residui Riscossi%


3,45%

3,21%

7,63%

5,32%


Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati di consuntivo.

CAPITOLO VI

I COSTI DEL SERVIZIO DI RISCOSSIONE


Sommario: 1. Il quadro normativo di riferimento. - 2. Aggi e rimborsi spese. Prospettazioni di Equitalia


1. Il quadro normativo di riferimento


Il sistema di remunerazione del servizio di riscossione è tema molto sensibile per i contribuenti, oggetto di contestazioni non solo innanzi alle Commissioni tributarie, ma anche in ordine alla sua coerenza con i principi costituzionali.

Da ultimo, le Commissioni tributarie provinciali di Torino e di Latina hanno sollevato dubbi di legittimità costituzionale in relazione all’art. 17 del d.lgs. n. 112/1999, nel testo pro tempore vigente, nella parte in cui addebitava l’aggio in misura fissa del 9 per cento e includeva nella base di calcolo dello stesso anche gli interessi dovuti all’ente impositore titolare del credito di imposta. A parere dei giudici rimettenti, esso violava l’art. 3 della Costituzione, in quanto, da un lato, non ancorando in alcun modo la remunerazione dell’agente di riscossione ai costi del servizio, esponeva i contribuenti a pretese di rimborso di costi non giustificati, indimostrati ed esorbitanti, addizionando di fatto al debito per imposte una “pseudo sanzione” estranea “alla asserita funzione remunerativa del costo del servizio di riscossione”; dall’altro lato, includendo, nella somma relativamente alla quale tale percentuale viene calcolata, anche gli interessi di mora, riconoscerebbe, in maniera irragionevole, all’agente di riscossione “un sovrappiù a titolo di interessi, su somme da quest’ultimo non anticipate né sborsate”. La Corte costituzionale concludeva con ordinanza (n. 147/2015) per l’inammissibilità delle questioni, tra l’altro, per carenza motivazionale delle ordinanze di rimessione, e non affrontava il merito delle contestazioni54.

I criteri di remunerazione del sistema nazionale della riscossione sono stati modificati dal d.lgs. n. 159/2015, che, con l’art. 9 (“Oneri di funzionamento del servizio nazionale di riscossione”), ha sostituito l’art. 17 del d.lgs. n. 112/1999 (c. 1), con efficacia dal 22 ottobre 2015, prevedendo un regime transitorio per garantire “l’equilibrio gestionale del servizio nazionale della riscossione”: “Al fine di assicurare il funzionamento del servizio nazionale


54 In precedenza, la Corte costituzionale si è occupata della legittimità dell’aggio, tra l’altro, con le sentenze n. 7/1993 e n. 480/1993.

della riscossione, per il presidio della funzione di deterrenza e contrasto dell’evasione e per il progressivo innalzamento del tasso di adesione spontanea agli obblighi tributari”, recita il comma 1 del nuovo testo dell’art. 17 confermando l’esordio della precedente versione, “agli agenti della riscossione sono riconosciuti gli oneri di riscossione e di esecuzione commisurati ai costi per il funzionamento del servizio”55.

Viene ridotta la misura degli oneri di riscossione (non si parla più di “aggi”) che passa dall’8 per cento al 6 per cento sulle somme iscritte a ruolo riscosse e sui relativi interessi di mora. Non è chiaro se la riduzione si applichi, oltre che alle cartelle di pagamento, anche agli accertamenti esecutivi e agli avvisi di addebito che confluiscono nel carico: un diverso trattamento, sotto il profilo degli oneri, non sembrerebbe trovare giustificazione.

Gli oneri da riconoscersi agli agenti della riscossione devono essere parametrati “ai costi di funzionamento del servizio”.

A tale fine, è stabilito che, entro il 31 gennaio di ciascun anno, Equitalia, previa verifica da parte del Ministero dell’economia, renda pubblici, sul proprio sito web, i costi da sostenere per il servizio nazionale di riscossione. Detti costi, tenuto conto dell’andamento della riscossione, possono includere una quota incentivante destinata al miglioramento delle condizioni di funzionamento della struttura e dei risultati complessivi della gestione, misurabile sulla base di parametri, attinenti all’incremento della qualità e della produttività dell’attività, nonché della finalità di efficientamento e razionalizzazione del servizio. E’ previsto poi che, con decreto del Ministro dell’economia, sono individuati i criteri e i parametri per la determinazione dei costi e l’eventuale modifica in diminuzione delle previste quote percentuali sia di oneri che di costi di cui al comma 2, “all’esito della verifica sulla qualità e produttività dell’attività, nonché dei risultati raggiunti in termini di efficientamento e razionalizzazione del servizio”.


55 L’art. 17, nella versione precedente (modificata dal d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214) l’attuale testo era il seguente: “Al fine di assicurare il funzionamento del servizio nazionale della riscossione, per il presidio della funzione di deterrenza e contrasto dell’evasione e per il progressivo innalzamento del tasso di adesione spontanea agli obblighi tributari, gli agenti della riscossione hanno diritto al rimborso dei costi fissi risultanti dal bilancio certificato, da determinare annualmente, in misura percentuale delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora, con decreto non regolamentare del Ministro dell’economia, che tenga conto dei carichi annui affidati, dell’andamento delle riscossioni coattive e del processo di ottimizzazione, efficientamento e riduzione dei costi del gruppo Equitalia

s.p.a. Tale decreto deve, in ogni caso, garantire al contribuente oneri inferiori a quelli in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il rimborso di cui al primo periodo è a carico … all’agente della riscossione spetta, altresì, il rimborso degli specifici oneri connessi allo svolgimento delle singole procedure”.

E’ disposto, poi, che la ripartizione del carico degli oneri in questione tra il debitore e l’ente creditore sia effettuata, in ragione del momento della riscossione e delle diverse casistiche individuate, secondo determinate quote percentuali56.

Di seguito si riporta uno schema esemplificativo del meccanismo di distribuzione degli oneri di riscossione tra ente creditore e contribuente, come modificato dal d.lgs. n. 159/2015.


Tabella 28 - Meccanismo di distribuzione degli oneri di riscossione tra ente e contribuente, come modificato dal d.lgs. n. 159/2015


Pagamento del contribuente

Entro i 60 gg. dalla notifica

Oltre i 60 gg. dalla notifica

Importo affidato in riscossione

1.000

1.000

Aggio a carico del

contribuente

3%

6%

Importo da pagare

30

60

Aggio a carico dell'ente

3%

0%

30

0

Importo riversato all'ente

970

1.000

Fonte: Equitalia


56 In particolare, è prevista la seguente ripartizione:

(A) Oneri a carico del debitore.

Se il pagamento della cartella avviene entro sessanta giorni dalla data di notifica, sono posti a carico del medesimo:

1. l’1 per cento, in caso di riscossione spontanea, ossia non da inadempimento, ex art. 32 d.lgs. n. 46/1999, ovvero il 3 per cento in tutti gli altri casi;

2. una quota, correlata alla notifica della cartella da determinare con decreto del Ministro dell’economia.

Se il pagamento della cartella avviene dopo sessanta giorni dalla data di notifica, sono posti a carico del medesimo:

3. il 6 per cento delle somme iscritte a ruolo e dei relativi interessi di xxxx;

4. le spese esecutive relative alle procedure cautelari e esecutive eventualmente attivate dall’agente della riscossione, nella misura fissata con apposito decreto del Ministro dell’economia;

5. una quota, correlata alla notifica della cartella da determinare con decreto del Ministro dell’economia;

(B) Oneri a carico dell’ente creditore:

6. il 3 per cento delle somme riscosse entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella;

7. una quota, da determinarsi con decreto del Ministro dell’economia, in caso di emanazione da parte dell’ente di un provvedimento che riconosce in tutto o in parte non dovute le somme affidate. Tale quota è prevista “a ristoro delle attività di gestione dei relativi flussi e di quelle di recupero eventualmente già avviate alla data in cui avviene lo sgravio”;

8. il 50 per cento della quota prevista a carico del debitore (3 o 6 per cento a seconda o meno della tempestività del pagamento), in caso di mancata ammissione al passivo della procedura concorsuale, ovvero di mancata riscossione nell’ambito della stessa procedura. La previsione introdotta “prende in considerazione solo le somme spettanti ad Equitalia ma non ammesse al passivo, ovvero ammesse ma non riscosse per incapienza dell’attivo, correlate ai carichi affidati ad Equitalia per il relativo recupero, correttamente insinuati al passivo della procedura, nonché ammessi e riscossi. Viceversa, restano escluse dall’ambito applicativo della disposizione in parola tutte le ipotesi di mancata ammissione al passivo della procedura concorsuale di tali carichi o di loro mancato incasso per causa imputabile ad Equitalia”;

9. le quote relative alle spese esecutive e la quota correlata alla notifica della cartella, se il ruolo viene annullato per effetto di provvedimento di sgravio o in caso di definitiva inesigibilità.

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Filed: July 2nd, 2014