INDICE

Corte dei conti - Sezione centrale del controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato Il progetto degli acquisti centralizzati e la conseguente gestione dei contratti e della spesa nelle amministrazioni dello stato negli esercizi 2000-2003

IL PROGETTO DEGLI ACQUISTI CENTRALIZZATI E LA CONSEGUENTE GESTIONE DEI CONTRATTI E DELLA SPESA NELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO NEGLI ESERCIZI 2000-2003 – DELIBERA N.

INDICE

CAPITOLO I – Obiettivi della indagine, cronologia del quadro normativo

e sua attuazione pag. 1

1.1 Obiettivi ed oggetto dell’indagine

1.2 Il progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi da parte della P.A. e la evoluzione del quadro normativo

1.3 La disciplina delle gare telematiche

CAPITOLO II – Risultati dell’attività amministrativa di attuazione del

progetto Centrale di Acquisti pag. 14

2.1 La procedura adottata per la scelta del gestore ed i compiti a quest’ultimo assegnati

2.2 Riflessioni in ordine alla mancata collaborazione con l’ISAE ai fini della classificazione merceologica

2.3 La definizione di una policy pubblica per gli acquisti e il suo impatto sulle prerogative della dirigenza e sul mercato

2.4 La carenza di programmazione e di capacità progettuale nella politica degli acquisti delle Amministrazioni pubbliche

2.5 L’atteggiamento passivo delle amministrazioni pubbliche nella contrattazione centralizzata

2.6 La riconversione del personale

2.7 Vigilanza e controlli nella esecuzione del contratto

2.8 Incertezza sui risparmi conseguiti e validazione delle quantificazioni

2.9 Aste on line e market place - DPR. 4 aprile 2002

2.9.1 Profili problematici relativi alla c.d. asta elettronica

2.9.2 Market place e mercato elettronico

2.9.3 Considerazioni di carattere generale sulla introduzione della contrattazione elettronica

CAPITOLO III - Problematiche emerse nella attuazione del progetto di centralizzazione degli acquisti pag. 39

3.1 Ritardi e inadempimenti dei servizi di controllo interno nell’attuazione dell’art.26, comma 4, della legge 488/99

3.2 Metodologie minime per assicurare l’attuazione dell’art. 26, della legge 488/99

3.3 Alcuni profili problematici della contrattazione centralizzata

3.3.1 I risparmi conseguiti dal Ministero dell’Ambiente

3.3.2 Problemi inerenti alla fornitura del materiale di cancelleria e di facile consumo

3.3.3 Personal Computer e sistemi operativi

3.3.4 Telefonia fissa e mobile

3.3.5 Buoni pasto al personale

3.3.6 Carburanti

CAPITOLO	IV – Impatto della contrattazione centralizzata sulla pubblica
	amministrazione e sul mercato	pag. 59
4.1	Influenza nei rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie
4.2	Sui moduli organizzativi della pubblica amministrazione e sulle
	modalità di esternalizzazione dei Servizi. Il caso del
	Global Service
4.3	Sul mercato

CAPITOLO V – Il punto di vista rappresentato in adunanza dalle Amministrazioni

e le valutazioni conclusive pag. 69

5.1 Il punto di vista rappresentato dalle Amministrazioni nella adunanza deliberativa della Sezione

5.2 Valutazioni conclusive

5.3 Sintesi delle osservazioni sull’attuazione dell’art. 26 e sulle pertinenti gestioni

5.3.1 In ordine alla procedura di individuazione della Centrale d’Acquisto

5.3.2 In ordine alle metodologie di rilevazione

5.3.2 Risultati conseguiti e problematiche inerenti ad alcune fattispecie contrattuali

5.3.4 L’attività dei servizi di controllo interno

5.3.5 Valutazione di impatto sulla concorrenza

5.4 Sintesi delle osservazioni sulla vigente legislazione

Il progetto degli acquisti centralizzati e la conseguente gestione dei contratti e della spe sa nelle amministrazioni dello stato negli eserc izi 2000-2003

ELENCO DEGLI ALLEGATI

q Allegato A: Elenco Amministrazioni sottoposte a controllo;

q Allegato B1: Quadro sinottico inerente al valore delle Convenzioni Consip attivate nel biennio 2000-2001;

q Allegato B2: Quadro sinottico inerente alla percentuale di risparmio dichia- rata per l’adesione alle convenzioni consip nel biennio 2000 – 2001;

q Allegato B3: Quadro sinottico inerente al valore delle Convenzioni Consip attivate nel 2002;

q Allegato B4: Quadro sinottico inerente alla percentuale di risparmio dichia- rata per l’adesione alle convenzioni Consip nel biennio 2002;

q Allegato C1: Convenzioni Consip attivate e non ancora esaurite alla data della presente relazione;

q Allegato C2: Convenzioni Consip attivate ed esaurite alla data della pre- sente relazione;

q Allegato C3: Convenzioni Consip in attivazione alla data della presente re- lazione.

CAPITOLO I

Obiettivi dell’indagine, cronologia del quadro normativo e sua attuazione

1.1. Obiettivi ed oggetto dell’indagine.

La presente relazione riguarda l’attuazione del progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi, attraverso la istituzione di una struttura centralizza- ta, creata in attuazione dell’art. 26 della legge finanziaria 2000 (488/99).

La rilevanza strategica del progetto, la sua radicale innovatività, il forte impat- to sull’agire amministrativo hanno indotto la Sezione centrale del controllo sulla gestione di questa Corte a programmare detta indagine per gli esercizi 2000 – 20031 con progressive e autonome valutazioni in sede di programmazione annuale, tenendo nel debito conto le vastissime implicazioni che le norme successive e la concreta attuazione del progetto stesso sono andate assumendo nel tempo.

Il tumultuoso sviluppo dell’attività Consip e il rapido mutare dello scenario di riferimento operativo, contrapposti alla lenta adesione delle amministrazioni pubbli- che agli intendimenti del legislatore, rilevati con una complessa attività istruttoria dalla Corte, impediscono – fino ad oggi – di pervenire a valutazioni definitive e uni- voche sul fenomeno indagato.

Molte sono le anfibologie emerse nella lunga gestazione della riforma; di esse si accennano solo alcune, senza pretesa di esaustività:

a) l’originario intendimento del legislatore di avvalersi di una struttura al- tamente specializzata è ben presto sfociato in un affidamento diretto ad una società “completamente nuova” per ciò che riguarda questo particolare ramo di attività, la quale ha dovuto impostare ex novo prassi e procedimenti contrattuali;

b) la finalità di favorire la creazione di un mercato più concorrenziale e con- sentire il contenimento dei prezzi è stata talvolta posta in discussione dalla concreta scelta dei metodi di contrattazione, non a caso sottoposti – in alcune circostanze – al vaglio della Autorità per la tutela della concorrenza2;

c) l’obiettivo di quantificazione dei risparmi, che doveva essere verificato attraverso gli strumenti forniti dalle recenti riforme in tema di contabilità e controlli, ha finito per essere gestito solo attraverso operazioni statistiche, anzich é concretar- si in obiettivi confronti tra spesa storica e spesa successiva alla riforma.

1 Cfr., in proposito, .le.delibere n. 15/2000, n. 11/2001, n. 49/2001 e n. 1/2003.

2 Sul punto, x. xx xxxxxxxx x. 00000 (Xxxxxxxxxx/Consip) del 13.06.02 ed il parere del 30.01.03 reso sui bandi predisposti dalla Concessionaria Servizi Informatici Pubblici – Consip S.P.A..

Queste notazioni non intendono certamente sminuire il valore di un importan- te progetto innovativo della spesa pubblica o anticipare valutazioni definitive che, allo stato attuale, ancora è prematuro formulare, bensì sono volte a dare la misura della dimensione dei problemi, che una così radicale riforma ha comportato.

Con la cautela, doverosa di fronte ad un tale complesso scenario, vengono di seguito sintetizzati gli obiettivi, cui è stata diretta la lunga attività istruttoria che ha caratterizzato l’indagine:

a) si è inteso, preliminarmente, verificare l’avvenuto rispetto - da parte del Ministero del Tesoro - del modulo procedimentale previsto dalla legge n. 488/99, tenuto a costante riferimento dalla legislazione successiva (Cfr. cap. 2.1);

b) è stato quindi analizzato lo stato di attuazione del complesso programma di e- procurement, atteso che il sistema di acquisto mediante convenzioni costitui- sce solo il primo passo di un percorso, che prevede, attraverso stadi successivi, la progressiva introduzione delle aste elettroniche e del cd. market-place;

c) si è cercato, inoltre, di verificare se il modello operativo posto in essere abbia portato, effettivamente, alla realizzazione di economie di spesa nelle ammini- strazioni dello Stato. A tal scopo sono state esaminate sia le apposite relazioni re- datte dagli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 2863, sia quelle presentate annualmente dal Ministero dell’economia e delle finanze alle Camere;

d) si è valutato, altresì, l’impatto che l’e-procurement ha avuto sulla gestio- ne della contabilità nazionale; ciò in particolare al fine di ricostruire un quadro ap- plicativo di insieme, in un settore che ha visto l’introduzione di innovazioni anche ad opera di fonti sub-primarie;

e) si è inteso verificare, infine, l’effetto delle nuove disposizioni sulla orga- nizzazione amministrativa e sul regime di libera concorrenza, posto che un utilizzo indiscriminato e senza limiti di valore degli strumenti di e-procurement (al pari di altri, beninteso) potrebbe produrre vere e proprie riserve di mercato e posizioni dominanti in un’area commerciale di non trascurabili proporzioni.

3 Ovvero dai servizi di controllo interno, ove i predetti non fossero ancora costituiti (cfr. art. 26, comma 4, della legge 488/99).

1.2. Il progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi da parte della P.A. e la evoluzione del quadro normativo.

Con la legge finanziaria per l'anno 2000 (legge 23 dicembre 1999, n. 488) il Legislatore ha attribuito al Ministero del tesoro (ora dell'economia e delle finanze) la possibilità di stipulare - anche avvalendosi di società di consulenza specializzate - convenzioni quadro con imprese fornitrici, aventi ad oggetto l'impegno di quest'ul- time ad accettare, a condizioni e prezzi stabiliti, ordinativi deliberati dalle ammini- strazioni dello Stato, sino a concorrenza di un quantitativo complessivo stabilito ne l- la convenzione stessa.

In data 10 gennaio 2000, lo Statuto della Consip veniva modificato attribuen- do alla Società stessa la facoltà di esercitare qualsiasi attività, avente quale unica ed esclusiva funzione quella di servizio per lo Stato o compiuta per conto di ammi- nistrazioni dello Stato.

Successivamente, con D.M. 24 febbraio 2000 veniva affidato alla Consip

S.p.A. (società interamente controllata dallo stesso Ministero) l'assistenza nella pia- nificazione e nel monitoraggio dei fabbisogni di beni e servizi delle pubbliche ammi- nistrazioni, la gestione delle procedure per la conclusione delle convenzioni, nonché la realizzazione e la gestione del sistema di controllo e verifica dell'esecuzione delle convenzioni medesime, anche attraverso soluzioni organizzative, servizi informatici, telematici e logistici.

Tali funzioni di approvvigionamento si sommavano alle preesistenti prerogati- ve informatiche in materia finanziaria e contabile dell' amministrazione statale, di cui era già titolare ai sensi del D.L.vo 19 novembre 1997, n. 414, attuativo della delega contenuta nell' art. 7 della L. 3 aprile 1997, n. 944 e, in particolare, alla ge- stione del sistema informatico integrato del Ministero, conferita con D.M. 17 giugno 1998.

Nello svolgimento di queste funzioni, disciplinate da apposito accordo di servi- zio con il Ministero, la Consip è in ogni caso tenuta a rispettare la normativa nazio- nale e comunitaria applicabile.

In base al decreto, inoltre, è stato affidato alla società Consip, per conto del Ministero e delle altre pubbliche amministrazioni, lo svolgimento delle seguenti atti- vità:

4 Le stesse possono essere così riassunte: a) conduzione, manutenzione e sviluppo del sistema informa- tivo integrato Ragioneria generale dello Stato - Corte dei conti; b) fornitura di hardware e di software standardizzato necèssari per il funzionamento e l'utilizzazione del sistema informativo di cui alla prece- dente lettera a); c) conduzione tecnica degli immobili, dei locali attrezzati e degli impianti necessari per il funzionamento del sistema informativo integrato; d) gestione dei servizi generali di supporto.

a) assistenza alle singole pubbliche amministrazioni nella pianificazione e monitoraggio dei volumi complessivi dei fabbisogni dei diversi beni e servizi;

b) conclusione diretta delle convenzioni e dei contratti quadro con i terzi fornitori di beni o prestatori di servizi, ai sensi dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488;

c) predisposizione di strumenti idonei alla realizzazione del monitoraggio dei consumi ed al controllo della spesa, in particolare avvalendosi di sistemi di In- formation Technology;

d) comunicazione alle pubbliche amministrazioni, mediante canali informati- ci, della conclusione delle convenzioni e dei contratti quadro, nonché delle relative condizioni;

e) determinazione delle modalità di adesione delle pubbliche amministra- zioni alle convenzioni ed ai contratti quadro stipulati ai sensi del ripetuto art. 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488;

f) espletamento di attività di supporto - su richiesta delle amministrazioni - per la risoluzione di problematiche specifiche nell’ambito dei compiti operativi e- spressamente conferiti alla Consip;

g) redazione di un bollettino periodico sulle iniziative realizzate dalla mede- xxxx Xxxxxx, a disposizione delle diverse amministrazioni attraverso le reti telema- tiche.

In data 27 marzo 2000, veniva nuovamente modificato il testo dello Statuto della Società con la previsione dell'esercizio di attività informatiche, di consulenza e di assistenza in favore di amministrazioni pubbliche, nel settore della compravendi- ta di beni e acquisizione di servizi, anche ai fini della scelta del contraente, nonché di attività di negoziazione diretta su beni e servizi per conto e su richiesta di tali amministrazioni.

Con l'art. 60 della legge n. 388 del 2000 venivano attribuite alla Consip ulte- riori funzioni in tema di analisi e studio dei mercati dei prodotti acquistati dalle pub- bliche amministrazioni. In particolare, assumeva rilievo il compito - da svolgere in collaborazione con la commissione tecnica per la spesa pubblica e con l'Istituto di studi e analisi economica (I.S.A.E.) - volto a definire un'appropriata classificazione merceologica delle principali voci di acquisto della pubblica amministrazione, per la individuazione:

a) dei beni oggetto delle convenzioni, distinguendo - in particolare - tra beni preesistenti, beni forniti appositamente su richiesta e beni prodotti esclusivamente in mercati locali;

b) del modello economico dell'offerta: monopolio pubblico o privato regola- mentato, monopolio privato in mercati contendibili o selezionabili mediante asta, o- ligopolio nazionale o internazionale, concorrenza;

c) delle forme e tecniche di aggiudicazione delle forniture, legate alle tipo- logie industriali del mercato di riferimento: affidamento diretto, tipi di gara e sem- plice ricorso al mercato.

Attraverso tale normazione, pertanto, è stato introdotto nel nostro Paese il

c.d. “e-procurement” (approvvigionamento telematico), cui faceva espresso riferi- mento l’Azione n. 12 del Piano d’Xxxxxx per l’e-governament, presentato il 23 giu- gno 2000 dal Ministro per la funzione pubblica5 ed i cui obiettivi di fondo sono stati ribaditi, di recente, con le direttive in tema di amministrazione digitale6.

Naturalmente, la ragionevole aspettativa di una diffusione degli acquisti on- line non può che reggersi sul raggiungimento preventivo dei risultati programmati in detto Piano e sulla ferma volontà dell’amministrazione di accogliere ed utilizzare le moderne tecnologie I.C.T (Information and Communication tecnologies): queste ultime, infatti, richiedono alla P.A. non solo un continuo aggiornamento, ma soprat- tutto la acquisizione di una piena padronanza dei nuovi strumenti e delle nuove tecniche, necessari al perseguimento degli obiettivi di volta in volta fissati dal legi- slatore.

Di qui, l’evoluzione del modello di e-procurement verso nuovi archetipi tele- matici, come le “aste on-line” ed il “ Market place”7.

5 In detto Piano venivano descritte dal Governo le azioni da intraprendere per lo sviluppo di un nuovo modo di amministrare; in particolare, il commercio elettronico si inseriva a pieno titolo nel processo di informatizzazione della P.A., teso ad accrescere, nel suo complesso, l’efficienza dell’apparato pubblico, con conseguente razionalizzazione della spesa, previa sussistenza di determinati presupposti, quali, ad es., l’esistenza di sufficienti apparecchiature informatiche, la disponibilità di collegamenti idonei, il rico- noscimento della validità degli atti formati e trasmessi in via informatica, etc.

6 Cfr. in proposito Presidenza Del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per l'innovazione e le tecnologie - Direttiva 9 dicembre 2002 (jn G.U. n. 53 del 5 marzo 2003) - Trasparenza dell'azione amministrativa e gestione elettronica dei flussi documentali; nonché la direttiva 20 dicembre 2002 (in G.U. n. 52 del 4 marzo 2003) - Linee guida in materia di digitalizzazione dell'Amministrazione.

7 Questa, nel dettaglio, la terminologia sopra descritta dalla “Guida alla conoscenza del progetto di razio- nalizzazione della spesa, nell’ambito del generale processo di informatizzazione” (Roma, maggio 2002):

- Catalogo elettronico. Esso è il modello già attivo, particolarmente adatto nell’offerta di beni standard ed a bassa volatilità di prezzi e tecnologie, con frequenza di acquisto medio-alta. Necessita di uno svolgi- mento di gara (tradizionale o telematica) che porti alla stipula di una convenzione;

- Asta on-line. E’ ideale per i beni che presentino un alto contenuto tecnologico e siano caratterizzati dal- la volatilità di prezzo e tecnologia, con frequenza d'acquisto medio-bassa. E’ implementabile secondo va- ri modelli: a ribasso o rialzo, a busta chiusa, al massimo ribasso, all' offerta economicamente più van- taggiosa, con aggiudicazione completamente automatizzata od in due tempi ed è applicabile su richiesta specifica di una singola Amministrazione o aggregando la domanda o per convenzioni ex art. 26. L'intero processo di gara, dall'emissione del bando all' aggiudicazi one, è gestito on-line;

- Market place Caratterizzato dalla massima trasparenza e flessibilità, offre la possibilità di acquisto tra- mite selezione tra più offerte comparabili soprattutto per importi di spesa contenuti e/ o esigenze speci- fiche, risultando strumento ottimale per acquisti frequenti e di basso valore. Necessita della previa crea- zione di un mercato, anche locale, tramite prequalifica dei fornitori su requisiti essenziali.

Va sottolineato, peraltro, come le descritte innovazioni introdotte dal legislato- re non abbiano minimamente scalfito i principi base della contrattualistica pubblica ed, in particolare, quelli derivanti dall’ordinamento comunitario. Xx xxxxxx, la stessa legge n. 488/99 – al comma 4 del menzionato art. 26 – prevedeva che tutte le amministrazioni dovessero monitorare la spesa per beni e servizi, confrontandola con quella storica antecedente alla istituzione della Centrale per gli acquisti.

Inoltre, al di là del contenimento della spesa, il Ministero dell’economia e fi- nanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – IGF- individuava i se- guenti ed ulteriori obiettivi8:

- eliminazione dell'onere delle gare per le singole pubbliche amministra- zioni, con conseguenti risparmi dei costi e recupero di risorse interne per attività a valore aggiunto;

- riqualificazione del personale coinvolto nel processo degli acquisti e in- troduzione di attività e responsabilità sul controllo della domanda e dei consumi;

- promozione del commercio elettronico nella pubblica amministrazione verso il mondo delle imprese;

- semplificazione e trasparenza nei rapporti tra pubblica amministrazione e mercato;

- conoscenza dei dati di spesa a supporto di iniziative per il controllo della domanda: il flusso elettronico delle transazioni con i fornitori consente l'elaborazio- ne di analisi sulla spesa, facilitando l'attività di programmazione a livello di governo e di singola amministrazione;

- definizione di una policy pubblica per gli acquisti, che faciliti l'utilizzo di prodotti ambientalmente sostenibili, la standardizzazione dei beni e servizi acqui- stati e l'orientamento a servizi innovativi sul mercato.

Il risultato operativo conseguito al 31 dicembre 2000 dal progetto di raziona- lizzazione degli acquisti di beni e servizi - ammontante per le amministrazioni dello Stato a circa 25.000 miliardi di lire, di cui 6.500 per la spesa comune - è stato illu- strato dal Ministero dell’economia e delle finanze nella relazione annuale alle Came- re, predisposta9 ai sensi del comma 5 del più volte citato art.26, l. n. 488/1999.

Questi i principali risultati dichiarati:

1. l’attivazione di convenzioni sulla spesa comune, che hanno prodotto oltre 300 miliardi di lire di risparmi presunti, a fronte di una spesa di circa 660 miliardi per le amministrazioni dello Stato;

8 Cfr. “Guida alla conoscenza del progetto di razionalizzazione della spesa nell’ambito del generale pro- cesso di informatizzazione” (Roma, maggio 2002), sopra citata.

9 Relazione trasmessa alla Sezione in data 25.10.02.

2. più di 3.000 adesioni10 al sistema delle convenzioni, che hanno interessa- to le seguenti categorie merceologiche: telefonia fissa e mobile, centrali telefoniche, fotocopiatori, personal computer desktop, stampanti e cancelleria;

3. con riferimento all’e-procurement, gli accessi al sito internet (dati da lu- glio a dicembre 2000) sono risultati circa 100.000 mensili, con una media giorna- liera di visite pari a 768.

Con la legge finanziaria per il 2001 (legge n. 388 del 23 dicembre 2000) detto ambito è stato esteso alla spesa comune di tutta la pubblica amministrazione, alla spesa specifica della sanità, degli enti locali e delle università, con l'obiettivo di faci- litare il raggiungimento di benefici economici e di processo, promuovendo l'aggre- gazione e la standardizzazione della domanda.

In particolare – per quel che concerne la spesa specifica - l'articolo 59 ha indi- viduato il percorso per applicare le nuove metodologie d'acquisto, nel rispetto de l- l'autonomia decisionale e gestionale degli enti interessati, attribuendo al Ministero dell'economia e delle finanze il ruolo di promotore di aggregazioni di enti per realiz- zare l'acquisizione di beni e servizi alle migliori condizioni del mercato.

Al 31.12.2001, con la relazione al Parlamento sul progetto di razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi11, il Ministero dell’economia dichiarava il raggiungimento dei seguenti obiettivi:

1. iniziative attivate pari a circa 4.280 milioni di euro, con una riduzione media dei costi unitari, rispetto ai costi di mercato ed ai prezzi precedentemente applicati alla pubblica amministrazione, pari al 33%. Gli effetti stimati della riduzio- ne dei costi unitari, presumendo parità di consumi, corrispondevano a circa 1.400 milioni di euro di risparmio per la P.A.;

2. acquisti on line stimati in circa 32.000 ordinativi di fornitura della pubbli- ca amministrazione, emessi attraverso il portale www.acquisti.tesoro.it12;

3. aggregazioni di enti sul territorio nazionale per la razionalizzazione della spesa specifica dei comparti Sanità, Enti locali e Università, con l’attivazione di 4 centrali regionali sulla sanità con circa 60 aziende sanitarie locali e 60 aziende o- spedaliere e istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, e con il coinvolgimento di oltre 100 enti locali e 20 università;

10 Il numero medio è stato pari a circa 600 adesioni al mese. La penetrazione delle adesioni stimata in relazione al numero degli uffici ministeriali e comunali presenti in ciascuna regione evidenziava un tasso di penetrazione per molte regioni superiore al 30%, con una punta massima per l’Xxxxxx Xxxxxxx.

11 Relazione trasmessa alla Sezione in data 25.10.02.

12 Ora: xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xx

4. settori di intervento pari ad una spesa complessiva pari a circa 40 miliar- di di euro, di cui circa 13 relativi alla spesa comune 13 ed i restanti alla spesa specifi- ca 14;

5. sviluppo di un call center a servizio delle P.A. aderenti a Consip;

6. istituzione di un sistema di datawharehouse per monitorare l’andamento delle convenzioni, sia in termini di spesa che in termini di performances dei fornito- ri;

7. un notevole incremento del numero di utenti registrati al sistema delle convenzioni (11.614), e delle visite al suddetto portale (più di 1.000.000);

8. l’attivazione di 15 cataloghi elettronici per le convenzioni di spesa comu-

ne.

Con la legge finanziaria per il 2002 (l. 28/12/2001, n. 448), peraltro, è stata

precisata - per province, comuni, comunità montane e consorzi di enti locali (art. 24, comma 6) – la facoltà di aderire alle convenzioni de quibus, nel senso di con- sentire a tali enti di provvedere in modo autonomo agli acquisti previa adozione dei prezzi delle convenzioni come base d’asta al ribasso.

In seguito, il Ministero dell’economia e finanze15 - illustrando i risultati gestio- nali conseguiti al 31 dicembre 2002 - ha specificato che il valore della spesa di rife- rimento per le categorie affrontate dal Programma (29 su base nazionale ed 8 su base locale) sarebbe pari a 8.473 milioni di euro, con una percentuale di riduzione dei costi unitari di circa il 27%, per un valore presunto di risparmi pari a 2.308 mi- lioni di euro16.

Di dette convenzioni si da rappresentazione negli allegati C1, C2 e C3 della presente relazione, distinguendo - rispettivamente – le iniziative già esaurite, quelle in corso di esercizio e quelle in fase di attivazione.

Come comunicato dal predetto Ministero, a seguito di precisa richiesta di chia- rimenti formulata dall’Ufficio, l’acquisizione dei suddetti dati avviene mediante un processo di elaborazione del Flash Report, che registra molteplici operazioni.

In particolare, il monitoraggio del numero degli ordini, delle quantità e degli importi relativi ai beni/servizi acquistati dagli enti, operato dalla Struttura, viene ef- fettuato su una piattaforma informatica (DWH), attraverso la quale si elabora la re-

13 Su una previsione di spesa comune dello Stato pari a 6.600 ed a quella della P.A. pari a 24.300 milia r- di di lire.

14 Pari a 18.400 mld di lire per i ministeri; a 16.200 per il sistema sanitario; a 26.800 per province e c o- muni ed a 13.100 per altri enti.

15 Cfr. nota prot. n. 15279 dell’11/2/03.

16 Sulla perplessità in ordine alla metodologia di calcolo di detti valori e, più in generale sulla loro veridi- cità, cfr. le specifiche valutazioni contenute nel cap. II della presente relazione.

portistica destinata alla verifica dell’andamento del sistema. I parametri riscontrati tramite il Flash Report, predisposto all’interno della Struttura stessa, contribuiscono alla comunicazione verso l’esterno degli obiettivi raggiunti dal programma.

Gli oggetti del monitoraggio sono così definiti nella nota ministeriale:

a) Xxxxx affrontata: valore complessivo della spesa della P.A. per le cate- gorie merceologiche oggetto di azioni di razionalizzazione da parte di Consip;

b) Massimale: valore del quantitativo massimo previsto nelle convenzioni Consip;

c) Registrazioni: numero delle registrazioni effettuate dai responsabili di spesa della P.A. al sistema delle convenzioni Consip. Il database delle registrazioni rende disponibile, oltre al numero delle stesse, le modalità di registrazione (fax/on line);

d) Transatto: valore degli ordini effettivamente transitati attraverso il si- stema Consip.

Questo, in sintesi, il procedimento utilizzato:

1. una volta registrati, gli Enti risultano abilitati ad aderire al sistema delle convenzioni Consip e possono effettuare ordinativi sia via fax, con inoltro diretto al fornitore che provvede ad evaderlo, sia on-line, attraverso la piattaforma di e- procurement che si avvale di un applicativo interno alla struttura (DWD gestionale).

2. il monitoraggio delle convenzioni attivate viene esercitato grazie al con- tributo dei fornitori che, con cadenza periodica, inviano alla Struttura un tracciato record contenente tutte le informazioni per comprendere il grado di utilizzo di una convenzione ed il livello del servizio reso.

3. tali flussi vengono sottoposti ad alcuni controlli prima di essere caricati nel DWH. Qualora il risultato del controllo non dovesse essere positivo, i flussi ven- gono rinviati al mittente al fine di verificarne ed eventualmente integrarne il con- tenuto.

4. i flussi entrano a regime nel DWH solamente a partire dal terzo mese di avvio della convenzione; nella fase precedente, l’attività di monitoraggio viene ef- fettuata tramite flussi “excel” inviati dal fornitore.

L’intera materia è stata ulteriormente disciplinata dall’art 24 della legge 27 di- cembre 2002, n. 289 (legge finanziaria per il 2003).

Con tale norma, tra l’altro, il legislatore ha introdotto l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di espletare gare comunitarie per gli appalti di forniture e di servizi

anche al di sotto della “soglia” di 200.000 euro, purché il loro importo sia superiore a 50.000 euro (comma 1)17.

Con specifico riferimento alla trattativa privata, il successivo comma 5 – oltre a ribadire alcuni principi generali, talvolta disattesi dai regolamenti delle ammini- strazioni aggiudicatrici (eccezionalità dell’istituto, necessità di idonea motivazione, esperimento di una indagine di mercato) – sancisce l’obbligo di comunicazione “alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti”.

Si tratta di una innovazione di rilievo che, per il carattere di generalità e per la non perspicua formulazione della norma, ha suscitato dubbi ed incertezze in fase applicativa.

Ciò ha indotto le Sezioni Riunite della Corte a dettare principi di indirizzo e co- ordinamento con la deliberazione n. 7/2003 del 4 marzo 2003, che possono così sintetizzarsi:

a) destinataria delle comunicazioni è la Corte nell’esercizio delle funzioni di controllo successivo sulla gestione;

b) la formulazione letterale della norma (“Sezione regionale”) non ha con- tenuto derogatorio dell’articolazione delle competenze tra gli Organi centrali e de- centrati dell’Istituto, quale risulta dal regolamento approvato dalle stesse SS.RR. con deliberazione n. 15/2000 del 16 giugno 2000;

c) il limite di importo di 50.000 euro, di cui al primo comma dell’art.24, va logicamente esteso anche alla ipotesi di cui al comma 5, nel senso che l’obbligo di comunicazione sussiste solo per gli affidamenti a trattativa privata superiore a tale “soglia”;

d) la comunicazione deve essere tempestiva e contenere gli elementi es- senziali del contratto, in stretta aderenza alle prescrizioni e modalità fissate dalla norma in questione.

Per quanto concerne, in particolare, le convenzioni Consip il comma 3 del ri- petuto art. 24 generalizza l’obbligo di aderire al meccanismo di acquisto centralizza- to a tutte le pubbliche amministrazioni considerate nella Tabella C allegata alla leg- ge e, comunque, anche agli enti pubblici istituzionali, salva sempre la possibilità – per gli enti di cui all’art. 24, comma 6, della legge 28/12/2001, n. 44818 - di proce-

17 Tale valore, comune per entrambi i comparti, scende a 130.000 per i contratti da aggiudicarsi da parte delle amministrazioni centrali dello Stato.

18 Più in generale, si può riferire che le cd. restanti amministrazioni sono passate da un originario r egime di adesione facoltativa alle convenzioni, salvo l’onere di assumerne i parametri di qualità e prezzo, in ca- so di procedura autonoma, ad un regime di motivazione obbligatoria dei contratti stipulati a condizioni diverse rispetto a quelle di Consip, per finire in un regime comportante un obbligo di adesione.

dere ad acquisti in maniera autonoma, adottando però i prezzi delle convenzioni di cui sopra come base d'asta al ribasso.

Per i contratti stipulati in violazione di quanto previsto dal comma primo o del- l'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro, il quarto comma dell’art. 24 prevede la sanzione della nullità, precisando, altresì, che “… Il dipendente che ha sottoscritto il contratto risponde, a titolo personale, delle obbligazioni eventualmente derivanti dai predetti contratti. La stipula degli stessi è causa di responsabilità amministrati- va; ai fini della determinazione del danno erariale, si tiene anche conto della diffe- renza tra il prezzo previsto nelle convenzioni anzidette e quello indicato nel contrat- to”.

Il comma 5 ribadisce alcuni principi generali in materia di trattativa privata, talvolta disattesi dai regolamenti delle amministrazioni aggiudicatici e dalle norme di settore (“Anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa consente la trattativa privata, le pubbliche amministrazioni possono farvi ricorso solo in casi eccezionali e motivati, previo esperimento di una documentata indagine di mercato, dandone comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti”).

Tale onere pare sostanziarsi nella redazione di un circostanziato documento riassuntivo da inviare alla Corte dei conti, ai fini del controllo successivo sulla ge- stione.

IL comma sesto consente alla Consip di “stipulare convenzioni quadro… per l'approvvigionamento di beni o servizi di specifico interesse di una o più ammini- strazioni di cui al comma 1 del presente articolo nel rispetto di quanto stabilito al comma 3, ovvero svolgere facoltativamente ed a titolo gratuito, per conto e su ri- chiesta delle amministrazioni medesime, le attività di stazione appaltante, nel ri- spetto della normativa nazionale e comunitaria sugli appalti pubblici”.

Infine, al comma nono, viene precisato che “Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e di coordinamento”.

1.3. La disciplina delle gare telematiche

I modelli operativi precedentemente illustrati hanno trovato ulteriore disciplina nel X.X.X. 0 xxxxxx 000000 - xxxxxxx “Criteri e modalità per l’espletamento da parte

19 Con detto DPR il legislatore ha inteso dare attuazione alle previsioni contenute nell’art. 24, della legge 24/11/2000, n. 340, recante disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di pro- cedimenti amministrativi, con il quale si stabiliva, in particolare, che con uno o più regolamenti emanati ai sensi della legge 400/88, fossero definite le procedure di scelta del contraente e le modalità di utiliz- zazione degli strumenti informatici che le pubbliche amministrazioni avrebbero potuto utilizzare ai fini dell’acquisizione in via elettronica di beni e servizi. Tali regolamenti devono assicurare in particolare: a) la parità di condizioni dei partecipanti; b) la segretezza, ove necessaria; c) la trasparenza e la semplif i- cazione delle procedure; d) la completezza delle offerte.

delle amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi” - che vede, quali destinatari delle disposi- zioni, tutti i soggetti tenuti ad applicare le norme nazionali e comunitarie.

In disparte ogni considerazione in ordine alla applicabilità di detto regolamen- to agli enti locali, alla luce della nuova formulazione dell’art. 117 Cost., è fuor di dubbio che esso costituisce un vero e proprio vocabolario giuridico di questa parte della materia contrattuale20, profondamente influenzata dall’avanzamento della tec- nologia.

Il regolamento disciplina le procedure di aggiudicazione telematica che – pur in considerazione delle peculiarità tecniche – possono essere ricondotte ai modelli comunitari delle procedure aperte, ristrette e negoziate. Le modalità previste pos- sono essere applicate alle fattispecie di valore sia superiore che inferiore alla soglia comunitaria.

Ad oggi, risultano essere state esperite 6 aste on-line sperimentali delle quali, due svolte direttamente da Consip, di cui una per la fornitura di 38 videoproiettori, e l’altra per la fornitura di PC e servizi connessi. Una è stata indetta dal comune di Torino per la fornitura di biancheria varia per le esigenze degli asili nido e dei servi- zi socio-assistenziali. L’Ateneo di Bologna ed il Politecnico di Torino, inoltre, hanno indetto le ultime due per acquisire, rispettivamente, il servizio di smaltimento dei rifiuti speciali e n. 13 cappe chimiche. Infine l’Azienda Sanitaria locale di Foligno ha utilizzato detto istituto per l’acquisto di ausili per disabili.

Tutte le sperimentazioni sono avvenute a legislazione vigente, col meccani- smo del rilancio delle offerte fino alla scadenza del termine indicato nella lettera d’invito, previsto dall’art. 89, comma 1, lett. a) del R.D. 23/5/24, n. 82721. In prati- ca, durante la negoziazione, risultano visibili le singole offerte di concorrenti, eccet- to che la rispettiva provenienza: alle scadenze stabilite, il sistema evidenzia l’offerta migliore e la Commissione procede all’aggiudicazione in via semplificata, ai sensi dell’art. 16 del R.D. 2440/23.

La disciplina esposta si presenta anticipatrice della normativa comunitaria e innovativa rispetto a quella degli altri Stati membri: in sede europea, infatti, solo di recente – in data 20 marzo 2003 – è stata formalizzata la “posizione comune” del Consiglio dell’Unione, in vista della adozione della direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio, afferente al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli

20 Cfr., in particolare, l’art. 1 del Regolamento rubricato “Definizioni”.

21 Degno di nota – sotto il profilo storico – il fenomeno per cui sono richiamati in auge dalla tecnologia, istituti come quelli del rilancio, ormai obsoleti nella vecchia configurazione dell’asta “a candela vergine”.

appalti pubblici di fornitore di servizi e di lavori (proposta della Commissione del 10/5/2000 - COM (2000) 275 – e successive modificazioni).

Nel documento citato, in particolare, vengono fissate le nozioni di “procedi- mento dinamico di acquisizione” e di “asta on line”, di cui si dirà in successivo para- grafo.

CAPITOLO II

Risultati dell’attività amministrativa di attuazione del Progetto Centrale di Acquisti

Il presente capitolo valuta i risultati ad oggi raggiunti dalla complessa attività di attuazione delle norme in materia di acquisti centralizzati in relazione ad alcuni obiettivi di rango primario contenuti nella stessa legislazione, nelle direttive e negli atti programmatici emanati dal Ministero dell’economia.

L’attenzione è qui concentrata - nell’ottica di collaborazione che connota il controllo sulla gestione - sugli aspetti problematici e in qualche misura bisognosi di correzione: in particolare, alcune criticità delle gestioni esaminate offrono alla Corte l’occasione per compiere valutazioni di carattere generale, utili per il miglioramento dell’azione amministrativa. Nondimeno, contestualmente, si darà conto anche dei risultati positivi conseguiti dal grande programma strategico sotteso alla istituzione della Centrale degli Acquisti.

Preliminarmente si deve sottolineare come parte delle patologie riscontrate non discendano direttamente dalla attività del Ministero dell’economia e della Con- sip, bensì dalla scarsa propensione delle amministrazioni pubbliche ad applicare gli elementi di novità introdotti dalla nuova legislazione, sulla scia del grande avanza- mento tecnologico degli ultimi anni.

Tuttavia, sembra difficilmente controvertibile che la concentrazione in capo al- la stessa Consip di funzioni consultive, attività contrattuale, compiti di controllo e, talvolta, di regolazione indiretta della materia non possa protrarsi oltre la fase di avvio del progetto, perché – in caso contrario – troppi conflitti virtuali o reali turbe- rebbero l’assestamento del mercato pubblico delle forniture.

2.1. La procedura adottata per la scelta del gestore ed i compiti a quest’ultimo assegnati.

Secondo le scansioni temporali richiamate nel precedente capitolo, per attuare il programma di e-procurement il Governo ha individuato una società, a totale par- tecipazione statale ed operante senza scopo di lucro, denominata Consip S.p.A., già concessionaria di altri servizi informatici pubblici (c.d. "Società dedicata").

La procedura adottata per la scelta del gestore del programma di approvvi- gionamento telematico non appare conforme al modello legislativamente delineato sotto due profili:

a) ci si è avvalsi di una sola società;

b) contrariamente alla previsione non è stata posta in essere alcuna proce- dura selettiva, riducendosi la contrattazione in un solo rapporto diretto ed unilatera- le con la Consip S.p.A.

Inoltre – alla data di affidamento (febbraio 2000) – la società non aveva mai svolto attività di consulenza di tal genere, essendo la stessa affidataria di servizi in- formatici pubblici. Lo Statuto all’epoca vigente non contemplava, infatti, l’attività oggetto di affidamento.

Di conseguenza, per rendere compatibile l’attività della Consip con l’imprevista commessa, si è proceduto alla modifica dell'oggetto sociale per ben due volte: una prima, in data 10/1/2000 ed una seconda, in data 27/3/200022.

In entrambi i casi il tratto caratterizzante la modifica è stato l'ampliamento delle attribuzioni della Consip, tale - invero - da portare ad un sostanziale cambia- mento delle funzioni ad essa intestate. Confrontando il testo originario con le altre versioni e soprattutto con l'ultima - infatti - emerge come la società in questione da fornitrice di servizi informatici per il solo ex Ministero del tesoro (oggi Ministero dell’economia e delle finanze) e in parte per la Corte dei conti, sia “divenuta” l'in- termediario per tutte le amministrazioni pubbliche, statali e non, per la gestione degli acquisti di beni e delle forniture di servizi.

Si può segnalare, in proposito, che nel corpo del D.M. Tesoro 24/2/2000 (di conferimento alla Consip dei suoi attuali compiti) si indica (al 2 ° "considerato", cioè dandolo come dato già esistente) l'oggetto sociale esclusivo in una formulazione non corrispondente a quella vigente per statuto a quella data, poiché la dizione ivi recata risulta approvata con delibera assembleare solo al successivo 27/3/2000.

Con riguardo al modello organizzativo utilizzato, la Corte ritiene opportuno e- videnziare come - sin dalle prime fasi della istruttoria - sia emerso un rapporto di

22 Il testo originario dell'art. 4 dello Statuto che lo individua, infatti, recitava: "La societ à ha per oggetto unico ed esclusivo l'esercizio di attività informatiche per conto di Amministrazioni dello Stato". Il testo modificato nel gennaio 2000, invece, dispone: "La società ha per oggetto l'esercizio di attività informati- che, nonché di qualsiasi altra attività, aventi quale unica ed esclusiva funzione quella di servizio per lo Stato o che comunque siano compiute per conto di Amministrazioni dello Stato". Infine, il testo da ultimo approvato così recita: "La società ha per oggetto esclusivo l'esercizio di attività informatiche, di consu- lenza e di assistenza in favore di amministrazioni pubbliche nel settore della compravendita di beni e a c- quisizione di servizi, anche ai fini della scelta del contraente, nonch é di attività di negoziazione diretta su beni e servizi per conto e su richiesta di tali amministrazioni. La società può esplicare attività e compiere operazioni inerenti connesse o utili al conseguimento dell'oggetto sociale, anche mediante partecipazioni in società o enti".

grande dipendenza della Consip dal Ministero del tesoro (ora economia e finanze): ciò, invero, ben oltre il naturale collegamento che di norma caratterizza le relazioni tra ente controllante e società controllata.

Il profilo societario, in sostanza, appare chiaramente formale, presentandosi la società - sul piano organizzativo e funzionale - quasi come una struttura dedicata del Ministero23. A ben vedere siamo nell’ambito di modelli riconducibili alla sostitu- zione amministrativa, tradizionalmente attuata attraverso organismi di committen- za.

Peraltro, il modello delle centrali d’acquisto quali organismi di committenza sembra ormai avere superato l’esame di conformità all’ordinamento comunitario: nella bozza di direttiva unificata in materia di appalti pubblici n. 2000/0115 l’art. 11 recita, infatti: “1. Gli Stati membri possono prevedere la possibilità per le ammini- strazioni aggiudicatrici di acquistare lavori, forniture e/o servizi facendo ricorso ad una centrale di committenza. 2. Le amministrazioni aggiudicatrici che acquistano lavori, forniture e/o servizi facendo ricorso ad una centrale di committenza nei casi di cui all'articolo 1, paragrafo 10, sono considerate in linea con la presente direttiva a condizione che detta centrale l’abbia rispettata”.

23 Il rapporto tra il Ministero dell’economia e finanze e la Consip S.p.A - Acquisti in rete per la P.A -. è regolato da una convenzione stipulata il 31/5/2001, che disciplina attraverso gli artt.7 ed 8, oltre agli aspetti di natura gestionale, anche profili contabili e finanziari. Le risultanze del conto economico relativo alla “Struttura” indicano (Cfr. nota prot. n.15279 dell’11/2/03), per l’anno contabile 2000, voci relative a “compensi/corrispettivi” per un importo pari a Euro 1.246.531; a “rimborsi/costi” per un importo pari a Euro 5.701.358; infine, a costi del personale per Euro 864.255. Nell’anno 2001 questi valori salgono, ri- spettivamente, a Euro 8.613.726; Euro 12.224.707; ed a Euro 3.027.161. Un ulteriore incremento si e- videnzia nel periodo gennaio/settembre 2002, in quanto le suddette voci risultano pari a Euro 11.002.500, Euro 12.224.707 ed Euro 4.899.699 (il numero delle risorse umane interne impiegate da Consip nel “Programma” è passato da 22 al 31/12/2000 a 107 al 30/09/2002). Giova precisare, al ri- guardo, che - a termine di convenzione - mentre nella categoria “compensi” vengono inclusi i corrispetti- vi a copertura di tutti gli oneri di gestione della struttura (ad es. costi di gestione delle gare, oneri di consulenza legale, altri oneri finanziari, ecc.) in quella “rimborso costi”, invece, è rappresentata la coper- tura economica della voce “Acquisti servizi per conto terzi”. Quest’ultima comprende i costi per la consu- lenza tecnico-merceologica ed organizzativa, nonché le spese di sviluppo e di gestione del sistema in- formativo a supporto degli acquisti telematici (incluse le spese per le apparecchiature hardware e quelle relative ai servizi di telecomunicazione). La voce “spesa per il personale”, infine, include: salari e stipen- di, oneri sociali, T.F.R.., altri costi. Il conto economico rappresenta con altre voci il dettaglio dei costi de l- la produzione, pari a Euro 367.465 con riferimento all’anno contabile 2000, a Euro 3.687.030 per l’anno 2001 ed a Euro 4.221.460 per il periodo gennaio/settembre 2002. Si ritiene opportuno, nel quadro delle risultanze economiche, soffermarsi sulle somme destinate ad attività di consulenza, organizzativa e ge- stionale, richieste dalla Consip soprattutto nell’arco del primo anno di funzionamento. In sede istruttoria, infatti, si è verificato che - nel periodo giugno - dicembre 2000 (a giugno risulta il primo provvedimento di autorizzazione del Tesoro) - l’avvio dell’attività di Consip ha avuto un costo di L. 8.931.279.958, così composto:

§ Spese funzionamento e gestione Consip = L. 2.331.648.000

§ Oneri per bandi gara = L. 128.259.799

§ Spese per attività di consulenza = L. 6.471.372.159

I dati evidenziano la sostanziale prevalenza dei costi per tale attività rispetto a quelli complessivamente sostenuti per l’ordinario funzionamento: se si considera, inoltre, che gli interventi di supporto hanno ri- guardato – in massima parte – la costruzione della struttura per gli acquisti, il suo funzionamento ed im- plementazione nel breve e medio periodo (business plan), risultano ulteriormente suffragate in modo significativo le osservazioni di questa Corte circa la “non specializzazione” originaria della società per i compiti che le sono stati affidati.

E’ da segnalare tuttavia come detta norma preveda il ricorso alla centrale d’acquisto quale facoltà e non obbligo delle amministrazioni aggiudicatici.

2.2. Riflessioni in ordine alla mancata collaborazione con l’I.S.A.E. ai fini della classificazione merceologica.

Con l'art. 60 della legge n. 388 del 2000 venivano attribuite alla Consip fun- zioni in tema di analisi e studio dei mercati dei prodotti acquistati dalle pubbliche amministrazioni da svolgere in collaborazione con la commissione tecnica per la spesa pubblica e con l'Istituto di studi e analisi economica (ISAE).

La collaborazione, secondo l’intendimento del legislatore, doveva sfociare in un'appropriata classificazione merceologica delle principali voci di acquisto della pubblica amministrazione per la selezione delle aree di interesse delle stipulande convenzioni.

Nel corso della istruttoria, il Ministero dell’economia24 ha fatto presente che il disegno normativo non ha potuto trovare attuazione: in sede di concertazione tra la società affidataria e l’Istituto di ricerche, infatti, è emerso come la competenza dell’ISAE riguardi propriamente la elaborazione di studi macroeconomici, attribuzio- ne questa non compatibile con le finalità analitiche indicate dal Legislatore.

La vicenda merita un commento da parte della Corte, dinanzi al ripetersi di casi di coinvolgimento di Istituti operanti nel campo delle scienze macroeconomiche in attività di analisi e di controllo, poi inevitabilmente smentiti in termini di fattibili- tà25: in effetti, lo scenario degli Enti Pubblici appare affollato da Istituzioni di tal ge- nere, mentre appare carente di strutture specializzate nelle operazioni di puntuale analisi gestionale e finanziaria.

2.3 La definizione di una policy pubblica per gli acquisti e il suo impat- to sulle prerogative della dirigenza e sul mercato.

Negli obiettivi fissati dal Ministero dell’economia sulla base delle innovative norme in tema di acquisti centralizzati è richiamata con forza l’esigenza di definire “una policy pubblica per gli acquisti e il suo impatto sul mercato, che faciliti l'utilizzo di prodotti ambientalmente sostenibili, la standardizzazione dei beni e servizi acqui- stati e l'orientamento a servizi innovativi sul mercato”.

24 Cfr. nota del 18/11/02.

25 Mette conto in proposito il richiamo agli artt. 6 della legge 537/93 e 44 della legge 724/94, i quali d e- mandarono rispettivamente all’ISPE e all’ISTAT la determinazione di prezzi standard per le forniture, compito che non fu onorato da detti Istituti per ragioni analoghe a quelle in esame.

Di per sé lo scopo appare condivisibile ma merita alcune precisazioni, alla luce di fenomeni emersi durante la istruttoria.

Alcune Amministrazioni, infatti, formalmente e più spesso in via informale, hanno sottolineato la scarsa qualità di prodotti di cancelleria e facile consumo, di prodotti informatici e di prodotti di alto valore tecnologico26. Sia pure con prospet- tazioni diverse, la causa di detti fenomeni viene individuata nella rigidità delle con- venzioni che non vincolerebbe soltanto al prezzo ma indirizzerebbe verso prodotti talvolta di scarsa qualità, talvolta incompatibili con le attrezzature tecniche preesi- stenti, talvolta non in linea con l’evoluzione tecnologica, talaltra – infine – suscetti- bili di condizionare indirettamente scelte in relazione alle alternative disponibili sul mercato27.

A ben riflettere, una politica pubblica per gli acquisti non deve concretarsi in uno strumento dirigistico che potrebbe – considerate le dimensioni assunte dal pro- getto in esame – divenire causa di squilibri o di ingessamento del mercato.

In particolare, l’azione pubblica non deve influenzare caratteris tiche e tipolo- gie dei beni offerti dal mercato. A questo compito rispondono le specifiche tecniche dei prodotti, che sono già oggetto di disciplina comunitaria, attraverso la validazio- ne dei singoli articoli.

Così, pure la standardizzazione può in alcuni casi collidere con lo sviluppo e il miglioramento tecnologico, che nell’attuale periodo storico risulta estremamente veloce.

Posto che le convenzioni quadro e gli stessi cataloghi elettronici non possono

– per loro natura – essere costantemente aggiornati con l’innovazione tecnologica e le specifiche esigenze di settore, occorre lasciare dei margini alla contrattazione in- tegrativa, evitando che la domanda pubblica si indirizzi verso prodotti simili od as- similabili, ma non ottimali, dal punto di vista dello scopo per cui vengono acquistati. E’ forte in questi casi il rischio che una convenzione non appropriata diventi il veic o- lo per smaltire prodotti tecnologicamente superati28.

26 Sul punto, cfr. le osservazioni formulate dal Ministero per i beni e le attivit à culturali (nota prot. 263/U del 31/1/2002), delle attività produttive (nota prot. 175182 del 31/1/2002), dell’ex MURST (nota prot. n. 340 del 6/6/2002), delle politiche agricole e forestali (nota prot. n. 5672 del 10/6/2002), della giustizia (nota prot. n. 474 del 24/01/2003), del soppresso Ministero del commercio estero (nota prot. n. 90134 del 27/2/2002), tutte ampiamente illustrate nel successivo capitolo III.

27 Cfr. documentazione Ministero della giustizia (aprile 2001), di cui si tratta più approfonditamente nel paragrafo 3.3.2.

28 In particolare, cfr. le osservazioni formulate dal soppresso Ministero del commercio estero con nota prot. n. 90134 del 27/2/2002, illustrata nel successivo cap. III.

Peraltro, anche con riferimento alle forniture di dettaglio - come ad esempio la cancelleria29 - la estrema standardizzazione può incidere negativamente sulla quali- tà dei beni acquistati30. In sede istruttoria, infatti, è emerso che – nel caso di alcuni enti - si sono conseguiti considerevoli risparmi non tanto in ragione dell’abbattimento dei prezzi unitari (che pure talora si è verificato in modo rilevan- te), bensì a causa della drastica diminuzione degli ordini, indotta dallo scadente li- vello dei prodotti offerti, dalla loro indisponibilità ovvero dai consistenti ritardi nella consegna, con conseguente rapida obsolescenza e perdita di valore degli stessi31.

Pur comprendendo le ragioni indefettibili di una politica di contenimento della spesa pubblica per le forniture, sembra evidente che questa debba realizzarsi in un’ottica di equivalenza qualitativa.

La Corte è consapevole che il progetto acquisti centralizzati ha come principa- le obiettivo il superamento delle immotivate disuguaglianze nel valore e nella quali- tà delle forniture pubbliche e che un simile percorso teleologico deve, talvolta, pas- sare per pratiche cogenti, volte ad evitare fenomeni elusivi, capaci di compromette- re irrimediabilmente i risultati attesi.

Tuttavia, questa fase per così dire “di coazione” non può portare al sostanziale annullamento di un altro dei principi cardine della riforma della pubblica ammini- strazione: quello della responsabilità dei risultati da parte del dirigente e – più in generale – del funzionario pubblico. Il suo rispetto comporta che in subiecta mate- ria devono essere lasciati margini di flessibilità per consentire il reperimento degli strumenti più appropriati per il raggiungimento di risultati qualitativamente ottimali. L’ammissibilità di soluzioni diverse, da un lato, appare naturale corredo al principio di responsabilità e, dall’altro, preclude la possibilità di addebitare alla rigi-

29 Cfr., in proposito, nota prot. n. 340 del 6/6/2002, in cui l’ex XXXXX, dopo aver evidenziato che “La convenzione prevede un listino prezzi invariabile per tutto il periodo di durata della convenzione e ciò rende la stessa del tutto sfavorevole in quanto il mercato, evolvendosi verso una continua riduzione dei prezzi rende quelli in convenzione del tutto antieconomico. Di fatto non si realizza alcun risparmio” ha precisato che “Il catalogo è carente di molti prodotti che devono essere comunque acquistati sul mercato libero” ed ha aggiunto che “Infine sono sorti alcuni problemi derivanti dalla scarsa qualità dei vari mate- riali di facile consumo ed in particolare dei toner per fotocopiatori che hanno causato malfunzionamenti e guasti agli apparecchi. La ditta aggiudicataria ha comunque riconosciuto il danno arrecato e ha accettato di farsi carico delle spese per la loro riparazione”.

30 Per quel che riguarda la insufficiente vigilanza sulla esecuzione dei contratti si rinvia all’apposito para- grafo.

31 Al riguardo si veda la nota prot. 90134 del 27/2/2002 del Ministero delle attività produttive – allegata alla nota prot. 35126/7d del 3/3/2002 – in cui si afferma che “..per l’acquisto di beni i prezzi delle con- venzioni sarebbero competitivi solo se la consegna avvenisse con immediatezza e i tempi della procedura fossero contenuti. Ciò in quanto i prezzi dei p.c. hanno mediamente notevoli deprezzamenti ogni sei me- si. Per questo motivo, nell’ultimo acquisto non si è verificato nessun sensibile risparmio…Quale ultima considerazione si fa presente che la procedura degli acquisti tramite Consip potrebbe essere positiva solo se le convenzioni avessero una cadenza regolare e avessero immediatezza; le convenzioni dovrebbero contenere, inoltre,delle clausole di salvaguardia per permettere – nel caso di ritardi e di macchine obso- lete – di ricevere modelli attuali o di acquisire da terzi macchine dello stesso tipo della convenzione a prezzi più bassi”.

dità normativa l’eventuale mancato raggiungimento del risultato da parte della diri- genza. Naturalmente, il riconoscimento di tale “spatium decidendi” comporta - quali necessarie conseguenze - l’obbligo di motivazione tecnica e circostanziata, nonché la predisposizione di appropriati controlli, idonei a contrastare fenomeni di abuso e di sostanziale irresponsabilità.

E’ altresì necessario che la motivazione tecnica prenda a riferimento i settori già esplorati dalla esperienza Consip: qualificare equipollente o meno un prodotto o una tecnologia presuppone il raffronto con elementi concreti, i quali – fino alla at- tuazione dell’art.26 - non esistevano o erano difficilmente reperibili, ma oggi fortu- natamente sono individuabili nelle convenzioni stesse. Peraltro, la cultura dei costi parametrici si sta estendendo anche oltre la esperienza Consip e risulta pertanto strumento indefettibile della managerialità pubblica la conoscenza e la consultazio- ne degli studi e della letteratura esistente nella estesissima materia delle forniture e dei servizi.

D’altronde la stessa CE appare preoccupata dell’ impatto degli accordi quadro sulla politica degli acquisti, raccomandando la più ampia flessibilità nella loro artico- lazione e prevedendo addirittura la possibilità di una rinegoziazione di clausole inte- grative o non esattamente definite in sede di convenzione generale32.

2.4. La carenza di programmazione e di capacità progettuale nella po- litica degli acquisti delle amministrazioni pubbliche.

Come già specificato alcuni dei profili problematici emersi nel corso della i- struttoria non possono essere direttamente ricondotti all’attività sinergica Ministero dell’economia-Consip, ma al modo di operare delle amministrazioni pubbliche e in particolare alla scarsa propensione progettuale e programmatoria di queste ultime.

Benché nella legislazione generale e in quella di settore (cfr. in proposito il

D.P.R. n. 573/94) l’obbligo di programmare con precisione ed incisività l’attività amministrativa, ivi compresa quella negoziale, sia stato più volte codificato, la pras-

32 Cfr. in proposito il 10° Considerando della bozza di direttiva unificata: “Occorre prevedere una defini- zione comunitaria degli accordi quadro nonché delle norme specifiche per gli accordi quadro conclusi in relazione ad appalti che rientrano nel campo d'applicazione della presente direttiva. Ai sensi di dette di- sposizioni una amministrazione aggiudicatrice, quando conclude, conformemente alle disposizioni della presente direttiva, un accordo quadro riguardante, tra l'altro, la pubblicità, i termini e le condizioni di presentazione delle offerte, può concludere, nel periodo di durata dell'accordo quadro, contratti basati su tale accordo quadro sia applicando le condizioni stabilite nell'accordo quadro stesso oppure, se tutte le condizioni non sono state stabilite in anticipo nell'accordo quadro, riaprendo il confronto competitivo tra le parti all'accordo quadro sulle condizioni non stabilite. Il rilancio del confronto competitivo dovrebbe rispettare alcune regole il cui obiettivo è quello di garantire la flessibilità richiesta nonché l'osservanza dei principi generali, ivi compreso il principio della parità di trattamento. Per tale ragione la durata mas- sima degli accordi quadro dovrebbe essere limitata e non dovrebbe poter superare quattro anni, tranne in casi debitamente giustificati dalle amministrazioni aggiudicatici”.

si costantemente seguita in materia è costellata di interventi frammentari, sovente assunti per esigenze indilazionabili, piuttosto che ispirata a meditate e selettive po- litiche di individuazione degli obiettivi e dei correlati fabbisogni.

Ne consegue che, seguendo la mera scadenza dei vecchi contratti o sulla base di esigenze di volta in volta sopravvenienti, l’amministrazione tende ad adottare ini- ziative non personalizzate agli effettivi bisogni e talvolta parzialmente efficaci ri- spetto agli obiettivi da raggiungere.

Nella materia degli acquisti un simile approccio emergenziale comporta che le amministrazioni risultano costantemente prive di parametri idonei a segnalare le priorità, le interrelazioni tecniche tra le strategie d’acquisto e il patrimonio in dota- zione, gli elementi qualitativi irrinunciabili dei prodotti da acquisire.

Nessuna delle Amministrazioni citate nel corso della relazione per profili critici della gestione risulta aver definito in sede programmatoria questi indefettibili profili delle strategie di acquisto.

Il fenomeno è eziologicamente collegato all’accertamento delle patologie più ricorrenti quali:

a) la interferenza tecnica dei nuovi prodotti con gli impianti preesistenti a cominciare dal settore telematico ove le caratteristiche dell’hardware, astrattamen- te compatibili, si scontrano con problemi di software e di rete riconducibili alle ca- ratteristiche del materiale precedentemente impiegato;

b) la scarsa utilità di un prodotto in un concreto contesto tecnico;

c) la qualità non ottimale che obbliga a ridimensionare le aspettative dell’acquirente.

In tutti i casi citati una previa attività di studio potrebbe sconsigliare l’adesione a convenzioni, troppo lontane da quel concetto di equipollenza che è il vero spar- tiacque tra vincolatività della contrattazione decentrata e facoltatività di strategie alternative. Al contrario la comparsa di dette problematiche, successivamente alla stipula dei contratti adesivi, pone problemi difficilmente rimediabili perché il nego- zio ha forza di legge fra le parti e quella pubblica, che superficialmente ha aderito a schemi non convenienti, sopporta il pregiudizio economico e tecnico di tale compor- tamento.

2.5. L’atteggiamento passivo delle Amministrazioni pubbliche nella contrattazione centralizzata.

I problemi trattati in questo paragrafo sono strettamente collegati a quelli del precedente: la scarsa cura nella programmazione è “doppiata” da un atteggiamento analogo nella stipula adesiva dei contratti quadro e nella loro gestione.

E’ principio generale di sana amministrazione che, anche in presenza di sche- mi negoziali standardizzati, non possa essere conculcata la discrezionalità del sog- getto che vi aderisce.

Quando quest’ultimo è un’amministrazione pubblica, tale libertà si concreta in un doveroso atteggiamento di ponderazione dell’interesse pubblico sotteso alla con- clusione del contratto. Questa ponderazione deve rendere “flessibile” il modello del- la fattispecie quadro, se del caso adattandolo agli scopi concretamente perseguiti: ciò da un lato comporta la possibilità di rinegoziare clausole irriducibili alle finalità che si intendono perseguire, dall’altro di escludere – nei casi in cui la incompatibilità investa la natura stessa del negozio – che si verta nella ipotesi dell’obbligo a con- trarre.

Al contrario, la maggior parte delle amministrazioni che lamentano la inade- guatezza delle convenzioni alle proprie esigenze specifiche, risultano non aver espe- rito – nella fase antecedente alla stipulazione - alcun tentativo per adeguare lo schema contrattuale a tali necessità.

Profili ulteriormente deficitari presenta poi la gestione dei contratti conclusi. Di questo aspetto si riferisce più ampiamente nel successivo paragrafo dedicato ai controlli.

In questa sede è sufficiente ricordare come alcune delle lamentele registrate nel corso dell’istruttoria non siano state formalizzate nei confronti delle imprese in- teressate e nemmeno siano sfociate nel contenzioso amministrativo e giurisdiziona- le.

2.6. La riconversione del personale.

Non può sottacersi una valutazione negativa sul grado di raggiungimento di uno dei principali obiettivi della istituzione degli acquisti centralizzati: la riconver- sione del personale precedentemente adibito alla contrattazione diretta.

Per evidenti motivi di opportunità le unità liberate dai compiti di negoziazione avrebbero dovuto essere impiegate nella fase di gestione del contratto ed, in parti- colare, nella vigilanza degli adempimenti di pertinenza dei fornitori e dei prestatori.

E’ necessario sottolineare, al riguardo, che lo strumento della centralizzazione degli acquisti può sostituire il procedimento di formazione del contratto, ma non è assolutamente idoneo a supportare la fase dell’esecuzione e la funzione di vigilanza.

Queste, infatti, sono strettamente legate all’ambito territoriale e ambientale in cui il contratto viene eseguito e non possono non coinvolgere direttamente l’Amministrazione attraverso il funzionario che la rappresenta33.

Si deve, tra l’altro, ricordare che la maggior parte dei contratti centralizzati sono caratterizzati da prestazioni continuate e/o periodiche e che anche quelli di natura istantanea abbisognano di qualche tempo per verifiche e collaudi.

Detti compiti non possono che essere attribuiti ad una struttura dedicata e specializzata, in grado di affrontare non solo la tradizionale dialettica dei contraenti su un programma negoziale concordato, ma anche quello fissato da soggetti terzi, quali indubbiamente risultano – rispetto alle amministrazioni pubbliche aderenti – la Consip e le ditte aggiudicatarie delle convenzioni.

Quest’ultimo aspetto non è di poco momento: chiunque si occupi di gestioni contrattuali conosce quanto sia più complesso interpretare e dirimere questioni ine- renti ad un programma contrattuale predisposto da terzi piuttosto che elaborato di- rettamente.

In generale si può affermare che, nelle amministrazioni statali, la fase di ri- conversione del personale precedentemente impiegato nel procedimento di forma- zione negoziale sul diverso fronte della gestione del contratto e del controllo è stata largamente deficitaria.

A parte l’assenza di una formazione mirata ai nuovi compiti, la soluzione più ricorrente è quella di individuare appositi responsabili dei servizi senza, però, orga- nizzare una rete funzionale di supporto, idonea a recepire e gestire ordinatamente reclami, difetti, disservizi.

Dei profili organizzativi comuni all’attività di vigilanza e controllo si parlerà in successivo paragrafo: in questa sede occorre comunque ribadire la insufficiente ri- conversione del personale liberato dalla contrattazione centralizzata sul versante della vigilanza e del controllo, la cui intensità deve tendenzialmente aumentare in proporzione della lontananza e della estraneità della contrattazione centralizzata dall’ambito burocratico in cui viene utilizzata.

33 Apodittiche e prive di pregio sembrano quelle opinioni che individuano nella esternalizzazione dei ser- vizi la panacea e il succedaneo di qualsiasi controllo. Qualsiasi servizio reso con modalità contrattuali ha bisogno del controllo e della vigilanza del committente che bilanci l ’interesse del prestatore a realizzare il massimo profitto con il minimo sforzo.

2.7. Vigilanza e controlli nella esecuzione del contratto.

Si è già riferito dell’atteggiamento marcatamente passivo, in sede negoziale, della maggior parte dei centri di spesa delle amministrazioni statali e della conse- guente scarsa flessibilità delle convenzioni rispetto ad esigenze “personalizzate” degli stessi.

Sotto l’aspetto più specifico della capacità di vigilanza e del controllo, la istrut- toria ha messo in evidenza scollamenti organizzativi tra uffici tecnico-manutentivi, uffici legali o addetti alla gestione del contratto, uffici di ragioneria e uffici preposti al controllo di gestione.

Va premesso che ciascuno di questi servizi è direttamente coinvolto, sia pur sotto diverso profilo, nei compiti qui esaminati e che la limitatezza delle risorse u- mane e strumentali a disposizione delle amministrazioni pubbliche, nonché il rispet- to di elementari principi di economicità, non consentono una dispersione delle in- formazioni in rivoli diversi e paralleli. Ne consegue che un settore strategico, quale quello dello approvvigionamento dei beni e dei servizi, dovrebbe essere caratteriz- zato da un sistema informativo in grado di consentire a ciascuna struttura di fruire, in modo organizzato, del maggior numero di notizie per esprimere osservazioni e valutazioni.

Nel caso di specie – invece – le sinergie accertate sono molto rare e, conse- guentemente, ciascun servizio sconta degli handicap che si riverberano nella capa- cità di interloquire con il fornitore, con la Consip stessa e, soprattutto, di presentare rimostranze, precise e collegate, sulla cattiva esecuzione dei contratti, piuttosto che reclamare interventi episodici e marginali, che pure sono fisiologici nella materia oggetto di indagine. In sostanza, la Corte ritiene che valutazioni complessive sulla esecuzione di un contratto non possano essere documentate sulla base di episodi- che rimostranze ma costruendo un quadro generale delle positività e negatività ri- scontrate nel corso della esecuzione.

Ad una analisi più approfondita, infatti, si è potuto verificare come gli uffici tecnico-manutentivi - benché dotati, in alcuni casi, di appositi strumenti di archivia- zione informatica - abbiano scarsamente dialogato con gli uffici legali o deputati alla gestione del contratto, per illustrare adeguatamente il reale livello e gli eventuali difetti delle prestazioni rese dal convenzionato.

Così pure agli uffici di ragioneria preposti al pagamento, in molti casi, non so- no stati rappresentati in modo circostanziato i difetti delle prestazioni e le conse-

guenti iniziative, anche economiche, assunte34. Ciò è particolarmente negativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, ove si procede al pagamento della rata corrispettiva senza una effettiva validazione delle prestazioni rese.

Ma il gap più forte si è registrato – come si illustra più in dettaglio nell’apposito paragrafo – nella attività dei servizi di controllo interno, i quali sono per lo più rimasti estranei alla circolazione delle informazioni, riuscendo a reperire solo notizie di dettaglio, inidonee a ricostruire il quadro complessivo della esecuzio- ne dei contratti e dei pertinenti effetti sulla spesa.

Le esposte disfunzioni riguardano essenzialmente le Amministrazioni aderenti alla convenzioni, ma emergono anche elementi di perplessità nei riguardi della ge- stione complessiva delle convenzioni.

Alla data odierna – infatti – sono ormai state stipulate complessivamente n. 39 convenzioni e per molte di esse le Amministrazioni hanno segnalato diversi e rei- terati tipi di inadempimento contrattuali.

E’ chiaro che queste ultime non potranno che rivendicare il corretto adempi- mento ed, eventualmente, attivare il contenzioso per ciò che riguarda direttamente il loro contratto adesivo.

E’ indubitabile, tuttavia, che l’eventuale ripetersi di vizi nella esecuzione dei contratti adesivi alle convenzioni non possa essere concepita solo come una serie scoordinata di separati inadempimenti, bensì porsi come un inadempimento com- plessivo alla convenzione-quadro.

E’ preoccupante e meritevole di approfondimento che, fino ad oggi, nessuna azione di questo tipo sia stata intrapresa dalla Centrale d’Acquisto.

Il forte impatto sul mercato, le cui implicazioni problematiche sono analizzate in altro paragrafo, sarebbe certamente distorsivo se una impresa convenzionata, anziché rispondere dei propri errori e inadempimenti in una successiva contratta- zione-quadro, lucrasse semplicemente la disponibilità dei requisiti tecnici ed eco- nomici, maturati nella esecuzione della precedente convenzione35.

34 Cfr. al riguardo note prot. n. 12715/Secin-Pres. del Ministero del lavoro e politiche sociali, di trasmis- sione della relazione al Ministro per l’anno 2002, ove - tra l’altro – la D.G. per la gestione del fondo na- zionale per le politiche sociali e AA. GG. lamentava che “… gli articoli sono risultati difettosi e addirittura in quantità minore a quella ordinata ed indicata nella relativa fattura.”

35 Mette conto evidenziare quanto comunicato, in proposito, dal Ministero per i beni e le attività culturali con nota prot. n. 554/U del 13.06.2003: “ Nelle motivazioni che solo parte degli uffici hanno fatto perve- nire, nonostante le precise richieste più volte avanzate da questo Secin, i responsabili dei centri di re- sponsabilità hanno evidenziato alcune difficoltà (scarsa qualità; maggiori prezzi; impegni quadriennali etc) che questo Secin ha ritenuto opportuno rappresentare al ministero dell’Economia e Finanze per con- sentire di valutare – in presenza di eventuali, analoghi rilievi di altre Amministrazioni – l’attivazione di più accurati controlli sulle società convenzionate e ciò, anche alla luce della nuova, stringente normativa introdotta dalla legge finanziaria”.

2.8. Incertezza sui risparmi conseguiti e validazione delle quantifica- zioni.

La importanza strategica del progetto in esame e la sua innovatività hanno in- dotto non solo profonde modificazioni organizzative ma anche larghe attese di in- formazione, a livello di Governo e di pubblica opinione, in ordine al raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Effettivamente nel triennio decorso sono state pubblicate sulla stampa, comu- ne e specializzata, notizie di cospicui risparmi, sia in termini percentuali che di valo- re: in questa sede sarebbe assai oneroso riproporre nel dettaglio le tante informa- zioni, ma in ogni caso – per rendere idea della dimensione economica del fenomeno

– sono riportati i dati ufficiali presentati dal Ministero dell’economia (paragrafo 1.2). La istruttoria ha messo in evidenza come i sistemi di calcolo dei risparmi siano basati – salvo eccezioni espressamente richiamate nel corso della rilevazione - e- sclusivamente su metodologie empiriche poiché, a tutt’oggi, non è stato ancora

strutturato un sistema di rilevazione diffuso e attendibile.

E’ da sottolineare come buona parte delle stime di spesa e di risparmio sia pervenuta dopo il deferimento della presente relazione alla Sezione del controllo 36 e come – addirittura - le scarne tabelle relative all’esercizio 2002 siano state elabora- te esclusivamente sulla base di comunicazioni avvenute in tale lasso temporale.

Fin dall’origine la legge prevedeva (art. 26 legge 488/99) che la valutazione scaturisse oggettivamente dalle risultanze storiche dei bilanci. E d’altronde, la mes- sa a regime della Riforma contabile del 1997 (legge n. 94) aveva ingenerato grandi aspettative sulle potenzialità illustrative dei nuovi bilanci che sono state, almeno nel caso di specie, gravemente disattese.

Malgrado il fatto che negli ultimi bilanci dello Stato la esposizione contabile sia stata integrata sotto il profilo della contabilità economica, sono di fatto mancati i

36 Cfr. in proposito, per il Ministero della salute - Dipartimento per l’ordinamento Sanitario, la Ricerca e l’Organizzazione del Ministero – Ufficio II, la nota prot. n. 1079 del 4.06.03, acquisita al protocollo della Corte in data 11.06.03; per il Ministero dell’economia e delle finanze - Servizio di Controllo Interno Teso- ro, la nota prot. n. 286 del 4.06.03, acquisita al protocollo della Corte il 13.06.03, la nota prot. n. 316 del 20.06.03, nonché la Relazione all’organo di direzione politica del Servizio di controllo interno entram- be consegnate dal rappresentante dell’Amministrazione durante l’adunanza; per il Ministero per i beni e le attività culturali Collegio di Direzione del Servizio di Controllo Interno, la nota prot. n. 554/U del 13.06.03, le note prot. n. 2269 e n. 6185 della Direzione Generale per gli archivi, nonché le note prot. n. 660DGSU4 e prot. n. 3426/DGSv/33 della Direzione Generale per lo spettacolo dal vivo, acquisite tutte al protocollo della Corte il 19 giugno 2003; per il Ministero degli affari esteri - Segreteria Generale Cen- tro di Responsabilità n. 2 - le note prot. n. 1610 e n. 1615 del 16.06.03, acquisite al protocollo della Corte in pari data; per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, la nota prot. n. 12715/Secin-Pres. acquisita al protocollo della Corte il 19 giugno 2003; per il Ministero delle com unicazioni, la nota prot. n. SCI/G/03/2975 del 18.06.03, acquisita al protocollo della Corte il 19.06.03; per il Ministero dell’Interno, infine, la nota prot. n. 1923 del 20.06.03, consegnata dal rappresentante dell’Amministrazione durante l’adunanza.

presupposti per la corretta illustrazione – sotto questo aspetto – della entità e degli effetti della gestione degli acquisti centralizzati.

Fin dall’inizio della istruttoria la Corte ha sottolineato la indefettibile necessità

di:

a) Estrapolare dai bilanci precedenti la spesa storica dei prodotti successi-

vamente sottoposti alla procedura contrattuale centralizzata;

b) Censire non solo i centri di costo ma anche i centri decisionali di perti- nenza di ciascuna amministrazione:

c) Censire i funzionari delegati e le contabilità speciali, caratterizzati dalla gestione contrattuale di beni e servizi;

d) Individuare – sulla base degli esposti profili – le unità elementari di rile- vazione, che dovevano essere alla base della quantificazione globale della spesa nel settore e del raffronto per la determinazione della percentuale di risparmio;

e) Individuare una procedura di validazione dei dati, intesa sia come atte- stazione di veridicità e appropriatezza della fonte notiziale, sia come estrinsecazione delle metodologie utilizzate per il calcolo dei risparmi.

Sotto il profilo sub a-c) è da sottolineare come nessuna delle Amministrazioni sottoposte a controllo sia risultata adempiente. Ciò ha influito negativamente sugli altri aspetti operativi, anche nei pur commendevoli casi in cui si è cercato di dare un qualche livello di certezza e di esaustività ai dati esposti negli allegati B1, B2, B3 e B4, riguardanti l’ammontare della spesa dichiarata dalle Amministrazioni per gli esercizi 2000-2002, nonché la percentuale di risparmio stimata.

Mancando infatti il censimento dei centri decisionali37, capaci di incidere sulla spesa in subiecta materia, risulta impossibile determinare gli addendi necessari per quantificare la globalità della spesa ed anche la percentuale di questa rispetto al to- tale.

L’assenza di questi ultimi dati priva del necessario termine di riferimento an- che il calcolo dei risparmi.

Le esposte carenze impediscono a loro volta di validare la completezza della fonte notiziale e la attendibilità dei calcoli di risparmio.

Per questo motivo la maggior parte delle amministrazioni, che hanno presen- tato i conteggi esposti nei richiamati allegati B1-B4, hanno ripreso notizie e meto-

37 Solo il Ministero dell’economia e finanze con la nota prodotta in adunanza dichiara – senza peraltro elencarli – 130 centri di spesa in materia.

dologie statistiche utilizzate dalla Consip, senza aggiungere il riscontro di certezza che il Legislatore pretendeva38.

In nota si riportano39 le risposte di maggior dettaglio fino ad oggi pervenute. Dalla loro lettura si evince il massimo impegno posto nel tentativo di supplire alle

38 Nei bilanci consuntivi dello Stato 2001 e 2002 nessun elaborato conferisce certezza contabile ai ri- sparmi realizzati. Ma nemmeno in quelli relativi ad altre amministrazioni pubbliche risultano raffronti di questo tipo.

39 Cfr nota Consip del 16/01/02: Processo di stima della spesa delle Amministrazioni dello Stato per ca- tegoria merceologica.

“Si riportano di seguito, a scopo esemplificativo, i processi di stima della spesa per due categorie mer- ceologiche prese in esame: Buoni pasto; Cancelleria. Il processo di stima della spesa dello Stato è stato effettuato partendo dall’analisi dei mandati di pagamento dei Ministeri. Per quanto riguarda la stima delle quantità massime da convenzionare, invece, ciascun Gruppo di lavoro tiene conto di vari fattori connessi alle categorie merceologiche quali ad esempio: il mercato di riferimento, la capacità produttiva dei forni- tori, il trend evolutivo della tecnologia di riferimento, ecc. Questi ed altri fattori fanno sì che in molti casi i massimali delle convenzioni siano inferiori alla spesa annua stimata. Per stimare la spesa, quindi, a cia- scun record (pagamento verso fornitore) è stata associata una categoria merceologica sulla base della descrizione dell’oggetto della spesa, attribuita dalle Amministrazioni, e della ragione sociale del benefi- ciario dello stesso. Tale informazione non sempre si è rivelata completa e ciò è stato desunto confrontando tali dati di spesa con le informazioni in possesso dei maggiori fornitori che da anni operano nel mercato della Pubblica Amministrazione…….Il fabbisogno dello Stato risulta essere pari a circa 200 miliardi, calcolati considerando il valore nominale del buono (Lit. 9.000) per due rientri set- timanali per 48 settimane utili per il numero di dipendenti aventi diritto al pasto pari a circa 230.000 (dato stimato sulla base delle interviste effettuate presso le Amministrazioni stesse). L’estensione, attra- verso la legge finanziaria 2001, dell’utilizzo dei buoni pasto anche ai dipendenti non civili dello Stato è stata stimata in un fabbisogno pari a circa 150 miliardi (utilizzando le indicazioni fornite nel corso delle interviste presso il Ministero della Difesa). La restante parte, per giungere al valore comples- sivo della gara pari a 405 mld, è stata stimata utilizzando alcune informazioni in possesso del Gruppo di lavoro…..La stima della spesa effettuata nell’ambito della convenzione cancelleria, è stata basata, invece, sui pagamenti del 1999. Il Gruppo di lavoro ha utilizzato tutti i pagamenti del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, cercando di eliminare dall’analisi gli articoli di tipo cartaceo compresi nel “catalogo”del Poligrafico dello Stato e quindi non convenzionabili per motivi normativi. Tale importo (82,3 mld circa) diviso il numero dei dipendenti (circa 13.000) ha portato a cal- colare la spesa media/anno per dipendenti (circa lit. 177.000) utilizzata per stimare la spesa totale dei Ministeri (circa 48 mld) per beni analoghi a quelli convenzionati. Tale dato è stato comunque con- frontato con le stime fornite dai maggiori operatori del mercato. I fornitori, infatti, riferivano che a fronte di una spesa annua media per dipendente pari a lit. 400.000, circa il 60% fosse relativo all’acquisto di materiali non compresi nel catalogo base della convenzione (ad es. ru- briche, buste, modulistica, ecc.). Successivamente è stata effettuata la stima della spesa per le altre Pubbliche Amministrazioni. Tale stima, invece tiene conto anche degli articoli di tipo cartaceo poiché per le altre P.A. non esistono vincoli normativi di approvvigionamento presso il mercato dei beni “cartacei”; tale stima (circa 800 mld) è stata confrontata con l risultato delle estrapolazioni effettuate sui bilanci di alcune amministrazioni (prevalentemente consuntivi ’98 e ’99). Si allegano alcune informazioni che sono state utilizzate come base per il calcolo della spesa per beni e servizi della P.A. ed in particola- re:

§ Esempio di record di pagamento del Ministero del Tesoro (mandato ’99) utilizzati per la convenzione cancelleria;

§ Esempio di record di pagamento del Ministero del Tesoro (mandato ’00) utilizzati per la convenzione buoni pasto;

§ Tabelle di fotoprint di ciascun Ministero elaborate allo start up del progetto per la stima del numero dei dipendenti civili sulla base dei dati RGS ’99;

§ Stampa del conto consuntivo di una ASL della regione Lazio – preconsuntivo ’99 inviato via posta elet- tronica nel settembre del 2000”. Sul punto cfr, .altresì, nota Consip del 10/01/2002: Relazione inerente alle attività svolte dalla Consip S.p.A. per l’elaborazione di stime relative ai volumi di spesa delle Ammi- nistrazioni dello Stato e delle altre pubbliche Amministrazioni.

“Le attività per una stima della spesa per beni e servizi delle Amministrazioni dello Stato e delle altre Pubbliche Amministrazioni prevedono la rilevazione dei dati e delle informazioni, l’analisi e l’elaborazione. Le fonti della raccolta e le modalità di analisi e di rielaborazione si differenziano in funzione dell’ente ac- quirente (spesa dello Stato e spesa delle altre Pubbliche Amministrazioni) ed in funzione della natura del bene/servizio oggetto d’acquisto.

Si riportano di seguito le principali fonti di dati utilizzate, indicando brevemente i passi principali seguiti per l’elaborazione di stime circa i volumi di spesa.

richiamate deficienze del sistema informativo, ma anche la prova dell’assenza di strumenti certi per analizzare i volumi di spesa storici e quelli post-riforma, dal cui confronto dovrebbe scaturire la certezza dei dati resi pubblici.

A ciò si aggiunge che le stime sono in modo diretto o indiretto riconducibili – per la quasi totalità - a Consip, essendo rimasto sostanzialmente inevaso il ruolo assegnato dalla legge alle amministrazioni pubbliche. In buona sostanza, i pubbli- cizzati dati del risparmio risultano – salvo alcune fattispecie gestite dal Ministero dell’economia di cui si riferisce al par. 3.1 – il frutto di rilevazioni ed estrapolazioni statistiche di informazioni tra loro eterogenee, ivi comprese quelle ricavate da crite- ri parametrici strutturali e territoriali; se non, addirittura, mere proiezioni del ribas- so percentuale dei costi unitari delle convenzioni, raffrontato con i costi stimati con- venzionalmente o con costi unitari di precedenti contratti.

Questa valutazione di carattere generale sull’operato delle amministrazioni sottoposte a controllo non impedisce di graduare comunque il giudizio critico nei confronti di quegli apparati, che – pur in modo incompleto e frammentario – hanno presentato i dati esposti nei più volte richiamati allegati sub B1-B4.

Nei loro riguardi – anche alla luce di alcune dichiarazioni dei legali rappresen- tanti nella adunanza – è ragionevole attendersi un rapido miglioramento delle pro- cedure di rilevazione e degli standard qualitativi delle informazioni. Suscitano al contrario pessimismo quelle amministrazioni, per le quali i citati prospetti allegati non presentano notizie di alcun tipo.

In conclusione non può essere negato che la innovatività delle disposizioni le- gislative ed il loro peculiare contenuto presentino aspetti di complessità e difficoltà

Spese delle Amministrazioni dello Stato

Le attività principali per la stima della spesa per beni e servizi del settore statale sono:

§ Analisi del Bilancio dello Stato per una prima segmentazione della spesa per tipologia di beni e servizi (p.e. informatica, servizi immobiliari, etc.);

§ Analisi a campione della banca dati sui pagamenti del Ministero dell’Economia e delle Finanze attra- verso l’estrazione e l’analisi delle informazioni contenute nei documenti di pagamento “mandato informa- tico” e “ordine di accreditamento”; tali documenti comprendono informazioni utili per l’attribuzione della spesa alla singola categoria merceologica, quali ad esempio l’importo ed il fornitore;

§ Verifica ed integrazione delle informazioni attraverso interviste ed analisi dei dati disponibili

presso le singole Amministrazioni dello Stato e presso i principali fornitori;

§ Rielaborazione ed estrapolazione dei dati e delle informazioni. Spese delle altre Pubbliche Amministrazioni

Le attività principali per la spesa comune e specifica per beni e servizi delle altre Pubbliche Amministra- zioni sono:

§ Analisi dei bilanci di un campione di Amministrazioni Pubbliche, per una prima segmentazio- ne della spesa per tipologia di beni e servizi;

§ Verifica ed integrazione dei dati attraverso interviste ed analisi dei dati presso alcune Amministrazioni selezionate a campione e presso i principali fornitori;

§ Rielaborazioni ed estrapolazioni statistiche dei dati e delle informazioni tramite l’utilizzo di parametri strutturali e territoriali di riferimento delle Pubbliche Amministrazioni (p.e. i dati relativi ai metri quadri, al numero dei dipendenti, bacino di utenza, etc.)”.

operativa, soprattutto in un contesto informativo dell’amministrazione pubblica as- sai carente.

Per questo motivo – tuttavia – si sarebbe dovuta adottare maggiore cautela nella diffusione pubblica delle notizie riguardanti i risparmi conseguiti, evitando toni enfatici, sproporzionati rispetto alle risultanze obiettive. Caratterizzate queste ulti- me da innegabili profili di incertezza: da un lato la Consip - per ragioni di carenza obiettiva di strumenti - è stata costretta a ponderare una serie di dati, non comple- ti ne’ omogenei, ai fini delle proprie stime; dall’altro tutto il peso delle verifiche di risultato è andato a gravare sulla società stessa, dando luogo ad un evidente con- flitto di interessi, perché - nel valutare il grado di raggiungimento degli obiettivi - essa ha finito per valutare gli effetti del proprio operato.

2.9. Aste on line e market place - DPR. 4 aprile 2002.

Il presente paragrafo, inerente alla contrattazione elettronica, viene inserito nel capitolo relativo alla attuazione del programma di contrattazione centralizzata perché - pur contenendo riflessioni di carattere generale sul nuovo quadro normati- vo - prende spunto da fenomeni gestionali, intercettati nel corso della attività istrut- toria e da colloqui informali tenuti con i dirigenti delle amministrazioni interessate, i quali hanno spesso rappresentato momenti di incertezza e perplessità sugli snodi operativi, conseguenti alla adozione dei nuovi strumenti gestionali. Per questo mo- tivo – dopo la illustrazione sintetica dell’attuale stato di esecuzione delle iniziative previste dal più recente quadro normativo – si è ritenuto di sottolineare i profili problematici e di rischio che i nuovi strumenti comportano nonché gli adattamenti minimi che potrebbero condurre al loro superamento.

E’ da precisare che la materia della contrattazione telematica non è terreno circoscritto alla esperienza Consip ma riguarda tutte le amministrazioni pubbliche, singole e associate. Pertanto, nel corso del presente paragrafo, si è cercato di sepa- rare gli aspetti riguardanti l’intero settore da quelli inerenti alla attività della Cen- trale d’Acquisti.

Sul programma strategico affidato alla Consip, dunque, ha interagito anche il nuovo regolamento 4 aprile 2002 recante criteri e modalità per l’espletamento, da parte di amministrazioni pubbliche, di procedure telematiche di acquisto e approv- vigionamento di beni e servizi, il quale non disciplina soltanto l’attività della Centra- le d’Acquisti ma anche quella delle amministrazioni, che intendono gestire aste on line o sistemi dinamici di acquisto telematico.

Le regioni, le province, le città metropolitane, i comuni e le comunità montane sono semplicemente facoltizzati alla applicazione di detto regolamento, ben potendo esercitare in materia la propria potestà regolamentare. Questa prerogativa rende ancora più complesso il quadro operativo generale e altresì opportune le considera- zioni successivamente sviluppate, perché, in un quadro di regolazione molto frazio- nato, principi e osservazioni di carattere generale assumono rilevanza pregnante per assicurare la sana amministrazione delle risorse pubbliche.

Finora l’istituto dell’asta telematica è stato utilizzato dalla Consip, anche per conto di raggruppamenti di stazioni appaltanti, e da qualche altra amministrazione pubblica40. Esso è destinato ad espandersi nel breve e medio periodo, per cui mette conto formulare alcune osservazioni sulla base delle esperienze già realizzate, raf- frontate con i modelli normativi richiamati.

Occorre premettere che i principi in tema di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, i principi di parità di trat- tamento, di non discriminazione e tutti gli altri profili di tutela della concorrenza valgono anche per le procedure di aggiudicazione telematica. Quindi anche le nor- me nazionali in subiecta materia devono essere interpretate conformemente alle norme e ai principi citati e alle altre disposizioni rilevanti del Trattato CE.

E’ indubbio che le nuove tecniche di acquisto elettronico siano in costante svi- luppo: esse consentono un aumento della concorrenza e dell'efficacia della attività negoziale della Pubblica Amministrazione, soprattutto in virtù del risparmio di tem- po e di danaro derivante dal loro utilizzo. Tuttavia la loro adozione non comporta, di per sé, un incremento della trasparenza e della economicità della contrattazione, se non è accompagnata da un innovativo ed equilibrato sistema di garanzie, sia di ca- rattere tecnico che giuridico-economico: da un lato occorre essere certi dell’uso cor- retto delle tecnologie e, dall’altro - tenuto conto della problematicità dell’avanzamento tecnologico e dei deficit di conoscenza, anche nel mondo impren- ditoriale - occorre assicurare strumenti divulgativi, capaci di garantire equo tratta- mento alle imprese che desiderano entrare nel settore.

Siffatta esigenza riguarda sia le procedure di gara vere e proprie che quelle inerenti al mercato elettronico.

In primis va sottolineato come alla trasmissione di informazioni per via elet- tronica debba essere applicata la direttiva 1999/93/CE del 13 dicembre 1999, in tema di firme elettroniche e la direttiva 2000/31/CE dell'8 giugno 2000, relativa ai servizi della società dell'informazione e di commercio elettronico, così come in prin-

40 Sul punto, si rinvia alle notizie contenute nel paragrafo 1.2.

cipi contenuti nei regolamenti emanati ai sensi dell’art. 15, comma 2, della legge 675/96.

E’ innegabile, tuttavia, che in materia di pubblici appalti le regole di sicurezza previste in questi corpi normativi non siano sufficienti, soprattutto per quel che ri- guarda la ricezione elettronica dei documenti atti alla qualificazione, delle domande di partecipazione, delle offerte e – più in generale – l’automazione del processo di gara o la gestione del catalogo di beni e di imprese, costituenti il cosiddetto merca- to elettronico, di cui si dirà successivamente.

2.9.1 Profili problematici relativi alla cosiddetta asta elettronica.

Ai sensi dell’art. 1, comma 7, della “posizione comune” del Consiglio UE, l’asta on line41 è definita “...un processo per fasi successive basato su un dispositivo elet- tronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori ri- guardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione completa delle offerte permettendo che la loro classificazione possa essere effettua- ta sulla base di un trattamento automatico”.

Si tratta a ben vedere di un modello di gara in cui sono trasposti, nel mutato contesto tecnologico, i principi delle normali procedure di gara aperte e ristrette.

Momenti pregnanti di questa procedura sono le modalità di presentazione vir- tuale della documentazione informatica, la classificazione degli aspiranti e degli of- ferenti, la presentazione di nuovi prezzi modificati al ribasso (ripristinando il vecchio schema della gara per pubblico banditore o candela vergine in una nuova veste tec- nologica), la gestione del meccanismo di aggiudicazione.

In linea di massima non dovrebbe essere consentito di gestire con mezzi te- lematici gare caratterizzate da valutazioni di tipo extraeconomico come quelle iden- tificate con il termine “offerta economicamente vantaggiosa”, ove il concorso ri- guarda anche elementi diversi dal prezzo. Tuttavia procedure di questo genere possono essere gestite in via telematica quando gli elementi extraeconomici sono suscettibili (per esempio attraverso la loro espressione in cifre e percentuali) di una valutazione automatica a mezzo elettronico, senza alcun intervento – anche di tipo meramente interpretativo - da parte dell'amministrazione aggiudicatrice.

Si è invece dell’avviso che questo sistema non possa essere esteso ai casi in cui l’amministrazione esercita valutazioni discrezionali, anche di mero ordine tecni- co.

41 Lascia perplessi il richiamo terminologico “asta inversa o invertita” riferito, in realtà alla natura passi- va del contratto, quasi che la fisiologia della contrattazione pubblica – a differenza di ciò che realmente accade – fosse la stipula di contratti attivi.

2.9.2 Market place e mercato elettronico.

Oltre alle procedure di gara convenzionali e telematiche per la stipula di con- venzioni e ai primi esperimenti di asta telematica, la Consip ha avviato un pro- gramma per la realizzazione del cosiddetto “market place”, il quale, attraverso op- portune opzioni tecnologiche, dovrebbe realizzare piattaforme di e-procurement, di e-commerce/e-business, strumenti per campagne di marketing ed erogazione di servizi on line.

Il contenuto principale della iniziativa sembra coincidere con i caratteri del co- siddetto “mercato elettronico” preso di recente in considerazione dallo stesso legi- slatore comunitario.

Il mercato elettronico o sistema dinamico è definito all’art. 1, comma 6 della citata “posizione comune” come “ .. processo di acquisizione interamente elettroni- co, per acquisti di uso corrente, le cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze dell'amministrazione aggiudicatrice, limitato nel tempo ed aperto per tutta la sua durata a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i criteri di selezione e che abbia presentato un'offerta indicativa conforme al capitolato d'oneri”.

Il programma di recente avviato da Consip presenta i seguenti caratteri prin- cipali:

• gestione completa del Portale del mercato elettronico, sia dal punto di vi- sta sistemico che nei confronti dei fornitori e delle amministrazioni pubbliche; defi- nizione della struttura e dei contenuti del sistema;

• gestione della sicurezza e dell’inviolabilità del sistema e dei dati in esso contenuti (creazione, attivazione, gestione profili degli utenti che si avvalgono del sistema; riconoscimento e certificazione utenti; validazione richieste di accesso alla piattaforma Market Place);

• gestione e archiviazione documentale, attraverso la conservazione in formato elettronico disponibile on-line per gli utenti;

• controllo degli accessi al sistema;

• capacità di gestire in proprio e per conto delle amministrazioni pubbliche

e-procurement e altre transazioni on line.

Il sistema istituito prevede l’accreditamento dei fornitori, proporzionalmente allo sviluppo del mercato stesso, attraverso parametri predefiniti (con garanzia di visibilità ai soli utenti registrati e di sicurezza degli accessi), entro i quali dovrebbe- ro orientarsi le amministrazioni utilizzatrici del Portale.

Nella buona sostanza il mercato organizzato dalla Consip provvede alla pre- qualificazione dei fornitori, consentendo di allargare progressivamente il market place ad un maggior numero di partner e, conseguentemente incrementando le op- zioni per le imprese partecipanti e per le amministrazioni. In tal modo risulta assi- curata la standardizzazione delle modalità di invio di ordini di acquisto e il diretto collegamento elettronico tra acquirenti e fornitori.

Peraltro, in questo ambiente - almeno in teoria – si dovrebbero poter realizza- re anche procedure di tipo diverso: ordinazioni automatiche mediante la presenta- zione, in ordine di convenienza economica, degli articoli richiesti dai committenti, oppure negoziazioni articolate sulla base di richieste progressivamente analitiche delle amministrazioni e di “repliche on line” dei fornitori qualificati.

Tra gli effetti rilevanti di una simile ipotesi di mercato elettronico vi è indub- biamente la possibilità di gestire database completi relativi alle transazioni effettua- te, i quali permettono di migliorare l’informazione e favorire miglioramenti e auto- correzioni nella gestione della attività contrattuale.

Come già evidenziato, l’esperienza del mercato elettronico non è circoscritta, dal regolamento 2002 e dalla vigente legislazione, agli acquisti centralizzati ma può essere adottata da qualsiasi amministrazione pubblica o raggruppamento di ammi- nistrazioni pubbliche, che voglia raggiungere, su scala minore, gli obiettivi persegui- ti dal Ministero dell’economia attraverso Consip. Esiste pertanto la teorica possibilità di uno sviluppo asimmetrico delle centrali d’acquisto, differenziate per settori, per ambiti territoriali, per tipologie di amministrazioni, a loro volta in grado di sviluppa- re il proprio mercato, singolarmente o in modo associato. Questo aspetto assume una importanza fondamentale nell’ambito della organizzazione amministrativa e del mercato: la prima, fortemente condizionata dalle opzioni contrattuali prescelte; il secondo, sicuramente influenzato dal numero, dalle dimensioni e dalle caratteristi- che, che le future unità di mercato elettronico andranno ad assumere.

2.9.3 Considerazioni di carattere generale sulla introduzione della contrattazione elettronica.

Per gli esposti motivi, lo scenario nazionale risultante dalla combinazione delle esperienze degli acquisti centralizzati, dall’art. 24 della legge 289 e dal regolamento dell’aprile 2002 oscilla tra due tendenze, entrambe da evitare se radicalizzate al massimo: la concentrazione delle grandi commesse, definite sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo, verso una o poche centrali d’acquisto con i rischi oligo- polici, di cui si riferisce in altri punti della relazione; la parcellizzazione delle piccole

in una molteplice articolazione di minuscoli mercati telematici, ove è facile far vale- re logiche protezionistiche e di chiusura alla competizione.

Non può negarsi che detto pericolo sia connaturato alla contrattazione pubbli- ca, indipendentemente dalla configurazione telematica dei processi di acquisto, ma non v’è dubbio che il mondo virtuale del computer possa “celare” meglio – sotto la scorza dell’ipertecnicismo – pratiche protezionistiche o discriminatorie, con conse- guenti ricadute anche sui risultati dell’attività amministrativa in termini economici e qualitativi.

Se in altri punti della relazione si sottolineano i pericoli di delegare in bianco alla Centrale d’Acquisti articolazione, tipi negoziali e schemi contrattuali delle con- venzioni, non possono sottacersi – ad esempio - i rischi insiti nell’art. 11, commi 1 e

3 del regolamento, per effetto dei quali qualsiasi pubblica amministrazione o rag- gruppamento di pubbliche amministrazioni può organizzare un proprio mercato e- lettronico, abilitando direttamente i fornitori di beni e servizi.

Sul punto la Corte ritiene di formulare alcune osservazioni in chiave interpre- tativa ed alcune riflessioni de iure condendo:

• L’iscrizione negli elenchi merceologici, che costituiscono il mercato elet- tronico, deve essere necessariamente aperta, nel senso che non si può prevedere il suo consolidamento a seguito di uno o più bandi. Vi devono essere modalità snelle ed immediate per l’accesso in modo da non provocare fenomeni di chiusura che hanno già condotto la Corte di Giustizia e le direttive comunitarie a pronunciarsi contro gli albi chiusi ( cfr. nella legislazione nazionale attuativa l’art. 17, comma 2, del d.lgs n. 157/9542, nonché l’art. 15 del d.lgs n. 402/9843). Il sistema originario

42 L’art. 17 del d. lgs. n. 157/95 (Elenchi ufficiali di prestatori di servizi) testualmente recita:

1. I concorrenti iscritti in elenchi ufficiali di prestatori di servizi possono presentare all'amministrazione aggiudicatrice, per ogni appalto, un certificato d'iscrizione indicante le referenze che hanno permesso l'iscrizione stessa e la relativa classificazione.

2. L'iscrizione di un prestatore di servizi in uno degli elenchi di cui al comma 1, certificata dall'autorità che ha istituito l'elenco, costituisce, per le amministrazioni aggiudicatrici, presunzione d'idoneità alla prestazione dei servizi, corrispondente alla classificazione del concorrente iscritto, limitatamente a quan- to previsto dagli articoli 12, comma 1, lettere a), b), c) ed f), 13, comma 1, lettere b) e c), 14, comma 1, lettera b), e 15 del presente decreto.

3. I dati risultanti dall'iscrizione in uno degli elenchi di cui al comma 1 non possono essere contestati; tuttavia, per quanto riguarda il pagamento dei contributi previdenziali e assistenziali può essere richie- sta ai concorrenti iscritti negli elenchi un'apposita certificazione aggiuntiva.

4. I cittadini di altri stati membri debbono potersi iscrivere negli elenchi ufficiali di cui al comma 1 alle stesse condizioni stabilite per i prestatori di servizi italiani; a tal fine, non possono, comunque, essere richieste prove o dichiarazioni diverse da quelle previste dagli articoli da 12 a 15; le amministrazioni o gli enti che gestiscono tali elenchi comunicano agli altri stati membri nome e indirizzo degli organismi presso i quali possono essere presentate le domande d'iscrizione.

5. I concorrenti agli appalti pubblici di servizi debbono poter partecipare alle gare indipendentemente dalla loro iscrizione in elenchi di prestatori di fiducia eventualmente costituiti dalle singole amministra- zioni aggiudicatrici.

43L’art. 15 del d. lgs. n. 402/95 testualmente recita:

1. L'articolo 18 del decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358, è sostituito dal seguente:

degli albi intendeva disciplinare l’istituto della trattativa privata, mitigandone le possibili distorsioni in danno della libera prestazione dei servizi, grazie - tra l’altro - alla previsione della rotazione tra le imprese interpellate. La norma regolamentare, in base ad elementari principi ermeneutici in tema di contrattualistica pubblica, non può essere interpretata quale autorizzazione a gestire una piattaforma informatica, tendenzialmente permanente, perché questa sarebbe una intollerabile discrimina- zione a favore dei soggetti abilitati. Va quindi garantito il più ampio accesso ai sog- getti aspiranti, riducendo ai minimi termini i tempi di accesso al mercato telemati- co;

• Deve essere garantito l’accesso a tutti gli interessati alle modalità di qua- lificazione telematica – siano esse caratterizzate da esito negativo o positivo – evi- tando che pretesi motivi di riservatezza trasformino questa fase cruciale (ai fini del- la trasparenza e correttezza contrattuale) in un fenomeno meramente formale, i- naccessibile all’informazione sui profili sostanziali delle decisioni in formato elettro- nico. Le procedure di gestione telematica dovrebbero essere validate al massimo livello delle garanzie previste dalla disciplina della firma elettronica, con l’intervento di notai (sotto questo profilo non sembra sufficiente il generico richiamo regolamen- tare dell’art. 8, comma 3, alla nomina “ove espressamente previsto dalle disposi- zioni di legge regolanti l’attività negoziale delle pubbliche amministrazioni” di un uf- ficiale rogante) e soggetti veramente terzi rispetto alla Amministrazione.

• Tutte le amministrazioni gerenti simili sistemi dovrebbero essere dotate di personale specializzato, addetto al controllo, rispettando il principio di vigilanza-

"Art. 18 (Elenchi ufficiali di fornitori). - 1. I concorrenti iscritti in elenchi o albi ufficiali di fornitori posso- no presentare all'amministrazione aggiudicatrice, per ogni appalto, un certificato d'iscrizione indicante le referenze che hanno permesso l'iscrizione e la relativa classificazione.

2. Nell'istituzione, nella tenuta e nell'aggiornamento degli elenchi o albi dei fornitori devono essere ri- spettate le disposizioni di cui all'articolo 11, comma 1, lettere a), b), c) ed f), e agli articoli 12, 13 e 14 del presente testo unico.

3. L'iscrizione di un fornitore in uno degli elenchi o albi di cui al comma 1 o in analoghi elenchi di altri Stati membri, certificata dall'autorità che li ha istituiti, costituisce, per le amministrazioni aggiudicatrici, presunzione di idoneità del fornitore stesso limitatamente a quanto previsto all'articolo 11, comma 1, lettere a), b), c) ed f), all'articolo 12, all'articolo 13, comma 1, lettere b) e c), e all'articolo 14, comma 1, lettera a), del presente testo unico.

4. I dati risultanti dall'iscrizione in uno degli elenchi o albi di cui al comma 1 non possono essere conte- stati dall'amministrazione aggiudicatrice; tuttavia, per quanto riguarda il pagamento dei contributi previ- denziali e assistenziali può essere richiesta ai concorrenti iscritti negli elenchi un'apposita dichiarazione aggiuntiva.

5. I cittadini di altri Stati membri debbono potersi iscrivere negli elenchi o albi ufficiali di cui al comma 1 alle stesse condizioni stabilite per i fornitori italiani; a tal fine non possono essere richieste prove o di- chiarazioni diverse da quelle previste dagli articoli da 11 a 14.

6. Le amministrazioni o gli enti che gestiscono tali elenchi o albi comunicano alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, nei tre mesi decorrenti dalla data di entrata in vigore del presente testo unico ovvero dall'istituzione di nuovi elenchi o albi, il nome e l'indirizzo dei gestori degli stessi presso cui possono essere presentate le domande d'iscrizione; le stesse amministrazioni o enti provvedono all'aggiornamento dei dati comunicati. Nei trenta giorni successivi al loro ricevimento il Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie cura la trasmissione di tali dati agli altri Stati membri".

ingerenza connaturato alla morfologia dell’appalto pubblico, sia esso tradizionale che informatizzato (anche in questo caso va conferito un concreto contenuto alle di- sposizioni contenute nell’art. 8 del regolamento in tema di responsabile del proce- dimento telematico). Nella buona sostanza i dipendenti delle amministrazioni pub- bliche preposti a questo settore dovrebbero acquisire una specifica formazione mi- rata, non solo all’utilizzo delle nuove tecnologie, ma alla loro interazione su proble- matiche classiche dell’azione amministrativa afferenti agli aspetti organizzativi, ge- stionali, legali, fiscali, societari. Ciò anche attraverso la capacità di valutare softwa- re interattivi di auto-diagnostica, necessari per definire fabbisogni effettivi e mo- menti strategici di vigilanza. Tenendo conto delle dimensioni medio-piccole delle nostre Amministrazioni, un programma del genere non può prescindere dalla ag- gregazione settoriale e territoriale e dalla condivisione di esperienze e conoscenze tra i funzionari.

• Tendenzialmente la legislazione dovrebbe garantire sistemi di qualifica- zione generale e neutrale, sia nel campo delle forniture che dei servizi, se del caso ricorrendo a soggetti accreditati sotto il profilo della certificazione e attestazione dei requisiti per lo svolgimento della attività commerciale o professionale. Questa solu- zione potrebbe prevenire effetti distorsivi sia della contrattazione centralizzata che di quella parcellizzata. Si potrebbero, a tal fine, utilizzare, quali categorie di riferi- mento, quelle contenute nelle direttive comunitarie, selezionando per le forniture e i servizi, le tipologie ritenute meritevoli di una qualificazione uniforme su tutto il ter- ritorio nazionale e lasciando alla libera determinazione del committente solo i requi- siti di quelle ritenute irriducibili ad un trattamento omogeneo.

Le considerazioni esposte non rivestono solamente natura astratta, dal mo- mento che esistono diversi elementi sintomatici – nelle prime prassi adottate – di situazioni variegate e poco definite. Per motivi tecnici – tra l’altro - non è stato pos- sibile prendere visione dei “documenti virtuali” alla base delle gare telematiche fino- ra concluse.

Anche dai colloqui informali con i funzionari che le hanno gestite, è maturato il convincimento che le prospettazioni tecniche e ingegneristiche abbiano per il mo- mento il sopravvento sui profili giuridici ed economici di stampo tradizionale. Se è indubbiamente comprensibile – nella fase di avvio di questa epocale esperienza – che gli aspetti tecnici prevalgono su quelli di natura economico-giuridica, nondime- no la Corte ritiene che le esposte considerazioni costituiscano elementi integrativi minimi per assicurare la correttezza e trasparenza delle procedure elettroniche, an- che in carenza di eventuali norme specifiche.

Considerato, peraltro, che il ricorso alle procedure informatiche è concepito dalla legislazione quale alternativa discrezionale ai metodi tradizionali, sembra inde- fettibile che la valutazione degli elementi di rischio, sottolineati precedentemente, debbano essere assunti quali necessari parametri di ponderazione delle scelte in concreto attuate.

CAPITOLO III

Problematiche emerse nella attuazione del progetto di centralizzazione degli acquisti

3.1. Ritardi ed inadempimenti dei servizi di controllo interno nell’attuazione dell’art. 26, comma 4, della legge 488/99.

Come evidenziato nel paragrafo inerente al quadro normativo tutte le Ammi- nistrazioni avrebbero dovuto monitorare la spesa per beni e servizi e confrontarla con quella storica antecedente alla istituzione della Centrale per gli Acquisti.

L’art. 26, comma 4, della legge 488/99, infatti, dispone che: “Nell'ambito di ciascuna pubblica amministrazione gli uffici preposti al controllo di gestione ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, verificano l'osservanza dei parametri di cui al comma 3, richiedendo eventualmente al Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica il parere tecnico circa le caratteristi- che tecnico-funzionali e l'economicità dei prodotti acquisiti. Annualmente i respon- sabili dei predetti uffici sottopongono all'organo di direzione politica una relazione riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l'attua- zione di quanto previsto dal presente articolo. Tali relazioni sono rese disponibili sui siti Internet di ciascuna amministrazione. Nella fase di prima applicazione, ove gli uffici preposti al controllo di gestione non siano costituiti, i compiti di verifica e re- ferto sono svolti dai servizi di controllo interno”.

In considerazione della assoluta novità degli adempimenti introdotti dalla ri- chiamata disposizione, si è ritenuto di attendere un congruo termine prima di accer- tarne le modalità di attuazione: la prima nota istruttoria è infatti del 14 gennaio 2002, sulla base della quale si è potuto verificare che nessuna delle Amministrazioni dello Stato sottoposte a controllo (individuate nell’allegato A) aveva inviato all’ufficio di direzione politica una relazione, avente i requisiti di quella prevista dell’art. 26.

Dal sorprendente riscontro ha preso le mosse una serrata attività istruttoria di questa Corte che ha indotto la maggior parte delle Amministrazioni ad avviare pro- cedure di controllo, anche se – come si chiarirà appresso – difficilmente esse hanno assunto i caratteri di sistematicità ed effettività.

Sono peraltro emersi una serie di problemi di tipo organizzativo e tecnico, che mette conto richiamare:

• inadeguatezza delle strutture preposte al controllo di gestione44, già rile- vata dalla sezione con delibera n. 15/2003/G;

• mancata composizione dell’Organo competente a predisporre il docu- mento45;

• pletoricità dei centri decisionali, rispetto alle risorse attribuite ai servizi di controllo interno46;

• complessità delle trasformazioni strutturali e organizzative47.

Con riferimento agli esercizi finanziari 2000-2001 allo stato attuale – per quel che concerne la stesura delle relazioni previste dall’art. 26 – risultano ina- dempienti:

a) il Ministero della difesa;

b) il Ministero delle infrastrutture e trasporti;

c) il Ministero dell’istruzione, della università e della ricerca ad eccezione dell’ex XXXXX;

d) il Ministero dell’interno48.

44 Paradigmatica, in proposito, la relazione del Servizio di controllo interno del Ministero della salute, se- condo cui “Ai sensi del comma 4 del citato art. 26, le strutture preposte al controllo di gestione dovreb- bero verificare il puntuale adempimento delle richiamate disposizioni, relazionando circa i risultati cons e- guiti in termini di riduzione della spesa per gli acquisti effettuati nel periodo desiderato; in realtà, nella fase di avvio dell’attivazione delle citate strutture, avutasi nel 2001, le medesime oggettivamente non erano in condizione di produrre tale relazione”. Nella medesima nota si precisa che “Il Servizio, all’indomani della richiesta pervenuta da parte della Corte dei conti, concernente l’acquisizione di atti e notizie sull’attività in argomento, ha immediatamente attivato le strutture competenti al fine di acquisire le dovute informazioni”.

45 Cfr. nota prot. n. 311 del 17/4/2002 del Ministero della difesa - Servizio di controllo interno: “In rela- zione alla richiesta formulata con il foglio in rif. si precisa che la composizione del Servizio di controllo Interno di questo dicastero è stata definita con D.M. 28 novembre 2001. Le relative attività di organizza- zione del servizio sono state avviate nel gennaio 2002.”

46 Cfr. nota n. 209 del 10/4/2002 del Ministero dell’economia e delle finanze - Servizio di controllo inter- no – Economia: “...si comunica che questo servizio si è tempestivamente attivato per l’acquisizione dei dati richiesti. Deve peraltro rappresentare la difficoltà incontrata nel reperimento degli elementi necessa- ri all’indagine, dato il numero elevato di sedi centrali e periferiche che sono state interessate al riguardo. La fase di raccolta delle notizie è appena terminata ed ora è possibile procedere alla loro elaborazione che sarà portata a termine con la massima sollecitudine”.

47 Cfr nota prot. n. UCI/02/B2/387 del 15/5/20002 della Presidenza del Consiglio dei Ministri- Collegio per il controllo interno:“…non è stato possibile identificare i flussi finanziari destinati all’acquisizione di beni e servizi nel periodo anteriore all’introduzione delle disposizioni contenute nell’articolo 26 della leg- ge 488/99 da mettere a confronto con i flussi finanziari impiegati nell’acquisizione di beni e servizi me- diante l’utilizzo delle convenzioni Consip, attesa la complessità della struttura della Presidenza del Consi- glio interessata, peraltro, da concomitanti e profonde modifiche. Ci si riferisce, in particolare, alle pro- fonde trasformazioni intervenute a decorrere dall’esercizio finanziario 2000 nel bilancio della PCM a se- guito dell’autonomia contabile e di bilancio disposta con l’art. 8 del decreto legislativo n. 303/1999, non- ché al riordino di compiti operativi e gestionali della P.C.M. disposto dell’art. 10 del medesimo decreto legislativo 30/7/99, n. 303 che ha comportato il trasferimento di strutture e risorse relative ad aree fun- zionali non riconducibili alle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio ai Ministeri interessati ed a talune agenzie. Tanto si rappresenta a questo organo di controllo, assicurando che sono state impartite agli uffici competenti le necessarie direttive affinché sia resa possibile per l’avvenire l’identificazione dei risultati conseguiti in termini di riduzione della spesa in attuazione dell’art. 26 della legge n. 488/99.”

48 Cfr nota prot. n. 1153 del 3/5/2002 del Ministero dell’interno - Servizio di controllo interno: “Con rife- rimento alla richiesta concernente l’oggetto, si precisa che negli anni 2000 e 2001 non sono state elabo- rate relazioni di sintesi in ordine alla materia indicata in oggetto. Si deve evidenziare che il Ministero dell’Interno per l’acquisto di beni e servizi può avvalersi della convenzioni Consip solo in misura minima,

Peraltro, i ministeri sub a), b) e d) hanno presentato deduzioni orali in adu- nanza.

Con riguardo all’ esercizio 2002 ha provveduto il solo Ministero delle comuni- cazioni ed il Ministero del lavoro e delle politiche sociali49.

Quanto alla pubblicazione sul sito Internet risulta in regola solo il Ministero dell’istruzione, della università e della ricerca, ex MURST50.

Le interlocutorie risposte formulate dalle Amministrazioni, nelle more della predisposizione delle relazioni richieste hanno assunto, in genere, la morfologia di semplice discorso preliminare di tipo organizzativo o di generico richiamo alle finali- tà perseguite con il programma di centralizzazione degli acquisti, prediligendo, tal- volta, segnalare le strutture che “non hanno fatto” piuttosto che precisare“chi farà successivamente”51.

Le risposte evidenziano in modo incontrovertibile il sostanziale inadempimento alla norma richiamata ma anche la volontà di ottemperare al richiamo della Corte in ordine alle indefettibili prescrizioni dell’art. 26.

Va sottolineato, in proposito, come quasi tutte le Amministrazioni interessate abbiano assicurato la futura trasmissione dei dati richiesti dopo la predisposizione della relazione52.

relativamente alla massa degli stanziamenti in dotazione per tale finalità, in quanto la maggior parte de- gli stanziamenti stessi riguarda fitti dei locali, la loro manutenzione e l’acquisto di mezzi con particolari caratteristiche per le esigenze della Polizia di Stato e dei Vigili del fuoco.”

49 Cfr., rispettivamente, nota prot. n. SCI/G3/03/2805 del 15.05.03, e nota prot. n. 12715/Secin – Pres del 19.06.2003.

50 In alcuni casi le amministrazioni sono esplicite nel motivare l’inadempimento con la scarsa significativi- tà delle notizie acquisite. Cfr., in particolare, la nota n. 175182 del 31/1/2002 del Ministero delle attività produttive - X.X.XX.XX dell’ex Ministero Industria, commercio e artigianato – diretta al Servizio di con- trollo interno, laddove “... si precisa con l’occasione che tale relazione non è stata pubblicata sul sito in- ternet di questo Ministero, né tale pubblicazione appare opportuna, atteso il carattere parziale della valu- tazione che ne risultano circa i risultati dell’attuazione delle disposizioni in questione ed il ruolo unitario che invece le norme in questione attribuiscono in materia al Ministero del tesoro (oggi Ministero dell’economia e delle finanze)”.

51 Così Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per il coordinamento dello sviluppo del territorio, per le politiche del personale e per gli affari generali, nota n. 1151/02 del 1/3/02: "Con nota n. 66 dell'11/2/2002, il servizio di Controllo interno ha qui trasmesso la lettera n.63/02 del 14/1/02 della Corte dei Conti, Sezione centrale di controllo sulla gestione, con la quale si chiedono notizie in me- rito all'attività contrattuale indicata in oggetto. Atteso che, nel corso del 2000 e del 2001, l'attività con- trattuale in parola è stata esercitata, per conto della DI:CO:TER, dalla ex Direzione Generale degli XX.XX. e del Personale, a valere su alcuni capitoli di bilancio affidati in gestione unificata, si prega - co- desta Direzione Generale - di fornire direttamente alla sezione centrale di controllo sulla gestione, e qui per conoscenza, gli atti e le notizie richieste. Si chiede inoltre a codesta Direzione Generale, di voler for- nire analoghe notizie riguardo all'attività contrattuale di cui all'oggetto svolta dalla ex Direzione Generale degli XX.XX. e del Personale, per proprio conto ed a valere sui propri capitoli di bilancio".

52 A titolo esemplificativo, cfr nota prot. n.80/tras del 19/2/02 del Ministero delle infrastrutture e dei tr a- sporti – Servizio di controllo interno: “Al riguardo si fa presente che i Dipartimenti di questa Amministra- zione sono già stati interessati, affinché forniscano direttamente a codesto Organo, e per conoscenza a questo Servizio, le notizie richieste con la medesima nota emarginata” e, del medesimo tenore, cfr.nota prot. n. 70 del 17/1/02 del Ministero dell'Istruzione, dell’università e della Ricerca - Servizio di Controllo Interno: “Non appena la suddetta relazione verrà terminata, sarà cura di questo Servizio trasmetterne copia a questa Corte”.

Intento, peraltro, confermato dalle deduzioni orali dei rappresentanti delle amministrazioni intervenute in adunanza.

L’insistenza della Corte volta a conoscere i profili elementari delle gestioni in esame ha comunque costretto alcune amministrazioni ad avviare embrionalmente l’attività di raccolta dei dati (cfr. ad esempio Ministero per l’ambiente53 e Ministero per i beni e le attività culturali54).

Tale principio di attività, comunque, raramente si è tradotto nella individua- zione di una procedura, sia pure minima, utile a raccogliere e ad assemblare le no- tizie da sottoporre a valutazione ed inserire nel referto all’organo politico.

Peraltro, nelle richiamate deduzioni orali, di cui si riferisce più analiticamente in successivo paragrafo, diverse amministrazioni hanno comunicato la loro sponta- nea adesione alle metodologie proposte da questa Corte.

Molteplici difficoltà sono state eccepite nella predisposizione di una procedura di controllo e monitoraggio efficace e obiettiva:

• recente istituzione di nuove direzioni generali e conseguente eterogenei- tà dei dati forniti dai vari centri di spesa55;

• eterogeneità dei prodotti acquistati prima e dopo l’intervento della Con- sip e la conseguente non piena comparabilità dei relativi costi, come accaduto al soppresso Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato 56.

53 Cfr. nota prot. n. 0061/sci/2002 inviata dal Servizio di controllo interno- Collegio di Direzione del Mini- stero dell'ambiente e della tutela del territorio a tutti i direttori dei servizi e p.c.. alla Corte dei conti - Sezione Centrale di Controllo sulla Gestione ed al capo di Gabinetto del Ministero :”...si invitano tutti i servizi a voler, ciascuno, per le proprie competenze, trasmettere a questo ufficio di controllo Interno del- le dettagliate relazioni che consentano la successiva redazione della relazione sollecitata dalla Sezione della Corte dei Conti sulle eventuali riduzioni di spesa conseguite sia dai singoli Centri di responsabilità sia, globalmente, dal Dicastero che, verrà sottoposta all’attenzione dell’ On. Ministro”.

54 Cfr. nota prot. n. 26 /U del 22/1/02 del Ministero per i beni e le attività culturali -Collegio di direzione del Servizio di controllo interno:“La Corte dei Conti -Sezione centrale del controllo sulla gestione - con nota 14 gennaio 2002, n. 59/02, ha chiesto la relazione riguardante i risultati in termini di riduzione di spesa conseguiti dall'Amministrazione Centrale e periferica in attuazione dell'articolo in oggetto per gli esercizi 2000 e 2001. Al fine di poter corrispondere a detta richiesta, si rende necessario reperire, con cortese urgenza, i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti negli esercizi suddetti relativa- mente all'acquisto di beni e servizi. Si richiede inoltre l'elenco di tutti i contratti stipulati dall'Amministra- zione Centrale nei medesimi anni, con descrizione dell'ammontare complessivo nonché degli impegni as- sunti per ciascuno di essi.”

55 Cfr Ministero per i beni e le attività culturali, nota 263/U del 31/7/02 del Collegio di Direzione del Ser- vizio di controllo interno: “…Innanzitutto va rilevato che solo in parte è stato possibile determinare i ri- sultati esatti in termini di riduzione della spesa, soprattutto in considerazione della circostanza che alcu- ne direzioni generali sono state istituite nel corso del 2001. In seconda istanza sono evidenziate notevoli discrepanze nei risultati conseguiti e nei giudizi espressi, come si evince da alcune riposte pervenute da Istituti interessati da centri di responsabilità competenti. A titolo di esemplificazione si allegano le note della soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio della Basilicata e dell’Xxxxxx, da cui si e- vince come mentre per alcuni (ma trattasi di eccezioni) il regime di convenzione Consip rappresenta uno strumento straordinario sotto ogni aspetto (finanziario procedurale e qualitativo), per altri (la maggio- ranza) esso non contribuisce affatto a raggiungere risultati apprezzabili in termini di risparmi, lamentan- dosi a volte prezzi superiori a quelli praticati da ditte non convenzionate, qualità dei prodotti scadente e tempi di consegna non puntuali, valutazioni che certamente non concorrono a determinare riduzioni nella spesa.”

• difficoltà nel ripartire le spese di ciascun centro di responsabilità, in quanto il soppresso Provveditorato Generale, cui era affidato il pagamento dei ser- vizi fruiti, avrebbe comunicato il solo dato complessivo dei costi annui57.

• difficoltà nella stima delle spese sostenute sui capitoli di spesa dei centri di responsabilità e dei funzionari delegati che gestiscono autonomamente i fondi lo- ro assegnati58.

La Presidenza del Consiglio59 ha individuato i centri di spesa incaricati - alla data del 31/12/01 - dell’acquisizione di beni e servizi, confrontando i costi gravanti sui pertinenti capitoli prima e dopo l’adesione alle convenzioni, al fine di determina- re le economie conseguite. Tale analisi, peraltro, risulta parziale, non essendo stati ancora acquisiti i dati relativi ai beni informatici, alla cancelleria ed ai fotocopiatori.

Peraltro alcuni servizi di controllo interno, che non hanno eccepito difficoltà nelle procedure di verifica, hanno evitato di precisare le metodologie di raccolta del- le informazioni e di elaborazione dei calcoli in quanto:

§ alcuni si sono limitati a rappresentare, nelle loro note, mere percentuali di risparmio, senza alcuna ulteriore precisazione nel merito della informazione forni- ta: tra questi il Ministero del lavoro e delle politiche sociali 60, il Ministero delle politi-

56 Cfr la “Relazione sull’attività contrattuale esercitata ai sensi dell’articolo 26 della legge n. 488/99, nell’ambito degli uffici provenienti dal soppresso Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato

– anno 2000 e anno 2001” allegata alla nota n. 175182 del 31/1/2002 : “….Si evidenzia la difficoltà di comparazione fra beni e servizi non sempre identici a quelli in precedenza acquisiti direttamente (in par- ticolare quando si passa a prodotti “originali” a prodotti “compatibili” o da apparecchiature acquistate in proprietà ad apparecchiature prese in locazione) ed in presenza di rilevanti mutamenti nei quantitativi acquisiti, anche in relazione alle trasformazioni in atto nell’organizzazione del ministero che ha nel tempo acquisito nuove competenze e nuovi uffici e personale”.

57 Cfr. nota n. 458 del 23/01/03 del Ministero della giustizia - Xxx.xx dell’Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi: “Si evidenzia che i pagamenti dei servizi su citati, sono stati delegati da sempre al già Provveditorato Generale che ha comunicato il dato complessivo dei costi annui, trovando notevoli difficoltà a ripartire le spese di ciascun centro di responsabilità, anche a seguito della riorganizzazione di questo Ministero”.

58 Cfr. nota prot. n. 55/03 del 13/2/03 del Servizio di controllo interno del Ministero della giustizia, la quale rendeva noto che “dall’esame dei dati richiesti ai Dipartimenti del Ministero è emersa una situazio- ne particolarmente complessa.Infatti il numero degli uffici riconducibile agli attuali 4 Dipartimenti, si ag- gira sulle 2000 unità. Per questo motivo risulta non agevole, in alcuni casi, determinare il risparmio deri- vante dall’utilizzo delle convenzioni Consip. A questo occorre aggiungere che parte rilevante delle spese sostenute sui capitoli di spesa dei centri di responsabilità è sostenuta dai funzionari delegati che gesti- scono autonomamente i fondi loro assegnati.”

59 Cfr. nota prot. n. 287 del 24/2/2003.

60 cfr. nota Prot. n. 11777/SECIN del 29/5/2002 del Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Servizio di controllo interno: “...La Direzione generale per la gestione del fondo nazionale per le politiche sociali e XX.XX. presso la quale erano accentrati gli acquisti di beni e servizi per tutti gli uffici dell’ex dipartimento affari sociali, nel comunicare di non avere effettuato alcun acquisto tramite Consip nel 2000, ha utilizzato le convenzioni Consip nel corso dell’anno 2001 per la fornitura di materiale di cancelleria e per il noleggio di un’autovettura di servizio tipo Alfa 166, per 24 mesi. Ha specificato di aver conseguito un risparmio, di

€ 3.000 in termini assoluti e in termini percentuali da un massimo di 52,38% (blocchi notes) ad un mi- nimo di 7,14% (forbici) (- 67,18% per la telefonia fissa);…L’ex ufficio centrale orientamento e formazio- ne professionale dei lavoratori, confluito nell’attuale direzione generale impiego, orientamento e forma- zione, ha fatto presente di aver aderito, nel 2000 e 2001 alle convenzioni Consip conseguendo i risparmi indicati, in misura percentuale, con riferimento a ciascun bene o servizio acquisito : telefonia fissa 67,18%, cancelleria 64,53%, buoni pasto 4,84%, noleggio fotocopiatrici 45,53%;…L’ex direzione gene- rale per l’impiego, anch’essa confluita nell’attuale Direzione generale impiego, orientamento e formazio-

che agricole e forestali che indica61, complessivamente, un risparmio pari a circa € 258.228,00 (circa L. 500.000.000), il Ministero delle comunicazioni62 ed il Ministero degli affari esteri;

§ altri - nel trasmettere le relazioni dei singoli centri di responsabilità, re- datte secondo criteri non omogenei - non hanno evidenziato risparmi conseguiti a livello complessivo dall’amministrazione interessata, ma si sono limitati ad elencare le percentuali minime e massime - talvolta assai distanti tra loro- ivi rappresenta- te63.

Il Ministero della economia, dopo la data del deferimento della presente rela- zione alla Sezione del controllo, ha prodotto la documentazione già più volte solleci- tata a far data dal 14 gennaio 2002.

Dalla stessa emerge – per la suddetta Amministrazione - uno scenario opera- tivo parzialmente diverso a quello delle altre.

Infatti per l’esercizio 2001 il Secin64 ha organizzato una rilevazione finalizzata a verificare l’incidenza degli acquisti effettuati in convenzione sul totale degli acqui- sti riguardanti le categorie merceologiche oggetto di convenzione e la riduzione de l- la spesa conseguita per effetto degli acquisti in convenzione.

Il lavoro svolto dal Secin, pur non essendo caratterizzato dal raffronto tra sti- me effettuate e partite contabili di riferimento, presenta indubbiamente un livello di elaborazione più avanzato rispetto alla attività svolta da altri servizi di controllo in- terno.

Tra i dati di maggiore interesse emersi dalla rilevazione vi sono il rapporto tra spesa per beni in convenzione Consip e complesso della spesa assunta per l’approvvigionamento di beni e servizi e quello tra il valore dei contratti adesivi all’interno delle diverse convenzioni.

ne, ha comunicato di essersi avvalsa della facoltà prevista dal comma 6 dell’art. 27 della legge indicata in oggetto, di rinnovare i contratti in scadenza nell’anno 2000, ottenendo una riduzione di almeno il 3% del corrispettivo e conseguendo, pertanto un risparmio complessivo di € 7.219”.

61 Cfr. nota prot. n. 5672 del 10/6/2002

62 Cfr nota prot. n. 1394 del 10/4/2002 del Ministero delle comunicazioni – Servizio di controllo interno: “Dal raffronto dei dati emerge che, nell’anno 2000, si è utilizzata la procedura prevista dalla convenzione Consip solo per 2 contratti per un importo pari a £5.750.976, su un totale di 212 contratti per un impor- to di L. 9.668.819.432, mentre nel 2001 il ricorso alla procedura prevista dalla convenzione Consip ha registrato un notevole incremento, passando a n. 50 contratti stipulati per un importo pari a £ 954.092.365 su un totale di 239 contratti per un importo di £00.000.000.000” (Percentuale dei Contratti Consip nel 2000: n. 2 contratti su n. 212 (0,9%) pari al 0,6% dell’importo totale; nel 2001 n. 50 su n. 239 (21%) pari al 2,28% dell’importo totale).

63 Cfr. nota prot. n. 55/03 del 13/2/03 del Servizio di controllo interno del Ministero della giustizia citata.

64 Cfr. relazione Secin Ministero dell’economia e delle finanze all’organo di direzione politica sui risultati della razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi introdotta dall’art. 26 legge 488/99, prodotta in sede di adunanza deliberativa della presente deliberazione.

La spesa complessiva per contratti adesivi alle convenzioni Consip65 ammonta ad euro 31.513.505 ed incide per appena il 14,71% sul totale della spesa del Min i- stero per l’approvvigionamento di beni e servizi.

Di questa spesa poco meno della metà (euro 14.608.292) è rappresentata dall’acquisto dei buoni pasto, che in valore assoluto quasi eguaglia la somma di tutti gli altri contratti adesivi alle altre convenzioni.

L’Amministrazione nel richiamato rapporto rappresenta anche i criteri di stima adottati, per i quali mette conto riportare uno stralcio dello stesso.

“Con riferimento a quest’ultima categoria di costi, dall’elaborazione dei dati trasmessi dai centri di spesa nonché da informazioni acquisite dai documenti elabo- rati da Consip, si possono dedurre i seguenti risparmi:

a) per la categoria merceologica telefonia fissa, sono state evidenziate spese per servizi in convenzione per € 2.895.082,91 (Lit. 5.605.000.000). Per lo stesso servizio nell’anno 2000 erano state sostenute spese per € 4.238.561,77 (Lit. 8.207.000.000). Il risparmio viene pertanto quantificato in € 1.343.479 (Lit. 2.601.000.000) che rappresenta circa il 32% della spesa sostenuta per il 2000;

b) per la categoria merceologica buoni pasto, si è appurato che:

- in base ai vecchi contratti/convenzione (n.3) stipulati dall’ex Provveditorato dello Stato relativamente alla fornitura di buoni pasto per gli Uffici della Pubblica Ammi- nistrazione, il prezzo medio per la fornitura di un buono pasto è risultato pari ad € 4,62;

- in base alle nuove convenzioni stipulate da Consip (n.5), la fornitura di buoni pa- sto per gli Uffici della Pubblica Amministrazione un buono pasto, il prezzo medio di aggiudicazione è stato pari ad € 4,39; ne consegue che il risparmio medio ottenuto è stato pari ad € 0,23 per buono pasto. Poiché sono stati acquistati in convenzione

n. 691.702 buoni pasto, il risparmio di spesa è quantificabile in € 159.091 (Lit. 308.000.000);

c) per la categoria merceologica centrali telefoniche sono state esposte spese per € 7.168.376,30 (Lit. 00.000.000.000). Da informazioni acquisite, consi- derata l’impossibilità di far riferimento ad una sequenza storica data la specificità del prodotto, è risultato un risparmio del 30%, rispetto ai listini Ericsson. Si può quindi ipotizzare che il risparmio realizzato rispetto al listino, sia stato di cir- ca € 3.047.000 (Lit. 5.900.000.000);

65 La fonte notiziale dei contratti stipulati è di provenienza Consip.

d) per la categoria merceologica personal computer desktop, sono stati rendicontati noleggi in convenzione per circa € 1.730.535,47 (Lit. 3.351.000.000) utilizzando prevalentemente la convenzione con il RTI Getro- nics/DSI/IngLease. Da documentazione acquisita è risultato che detta convenzione ha determinato una riduzione dei costi unitari, rispetto alla stima del valore di mer- cato dei beni oggetto di gara, pari al 25%. E’ possibile quindi ipotizzare un rispar- mio di circa € 568.000 (Lit. 1.100.000.000).

Per tutte le altre categorie merceologiche non è stato possibile effettuare la quantificazione del risparmio conseguito, non essendo stati al Servizio – perché in- disponibili – dati di confronto tra la spesa sostenuta per gli acquisti effettuati nel 2000 e quella connessa agli ordini effettuati nel 2001.

Considerato che nella Relazione al Parlamento sulla razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi della Pubblica Amministrazione per l’anno 2001, la riduzione media dei costi unitari, rispetto ai costi di mercato ed ai prezzi precedentemente applicati alla Pubblica Amministrazione, viene stimata pari al 33%, si può ipotizzare, per le categorie merceologiche diverse da quelle indicate con la lettera a), b), c) e d) e presumendo una parità di ordini rispetto all’anno pre- cedente, una riduzione dei costi pari alla percentuale sopra riportata.

Pertanto, calcolando le forniture acquisite di valore pari a circa 31 milioni di euro, il risparmio conseguito può stimarsi complessivamente pari a:

per le categorie indicate in a), b), c) e d): € 5.054.091 per le altre categorie: € 846.218

totale pari a € 5.900.309”

Per l’esercizio 2002 non risulta emanato ancora alcun rapporto da parte del Ministero dell’economia e delle finanze.

La metodologia di controllo adottata, ancorché di livello superiore a quella di altri ministeri presi in esame nel corso della indagine, risulta ampiamente perfezio- nabile, soprattutto sotto il profilo della correlazione delle stime e delle risultanze contrattuali con i pertinenti centri di costo e con i centri decisionali, preposti alla gestione dei singoli acquisti.

3.2 Metodologie minime per assicurare l’attuazione dell’art. 26, L. n. 488/99.

Nell’ottica di collaborazione che fisiologicamente connota il controllo sulla ge- stione, questa Corte ritiene che alle esposte osservazioni critiche sulla attività dei servizi di controllo interno debbano seguire anche rilievi propositivi, suscettibili di essere presi a riferimento per la necessaria autocorrezione dei comportamenti ac- certati.

Sotto questo profilo è da premettere che qualsiasi attività di controllo interno di gestione può spiegare efficacia solo se pianificata in sede di programmazione. Come si ricava dalla esperienza aziendale in cui è nato, tale controllo di gestione ed, in particolare, le rilevazioni che ne sono alla base, devono essere costruiti “a matrice” sulla organizzazione preposta alla amministrazione attiva, secondo il prin- cipio “dove si produce deve essere effettuato il controllo e il monitoraggio”. Quindi sono i centri decisionali gestori della spesa a dover essere prioritariamente censiti e sottoposti a predeterminate, obiettive ed effettive procedure di rilevazione.

Ciò premesso, con riguardo alla materia in esame, risulta evidente che - a- vendo la legge 488/99 riservato all’attività dei servizi di controllo interno un ruolo fondamentale, ai fini del raggiungimento dell’obiettivo strategico di riduzione della spesa e di trasparenza negli approvvigionamenti - la sostanziale non attuazione del- le procedure di autocontrollo costituisce, di fatto, una vanificazione dei suddetti o- biettivi.

Senza un esauriente quadro giuridico economico e contabile degli acquisti glo- balmente effettuati, infatti, risparmio e maggiore trasparenza rimangono petizioni di principio non dimostrate. Né a tal fine possono essere utilizzate proiezioni di spe- sa sulla base dei migliori prezzi unitari ottenuti e di statistiche incomplete e di set- tore, riguardanti il pagamento di quegli articoli.

Ben altra consistenza avrebbe dovuto assumere il report degli acquisti di beni e servizi.

Queste, in sintesi, appaiono le operazioni minime per assicurare comparazioni tra il quadro storico della spesa antecedente alla riforma e la evoluzione di quest’ultima negli anni successivi:

• previo censimento dei centri decisionali gerenti gli acquisti;

• determinazione degli uffici e delle unità di personale adibiti a svolgere e validare le rilevazioni;

• censimento, nell’ambito di un congruo numero di esercizi precedenti a quello della Riforma, dei principali contratti di acquisto e somministrazione di beni e servizi;

• determinazione del valore dei beni e servizi approvvigionati;

• informatizzazione delle categorie merceologiche e dei rispettivi prezzi u- nitari pagati;

• suddivisione, con la necessaria specificazione temporale, conseguente all’ambito di estensione delle convenzioni, dei beni e servizi già coperti dalla attività di e-procurement e di quelli liberi;

• ricognizione dei contratti a prestazioni periodiche in scadenza e acquisi- zione di tutti gli elementi necessari per l’assunzione di una eventuale decisione di proroga;

• individuazione del fabbisogno da parte dei diversi uffici, al fine di pianif i- care le diverse strategie di acquisto: ricorso a procedure concorsuali, adesione a convenzioni Consip, rinnovo contratti in scadenza, ricorso a procedure in economia.

Solo in un contesto di informazioni così integrato le strategie di risparmio pos- sono essere proficuamente perseguite e, contemporaneamente, rese compatibili con le altrettanto importanti esigenze di rispetto dei principi della concorrenza.

3.3 Alcuni profili problematici della contrattazione centralizzata

L’impatto della riforma introdotta nell’esercizio 2000 presenta caleidoscopici effetti, sicuramente eterogenei e talvolta contraddittori. Nel presente paragrafo si è ritenuto di richiamarne alcuni, suscettibili di essere assunti a paradigma per valuta- zioni di tipo più generale in relazione ai loro rapporti con i principi della sana ammi- nistrazione.

3.3.1 I risparmi conseguiti dal Ministero dell’Ambiente

Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - anziché inviare la rela- zione di cui all’art. 26 – ha trasmesso una nota illustrativa dei dati forniti dalle singole articolazioni organizzative66.

Colpisce, in tale contesto, la notevole eterogeneità delle esperienze maturate

– nell’ambito della stessa amministrazione – da strutture che operano in settori pa- ralleli.

Una di queste (Servizio per la Valutazione dell'Impatto Ambientale) afferma di avere raggiunto indirettamente – attraverso la comparazione con i prezzi Consip –

66 Cfr. nota prot. n. 0061/sci/2002 citata.

importanti risparmi, rinnovando a condizioni più vantaggiose il contratto con il vec- chio fornitore.

Invero - a parte l’assenza di qualsiasi riferimento ai capitoli di bilancio e alla contabilità economica, ove si dovrebbero, come detto in precedenza, utilmente ri- scontrare gli asseriti benefici - sorprende, nell’apparente positività del quadro ope- rativo illustrato, l’entità del risparmio realizzato su ciascun articolo di prodotto dopo il confronto con le condizioni Consip:

• Per il noleggio di fotocopiatori, si sarebbe verificata una riduzione di oltre il 50% del canone precedentemente pagato;

• Per altro articolo di eguale natura il risparmio sarebbe stato di una per- centuale superiore al 60%.

Tale consistente riduzione dei costi sarebbe stata conseguita per l’improvviso revirement della vecchia impresa appaltatrice che – a detta della Amministrazione – avrebbe abbassato il prezzo, anche sotto il livello della convenzione Consip.

La vicenda qui riportata non può rientrare nella fisiologica dinamica negoziale per due ordini di ragioni, apparentemente antitetiche, ma strettamente collegate:

1. l’entità della riduzione, tenuto conto anche dell’andamento della svaluta- zione, diviene un indice difficilmente controvertibile di un prezzo originariamente anomalo, che si sarebbe potuto certamente evitare se il prezzo a base d’asta della vecchia procedura fosse stato fissato in modo congruo. Se si considera che la soglia di remunerazione di un appalto oscilla normalmente tra il 10 e il 20%, ne risulta l’assoluta anomalia di quel prezzo contrattuale che l’Amministrazione ben poteva prevenire attraverso una procedura concorsuale e, comunque, non accettare anche in una eventuale procedura negoziata;

2. l’accettazione di un prezzo inferiore a quello della convenzione potrebbe essere invece sintomo di anomalia in basso, originata dalla necessità dell’imprenditore di mantenere comunque la commessa, indipendentemente dalla sua remuneratività. Anche questo fenomeno urta con uno dei parametri cardine della contrattazione quale il principio di corrispettività.

Un altro ufficio della stessa Amministrazione67 evidenzia un fenomeno lamen- tato più volte anche da altre amministrazioni sottoposte alla presente indagine:

67 Così Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio - Servizio inquinamento atmosferico e rischi industriali, nota prot. n. 476/2002/SIAR del 7/2/2002, relativamente alla categoria “Cancelleria”:

- Contratto del 24/1/2001 alla Office Line srl lit. 561.000 (Toner stampanti) articoli non presenti nel ca- talogo Consip acquisiti con carattere di urgenza;

- Contratto del 4/4/2001 alla Errebian Spa (toner stamapnti /fax) lit.0.000.000 articoli non presenti nel catalogo Consip;

- Contratto del 20/4/2001 alla Office Line srl (Toner stampante) lit. 198.000 articolo non presente nel catalogo Consip acquisito con carattere di urgenza;

quello dei beni non presenti nel catalogo della convenzione. In particolare, ciò si sa- rebbe verificato per 17 acquisti su 20, per un valore pari al 96% delle forniture, co- stringendo il Ministero ad approvvigionarsi in via d’urgenza68.

La fattispecie descritta ha indotto comportamenti di segno opposto a quelli voluti dal legislatore e perseguiti dal programma ministeriale: è cresciuto, infatti, il ricorso alle procedure negoziate, perché l’affidamento mal riposto sulla disponibilità di certi beni ha precluso la possibilità di predisporre tempestivamente qualsivoglia tipologia di gara, diventando la momentanea indisponibilità giustificazione per il ri- corso alla trattativa privata.

La concentrazione di questi fenomeni in particolari strutture deputate alla con- trattazione costituisce, tuttavia, anche elemento sintomatico di possibili atteggia- menti elusivi della contrattazione centralizzata, in particolare attraverso la artificio- sa enfatizzazione di alcuni profili esecutivi della convenzione quadro.

In questa prospettiva sarebbe opportuno che i servizi ispettivi – per quanto di loro competenza - e i servizi di controllo di gestione, nella logica di autocorrezione, approfondissero i reali motivi, per cui determinati fenomeni si riscontrano solo in al- cune strutture, lasciandone esenti altre.

3.3.2 Problemi inerenti alla fornitura del materiale di cancelleria e di facile consumo.

L’ex M.U.R.S.T.69 ha formulato un giudizio complessivamente positivo sugli ef- fetti della contrattazione centralizzata70, esprimendo – tuttavia - riserve sulla bontà della convenzione riguardante il materiale di facile consumo.

In particolare, l’Amministrazione ha precisato che “Non altrettanto positiva è stata l’esperienza relativa all’utilizzazione della convenzione riguardante il materiale di facile consumo, in ordine alla quale l’ufficio competente ha manifestato ragione- voli riserve. Al riguardo questo XXXXX ritiene opportuno che la presente relazione

- contratto del 5/10/2001 alla Errebian Spa (Cancelleria varia) lit. 17.184.832 articoli non presenti nel catalogo Consip;

- Contratto del 21/12/2001 alla Errebian Spa (Cancelleria varia) lit. 13.214.220 articoli non presenti nel catalogo Consip.

68 La spesa totale dei contratti indicati è pari a L. 246.145.752, di cui L. 236.951.365 per contratti stipu- lati senza le convenzioni Consip.

69 A seguito di sollecito istruttorio del 10/4/02 indirizzato a tutte le Amministrazioni interessate.

70 Cfr nota prot. n. 340 del 6/6/02 del Servizio di controllo interno del Ministero dell'istruzione, della uni- versità e della ricerca con cui è stata trasmessa la prescritta relazione dell’ex M.U.R.S.T.: “…In sintesi si può affermare che l’adesione alle convenzioni Consip ha in effetti consentito, complessivamente, secondo le finalità perseguite dall’art. 26 della legge 488/99, una significativa riduzione delle spese sostenute dall’ex Murst per l’acquisto di beni e servizi. L’adesione alle convenzioni ha inoltre migliorato, in genere, l’efficienza del processo di acquisizione di beni e di servizi, grazie alla riduzione degli adempimenti buro- cratici che il sistema permette ed in particolare in virtù del fatto che viene eliminata la fase preliminare della gara. La riduzione dei costi è stata particolarmente evidente per ciò che concerne la telefonia fissa e mobile”.

venga trasmessa alla Consip Spa, affinché tale società valuti, se del caso, la possi- bilità di introdurre eventuali modifiche all’articolato di quest’ultima convenzione”.

Analogamente, il Servizio di controllo interno del Ministero per i beni e le atti- vità culturali71 ha richiamato la relazione della Soprintendenza per i Beni Architetto- nici e per il Paesaggio dell’Emilia - Bologna (nota prot. n. 6570 del 4/4/2002) se- condo la quale “…i prezzi risultavano quasi sempre superiori a quelli dei fornitori lo- cali… ed inoltre “…Si fa notare che la ditta in questione effettua le consegne ben ol- tre i 10 giorni previsti dalla Convenzione, pertanto la soprintendenza dopo un’attenta verifica dei tempi di consegna effettuerà la dovuta decurtazione, ovvero applicherà la penale per ritardo di consegna prevista dalla convenzione medesima.”. Detta circostanza, peraltro, induceva la Soprintendenza citata a porre un quesito al Ministero dell’economia, in data 29/11/20001, circa la effettiva convenienza dei prezzi della ditta in convenzione. A tale quesito lo stesso Ministero non risulta aver ancora risposto.

Del medesimo tenore le osservazioni formulate dal Ministero delle attività produttive 72, il quale ha evidenziato che “…spesso, prodotti con identica denomina- zione hanno grandi variabilità nelle caratteristiche qualitative e quantitative, per cui l’entità del risparmio è in parte vanificata dalla minore durata o alle minori presta- zioni e fruibilità. In particolare per quanto riguarda i prodotti di consumo come i to- ner per le stampanti, il risparmio è connesso alla circostanza che la convenzione Consip riguarda prodotti compatibili che, pur equivalenti nelle caratteristiche tecni- che, risultano spesso nei fatti meno affidabili dei prodotti originali”.

Di diverso avviso è il Ministero delle politiche agricole e forestali73, il quale ha sottolineato che “…in merito agli acquisti di materiale di facile consumo, la conven- zione in atto ha calmierato il mercato e talvolta le offerte di ditte non convenzionate sono risultate, a parità di prodotto, migliori, permettendo di acquistare maggiori quantità di beni (in particolare, toner)”.

Sul punto sembra tuttavia del tutto prevalente l’orientamento critico delle amministrazioni assoggettate alla contrattazione obbligata.

71 Cfr nota prot. n.263/U del 31/7/02 del Ministero per i beni e le attività culturali - Collegio di Direzione del Servizio di Controllo Interno.

72 Cfr nota citata prot. n. 175182 del 31/1/2002 del Ministero delle attività produttive - X.X.XX.XX dell’ex Ministero industria, commercio e artigianato – diretta al Servizio di controllo interno e cfr. la alle- gata “Relazione sull’attività contrattuale esercitata ai sensi dell’articolo 26 della legge n. 488/99, nell’ambito degli uffici provenienti dal soppresso Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato

– anno 2000 e anno 2001”, anche essa citata. Infine, Cfr. nota prot. n. 90134 del 27/2/20002 del Servi- zio per la gestione delle risorse e per le relazioni con il pubblico del soppresso Ministero del commercio estero relativa ai buoni pasto, ove si riporta una riduzione della spesa di lire 434 a buono pasto.

73 Cfr. nota citata prot. n. 5672 del 10/6/2002 del Ministero delle politiche agricole e forestali – servizio di controllo interno: “Questa Amministrazione può annoverarsi tra le prime ad aver sottoscritto i contratti posti in essere dalla Consip, risultanti al momento dell’emissione i più convenienti sul mercato.

Il Ministero del commercio estero74, lamenta gravi difficoltà nell’approvvigionamento dei beni in parola: “… Nel corso dell’anno, attesa sia la vi- gente difficoltà a disporre dei materiali con immediatezza sia la non disponibilità dei beni necessari da parte del fornitore convenzionato, il ricorso alla convenzione è stato possibile solo per acquisti limitati”.

Ancora più critiche le valutazioni del Ministero della giustizia75 con riferimento alla “circostanza che gli uffici hanno sollevato notevoli problematiche in ordine agli acquisti in Convenzione Consip. Tali problematiche riguardano, principalmente, la qualità del materiale, il loro maggior costo rispetto a quelli utilizzati precedente- mente, i notevoli ritardi nella consegna degli stessi. Di tali problematiche questo uf- ficio ha interessato la Consip per la loro soluzione”.

E’ di particolare interesse, al riguardo, la documentazione fatta pervenire dal Ministero inerente alla convenzione “Fotocopiatrici 1” (stipulata in data 17 luglio 2000).

Vi si segnala, infatti, che – a fronte di una specifica richiesta di varie tipologie di macchine (in gran parte di un tipo poco sofisticato) – in un primo momento la ditta aggiudicataria ha provveduto con parziali o incomplete consegne, successiva- mente (ed inopinatamente) ha dichiarato la indisponibilità dei macchinari meno co- stosi, offrendo in alternativa solo quelli più complessi76.

Con la conseguenza che l’Amministrazione è rimasta priva del materiale ri- chiesto, ancorché indispensabile, poiché da un lato i limiti di budget non consenti- vano l’acquisto generalizzato delle fotocopiatrici più costose, dall’altro la obbligato- rietà della convenzione non lasciava molto spazio ad autonomi approvvigionamenti.

Il reiterarsi di analoghe segnalazioni di disservizi da parte di amministrazioni diverse è, indubbiamente, indice di obiettive difficoltà e rende valide ed attuali al- cune valutazioni svolte da questa Corte in altra parte della relazione, con riferimen- to alla complessiva carenza di vigilanza e di adeguati di strumenti di ingerenza sull’esatta esecuzione delle convenzioni.

Invero, si sono registrati anche casi di gravi carenze nella informazione degli Uffici preposti agli acquisti, in merito alla esistenza ed alle modalità di adesione alle convenzioni, con ciò compromettendosi la buona riuscita del disegno legislativo: non v’è dubbio, infatti, che solo in presenza di una adeguata e tempestiva divulga-

74 Cfr. nota prot. n. 90134 del 27/2/20002 del Servizio per la gestione delle risorse e per le relazioni con il pubblico.

75 Cfr. nota prot. n. 474 del 24/01/2003 del Xxx.xx Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servi- zi.

76 Cfr. nota prot. n. 07001 del 07.06.01 della Direzione generale degli Affari civili e delle libere professio- ni – Xxxxxxx X.

zione dei nuovi strumenti, le amministrazioni sono messe nelle condizioni di dar se- guito alle disposizioni normative. Al riguardo, si riporta la nota del Capo del Dipar- timento I del Ministero della Salute, secondo la quale77 “La convenzione Consip ri- guardante la fornitura di materiale di cancelleria è andata in vigore dal 15/1/2001. La scrivente segreteria non ha mai avuto alcuna comunicazione scritta da parte del competente ufficio circa le modalità di utilizzo delle convenzioni Consip per acquisti di cancelleria e macchinari. Per gli anni 2000 e 2001 ci si è rivolti principalmente al- la .ditta X e le relative fatture sono state prese in carico dall’ufficio economato e li- quidate dal competente ufficio di bilancio di questo Ministero.. Per l’anno in corso la segreteria sta attuando le procedure necessarie per essere “cliente” della Consip per gli acquisti on line di materiale di cancelleria o di altri materiali e servizi messi a disposizione”.

3.3.3 Personal Computer e sistemi operativi.

Particolareggiate riserve sono state formulate dal Servizio per la gestione del- le risorse e per le relazioni con il pubblico del soppresso Ministero del commercio estero78 con riferimento, in particolare, alla convenzione P.C. e sistemi operativi, di seguito illustrate. “Al riguardo si evidenzia che i contratti Consip, relativi agli acqui- sti di materiale informatico presentano una serie di particolarità dovute all’oggetto dei contratti stessi. Le macchine hanno un alto grado di obsolescenza ed escono ra- pidamente dal mercato, non consentendo la comparabilità dei prezzi nel tempo e rendendo estremamente difficile la valutazione di eventuali risparmi realizzati nel medio periodo. I contratti di affitto si sono dimostrati un totale fallimento per la ge- stione delle consegne per la incompatibilità delle macchine, per l’onerosità dei con- tratti. L’importo dell’affitto di un anno infatti, è superiore al costo di mercato del bene del secondo-terzo anno e la gestione della manutenzione si è rivelata molto difficoltosa. Situazioni queste, che hanno generato un poderoso contenzioso non ancora risolto; per l’acquisto di beni i prezzi delle convenzioni sarebbero competitivi solo se la consegna avvenisse con immediatezza e i tempi della procedura fossero contenuti. Quale ultima considerazione si fa presente che la procedura degli acquisti tramite Consip potrebbe essere positiva solo se le convenzioni avessero una caden- za regolare e avessero immediatezza; le convenzioni dovrebbero contenere, inoltre, delle clausole di salvaguardia per permettere nel caso di ritardi e di macchine dive-

77 Cfr. nota prot. n. 600.1/109/AG/476 del 15.07.2002.

78 Cfr. nota prot. n. 90134 del 27/2/20002 sopra citata.

nute obsolete di ricevere modelli attuali o di acquisire da terzi macchine dello stesso tipo della convenzione a prezzi più bassi.”

La discontinuità degli acquisti attraverso le convenzioni è stata lamentata da più amministrazioni. Il Ministero della giustizia79, in particolare, ha comunicato che - su una spesa complessiva di € 43.402.966,31 - risultavano adesioni a convenzioni Consip per un valore pari solo a € 20.120.684,62: ciò in considerazione del fatto che, per il restante importo (23.282.281,69), l’Amministrazione ha dovuto effettua- re autonome procedure di affidamento “attesa l’impossibilità d far fronte alle cre- scenti ed inderogabili esigenze di approvvigionamento di beni e servizi informatici con i soli quantitativi di fornitura e nei tempi previsti dalle citate convenzioni”.

In linea generale, deve essere segnalato il pericolo che – in settori in costante avanzamento tecnologico, come quello di che trattasi – la contrattazione quadro di- venti il veicolo, per le imprese, per dar fondo ai propri magazzini e scaricare sulle Amministrazioni i costi della rapida obsolescenza dei prodotti. Per questo motivo, le convenzioni aventi ad oggetto siffatte categorie di beni dovrebbero essere partico- larmente flessibili e consentire alle stazioni appaltanti margini di contrattazione in- tegrativa, al fine di evitare gli esposti rischi.

3.3.4 Telefonia fissa e mobile.

La contrattazione in materia è stata caratterizzata da una complessa vicenda contenziosa, che qui si illustra sinteticamente.

Con avviso del 23 novembre 2001, la Consip SpA decideva di revocare la pro- cedura aperta per l'affidamento dei servizi di telefonia fissa, mobile e connettività IP, nonché dei servizi connessi, ivi inclusi quelli idonei al monitoraggio dei consumi ed al controllo della spesa mediante l'uso di nuove tecnologie e soluzioni organizza- tive, attraverso strumenti di Information Technology.

Alla base della revoca, i ricorsi (corredati di istanza cautelare) - proposti di- nanzi al TAR del Lazio e notificati alla Consip stessa tra il 18 ottobre 2001 ed il 9 novembre 2001 dalla Albacom S.p.A., Fastweb S.p.A., Omnitel Pronto Italia S.p.A., Telecom Italia S.p.A. e Telecom Italia Mobile S.p.A. - con i quali era stato chiesto l'annullamento del suddetto bando di gara ed ogni altro atto presupposto, conse- guente e, comunque, connesso.

Nel merito, le Società ricorrenti denunciavano la articolazione assolutamente discriminatoria del bando di gara, tale da pregiudicare un effettivo concorso tra le imprese interessate, essendo chiara la posizione di privilegio di uno dei concorrenti.

79 Cfr. nota prot. n. 345/03 del 27/1/03 Xxx.xx Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi.

Il rischio di una gara limitata ad un solo competitore ha indotto opportunamente la Consip a revocare la procedura, predisponendo un nuovo bando.

Nelle more della definizione della vicenda – che si è protratta per oltre diciotto mesi – si è verificata una proroga della convenzione già esistente con i precedenti aggiudicatari, la quale, in definitiva, è durata più dell’originario contratto.

Tale complessa situazione – che ha ritardato notevolmente i tempi di perfezio- namento di un nuovo assetto negoziale – è emblematica in relazione ai rischi, evi- denziati in altro paragrafo della relazione, insiti nel ricorso alla contrattazione cen- tralizzata, per l’inevitabile effetto di selezione indotto dai bandi sia sul mercato che sui modelli contrattuali impiegati.

Per dirimere le questioni sollevate nei ricorsi, la Consip ha provveduto a scin- dere l’oggetto del contratto posto in gara in due distinti blocchi di prestazioni (ser- vizi di telefonia mobile – servizio di telefonia fissa), per affidarli mediante nuova procedura, conclusa – per i rispettivi lotti – in data 3/2/2003 e 6/6/2003.

Appare interessante la circostanza che le società risultate aggiudicatarie in questa sede – WIND S.p.A. (telefonia mobile) e TELECOM S.p.A. (telefonia fissa) – siano le medesime già vincitrici della prima procedura concorsuale, nonché benefi- ciarie dei rinnovi e delle estensioni contrattuali ivi previsti.

In relazione alle nuove convenzioni concluse, la generalit à delle amministra- zioni ha rappresentato il conseguimento di risparmi apprezzabili sulla spesa relativa a tali servizi.

Con riferimento alla telefonia fissa, il soppresso Ministero del commercio este- ro80, dopo aver evidenziato che “… Il volume delle spese per l’intero anno 2001 ammontava a £ 350.271.000 contro quello pari a £ 590.378.456 dell’anno 2000”, ha comunque precisato che “sulla riduzione di £ 240.107.456 ha inciso anche la li- beralizzazione delle tariffe telefoniche”.

Ulteriori elementi conoscitivi sono stati forniti dall’ex Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato81 secondo cui “… Complessivamente la spesa per la telefonia fissa relativa all’anno 2001 si è ridotta del 43% circa rispetto a quella del 1999 ( anno totalmente precedente la convenzione).Per la telefonia mobile il ri- sparmio determinato dall’adesione alla convenzione è superiore del 90%. Va però segnalato che in questo caso che la minore copertura territoriale del gestore Wind vanifica in parte tale risparmio con una minore qualità, continuità ed affidabilità del servizio.”

80 Cfr. nota prot. n. 90134 del 27/2/20002 del Servizio per la gestione delle risorse e per le relazioni con il pubblico del soppresso Ministero del commercio estero.

81 Cfr. nota prot. n. 175182 del 31/2002 citata.

Analogamente, la Presidenza del Consiglio dei Ministri rappresenta che “… co- munque il servizio offerto dal nuovo gestore presenta notevoli problemi di ricezione. Poiché, peraltro, la copertura della rete Wind non è garantita su tutto il territorio dello Stato si è dovuto ricorrere, per un numero limitato di utenze delle autorità di Governo, a contratti Tim”82.

Le osservazioni delle Amministrazioni che hanno aderito alle convenzioni con- sentono di sottolineare alcuni aspetti molto importanti della contrattazione afferente a questo comparto:

§ i risparmi realizzati – che costituiscono la punta percentuale più alta delle convenzioni Consip – non sono, se non in minima parte, il frutto della contrattazio- ne centralizzata, bensì dell’avanzamento tecnologico che, negli ultimi anni, ha ab- battuto consistentemente i costi della telefonia. Peraltro, non può sottacersi che – senza l’iniziativa Consip – i gestori avrebbero continuato a lucrare gli effetti di un mercato, liberalizzato in modo formale, ma sostanzialmente imperfetto e tendente all’oligopolio;

§ le imperfezioni del mercato “virtuale” nel campo della telefonia si river- berano, inevitabilmente, sulle convenzioni poiché i lamentati vizi delle prestazioni rese dal gestore aggiudicatario sono direttamente dipendenti dall’assetto del merca- to, che non solo è oligopolistico, bensì appare connotato da regole talvolta assai la- bili (cfr. in proposito, il mancato obbligo di copertura dell’intera rete da parte dei di- versi operatori).

Peraltro, la formulazione dei bandi in settori tecnologicamente in via di svilup- po, come le telecomunicazioni, condiziona non solo la competizione, bensì anche il contenuto delle prestazioni ottenibili, essendo in grado di ridurre il ventaglio delle opzioni astrattamente disponibili.

Da una indagine comparativa svolta nei riguardi delle amministrazioni facoltiz- zate all’accesso al sistema Consip, è emerso come alcune ritengano la convenzione sulla telefonia mobile n. 2 insoddisfacente rispetto alle proprie specifiche esigenze.

In particolare viene eccepita l’incompletezza del capitolato tecnico con riguar- do ai livelli evoluti delle tecnologie del settore: così viene lasciato un notevole spa- zio di contrattazione integrativa in favore del fornitore, sia in termini di prezzo che di qualità dei prodotti offerti.

I servizi demandati alla libera negoziazione, in tal modo, verrebbero ad assu- mere un peso spropositato nel contesto globale del contratto adesivo.

82 Cfr. nota prot. UCI/5/03/B2 del 2/1/03.

Una passiva adesione – secondo questo orientamento – produrrebbe, d’altro canto, una stasi nell’ammodernamento tecnologico dei sistemi di telefonia mobile, con la conseguenza di dover, successivamente, sopportare pesanti oneri qualitativi ed economici per ripristinare un soddisfacente livello tecnico dei prodotti.

Per questo motivo, le amministrazioni di maggiore consistenza si indirizzano verso autonome procedure di gara, parametrate sulle proprie esigenze e non sul modello standardizzato di Consip.83

3.3.5 Buoni pasto al personale.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dichiarato che, per effetto della a- desione alla convenzione quadro, ha ottenuto un aggravio di spesa pari al 3,19% rispetto al precedente contratto stipulato autonomamente.

Il caso riferito risulta sostanzialmente isolato, ma deve anch’esso far riflettere sulla opportunità di rendere più flessibile l’adesione alle convenzioni, in particolare laddove il mercato consenta il mantenimento, a favore di alcune amministrazioni, di situazioni più vantaggiose.

3.3.6 Carburanti.

Con riferimento a tale convenzione la Presidenza del Consiglio dei Ministri, do- po aver evidenziato un risparmio pari al 3,39% - ottenuto confrontando i costi uni- tari da essa precedentemente sostenuti per acquisire i buoni carburante con i costi unitari previsti dalla convenzione Consip – ha rappresentato84, comunque, le note- voli difficoltà incontrate con il fornitore Consip, non avendo la società aggiudicataria del lotto una rete di distribuzione particolarmente estesa sul territorio dello Stato, soprattutto nel nord dell’Italia.

Ciò ha costretto l’Amministrazione stessa a provvedersi di un quantitativo, seppur limitato, di buoni cedola dal precedente gestore per sopperire alle esigenze delle autorità provenienti da quell’area geografica.

83 Cfr., ad esempio, (nota CMB/LB del 20/05/2003) la decisione assunta dalla Amministrazione Provin- ciale di Milano, la quale ha promosso una procedura di gara con bando e capitolato assolutamente diver- si da quelli della convenzione Consip.

84 Cfr. nota prot. n. UCI/5/03/B2 del 2/1/03 citata.

CAPITOLO IV

Impatto della contrattazione centralizzata sulla pubblica amministrazione e sul mercato

Nel corso della relazione sono stati sottolineati più volte aspetti pregnanti del- la influenza del nuovo sistema introdotto nel 2000 sul mondo della amministrazione e sul mercato.

In questa sede – prendendo spunto da fatti accertati nel corso della indagine

– si cerca di ricostruire, sia pure in modo sintetico, l’impatto complessivo della con- trattazione centralizzata e di darne una sia pur cauta valutazione, alla luce dei risul- tati accertati.

Per comodità di trattazione l’analisi viene suddivisa in tre paragrafi: influenza esercitata sui rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie; sui moduli organiz- zativi della pubblica amministrazione; sul mercato. E’ peraltro di tutta evidenza co- me i tre diversi profili, a loro volta, interagiscano provocando una serie caleidosco- pica di effetti, che lo stesso legislatore dovrebbe valutare attentamente prima di in- trodurre ulteriori novità.

4.1. Influenza nei rapporti tra lo Stato e il mondo delle Autonomie

Già dal punto di vista semantico la parola centralizzazione collide con il lungo processo federalistico e di decentramento avviato dall’inizio degli anni novanta.

Quando poi vengono formulate norme come l’art. 24 della legge 289/02 e l’art. 35 della legge 448/01 in tema di esternalizzazione dei servizi, è di tutta evi- denza come il mondo delle autonomie reagisca a tale indirizzo: sostenere che si debba pregiudizialmente preferire l’affidamento esterno dei servizi di pertinenza della collettività ed imporre progressivamente modelli di contratto centralizzati si- gnifica in realtà riassorbire al centro una serie di competenze amministrative ma anche di regolazione, che dovrebbero essere di pertinenza delle Regioni e degli Enti Locali.

In particolare, l’art. 24 – analiticamente richiamato al capitolo I – e che, ad ogni buon conto, si riporta in nota85, è caratterizzato non solo da notevoli problemi

85 Art. 24, legge n. 289/02 (Acquisto di beni e servizi): “1. Per ragioni di trasparenza e concorrenza, le amministrazioni aggiudicatrici, quali individuate nell'articolo 1 del testo unico di cui al decreto legislativo 24 luglio 1992, n. 358, e successive modificazioni, e nell'articolo 2 del decreto legislativo 17 marzo 1995,

n. 157, e successive modificazioni, per l'aggiudicazione, rispettivamente, delle pubbliche forniture e degli appalti pubblici di servizi disciplinati dalle predette disposizioni, espletano procedure aperte o ristrette,

ermeneutici, la cui risoluzione è in grado di condizionare fortemente i risultati dell’azione amministrativa, ma anche da un notevole impatto sui delicati equilibri tra Potere Centrale e Autonomie Locali, rivisitati dalla recente modifica del Titolo V della Costituzione.

Esso, infatti, attraverso un articolato insieme di sanzioni e prescrizioni indiriz- za con forza la contrattazione delle Regioni e degli Enti Locali verso il sistema Con- sip. A parte la considerazione già formulata circa la possibilità, per queste pubbliche amministrazioni, di attivare propri sistemi centralizzati, non v’è dubbio che, sulla base del novellato art. 117 della Costituzione, la competenza legislativa in materia di acquisti di beni e servizi spetterebbe alle Regioni.

con le modalità previste dalla normativa nazionale di recepimento della normativa comunitaria, anche quando il valore del contratto è superiore a 50.000 euro. E' comunque fatto salvo, per l'affidamento degli incarichi di progettazione, quanto previsto dall'articolo 17, commi 10, 11 e 12, della legge 11 febbraio

1994, n. 109, e successive modificazioni.

2. Sono esclusi dall'obbligo di cui al comma 1: a) i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti; b) le pubbliche amministrazioni, nell'ipotesi in cui facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a. ai sensi degli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, 59 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, e 32 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, ovvero facciano ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all'articolo 11 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2002, n. 101; c) le cooperative sociali, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 8 novembre 1991, n. 381.

3. Fermo quanto previsto dagli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, 59 della legge 23 di- cembre 2000, n. 388, 2, comma 1, del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito, con modifi- cazioni, dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, e 24 e 32 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, le pu b- bliche amministrazioni considerate nella Tabella C allegata alla presente legge e, comunque, gli enti pubblici istituzionali hanno l'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a. Per procedere ad acquisti in maniera autonoma gli enti di cui all'articolo 24, comma 6, della legge 28 dicem- bre 2001, n. 448, adottano i prezzi delle convenzioni di cui sopra come base d'asta al ribasso. Gli atti relativi sono trasmessi ai rispettivi organi di revisione contabile per consentire l'esercizio delle funzioni di controllo. Al fine di consentire il conseguimento di risparmi di spesa, alle predette convenzioni possono, altresì, aderire i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1, della legge 3 giugno 1999 , n. 157.

4. I contratti stipulati in violazione del comma 1 o dell'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a. sono nulli. Il dipendente che ha sottoscritto il contratto risponde, a titolo personale, delle obbligazioni eventualmente derivanti dai predetti contratti. La stipula degli stessi è causa di re- sponsabilità amministrativa; ai fini della determinazione del danno erariale, si tiene anche conto della differenza tra il prezzo previsto nelle convenzioni anzidette e quello indicato nel contratto.

5. Anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa consente la trattativa privata, le pubbliche amministra- zioni possono farvi ricorso solo in casi eccezionali e motivati, previo esperimento di una documentata in- dagine di mercato, dandone comunicazione alla sezione regionale della Corte dei conti.

6. Al fine di razionalizzare e contenere la spesa pubblica e per consentire il monitoraggio dei consumi pubblici, la Consip S.p.a. può stipulare convenzioni quadro ai sensi dell'articolo 26 della legge 23 dicem- bre 1999, n. 488, e successive modificazioni, per l'approvvigionamento di beni o servizi di specifico int e- resse di una o più amministrazioni di cui al comma 1 del presente articolo nel rispetto di quanto stabilito al comma 3, ovvero può svolgere facoltativamente ed a titolo gratuito, per conto e su richiesta delle amministrazioni medesime, le attività di stazione appaltante, nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria sugli appalti pubblici.

7. Per gli organismi di cui agli articoli 3, 4 e 6 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, i casi e le modalità differenziati di ricorso alla procedura di acquisizione di beni e servizi in economia, ovvero a trattativa pri- vata, sono stabiliti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, emanato su proposta del Comi- tato di cui all'articolo 2 della citata legge n. 801 del 1977, previe intese con il Ministro dell'economia e delle finanze.

8. I servizi prestati dalla Consip S.p.a. alle società per azioni interamente partecipate dallo Stato ai sensi dell'articolo 32, comma 1, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, nei confronti delle quali è previsto il controllo della Corte dei conti ai sensi dell'articolo 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259, e successive modificazioni, sono remunerati nel rispetto della normativa comunitaria di settore.

9. Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e di coordina- mento.”

La norma, invero, nel determinare i rapporti tra potere legislativo statale e re- gionale, stabilisce il principio della competenza tipica per quella statale.

Al riguardo, non v’è dubbio che la funzione legislativa in materia di acquisizio- ne di beni e servizi non sia richiamata né con riguardo alla potestà esclusiva né a quella concorrente dello Stato.

Ne deriva che - per effetto del quarto comma del novellato articolo della Cost i- tuzione, il compito di disciplinare le acquisizioni di beni e servizi dovrebbe ritenersi attribuito alla potestà legislativa delle Regioni, almeno per ciò che concerne lo svol- gimento delle funzioni regionali e degli enti ed organismi, operanti sul territorio re- gionale. Poiché a tale ultima categoria appartengono, tra gli altri, gli EE. LL. nonché le aziende sanitarie ed ospedaliere, in sostanza i soggetti gestori della parte più consistente della spesa pubblica destinata al settore in questione sarebbero fuori dal sistema statale.

La ratio dell’art. 24 è espressamente ispirata a ragioni di trasparenza e tutela della concorrenza. La prima materia non rientra tra quelle attribuite nominatim alla competenza statale, mentre la seconda appare caratterizzata da modalità tecniche di espressione alquanto diverse dalla morfologica esposizione di dettaglio dei pre- cetti contenuti nell’art. 24. Generalmente la tutela della concorrenza riguarda la correzione di specifici fenomeni distorsivi del mercato, la cui esistenza e inerenza alla materia deve essere provata in concreto e non supposta, sulla base della man- cata adesione alla contrattazione decentrata.

La norma in questione, invece, non fa riferimento ai principi di equilibrio della finanza pubblica, che forse potevano essere utilizzati nel nuovo contesto del Titolo V.

Era inevitabile – considerata l’elevata dialettica tra Potere Centrale, Regioni ed Enti Locali – che la disposizione non fosse accettata dalle Regioni, le quali – infatti - alla data odierna risultano aver depositato ben sette ricorsi per conflitti di attrib u- zione86.

Ciò ha determinato l’insorgere di molteplici dubbi non solo sulla interpretazio- ne della norma, ma anche sulle sue concrete possibilità di sopravvivenza.

Come più volte questa Corte ha avuto modo di rilevare, l’incertezza sulle rego- le da applicare all’azione amministrativa è una delle maggiori cause della deficienza dei risultati nei settori da queste ultime disciplinate. Da un lato, infatti, genera atte- se statiche e conseguenti ritardi; dall’altro provoca pratiche elusive, favorite dal

86 Cfr. per la Regione Toscana il ricorso n. 15/03, per la Regione Piemonte il n. 18/03, per la Regione Valle d’Aosta il n. 00/00, xxx xx Xxxxxxxxx xx Xxxxxxx il n. 20/03, per la Regione Umbria il n. 22/03, per la Regione Xxxxxx Xxxxxxx il n. 25/03, per la Regione Veneto il n. 26/03.

perdurare di perplessità ermeneutiche ed operative. Senza trascurare, poi, che essa tende a deresponsabilizzare i dirigenti e funzionari, investiti dagli obiettivi gestiona- li, i quali hanno buon gioco nel giustificare eventuali fallimenti con i vincoli e l’indeterminatezza del quadro normativo.

In un assetto costituzionale problematico, quale indubbiamente quello ridise- gnato dal legislatore del 2001, appare opportuno che i testi normativi, soprattutto di provenienza statale, siano caratterizzati dallo specifico richiamo al tipo di compe- tenza esercitata e redatti in modo flessibile, così da enunciare i principi indefettibili e lasciare la possibilità di opportuni adeguamenti nello eterogeneo ambito dei desti- natari.

Un simile canone – nel caso di specie – suggerirebbe di utilizzare – come av- venuto nel passato – i prezzi delle convenzioni Consip come parametro di riferimen- to piuttosto che come obbligo di contrarre o di adottare determinate procedure.

4.2. Sui moduli organizzativi della pubblica amministrazione e sulle modalità di esternalizzazione dei servizi. Il caso del Global Servi- ce

Sotto questo profilo, occorre tener presente che molti dei nuovi contratti, an- che atipici, introdotti nella pratica amministrativa sono di notevole complessità e che le loro intrinseche caratteristiche sono suscettibili di condizionare e modificare gli assetti organizzativi sui quali si vanno ad innestare.

Peraltro, proprio la combinazione delle clausole e la causa giuridica di detti contratti influenzano qualitativamente e quantitativamente la esternalizzazione di attività, un tempo riservate alla pubblica amministrazione. Analogamente va detto per i requisiti professionali degli operatori economici che assumono detti servizi: optare per determinati requisiti tecnici e finanziari e per determinate dimensioni di impresa non è pratica neutrale ne’ rispetto ai profili organizzativi dell’amministrazione, ne’ rispetto al mercato.

Tutti questi aspetti sembrano essere nel dominio della Centrale per gli Acqui- sti, quando vengono redatti i bandi, stabiliti i requisiti degli aspiranti, determinate le clausole ed il valore delle convenzioni, individuati gli ambiti territoriali dei diversi lotti.

Tali elementi devono essere tenuti in considerazione dal legislatore e dallo stesso Ministero dell’economia, in sede di regolazione e di elaborazione dei pro- grammi strategici.

Il caso del global service può essere paradigmatico per illustrare l’intreccio di tutti questi fattori che, a ben vedere, determinano i risultati dell’azione amministra- tiva.

Come si evince dall’allegato C2, la Consip ha perfezionato una procedura e l’affidamento delle relative convenzioni per lotti di global service, distribuiti sul terri- torio nazionale.

Nel bando di gara non è stato previsto, tra l’altro, per gli assuntori, il requisito della qualificazione per l’esecuzione dei lavori pubblici.

Sul tema, di profondo impatto sul mondo delle imprese edili e di servizi, è in- tervenuta l’Autorità per la vigilanza sui Lavori Pubblici87 la quale, con propria delibe- ra, ha riaffermato il principio della qualificazione sancito nella legge n. 109/1994, nel D.P.R. n. 34/2000 e nel regolamento n. 554/1999. Con la conseguenza che tutti i lavori manutentivi disciplinati dalle richiamate norme dovrebbero essere scorporati dalle amministrazioni committenti ed affidate a parte a società qualificate.

L’adozione di questi contratti e la successiva pronuncia, da un lato, hanno ge- nerato pratiche incerte ed eterogenee, perché alcune stazioni appaltanti non hanno seguito l’orientamento dell’Autorità, mentre in altri casi è stato preteso il sub- affidamento, da parte dell’assuntore, della parte di contratto, caratterizzata dai re- quisiti della qualificazione; dall’altro hanno indotto notevoli diseconomie operative, quando sono stati affiancati nelle manutenzioni assuntori di global service e di im- prese edili, con duplicazione di ruoli ed interferenze tecniche.

Peraltro, profili diseconomici sono stati segnalati anche da amministrazioni che, reputando obbligatoria l’adesione alla convenzione, hanno stipulato un contrat- to di global service, anche quando il relativo onere economico risultava superiore alla sommatoria delle vecchie manutenzioni in economia o in appalto, che l’amministrazione gestiva secondo strumenti tradizionali88.

87 Si tratta della delibera n. 254/2001, in cui si afferma che “le clausole di partecipazione al bando sono compatibili solo con l’esecuzione di servizi, in quanto non è previsto, ex ante, quale requisito per la par- tecipazione alla gara, il possesso della qualificazione ai sensi del D.P.R. 34/2000, che è, invece, necessa- rio per l’esecuzione di lavori di manutenzione. Pertanto, non è legittimo che l’assuntore, anche se su ri- chiesta delle singole amministrazioni, esegua direttamente o faccia eseguire a terzi i lavori di manuten- zione. L’Amministrazione, cioè, non può rivolgersi per i lavori di manutenzione all’assuntore ma dovrà agire secondo le disposizioni vigenti con l’esecuzione in amministrazione diretta, oppure per cottimo, op- pure in appalto. Il Ministero del Tesoro dovrà, pertanto, tenere presente che le clausole inserite nel ban- do non possono innovare la legislazione vigente e, quindi, il problema della qualificazione e dell’affidamento a terzi dei lavori, eluso nel bando, si ripresenterà in occasione dell’esecuzione vanifican- do così, per quanto attiene ai lavori di manutenzione, il fine ultimo dell’azione pubblica intrapresa, cioè la semplificazione degli adempimenti della stazione appaltante”.

88 Tale è stata, ad esempio, l’esperienza della stessa Corte dei conti. L’adesione al contratto di global service ha comportato, infatti, la necessità di ridurre notevolmente gli standard qualitativi di alcuni servi- zi principali, al fine di contenere il costo complessivo della convenzione entro il valore di contratti prece- dentemente stipulati. Cfr. nota informale al collegio dei revisori ove si legge: “L’abbassamento degli standard qualitativi del servizio delle pulizie, prevedendo per il 90% della superficie il livello basso, ha

In altri casi, infine, le stazioni appaltanti, pur apprezzando in linea astratta l’istituto del global, hanno lamentato la inidoneità di alcune clausole inserite nella convenzione quadro, rispetto agli interessi concretamente perseguiti.

La Corte ritiene opportuno chiarire, al riguardo, che l’adesione al global servi- ce non è assolutamente obbligatoria per le amministrazioni pubbliche, ancorché statali.

Al contrario, proprio la decisione di aderirvi dovrebbe essere corroborata da uno studio preventivo in ordine alla convenienza di tale soluzione.

Il global service, infatti – come molti contratti caratterizzati da notevole com- plessità – prevede una serie di prestazioni integrate, delle quali il contraente pub- blico deve accertare, con riguardo alla fattispecie concreta, in primis la necessità ed, in secundis, la convenienza.

Nel valore del contratto le diverse prestazioni hanno un peso economico: nel global service, ad esempio, alimenta il corrispettivo la c.d. attività di governance, consistente nella organizzazione, definizione strategica, programmazione e coordi- namento dei servizi manutentivi integrati. Questo costo che, almeno in astratto, è causa di lievitazione del prezzo complessivo delle manutenzioni deve essere, evi- dentemente, ponderato non solo con gli ipotetici vantaggi della esternalizzazione della governance, ma anche con gli oneri aggiuntivi della vigilanza sulla esecuzione del contratto e con la rigidità del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, il cui impiego nel settore viene dismesso89.

Per quel che riguarda, infine, la lamentata rigidità dei contratti complessi co- me il global service, questa Corte ritiene che - per motivi di evidente razionalità e anche al fine di attribuire il significato più appropriato ad un meccanismo che, inte- so in modo diverso, rischierebbe di collidere con il principio del buon andamento e con quello della concorrenza - le convenzioni di contratti complessi (a combinazione mobile delle singole clausole) non debbano intendersi in modo rigido, ma rinegozia- bili in relazione a concrete esigenze delle stazioni committenti.

Nel caso in cui queste esigenze non potessero essere soddisfatte dall'impresa convenzionata, ne deriva evidentemente la libertà delle amministrazioni di procede- re a diversa negoziazione, nel rispetto dei principi della contrattualistica pubblica.

consentito di ridurre il relativo costo del 70% rispetto al primo piano dettagliato degli interventi….”. Inol- tre, per quanto concerne la manutenzione degli impianti elettrici e quelli di raffreddamento, è stata evi- denziata la ricomprensione all’interno del canone di soli interventi di lieve entità con una franchigia: con il conseguente rischio, per l’Amministrazione, di trovarsi di fronte a spese “impreviste e straordinarie” di importo assai rilevante in presenza di impianti in buona parte non più aggiornati.

89 Il principio enunciato è correttamente condiviso dal Ministero dell’economia, nota n. 49782 diretta al Ministero della giustizia – Dipartimento giustizia minorile.

4.3. Sul mercato

In questa sede si prescinde da valutazioni - contenute in precedenti parti della relazione - inerenti all'impatto sulle categorie professionali, sulla qualificazione e sulle procedure di accreditamento delle imprese.

Saranno oggetto di osservazione, al contrario, l'influenza sulla competizione tra gli operatori, nonché le eventuali opportunità create attraverso i nuovi strumenti negoziali.

In proposito, non può sottacersi il notevole influsso innovativo indotto dai nuovi contratti: si sviluppano nuove specializzazioni, nuovi “mestieri”, nuove solu- zioni operative, nuove figure imprenditoriali.

Certamente, l'influenza della intermediazione Consip è avvertita maggiormen- te dalle grandi imprese che dalle piccole: la dimensione economica dei contratti, in- fatti, comporta il richiamo diretto di operatori economici specializzati e dotati di a- deguate strutture organizzative. Le piccole e medie imprese, invece, figurano - in questo contesto - più nella veste di sub-committenti dei convenzionati, che di pro- tagonisti principali della contrattazione.

E' vero che, attraverso lo strumento della riunione d'imprese, è possibile av- viare un processo di sviluppo industriale e commerciale, molto utile in un Paese come l'Italia, caratterizzato dalla penuria di grandi imprese.

Eppure - come ha avuto modo di mettere in luce l'Autorità Garante per la con- correnza e il mercato - il raggruppamento di imprese può portare a fenomeni oligo- polici, quando ad associarsi siano soggetti già di consistenti dimensioni.

Sotto questo profilo - rispetto alla scelta del D.P.R. n. 34/2000 in materia di lavori pubblici, ove si privilegiava la negoziazione diretta con le imprese artigiane e quelle di piccole dimensioni - risalta il contrasto della esperienza Consip che privile- gia, invece, il dialogo con imprese già sviluppate.

Tuttavia, anche il sistema delle centrali di acquisto - se dovesse evolvere nel senso pluralistico di cui si è accennato precedentemente - potrebbe dar luogo a fe- nomeni di segno opposto, laddove i referenti fossero le piccole imprese locali. Ciò sia con riguardo alla contrattazione tradizionale che a quella telematica.

Per quel che concerne quest'ultima, è innegabile che le grandi imprese guardi- no con interesse al nuovo sistema di e-procurement organizzato secondo le con- venzioni previste dall’art. 26 della legge 488/99.

Per esse, infatti, costituisce una fonte di potenziali enormi guadagni, in ragio- ne delle elevate quantità di beni o servizi oggetto delle singole procedure di gara; circostanza, questa, che offre loro l'opportunità di conquistarsi ampie fette dei rela- tivi mercati, mantenendovi una posizione di assoluto rilievo per tutto il periodo di vigenza dei contratti stipulati dalle amministrazioni aderenti alle convenzioni.

E' possibile, certamente, che questi attori affrontino la sfida loro offerta nel ri- spetto delle regole, confrontando si tra loro in modo leale e trasparente.

Tale era - ed è tuttora - l'intento del legislatore che intendeva stimolare la competitività delle imprese consentendo, all'acquirente pubblico, di conseguire no- tevoli risparmi di spesa e prodotti migliori.

Ma è percorribile anche un'altra via, che porta ad aggirare la competizione, al- lorché le imprese si accordino nel determinare, in modo congiunto, le modalità di partecipazione alla gara.

Il fenomeno descritto è stato accertato in concreto dall'Autorità Antitrust nell’adunanza del 13 giugno 2002, con riferimento alla fornitura dei servizi sostitu- tivi di mensa mediante erogazione di buoni pasto.

Dall’istruttoria, in particolare, è emerso che ben 8 società (su un totale di dieci partecipanti alla gara) avevano concertato una intesa relativa a:

• composizione delle varie Associazioni temporanee di impresa (A.T.I.);

• fissazione congiunta dei livelli di sconti nella formulazione delle offerte;

• ripartizione dei lotti.

In questo modo, da un lato ciascuna impresa si garantiva l'aggiudicazione di almeno un lotto (ovvero di parte di esso), mantenendo sostanzialmente la quota di mercato detenuta prima dell'esperimento della gara. Dall'altro - continua il Garante

- gli operatori accordatisi sulle variabili del prezzo e delle quantità hanno eliminato un effettivo confronto concorrenziale violando, così, la normativa posta a tutela del- la concorrenza.

Per la gravità dell'infrazione, rappresentata dall'elevato importo della fornitura messa a gara (90 milioni di buoni pasto per un totale di 418.330.088,98 Euro), dal numero e dalla rilevanza economica delle imprese coinvolte, l'Autorità ha irrogato a queste ultime sanzioni pecuniarie ammontanti a complessivi 34.088.520,98 Euro (oltre 66 miliardi delle vecchie lire).

La vicenda sopra esposta consente di formulare una constatazione di fondo ed alcune considerazioni.

In termini generali non si può non rilevare come, in questo campo, similmente ad al-tri, non sia determinante il mezzo prescelto, quanto il fine che in concreto si intende perseguire con esso, al quale occorre sempre avere riguardo.

Gli strumenti, infatti, in sé considerati, non sono mai perfetti e rischiano, per- tanto, di essere utilizzati, mediante atteggiamenti elusivi, in modo distorto e, co- munque, non con- forme alle finalità per le quali sono stati ideati.

Da ciò discende una prima considerazione relativa alla circostanza che, nel ca- so esaminato, la salvaguardia dei fondamentali valori è stata realizzata esclusiva- mente mediante la segnalazione di due società private e non grazie a difese pre- ventivamente erette dall' ordinamento.

Il che ha comportato, tra l’altro, l’acquisizione dei beni oggetto della conven- zione a condizioni non favorevoli per le pubbliche amministrazioni, in evidente con- trasto con gli obiettivi generali dell'intero progetto.

Un tema collegato con le esposte preoccupazioni attiene alle concrete possibi- lità, per tali imprese, di aggiudicarsi anche le commesse future: non vi è dubbio, in- vero, che la conoscenza dell'esatto funzionamento della macchina statale nel suo complesso, per il periodo di tempo (medio lungo) previsto nel bando di gara, con- sente (grazie anche a tutti i servizi connessi) alle ditte risultate aggiudicatarie in prima istanza di acquisire un patrimonio, in termini di know how, difficilmente col- mabile - in una successiva omologa procedura concorsuale - dalle imprese sconfitte, soprattutto se di piccole dimensioni.

Per quel che riguarda le piccole imprese, anche in sede comunitaria è stato espresso il timore che la scarsa dotazione di mezzi informatici possa risultare una preclusione di fatto alla partecipazione agli appalti aggiudicati elettronicamente.

A tale legittima preoccupazione, invero, si è risposto generalmente che una siffatta situazione è destinata ad evolversi rapidamente. Xxxx, non sarebbe stato necessario prevedere un periodo transitorio di utilizzo parallelo di strumenti tradi- zionali ed elettronici, in ragione dei tempi necessari per l'adozione ed il raggiungi- mento della proposta medesima.

Questa argomentazione, pur fondata (ad oggi, infatti, è stata definita una “po- sizione comune” del Consiglio e del Parlamento Europeo), tuttavia non risolve gli in- terrogativi di fondo sulle capacità delle piccole e medie imprese di dotarsi della tec- nologia e del capitale umano necessario per affrontare questa nuova sfida. Ed, in particolare, se lo siano da subito, considerando lo sviluppo, tumultuoso di queste iniziative.

Poiché la Pubblica Amministrazione, forse per la prima volta, si trova a funge- re da traino nelle innovazioni tecnologiche , queste considerazioni inducono ad as- sumere estrema cautela nella loro regolazione. Ciò anche al fine di non produrre sul mercato effetti opposti a quelli tenuti a riferimento dalle soluzioni innovative.

CAPITOLO V

Il punto di vista rappresentato in adunanza dalle amministrazioni e le valu- tazioni conclusive

5.1. Il punto di vista rappresentato dalle Amministrazioni nella adu- nanza deliberativa della Sezione.

Considerata l’importanza di molte osservazioni formulate dalle Amministrazio- ni nel corso della adunanza, si è ritenuto di darne conto più diffusamente nella pre- sente relazione anziché nel corpo della delibera approvativa della stessa.

Il Ministero dell’economia e delle finanze sottolinea di essere impegnato in un grande sforzo di monitoraggio dei propri centri di costo (attualmente stimati in 130). Confida pertanto che la situazione migliori gradualmente fino a consentire il raggiungimento degli obiettivi posti dall’art. 26 della legge n. 488/99.

Il Ministero della difesa fa presente che la struttura particolare dell’Amministrazione ha reso difficoltosa l’attuazione del precetto normativo. At- tualmente si sta avviando, sulla base delle metodologie individuate dalla Corte, la rilevazione al fine di verificare l’impatto del sistema centralizzato sui costi del Mini- stero. Peraltro la tipologia di spesa del Ministero stesso risulta suolo in minima par- te riconducibile agli articoli merceologici contenuti nelle convenzioni.

Il dirigente del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti segnala, per il solo settore delle Capitanerie di porto da lui rappresentate, fortissimi aumenti derivanti dalla adozione della convenzione per il global service.

Il Ministero per i beni e le attività culturali riconduce la maggior parte delle difficoltà, che hanno precluso alla Amministrazione l’attuazione dell’art. 26, alle continue ristrutturazioni organizzative della fase temporale immediatamente suc- cessiva alla legge n. 488 e a quella attuale nonché all’assenza di metodologie ben definite. Ritiene che quelle proposte dalla Corte dei conti ed in particolare la racco- mandazione di individuare le modalità del monitoraggio in sede di programmazione annuale delle attività nonché le figure professionali incaricate delle suddette rileva- zioni siano indispensabili per assicurare efficacia ed effettività al monitoraggio.

Il rappresentante del Ministero degli affari esteri dichiara che la sua Ammini- strazione è caratterizzata da una progressiva espansione applicativa dei contratti Consip, il cui valore reale percentuale risulta in continua crescita.

Il Ministero dell’interno segnala una forte difficoltà a gestire i controlli ex de- creto legislativo n. 286, a seguito delle continue trasformazioni dell’amministrazione ed in particolare nei neo dipartimenti. Tuttavia nel settore dei Vigili del fuoco si sta attuando una capillare rilevazione sulla base della metodologia proposta dalla Corte dei conti, che l’Amministrazione condivide pienamente. D'altronde l’unico modo per verificare l’utilità della Centrale d’acquisti è la obiettività e la stabilità delle metodo- logie di rilevazione, senza le quali non si potrebbe validare alcun tipo di valutazione positiva o negativa. Peraltro, per ciò che concerne gli immobili destinati ad accoglie- re gli immigrati, si è già potuta accertare l’assoluta inadeguatezza del contratto di global service. Pur in assenza di dati strutturati le segnalazioni degli Uffici territoriali del Governo (ex Prefetture) sono nel senso di un incremento degli oneri derivanti dai contratti tipo di pulizia stipulati da Consip nell’ordine del 22%.

La rappresentante del Ministero di giustizia precisa che le proprie osservazione riguardano soltanto i contratti dell’area informatica. Nel settore si evidenzia una negativa interferenza tecnica tra i prodotti hardware proposti dalle convenzioni Consip e la rete telematica del Ministero stesso. Le convenzioni non sarebbero ade- guate sotto il profilo qualitativo alle esigenze dell ’Amministrazione, anche in consi- derazione dell’altissimo tasso di obsolescenza dei prodotti informatici.

Il Ministero per le attività produttive sottopone all’attenzione della Corte la dif- ficoltà di contemperare i recenti assestamenti organizzativi con le modalità contabili attualmente adottate dall’Amministrazione stessa. Si cerca di supplire al deficit in termini di significatività della esposizione contabile con un software appositamente progettato per rilevare serie storiche di dati e raffronti comparativi tra centri deci- sionali diversi. Peraltro l’ufficio di programmazione controllo di gestione del Ministe- ro raccoglie doglianze quotidiane per le forniture hardware e di materiale di facile consumo.

Il rappresentante del Ministero delle comunicazioni individua i principali motivi della mancata rilevazione da parte dei controlli interni nella assoluta carenza di pro- grammazione della pertinente attività. Peraltro i controlli di gestione interni sono caratterizzati da una fortissima limitazione di poteri, che ne limita inevitabilmente l’incisività della funzione. Segnala, peraltro, il pericolo di frazionamento delle com- messe in lotti per aggirare le prescrizioni del recente art. 24 della legge n. 289/03. Ritiene il Ministero che i modelli delle convenzioni Consip non possono essere calati dall’alto, ma si devono confrontare, da un lato, con le esigenze reali dei committenti e, dall’altro, con la obiettiva configurazione del mercato, che non può essere condi- zionato, oltre certi limiti, dalla standardizzazione e dalla scelta di alcuni requisiti

tecnici ed economici piuttosto che altri. Occorre peraltro tener presente che molti centri di spesa presentano una naturale ostilità contro la Centrale di acquisto, per- ché le convenzioni incidono pesantemente sul potere di questi, così come si era an- dato consolidando nel tempo. La Consip dovrebbe implementare il suo ruolo consul- tivo a servizio di specifiche esigenze dei committenti ed incrementare il sistema market place il quale appare più obiettivo dell’adozione di convenzioni predetermi- nate e – qualora sia assicurato un accesso costante e tempestivo al sistema di tutti gli operatori economici – può rappresentare un utilissimo strumento per assicurare risparmi e un maggiore livello di concorrenza.

Il Ministero del lavoro precisa di ritenere il sistema degli acquisti centralizzati in linea di massima assai utile per l’Amministrazione Pubblica. Per quel che riguarda la propria situazione sottolinea come gli uffici centrali presentano un livello di soddi- sfazione per il sistema centralizzato superiore a quello dei periferici, i quali sono più critici sulla qualità e tempestività delle forniture. Peraltro queste tendenze, sempli- cemente avvertite ma non ancora quantificate, dovrebbero essere supportate da metodologie di rilevazione e di stima come quelle proposte dalla Corte dei conti, in ordine alle quali l’Amministrazione appare ancora in ritardo, sebbene animata dall’intento di colmare le lacune emerse.

Il Ministero della salute evidenzia le difficoltà di rilevazione per le continue modifiche introdotte in materia di centri di responsabilità. Ciò rende il quadro parti- colarmente incerto in materia di raffronto finanziario e qualitativo della spesa per forniture e servizi antecedente e successiva all’introduzione del sistema Consip. In tal modo è anche difficile verificare le più frequenti lamentele ricevute che riguar- dano il settore di materiale di facile consumo.

In ordine all’articolato quadro di valutazione espresso dai rappresentanti dei Ministeri assoggettati a controllo, si ritiene di poter sintetizzare i seguenti raffronti con quanto evidenziato dalla Corte nella relazione:

a) Procedure di rilevazione. E’ indubbio che il loro avvio non può che mi- gliorare il livello di conoscenze a disposizione dell’Amministrazione. Per l’implementazione del sistema conoscitivo sono peraltro indefettibili – come ricono- sciuto da quasi tutte le Amministrazioni intervenute – le fasi della programmazione e della pianificazione metodologica, in assenza delle quali le rilevazioni diventano disomogenee, parziali e difficilmente confrontabili.

b) Ristrutturazioni e mutamenti organizzativi. E’ indubbio che pregiu- dicano raffronti storici e comparativi. E’ tuttavia immanente nell’ordinamento dei controlli un principio di continuità del loro esercizio, in base al quale il sistema di

rilevazione dovrebbe seguire automaticamente le successioni nella gestione degli affari amministrativi, almeno fino alla successiva fase di pianificazione, in modo da non creare vuoti nella procedura di monitoraggio che vanificano l’intero impianto del controllo;

c) Deficit di autorevolezza dei servizi di controllo interno. Deve esse- re confermato il fenomeno denunciato dal rappresentante del Ministero delle comu- nicazioni, esteso ben oltre questa Amministrazione. Un rimedio certamente efficace può essere la pianificazione dei controlli, sia quello strategico che gestionale, in se- de di programmazione annuale, attraverso il confronto diretto con i dirigenti prepo- sti alla amministrazione attiva e con i programmi stessi, rispetto ai quali i controlli dovrebbero essere costruiti a matrice;

d) Resistenza dei funzionari rispetto alla esperienza della Centrale d’acquisto. Appare altresì condivisibile l’osservazione del Ministero delle comunica- zioni sull’atteggiamento tendenzialmente critico di alcuni dirigenti, che concepiscono come una diminuzione del potere decisionale l’obbligo di aderire alle convenzioni. Nel corso della relazione, infatti, la Corte ha avuto modo di criticare e valutare ne- gativamente quelle osservazioni che, in modo apodittico, hanno bollato come non convenienti le convenzioni Consip. La Corte ha precisato che valutazioni di questo tipo dovrebbero essere sempre precedute da un adeguato studio in termini econo- mici della gestione e dalla quantificazione dei benefici e dei pregiudizi delle diverse soluzioni in concreto percorribili;

e) Per quel concerne la contabilità le osservazioni esposte appaiono coe- renti con l’assunto di questa Corte secondo cui i centri di costo dovrebbero eviden- ziare con chiarezza la spesa per le diverse tipologie di beni e servizi nonché col- legarsi ai centri decisionali cui è effettivamente imputabile la spesa stessa;

f) In linea generale i contratti complessi dovrebbero essere articolati in modo congruente con le specifiche esigenze dell’Amministrazione. Appaiono quindi condivisibili le osservazioni in ordine al rafforzamento del ruolo consultivo della Consip, per garantire la personalizzazione delle esposte esigenze.

g) Market place. Anche le osservazioni del Ministero delle comunicazioni, sulla necessità di sviluppare il market place in alternativa alle convenzioni, appare del tutto condivisa nell’apposito paragrafo della relazione dedicata all’argomento, a condizione che l’accesso sia libero e agevole e la diversificazione dei prodotti co- stante e proporzionale all’avanzamento tecnologico del mercato.

h) Global service. Le osservazioni dei funzionari intervenuti confermano la forte problematicità della convenzione, che era già stata messa in luce dalla Autori-

tà per la vigilanza sui lavori pubblici. Le osservazioni integrative sono assolutamen- te congruenti con le valutazioni formulate dalla Corte dei conti nell’apposito para- grafo90;

i) Le osservazioni di alcune Amministrazioni intervenute confermano le va- lutazioni della Corte in ordine alla esigenza che la contrattazione centralizzata in materia informatica sia più flessibile nei riguardi della qualità e dell’avanzamento tecnologico.

5.2. Valutazioni conclusive

Si è ritenuto opportuno chiudere la relazione con due distinti ordini di rifles- sioni: il primo afferente ai profili problematici emersi dall’analisi delle politiche e delle gestioni; il secondo inerente alla regolazione della materia e al suo impatto concreto sull’azione amministrativa.

Le osservazioni sono esposte in autonomi paragrafi, a loro volta articolati in sub-paragrafi di contenuto speculare ai temi precedentemente trattati nella relazio- ne, così da consentire - per ognuna di esse - un immediato approfondimento delle questioni affrontate nel pertinente capitolo.

5.3. Sintesi delle osservazioni sull’attuazione dell’art. 26 e sulle perti- nenti gestioni.

5.3.1. In ordine alla procedura di individuazione della Centrale d’Acquisto.

a) L’affidamento a Consip del complesso programma strategico di contrat- tazione centralizzata non è risultato conforme al procedimento previsto dall’art. 26, comma 1, della legge 488/99. La norma prevedeva infatti il coinvolgimento di “so- cietà di consulenza specializzate, selezionate con procedure competitive tra prima- rie società nazionali ed estere”.

b) Anziché il ricorso a procedure competitive, è stato posto in essere un af- fidamento diretto a società partecipata pubblica, senza alcun confronto concorren- ziale con altre ipotesi negoziali. L’affidamento non può definirsi di natura contrat- tuale, in quanto si è trattato di una attribuzione unilaterale, in cui non viene definito

90 In proposito, nelle more del deferimento della presente relazione, il Ministero per i beni e le attività culturali – Direzione Generale per lo spettacolo dal vivo, con nota prot. n. 660 DGSV 4 ha fatto presente che “… la sottoscrizione del contratto con la società Romeo comporterà, per la scrivente Direzione Gene- rale, un aumento di euro 17.203 annui, pari al 53% in più rispetto al canone annuo degli anni preceden- ti. Per la copertura della spesa si è reso indispensabile la richiesta integrativa degli stanziamenti del cor- rente anno”.

con chiarezza il sinallagma relativo alla quantificazione delle rispettive prestazioni. Le modalità di approvvigionamento di mezzi e personale della società Consip testi- moniano il carattere amministrativo piuttosto che negoziale di detto affidamento, che conseguentemente si discosta dal modello legislativo della “procedura competi- tiva”.

c) Quanto alla specializzazione della ditta affidataria, l’assenza dei requisiti tecnici necessari al momento dell’affidamento è provata dalle modalità temporali dell’adeguamento dello statuto della società ai compiti commissionati, intervenuto – infatti – successivamente al conferimento degli stessi. Gli stessi dirigenti della Con- sip, nelle audizioni curate da questa Corte subito dopo l’affidamento, rappresenta- rono la gravosità delle funzioni assegnate e la necessità di impiantare ex novo pro- cedure e professionalità necessarie (di qui – tra l’altro – il consistente ricorso alle consulenze esterne).

5.3.2 In ordine alle metodologie di rilevazione

a) L’indagine ha evidenziato che - fino alla data del 14.01.02 - nessuna amministrazione dello Stato aveva strutturato un sistema di rilevazione dei costi antecedenti e successivi alla entrata in vigore delle convenzioni Consip. A seguito delle istanze istruttorie della Corte e dei frequenti solleciti, le Amministrazioni han- no predisposto la relazione di cui all’art. 26, comma 4, legge 488/99 (in ogni caso, soltanto l’ex M.U.R.S.T. risulta averla pubblicata su Internet).

b) Le relazioni in questione non contengono omogenei raffronti contabili tra la spesa sostenuta negli esercizi precedenti e quella successiva alla entrata in fun- zione della Centrale degli acquisti. In particolare, le amministrazioni incontrano gravi difficoltà nell’analizzare la spesa per estrapolare - dai pertinenti capitoli di bi- lancio - i dati afferenti alle convenzioni.

c) Alcuni Ministeri, xxxxxx, hanno tentato di stimare analiticamente i ri- sparmi, ma nessuno è riuscito ad illustrare i risultati dei diversi centri decisionali della spesa.

d) Nella maggior parte dei casi non sono stati prodotti i meccanismi di cal- colo dei risparmi riferiti. Peraltro, si sono riscontrati sintomi di approssimazione nel- le risposte di alcune amministrazioni, laddove le percentuali di risparmio, non cor- redate da alcun calcolo, oscillano anche di trenta punti, con riguardo a centri di spesa e prodotti sostanzialmente omogenei.

e) Diverse amministrazioni hanno sottolineato la assenza, nei pertinenti conteggi, dei dati inerenti ai funzionari delegati e alle altre contabilità speciali. La

Xxxxx ritiene che tale mancata rilevazione sia contraria al dettato dell’art. 26 e, co- munque, preclude la possibilità di effettuare un raffronto globale e storico sull’andamento degli acquisti di beni e servizi. Al riguardo si osserva che, in relazio- ne alla attività dei funzionari delegati, dovrebbero essere definite preventivamente - di norma in sede di programmazione annuale - le modalità di raccolta ed elabora- zione delle notizie elementari, necessarie per gli adempimenti dell’art. 26.

5.3.3 Risultati conseguiti e problematiche inerenti ad alcune fattispe- cie contrattuali

Alcune stazioni appaltanti sottolineano effetti negativi della contrattazione centralizzata. In particolare, vengono segnalati aumenti di spesa e frequenti abbas- samenti della qualità dei beni acquisiti.

Sul primo punto la Corte osserva che dette affermazioni risultano, in alcuni casi, apodittiche, dal momento che non sono corredate a livello probatorio. Per la verità, nel corso della fase istruttoria informale, alcuni dirigenti si sono diffusi in modo particolareggiato su difetti delle convenzioni ma, successivamente richiesti di formalizzare dette osservazioni, si sono espressi in modo del tutto sintetico, se non addirittura criptico.

In ordine al secondo profilo la Corte raccomanda alle amministrazioni control- late di esprimere, nelle dovute forme e tempestivamente, ogni rimostranza. Ciò sia in forma diretta verso il fornitore, rilevando eventuali inadempimenti contrattuali, sia attraverso il coinvolgimento dell’ apposito call-center della Consip, il quale do- vrebbe trarne conseguenze doverose soprattutto per il futuro.

Si impongono, su questa tematica, alcune considerazioni ulteriori.

a. Ad avviso della Corte il Ministero - per valutare il livello di soddisfazione delle stazioni appaltanti - non dovrebbe ritenere sufficienti i sondaggi svolti dalla stessa società Consip, - in ordine ai quali, peraltro, non sono resi noti i soggetti ma- terialmente coinvolti nelle interviste – poiché appare necessario un esame compa- rato dei reports ex art. 26 con le esplicite segnalazioni di disfunzioni effettuate al call-center o, comunque, acquisite per altra fonte.

b. Una problematica peculiare, poi, risulta connessa alla adesione a contrat- ti di natura complessa come il global service. In proposito, le amministrazioni hanno evidenziato, spesso, la inadeguatezza del capitolato contrattuale rispetto alle singo- le e specifiche esigenze del soggetto aderente. Ciò è ben comprensibile se si tiene conto del fatto che il contratto di global service è atipico, in quanto è il risultato del- la combinazione di clausole molto eterogenee, le quali – in relazione alle modalità

quantitative e qualitative secondo cui sono aggregate - possono dar luogo a fatti- specie negoziali sostanzialmente diverse. I descritti connotati strutturali della fatti- specie consentono di argomentare che le amministrazioni committenti devono valu- tare, in concreto, l’impatto e l’eventuale convenienza di una simile formula prima di aderirvi, posto che la legge obbliga le Amministrazioni dello Stato alla adesione ve r- so le convenzioni, ma non a stipulare determinate tipologie di contratto, quando non si ravvisino gli estremi della convenienza..

c. Con riguardo al global service, quindi, non paiono suscettibili di favorevole valutazione quei comportamenti amministrativi che si sostanziano nell’adesione alla convenzione Consip, quando la esecuzione con altri moduli e procedure contrattuali risulti di maggiore qualità e minor costo. La esternalizzazione di un servizio – infatti

– risponde alla esigenza di garantire maggiore incisività ed economicità nel perse- guimento degli interessi pubblici e non può essere intesa come apodittica afferma- zione di un miglior modo di amministrare. In questi casi, pertanto, l’amministrazione non dovrebbe – come pure accaduto in alcune fattispecie venute in evidenza durante l’istruttoria – assoggettarsi passivamente alla adesione contrat- tuale (il contratto, ancorché stipulato dalla amministrazione, è un libero atto di vo- lontà che, nell’ordinamento amministrativo, è finalizzato alla cura di un interesse pubblico concreto) bensì effettuare preventive valutazioni, in ordine alla reale con- venienza della soluzione negoziale offerta.

d. Sul piano del generalizzato impiego delle convenzioni, invece, numerose stazioni appaltanti evidenziano la difficoltà nel condurre raffronti attendibili tra i co- sti storici e quelli scaturiti dai nuovi contratti, poiché di frequente le caratteristiche qualitative dei prodotti non si presentano omogenee, pur nell’ambito di eguali cate- gorie merceologiche. Costituisce profilo di assoluto rilievo, al riguardo, la profonda influenza che il sistema di negoziazione centralizzato risulta esercitare sulle soluzio- ni gestionali adottate: ad esempio, alcune amministrazioni solevano approvvigio- narsi di certi beni direttamente in proprietà mentre la convenzione Consip ne pre- vede soltanto l’acquisizione con leasing. Alcune amministrazioni sostengono che ta- le eterogeneità nei sistemi di approvvigionamento non renderebbe possibile un raf- fronto tra costi precedenti ed attuali e, quindi, un attendibile computo dei risparmi di spesa conseguiti. Detta considerazione non può essere condivisa: una ammini- strazione moderna deve essere in grado, anche attraverso appropriate formule eco- nometriche, di confrontare i costi derivanti dall’acquisto in locazione o in proprietà di un bene. La stessa Centrale d’acquisto, quando entra in un mercato multiforme e variegato, dovrebbe dare contezza dei criteri che suggeriscono una soluzione con-

trattuale piuttosto che un’altra, comparandone costi e benefici in ragione del bene specifico, del tempo di vita dello stesso e del particolare uso per cui viene richiesto. Sotto questo profilo non è condivisibile il comportamento di quelle amministrazioni, che non effettuano analoghe valutazioni in ordine alle proprie specifiche esigenze.

e. Analoghe osservazioni critiche deve formulare la Corte in ordine alla as- serita impossibilità – per le amministrazioni - di confrontare in termini economico- finanziari gli effetti dei nuovi contratti con quelli delle vecchie procedure di spesa. Pur tenendo presente la relativa novità della esperienza di contrattazione centraliz- zata, e la poca trasparenza dei dati finanziari risultanti dai documenti di bilancio e dai rendiconti, che rendono complesse le valutazioni di raffronto tra spese sostenu- te in esercizi diversi, nondimeno, i nuovi principi di sana amministrazione impongo- no alla dirigenza di assumere oneri e responsabilità dei risultati delle proprie attivi- tà, attraverso un più puntuale monitoraggio della spesa e dei costi ed un migliore sfruttamento delle conoscenze tecniche e scientifiche reperibili sul mercato. E non v’è dubbio che oggi sono disponibili, su larga scala, strumenti econometrici in grado di confrontare formule di spesa, diversamente articolate nel tempo e nei valori eco- nomici di riferimento.

f. Considerato, inoltre, che spesso i contratti della Consip occupano settori contrattuali in evoluzione – nei quali la definizione delle specifiche tecniche e del capitolato di oneri diventano fondamentali per la successiva selezione - al fine di rendere più obiettive e trasparenti le decisioni assunte in proposito, sarebbe oppor- tuno pubblicizzare le modalità e il contenuto del dialogo tecnico con i maggiori e- sperti ed operatori economici del settore, adottati a supporto delle stesse.

g. La Corte ritiene, infine, necessario che i contratti quadro siano completati e perfezionati con puntuali statuizioni in ordine alla vigilanza-ingerenza, da parte dell’amministrazione committente, sulla loro esecuzione. Posto che tale vigilanza spetta alle amministrazioni che hanno acquistato tramite convenzione, va conside- rato che diversi centri di spesa hanno segnalato, anche informalmente, la difficoltà di interagire con i fornitori per l’inesatto adempimento della prestazione (ritardi, ve- rifiche, collaudi, tipologie della prestazione). E’ bene sottolineare come la maggior parte dei committenti siano piccoli centri di spesa, i quali non possiedono adeguato supporto tecnico e legale per far valere le proprie ragioni in caso di controversa e- secuzione dei contratti. E’ vero che presso la Consip opera un call-center per la de- nuncia di disservizi ed irregolarità nelle forniture, ma è di tutta evidenza che un si- mile rapporto trilatero possa presentare inconvenienti per il piccolo committente, soprattutto se ubicato in luoghi molto decentrati. Il call-center deve, comunque, es-

sere messo a conoscenza dei “disservizi” soprattutto per le valutazioni in ordine ad eventuali estensioni delle convenzioni con lo stesso fornitore e ad eventuali succes- sive gare, cui lo stesso – singolarmente o associato – partecipi.

5.3.4 L’attività dei servizi di controllo interno.

Molti dei problemi riguardanti l’attività di verifica e riscontro dei risparmi di spesa sono intimamente collegati alla ancora carente applicazione dei nuovi principi di contabilità pubblica contenuti nella legge 94/97 nonché alle riforme organizzative in corso nei Ministeri per l’accorpamento o il decentramento di funzioni. Come si è avuto modo di evidenziare, quasi tutte le amministrazioni hanno trovato difficoltà ad individuare i pertinenti centri decisionali di spesa, operanti sul versante dell’acquisto e a ripartire tra di essi gli oneri sostenuti.

I servizi di controllo interno sono stati evidentemente coinvolti dal legislatore per suggerire correzioni e adeguamenti delle soluzioni contrattuali adottate dalle stazioni committenti. Attese le peculiarità del sistema di negoziazione in esame, detta funzione doveva essere svolta anche con riguardo alle dinamiche di mercato, per contribuire al miglioramento della contrattazione-quadro. Purtroppo – come si è evidenziato in precedenza - solo alcuni di essi hanno svolto questo compito.

In linea complessiva, e fatti salvi alcuni positivi aspetti segnalati nella relazio- ne, l’attività dei servizi di controllo interno appare carente sotto i profili appresso specificati:

a) Non sono stati censiti preventivamente tutti i centri decisionali di spesa attivi nei settori coperti dalle convenzioni. Questa operazione è assolutamente pro- pedeutica alla stima dei risparmi, non potendosi, in suo difetto, che disporre di dati parziali e quindi inidonei ad assicurare l’obiettivo del legislatore.

b) Non sono state definite le unità organizzative a livello delle quali racco- gliere i dati della spesa, da elaborare successivamente. In base ai principi sanciti dal d.p.r. 286/99 ciò dovrebbe avvenire in sede di pianificazione della gestione an- nuale, anche in considerazione della importanza strategica attribuita dai Governi succedutisi nel tempo a questa innovazione contrattuale.

c) Non sono stati censiti complessivamente nel numero e nelle caratteristi- che i prodotti, suscettibili di raffronto storico nella loro acquisizione, essendosi pre- ferito nella maggior parte dei casi un confronto virtuale tra i prezzi mediamente stimati prima della riforma e quelli delle convenzioni, proiettando la percentuale di confronto su quella dei contratti-quadro. Ciò non sembra rispondere alla ratio della norma.

d) Le relazioni appaiono impostate in modo saggistico piuttosto che illustra- re fatti e risultati incontrovertibili. Sovente vengono analizzate esperienze, pur commendevoli, di singoli centri di spesa, senza comporre il mosaico inerente alla Amministrazione nel suo complesso.

e) Non sono state quasi mai definite le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative, responsabili della contrattazione.

f) Non è stato conferito carattere di periodicità e sistematicità alle rileva-

zioni.

g) Non sono stati predisposti sistemi automatizzati di archiviazione e con-

fronto dei dati.

Nel descritto scenario, la lunga indagine effettuata da questa Corte ha già avuto un impatto sulla gestione e sugli orientamenti delle amministrazioni controlla- te. Nessuna di queste ed, in particolare, i competenti servizi di controllo interno, avevano strutturato rilevazioni e controlli sufficienti sui risparmi di spesa. La cam- pagna informativa sui vantaggi economici conseguiti dalle amministrazioni è risulta- ta infatti fondata solo su proiezioni di dati statistici o di percentuali ricavate in modo convenzionale dai prezzi unitari, e non invece – come richiesto dal legislatore – sul confronto della spesa storica con quella conseguente alla adozione degli acquisti centralizzati. La istruttoria della Corte ha indotto la maggior parte dei servizi di con- trollo interno quantomeno ad impostare e ad elaborare tali procedure di rilevazione, di cui si auspica una positiva evoluzione nel breve periodo.

5.3.5 Valutazioni di impatto sulla concorrenza

Alcune delle considerazioni precedentemente esposte sono strettamente con- nesse alla tutela della concorrenza. In particolare si può osservare quanto segue:

a. Le procedure concorsuali finalizzate alla stipula di convenzioni quadro per contratti innovativi, non ancora sufficientemente regolati, richiedono ai soggetti partecipanti particolari requisiti di capacità economica, tecnica e finanziaria, deter- minando l’orientamento del mercato in una certa direzione: ciò talvolta senza una previa valutazione dell’impatto potenzialmente discriminatorio di tale fenomeno.

b. L’esaurimento e l’attesa di nuove convenzioni hanno alimentato il ricorso a trattative private e rinnovi di non trascurabile importo, sempre giustificati dalla momentanea indisponibilità del contratto-quadro.

c. Giova osservare, inoltre, come la avanzata copertura di alcuni settori merceologici e il continuo avvicendarsi delle convenzioni tendano a selezionare il mercato in senso oligopolistico, di guisa che è possibile, già nel breve periodo, pre-

vedere il formarsi di cartelli di fornitori, capaci di orientare verso l’alto i prezzi di mercato. Si avrebbe così il paradossale risultato di aver istituito una Centrale per rafforzare la domanda pubblica e di ottenere, in breve tempo e dopo una fase cal- mieratrice, l’effetto opposto91.

d. Anche per effetto delle osservazioni formulate da questa Corte, in sede di prima attuazione della disciplina originaria, è stato introdotto un limite di valore per le convenzioni, il quale diviene riferimento essenziale per evitare il crearsi di vere e proprie riserve di mercato, in favore dei soggetti aggiudicatari delle convenzioni stesse. Peraltro, la previsione del limite – integrata dalla possibilità di esercitare uno jus variandi esteso fino al 40% - da luogo ad un sistema gestibile solo in pre- senza di un numero circoscritto di stazioni appaltanti. Viceversa, in presenza di una più ampia platea di committenti – quale quella determinata dall’art. 24 della l. n. 289/2002 – tale meccanismo diviene decisamente complesso ed assai problematico da gestire: ciò in ragione del rapido esaurirsi delle convenzioni; del “traffico degli accessi” da parte di una moltitudine di soggetti, soprattutto nell’approssimarsi delle scadenze delle forniture; delle attese conseguenti ai rinnovi; nonché, infine, del ri- dursi graduale del numero dei concorrenti in relazione alle nuove commesse.

e. Per i motivi precedentemente richiamati, ad un susseguirsi serrato di convenzioni aventi lo stesso oggetto, sembra preferibile l’assunzione dei prezzi uni- tari in esse fissati quali limiti parametrici generalmente vigenti per i contratti che le amministrazioni pubbliche intendano stipulare. In tal modo, le amministrazioni me- desime potrebbero beneficiare di due diverse opzioni: l’adesione ad un accordo quadro, qualora si vogliano privilegiare la celerità e la economia procedurale; ovve- ro la negoziazione secondo gli ordinari principi della contrattualistica pubblica, a- vendo quale “garanzia di economicità” dei prezzi i limiti posti nelle diverse conven- zioni.

5.4. Sintesi delle osservazioni sulla vigente legislazione.

I risultati accertati nel corso della istruttoria inducono a ritenere che un mi- glioramento della legislazione attuale potrebbe produrre positivi effetti sulle perfor- mances realizzate dalle amministrazioni pubbliche. Molte delle proposte di seguito elencate sono già realizzabili sulla base del vigente quadro normativo, tanto che si è ritenuto di doverle richiamare anche nei precedenti paragrafi, inerenti alle osserva- zioni propositive sulla gestione delle amministrazioni controllate.

91 Cfr., su problemi analoghi, il citato parere del 30/01/2003 dell’Autorità Garante della Concorrenza, pubblicato sul Bollettino n. 5/03.

Si ritiene, tuttavia, che la codificazione espressa di alcune regole deontologi- che possa facilitare la predisposizione di procedure indispensabili, per assicurare una sana amministrazione della materia.

In sintesi le osservazioni possono essere così articolate:

a) per le amministrazioni statali la contabilità dovrebbe essere organizzata

– a differenza di ciò che avviene attualmente – in modo da evidenziare in modo a- nalitico i risultati conseguiti non solo dai centri di costo, ma anche dai centri deci- sionali. La istruttoria ha evidenziato come, nel periodo considerato, talvolta i centri di responsabilità non abbiano avuto a disposizione nemmeno la mappa completa dei funzionari, che gestiscono l’attività contrattuale, impegnando giuridicamente all’esterno la propria amministrazione. La mappatura delle missioni, dei compiti as- segnati e delle singole responsabilità dei centri decisionali risulta infatti avviata solo di recente nei singoli Ministeri. La esposizione contabile poi dovrebbe essere artico- lata in modo tale da consentire raffronti orizzontali e storici in tutti i centri decisio- nali della spesa e, ove possibile, i raffronti orizzontali tra centri diversi. In tal modo si potrebbe raggiungere il duplice obiettivo di validare i risparmi, la cui quantifica- zione non può essere lasciata alle elaborazioni statistiche o convenzionali, come at- tualmente accade, e individuare le pratiche più virtuose, alle quali dovrebbero poi conseguire le necessarie valutazioni previste dal decreto legislativo n. 286/99;

b) applicando alla materia della contrattazione principi, più in generale, e- nunciati in tema di controllo sulla gestione dall’art. 4 del decreto legislativo n. 286/99, andrebbe codificato l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di definire, in sede di programmazione, i criteri e la tempistica delle rilevazioni, necessarie a quantificare i risparmi di spesa nonché gli uffici e le strutture, a livello dei quali ef- fettuare dette rilevazioni;

c) è importante tenere presente l’opportunità di codificare il principio, già operante nell’ordinamento, per cui il ricorso alla esternalizzazione della governance dei servizi - soluzione prevista per alcune convenzioni quadro come quella del glo- bal service - dovrebbe essere corredato da un previo studio di convenienza, consi- stente nella comparazione dei costi interni ed esterni dei sistemi tradizionali e di quello esternalizzato. Le valutazioni in termini di economicità, efficacia ed efficienza non possono, infatti, essere di tipo assiomatico, ma devono basarsi su confronti e- conometrici, avvalendosi - se necessario – anche delle tecniche più aggiornate pro- poste dalla ingegneria gestionale;

d) più in generale, la legislazione inerente a profili strategici dell’azione amministrativa dovrebbe essere ispirata al principio della indefettibilità dell’obiettivo

ma della libertà e flessibilità dei moduli gestionali. In questo contesto le previsioni normative non dovrebbero irrigidire i moduli gestionali con prescrizioni di dettaglio, bensì indicare con chiarezza i limiti alla libertà operativa, connessi alla tutela di in- teressi superiori (per esempio in materia di concorrenza);

e) potrebbe essere codificato il principio, già desumibile dall’articolato si- stema normativo attuale, per cui la negoziazione centralizzata, relativa a contratti complessi e innovativi, dovrebbe essere preceduta da un motivato studio di fattibili- tà e convenienza dei moduli contrattuali che si intende adottare. Requisiti tecnici e finanziari, caratteristiche aziendali, articolazione delle clausole negoziali, capitolati speciali dovrebbero essere non solo tecnicamente argomentati, ma essere sottopo- sti anche al vaglio delle autorità di controllo competenti a garantire interessi di ran- go superiore. Nel corso della relazione, infatti, viene evidenziato come alcune con- venzioni quadro abbiano coinvolto, senza la richiesta di un previo parere, materie sottoposte alla tutela della Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e della Autori- tà Garante della concorrenza e del mercato;

f) con riguardo alle categorie più complesse dei beni e dei servizi e – te- nendo presenti, in particolare, le caratteristiche del mercato elettronico – appare opportuno determinare normativamente modalità di qualificazione uniformi, secon- do parametri di qualità e di valore, al fine di evitare i due opposti ma entrambi de- precabili fenomeni, di una qualificazione centralizzata, che sbilancia il mercato verso un ristretto numero di prodotti e di imprese o di una localizzata, troppo sensibile ad esigenze di tipo particolare.

g) nella futura disciplina della materia, infine, xxxxxxxx affermato – con ri- guardo alla attività delle strutture dedicate alla contrattazione centralizzata - un tendenziale principio di separazione tra funzioni consultive, prerogative gestorie e negoziali, compiti di controllo e di regolazione indiretta.

h) Considerato che la presente legislazione non preclude la possibilità del proliferare delle centrali d’acquisto, soprattutto nell’ambito delle Regioni e delle au- tonomie locali e tenuto conto dei delicati snodi delle competenze costituzionali, ri- sultanti dalla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione, sembra opportuno che la futura regolazione tenga conto dei risultati della negoziazione accentrata piuttosto in chiave parametrica che di vincolatività nei confronti delle amministra- zioni pubbliche. Lasciando a queste ultime la facoltà di aderire prescrivendo, però – contestualmente - l’obbligo di valutare, quali parametri limite, i prezzi delle conven- zioni e del mercato elettronico, si potrebbero conciliare i profili della economicità e della libertà del mercato.

I RELATORI

Cons. Xxxx Xxxxx Xxxxxxx Prosperetti Cons. Xxxx Xxxxxx