PREMESSA 2

8^ Commissione lavori pubblici del Senato

DDL N. 2330/S

“DELEGA AL GOVERNO

IN MATERIA DI CONTRATTI PUBB

26 ottobre 2021

Sommario

PREMESSA 2

1. CRITERI DIRETTIVI E PRINCIPI DI DELEGA 4

1.1 Profili positivi 4

1.2 Profili di criticità 6

1.3 Rafforzamento dei contenuti della delega 7

1.4 Proposte di ulteriori criteri e principi di delega 8

PREMESSA

Onorevole Presidente, Xxxxxxxxx Senatori,

ringraziamo la Commissione Lavori Pubblici del Senato per avere invitato Confindustria a questo ciclo di audizioni sul DDL delega in materia di contratti pubblici.

La delicata fase congiunturale della nostra economia, in uno scenario globale ancora debole e incerto, richiede una completa revisione della strategia di riforma strutturale del Paese. Una nuova strategia di policy basata su azioni efficaci, tempi certi di attuazione e interventi incisivi, capaci di invertire il ciclo recessivo e, allo stesso tempo, di traguardare gli obiettivi di crescita sostenibile previsti dal Green New Deal europeo, attraverso la transizione energetica, ecologica e digitale.

Confindustria ritiene che gli obiettivi di semplificazione, razionalizzazione e digitalizzazione del DDL possano realmente contribuire a restituire efficienza ed efficacia al settore degli appalti pubblici e a garantire una migliore gestione degli investimenti pubblici, mettendo le imprese nelle condizioni di operare alla pari rispetto ai loro competitors europei.

L’auspicio è che il raggiungimento di tali ob di nuovi pacchetti normativi, ma coenmfoprcremeennt da an e al monitoraggio dei risultati attesi.

La scarsa capacità amministrativa resta uno dei principali freni in tema di programmazione, pianificazione e accelerazione degli interventi e degli investimenti pubblici.

Pertanto, nell’ambito della strategia compl fondamentale da affrontare è certamente rappresentato dal rapporto tra amministrazione,

imprese e cittadini.

Siamo tutti consapevoli che occorra ricostruire un rapporto di fiducia reciproca tra PA e utenti, superando un’anticaneei concfroonnti dseiocilttaidindi,adetllea cul imprese e degli stessi funzionari pubblici.

Confindustria considera il Disegno di legge delega in materia di contratti pubblici un tassello fondamentale di un necessario percorso di adeguamento graduale del nostro Paese ai livelli di efficienza amministrativa dei suoi principali competitors.

L’efficacia della revisione del Codice dei metteranno in campo dipenderà dall’immediate politica, a monte, e le singole amministrazioni, a valle, saranno in grado di realizzare per

dar seguito alle novità del provvedimento.

Il mercato degli appalti pubblici sconta criticità dovute, in primis, ad un quadro normativo complesso, assai instabile e poco aWWHQWR DOO¶HIILF, iLn HbuQon]a Dpa rteGHL S motivato dall’esigenza di scongiurare peric conseguenti non secondarie difficoltà operative per le amministrazioni pubbliche chiamate

ad agire.

In proposito, occorre considerare che una normativa chiara e stabile nel tempo non solo è

un meccanismo per migliorare l’efficienza, ma alla corruzione –spesso favorita da norme oscure - e un veicolo di trasparenza.

Ciò anche alla luce dell’evoluzione del contesto n caratterizzato da “esigenze di sceampapcitly ibufildiingcazio degli apparat1iconanemssme ialnPiNRsRt, rnoancthéidvaire”centi interventi2 volti al “recupero ddeeficlit ldi ocapascittà oreraliizzcatiova delle opere pubbliche e di spesa degli investimen3.ti pubblici”

L’obiettivo principale della riforma del Cod quello di pervenire ad un apparato normativo e regolatorio il più possibile semplice,

chiaro, flessibile e stabile, affidando prevalentemente ad altri plessi normativi (strumenti preventivi e repressivi penali dell’antimafi alle infiltrazioni criminali e alla corruzione. /¶RrSa Hdi revisione delle attuali regole

(peraltro ampiamente derogate dalla normativa di urgenza, sia per gli interventi del PNRR sia, in alcuni casi, per altri interventi) non deve introdurre elementi di freno alla domanda pubblica, che potrebbero avere effetti deleteri anche sulla crescita del PIL, in un momento così delicato per la nostra economia. Più in generale, appare indispensabile intervenire sulla materia, per darle una stabilità definitiva, dopo le numerose riforme (sebbene tutte rivolte alla semplificazione) che si sono succedute dal 2016 in poi e, soprattutto, dal 2019 ad oggi.

L’attuale riforma del codice appalti, anche richieste dal Next generation UE, deve - a nostro avviso, ancora di più - creare le condizioni

per una maggiore capacità di spesa delle risorse pubbliche, e questo attraverso azioni volte, in prima istanza, ad introdurre elementi di forte innovazione e modernizzazione, a partire dalla semplificazione delle procedure.

Altrettanto decisivo sarà poi puntare ad una forte riduzione degli oneri economici e amministrativi che oggi gravano sui partecipanti e sui soggetti aggiudicatari, anch’essi perseguibili tramdiigittaliezzaziionle deri xxxxxxxxxxxx.xx ad

Entrando sul piano del metodo, si evidenzia un punto sensibile che riguarda il doppio regime cui saranno sottoposte le imprese e le stazioni appaltanti, almeno per i prossimi

tre anni. Infatti, per i progetti PNRR sarà utilizzato il regime “semplific

77/2021, mentre -PpNeRrR”le(oopoerrdein“anroine), -oPvNvReRr”o, p

sarà applicato il Codice dei contratti pubblici, poi modificato dai decreti legislativi attuativi della presente delega.

Il Codice, quindi, durante il periodo della sua prima applicazione potrebbe trovare il pieno dispiegarsi degli effetti di norme derogatorie appena introdotte.

1 Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, parere n. 1614 del 7 ottobre 2021.

2 Decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55; decreto-legge

16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120; decreto-legge 31 maggio

2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108.

3 Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, parere n. 1614 del 7 ottobre 2021.

Pertanto, sembrano necessarie norme transitorie sulla differenziata gestione temporanea delOH GXH GLVFLSOLQH H VXO ULW-RPNURQR,Rc heDOO¶X però al momento non si rinvengono nel disegno di legge.

1. CRITERI DIRETTIVI E PRINCIPI DI DELEGA

1.1 Profili positivi

Entrando nel merito del DDL,del psroivvedvimaenltoudti pauntapreo, tra l’altro, su:

- lett. a) uno stretto legame tra normativa nazionale e Direttive europee. Si valuta positivamente che il livello di regolazione deve corrispondere a quello minimo

siti

individuato dalle medesime Direttive, in ossequio al c.dg.old “pladtinigv”ienteol d

recepimento del diritto comunitario. Ciò nella logica di pervenire ad un quadro regolatorio il più possibile semplice, chiaro, flessibile, punto di riferimento stabile per gli operatori economici.

Al riguardo, si ritiene opportuno segnalare che l’eve direttive europee - come Confindustria ha già detto in diverse occasioni - determinerebbe un vuoto normativo a livello primario particolarmente negativo, in quanto per lacuziponae rdetl ceontradtteo, llaln’oremastivea UE risulta del tutto

carente.

Un regolamento attuativo, a nostro avviso, andrebbe comunque previsto, separando quello dedicato ai lavori pubblici da quello per servizi e forniture.

La sua soppression e a5d0”ophearadidseolri“eCnotdaitco le

al contempo, ha appesantito la normativa primaria di norme di dettaglio.

Quindi, in sintesi: è quantomai necessario un codice snello e una disciplina secondaria di dettaglio, coerenti anche con il livello di discrezionalità che si intende lasciare alle stazioni appaltanti. Tutto ciò individuando una disciplina

RUJDQLFD XXX XXX DSSDOWL GL ODYRUL VHUYL]

settori speciali;

- lett. b) il rafforzamento della disciplina sulla qualificazione delle stazioni appaltanti, che deve essere al più presto perfezionata e attuata con rigore e speditezza;

- lett. f) la certezza dei tempi relativi alle procedure di gara, alla stipula dei contratti e alla realizzazione delle opere pubbliche, anche attraverso una piena digitalizzazione e informatizzazione delle procedure. In una logica di sostegno della ripresa, è essenziale ampliare il novero degli strumenti a disposizione delle amministrazioni per velocizzare le procedure di gara, in quanto ciò significa imprimere una spinta consistente alla spesa per gli investimenti, sia pubblici che privati;

- lett. h) la riduzione dei livelli di progettazione e lo snellimento delle procedure di verifica e validazione dei progetti: la qualità progettuale gioca un ruolo fondamentale nel rilancio della politica infrastrutturale e, in particolare, sul profilo più critico

dell’efficienza realizzativa degli investi deve trovare una spinta decisiva nelle nuove tecnologie digitali e nello sviluppo delle

relative professionalità (BIM - Building Information Modeling), dentro e fuori la PA e lungo tutta la filiera realizzativa, dallo studio professionale al cantiere.

La realizzazione di questo obiettivo - ovviamente - dipende innanzitutto dai progettisti, che devono sempre più continuare ad investire in formazione del personale, in innovazione e ricerca, ma coinvolge in misura forse ancora maggiore la PA, che deve essere in grado di dialogare in maniera appropriata e consapevole con i soggetti esterni (progettisti e imprese) e, per questo, deve essere rinnovata e ammodernata nei propri Uffici tecnici.

In questa dinamica fra PA e soggetti esterni, riteniamo che la PA debba essere fortemente indirizzata sulla fase di gestione dei processi, lasciando al mercato i profili tecnici legati alla progettazione p innovazione e formazione vede chi opera sul mercato naturalmente più preparato e

pronto a rispondere alla domanda.

In altre parole, crediamo in uno Stato che non debba progettare o fare direzione lavori come nei decenni passati, ma in uno Stato che sappia soprattutto gestire i complessi iter procedurali e i rapporti con gli affidatari e che, quindi, sia impegnato a pianificare, programmare, monitorare e fare eseguire nei tempi e nei costi le opere appaltate, lasciando a chi sta sul mercato (nazionale e internazionale) il compito di svolgere quei compiti tecnici che soltanto sul mercato possono essere svolti con efficienza e economicità per il committente;

- lett. f) rendere meno onerosa e complessa la partecipazione alle gare. Occorre ridurre gli oneri amministrativi per gli operatori economici (e gli obblighi di acquisizione

d’ufficio da parte delleal piùsptreastozoin-olinne ila baancpa pdaati ltan delle referenze necessarie per partecipare alle gare (BDNOE), semplificando la non

felice esperienza di XxxXxxx, anche per assicurare controlli rapidi e certi sui requisiti dei concorrenti;

- lett. g) la revisione e semplificazione delle norme sulla programmazione e localizzazione delle opere e sul dibattito pubblico, che oggi spesso dilatano i tempi delle gare.

Le nuove norme dovranno trovare una sintesi tra la necessità di velocizzazione e il coinvolgimento delle comunità interessate dalle nuove opere;

- lett. i): revisione e semplificazione del sistema di qualificazione generale degli operatori. L’obiettivo è quello di snellire il partecipazione, prevedendo verifiche sui soli soggetti muniti di legale rappresentanza;

- lett. u) necessità di rafforzare i sistemi di deflazione del contenzioso. L’utilit indiscussa dei pareri di precontenzioso AN contenzioso di fronte al TAR, ha come contraltare negativo quello dei tempi in cui l’Autorità rende iraffporazDrUeHr iO.¶$O1c$c&o rDrIeILqQuFiKnpd iSR in maniera più celere questo importante ruolo valutandone anche una estensione

alla fase di esecuzione del contratto, la più critica, in quanto rimessa al giudice ordinario. Occorre poi insistere su due importanti compiti cheANAlC’a nostro avviso dovrebbe svolgere: la redazione di bandi-tipo e contratti-tipo.

È opportuno prevedere, inoltre, l’obbligo risoluzione delle dispute in fase esecutiva per gli affidamenti sopra-soglia, incentivando l’utilizzo di tale s-tsorgluiamento caratterizzati da particolare complessità.

1.2 Profili di criticità

Non mancano però profili di potenziale criticità insiti in alcuni principi e criteri direttivi di delega, e tra questi:

- lett. d) la semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione degli investimenti in tecnologie verdi digitali nonché in ricerca e innovazione è senz’altro positiva per il fine che intend Criteri ambientali minimi (CAM), occorre superare alcune rigidità. Infatti, la messa a

punto dei CAM è cruciale per il perseguimento degli obiettivi di innovazione a sostegno della transizione ambientale, ma risente ancora di un approccio troppo restrittivo e selettivo e punta ancora troppo poco su logiche di carattere premiale.

Si evidenzia che nei settori soggetti all’ fissano prezzi che non tengono conto degli efficientamenti in sostenibilità ambientale

fatti dalle aziende. Il rischio è che il costo della sostenibilità ambientale sia solo a carico delle imprese e non anche del soggetto pubblico.

Sarebbe utile che questa norma venisse accompagnata da una policy di gestione della tematica CAM, che prevedesse esplicitamente anche il superamento dei prezzi ANAC almeno di un 20%, in presenza di criteri premianti relativi alla sostenibilità ambientale.

Nonostante sia pacifico che i prezzi ANAC siano solamente di riferimento e che non

c’è un divieto a superarli, ancora molte forzatura per bandire gare sempre più al ribasso e senza valorizzare lo sforzo delle imprese;

- lett. e) la facolWj RSSXUH O¶REEOLJR SHU OH , nVeiWbaDn]di,LRQL avvisi e inviti, tenuto conto della tipologia di intervento e, in particolare, ove esso

riguardi i beni culturali, specifiche clausole sociali con cui indicare determinati criteri

come requisiti necessari o premiali dell’of contrarietà e preoccupazione, dal momento c Elemento pericoloso che ravvisiamo è anche il fatto che questa norma conceda facoltà

alle stazioni appaltante di intervenire su materie già concordate e disciplinate con le

parti sociali e che hanno proprio la final meno il ruolo degli attori sociali e di un Ciò detto, nella declinazione concreta del criterio di delega, è opportuno evitare di

ingessare alcuni segmenti della disciplina del Codice con limitazioni non proporzionate alla libertà di impresa;

- lett. l) tipizzazione delle ipotesi di ricorso al criterio di aggiudicazione fondato sul minor prezzo. Sebbene il c-t.udr.bastiisvtae”masi-“aal fnindetadii

rif

renderlo più efficace - l’esclusione automatica delle off va mantenuta, in quanto assicura velocità di assegnazione degli appalti e scongiura l’affidamento al ma-sdasninomsooperrgliiabppaaltsi dsi laovoriaesinsmoodlo uto particolare per quelli di servizi - ed elimina il contenzioso in gara.

È necessario, in ogni caso, individuare delle ipotesi obbligatorie di ricorso al criterio dell’OEPV con riguardo agli affidamenti so livello qualitativo.

Con particolare riferimento ai servizi di ingegneria, è necessario ribadire con forza che una progettazione di qualità non può essere affidata con una trattativa o con una selezione basata soltanto sul prezzo (come è stato previsto un anno fa con il decreto 76/2020 per le gare sopra soglia UE e come accade in larga parte del mercato nazionale fino a 139.000 euro).

Le offerte dei prestatori di servizi di ingegneria e architettura devono essere valutate con riguardo alla qualità delle soluzioni proposte e non con riguardo al solo elemento

prezzo che, purtroppo, anche con l’OEPV limitatamente ad un peso ridotto, l’elemento decisivo ne

1.3 Rafforzamento dei contenuti della delega

Vi sono dei profili di potenziale rafforzamento dei contenuti della delega, tra cui:

- lett. b) riduzione del numero delle stazioni appaltanti e loro qualificazione. È questo un punto positivo previsto nei criteri di delega. La scarsa capacità amministrativa resta infatti uno dei principali freni in tema di programmazione, pianificazione e accelerazione degli interventi e degli investimenti pubblici.

Tale criterio andrebbe però rafforzato definendo tempistiche realistiche entro le

TXDOL UHDOL]]. DUH O¶RELHWWLYR

L’eccessivo numero di stazioomnogieneiatàpappplaicaltivteae nti è di ingenti oneri per gli operatori economici, che spesso sono costretti a tenere conto di

regole e prassi operative diverse.

Ciò premesso, da un lato, è necessario ma

aggregazione della domanda; dall’acclortreroev,itare oche il processo di

concentrazione delle stazioni appaltanti p domanda”, con ricadute negativePMIianlle gtaree. rmini Xxxxxxx, pertanto, necessario contemplare espressamente il divieto di accorpamento

artificioso dei lotti;

- lett. d) la previsione di procedure semplificate per gli investimenti in tecnologie YHUGL H GLJLWDOL H SHU Oè¶LQsQeRnYzD’]aLlRtQrHo Hd a positivamente, in linea con gli obiettivi di sviluppo soste dell’ONU e con il fine di stimolare il pro Il ricorso agli appalti pubblici di innovazione dovrebbe diventare strutturato e sistematico, anche in relazione agli investimenti previsti nel PNRR per la transizione

ecologica e digitale;

- lett. f) rendere certi i tempi di svolgimento delle gare: si condivide l riduzione dei tempi di gara e si suggerisce di introdurre anche elementi di responsabilizzazione della P.A. È opportuno infatti ripristinare condizioni di parità fra

PA e operatori economici: come il concorrente deve inviare le offerte entro un termine perentorio, così le stazioni appaltanti devono concludere le operazioni di gara entro termini certi (contenziosi permettendo);

- lett. n) estensione delle forme di partenariato pubblico-privato, su cui i criteri di delega andrebbero resi meno generici e in grado di definire una disciplina specifica

capace di promuovere realmente l’impiego de

1.4 Proposte di ulteriori criteri e principi di delega

Si evidenziano di seguito ulteriori profili sui quali potrebbero essere inseriti ulteriori principi o criteri direttivi della delega:

- intervenire sui nodi strutturali che sono più a monte del processo realizzativo, cioè le procedure decisionali e autorizzative le quali, terminata la fase di emergenza, torneranno a produrre i ritardi e i rallentamenti di sempre.

Su questo profilo sarebbe opportuno inserire un ulteriore criterio di delega;

- prevedere principi di delega per la tutela delle MPMI;

- previsione della revisione dei prezzi contrattuali. Occorre adottare un principio di delega che apra alla previsione della revisione prezzi contrattuali in via ordinaria. Il meccanismo revisionale attualmente disciplinato dal Codice dei contratti, infatti, è aleatorio perché rimesso alla volontà delle stazioni appaltanti, mentre quello

recentemente adottato -bniesl”, descerbebteone “Sionsdtu

apprezzabile, resta eccezionale o comunque limitato nel tempo;

- WUDVSDUHQ]D GHOO¶D]LRQH DPPLQLVWUDWLYD H economici. La previsione di sistemi ad evidenza pubblica ha garantito negli anni lo sviluppo di un mercato trasparente e conco e della collettività.

In quest’ull’tiinmsoerainmneon,to di elemenfidtamientdo i fo diretto nel settore di servizi e forniture passato da 40.00 a 75.000 e da qualche

mese a 139.000 euro, accompagnato dal ricorso generalizzato alla procedura negoziata fino alla soglia UE, ha indebolito i presidi di trasparenza e alimentato un sistema che punta alla semplificazione procedurale senza spesso garantire qualificazione degli operatori economici affidatari.

Sul tema della scelta di operatori economici sulla base di esperienza e competenza tecnico-professionale il DDL delega dovrebbe intervenire nel rispetto

dei principi di efficacia della spesa p amministrativa.