Vykdoma Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšomis pagal 2007–2013 m. Sanglaudos skatinimo veiksmų programos finansuojamą projektą
Vykdoma Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšomis pagal 2007–2013 m. Sanglaudos skatinimo veiksmų programos finansuojamą projektą
VP3-4.2-FM-02-V-05-001 „Sanglaudos skatinimo veiksmų programos 1 prioriteto priemonės
„Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ poveikio ir jos tęstinumo vertinimas“
Užsakovas:
Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija
2007–2013 m. Sanglaudos skatinimo veiksmų programos 1 prioriteto priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ poveikio ir jos tęstinumo vertinimas
Galutinė vertinimo ataskaita
Vykdytojas
UAB „Ekonominės konsultacijos ir tyrimai“
2013 m. rugpjūčio mėn. 9 d.
Vilnius
UAB „Ekonominės konsultacijos ir tyrimai“, J. Jasinskio g. 16B, Vilnius LT- 01112, T. (0-0) 000 0000, F. (0-0) 000 0000, xxx@xxx.xx, xxx.xxx.xx
2007–2013 m. „Sanglaudos skatinimo veiksmų programos 1 prioriteto priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ poveikio ir jos tęstinumo vertinimą“ (toliau – vertinimas) Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – užsakovas, VRM) užsakymu parengė UAB „Ekonominės konsultacijos ir tyrimai“ (toliau – paslaugų teikėjas, EKT).
Vertinimas atliktas pagal tarp užsakovo ir paslaugų teikėjo 2013 m. kovo 19 d. pasirašytą sutartį Nr. 1S-175. Paslaugų atlikimas finansuotas Europos Sąjungos struktūrinių fondų lėšomis pagal 2007–2013 m. Sanglaudos skatinimo veiksmų programos (toliau – SSVP) finansuojamą ir VRM įgyvendinamą projektą VP3-4.2-FM-02-V-05-001 „Sanglaudos skatinimo veiksmų programos 1 prioriteto priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ poveikio ir jos tęstinumo vertinimas“.
Vertinimo ataskaita parengta pagal vertinimo koordinavimo grupės 2008 m. rugsėjo 23 d. posėdžio protokolu Nr. 4 patvirtinto Europos Sąjungos struktūrinės paramos vertinimo ataskaitų stiliaus vadovo reikalavimus.
Vertinimo ataskaita patikrinta lietuvių kalbos redaktorės Xxxxx Xxxxxxxxxx.
(parašas)
Turinys
Įvadas 4
1. XXXXXXXXX 00
2. SUMMARY 16
3. VERTINIMO TIKSLAS IR UŽDAVINIAI 16
4. PRIEMONĖS ĮGYVENDINIMO IR VERTINIMO KONTEKSTAS 16
5. VERTINIMO METODIKOS APRAŠYMAS 32
6. VERTINIMO ANALIZĖ 32
7. VERTINIMO IŠVADOS 95
8. VERTINIMO REKOMENDACIJOS 99
9. INFORMACIJOS ŠALTINIAI 115
PRIEDAI:
1 priedas. Klausimynas
2 priedas. Analizuoti informacijos šaltiniai
3 priedas. Interviu su fokusuota grupe rezultatai 4 priedas. Vertinimo metodika
ĮVADAS
VRM kartu su LR ūkio ministerija ir LR aplinkos ministerija yra atsakingos už SSVP 1 prioriteto
„Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ administravimą (toliau – 1 prioritetas) ir administruoja šias 1 prioriteto tarpusavyje susijusias priemones:
1) VP3-1.1-VRM-01-R Regioninių ekonomikos augimo centrų plėtra
2) VP3-1.1-VRM-02-R Probleminių teritorijų plėtra
3) VP3-1.1-VRM-03-R Daugiabučių namų atnaujinimas pirmiausia didinant jų energijos vartojimo efektyvumą
4) VP3-1.1-VRM-04-R Socialinio būsto plėtra ir jo kokybės gerinimas
5) VP3-1.2-VRM-01-R Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas
VRM tenka svarbus vaidmuo organizuojant, koordinuojant ir dalyvaujant vertinimuose, skirtuose VRM kompetencijai tenkančiose srityse, susijusiose su 2007–2013 m. Europos Sąjungos (toliau – ES) struktūrinės paramos panaudojimu ir šios paramos planavimu 2014– 2020 m. programavimo laikotarpiui. VRM, kaip ir kitos paramos administravime dalyvaujančios institucijos, turi atsiskaityti visuomenei, Stebėsenos komitetui ir Europos Komisijai (toliau – EK) informuojant, kaip ES struktūrinės paramos panaudojimas prisidėjo ne tik prie bendros ūkio plėtros, bet kokį poveikį padarė sanglaudos stiprinimui ir regioninei plėtrai Lietuvoje, kaip prisidėjo prie SSVP numatytų tikslų ir uždavinių pasiekimo VRM kompetencijai priskirtose srityse.
VRM kaip regioninės plėtros Lietuvoje politikos formuotoja ir atsakinga už pasirengimą naudotis ES struktūrine parama 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, turi ne tik įvertinti dabartinio programavimo laikotarpio ES struktūrinės paramos panaudojimo efektyvumą ir rezultatyvumą, nustatyti pagrindines išmoktas pamokas, įvertinti potencialias grėsmes ir galimus aplinkos pasikeitimus, kitus svarbius veiksnius, galinčius lemti būsimo laikotarpio ES
struktūrinės paramos panaudojimą, bet ir ES struktūrinės paramos panaudojimo 2014–2020
m. planavimo metu turi atsižvelgti į EK sanglaudos politikos įgyvendinimo pakeitimus, teikiamas rekomendacijas šalims narėms ir konkrečiai Lietuvai dėl tolesnių investavimo prioritetų, jų struktūros, reikalavimų ir pan. nauju programavimo laikotarpiu.
LRV 2010 m. rugpjūčio 25 d. nutarimu Nr. 1224 „Dėl Komisijos 2014–2020 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos klausimams spręsti sudarymo ir atsakomybės už pasirengimą panaudoti 2014–2020 metų Europos Sąjungos struktūrinę paramą paskirstymo“ VRM yra įtraukta į LR pasirengimą panaudoti 2014–2020 metų ES struktūrinę paramą, todėl VRM, kaip ir kitos ES struktūrinės paramos planavime ir administravime dalyvaujančios institucijos, atlieka vertinimus, susijusius su pasirengimu naudoti 2014–2020 m. ES struktūrinę paramą Lietuvoje, dalyvauja rengiant Lietuvos 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos programavimo dokumentus ir juos derinant su EK, taip pat rengia teisės aktus, reglamentuojančius 2014– 2020 m. ES struktūrinės paramos panaudojimą, kuriant šios paramos valdymo ir kontrolės sistemą LR ir, prireikus, turi teisę pasitelkti išorės ekspertus, kurie padėtų VRM užtikrinti tinkamą Lietuvos pasirengimą panaudoti 2014–2020 m. ES struktūrinę paramą regioninės politikos Lietuvoje įgyvendinimo srityje.
SSVP 2007–2013 m. buvo numatyta, kad siekiant sumažinti didelę kaimo gyventojų priklausomybę nuo žemės ūkio ir sušvelninti gyvenimo kokybės skirtumus tarp kaimo ir miesto, bus įgyvendinamos dvejopo pobūdžio ES remiamos investicijos:
1) investicijos į kaimo vietovių viešosios infrastruktūros bei paslaugų, susijusių su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtra;
2) kaimo vietovių bendruomeninės infrastruktūros gerinimas.
Kaimo viešąją infrastruktūrą, skirtą skatinti gyventojų verslumą ir didinti jų užimtumą, numatyta plėtoti kaimiškose vietovėse, sudarant palankias sąlygas teikti konsultacijas, reikalingas pradėti verslą ar aktyviau įsitraukti į darbo rinką, lengvatinėmis sąlygomis suteikti patalpas besikuriančiam smulkiajam verslui. Parama pagal šią priemonę teikiama modernizuoti kaimo vietovėse esančius viešuosius pastatus ir juos pritaikyti nurodytoms veikloms.
Tuo tarpu siekiant kaimo vietovėse pagerinti gyvenamąją aplinką ir kokybę, parama apėmė investicijas į kaimo vietovių viešųjų erdvių plėtrą, atnaujinant viešąją poilsio, laisvalaikio, sporto infrastruktūrą, taip pat kultūros infrastruktūros plėtrą, modernizuojant vietovėse esančių kultūros įstaigų, tenkinančių bendruomenės poreikius, – kultūros centrų, muziejų ir viešųjų bibliotekų – infrastruktūrą.
Siekiant sudaryti sąlygas sparčiau įvairinti kaimo vietovių ūkinę veiklą, 2007–2013 m. Sanglaudos skatinimo veiksmų programos 1 prioritete „Vietinė ir urbanistinė plėtra kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ buvo suplanuota ir išskirta priemonė VP3-1.2-VRM-01-R „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ (toliau – priemonė). Šios priemonės tikslas – didinti sanglaudą tarp miesto ir kaimo: sudaryti sąlygas diversifikuoti kaimo gyventojų veiklą ir gerinti bendruomeninę infrastruktūrą. Projektams, finansuojamiems pagal šią priemonę, buvo nustatytas regionų projektų planavimo atrankos būdas.
Atsižvelgiant į aukščiau išdėstytą vertinimo problematiką ir poreikį, buvo atliktas 2007–2013
m. Sanglaudos skatinimo veiksmų programos priemonės „Prielaidų ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ poveikio ir jo tęstinumo vertinimas.
1. SANTRAUKA
Vertinimo tikslas – padidinti priemonės, skirtos įgyvendinti kaimo kompleksinės plėtros projektus, poveikį 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu.
Vertinimo uždaviniai:
1) Įvertinti priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ rezultatyvumą ir poveikį 2007–2013 m. ES struktūrinės paramos laikotarpiu;
2) Nustatyti priemonės tęstinumo ir didesnio poveikio galimybes 2014–2020 m. laikotarpiu ir pateikti vertinimo išvadas bei rekomendacijas ateinančiam ES struktūrinės paramos laikotarpiui.
Vertinimo apimtis
Vertinimo objektas yra Sanglaudos skatinimo veiksmų programos 1 prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ priemonė „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“. Investicijų pagal šią priemonę rezultatyvumas ir poveikis 2007–2013 m. laikotarpiu buvo analizuotas dviejuose šimtuose įgyvendinamuose ar baigtuose projektuose, jos tęstinumas ir poveikio galimybės 2014–2020 m. laikotarpiu.
Pagrindiniai vertinimo rezultatai
Vertinime išnagrinėti šie aspektai ir suformuotos tokios išvados:
Priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ rezultatyvumas ir poveikis 2007–2013 m. ES struktūrinės paramos laikotarpiu
Priemonės rezultatyvumas vertintinas kaip reikšmingas, nes kaimo vietovių viešoji aplinka sutvarkyta beveik 80 proc., nors baigtų projektų tėra apie trečdalis, o kaimo integruotos bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius pagal pasirašytas sutartis viršija planuotą reikšmę daugiau kaip du kartus. Numatoma, kad priemonė turės teigiamą poveikį sudarant prielaidas įvairinti ūkinę veiklą kaimo vietovėse, kadangi planuojama infrastruktūra jau modernizuota arba modernizuojama, dėl to turėtų pagerėti gyvenimo kokybė kaimo vietovėse ir būtų sudarytos prielaidos mažinti skurdą. Priemonėje pasirinktos tinkamos veiklos ir jos nevyravo nė viename iš regionų įgyvendinamuose projektuose. Tarp priemonės remtinų veiklų trūko kitų integralių veiklų ir tinkamų išlaidų kategorijų, kad būtų visiškai užbaigti ir naudojami viešosios aplinkos ir bendruomeninės infrastruktūros objektai. Priemonės įgyvendinimo stebėsenai pasirinkti rezultato rodikliai buvo tinkami tik iš dalies. Priemonės rezultato rodiklis „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ pasirinktas tinkamai, kadangi šį rodiklį galima surinkti ir tuo pačiu priemonės produktus iš karto įvertinti pasibaigus projektui, yra nustatyta tiesioginė ir aiški sąsaja su projektuose vykdomomis veiklomis, parodo, kokiu mastu priemonės įgyvendinimas prisideda prie SSVP tikslo „Sudaryti visas reikiamas prielaidas vietos plėtros potencialo
stiprėti ir atskleisti“ ir prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ uždavinio „Sudaryti sąlygas sparčiau diversifikuoti ūkinę veiklą kaimo vietovėse“ įgyvendinimo. Nors priemonės produkto rodiklis
„Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“ gerai parodo kaimo vietovės ekonominius ir socialinės situacijos kokybinius pokyčius, toks rodiklis laikytinas labiau kontekstiniu, tiesiogiai nesusijusiu su konkrečiai pasiektais produktais baigtuose įgyvendinti projektuose. Pritrauktas privačias investicijas lėmė visuma kitų, dažniausiai išorės veiksnių, kurie nepriklauso nuo projektų ar jų vykdytojų valios. Priemonės produkto rodiklis „Kaimo integruotos bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“ prastai parodo pokyčius kaimo vietovėse ir neatspindi priemonės įgyvendinimo ar naudos tikslinėms grupėms masto, nes viename projekte gali būti tvarkomi keli objektai ar keliose vietovėse, be to, mažai atitinka intervencijų tikslų, uždavinių ir indėlių hierarchinę struktūrą ir būtų buvęs tinkamesnis naudoti kaip produkto, o ne rezultato rodiklis, nes atspindi projekto metu sukurtus produktus. Buvo pasirinktas tinkamas projektų atrankos būdas – regionų projektų planavimas, įgalinęs paramos lėšas nukreipti tikslinių grupių poreikiams be perteklinių administracinių kaštų. Priemonės paramos lėšos buvo paskirstytos regionams pagal atrankos kriterijus, kurie vertinti kaip iš dalies tinkami ir taip pat galėtų būti naudojami 2014–2020 m. laikotarpiu, tačiau atsisakant kriterijų „Užimtieji žemės ūkyje“ ir „Žemės ūkio naudmenų, įvertintų 32 ir mažiau balų, dalis“, kadangi kaimo gyventojai vis mažiau užsiima žemės ūkio veikla. Priemonei numatytų lėšų apimtys vertintinos kaip pakankamos, o paramos poreikis pagal priemonę 2014–2020 m. laikotarpiui būtų ne mažesnis nei 2007–2013 m., tačiau panašios apimties. Pagrindiniai veiksniai ir priežastys, lėmusios pasiektus priemonės rezultatus, buvo paramos lėšų panaudojimo sparta, su projekto įgyvendinimu susiję veiksniai (techninio projektavimo problemos, ilgos viešųjų pirkimų procedūros, ilgas paraiškų vertinimas ir viešųjų pirkimų dokumentų, projekto pakeitimų derinimas CPVA, per didelis biurokratizmas, buvo reikalaujama per daug popierinių dokumentų) ir finansavimo problemos (nuosavo indėlio finansavimo trūkumas, per didelės netinkamomis pripažintos išlaidos, per daug veiklų buvo netinkamos finansuoti, bet būtinos projektui įgyvendinti).
Priemonės tęstinumas ir didesnio poveikio galimybės 2014–2020 m. laikotarpiu
2014–2020 m. priemonė daugiausia prisidėtų įgyvendinant strategijos Europa 2020 prioritetą „Integracinis ekonomikos augimas“ per investicinį prioritetą „Parama fiziniam, ekonominiam ir socialiniam nepasiturinčių miestų ir kaimų bendruomenių bei vietovių atnaujinimui“, numatomą finansuoti iš ERPF, nes priemone galėtų būti siekiama mažinti skurdo riziką kaimo vietovėse, patiriančiose 2,4 kartus didesnę skurdo riziką nei miestuose (2011 m.). Todėl priemonės tikslas ir rodikliai turėtų būti susiję su skurdo rizikos mažinimo pasiekimu toliau gerinant mažų miestų ir kaimo vietovių gyvenamąją aplinką, bendruomeninę ir viešąją infrastruktūrą, naudojant jų socialinį, kultūrinį ir gamtinį potencialą darniai gyvenamosios aplinkos plėtrai. Įgyvendinant priemonę ir panaudojant pasiektus rezultatus, labiausiai prisidėjo parama, teikta per Europos žemės ūkio fondą, ypač bendruomeninei veiklai vykdyti, smulkiajai infrastruktūrai kaimo vietovėse finansuoti, todėl nauju 2014–2020 m. laikotarpiu reikėtų aiškesnės takoskyros tarp skirtingų fondų finansuojamų veiklų ir atskyrimo pagal vietovių dydžius (iš ERPF finansuojamos veiklos pagal priemonę galėtų apimti 1–6 tūkst. gyventojų turinčias vietoves). Įgyvendinant pagal priemonę finansuojamus projektus, savivaldybėms teko didelė finansinė našta dėl būtinybės vienu metu finansuoti projektus pagal kitas priemones, dauguma savivaldybių skolinosi nuosavam indėliui finansuoti, o šią paskolą teks grąžinti ir nauju programavimo laikotarpiu. Paramą planavusioms institucijoms nustačius pernelyg daug netinkamų finansuoti integralių veiklų / išlaidų, kurios yra neatsiejama projektų dalis, savivaldybėms teko papildoma našta finansuoti ir netinkamas veiklas bei išlaidas. Tai lemia būtinybę 2014–2020 m. laikotarpiu mažinti savivaldybių nuosavą indėlį ir jį nustatyti ne didesnį kaip 5 proc.
Vertinimo rekomendacijos
Atsižvelgiant į vertinimo rezultatus ir išvadas, pateiktos šios rekomendacijos:
− tęsti priemonės įgyvendinimą 2014–2020 m. laikotarpiu ir taikyti priemonę vietovėms, turinčioms 1–6 tūkst. gyventojų, išskyrus savivaldybių centrus, tačiau numatyti išimtis tais atvejais, kai tvarkomas integralus objektas yra ir šių vietovių, ir savivaldybių centrų teritorijose;
− papildyti priemonę naujomis veiklomis – leisti įsigyti įrangą bendruomeniniams poreikiams, finansuoti inžinerinių tinklų tvarkymą, bendro naudojimo patalpas atitinkama dalimi, naujų pastatų statybą, pačioms savivaldybėms spręsti, kurias iš leistinų veiklų finansuoti projekte, taip pasiekiant didesnio kompleksiškumo ir išbaigtumo;
− vengti dirbtinio projektų suskaidymo ir neriboti projektų maksimalios vertės, tačiau nustatyti minimalią 2,5 mln. Lt projektų vertę;
− toliau taikyti regionų planavimo atrankos būdą, derinant su integruotais, keletą sektorių apimančiais projektais ar jų grupėmis (URBAN tipo veiksmais), savivaldybėms glaudžiau bendradarbiauti su Regionų plėtros tarybomis sudarant regionų planuojamus projektus;
− supaprastinti projektų administravimą, atsisakyti perteklinio reguliavimo, kontrolės ir popierizmo, taikyti supaprastintus išlaidų pagrindimo būdus, atsisakyti kaštų naudos analizės, taikytinos tik didelės vertės projektams;
− taikyti tuos pačius paramos skirstymo regionams kriterijus („Užimtieji žemės ūkyje, medžioklėje ir miškininkystėje“, „Žemės ūkio naudmenų, įvertintų 32 ir mažiau balų, dalis“, „Vidutinės namų ūkių disponuojamos pajamos namų ūkio nariui per mėnesį“, „Naujo verslo formavimosi koeficientas“, „Šalies kaimo gyventojų, gyvenančių regione, dalis“, tačiau suteikiant daugiau poveikio kriterijui
„Šalies kaimo gyventojų, gyvenančių regione, dalis“. Svarstytinas naujas kriterijus
– „Sutvarkytos viešosios ir bendruomeninės infrastruktūros potencialių naudotojų skaičius“;
− atsisakyti stebėsenos rezultato rodiklio „Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“, nes tai kontekstinis stebėsenos rodiklis (programos lygmens), o rezultato rodiklį
„Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ naudoti kaip nacionalinį produkto rodiklį arba modifikuoti atskiriant rodiklius pagal infrastruktūros formas (atvira erdvė ar pastatas, naujas ar modernizuojamas);
− nustatyti minimalų savivaldybių nuosavą indėlį ne didesnį kaip 5 proc.
2. SUMMARY
The following aspects were analysed in the evaluation and these conclusions made:
The effectiveness and impact of measure „Providing conditions for more rapid diversification of economic activity in rural areas” during 2007–2013 EU assistance programing period
The effectiveness of measure might be evaluated as significant because improvement of the public environment in rural areas was completed almost by 80 % despite share of completed projects was about the third, and according to the signed contracts a number of the projects, aimed at development of rural integrated infrastructure for local communities and public needs and for improvement of business environment and employment, was twice comparing to planned for measure. There is expecting that the measure will make the positive impact on provision of conditions for more rapid diversification of economic activity in rural areas because planned infrastructure is already improved or under improvement, this should lead to improvement of living conditions in rural areas, to the provision of conditions for poverty risk decrease. Chosen activities under the measure were appropriated and did not dominate in any project, implemented in particular region of country. Some integrated activities or expenditure were missing among eligible activities and expenditures under this measure, this could not ensure the complexity, completeness and full use of public infrastructure for public and local communities’ needs. Monitoring indicators for measure were chosen appropriated in part. Measure’s result indicator „A number of rural areas, where public infrastructure was improved“ is appropriate, because data according this indicator could be collected very easy and after the completion of the project, there is a clear linking with project activities, and demonstrate well the scale of measure‘s input into achievement of Cohesion OP aim „To provide all prerequisites necessary for strengthening and revealing local development potential“ and to the aim of OP‘s priority „Local and urban development, preservation of cultural heritage and protection of nature and its adaptation to development of tourism” – to provide conditions for more rapid diversification of economic activity in rural areas. Though measure’s product indicator „Private investments attracted, in million litas“ reflects qualitative changes in social and economic environment well, but such indicator suits better as context indicator, directly not related with project activities or achieved products in completed projects. Attraction of private investments
depends on complex of other factors, which are not under control of beneficiaries. Measure’s product indicator “A number of rural areas, where public infrastructure was improved” estimates the changes in rural areas development very a little, does not reflects the scale of measure implementation or the scale of benefit to target groups because in the same project one or many objects of infrastructure, one or many rural areas infrastructure may be developed or improved. This indicator also fits into the hierarchic structure of interventions, objectives, aims and inputs not very well and might be used as product indicator better than as result indicator because is linked with project products created. Appropriate project selection way was chosen for the measure – planning of regional project
– enabled to concentrate and focus EU structural funding on target groups’ needs without excess of administrative costs. Allocation of EU structural funds were distributed according to the selection criteria, which are appropriate in part only – criteria “Employees in agriculture” and “A share of agriculture land, scored by 32 and less” are not worth for further use because inhabitants of rural areas are involved in agriculture less and less every year.
Allocation for measure was estimated as sufficient and demand for funding under the measure for 2014–2020 was identified as not less and in similar amount as for 2007–2013. The main factors and reasons, affected an achievement of measure’s results, were related with funding absorption rate and implementation duration (technical design and planning problems, too long public procurement procedures, too long application appraisal and approval of amendments in implementing agency, too high bureaucracy, too much paper copies instead of electronic versions), with funding (lack of funding for own input into the project, too many ineligible expenditures, too many integral and necessary activities were set up as ineligible and should be funded by municipalities).
Sustainability of measure and opportunities for higher impact for 2014–2020
The measure would have the most input into achievement of Europe 2020 priority “Inclusive growth – a high-employment economy delivering economic, social and territorial cohesion” via ERDF investment priority “Support for physical and economic regeneration of deprived urban and rural communities” because measure may targeting to reduce poverty risk in rural
areas, where poverty risk is 2,4 times higher than in urban areas (2011). Thereof objective of measure and monitoring indicators should be linked with reducing of poverty risk by improvement of living conditions in rural areas and small towns, by improving public and local communities’ infrastructure, by exploitation its’ social, cultural and nature potential for sustainable living environment development.
The synergy and high additionality to the measure implementation and use of products created has demonstrated support from European Fund for Agriculture and Rural Development, especially support to local communities initiatives, small-scale infrastructure in rural areas, therefore more distinguish demarcation lines are needed for new programming period of 2014–2020 in terms of funding, activities, size of areas (ERDF funded activities might cover areas with population of 1-6 thousands). During implementation of the projects under this measure many municipalities suffered from over-burdening of co- financing of many projects under other measures too, the most of municipalities has taken loans for co-financing and amortization of loans will last all next programming period. Due to too many integral activities and expenditures, set up by EU structural funds assistance planned institutions as ineligible, municipalities were burden with additional funding of ineligible, but necessary for projects activities and expenditures. This determines the necessity to reduce a level of minimal co-financing of the project for 2014–2020 and set up it not higher than 5%.
Evaluation recommendations
The evaluation results and conclusions led to the following recommendations provided:
− to continue the implementation of the measure for 2014–2020 programming period and apply measure for areas with 1-6 thousands inhabitants, except the centres of municipalities, and to foresee some exceptional cases, when improving object is located in territory both of the municipality centre and areas with 1-6 thousands inhabitants;
− to add the measure with new activities – to permit acquire equipment for local communities’ needs, to fund improvement of engineering network (water supply, sewage, electricity network, lightening, paths, streets, small-scale roads etc.), to
fund a part of commonly used buildings/facilities, to allow a construction of new buildings/facilities, and seeking to achieve more complexity and additionality – to permit municipalities to decide what activities from the list could be funded in particular project;
− to avoid the artificial disintegration of the projects and do not limit the maximum of project value, and to set up the minimum project value at 2,5 million litas;
− to continue an application of projects selection way – regional projects planning in combination with integrated, trans-sectorial projects or projects groups (URBAN type initiatives), to cooperate more closely with Regional Development Boards at setting up the list of regionally planned projects;
− to simplify administration of the projects, to withdraw from over-regulation, over-control and over-use of paper copies, to apply simplified costs justification methods, to do not require the deep cost-benefit analysis, applicable to major projects only;
− to continue the same selection criteria for distribution of EU structural funds allocation among regions of country with different weighting („employees in agriculture“ and „a share of agriculture land, scored by 32 and less“ with less weight, and criteria „average of income of household per person“, „a share of rural inhabitants in region“ and „new business birth rate“ – with higher weight) or apply the same selection criteria, except criteria „employees in agriculture“ and
„a share of agriculture land, scored by 32 and less“. Introduction of new criterion
„a number of customers of improved public and local communities‘ infrastructure“ might be considered;
− to refuse the use of measure indicator „private investment attracted, million litas“ because this is context indicator (at programme level) and to apply the measure‘s result indicator „A number of rural living areas, where public environment was improved“ as national indicator or to modify this indicator and split into different indicators according forms of infrastructure (open/ outdoor area or building/facility/indoor area, new or improved/modernised);
− to set up the minimum of municipality input into the project co-financing not higher than 5%.
3. VERTINIMO TIKSLAS IR UŽDAVINIAI.
Vertinimo tikslas – padidinti priemonės, skirtos įgyvendinti kaimo kompleksinės plėtros projektus, poveikį 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu.
Vertinimo tikslui pasiekti vertinimo metu buvo numatyta įgyvendinti tokius vertinimo uždavinius:
1) Įvertinti priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ rezultatyvumą ir poveikį 2007–2013 m. ES struktūrinės paramos laikotarpiu;
2) Nustatyti priemonės tęstinumo bei didesnio poveikio galimybes 2014–2020 m. laikotarpiu ir pateikti vertinimo išvadas ir rekomendacijas ateinančiam ES struktūrinės paramos laikotarpiui.
Vertinimo klausimai
Siekiant vertinimui nustatytų tikslų ir uždavinių, techninėje specifikacijoje buvo suformuluoti labai konkretūs vertinimo klausimai, į kuriuos, naudojantis kiekybiniais ir kokybiniais vertinimo metodais, pateikiami pagrįsti atsakymai ir išvados, kurių pagrindu parengtos rekomendacijos.
Vertinimo klausimai pagal 1 uždavinį „Įvertinti priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ rezultatyvumą ir poveikį 2007–2013 m. ES struktūrinės paramos laikotarpiu“ –
1) Kokios priežastys gali turėti/turi įtakos priemonės įgyvendinimo rezultatų pasiekimui?
2) Ar nustatyti priemonės stebėsenos rodikliai yra tinkami, siekiant įvertinti Sanglaudos skatinimo veiksmų programos tikslo „Sudaryti visas reikiamas prielaidas vietos plėtros potencialui stiprėti ir atsiskleisti“ ir prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ tikslo „Paskatinti efektyvų vietos potencialo panaudojimą ūkio plėtrai“ pasiekimą?
3) Ar, atsižvelgiant į priemonės tikslą, priemonės įgyvendinimui skirta pakankamai lėšų?
4) Ar priemonės aprašyme nustatytos remiamos veiklos yra tinkamos?
5) Ar galima išskirti, kokios priemonės remiamos veiklos yra vyraujančios konkrečiuose regionuose įgyvenamuose projektuose?
6) Koks yra planuojamos priemonės poveikis regioninei plėtrai? Ar investicijos į regioninę plėtrą pasiteisins? Kaip priemonės veiklos prisidėjo prie nacionalinės regioninės politikos tikslų / uždavinių pasiekimo?
Vertinimo klausimai pagal 2 uždavinį „Nustatyti priemonės tęstinumo bei didesnio poveikio galimybes 2014–2010 metų laikotarpiu ir pateikti vertinimo išvadas ir rekomendacijas ateinančiam ES struktūrinės paramos laikotarpiui“ –
1) Kokie yra galimi ES struktūrinės paramos pagal priemonę, skirtą kaimo plėtros projektams, prioritetai, tikslai, uždaviniai, siektini rezultatai bei poveikis 2014-2020 laikotarpiu?
2) Kokie galimi priemonės, skirtos kaimo plėtros projektams, specialieji atrankos kriterijai 2014-2020 m. laikotarpiu?
3) Kokie galėtų būti taikomi įvairių lygmenų (prioriteto, priemonės) pažangos vertinimo rodikliai?
4) Koks yra galimas priemonės, skirtos kaimo plėtros projektams, skiriamo finansavimo dydis 2014-2020 m. laikotarpiu? Kokia galima maksimali pagal priemonę įgyvendinamų projektų vertė?
5) Kokios galėtų būti kitos ES paramos priemonės, kurios prisidėtų prie priemonės, skirtos kaimo plėtros projektams, siektinų rezultatų pasiekimo? Kaip priemonė turėtų būti derinama su Žemės ūkio fondo parama, skiriama kaimo vietovių plėtrai?
6) Kokias ES paramos planavimo, administravimo, projektų įgyvendinimo pamokas galima išskirti, vertinant priemonės įgyvendinimą einamuoju laikotarpiu?
4. PRIEMONĖS ĮGYVENDINIMO IR VERTINIMO KONTEKSTAS
4.1. Vertinimo kontekstas
Priemonė turėjo prisidėti prie SSVP uždavinio – sudaryti sąlygas sparčiau diversifikuoti ūkinę veiklą kaimo vietovėse – įgyvendinimo.
Priemonės tikslas – didinti sanglaudą tarp miesto ir kaimo: sudaryti sąlygas diversifikuoti kaimo gyventojų veiklą ir gerinti bendruomeninę infrastruktūrą.
Galimais pareiškėjais buvo nustatytos savivaldybių administracijos.
Tarp pagal 1 priemonę Kaimo diversifikavimas remtinų veiklų buvo numatyta: esamų viešųjų pastatų kaimo vietovėse (kaimo vietovė – kaimas, miestelis ar miestas, kuriame ne daugiau kaip 3 tūkstančiai gyventojų) modernizavimas, viešųjų pastatų (taip pat ir nenaudojamų) pritaikymas kuriamam smulkiajam verslui (amatams) ir (arba) bendruomenės poreikiams, ir (arba) socialinėms paslaugoms, bendruomeninės infrastruktūros gerinimas (viešųjų erdvių plėtra – viešosios poilsio, laisvalaikio, sporto ir kultūros infrastruktūros sukūrimas, atnaujinimas), gyvenamosios aplinkos gerinimas (apšvietimo, šaligatvių, aikščių, stovėjimo aikštelių, pėsčiųjų ir dviračių takų, privažiuojamųjų kelių įrengimas ar atnaujinimas).
Šios veiklos turėjo papildyti Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programoje numatomas priemones. Be to, siekiant pašalinti dvigubo finansavimo riziką, planuojant ir skiriant 2007– 2013 m. ES struktūrinę paramą, buvo aiškiai nustatyta takoskyra tarp VRM administruojamos priemonės ir ŽŪM administruojamos Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos: pagal priemonę buvo numatyti finansuoti kompleksinius plėtros projektus, kuriuos teikia savivaldybių administracijos ir kurių vertė daugiau kaip 200 tūkst. eurų, tuo tarpu pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programą iš Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai buvo remiami projektai iki 200 tūkst. eurų, o įgyvendinant šios programos priemonę
„Kaimo atnaujinimas ir plėtra“ galėjo dalyvauti ne tik savivaldybių biudžetinės įstaigos, bet ir kaimo bendruomenės, vietinės veiklos grupės, visuomeninės organizacijos, kiti kaimo vietovėje įsteigti ir (arba) joje veikiantys juridiniai asmenys. Tais atvejais, kai pareiškėjas buvo savivaldybės administracija, dvigubo tos pačios veiklos tų pačių išlaidų finansavimo rizikos prevenciją, atrinkdama regiono projektus, vykdė regiono plėtros taryba.
Priemonės įgyvendinimo stebėsenai buvo nustatyti tokie rodikliai:
1) Produkto (kaip veiksmų programos rodiklis) – kaimo integruotos bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektai, 100 vnt. 2015 m. pabaigoje;
2) Rezultato (kaip veiksmų programos rodiklis) – pritraukta privačių investicijų, 172,64 mln. eurų 2015 m. pabaigoje;
3) Rezultato (kaip papildomas rodiklis kaimo gyvenamųjų vietovių gyvenamosios ir viešosios infrastruktūros sutvarkymui įvertinti) – kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, 100 vnt. 2015 m. pabaigoje.
Stebėsenos komitetas buvo patvirtinęs priemonės atrankos kriterijus:
1) projektai vykdomi kaimo vietovėje, kurioje gyventojų skaičius neviršija 3 tūkst. gyventojų;
2) visi projektai turi atitikti regiono plėtros planą, o taip pat savivaldybės strateginio veiklos plano, jei yra parengtas, priemones arba turi būti priimtas savivaldybės tarybos sprendimas dėl projekto.
Priemonės projektams finansuoti buvo numatyta 377,485 mln. Lt. Lėšos šiai priemonei įgyvendinti regionams buvo paskirstytos nustatant paramos sumas regionams pagal šiuos kriterijus:
1) užimtieji žemės ūkyje, medžioklėje ir miškininkystėje;
2) žemės ūkio naudmenų, įvertintų 32 ir mažiau balų, dalis;
3) vidutinės namų ūkių disponuojamos pajamos namų ūkio nariui per mėnesį;
4) naujo verslo formavimosi koeficientas;
5) šalies kaimo gyventojų, gyvenančių regione, dalis.
Vadovaujantis šiais kriterijais buvo tikimasi nukreipti paramą į tuos regionus ir vietoves:
1) kurių gyventojai užsiima žemės ūkio ir miškininkystės veiklomis daugiausiai – skirta tikslinei grupei ir kuri turėtų pereiti prie kitos ūkinės veiklos kaime,
2) kurios mažiausiai tinkamos užsiimti žemės ūkio veikla ir šiai veiklai būtina alternatyva,
3) kurios patiria didžiausią skurdo riziką,
4) į kurias nukreiptos investicijos skatintų naujų verslų kūrimąsi – yra verslo plėtros potencialo,
5) kuriose yra susiklosčiusi kaimo gyvenimo sankloda ir didžiausia kaimo gyventojų koncentracija.
Priemonės projektams taikomas regionų planavimo projektų atrankos būdas – tai leido savivaldybių administracijoms parengti kokybiškus projektus, atlikti būtinus paruošiamuosius darbus, pvz., parengti ir patvirtinti detaliuosius planus, techninius ir investicinius projektus, kur taikoma, suplanuoti lėšas, reikalingas bendrajam finansavimui, ir vėliau – įgyvendinti projektus.
ES struktūrinės paramos portalo xxx.xxxxxxxx.xx duomenimis, iki 2013 m. rugpjūčio 7 d. pagal priemonę pateiktas paraiškas buvo prašoma 454,243 mln. Lt ES struktūrinės paramos, skirta 363,749 mln. Lt paramos pagal patvirtintas paraiškas, skirta pagal sudarytas sutartis – 357,829 mln. Lt paramos (iš jų 328,815 mln. Lt ES fondų lėšų), o išmokėta – 224,691 mln. Lt paramos (iš jų 206,482 mln. Lt ES fondų lėšų) (1 pav.).
1 pav. Prašoma, skirta ir panaudota ES struktūrinė parama pagal priemonę.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 17 d. duomenimis.
ES struktūrinės paramos portalo xxx.xxxxxxxx.xx duomenimis, iš viso pagal priemonę buvo gauta 250 paraiškų, iš kurių 206 paraiškos buvo patvirtintos, o iš jų – pagal 200 paraiškų buvo sudarytos sutartys ir įgyvendinami projektai. Tik 10 iš pateiktų paraiškų dar buvo vertinamos, o 75 projektai – jau baigti įgyvendinti (2 pav.).
2 pav. Paraiškų ir projektų skaičius priemonėje.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 17 d. duomenimis.
Tokie duomenys leistų daryti prielaidą, kad didžioji dalis numatytų projektų pagal šią priemonę jau yra įgyvendinama (97 proc.) ir priemonei numatytos lėšos bus paskirstytos iki 2013 m. pabaigos. Daugiau nei trečdalis patvirtintų projektų jau baigti įgyvendinti ir atsižvelgiant į tai, kad vėliausia projektų pabaiga yra 2015 m., o projektų vertės yra santykinai nedidelės, tai leidžia tikėtis, kad visi projektai bus įgyvendinti laiku.
Vertinant ES paramos panaudojimo spartos požiūriu, geriau, kai projektai baigiami vykdyti kuo greičiau, tačiau nusakant rezultatyvumo požiūriu, geriau, kai projektų galutiniai rezultatai pasiekiami efektyviausiu būdu ir nėra spaudimo panaudoti lėšas bet kokia kaina, kartais net neatsižvelgiant į galimą naudą. Todėl paramos panaudojimo apimtis būtina lyginti su pasiektais rodikliais.
Su paramos panaudojimo būkle iš dalies koreliuoja ir priemonei nustatytų rezultato ir produkto rodiklių reikšmės (3 pav.): baigta įgyvendinti trečdalis projektų (2 pav.), pagal baigtus projektus panaudota beveik trečdalis paramos (1 pav.), tačiau panaudotos paramos dalis pagal visus vykdomus ir baigtus projektus sudaro jau daugiau kaip pusę (60 proc.). Faktiškai pasiektų rodiklių lygis, priklausomai nuo konkretaus rodiklio, svyruoja nuo 8 proc. iki 79 proc., palyginus su veiksmų programoje (toliau – VP) priemonei nustatytomis rodiklių reikšmėmis (3 pav.).
3 pav. Rodiklių reikšmių pasiekimas pagal priemonę, rodiklio matavimo vienetais.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal 2013 m. liepos 17 d. SFMIS duomenis.
Tiesa, rodiklių reikšmių pasiekimo lygis palyginti su sutartyse numatytomis pasiekti reikšmėmis pagal atskirus rodiklius labai skiriasi (4 pav.). Pagal rezultato rodiklį „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ ir produkto rodiklį
„Kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“, yra atitinkamai 79 proc. ir 76 proc. ir koreliuoja su panaudotomis lėšomis (daugiau kaip pusė nuo priemonei numatytų lėšų) ir su sutartyse numatytais pasiekti rodikliais, atsižvelgiant į tai, kad apie trečdalį projektų jau baigti įgyvendinti (faktiškai pasiekta nuo sutartyse numatytų pasiekti rodiklių reikšmių atitinkamai 34 proc. ir 38 proc.).
Tuo tarpu rezultato rodiklio „Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“ faktiškai pasiekta reikšmė sudaro tik 8 proc. nuo priemonei numatytos rodiklio reikšmės. Toks nukrypimas galėtų būti aiškinamas keliomis priežastimis:
1) šio rezultato pasiekimas pasireikštų gerokai vėliau, nei projektai bus baigti vykdyti, t.
y. kai pradės visiškai funkcionuoti sutvarkyta infrastruktūra;
2) netinkamai pasirinktas rodiklis, kuris yra kontekstinio pobūdžio ir matuoja poveikį, bet ne rezultatą;
3) investicijos į viešosios infrastruktūros plėtrą ir į bendruomeninės ir gyvenamosios aplinkos gerinimą neturi tokios tiesioginės sąsajos su pritrauktomis privačiomis investicijomis į kaimo vietoves, kaip buvo tikėtasi;
4) neturi tokio skatinamojo poveikio, kaip buvo tikėtasi, planuojant paramą arba šis poveikis yra daug mažesnio masto;
5) galimybes pritraukti privačių investicijų lemia kiti, daug stipresni išorės veiksniai, pvz., mokestinė aplinka, paskatos verslo kūrimui ir plėtrai, bendra ekonominė situacija šalyje, vietos / regiono demografinė struktūra, darbo jėgos struktūra ir pasiūla, kiti veiksniai.
4 pav. Rodiklių reikšmių pasiekimas pagal priemonę, palyginus su nustatytomis VP ir sutartyse reikšmėmis, proc.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal 2013 m. liepos 17 d. SFMIS duomenis.
Išsamesnei priemonės analizei pagal atskirus vertinimo klausimus buvo naudojama pasiūlyme ir įvadinėje vertinimo ataskaitoje pateikta metodika, derinanti kiekybinius ir kokybinius metodus ir įgalinanti daryti pagrįstesnes įžvalgas dėl priemonės įgyvendinimo, numatomų pasiekti rezultatų ir priemonės poveikio, pateikti esmines išvadas ir rekomendacijas.
4.2. Priemonės įgyvendinimo ir tęstinumo kontekstas
Dabartiniame svarbiausiame Europos Sąjungos ekonomikos augimo dokumente – strategijoje „Europa 2020“1, nustatančioje pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo tikslus, teritorinei sanglaudai taip pat tenka svarbus vaidmuo, ypač integruotose gairėse, valstybių narių nacionalinėse reformų programose ir konkrečioms šalims pateiktose rekomendacijose, į kurias valstybės narės atsižvelgia vykdydamos reformas.
2020 m. Europos strategijoje išdėstyta ateinančio dešimtmečio Europos socialinės rinkos ekonomikos vizija, parengta atsižvelgiant į tris susijusias ir viena kitą papildančias prioritetines sritis: pažangus augimas, žinių ir inovacijų ekonomikos vystymas; tvarus augimas – mažai anglies dioksido išskiriančių technologijų, taupios ir konkurencingos ekonomikos skatinimas; integracinis augimas – didelio užimtumo ekonomikos, kuria užtikrinama socialinė ir teritorinė sanglauda, skatinimas. Pažanga siekiant šių tikslų bus vertinama remiantis penkiais pavyzdiniais pagrindiniais ES lygmens tikslais, pagal kuriuos valstybės narės bus paprašytos, atsižvelgdamos į savo pradinę padėtį, nusistatyti nacionalinius tikslus: 20–64 metų gyventojų užimtumas turėtų būti 75 proc., 3 proc. ES BVP turėtų būti investuojama į MTTP, turėtų būti pasiekti vadinamieji 20 x 20 x 20 klimato ir energetikos sričių tikslai, mokyklos nebaigusių asmenų turėtų būti ne daugiau kaip 10 proc., o 40 proc. jaunimo turėtų įgyti aukštojo mokslo laipsnį arba diplomą, o ant skurdo ribos gyvenančių asmenų turėtų sumažėti 20 mln.
Šiems tikslams pasiekti Europos Komisija (toliau – EK) siūlo 2020 m. Europos darbotvarkę, kurią sudaro kelios pavyzdinės iniciatyvos: „Inovacijų sąjunga“, „Judus jaunimas“, „Europos skaitmeninė darbotvarkė“, „Tausiai išteklius naudojanti Europa“, „Ekologiškam augimui skirta pramonės politika“, „Naujų įgūdžių ir darbo vietų kūrimo darbotvarkė“ ir „Europos kovos su skurdu veiksmai“. Pagal pastarąją iniciatyvą būtų siekiama užtikrinti ekonominę, socialinę ir teritorinę sanglaudą, kurios siekiama norint padėti neturtingiems ir socialiai
1 Europos Komisijos komunikatas „2020 m. Europa. Pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo strategija“. KOM (2010) 2020.
atskirtiems asmenims ir suteikti jiems daugiau galimybių aktyviai dalyvauti visuomenės gyvenime.
Kaip pažymėta Europos Tarybos rekomendacijose Lietuvai dėl Nacionalinės reformų 2012 m. programos ir Lietuvos konvergencijos 2012–2015 m. programos, daugiau nei trečdalis Lietuvos gyventojų patiria skurdo riziką ir ilgalaikę socialinę atskirtį – 2011 m. tai buvo aukščiausias rodiklis ES. Todėl greta socialinės paramos reformos, turėtų būti taikomos ir kitos priemonės, mažinančios skurdą, didinančios socialinę įtrauktį ir užtikrinančius tolygesnę socialinę bei ekonominę plėtrą ir didesnę ilgalaikę naudą socialinės naudos gavėjams. Ši rekomendacija ypač aktuali Lietuvos kaimo vietovių gyventojams, patiriantiems didesnę skurdo riziką nei miestiečiai. Kaip rodo statistiniai duomenys, Lietuvoje 2011 m. skurdo rizikos lygis2 iki socialinių išmokų, išskyrus pensijas, mieste sudarė 25,7 proc., kai tuo tarpu šis lygis kaimo vietovėse buvo 44,2 proc.
EK yra išdėsčiusi savo poziciją dėl rengiamos Partnerystės sutarties ir veiksmų programų, skirtų panaudoti 2014–2020 m. ES struktūrinę paramą Lietuvoje (toliau – EK pozicijos dokumentas)3. Kaip pažymėta EK pozicijos dokumente, ekonominė veikla Lietuvoje koncentruojasi Vilniaus apskrityje, kurioje sukuriamos BVP dydis vienam gyventojui, matuojant perkamosios galios standartu, 2008 m. sudarė beveik 95 proc. ES vidurkio, tuo tarpu vidiniai šalies išsivystymo netolygumai šalies viduje nuo 2000 m. iki 2008 m. nuolat augo, ypač kaimo vietovėse. Jei Vilniaus apskrityje sukuriamos BVP dydis vienam gyventojui, lyginant su ES vidurkiu, išaugo nuo 54 proc. 2000 m. iki 95 proc. 2008 m., tai prasčiausiai išsivysčiusių Lietuvos regionų augimo tempai buvo ne tokie įspūdingi, pvz., Tauragės ir Marijampolės apskrityse sukuriamos BVP vienam gyventojui, lyginant su ES vidurkiu, išaugo nuo 23 proc. iki 29 proc. ir atitinkamai nuo 28 proc. iki 37 proc. Todėl siekiant subalansuoto ekonominio Lietuvos ir šalies regionų augimo, norint sumažinti skurdą kaime, būtinas tolesnis ekonominės veiklos įvairinimas kaimo vietovėse.
2 Lietuvos statistikos departamentas, 2013, xxxx://xxx.xxxx.xxx.xx/xxx/xxxxx/xxxxxxxxxxx-xxxxxxxx- analize?portletFormName=visualization&hash=c9955a4d-837f-483a-b1eb-0c0abae6c3bb
3 Position of the Commission Services on the development of Partnership Agreement and programmes in LITHUANIA for the period 2014-2020 xxxx://xx.xxxxxx.xx/xxxxxx0000/xxxxxx-xx-xxxxxx/xxxxxxx- specificrecommendations/
Vertinant Lietuvos pažangą dėl nacionalinių tikslų pasiekimo galimybes pagal „Europa 2020“, nustatyti esminiai trūkumai mokslinių tyrimų ir inovacijų srityje, didinant energijos efektyvumą, užimtumą ir mažinant skurdą. Strategijoje „Europa 2020“ nustatytas tikslas – sumažinti žmonių, patiriančių skurdą ar skurdo atskirtį, 20 milijonų visoje ES, lyginant su 2008 m. lygiu. Lietuvai yra iškeltas nacionalinis tikslas iki 2020 m. sumažinti patiriančių skurdą ar skurdo atskirtį žmonių skaičių nuo 1 109 000 (2010 m.) iki 814 000.
Tebeaugantis skurdas, socialinė atskirtis ir pajamų netolygumas Lietuvoje išlieka vienu pagrindinių iššūkių, nes šalis patenka tarp 4 didžiausią skurdą, socialinę atskirtį patiriančių ir pajamų netolygumus turinčių ES šalių. Skurdo mažinimas, ypač kaimo vietovėse, ir išliekantys teritoriniai netolygumai – vieni didžiausių iššūkių Lietuvai.
Galimybes įveikti minėtus iššūkius skurdo ir socialinių bei ekonominių skirtumų mažinimo srityse Lietuvai suteiktų ES sanglaudos politikos įgyvendinimas, panaudojant 2014–2020 m. ES struktūrinę paramą. ES Sanglaudos politika yra skirta mažinti ekonominius, socialinius ir teritorinius skirtumus tarp Europos regionų pagal Sutarties 174 straipsnį ir prisidėti prie strategijos „Europa 2020“ įgyvendinimo, o šios politikos tikslai apima investicijas į ekonominį augimą ir darbo vietų kūrimą, taip pat teritorinį Europos bendradarbiavimą.
ES struktūrinė parama būtų svarbus instrumentas, siekiant susitvarkyti su pagrindiniais Lietuvai tenkančiais iššūkiais ir galimybė šaliai prisidėti prie strategijos „Europa 2020“ įgyvendinimo.
Naujo 2014–2020 m. laikotarpio ES struktūrinė parama, apimanti paramą iš Europos regioninės plėtros fondo (toliau – ERPF), Sanglaudos fondą (toliau – SaF), Europos socialinio fondo (toliau – ESF), Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (toliau – EŽŪFKP) ir Europos jūrų ir žuvininkystės fondo (toliau – EJŽF), būtų investuojama pagal 11 tematinių tikslų:
1) mokslinių tyrimų, technologinės plėtros ir inovacijų skatinimas;
2) informacinių ir ryšių technologijų prieinamumo, naudojimo didinimas ir kokybės gerinimas;
3) MVĮ, žemės ūkio sektoriaus (EŽŪFKP) bei žuvininkystės ir akvakultūros sektoriaus (EJRŽF) konkurencingumo didinimas;
4) perėjimo prie mažai anglies dioksido į aplinką išskiriančių technologijų ekonomikos visuose sektoriuose rėmimas;
5) prisitaikymo prie klimato kaitos, rizikos prevencijos ir valdymo skatinimas;
6) aplinkosauga ir išteklių naudojimo veiksmingumo skatinimas;
7) tvaraus transporto skatinimas ir kliūčių pagrindinėse tinklo infrastruktūros dalyse šalinimas;
8) užimtumo skatinimas ir darbo jėgos judumo rėmimas;
9) socialinės įtraukties skatinimas ir kova su skurdu;
10) investicijos į švietimą, įgūdžius ir mokymąsi visą gyvenimą;
11) institucinių pajėgumų stiprinimas ir veiksmingas viešasis administravimas.
Kaip rodo patirtis, tematinė koncentracija įgalina padidinti viešųjų intervencijų ir viešųjų lėšų panaudojimo efektyvumą, pasiekiant kritinę masę ir pasiekiant realų poveikį (kokybinį pokytį) regionų socialinėje ir ekonominėje situacijoje. EK pasiūlyti tolesnio investavimo prioritetai atitinka iššūkius, su kuriais susiduria Lietuva. Tarp EK siūlomų 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos investavimo prioritetų yra pastangos jautriausias visuomenės grupes integruotai įtraukti į darbo rinką, kova su skurdu ir socialine atskirtimi. Šis ES struktūrinės paramos panaudojimo prioritetas taip pat turėtų apimti netolygumų tarp miesto ir kaimo vietovių mažinimą, naudojant integruotą finansavimą, kovą su skurdu, pasinaudojant vietos bendruomenių plėtros strategijomis arba remiant nedidelės apimties vietinės infrastruktūros plėtrą kaimo vietovėse, siekiant pagyvinti šias vietoves ir atskleisti jų ekonominį potencialą. Nauju programavimo laikotarpiu kovai su skurdu ir siekiant mažinti skirtį tarp miesto ir kaimo vietovių, kitoms teritorinėms ir vietos problemoms spręsti EK siūlo naudoti „iš apačios į viršų“ principu pagrįstą instrumentą – teritorines plėtros iniciatyvas, kurias įgyvendintų mažos bendruomenės, apimančios vietos valdžią, NVO, ekonominius bei socialinius partnerius ir gali būti finansuojama iš ERPF, ESF, EŽŪFKP ir EJŽF – tai būtų itin naudinga Lietuvai, nes 2007–2013 m. buvo skirtos nemažos lėšos iš EŽŪFKP pagal LEADER iniciatyvą vietos bendruomenių plėtrai ir jų plėtros strategijoms parengti, o 2014–2020 m. laikotarpiu šią paramą numatoma dar padidinti. Todėl teritorinių plėtros iniciatyvų finansavimas iš ESF ar ERPF prisidėtų prie kompleksinio ir integruoto kaimo vietovių plėtojimo, skurdo ir socialinės atskirties kaimo vietovėse mažinimo.
EK siūlomas paramos panaudojimo Lietuvoje prioritetas, skirtas maksimaliai panaudoti darbo jėgos potencialą, sietųsi su 9 tematiniu tikslu „Socialinės įtraukties skatinimas ir kova su skurdu“, kurio įgyvendinimas būtų finansuojamas iš ERPF bei ESF ir būtų fokusuotas į specifinius šalies poreikius šioje srityje:
1) siekiant mažinti regioninius netolygumus būtų skatinamos ir remiamos vietos užimtumo iniciatyvos, darbo vietų kūrimas ir ekonominės veiklos įvairinimas kaimo vietovėse (pradedančiųjų įmonių ir ne žemės ūkio veikla užsiimančių MVĮ rėmimas);
2) siekiant mažinti išsivystymo netolygumus tarp miesto ir kaimo, būtų remiamos investicijos į nedidelės apimties vietos infrastuktūrą ir viešąsias paslaugas – tai įgalintų padidinti vietos bendruomenių viešųjų paslaugų prieinamumą ir pagerinti gyvenimo kokybę kaimo vietovėse.
Kadangi tematinių tikslų būtų siekiama per ES reglamentuose (projektuose) nustatytų investicinių prioritetų įgyvendinimą, tai ekonominės veiklos diversifikavimas kaimo vietovėse galėtų būti realizuojamas per 9 tematinio tikslo 2 investicinį prioritetą „Parama fiziniam, ekonominiam ir socialiniam nepasiturinčių miestų ir kaimų bendruomenių atnaujinimui“ (ERPF) ir 9 investicinį prioritetą „Bendruomenės inicijuojamų vietos plėtros strategijų įgyvendinimas“ (ESF). Taigi dviejų fondų naudojimas leistų įgyvendinti kompleksines, integruotas ar viena kitą papildančias veiklas, kurios pagal reglamentų reikalavimus anksčiau turėjo būti finansuojamos atskiromis priemonėmis ir projektais.
2012 m. lapkričio 28 d. LR Vyriausybė patvirtino 2014–2020 m. Nacionalinę pažangos programą (toliau – NPP), kurioje, atsižvelgiant į ilgalaikės strategijos „Lietuva 2030“ ilgalaikius tikslus ir prioritetus, nustatomos ilgalaikių valstybės prioritetų įgyvendinimo kryptys, numatomas ES finansinės paramos panaudojimas ilgalaikiams valstybės prioritetams įgyvendinti. Šioje programoje didelis dėmesys skiriamas šalies regionų plėtrai, esminės regioninės politikos gairės NPP nustatomos kaip šios programos horizontalusis prioritetas
„Regioninė plėtra“.
„Regioninės plėtros“ prioritetas apima uždavinius, susijusius su savivaldybių kompetencija, investicijomis į savivaldybėms priklausančią infrastruktūrą, kurios bus planuojamos regionų
lygiu. Taip pat numatyta remti regioninės ir vietinės svarbos bendruomenines iniciatyvas ir taikyti tiesiogines intervencijas sprendžiant specifines gyvenamųjų vietovių problemas. Bendrai horizontaliajam prioritetui „Regioninė plėtra“ numatyta skirti ne mažiau kaip 20 proc. visos Lietuvai tenkančios ES ir kitos tarptautinės paramos (palyginimui – 2007–2013 m. per regionų plėtros tarybas buvo paskirstoma apie 7 proc. visos Lietuvai tenkančios ES paramos, likusios lėšos buvo planuojamos centralizuotai).
Prioriteto „Regioninė plėtra“ pagrindinis tikslas – užtikrinti tolygią, tvarią ir į skirtumų mažinimą orientuotą regionų plėtrą. Jis apjungia du nacionalinės regioninės politikos tikslus
– užtikrinti tolygią ir tvarią regionų plėtrą ir didinti teritorinę sanglaudą (mažinti išsivystymo skirtumus) regionuose.
Siekiant tolygios ir tvarios regionų plėtros, būtinas įvairių socialinių, ekonominių ir valdymo problemų sprendimas. Demografiniai ir socialiniai iššūkiai, tokie kaip gyventojų senėjimas ir emigracija taip pat skirtingu mastu pasireiškia įvairiuose šalies regionuose ir verčia spręsti specifinius uždavinius, siekiant artimų gyvenamosios aplinkos ir viešųjų paslaugų kokybės standartų visoje Lietuvos teritorijoje. Tai sudėtinga užduotis, reikalaujanti suderintų veiksmų iš valstybės institucijų, efektyvaus koordinavimo ir aktyvaus pačių regionų įsitraukimo į plėtros planavimo procesus. Koordinavimo nacionaliniu lygiu problemas bus siekiama spręsti įtraukiant visas suinteresuotas institucijas įgyvendinant vieningą strateginį dokumentą – tarpinstitucinį veiklos planą, – tuo tarpu regionų plėtros taryboms deleguojami įgaliojimai sudaryti kiekvieno regiono viešųjų investicijų derinį (paketą), leidžiantį atskirų sektorių problemas spręsti kartu.
Valstybės investicijos pagal NPP bus koncentruojamos į šias pagrindines sritis:
• viešojo valdymo tobulinimas savivaldybėse;
• bazinės, vietos bendruomenėms svarbios infrastruktūros modernizavimas, aplinkos gerinimo ir aplinkos apsaugos priemonių diegimas;
• viešųjų paslaugų kokybės ir prieinamumo didinimas;
• aktyvumo ir saviraiškos skatinimas, bendruomenių ir nevyriausybinių organizacijų įtraukimas į socialinių, ekonominių problemų sprendimą.
Teritorinės sanglaudos regionuose didinimo tikslo siekti padės miestų, miestelių ir kaimo vietovių integruotas vystymas, išnaudojant jų turimą potencialą, integruotai sprendžiant socialines (nedarbo, migracijos, socialinės atskirties), ekonomines (neefektyvaus, nesubalansuoto ūkio) ar aplinkosaugines (pavyzdžiui, oro, grunto, vandens ir vizualinės taršos problemos, kylančios dėl transporto ar apleistų pramoninių objektų). Numatomi valstybės intervenciniai veiksmai šiose teritorijose:
• nepatraukliose ar apleistose didžiųjų miestų dalyse (mikrorajonuose), kurios riboja viso miesto ekonominio augimo ir konkurencingumo galimybes ir kuriose formuojasi socialinių patologijų, nusikalstamumo, taršos židiniai;
• mažesniuosiuose miestuose (savivaldybių centruose ir kituose miestuose), kurie susiduria su nepakankamo užimtumo, mažo ekonominio, socialinio ir fizinio aktyvumo bei emigracijos problemomis, kylančiomis dėl nepakankamo gyvenamosios ir investicinės aplinkos patrauklumo;
• kaimo vietovėse, kuriose dažnai trūksta viešosios infrastruktūros ir viešųjų paslaugų, ypač reikšmingų bendruomenių socialinei ir kultūrinei veiklai plėtoti.
Teritorinės sanglaudos regionuose didinimo būtų siekiama per NPP 2 prioriteto „Veikli ir solidari visuomenė“ ir per NPP 3 prioriteto „Ekonominiam augimui palanki aplinka“ tikslų ir uždavinių įgyvendinimą.
NPP 2 prioriteto „Veikli ir solidari visuomenė“ 2.2.1 uždavinys „Gerinti bendruomenių veiklos sąlygas“ būtų įgyvendinamas šiomis kryptimis:
1) sukurti sąlygas ir palaikyti mechanizmus, skatinančius bendruomeninių organizacijų plėtrą (teisinės sąlygos, geroji patirtis, mentorystė, finansavimas ir kita);
2) gerinti sąlygas teikti bendruomenių iniciatyvas ir joms dalyvauti sprendžiant vietos reikalus;
3) remti bendruomenių iniciatyvas, skirtas vietos plėtros strategijoms įgyvendinti, vietos socialinėms, visuomenės sveikatos, ekonominėms ar kultūrinėms problemoms spręsti;
4) teikti paramą bendruomenėms, užtikrinančioms veiksmingą pagalbą socialiai pažeidžiamoms grupėms ir jų integraciją į bendruomenės gyvenimą;
5) įtraukti vietos bendruomenes ir privačių kultūros paveldo objektų savininkus prižiūrėti ir tvarkyti kultūros paveldo objektus, efektyviai juos pritaikyti kultūrinėms ir socialinėms reikmėms;
6) remti mažąsias iniciatyvas – nedidelės apimties projektus, skirtus ugdyti bendruomeninę lyderystę;
7) remti visuomeninių organizacijų iniciatyvas ir bendradarbiavimą su kultūros įstaigomis.
Toks NPP uždavinio įgyvendinimo krypčių pasirinkimas pagrįstas kitų šalių ir Lietuvos patirtimi, kuri rodo, kad bendruomenės kultūrines ir socialines vietos problemas neretai sprendžia gerokai veiksmingiau nei valstybinės institucijos. Įgyvendinant šį uždavinį, siekiama skatinti bendruomenes dalyvauti sprendžiant vietos reikalus ir teikti veiksmingą pagalbą pažeidžiamoms visuomenės grupėms, aktyvinti gyventojus, organizuoti visuomeninį gyvenimą, spręsti socialines ir aplinkos problemas, integruoti socialinėje atskirtyje esančius gyventojus. Tam būtina plėtoti pagalbą bendruomenių veiklai, kurti ir įgyvendinti vietos plėtros strategijų priemones, sudarančias sąlygas spręsti lėšų naudojimo viešiesiems poreikiams tenkinti klausimus.
NPP 3 prioriteto „Ekonominiam augimui palanki aplinka“ 3.4.2. uždavinys „Gerinti kaimo vietovių gyvenamąją aplinką (kompleksinis kaimo vietovių vystymas ir plėtra)“ būtų įgyvendinamas šiomis kryptimis:
1) numatoma kompleksiškai atnaujinti 1–6 tūkst. gyventojų turinčių miestų (išskyrus savivaldybių centrus), miestelių ir kaimų (tarp jų ir esančių saugomose teritorijose) bendruomeninę ir viešąją infrastruktūrą, naudoti jų socialinį, kultūrinį ir gamtinį potencialą darniai gyvenamosios aplinkos plėtrai (derinant URBAN tipo priemonę ir kaimo plėtros politikos priemones);
2) remti kaimo atnaujinimą ir plėtrą – pagerinti mažiau kaip 1 tūkst. gyventojų turinčių miestų, miestelių ir kaimų (iki 1 tūkst. gyventojų) (tarp jų ir esančių saugomose
teritorijose) bendruomeninę ir viešąją infrastruktūrą, naudoti jų socialinį, kultūrinį ir gamtinį potencialą darniai gyvenamosios aplinkos plėtrai ir gyvybingumui palaikyti.
Kadangi rengiamos naujos veiksmų programos panaudojant 2014–2020 m. ES struktūrinę paramą Lietuvoje neišvengiamai bus pagrįstos NPP prioritetais ir uždaviniais, rengiant pasiūlymus dėl teritorinės sanglaudos Lietuvoje didinimo ir rengiant konkrečius pasiūlymus dėl kaimo vietovių ūkinės veiklos įvairinimo galimybių 2014–2020 m. būtina atsižvelgti į susijusius NPP uždavinius ir jų įgyvendinimo kryptis. Pažymėtina, kad pagal ES reglamentų nuostatas įgyvendinant NPP 2.2.1 uždavinį „Gerinti bendruomenių veiklos sąlygas“, galėtų būti naudojamos Europos socialinio fondo (ESF) lėšos, o įgyvendinant NPP 3.4.2 uždavinį
„Gerinti kaimo vietovių gyvenamąją aplinką (kompleksinis kaimo vietovių vystymas ir plėtra)“
– ERPF lėšos.
Lietuvoje didžiausią skurdo riziką patiria kaimo vietovių gyventojai. Lietuvoje skurdo rizikos lygis kaime 2011 metais siekė 30,7 proc. ir buvo 2,4 karto didesnis lyginant su didžiaisiais šalies miestais. Kiek geresnė, tačiau taip pat sudėtinga situacija mažų ir vidutinių miestų grupėje, skurdo rizikos lygis čia siekė 17,9 proc. Lyginant su kitomis gyvenamųjų vietovių grupėmis, kaimo vietovės sparčiausiai sensta dėl nepakankamos natūralios gyventojų kaitos (-5,6 tūkstančiui gyventojų). Intensyvi gyventojų, pirmiausia jaunimo, migracija iš kaimiškųjų ir atokių regionų mažina galimybes juose plėtoti modernią infrastruktūrą ir teikti paslaugas. Tikėtina, kad visoje šalyje, tačiau labiausiai – demografiškai seniausiose kaimo teritorijose augs sveikatos, socialinių paslaugų vyresnio amžiaus žmonėms poreikis, mažėjant vaikų – augs švietimo infrastruktūros išlaikymo kaštai, ir ši infrastruktūra turės būti išnaudojama efektyviau. Mažėjant gyventojų, neišvengiamai turės būti optimizuojamas ir kitų viešąsias paslaugas teikiančių įstaigų tinklas, todėl vienas svarbiausių uždavinių bus išlaikyti balansą tarp nacionalinio lygmens ir regioninei plėtrai keliamų tikslų – kokybės bei prieinamumo ir nepadidinti, ypač atokesnių teritorijų gyventojų socialinės atskirties. Geriau išnaudojant teritorijų potencialą taip pat būtina įtraukti į darbo rinką buvusias neaktyvias visuomenės grupes.
Kita vertus, kaimo vietovėse paprasčiau išnaudoti vietos bendruomenės potencialą – gyventojai labiau susitelkę, palaiko ryšius, todėl tam tikras vietos plėtros problemas yra pajėgūs spręsti kartu. Kaip santykinis kaimo vietovių privalumas vertintina ir patrauklesnė gamtinė aplinka.
Todėl rengiamame Lietuvos 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos veiksmų programos projekte (toliau – 2014–2020 m. VP) yra numatyta, kad 9 tematinio tikslo „Socialinės įtraukties skatinimas ir kova su skurdu“ būtų siekiama per investicinį prioritetą „Parama fiziniam, ekonominiam ir socialiniam nepasiturinčių miestų ir kaimų bendruomenių bei vietovių atnaujinimui. (ERPF)“. Šis investicinis prioritetas taip pat prisidės prie strategijos
„Europa 2020“ prioriteto „Integracinis ekonomikos augimas“ įgyvendinimo. Pažymėtina, kad kaimo vietovių, kuriose gyvena iki 1 tūkst. gyventojų, atnaujinimui, verslui kaimo vietovėse skatinti bendruomeninei ir kitai veiklai vykdyti ES parama galėtų būti teikiama per EŽŪFKP.
5. VERTINIMO METODIKOS APRAŠYMAS
Vertinimą atlikti siūlomi vertinimo metodai buvo pasirinkti atsižvelgiant į jo pobūdį, suformuluotus vertinimo tikslus, uždavinius bei klausimus ir būtinybę tarpusavyje suderinti įvairius vertinimo metodus, siekiant objektyvumo, nuoseklumo ir išvadų pagrįstumo, o taip pat norint parengti kokybiškas, praktiškai pritaikomas rekomendacijas.
Todėl pasiūlyta vertinimo metodų visuma, pvz., kompleksinis pirminių ir antrinių informacijos šaltinių naudojimas atliekant statistinę, palyginamąją ir turinio analizę, informacijos šaltinių, anksčiau atliktų tyrimų analizę, interviu, pristatymą, „minčių lietaus“ („“) metodą ir ekspertų vertinimą / ekspertų viešą diskusiją (ekspertų panelį). Tai sudarė nuoseklų vertinimo pagrindą, kuriame naudojami metodai buvo tinkamai suderinti, nes buvo galima remtis objektyviais ir nešališkais duomenimis ir faktais iš įvairių informacijos šaltinių, o naudojant pusiau struktūruotą interviu buvo galima identifikuoti gilumines priežastis, problemas ir veiksnius, kurių nebuvo galima nustatyti iš statistinių duomenų. Vertinimo eigoje pirmiausia kiekybiniais metodais buvo surinkama ir išanalizuojama informacija bei duomenys, kurie leido daryti pirmines prielaidas, toliau buvo naudojami kokybiniai metodai, kuriais tikrinamos pirminės prielaidos, nustatomos giluminės priežastys ir veiksniai. Įvairiais pjūviais ir metodais nagrinėjant duomenis ir informaciją, gautus iš tų pačių informacijos šaltinių, buvo užtikrintas
vertinimo metodų tarpusavio suderinamumas ir sudarė prielaidas pateikti pagrįstas ir argumentuotas išvadas.
Nustatant priežastis, galėjusias turėti įtakos pasiektiems priemonės įgyvendinimo rezultatams, šių rodiklių tinkamumą priemonės stebėsenai ir SSVP prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos potencialo išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ tikslui pasiekti, buvo naudoti tokie kiekybiniai metodai kaip pirminių ir antrinių informacijos šaltinių analizė ir duomenų surinkimas iš jų, statistinė analizė, palyginamoji analizė: buvo surinkti duomenys apie rodiklius, nustatytas planines ir faktiškai pasiektas šių rodiklių reikšmes, jų koreliaciją su įgyvendinamų ir baigtų projektų skaičiumi, su patvirtintos, skirtos ir faktiškai panaudotos (išmokėtos) paramos apimtimis, su projektuose vykdytomis veiklomis. Toliau buvo naudojami kokybiniai metodai, tokie kaip turinio analizė,
„minčių lietus“, pusiau struktūruotas interviu ir ekspertų vieša diskusija, kurie leido įvertinti priemonės stebėsenai nustatytų rodiklių tinkamumą, jų pasiekimo lygį (priemonės rezultatyvumą) ir galimą poveikį priemonės įgyvendinimui dariusias priežastis ir veiksnius. Taip pat naudojant statistinius duomenis ir informaciją, pusiau struktūruotus interviu, ekspertų viešą diskusiją buvo įvertinta, kaip priemonės rezultatai prisidės prie vietos potencialo panaudojimo ūkio plėtrai, pvz., buvo nustatyta, kad priemonės įgyvendinimas labiau prisideda prie gyvenimo kokybės kaimo vietovėse ir mažuose miesteliuose gerinimo ir žmogiškųjų išteklių sulaikymo, nei prie privačių investicijų pritraukimo ar verslo plėtojimo plačiu mastu, kaip buvo tikėtasi.
Priemonei įgyvendinti skirtų lėšų pakankamumas buvo vertintas keliais aspektais: ar lėšos paskirstomos (panaudojamos) gana sparčiai, koks yra prašomos ir numatytos paskirstyti paramos apimčių santykis. Taip pat lėšų pakankamumas buvo vertintas kokybiniais metodais, pvz., naudojant interviu, kurio metu respondentai išsakė savo nuomonę ir pateikė informacijos apie įvairias patirtis vykdant skirtingus projektus. Kartu pasitelkus ekspertų viešą diskusiją buvo identifikuoti kiti lėšų pakankamumą lemiantys veiksniai, tokie kaip reikalavimai dėl savivaldybių nuosavo indėlio į projekto finansavimą dydžio, kiti lygiagrečiai savivaldybių įgyvendinami projektai (administravimo išteklių išlaidos ir būtinybė bendrai finansuoti kitus projektus), savivaldybių administracijų deklaruojamas lėšų poreikis visiems
objektams ar infrastruktūrai sutvarkyti, vietinės ir bendruomeninės infrastruktūros nusidėvėjimas, migracijos įtaka ir pan.
Vertinant priemonės aprašyme nustatytų remtinų veiklų tinkamumą ir jų vyravimą konkrečiuose regionuose įgyvendinamuose projektuose, pirmiausia buvo analizuojama remtinų veiklų aprėptis skirtinguose projektuose (kaip dažnai viename projekte buvo pasirenkamos vykdyti vienos ar kitos remtinos veiklos, ar visuose regionuose buvo projektų su skirtingomis vykdomomis veiklomis, kaip tai priklausė nuo vietovės dydžio pagal gyventojų skaičių). Remtinų veiklų tinkamumas taip pat buvo įvertintas projektų vykdytojų požiūriu ir pasitelkus ekspertų viešą diskusiją.
Planuojamas priemonės poveikis regioninei plėtrai buvo vertintas naudojant kiekybinius metodus (pirminių ir antrinių informacijos šaltinių analizė ir duomenų surinkimas iš jų, statistinė analizė, lyginamoji analizė), kuriais buvo siekiama įvertinti galimus regioninės plėtros pasikeitimus ir šių pokyčių išraiškas bei reikšmes. Naudojant kokybinius metodus (turinio analizė, „minčių lietaus“, pusiau struktūruoti interviu, ekspertų vieša diskusija), buvo vertinama, ar priemonės įgyvendinimas darys poveikį, kuo tai pasireikš, prie kurių nacionalinės regioninės politikos tikslų ir uždavinių priemonės įgyvendinimas labiausiai prisidėjo (prisidės).
Nustatant galimus ES struktūrinės paramos pagal priemonę, skirtą ūkinės veiklos įvairinimui kaimo vietovėse, ir kaimo plėtros projektams prioritetus, tikslus, uždavinius, galimus specialiuosius atrankos kriterijus, potencialius įvairių lygmenų (prioriteto, priemonės) pažangos vertinimo rodiklius, siektiną rezultatą ir poveikį 2014–2020 m. laikotarpiui ir pagal priemonę, skirtą kaimo plėtros projektams, skiriamo finansavimo dydį ar maksimalią projekto vertę (paramos projektui vertę), buvo pasitelkti tokie metodai kaip pirminių ir antrinių informacijos šaltinių analizė ir duomenų surinkimas iš jų, turinio analizė, „minčių lietaus“ metodas, fokusuotos grupės metodas ir ekspertų vieša diskusija. Didelis dėmesys buvo skirtas ES ir Lietuvos strateginių, reglamentuojančių dokumentų ar jų projektų turinio analizei (pvz., strategijai „ES 2020“, strategijai „Lietuva 2030“, Nacionalinei pažangos programai), o taip pat su šio vertinimo įvairiais aspektais susijusių jau atliktų vertinimų,
tyrimų, studijų analizei ir pirminių pasiūlymų dėl ES struktūrinės paramos panaudojimo Lietuvoje 2014–2020 m. pagal veiksmų programą ir pagal Kaimo plėtros programos 2014– 2020 m. gaires, pagal kurias numatoma skirti paramą iš EŽŪKPF.
Nustatant ES paramos planavimo, administravimo, projektų įgyvendinimo pamokas, priemonės įgyvendinimo laikotarpiu buvo naudojami tokie metodai kaip pirminių ir antrinių informacijos šaltinių analizė ir duomenų surinkimas iš jų, turinio analizė, pusiau struktūruotas interviu su fokusuota grupe ir ekspertų vieša diskusija. Siekiant atsakyti į šio vertinimo klausimą, pagrindinis dėmesys buvo skirtas jau atliktų vertinimų analizei (pvz., ES struktūrinės paramos poveikio vietinei ir urbanistinei plėtrai vertinimas Lietuvos 2007–2013
m. ES struktūrinės paramos panaudojimo strategijos ir ją įgyvendinančių veiksmų programų indėlio siekiant strategijos „Europa 2020“ tikslų vertinimas, ES struktūrinės paramos administravimo sistemos efektyvumo vertinimas, Viešųjų pirkimų poveikio ES struktūrinės paramos panaudojimo efektyvumui vertinimas, 2007–2013 m. ES struktūrinės paramos finansavimo takoskyrų vertinimas) ir interviu su fokusuota grupe, kadangi tik kokybinio pobūdžio metodai įgalina nustatyti šias pamokas. Apibendrinti kokybinio vertinimo metu gauti pirminiai rezultatai buvo pateikti ekspertų viešai diskusijai įvertinti ir parengti išvadas bei rekomendacijas.
Detalesnis vertinimo metodikos aprašymas pateikiamas 4 priede „Vertinimo metodologija“.
6. VERTINIMO ANALIZĖ
Vertinimo klausimų analizė
Siekiant įgyvendinti šio vertinimo uždavinius – įvertinti priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ rezultatyvumą ir poveikį 2007– 2013 ES struktūrinės paramos laikotarpiu ir nustatyti priemonės tęstinumo bei didesnio poveikio galimybes 2014–2020 metų laikotarpiu, pateikti vertinimo išvadas ir rekomendacijas ateinančiam ES struktūrinės paramos laikotarpiui – vertinimu buvo siekiama atsakyti į šiems uždaviniams suformuluotus konkrečius vertinimo klausimus.
1 vertinimo klausimas: Priežastys, turinčios ar galinčios turėti įtakos priemonės įgyvendinimo rezultatų pasiekimui.
Vertinant priemonės „Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ rezultatyvumą ir poveikį, būtina atsižvelgti į priemonės pasiektų rodiklių lygį (reikšmes), palyginti šias reikšmes susiejant su pagrindinėmis remiamomis veiklomis projektuose panaudotos paramos lygiu.
Kaip jau buvo minėta, priemonės rodiklių reikšmių pasiekimas aiškiai koreliuoja su baigtų įgyvendinti projektų skaičiumi ir faktiškai panaudota parama: baigta įgyvendinti apie trečdalį projektų, pagal juos panaudota apie ketvirtadalis paramos, o faktiškai pasiektų rodiklių lygis priklausomai nuo rodiklio svyruoja nuo 8 proc. iki 79 proc., palyginus su veiksmų programoje (toliau – VP) priemonei nustatytomis reikšmėmis (4 pav.).
Kaip matyti, rodiklių reikšmių pasiekimas yra nevienodas. Jei pagal rezultato rodiklį „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ pasiekta 79 proc. reikšmės, palyginus su suplanuotomis VP reikšmėmis, pagal produkto rodiklį „Kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“ rodiklio reikšmių pasiekimas sudaro 76 proc. reikšmės, palyginus su suplanuotomis VP reikšmėmis, o pagal rezultato rodiklį „Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“ reikšmės pasiekimas sudaro tik apie 8 proc. Tokius netolygumus tarp skirtingų rodiklių galima paaiškinti tokiomis priežastimis:
1) baigti arba yra įgyvendinami projektai, kuriuose daugiau nei vienoje kaimo gyvenamojoje vietovėje tvarkoma viešoji aplinka, todėl net esant tik 33 proc. baigtų projektų, šis rodiklis yra daug didesnis nei baigtų projektų skaičius (68 projektai);
2) atsižvelgiant į PFSA nustatytus reikalavimus, viename projekte vykdoma keletas susijusių veiklų, todėl neišvengiamai nemaža dalis visų vykdomų ar baigtų vykdyti projektų yra skirti kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtrai;
3) privačios investicijos pritraukiamos praėjus didesniam laiko tarpui nei projekto pabaiga ir ilgiau, palyginus su rodiklio reikšmės pasiekimu pagal rezultato rodiklį
„Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“, kurį galima išmatuoti iš karto pasibaigus projektui, o kai kada – dar įgyvendinant projektą, kai tame pačiame projekte tvarkoma ir skirtingais etapais baigiama tvarkyti daugiau nei vienas infrastruktūros objektas. Tas pats taikytina ir dėl produkto rodiklio „Kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“ reikšmės pasiekimo, nes rodiklio reikšmės pasiekiamos iš karto baigus įgyvendinti projektą;
4) rezultato rodiklio „Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“ pasiekiamos reikšmės nebepriklauso nuo projekto vykdytojo veiksmų ir valios, nes sutvarkyta viešoji aplinka ir projektai, kuriuose buvo plėtota bendruomeninė ir viešoji infrastruktūra, susijusi su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu netiesiogiai, tik sudaro prielaidas pritraukti privačių investicijų, tačiau konkrečioje vietovėje ir šalyje jos dar priklauso nuo kitų išorės veiksnių, kurių projekto vykdytojai negali kontroliuoti, pvz., mokestinė, reguliacinė aplinka, sezoniškumas, leidimų ar licencijų išdavimas / suteikimas, teritorinių planavimo dokumentų tvirtinimas, bankų politika verslo atžvilgiu, demografiniai pasikeitimai ir pan. Be to, nuo paramos pagal priemonę planavimo, įgyvendinimo ir užbaigimo praėjo keleri metai ir per tą laiką įvyko kitų pasikeitimų aplinkoje, šalies ekonominėje ir socialinėje būklėje, todėl ne visos darytos prielaidos dėl privačių investicijų pasikeitimo pasitvirtino. Apie tai patvirtino ir kokybinio vertinimo rezultatai – 33 proc. respondentų manė, kad privačios investicijos visiškai nesusijusios su sutvarkyta aplinka, bendruomenės veikla ir jai skirta infrastruktūra, o 25 proc. buvo įsitikinę, kad privačių investicijų mastas bus labai mažas ir apsiribos renginių organizavimo verslu, amatais, mugėmis, sezoninėmis laisvalaikio paslaugomis;
5) apie du trečdalius projektų vis dar vykdoma, todėl rodiklių reikšmių pasiekimas pagal baigtų projektų skaičių ir panaudotos paramos dalį nuo pagal priemonę suplanuoto paramos dydžio vertintinas kaip geras, nes jau 76–79 proc. suplanuotų reikšmių pagal rodiklius, esant 33 proc. baigtų projektų ir 58 proc. panaudotos paramos pagal
priemonę ir 26 proc. priemonės paramos panaudota baigtuose projektuose (išskyrus rezultato rodiklį „Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“);
6) projektų vykdytojų nuomone, vienos labiausiai projekto įgyvendinimą ir projekto rezultatų siekimą trukdančių priežasčių buvo išskirtos –
a. techninio projektavimo problemos (klaidos, vėlavimas, nekokybiškai atliktas techninis projektas, būtinybė gaišti laiką šio projekto klaidoms taisyti (50 proc. respondentų),
b. ilgos viešųjų pirkimų procedūros (54 proc.),
c. labai ilgas paraiškų vertinimas CPVA, ilgas derinimas (viešųjų pirkimų dokumentų, projekto pakeitimų) (38 proc.),
d. per didelis biurokratizmas, buvo reikalaujama pernelyg daug popierinių dokumentų, pažymų ar duomenų, kurie CPVA laisvai prieinami elektroniniu pavidalu (25 proc.),
e. nuosavo indėlio finansavimo trūkumas, per didelės netinkamomis pripažintos išlaidos, per daug veiklų buvo netinkamos finansuoti, bet būtinos projektui įgyvendinti (50 proc.).
7) projektų vykdytojų požiūriu vienos labiausiai projekto įgyvendinimą ir projekto rezultatų pasiekimą padedančių veiksnių buvo išskirti –
a. xxxxx xendradarbiavimas su projektų vadybininku CPVA (21 proc.),
b. savivaldybės darbuotojų patirtis (17 proc.).
Kaip parodė interviu su fokusuotos grupe rezultatai, respondentai palankiai vertino rodiklių
„Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ ir „Kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“ naudojimą, norint įvertinti pokyčius kaimo vietovių ir mažų miestelių bendruomeninėje ir viešojoje infrastruktūroje, gyvenamojoje
aplinkoje ir prielaidų atsirasti įvairiai ūkinei veiklai kaimo vietovėse. Vietos bendruomenių nuomone tiek kaimo vietovių, tiek projektų skaičius parodo, kad dabar jų gyvenamojoje vietovėje gyventi gražiau, jaukiau, yra kur praleisti laisvalaikį, burtis bendruomenei, atsirado galimybės organizuoti bendrus renginius ar tiesiog bendrauti – tai stiprina bendruomenių socialinius ryšius. Gyvenamosios aplinkos kokybė yra svarbus vietovės socialinės ir ekonominės plėtros veiksnys. Socialinis poveikis, bendruomenių nuomone, pasireiškia glaudesniais žmogiškaisiais ryšiais, mažesniu nusikalstamumu, didesniu saugumu, didesne visų amžiaus grupių socialine įtrauktimi į bendras veiklas.
Kaip rodo ES struktūrinės paramos poveikio vietinei ir urbanistinei plėtrai vertinimo rezultatai4, dėl ES struktūrinės paramos investicijų pagerėjusi gyvenamoji aplinka ir kokybė turėjo teigiamos įtakos išlaikant ir pritraukiant kvalifikuotus žmogiškuosius išteklius. Todėl patraukli gyvenamoji aplinka sudaro prielaidas mažinti emigraciją, išlaikyti jaunimą kaimo vietovėse ir mažesniuose miesteliuose.
Interviu respondentai pažymėjo naują tendenciją, kurią, ekspertų nuomone, vertėtų stiprinti. Darbingo amžiaus gyventojai renkasi kaimo vietoves kaip gyvenamąją vietą, tačiau dirba arba pageidauja dirbti artimiausiame mieste ar rajono centre. Tai rodo pasikeitusį žmonių požiūrį į mobilumą, kurį galima išnaudoti formuojant policentristinį regioninės plėtros modelį dar platesniu lygmeniu nei plėtojant vien tik regioninius augimo centrus. Toks modelis leistų sumažinti socialinę atskirtį ir skurdą, nes darbo vietos būtų kuriamos ten, kur joms atsirasti yra daugiau galimybių, taip sulėtinant kaimo vietovių depopuliacijos ir senėjimo procesą.
Išanalizavus projektų vykdytojų pateiktą nuomonę tarp dažniausiai minimų priežasčių, trukdžiusių pasiekti numatytus projekto rezultatus ir neigiamai veikusių projekto įgyvendinimo veiklą, buvo paminėtos techninio projektavimo problemos, ilgos viešųjų pirkimų procedūros, ilgas paraiškų vertinimas ir dokumentų derinimas CPVA, per didelis biurokratizmas, per didelis popierinių dokumentų, pažymų ar duomenų naudojimas vietoj prieinamų dokumentų elektronine forma ir finansavimo trūkumą nuosavam indėliui į projektai.
4 ES struktūrinės paramos poveikio vietinei ir urbanistinei plėtrai vertinimas, UAB „BGI Consulting“, 2013.
Dauguma šių problemų būdingos visai ES struktūrinės paramos administravimo sistemai ir rekomendacijos dėl šios sistemos tobulinimo ne kartą buvo pateiktos5. Tarp tokių rekomendacijų buvo siūloma mažinti mažos vertės, „minkštųjų“ projektų administravimo kaštus standartizuojant intervencijas, ribojant leistinų veiklų ir išlaidų kategorijų įvairovę, plačiau taikant supaprastinimo priemones, pagrįstas tik supaprastintų kaštų taikymu (ypač tose veiksmų programų priemonėse, kuriose vyrauja smulkesni projektai), o projekto įgyvendinimas apimtų tik fiksuotus įkainius.
Kaip antai 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu Europos socialinio fondo lėšomis finansuojamuose projektuose paplito standartinio įkainio ar fiksuotos normos išlaidų pagrindimo būdų taikymas, tačiau ERPF ar Sanglaudos fondo (toliau – SaF) lėšomis finansuojamuose projektuose šie išlaidų pagrindimo būdai buvo taikomi retai. Todėl infrastruktūriniuose projektuose, ypač nedideliuose, iki 10 mln. Lt vertės, kur vykdomos sąlyginai standartizuotos veiklos (kaip buvo priemonės atveju – kelių, šaligatvių, apšvietimo sutvarkymas / įrengimas, parkų, suoliukų, pastatų rekonstrukcijos ar remonto darbai, kitos viešosios aplinkos tvarkymo darbai ir pan.), jau dabartiniu laikotarpiu buvo galima taikyti, pvz., remonto darbų, kelių tvarkymo (naujo tiesimo ar remonto) darbų įkainiams tokiems kaip pastato remonto 1 kv. m įkainis, 1 metro kelio / šaligatvio įrengimo / remonto įkainis ar kaina, remiantis jau turimomis duomenų bazėmis (pvz., Viešųjų pirkimų tarnyboje, Transporto investicijų direkcijoje, CPVA, UAB „Sistela“ kas ketvirtį viešai skelbiamais statybos
/ remonto / rekonstrukcijos darbų įkainiais, sąmatomis, kainomis). Taip pat buvo galima taikyti fiksuotos normos išlaidų pagrindimo būdą, pvz., iki tam tikros sumos teikiama parama už 1 kv. m (pastato, parko, paplūdimio ir pan.), už ilgio metrą (tam tikro pločio ir kokybės kelio, šaligatvio, tako, liepto, elektros / vandens / nuotekų tinklo ir pan.), už vieneto / paslaugos įsigijimą (apšvietimo stulpai, lexxxx, suoliukai, garso, apšvietimo / kita įranga ir pan.). Taip būtų išspręstos kelios problemos:
5 ES struktūrinės paramos administravimo sistemos efektyvumo vertinimas, VPVI, PPVI, 2013, xxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xx_xxxxxx_xxxxxx/xxxxxx/xx/xxxxxx/Xxxxxxxxxx_XXXX_Xxxxxxxx/Xxxxxxxxxx_0000 MVP/ES_strukturines_paramos_administravimo_sistemos_efektyvumo_vertinimas.pdf.
1) išvengta ilgai trunkančių ir specialių gebėjimų reikalaujančių viešųjų pirkimų procedūrų, apskundimų, būtų didesnės galimybės pasirinkti patikimesnius tiekėjus / rangovus;
2) didesnės paskatos projektų vykdytojams taupyti lėšas ir pasirinkti nebūtinai pigiausius, bet efektyvesnius sprendimus;
3) projektų vykdytojams būtų sumažintos galimybės piktnaudžiauti ir pirkti nebūtinas ar nebūtino pajėgumo / kokybės prekes, paslaugas ar darbus.
Todėl minėtame vertinime taip pat siūloma supaprastintų išlaidų taikymą išplėsti iš ERPF ir SaF finansuojamų infrastruktūros plėtros projektų netiesioginių ir pridėtinių išlaidų finansavimui. Tai gerokai sumažintų projektų administravimo išlaidas projektų vykdytojams ir paramą administruojančioms institucijoms, padidintų kompleksiškumą ir investicijų koncentraciją.
Administravimo kaštus papildomai galėtų sumažinti kaštų–naudos analizė atsisakymas, kuri pagal ES reglamentų nuostatas turėtų būti taikomas tik dideliems projektams (kurių vertė be PVM viršija 50 mln. eurų arba 172,64 mln. Lt) ir šios analizės teikimas kartu su paraiška. Tuo labiau, kad tik parengus techninį projektą paaiškėja reali darbų sąmata, pasiūlomi galimi techniniai sprendimai. Taip pat dalis galimų techninių sprendimų ir atitinkamai darbų / paslaugų / prekių kaina paaiškėja tik po viešojo pirkimo, todėl tokių santykinai nedidelių infrastruktūrinių projektų atvejais kaip šioje priemonėje (vidutinė projekto vertė sudarė 1,998 mln. Lt, o didžiausia projekto vertė buvo 10,887 mln. Lt) iš anksto atlikta išsami kaštų– naudos analizė projektui iš esmės neduoda pridėtinės vertės.
ES struktūrinės paramos administravimo sistemos efektyvumo vertinime taip pat buvo rekomenduojama labiau integruotai planuoti vieno regiono investicijas, mažinti investavimo sričių fragmentaciją ir įvairovę (kartu diferencijuojant regionus pagal jų specifiką, atsižvelgiant į būtent tai teritorijai aktualias problemas), nes 2007–2013 m. laikotarpiu centriniu valstybės valdymo lygmeniu rengiamuose projektų finansavimo sąlygų aprašuose (PFSA) dažnai nebuvo tinkamai atspindėti savivaldybių finansavimo poreikiai.
PFSA, taikytu priemonėje, taip pat kartais susidurta su pernelyg detaliu finansuojamų veiklų sąrašu ir apribojimais tinkamoms finansuoti išlaidoms, pavyzdžiui, išskiriant tam tikras integralias infrastruktūros projektų išlaidas. Be to, 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu pasitaikė atvejų, kai parama buvo skirta neatsižvelgus į regiono specifiką ir realų lėšų poreikį. Taip pat rekomenduojama centrinei ir vietinei valdžiai glaudžiau bendradarbiauti rengiant pagrindinius ES struktūrinės paramos panaudojimą ir skyrimą apibrėžiančius dokumentus. Tokios problemos taip pat buvo identifikuotos interviu su fokusuota grupe metu – susijusios ir infrastruktūrai iki galo užbaigti ar visiškai panaudoti reikalingos išlaidos pagal PFSA buvo įvardytos kaip netinkamos finansuoti, pvz., vidaus įranga (sceninio apšvietimo, garso, bendruomeninei veiklai reikalinga įranga, baldai ir pan.), vandens, nuotekų tinklai, kai buvo tvarkomos gatvės ir pan. Tai turėjo įtakos galutiniams projektų rezultatams, kurių panaudojimas ne visais atvejais yra pilnavertis. Toks PFSA nustatytų remtinų veiklų apribojimas lėmė ir projektų rezultatų kokybę: nors kiekybiškai projektų rezultatai, išskyrus pritrauktų privačių investicijų apimtis, mln. Lt, atrodo, bus pasiekti, tačiau ryškėjo projektuose atnaujintos / sutvarkytos infrastruktūros neišbaigtumas / fragmentiškumas. Taip atsitiko, nes dalis bendruomeninės, gyvenamosios aplinkos objektų yra bendros paskirties, pvz., pastatuose, kur be bendruomeninei veiklai pritaikytų patalpų dar yra įsikūrę administracinės, kitos visuomeninės ar komercinės paskirties patalpos (pvz., paštas), todėl objektas buvo tvarkomas tik iš dalies, dažniausia taikant pro rata principą. Dar kita objekto dalis galėjo būti bendrojo naudojimo patalpos ar infrastruktūra, pvz., laiptai, koridoriai, stogas, tualetai, pagalbinės patalpos, todėl po projektų tvarkyti objektai nėra visiškai pritaikyti numatytai bendruomeninei paskirčiai. Paramos lėšų, o kartais ir bendrojo finansavimo trūkumas konkretiems projektams lėmė tai, kad objektai buvo sutvarkyti tik iš dalies – dalis teritorijos ar pastato. Kaip išmokta pamoka kokybinio vertinimo metu buvo nustatyta, kad jei respondentai dabar projektą vykdytų iš naujo, net 42 proc. jų skirtų daugiau laiko ir pastangų parengti techninį projektą ir jo rengimo priežiūrai ir 42 proc. respondentų tvarkytų infrastruktūrą ir aplinką kompleksiškai, nedarytų dalimis / etapais.
Pažymėtina, kad projektų rezultatų kokybei, rezultatų fragmentiškumui įtakos taip pat turėjo savivaldybių lėšų trūkumas nuosavam indėliui finansuoti, nes dėl pastarojo trūkumo dažnais atvejais buvo ribota projekto apimtis, vykdytos veiklos ir galutinio rezultato išbaigtumas. Net
33 proc. respondentų nurodė, kad nuosavo indėlio į projektą finansavimo trūkumas labai apribojo projekto apimtis ir galutinius rezultatus, nes savivaldybės biudžeto ribotos galimybės, buvo vykdoma daugiau kitų projektų, kuriems taip pat reikėjo bendrojo finansavimo, o kai kurios savivaldybės jau buvo (beveik) išnaudojusios skolinimosi limitus. Dar 29 proc. respondentų nurodė, kad būtinybė bendrai finansuoti indėlį į projektą ribojo jo apimtis ir rezultatų kokybę vidutiniškai, buvo finansinė našta, bet pakeliama – savivaldybė skolinosi nuosavam indėliui.
Tokia rizika galima ir naujuoju 2014–2020 m. laikotarpiu, nes savivaldybių gebėjimai bendrai finansuoti projektus dar sumažės: reikės atidavinėti skolas, išlaikyti jau esamus atnaujintus ar naujus infrastruktūrinius objektus, finansuoti naujus projektus, augančių administracinių kaštų (augančios energijos kainos, darbo užmokestis, santykinai brangesnės paslaugos, kai tas pats darbuotojų skaičius teikia paslaugas dažniausiai mažėjančiam gyventojų skaičiui ir pan.), o dėl blogėjančios demografinės situacijos ir darbo vietų, naujų verslų trūkumo, savivaldybių biudžetai, tikėtina, gaus mažiau pajamų. Todėl planuojant 2014–2020 m. ES struktūrinę paramą, būtina persvarstyti reikalavimą kiekvienai savivaldybei prisidėti prie projekto bendrojo finansavimo ir savo indėliu arba sumažinti tokio indėlio dydį (intensyvumą). Kokybinio vertinimo metu nustatyta, kad daugiausia respondentų (50 proc.) manė, kad toks indėlis galėtų būti iki 5 proc., dar 29 proc. teigė, kad nuosavas indėlis galėtų būti iki 223 proc., o 17 proc. respondentų – iki 7 proc.
2 vertinimo klausimas: Priemonės stebėsenos rodiklių tinkamumo vertinimas.
Vertinant priemonės stebėsenos rodiklių pasirinkimo tinkamumą, siekiant SSVP tikslo
„Sudaryti visas reikiamas prielaidas vietos plėtros potencialui stiprėti ir atsiskleisti“ ir prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ tikslo „Paskatinti efektyvų vietos potencialo panaudojimą ūkio plėtrai“, būtina atsižvelgti į tai, kad dauguma kontekstinio lygio regionų socialinės ir ekonominės būklės rodiklių ir jų reikšmių apima tik laikotarpį iki 2012 m., t. y. vėliausi turimi statistiniai duomenys apima laikotarpį, kai priemonės projektai dar buvo tik pradėti arba dar nepradėti įgyvendinti, todėl projektų rezultatai negalėjo atsispindėti oficialioje statistikoje ir
būti fiksuojamas poveikis kaimo plėtrai. Pvz., skurdo rizikos lygio iki socialinių išmokų, išskyrus pensijas, kaime reikšmių didėjimas nuo 40,7 proc. 2008 m. iki 44,2 proc. 2011 m. negali rodyti priemonės poveikio ir atitinkamai pasirinktas priemonės stebėsenos rezultato rodiklis „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ šiuo laikotarpiu nebuvo pasiektas, todėl būtų per anksti vienareikšmiškai vertinti šio rodiklio pasirinkimo tinkamumą.
Taip pat būtina atsižvelgti, kad šio rodiklio reikšmių pasiekimas tiesiogiai neskatina efektyvaus vietos potencialo panaudojimo ūkio plėtrai, o tik sudaro prielaidas tokiam potencialui panaudoti. Tačiau kaip parodė interviu rezultatai, būtent sutvarkyta viešoji ir bendruomeninė aplinka kaimo vietovėse pagerina gyvenimo kokybę kaime, t. y. sudaro prielaidas gerinti socialinę ir ekonominę aplinką ir prisideda prie darbo jėgos išlaikymo kaime kaip socialinis veiksnys. Kaip jau buvo minėta, rezultato rodiklį „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ ir produkto rodiklį „Kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius" respondentai vertino kaip tinkamai atspindinčius realius pokyčius jų gyvenamojoje ir bendruomeninėje aplinkoje.
Pažymėtina, kad priemonės rezultato rodiklis „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ geriau atspindi pokyčius socialinėje aplinkoje (pvz., pasikeitimai gyvenamojoje aplinkoje), kuriuos gana sudėtinga išmatuoti kiekybiškai. Tačiau pagal savo turinį šis rodiklis būtų priskirtinas produkto lygio rodikliui, nes labai aiškiai išmatuoja, kas sukurta projekto metu. Be to, skirtingai nuo rodiklio, matuojamo projektų skaičiumi, geriau atspindi investicijų mastą ir aprėptį, kadangi vieno projekto metu gali būti modernizuojama daugiau nei vienas viešosios aplinkos objektas. Tačiau toks suskaidymas į keletą mažesnių projektų galėjo būti dirbtinas ir nulemtas PFSA reikalavimų dėl maksimalios projektų vertės, būtinybės nukreipti investicijas į kuo daugiau vietovių. Be to, pavieniais atvejais respondentai pabrėžė būtinybę turėti kompleksiškai ir visiškai sutvarkytą vieną objektą (dažniausiai pastatą, skirtą bendruomeninėms reikmėms) ir vertino tokį kompleksiškumą kaip privalumą ir išmoktą pamoką. Nauju 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu rodiklis „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka,
skaičius“ galėtų būti naudojamas kaip produkto rodiklis. Tokia rodiklio pasirinkimui pritarė ir dauguma kokybinio vertinimo metu apklaustųjų: 58 proc. respondentų pritarė teiginiui, kad kaimo vietovių, kuriose sutvarkyta viešoji / bendruomeninė aplinka, skaičius gerai parodė, kad kaime dabar gyventi geriau, 58 proc. – kad atsirado bendruomenės nariai, kurie mato / jaučia projektų pokyčius, nes atsirado naujų traukos, laisvalaikio centrų, gražesnė aplinka, jaukiau ir saugiau gyventi, jaunimas turi kuo užsiimti, yra kur burtis / vykdyti bendruomeninę veiklą ir džiaugiasi skirtingais dalykais (pvz., vieni – atnaujintu pastatu bendruomeninei veiklai, kiti – aplinka, treti – sporto aikštelėmis, laisvalaikiui skirtomis vietomis). Taip pat dauguma respondentų pritarė teiginiui, kad padarytos investicijos pasiteisino (25 proc. respondentų nesigailėjo, kad investavo į pasirinktą sritį, 17 proc. norėtų daugiau tokių investicijų, 17 proc. buvo ne gaila, nes žmonės dabar tapo bendruomeniškesni.
Tuo tarpu produkto rodiklis „Kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“ tiesiogiai nesusijęs su kaimo plėtros pokyčiais, veiklos kaime įvairinimo galimybėmis, nes tam pats projektų skaičius nelabai turi įtakos – viename projekte gali būti vykdomos kelios veiklos, tvarkomas vienas arba keli viešosios aplinkos objektas, tad projektų skaičius nieko nesako apie realius pasiekimus, išskyrus paramos aprėptį Lietuvos mastu ir vietos bendruomenių (kaimų ir miestelių) gyventojų lūkesčius dėl tolesnių ES struktūrinės paramos galimybių gerinti gyvenamąją aplinką ir stiprinti prielaidas ūkinės veiklos kaimo vietovėse įvairinimui. Todėl projektų skaičiaus, kaip vieno iš priemonės stebėsenos rodiklio, nebevertėtų toliau naudoti nauju 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu.
Tuo tarpu kitas rezultato rodiklis „Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“ yra aiškiai susietas su esminiais pokyčiais kaimo plėtroje, kurių siekiama įgyvendinant projektus, nes tik pritraukus privačių investicijų, kuriami nauji verslai, naujos darbo vietos, mažinamas skurdo lygis. Bet kuriuo atveju pagal priemonę įgyvendinami ir baigti projektai daro tiesioginę įtaką viešosios infrastruktūros, gyvenamosios aplinkos ir bendruomeninės infrastruktūros atnaujinimui ar pritaikymui vietos bendruomenės ir atvykstančiųjų reikmėms. Šį socialinį poveikį sunku išmatuoti, be to, veikia kiti išorės veiksniai, kurie mažina projektais sukurtą vertę kaimo plėtrai ir ūkinės veiklos įvairinimui, pvz., bendra nepalanki ekonominė situacija
skatina išvykti darbingo amžiaus gyventojus į užsienį ar į didžiuosius miestus, blogėjanti demografinė situacija (senėjimas, mažėjantis gimstamumas) sudaro vis mažiau galimybių pritraukti privačių investicijų dėl darbo jėgos ar jos kvalifikacijos trūkumo (kritinės masės nebuvimas). Visgi šis rezultato rodiklis laikytinas kontekstiniu, kuriuo galėtų būti matuojamas veiksmų programos prioritetas, bet ne projekto rezultatai, ir geriau parodytų, ar padarytos investicijos iš paramos lėšų turėjo poveikį, ar buvo pasiekta kokybinių, ženklesnių kaimo plėtros pokyčių. Tai, kad šis rodiklis yra makroekonominio pobūdžio, rodo dažniausiai naudojami makroekonominiai rodikliai, kuriais apibūdinama socialinė ir ekonominė regiono būklė, pvz., sukurta BVP dalis, nedarbo ir užimtumo lygis, vidutinės mėnesinės namų ūkių pajamos ir t. t.
Kokybinio vertinimo rezultato rodiklio netinkamumą pokyčiams kaimo plėtroje matuoti, kai įgyvendinami pagal priemonę finansuojami projektai, nurodė ir interviu respondentai, kurių dauguma teigė, kad toks rodiklis tiesiogiai niekaip nesusijęs su investicijomis, skirtomis įvairinti veiklas kaime. Respondentų nuomone, privačių investicijų galėtų tikėtis didesni miestai ir rajonų centrai, bet ne kaimo vietovės, kur nėra darbo jėgos kritinės masės (bendras gyventojų skaičius, turimi gebėjimai ir kvalifikacijos, gyventojų amžiaus struktūra), tačiau galima sukurti tinkamą ir palankią gyvenamąją aplinką. Policentristinio regioninės plėtros modelio taikymas galėtų sumažinti skurdo lygį ir kaimo vietovėse, jei kaimo vietovėse būtų ne dirbama, o tik gyvenama: 21 proc. respondentų pateikė siūlymus, kad tokios pačios kaip pagal priemonę investicijos turėtų būti skiriamos ir miesteliams, miestams, ypač savivaldybių centrams, kuriuose žmonės dirbtų, o gyventų gretimose kaimo vietovėse.
Todėl rodiklio „Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“ pasirinkimas priemonės rezultatų pasiekimams matuoti abejotinas ir tinkamesnis nacionaliniuose strateginiuose ir programiniuose dokumentuose nustatytų tikslų pasiekimui matuoti.
Priemonės pasirinktų stebėsenos rodiklių tinkamumo vertinimo rezultatai koreliuoja su 2007–2013 m. ES struktūrinės paramos panaudojimo strategiją įgyvendinamų veiksmų programų einamojo stebėsenos rodiklių tinkamumo vertinimo6 (toliau – rodiklių tinkamumo
6 xxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxx_xxxxx/xxxx/xxxxxxx/xx/Xxxxxxxxxx%00xxxxxxxx%00xxxxxxxxx.xxx
vertinimas) rezultatais. Kaip buvo nustatyta rodiklių tinkamumo vertinimo metu, atlikti naudojant SMART7 metodiką, veiksmų programose ir jų prieduose numatyti stebėsenos rodikliai ne visada būna aiškiai susieti su tikslais / uždaviniais, kurių įgyvendinimą jie matuoja. Pagrindinės problemos, susijusios su rodiklių specifiškumu arba atitikimu paramos tikslams / uždaviniams, išmatuojamumu, patikimumu ir pasiekimo tikimybe – rodikliais matuojami produktai ar paslaugos, teikiami netinkamai tikslinei grupei, rodikliais išreiškiami pasiekti rezultatai, kurie neturi įtakos įgyvendinant priemonės tikslus / programos uždavinius. Tokia problema būtų aktuali produkto rodiklio „Kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“ atveju. Rodiklių tinkamumo vertinimo metu taip pat pastebėtas priežastinės teorijos, kuria būtų pagrįsta paramos tikslų ir uždavinių hierarchija, trūkumas, atitinkamai, aiškių loginių ryšių tarp skirtingo lygio ir turinio rodiklių stygius. Priemonės atveju tai būtų rezultato rodiklio „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ naudojimas rezultatams matuoti, kai jis būtų tinkamesnis kaip produkto rodiklis. Analizuojant stebėsenos rodiklių tinkamumą ir pakankamumą, nustatytos ir tam tikros trūkstamos stebėsenos sritys ir intervencijos poveikio matavimo lygių nepakankamumas, pvz., stebėsenos rodiklių paskirtis yra netinkamai subalansuota – pagrindinė VP įgyvendinimo stebėsenos rodiklių paskirtis yra išorinis atsiskaitymas Europos Komisijai, tuo tarpu stebėsenos duomenų naudojimas vidinėms reikmėms (pvz., programų turiniui ir valdymui tobulinti, atsiskaityti visuomenei, aukščiausios valdžios institucijoms, mokytis ir dalytis gerąja praktika, kt.) yra nepakankamas. Priemonės atveju tai būtų produkto rodiklis „Kaimo integruotų bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“.
3 vertinimo klausimas: Lėšų priemonės įgyvendinimui pakankamumo vertinimas.
Lėšų priemonės įgyvendinimui pakankamumą liudytų tai, kad iki šiol panaudota tik apie ketvirtadalis skirtos paramos lėšų, o prašomos paramos suma sudarė tik šiek tiek daugiau nei visai priemonei numatytų paskirstyti paramos lėšų – 120 proc. Tuo tarpu patvirtintos paramos pagal sudarytas sutartis dalis sudaro jau 96 proc., artėjant paramos paskirstymo
7 rodiklių kriterijai – konkretumas, arba specifiškumas (angl. Specific), išmatuojamumas (angl. Measurable),
pabaigai (sprendimai dėl paramos skyrimo ir sutartys dėl projektų įgyvendinimo turi būti sudarytos iki 2013 m. gruodžio 31 d.) tai rodytų priemonei numatytų paramos lėšų pakankamumą.
Tačiau nagrinėjant lėšų pakankamumo klausimą taip pat būtina atsižvelgti į tai, kad buvo nustatytas reikalavimas dėl ne mažesnio nei 7,5 proc. nuosavo indėlio8 į projekto tinkamų išlaidų finansavimą, tai apribojo projektų bendrą vertę – pareiškėjams buvo sudėtinga rasti santykinai dideles lėšas, nes projektai buvo skirti labiausiai skurstančioms, socialiai ir ekonomiškai nepatrauklioms kaimo vietovėms, sudarant prielaidas įvairinti ūkinę veiklą. Didžiausia projekto vertė sudarė 10,887 mln. Lt, esant 92,5 proc. paramos intensyvumui9, tai reiškė, kad pareiškėjui reikėjo skirti bent 0,816 mln. Lt projekto bendrajam finansavimui užtikrinti. Tai, kad tik 12 projektų pareiškėjų nuosavas indėlis į bendrąjį finansavimą buvo didesnis nei reikalaujami 7,5 proc. rodo, kad kiti likę projektų vykdytojai susidūrė su bendrojo finansavimo problema ir galimybės pasinaudoti didesne parama buvo apribotos. Mažiausia projekto vertė sudarė 0,69056 mln. Lt ir tik šiek tiek viršijo mažiausią leistiną projekto vertę, tai rodytų, kad pareiškėjui buvo sunku rasti lėšų finansuoti nuosavą indėlį, kuris šiuo atveju sudarė tik 51 793 litus (projektas „Bendruomeninės infrastruktūros ir gyvenamosios aplinkos gerinimas Ramygaloje, Panevėžio rajone“). Todėl dėl privalomo nuosavo indėlio dydžio į bendrąjį finansavimą sudėtinga įvertinti, ar esant mažesniam pareiškėjo indėliui, pvz., 5 proc., būtų galima įgyvendinti daugiau projektų arba pagerinti daugiau viešosios, gyvenamosios ir bendruomeninės aplinkos ir infrastruktūros objektų. Taip pat reikėtų atsižvelgti ir į tai, kad šios investicijos buvo skirtos į fizinę infrastruktūrą ir aplinką, kur lėšų poreikis visuomet yra didesnis, palyginus su „minkštosiomis investicijomis“.
Atliekant kokybinį vertinimą interviu metu respondentai daugiausia pritarė nuomonei, kad lėšų šiai priemonei užteko arba neturėjo aiškios nuomonės: 44 proc. respondentų pritarė teiginiui, kad 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos lėšų tokiai priemonei reikėtų panašiai
pasiekiamumas (angl. Achievable), patikimumas (angl. Reliable) ir pateikimas periodiškai ir laiku (angl. Timed) 8 2007–2013 m. Sanglaudos skatinimo veiksmų programos 1 prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ įgyvendinimo priemonės VP3-1.2-VRM-01-R
„Prielaidų spartesnei ūkinės veiklos diversifikacijai kaimo vietovėse sudarymas“ projektų finansavimo sąlygų aprašas, patvirtintas LR vidaus reikalų ministro 2008 m. gruodžio 9 d. įsakymu Nr. 1V-446 (su pakeitimais).
9 Portalo xxx.xxxxxxxx.xx 2013 m. rugpjūčio 7 d. duomenimis.
kaip ir dabartiniu laikotarpiu, tačiau ne mažiau. Tačiau dėl nuostatos, kiek vertėtų numatyti lėšų tokiai priemonei nauju 2014–2020 m. laikotarpiu, dauguma konkrečios sumos nenurodė, tik pasisakė, kad turėtų būti skirta ne mažiau. Tai rodytų, kad bendra pagal priemonę 2007–2013 m. ES struktūrinės paramos apimtis buvo pakankama, o poreikis dėl šiek tiek didesnių paramos lėšų (ne mažesnių nei 2007–2013 m. laikotarpiu) nulemtos tuo, kad liko padaryti dar daug darbų ir tuo, kad mažinant savivaldybių nuosavo indėlio į projektą dydį, atitinkamai reikėtų daugiau paramos lėšų (neviršijant Lietuvai numatomo ES fondų indėlio intensyvumo).
Tačiau respondentai atkreipė dėmesį, kad svarbiau ne visos priemonės paramos apimtys, o šios paramos perskirstymo tempas per Regionų plėtros tarybas, kai viename ar kitame projekte sutaupoma paramos lėšų. Be to, buvo pažymėta, kad tokios pat ar panašios paramos reikėtų miestams ir didesniems miesteliams, ypač rajonų centrams, todėl kai kurie respondentai siūlė nukreipti dalį tokiai priemonei skiriamų lėšų į miestus.
Atsižvelgiant į tai, kad 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos panaudojimo laikotarpiu numatoma atskirti teikiamą finansavimą kaimo vietovėms iki 1 tūkst. gyventojų ir kaimo vietovėms, kuriose gyvena 1–6 tūkst. gyventojų (išskyrus savivaldybių centrus), tokia suma turėtų būti pakankama, nes net 146 projektai iš vykdomų ir baigtų projektų buvo (yra) įgyvendinami vietovėse iki 1 tūkst. gyventojų (5 pav.), o tokiose vietovėse didžiausią dalį (77 proc.) sudarė iki 2 mln. Lt vertės projektai (6 pav.).
5 pav. Projektų pasiskirstymas pagal dydį vietovėse iki 1 tūkst. gyventojų, skaičius.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis.
6 pav. Projektų pasiskirstymas pagal dydį vietovėse iki 1 tūkst. gyventojų, proc.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis.
Vertinant galimos ES struktūrinės paramos sumą pagal analogišką priemonę 2014–2020 m. laikotarpiu būtina atsižvelgti į tai, kokio dydžio vietovėse įgyvendinami kokio dydžio projektai (7 pav.), kaip šie projektai pasiskirsto pagal dydį skirtingose projektų grupėse (įgyvendinami vietovėse, turinčiose 1–3 tūkst. ir 3–6 tūkst. gyventojų).
7 pav. Projektų pasiskirstymas pagal dydį, skaičius ir proc.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis.
Kaip rodo projektų dydžio priklausomybės nuo gyvenamosios vietovės dydžio analizės rezultatai (8 ir 9 pav.), mažesnėse vietovėse (1–3 tūkst. gyventojų) vyrauja mažesnis projektai (1–3 mln. Lt vertės projektai sudaro 56 proc. visų projektų, įgyvendinamų tokiose vietovėse). Tuo tarpu didesnėse vietovėse (arba kai projektas skirtas kelioms vietovėms) įgyvendinama ir didesnių projektų. Projektų, vykdomų 1–6 tūkst. gyventojų turinčiose vietovėse, vidutinė vertė daug didesnė (2,87 mln. Lt10) nei vidutinė visų projektų vertė (1,99 mln. Lt) ir beveik 2 kartus viršija vidutinę projektų, įgyvendinamų vietovėse iki 1 tūkst. gyventojų, vertę (1,65 mln. Lt). Taigi ES struktūrinės paramos poreikis pagal panašią priemonę nauju programavimo laikotarpiu bus nulemtas ir galimų projektų dydžių, atsižvelgiant į numatomą apribojimą iš ERPF finansuoti projektus tik tose kaimo vietovėse, kuriose gyvena daugiau kaip 1 tūkst. gyventojų, pastaruosius numatant finansuoti iš EŽŪMKP.
10 ES struktūrinės paramos portalo xxx.xxxxxxxx.xx 2013 m. liepos 9 d. duomenimis.
8 pav. Projektų dydžio pasiskirstymas vietovėse, turinčiose 1–3 tūkst. gyventojų, ir vietovėse, turinčiose 3–6 tūkst. gyventojų, skaičiais.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis.
9 pav. Projektų dydžio pasiskirstymas vietovėse, turinčiose 1–3 tūkst. gyventojų, ir vietovėse, turinčiose 3–6 tūkst. gyventojų, proc.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis.
Be to, didesnės paramos atskiriems projektams poreikis būtų nulemtas ne tik būtinybės mažinti nuosavo indėlio dydį (intensyvumą), atsižvelgti į prigimtinį didesnės vertės projektų poreikį santykinai didesnėse vietovėse, bet ir į būtinybę didinti investicijų kompleksiškumą ir koncentraciją, tuo pačiu sumažinant projektų rezultatų fragmentiškumą. Kokybinio vertinimo metu buvo identifikuotas poreikis atskiru projektu padaryti daugiau, finansuoti ir kitas
veiklas bei išlaidas, kurios galėjo būti finansuotos, jei būtų skirta didesnė parama: net 46 proc. respondentų pageidavo pastatą sutvarkyti kompleksiškai, iki galo užbaigti aplinkos / infrastruktūros darbus, o 29 proc. norėjo įsigyti bendruomeninei veiklai reikalingą įrangą – scenos apšvietimo, garso įrangą, buitinę techniką bendruomenės reikmėms (skalbykles, dušo įrangą, baldus, muzikos instrumentus ir pan.).
Atsižvelgiant į aukščiau išdėstytus teiginius, rekomenduojama 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu numatyti tokiai priemonei panašią ar didesnę paramos sumą – 350–400 mln. Lt.
4 ir 5 vertinimo klausimai: Pagal priemonę remiamų veiklų tinkamumo ir remiamų veiklų vyravimo konkrečiuose regionuose įgyvenamuose projektuose vertinimas.
Pagal priemonę buvo remiamos tokios veiklos:
1) esamų viešųjų pastatų kaimo vietovėse modernizavimas: veikla yra skirta viešuosius pastatus (tarp jų nenaudojamus) pritaikyti kuriamam smulkiajam verslui (amatams) ir (arba) bendruomenės poreikiams, ir (arba) socialinėms paslaugoms;
2) bendruomeninės infrastruktūros gerinimas: veikla yra skirta viešųjų erdvių plėtrai atnaujinant, sukuriant naują viešąją poilsio, laisvalaikio, sporto ir kultūros infrastruktūrą;
3) gyvenamosios aplinkos gerinimas: veikla yra skirta atnaujinti ar įrengti apšvietimą, šaligatvius, aikštes, tvarkomas viešąsias erdves ribojančių pastatų fasadus, išskyrus jų šiltinimą, apdailos ir šlaitinių stogų dangos, stovėjimo aikšteles, privažiuojamuosius kelius, pėsčiųjų ir dviračių takus.
Šios veiklos yra gana artimos ir pagal projektų aprašymus galima nustatyti, kad visos dažniausiai buvo vykdomos vienu metu tame pačiame projekte, nes sudėtinga atskirti ir vienareikšmiškai pasakyti, kuri veikla būtų priskirtina viešajai infrastruktūrai, bendruomeninei infrastruktūrai ar gyvenamajai aplinkai gerint, pvz., aikščių, parkų, šaligatvių, apšvietimo sutvarkymas tarnauja ir kaip viešoji infrastruktūra, ir kaip bendruomenių susibūrimo vieta ar infrastruktūra, įgalinanti bendruomeninę veiklą, o taip pat visais atvejais prisideda prie gyvenamosios aplinkos gerinimo, nes bet kokia sutvarkyta
infrastruktūra mažame miestelyje ar kaime sukuria jaukesnę, saugesnę ir gyvenimui patrauklesnę aplinką.
Pagal projektuose vykdomas veiklas būtų galima nustatyti tokias tendencijas:
1) dažniausiai vykdomos visos remtinos veiklos viename projekte,
2) viešosios infrastruktūros sutvarkymas dažniausiai lydimas pagerėjusios gyvenamosios aplinkos,
3) bendruomeninės infrastruktūros veiklos buvo mažiausiai vykdomos palyginti su viešosios infrastruktūros gerinimu,
4) tas pačias investicijas galima traktuoti ir kaip investicijas į viešąją infrastruktūrą, ir kaip į gyvenamosios aplinkos gerinimą, ir, kai kuriais atvejais, kaip investicijas į bendruomeninę infrastruktūrą, nes mažuose miesteliuose dėl infrastruktūros kompaktiškumo ta pati infrastruktūra natūraliai tarnauja keliems tikslams,
5) nenustatyta jokios tendencijos dėl vyraujančių veiklų pagal konkrečiuose regionuose įgyvendinamus projektus.
Vykdomų veiklų pasiskirstymas projektuose pateikiamas 10 pav. Atsižvelgiant į aukščiau išdėstytą, nauju 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu būtų tikslinga neišskirti viešosios ir bendruomeninės infrastruktūrų modernizavimo ir gyvenamosios aplinkos gerinimo veiklos, nes jos visos labai persipynusios. Be to, veiklų apjungimas (neišskyrimas) suteiktų daugiau lankstumo vietos bendruomenėms (savivaldybėms) planuojant naujas investicijas, įgalintų geresnę atitiktį vietos poreikiams, mažesnę rezultatų fragmentaciją ir užtikrintų efektyvesnį paramos lėšų panaudojimą. Įvertinus projekto veiklų pasiskirstymą projektuose,11 atsižvelgiant į regioninę dimensiją, pastebėta, kad visos veiklos yra (buvo) taikytos praktiškai visuose projektuose, įgyvendinamuose skirtinguose regionuose. Vienintelis išskirtinumas pastebėtas Panevėžio apskrityje, kur nebuvo baigtų projektų, orientuotų sutvarkyti vien bendruomeninėms reikmėms skirtą pastatą (remontuojamo / rekonstruojamo / pritaikomo pastato).
11 ES struktūrinės paramos portalo xxx.xxxxxxxx.xx 2013 m. liepos 17 d. duomenimis.
10 pav. Pagal priemonę finansuotuose projektuose vykdytų veiklų skaičius ir projektų skaičius.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. balandžio 16 d. duomenimis
Kokybinio vertinimo metu dėl veiklų tinkamumo respondentai išskyrė kelias svarbiausias nuostatas:
1) visos dabartiniu laikotarpiu pagal priemonę finansuojamos veiklos yra tinkamos, reikalingos ir turėtų būti finansuojamos nauju 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu;
2) į tinkamų finansuoti veiklų sąrašą neįtrauktos labai svarbios integralios veiklos ir išlaidos, tokios kaip –
a. bendruomeniniams poreikiams reikalingos įrangos įsigijimas (baldai, sceninio apšvietimo, garso įranga, muzikos instrumentai, bendruomeniniams poreikiams naudojamas inventorius, toks kaip, sporto, kultūros, laisvalaikio inventorius / įranga, skalbyklės, dušo įranga, įranga motinos ir vaiko kambariui, knygos bibliotekoms ir pan.). Tokį poreikį kokybinio vertinimo metu deklaravo net 58 proc. respondentų. Siekiant užtikrinti, kad įsigyjama įranga būtų tikrai būtina ir naudotina bendruomeniniams poreikiams, o taip pat atitiktų protingumo, efektyvumo ir tinkamumo kriterijus, siūloma įsigyjamai įrangai naudoti standartinės normos išlaidų pagrindimo metodą, kai tam tikrai įrangai nustatoma maksimali galima paramos suma ir pagrindiniai
kokybiniai / techniniai ar funkcionalumo parametrai, arba parengti metodiką, pagal kurią tiek pareiškėjai (projektų vykdytojai), tiek vertintojai, tiek kontroliuojantys / priežiūrą vykdantys asmenys aiškiai žinotų, kokia įranga būtų tinkama finansuoti. Vieni iš tinkamumo kriterijų galėtų būti įrangos paskirtis bendruomeninės veiklos poreikiams tenkinti, vartotojų skaičius, vartojimo mastas (kaip dažnai, kokio tipo renginiams), minimalūs techniniai parametrai (pvz., garso aparatūros pajėgumas turėtų atitikti salės plotą, maksimalų lankytojų skaičių, smarkiai neviršijant galimybių) ir įrangos naudojimo efektyvumas (išlaikymo kaštai, remonto ar investicijų atnaujinimo poreikiai, galimybės naudoti energijos, vandens, laiko, žmogiškųjų išteklių, administracinių, kitų išteklių taupymo priemones ar būdus (pvz., gatvių, vidaus apšvietimui naudoti LED lempas – tada išlaikymo kaštai sumažėja iki minimumo, naudoti atsinaujinančius energijos šaltinius, vandenį taupančią įrangą ar skalbykles, skirtas bendruomenės reikmėms),
b. bendrojo naudojimo patalpos kaip tvarkomas bendruomeniniams poreikiams skirtas pastatas – paprastai kaimo vietovėse toks pastatas yra naudojamas keletui paskirčių, pvz., administracijai, mokyklai, kitoms savivaldybės įstaigoms ar institucijoms, todėl bendrojo naudojimo patalpos (laiptai, koridoriai, stogas, įėjimas ir t. t.) galėtų būti finansuojamos nors dalinai, proporcingai bendruomeniniams ir kitiems poreikiams tenkinti, o kai kuriais atvejais – finansuojama visa dalis. Tokį poreikį kokybinio vertinimo metu deklaravo 38 proc. respondentų. Todėl veiklų ir išlaidų tinkamumo finansuoti detalesnis reglamentavimas turėtų būti nustatytas rengiant tvarkos aprašus, kitus detaliuosius reglamentuojančius dokumentus, metodikas vertintojams ar rekomendacijas pareiškėjams (projektų vykdytojams),
c. inžinerinių tinklų (vandens, nuotekų, elektros) sutvarkymas (tokį poreikį kokybinio vertinimo metu deklaravo 46 proc. respondentų), kai tvarkomos gatvės – tuomet susiduriama su situacija, kai jau sutvarkytos gatvės suardomos, klojant kitus tinklus (finansuojama per kitas veiksmų programų priemones) ir tuos tinklus sutvarkius nebegali vėl sutvarkyti gatvės. Taip pat trūksta inžinerinių tinklų modernizavimo kaimo vietovėse (lietaus ir vandens
nuotekų, vandens tinklų, elektros tinklų), ilgesnių gatvių atkarpų, kitų viešųjų erdvių sutvarkymo,
d. tvarkant pastatus pagal energetinio efektyvumo, mokyklų, ambulatorijų modernizavimo priemones (kai pastatas naudojamas kelioms reikmėms ir tai dažna praktika kaimo vietovėse) toks pastatas neužbaigiamas tvarkyti iki galo arba atvirkščiai – pastatas tvarkomas pagal šią priemonę, bet, pvz., neapimant energetinio efektyvumo veiklų;
3) reikalavimas per projektą vykdyti kuo daugiau remiamų veiklų yra nelogiškas, nes kartais geriau iki galo kompleksiškai sutvarkyti vieną objektą, dažniausiai pastatą, nei kelis nedidelius objektus. Sprendimą, ką pasirinkti – vieną ar kelis objektus (veiklas) viename projekte – turėtų priimti savivaldybės;
4) teritorinis apribojimas dėl projekto veiklų įgyvendinimo kaimo vietovėje turėtų būti lankstesnis, nes būna atvejų, kai negali visiškai sutvarkyti objekto, kurio dalis yra jau nebe kaimo vietovės teritorijoje, o, pvz., miesto – tokios situacijos pasitaikė projektuose, kur buvo vykdomos automobilių aikštelių, dviračių ir pėsčiųjų takų sutvarkymo, apšvietimo įrengimo veiklos. Todėl galima numatyti tam tikras išlygas ar išimtis, suderinant tokius nukrypimus su CPVA, kad kiekvienu atveju būtų įvertinta reali situacija ir nebūtų sąlygų piktnaudžiauti išimtimi;
5) nustatant remtinų veiklų sąrašą būtina atsižvelgti, kad dalis veiklų bus skirta ne tik priemonės tikslams pasiekti, todėl siūloma plačiau taikyti pro rata principą, ypač bendrojo naudojimo ar bendrosios paskirties infrastruktūrai gerinti. Platesnis pro rata principo taikymas galėtų apimti ir papildančius projektus, pvz., kai gretimose teritorijose, priklausančiose skirtingiems valdytojams (pvz., kaimo vietovei ir miestui) reikia bendrai sutvarkyti viešąją ar bendruomeninę infrastruktūrą, nes kitaip ji negalės funkcionuoti, padalijant proporcingai bendrojo naudojimo veiklų išlaidas tarp projektų, vykdomų pagal skirtingas priemones. Tai būtų ypač aktualu, jei tą patį infrastruktūros objektą tvarko tas pats rangovas. Taip pat siūloma į tinkamas infrastruktūros tvarkymo veiklas įtraukti visas bendrojo naudojimo patalpas, erdves, be kurių sutvarkymo tvarkomas objektas negalės tinkamai funkcionuoti, pvz., laiptai, koridoriai, pagalbinės patalpos, tualetai, automobilių stovėjimo aikštelės ir pan.,
6) tais atvejais, kai projektu siekiama sutvarkyti kelių gyvenviečių infrastruktūrą, paskirstant paramą tarp regionų, tarp savivaldybės tvarkytinų objektų, turėtų būti skaičiuojama pagal kiekvieną gyvenvietę ir galimų vartotojų (gyventojų) skaičių. Tokiu būdu veiklų skaičius, jų apimtys ir atitinkamai paramos poreikis natūraliai pasiskirstytų ir projektais vykdomos investicijos būtų koncentruotesnės, mažiau fragmentiškos, o pareiškėjai racionaliau planuotų projekto veiklas, tvarkomų objektų skaičių / apimtis ir tvarkomų kaimo vietovių / gyvenviečių skaičių. Net jei įgyvendinami keli projektai, skirti priemonės tikslams pasiekti, viešuosius pirkimus galima organizuoti taip, kad darbus keliuose projektuose vykdytų tas pats rangovas, taip padidinant paramos lėšų panaudojimo efektyvumą.
Veiklų pasirinkimas finansuoti 2014–2020 m. laikotarpiu taip pat turėtų būti pagrįstas tokių veiklų efektyvumu, kuris buvo vertintas pagal investicijų pagal projektą tenkančių vienam gyventojui projekto įgyvendinimo vietovėje priklausomai nuo vykdomo (vykdyto) projekto dydžio, gyventojų skaičiaus. Vidutinė pagal priemonę įgyvendinamų (įgyvendintų) projektų investicijų, tenkančių vienam gyventojui, projekto vykdymo vietovėje vertė sudarė 3470 Lt. Įdomu, kad didžiausio vykdomo projekto (10,99 mln. Lt) investicijų efektyvumas yra artimas vidurkiui – 3471 Lt vienam gyventojui, todėl investicijų efektyvumo analizė buvo detalizuota pagal projektų dydžius, suskirstant projektus į analizuotinas grupes: iki 1 mln. Lt, 1–2 mln. Lt, 2–3 mln. Lt, 3–4 mln. Lt, 4–5 mln. Lt, 6–9 mln. Lt ir 9–10 mln. Lt.
Įvertinus 2007–2013 m. programavimo laikotarpio investicijų efektyvumą pagal projektų dydį, pastebėta bendra tendencija, kad kuo didesnis projektas, tuo didesnė priklausomybė tarp projekto dydžio ir investicijų, tenkančių vienam gyventojui (11–17 pav.). Mažiausias investicijų efektyvumas (didžiausia vienam gyventojui tenkanti investicijų vertė) teko projektų vykdymo vietovėms su mažiausiai gyventojų, pvz., 200 203 Lt investicijų vienam gyventojui teko vietovei, turinčioje 15 gyventojų, 191 293 Lt – vietovei, turinčiai 25
gyventojus, 153 555 Lt – 25 gyventojus, 128 956 Lt – 70 gyventojų12. Tuo tarpu didžiausiais investicijų efektyvumas buvo projektų vietovėse, turinčiose 1–3 tūkst. gyventojų, pvz., 297 Lt
12 2011 m. Lietuvos gyventojų ir būstų surašymo duomenys, Lietuvos statistikos departamentas, 2013 m.
investicijų vienam gyventojui vietovei, turinčiai 2373 gyventojus, 437 Lt – 1581 gyventoją, 400 Lt – 2098 gyventojus, 518 Lt – 1769 gyventojus.
11 pav. Projektų priklausomybė tarp projekto dydžio, mln. Lt, ir investicijų, tenkančių vienam gyventojui Lt, 9–10 mln. Lt projektų grupėje.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
12 pav. Projektų priklausomybė tarp projekto dydžio, mln. Lt, ir investicijų, tenkančių vienam gyventojui Lt, 6–9 mln. Lt projektų grupėje.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
13 pav. Projektų priklausomybė tarp projekto dydžio, mln. Lt, ir investicijų, tenkančių vienam gyventojui Lt, 4–5 mln. Lt projektų grupėje.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
14 pav. Projektų priklausomybė tarp projekto dydžio, mln. Lt, ir investicijų, tenkančių vienam gyventojui Lt, 3–4 mln. Lt projektų grupėje.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
15 pav. Projektų priklausomybė tarp projekto dydžio, mln. Lt, ir investicijų, tenkančių vienam gyventojui Lt, 2–3 mln. Lt projektų grupėje.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
16 pav. Projektų priklausomybė tarp projekto dydžio, mln. Lt, ir investicijų, tenkančių vienam gyventojui Lt, 1–2 mln. Lt projektų grupėje.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
17 pav. Projektų priklausomybė tarp projekto dydžio, mln. Lt, ir investicijų, tenkančių vienam gyventojui Lt, iki 1 mln. Lt projektų grupėje.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
Tačiau minėtos tendencijos nevienodai pasireiškė skirtingose projektų grupėse pagal dydį: projektų grupėse per 2 mln. Lt (2–3 mln. Lt, 3–4 mln. Lt, 4–5 mln. Lt, 6–9 mln. Lt ir 9–10 mln. Lt) ir grupėje iki 1 mln. Lt pastebima labai aiški tendencija – kuo didesnis gyventojų skaičius, tuo mažesnė vienam gyventojui tenkančių investicijų vertė, t. y. tuo investicijos yra veiksmingesnės. Tuo tarpu didžiausias išsibarstymas pastebimas 1–2 mln. Lt vertės projektų grupėje.
Kadangi nauju 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu pagal panašią priemonę numatoma finansuoti kaimo vietoves, turinčias 1–6 tūkst. gyventojų, papildomai buvo atlikta analizė pagal 2 projektų grupes – projektus, įgyvendinamus (įgyvendintus) 1–3 tūkst. turinčiose vietovėse, ir projektus, įgyvendinamus (įgyvendintus) 3–6 tūkst. turinčiose vietovėse (18–19 pav.).
Pastebėta, kad daugiau gyventojų turinčiose projektų įgyvendinimo vietovėse aiškiau pasireiškia tarpusavio priklausomybė tarp investicijų efektyvumo ir gyventojų skaičiaus, tuo tarpu mažesnėse vietovėse stebimas didesnis išsibarstymas ir ši tendencija nėra tokia išreikšta. Tai leistų daryti prielaidą, kad investicijų efektyvumui įtakos turi ir kiti veiksniai, ne tik projektų dydis ar gyventojų skaičius.
18 pav. Investicijų vertė, tenkanti vienam gyventojui projektų vykdymo vietovėse, turinčiose 1–3 tūkst. gyventojų Lt vienam gyventojui.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
19 pav. Investicijų vertė, tenkanti vienam gyventojui projektų vykdymo vietovėse, turinčiose 3–6 tūkst. gyventojų Lt vienam gyventojui.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal portalo www.esparama duomenis, 2013 m. liepos 9 d. duomenimis
Tačiau investicijų efektyvumas negali būti vertinamas vien kiekybiškai, nes taip neįvertinama gaunama socialinė bei ekonominė nauda ir nustatyti kiti veiksniai, lemiantys padarytų (daromų) investicijų efektyvumą. Kokybinio vertinimo metu buvo identifikuotos galimos rizikos ir veiksniai, lemiantys arba ateityje turėsiantys įtakos tokių investicijų efektyvumui ir naudai:
1) priklausomybė nuo to, kokios veiklos vykdomos projekte – efektyvumas krinta, kai tvarkomas vien tik pastatas bendruomeninėms reikmėms. Tai galėtų būti paaiškinama tuo, kad paprastai sutvarkomas visas pastatas ar visa patalpa, nepriklausomai nuo to, kiek gyventojų juo naudosis. Neatitiktis tarp gyventojų skaičiaus ir tvarkomos infrastruktūros masto geriau pastebima vietovėse, kur mažesnis gyventojų skaičius, kur tvarkomos infrastruktūros plotas (pastato, statinio, patalpos, teritorijos ir pan.) neatitinka vietos bendruomenės realių poreikių. Todėl ateityje pastatų pritaikymas bendruomeninėms reikmėms ir verslui skatinti turėtų būti labiau susietas su būsimų naudotojų skaičiumi, apsiribojant tiesiogiai bendruomeninei veiklai vykdyti reikalingomis tiesioginio naudojimo ir pagalbinėmis patalpomis, kitas erdves pritaikant kitoms paskirtims, pvz., sveikatos, švietimo, socialinėms paslaugoms teikti, komercinio pobūdžio paslaugoms teikti (paštas, banko poskyris ir pan.). Tai būtų gana racionalus sprendimas, kai gyventojų skaičius vietovėje mažėja arba išlieka pastovus;
2) būsimi infrastruktūros išlaikymo kaštai – sutvarkytą infrastruktūrą teks išlaikyti iš savivaldybių biudžetų lėšų (komunalinių paslaugų išlaidos, ypač šildymo, smulkus remontas ar atnaujinimas, darbuotojų darbo užmokestis, turto draudimas ir pan.), todėl kuo didesnė infrastruktūra, tuo menkesnis investicijų efektyvumas ne tik dėl santykinai mažesnio vartotojų skaičiaus, bet ir dėl išaugusių išlaikymo kaštų. Todėl investicijų efektyvumas veiklų atžvilgiu taip pat turėtų apimti ir infrastruktūros išlaikymo kaštų įvertinimą. Šis rizikos veiksnys taip pat gali turėti neigiamos įtakos savivaldybių galimybėms bendrai finansuoti 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos remiamus projektus;
3) sutvarkomos infrastruktūros investicijų gyvavimo laikotarpis – kuo šis laiko tarpas trumpesnis, tuo greičiau savivaldybėms prireiks papildomų / naujų investicijų šiai infrastruktūrai atnaujinti, todėl investicijų efektyvumas prieš skiriant paramą turėtų būti vertinamas ir šiuo aspektu;
4) infrastruktūros fragmentacija – nors pagal priemonę buvo siekiama didesnio kompleksiškumo ir reikalauta vykdyti keletą susijusių veiklų, tačiau ne visada pavyko pasiekti tokio kompleksiškumo – vienais atvejais norėjosi užbaigti vieną objektą, kitais atvejais trūko integralių veiklų, kurios būtų tinkamos finansuoti.
Todėl planuojant ES struktūrinės paramos panaudojimą ūkinės veiklos įvairinimui kaimo vietovėse 2014–2020 m., siūloma labiau atsižvelgti į vietos bendruomenių poreikius ir papildyti trūkstamomis veiklomis.
6 vertinimo klausimas: Investicijų pagal priemonę į regioninę plėtrą vertinimas ir indėlis į nacionalinės regioninės politikos tikslų / uždavinių pasiekimą.
Nacionalinė regioninė politika suprantama kaip valstybės institucijų ir kitų subjektų tikslinė veikla, kuria daromas diferencijuotas poveikis valstybės regionų socialinei ir ekonominei plėtrai, siekiant mažinti regionų socialinius bei ekonominius skirtumus ir išsivystymo netolygumus pačiuose regionuose, visoje šalies teritorijoje skatinti tolygią ir tvarią plėtrą.
Regionų skirtumų susidarymą ir kitimą lemia įvairūs vidiniai ir išoriniai veiksniai, tokie kaip geografinė padėtis, gamtiniai ištekliai, transporto tinklas, prieinamumas prie pagrindinių transporto koridorių, urbanizacijos, infrastruktūros išvystymo lygis, energetikos išteklių kaina ir prieinamumas, bendrieji šalies ir užsienio makroekonominiai veiksniai (ekonominė recesija, Europos skolų krizė, situacija eksporto rinkose ir net darbo rinkos situacija tokiose pagrindinėse Lietuvos gyventojų emigracijos valstybėse kaip Didžioji Britanija, Norvegija, Airija). Taip pat stambių ūkio subjektų veikla ir bendroji valstybės ekonominė politika (darbo santykių, investicijų, inovacijų, bazinės infrastruktūros, energetikos reguliavimas ir vystymas).
Tokioje nedidelėje ir atviroje valstybėje kaip Lietuva, daugelio išorinių tiesioginę įtaką turinčių veiksnių pašalinti neįmanoma, galima tik sušvelninti neigiamą jų poveikį. Todėl regioninė politika Lietuvoje yra kompensacinio pobūdžio, skirta sumažinti neigiamą išorinių veiksnių poveikį ir orientuota į skirtumų tarp regionų ir jų viduje esančių skirčių mažinimą.
Lietuvos regioninės politikos ilgalaikis tikslas –visos šalies teritorijos gyventojams užtikrinti aukštą gyvenimo kokybę.
Nacionalinė regioninė politika įgyvendinama ir regioninės plėtros planavimas atliekamas apskrityse, o nacionalinė regioninė politika Lietuvoje vykdoma dviem kryptimis:
1) Regioniniuose centruose skatinama ekonominė plėtra ir didinamas konkurencingumas (ilgalaikės plėtros kryptis);
2) Probleminėse savivaldybėse gerinama gyvenimo kokybė (trumpalaikės plėtros kryptis).
Lietuvos regioninės politikos prioritetinė iki 2013 m. kryptis – tolygi Lietuvos teritorinė ekonominė plėtra, t. y. kryptingas ir koordinuotas ilgalaikės ekonominės plėtros skatinimas ir konkurencingumo didinimas žemo gyvenimo lygio teritorijų apsuptuose regioniniuose centruose, kurie, turėdami ekonominį potencialą ir infrastruktūrą, gali atlikti regioninių augimo centrų funkcijas, o jų plėtra užtikrintų didesnę teritorinę sanglaudą regione ir Lietuvoje.
Šiuo metu regioninė Lietuvos politika gali būti apibrėžta kaip korekcinė veikla, orientuota į skirtumų tarp regionų ir jų viduje esančių skirčių mažinimą. Turint omenyje ribotus resursus, regioninė politika Lietuvoje įgyvendinama laikantis dviejų esminių principų:
1) Subsidiarumo: sprendimai turi būti priimami tuo lygmeniu, kuriame jie veiksmingiausi. Planuojant investicijas regionų plėtrai, turi dalyvauti regioninės institucijos. Tuo būdu vietos ir regioniniai partneriai aktyviai įsitrauktų į investicijų planavimo ir įgyvendinimo procesą ir padėtų jas nukreipti taip, kad šios geriausiai atitiktų vietos poreikius ir galimybes.
2) Koncentravimo: resursus sutelkus mažesniame kiekyje tikslinių teritorijų, jų efektas būna didesnis.
Lietuvos regioninės politikos ilgalaikis tikslas – užtikrinti aukštą gyvenimo kokybę visos šalies teritorijos gyventojams. Lietuvos regioninės politikos prioritetinė kryptis – tolygi Lietuvos teritorinė ekonominė plėtra.
Lietuvos regioninės politikos iki 2013 metų strategijoje13 teritorinė socialinė sanglauda matuojama vertinant pagrindinių jos komponentų – gyventojų pajamų ir nedarbo (arba užimtumo) lygio teritorinius netolygumus šalyje. Todėl šioje strategijoje teritorinė socialinė sanglauda vertinama pagal vidutinį gyvenimo standartą, išmatuojamą pagal vidutines metines gyventojo darbo pajamas, ir vidutinį metinį nedarbo lygį. Todėl Lietuvos regioninės politikos iki 2013 m. strateginio tikslo – gerinti teritorinę socialinę sanglaudą – pasiekimas būtų vertinamas pagal šiuos pagrindinius rodiklius.
Lietuvos regioninės politikos iki 2013 m. išmatuojamas strateginis tikslas – pasiekti, kad nė vienoje mūsų valstybės apskrityje:
• vidutinis gyvenimo standartas, išmatuotas pagal vidutines metines gyventojo darbo pajamas, nebūtų žemesnis nei 75 proc. šalies vidurkio;
• nedarbo lygis nebūtų daugiau kaip 35 proc. didesnis už vidutinį šalies nedarbo lygį.
Todėl priemonės poveikis galėtų būti matuojamas su pajamomis ir nedarbo lygiu susijusiais rodikliais, kadangi vidutiniu gyvenimo standartu ir nedarbo lygiu būtų matuojamas visų investicijų regioninei plėtrai poveikis. Priemonės poveikį taip pat būtų galima įvertinti pagal pasiektus rezultatus (pvz., priemonei nustatytų rezultato ir produkto rodiklių reikšmių pasiekimą lyginant su planuotomis reikšmėmis) ir pagal konkrečius sukurtus produktus (pvz., modernizuotų viešosios, bendruomeninės infrastruktūros objektų skaičiais).
Pažymėtina, kad priemonės poveikis regioninei plėtrai pasireikš tik baigus įgyvendinti visus projektus. Kadangi dauguma projektų buvo (yra) įgyvendinami 2010–2013 metais, o statistiniai duomenys apima tik laikotarpius iki 2011 m. ar 2012 m., kol kas nėra kokybiškų ir patikimų duomenų apie priemonės kiekybiškai išmatuojamą poveikį regioninei plėtrai, pvz., Lietuvoje vidutinės disponuojamos pajamos vienam namų ūkio nariui per mėnesį kaime nuo 964,7 Lt per mėnesį 2008 m. nukrito iki 784 Lt per mėn. 2010 m. – tai visiškai nekoreliuoja su priemonei skirtomis panaudotomis paramos lėšomis – minėtu laikotarpiu projektai dar nebuvo įgyvendinami arba buvo tik pradėti vykdyti.
13 Patvirtinta LR Vyriausybės 2005 m. gegužės 23 d. nutarimu Nr. 575 (su pakeitimais).
Vienas pagrindinių makroekonominių rodiklių, iliustruojančių vertės kūrimą ir su tuo susijusių pajamų uždirbimo galimybes, yra BVP vienam gyventojui, lyginant su šalies vidurkiu, proc. Toks santykinis palyginimas ne absoliučia išraiška leidžia eliminuoti išorės veiksnių įtaką ir nustatyti realią regiono ekonominę būklę (20 pav.).
20 pav. BVP vienam gyventojui 2011 m., lyginant su šalies vidurkiu, proc. pagal apskritis
Šaltinis: sudaryta autorių pagal VRM skelbiamus duomenis, 2013.
Nagrinėjant šį makroekonominį rodiklį ir gilesnei analizei pasirinkus penkias mažiausiai BVP vienam gyventojui sukuriančias apskritis matoma, kad dėl tikslinių investicijų į regionus BVP / gyventojui, lyginant su šalies vidurkiu, lygis palengva augo, išskyrus didžiausią ekonominį nuosmukį 2009 m. (21 pav.).
21 pav. BVP vienam gyventojui penkiose mažiausiai BVP vienam gyventojui sukuriančiose apskrityse, lyginant su šalies vidurkiu, proc.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal VRM skelbiamus duomenis, 2013.
Tuo tarpu investicijų poveikis nedarbo lygio mažinimui ne toks akivaizdus (22 pav.). 22 pav. Registruotas nedarbas 2012 m., procentiniai punktai.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal VRM skelbiamus duomenis, 2013.
Atidžiau panagrinėjus didžiausio nedarbo apskritis stebimus registruoto nedarbo lygio svyravimus (23 pav.) būtų galima aiškinti stipresniu kitų, išorinių veiksnių poveikiu, pvz., pablogėjusia bendra ekonomine situacija, pasikeitusia mokestine aplinka, taikoma taupymo politika ir t. t.
23 pav. Registruotas nedarbas penkiose didžiausio nedarbo apskrityse, procentiniai punktai.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal VRM skelbiamus duomenis, 2013.
Atlikus bruto darbo užmokesčio 2012 m. analizę pagal apskritis (24 pav.) galima išskirti tris savivaldybes, kuriose fiksuojamas aukštas nedarbo lygis ir žemesnis pajamų lygis – tai Alytaus, Panevėžio ir Tauragės apskritys, tačiau kitose apskrityse nebūtinai fiksuojamas žemesnis pajamų lygis esant pakankamai aukštam nedarbo lygiui, pvz., Utenos ir Telšių apskritys, pasižyminčios aukštu nedarbo lygiu, nepatenka į žemesnes pajamas gaunančių apskričių grupę – tai suponuoja esamus struktūrinius skirtumus pastarosiose apskrityse.
24 pav. Bruto darbo užmokesčio lygis 2012 m., litais.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal VRM skelbiamus duomenis, 2013.
Paramos investicijų poveikis bruto darbo užmokesčiui taip pat nėra akivaizdus – vidutinio darbo užmokesčio (bruto) kritimas nėra taip aiškiai susijęs su ekonomine krize, kaip išaugęs nedarbas, nes didžiausias kritimas stebimas ne 2009 m., kaip būtų galima tikėtis, o 2010 m., be to, 2011 x. xxxxx darbo užmokestis praktiškai grįžo į 2009 m. lygį (25 pav.). Darbo užmokesčio svyravimai per 2007–2012 m. laikotarpį yra santykinai nedideli. Tačiau dar per anksti vertinti, koks galimas poveikis regioninei plėtrai per darbo užmokesčio pokyčius, kai bus baigti įgyvendinti visi priemonės projektai.
25 pav. Bruto vidutinis darbo užmokestis penkiose apskrityse, kuriose uždirbama mažiausiai, litais.
Šaltinis: sudaryta autorių pagal VRM skelbiamus duomenis, 2013.
Prie teritorinės sanglaudos regionuose didinimo tikslo pasiekimo bus prisidedama per kaimo vietovių integruotą vystymą, finansuojamą priemonės lėšomis ir išnaudojant kaimo vietovių turimą potencialą, integruotai sprendžiant socialines (pvz., nedarbas, migracija, socialinė atskirtis) ir ekonomines (neefektyvus, nesubalansuotas ūkis, verslams palankios aplinkos trūkumas), ypač mažesniuosiuose miesteliuose ar gyvenvietėse, kurios susiduria su nepakankamo užimtumo, mažo ekonominio, socialinio ir fizinio aktyvumo bei emigracijos problemomis, kylančiomis dėl nepakankamo gyvenamosios ir investicinės aplinkos patrauklumo.
Kaimo vietovių integruotas vystymas padeda spręsti viešosios infrastruktūros ir viešųjų paslaugų, ypač svarbių bendruomenių socialinei ir kultūrinei veiklai plėtoti, stygių. Todėl tikėtina, kad priemonės investicijos ir pasiekti rezultatai smarkiai prisidės prie regioninės plėtros per socialinių problemų sprendimą ir iš dalies – per ekonominių problemų sprendimą. Pagal priemonę įgyvendinami projektai mažintų jaunimo emigraciją iš kaimo vietovių, sulaikytų darbingo amžiaus gyventojus kaimo vietovėse, didintų socialinę įtrauktį į bendruomeninę veiklą šiuo metu socialinę atskirtį ir skurdą patiriančių grupių atstovams, formuotų glaudesnius socialinius ryšius, plėtotų bendruomeninę, kultūrinę ir laisvalaikio veiklą, formuotų naujas traukos vietas ir sukurtų nors truputį didesnes verslo galimybes kaime. Poveikis ekonominei plėtrai daugiausia išryškėtų per plėtojamą smulkų verslą ir amatus, teikiamas paslaugas ne tik vietos gyventojams, bet ir atvykstantiems lankytojams, turistams. Kaip vieną iš ekonominei plėtrai svarbesnių veiksnių galima paminėti sutvarkytos viešosios infrastruktūros, patobulintos bendruomeninės infrastruktūros ir pagerėjusios gyvenamosios aplinkos poveikį sulaikant kvalifikuotą darbo jėgą kaimo vietovėse ir mažuose miesteliuose, taip prisidedant prie didėjančio pajamų lygio ir atitinkamai mažėjančio skurdo.
Kad priemonė pasiteisino ir ją vertą tęsti nauju 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, teigė 58 proc. respondentų kokybinio vertinimo metu, o teiginiui, kad tokią priemonę vertėtų naudoti kaimo vietovėms ir miestams, pritarė 21 proc. respondentų.
Siūloma ir toliau naudoti bendruomenės, viešosios infrastruktūros ir gyvenamosios aplinkos kokybės gerinimą kaip vieną iš regioninės politikos įgyvendinimo instrumentų.
7 vertinimo klausimas: Galimi ES struktūrinės paramos pagal priemonę, skirtą kaimo plėtros projektams, prioritetai, tikslai, uždaviniai, siektini rezultatai bei poveikis 2014– 2020 m. laikotarpiu.
ES struktūrinė parama kaimo plėtros projektams 2014–2020 m. laikotarpiu, susijusiems su ekonominės veiklos įvairinimu kaimo vietovėse turėtų atsižvelgti į strategijoje „Europa 2020“ įtvirtintas nuostatas dėl teritorinės sanglaudos, skurdo ir netolygumų tarp miesto bei kaimo mažinimo. Ilgalaikę pažangos strategiją „Lietuva 2030“ įgyvendinanti ir prie strategijos
„Europa 2020“ vykdymo prisidedanti Nacionalinė pažangos programa 2014–2020 m. (NPP) taip pat nustato tikslus bei uždavinius ir šių uždavinių įgyvendinimo kryptis, susijusias su kaimo vietovių plėtra, skurdo ir netolygumų tarp miesto bei kaimo mažinimu. Strategijoje
„Europa 2020“ nustatytas tikslas sumažinti žmonių, patiriančių skurdą ar skurdo atskirtį, 20 milijonų visoje ES lyginant su 2008 m. lygiu. Lietuvai yra iškeltas nacionalinis tikslas sumažinti patiriančių skurdą ar skurdo atskirtį žmonių skaičių nuo 1 109 000 (2010 m.) iki 814 000
(2020 m.).
Strategijoje „Europa 2020“ ir NPP įvardytiems tikslams pasiekti numatoma pasinaudoti Lietuvai planuojama skirti 2014–2020 m. ES struktūrine parama. Regioninių netolygumų, skirties tarp miesto bei kaimo ir skurdo kaimo vietovėse mažinimas galėtų būti realizuojamas per ES siūlomą 9 tematinį tikslą „Socialinės įtraukties skatinimas ir kova su skurdu“ (finansuojamas iš ERPF bei ESF) ir šio tematinio tikslo investicinius prioritetus:
1) 2 investicinį prioritetą „Parama fiziniam, ekonominiam ir socialiniam nepasiturinčių miestų ir kaimų bendruomenių atnaujinimui“ (ERPF),
2) 9 investicinį prioritetą „Bendruomenės inicijuojamų vietos plėtros strategijų įgyvendinimas“ (ESF).
Lietuvoje skurdo rizikos lygis kaime 2011 metais siekė 30,7 procento ir buvo 2,4 karto didesnis lyginant su didžiaisiais miestais. Kiek geresnė, tačiau taip pat sudėtinga situacija mažų ir vidutinių miestų grupėje – skurdo rizikos lygis čia siekė 17,9 procento. Lyginant su kitomis gyvenamųjų vietovių grupėmis, kaimo vietovės sparčiausiai sensta dėl nepakankamos natūralios gyventojų kaitos (-5,6 tūkstančiui gyventojų). Intensyvi gyventojų, pirmiausia jaunimo, migracija iš kaimiškųjų ir atokių regionų mažina galimybes juose plėtoti modernią sveikatos priežiūrą.
Nedarbas, kitos ekonominės ir socialinės problemos mažina gimstamumą, gausėja savižudybių, prastėja gyventojų sveikata: didėja jų priklausomybė nuo alkoholio, tabako, narkotikų, o tai lemia didėjantį sergamumo ir mirtingumo lygį. Didelį susirūpinimą kelia su alkoholio vartojimu susiję sveikatos sutrikimai, ypač baugina alkoholio poveikio vaikams situacija. Tokia nepalanki padėtis žemo ekonominio statuso, bedarbių, ekonomiškai
neaktyvių gyventojų, žemės ūkio darbininkų ir ūkininkų grupėse lemia didelius demografinius praradimus.
Minėtos problemos akcentuojamos ir EK rekomendacijose Lietuvai, kuriose siūloma susitekti į skurdo mažinimą ir socialinės įtraukties didinimą taikant priemones, skirtas mažinti skirtumams tarp miestų ir atsiliekančių kaimo vietovių, taip pat investuojant į nedidelės apimties infrastruktūrą, gerinančią pagrindinių paslaugų prieinamumą ir gyvenimo kokybę vietos bendruomenėms.
Labai svarbu į sveikatinimo veiklas įtraukti vietos bendruomenes, kurios dirbtų su pažeidžiamiausiomis ir tikslinėmis visuomenės grupėmis. EK pozicijoje dėl 2014–2020 m. ES fondų panaudojimo Lietuvoje atkreipiamas dėmesys į tai, kad būtina užtikrinti pagrindinių paslaugų prieinamumą bendruomenės lygmeniu, taip pat bendruomenės nariams aktyviai dalyvauti teikiant sveikatos paslaugas.
ES siūlomi investiciniai prioritetai atitinka ir NPP numatytas valstybės investicijas, kurios bus koncentruojamos į tobulinamą viešąjį valdymą savivaldybėse, bazinės, vietos bendruomenėms svarbios infrastruktūros modernizavimą, aplinkos gerinimą ir aplinkos apsaugos priemonių diegimą, viešųjų paslaugų kokybės ir prieinamumo didinimą, aktyvumo ir saviraiškos skatinimą ir bendruomenių bei nevyriausybinių organizacijų įtraukimą sprendžiant socialines, ekonomines problemas.
Teritorinės sanglaudos regionuose didinimo būtų siekiama per NPP 2 prioriteto „Veikli ir solidari visuomenė“ ir per NPP 3 prioriteto „Ekonominiam augimui palanki aplinka“ tikslų ir uždavinių įgyvendinimą.
Kadangi 2014–2020 m. ES struktūrinis planavimas turi vykti pagal ES keliamus reikalavimus, atsižvelgiant ne tik į ES, bet ir į nacionalinius strateginius ir programinius dokumentus, pasiūlymų dėl ekonominės veiklos diversifikavimo ir kaimo plėtros galimybių įgyvendinimo rengimas turėtų vykti pagal ES nustatomą struktūrą, reikalavimus ir kitas ES taikomas nuostatas bei principus, pvz., paramą susieti (struktūruoti) su konkrečiu uždaviniu pagal atitinkamą tematinio tikslo investicinį prioritetą.
Kaip parodė priemonės įgyvendinimo 2007–2013 m. situacijos analizės rezultatai, priemonė buvo ne tik paklausi, bet ir turėjo itin didelę reikšmę socialiniai aplinkai, o iš dalies – ir ekonominei situacijai, todėl investicijos į viešąją, bendruomeninę infrastruktūrą ir gyvenamosios aplinkos gerinimą turėtų būti ne tik tęsiamos, bet ir didinamos. Priemonės veiklų analizė parodė, kad dabartiniu programavimo laikotarpiu remtinos veiklos – vietos viešosios infrastruktūros ir bendruomeninės infrastruktūros plėtra – galėtų būti sujungtos, nes jos dažnai persipina ir tarnauja abiem paskirtims, suteikia daugiau lankstumo ir užtikrina geresnę atitiktį vietos poreikiams ir didesnę paramos lėšų panaudojimo efektyvumą.
Kaimo vietovių problemoms spręsti, būtina sukurti kaimo vietovėse trūkstamą viešąją infrastruktūrą, paslaugas (ypač reikšmingas bendruomenių socialinei, kultūrinei veiklai), kiek įmanoma išnaudojant esamos apleistos ar neefektyvios infrastruktūros konversijos, funkcionalumo didinimo galimybes, gerinat gyvenamąją aplinką (iš dalies subalansuojant migracijos srautus).
Dalis kaimo vietovių sulaukia didelių migracijos srautų dėl miestų plėtros į priemiesčius (paprastai aplink didžiuosius miestus). Tačiau tokia plėtra likusioms kaimo vietovėms teigiamo poveikio neturi, o formuojant naujas gyvenvietes „plyname lauke“ komunikacijų, transporto infrastruktūros sukūrimo kaštai gerokai didesni, nei būtų vystant esamus kaimus ir miestelius. Tačiau tokios vietovės yra potencialiai gyvybingos (pasižymi teigiama neto migracija, didesne jaunų gyventojų dalimi), šiose teritorijose didesnis potencialas matomas stiprinant jų ryšius su mažesniais ir vidutiniais miestais. Tai atitiktų ir kaimo vietovių policentristinio modelio plėtojimą, kai gyvenama kaimo vietovėse ar šalia jų, o dirbama mieste. Ši tendencija stebima ir kituose ES buvusiuose dideliuose pramoniniuose regionuose, dabar patiriančiuose depopuliaciją, pvz., pagal gyventojų skaičių Vokietijos didžiausia teritorija Šiaurės Reino-Vestfalijos žemė, turinti 17,8 mln. gyventojų (2011 m.) ir sukurianti 20 proc. šalies BVP.
Taigi, iš 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos lėšų finansuojamos priemonės tikslas galėtų būti susijęs su regioninės politikos tikslais – mažinti teritorinius skurdo lygio skirtumus, per
užtikrintą modernią viešąją infrastruktūrą ir didėjančias jos galimybes teikti paslaugas siekti sumažinti skurdo lygį kaimo vietovėse, gerinti šios infrastruktūros ir viešųjų paslaugų kokybę bei prieinamumą, mažinti, ypač atokesnių rajonų gyventojų, socialinę atskirtį. Priemonė turėtų prisidėti prie skurdo lygio kaimo vietovėse mažinimo nuo 30,7 proc. (2011 m.)14 iki 20 proc. (2022 m.).
Todėl pagal 2 investicinį prioritetą „Parama fiziniam, ekonominiam ir socialiniam nepasiturinčių miestų ir kaimų bendruomenių atnaujinimui“ (ERPF) galėtų būti siekiama konkretaus uždavinio „Gerinti kaimo vietovių gyvenamąją aplinką (kompleksiškai atnaujinti 1–6 tūkst. gyventojų turinčių miestų (išskyrus savivaldybių centrus), miestelių ir kaimų bendruomeninę ir viešąją infrastruktūrą, naudoti jų socialinį, kultūrinį ir gamtinį potencialą darniai gyvenamosios aplinkos plėtrai“ įgyvendinimo per dvi pagrindines remiamas veiklų grupes (angl. actions):
1) viešųjų erdvių kokybės gerinimas (pritaikant jas rekreacijai, saviraiškai, bendravimui, mokymuisi ar investicijoms);
2) apleistų ar neefektyviai naudojamų pastatų, kitos infrastruktūros konversija, funkcionalumo didinimas (pritaikant viešosioms, socialinėms paslaugoms, bendruomenių veiklai).
Šios veiklų grupės taip pat galėtų būti papildytos (įtraukiant į jų turinį arba išdėstant kaip atskiras veiklų grupes) tokiomis veiklų grupėmis kaip:
1) sporto, žaidimų, laisvalaikio infrastruktūros modernizavimas ar sukūrimas, ypač skatinant prie švietimo įstaigų esančių infrastruktūrų modernizavimą ir galimybes jomis naudotis visai bendruomenei;
2) kitos veiklos, reikalingos kompleksiškai vystant mažųjų miestų ir kaimo vietovių infrastruktūrą (tarp jų neefektyvių, aplinką žalojančių pastatų ar statinių griovimą ir naujų objektų statybą).
Toks siūlymas dėl galimo uždavinio „Gerinti kaimo vietovių gyvenamąją aplinką (kompleksiškai atnaujinti 1–6 tūkst. gyventojų turinčių miestų (išskyrus savivaldybių centrus), miestelių ir kaimų bendruomeninę ir viešąją infrastruktūrą, naudoti jų socialinį, kultūrinį ir
14 Lietuvos statistikos departamentas, 2013 m.
gamtinį potencialą darniai gyvenamosios aplinkos plėtrai“ taip pat pagrįstas siūlymais dėl ES struktūrinės paramos panaudojimo ūkinės veiklos įvairinimui kaimo vietovėse, gautais interviu metu – buvo siūloma tokią arba panašią priemonę taikyti ir miestų bendruomenėms. Tačiau šios nuomonės kontrastuoja su diskutuotais ir parengtais preliminariais pasiūlymais dėl nedidelių miestų (1–6 tūkst. gyventojų) įtraukimo, išskiriant savivaldybių centrus. Interviu metu respondentai kaip tik pabrėžė, kad ekonominė veikla, darbo vietos galėtų labiau koncentruotis savivaldybių centruose, o kaimo vietovėse būtų gyvenama. Be to, atsižvelgiant į 2011 m. atlikto visuotinio gyventojų ir būstų surašymo duomenis, 6 tūkst. gyventojų viršutinė riba greitai gali tapti ribojančiu veiksniu, nes gyventojų mažėjimo ir kaimo vietovėse, ir miestuose procesas nesustojęs: 2011 m. visuotinio gyventojų ir būstų surašymo duomenimis, miestų iki 5 tūkst. gyventojų buvo 44 palyginus su 46 tokiais miestais 2001 m.15, o miestų su 1–6 tūkst. gyventojų 2011 m. buvo tik 41 miestas. Todėl rekomenduojama į šios priemonės tikslines grupes įtraukti ir savivaldybių centrus, išskyrus didžiuosius miestus, taip išplečiant tikslinę grupę papildomais 14 galimų pareiškėjų.
Kadangi infrastruktūra tik sudaro prielaidas ir galimybes gerinti gyvenimo kokybę kaimo vietovėse, mažinti skurdą ir socialinę atskirtį, įvairinti ekonominę veiklą, šią modernizuotą infrastruktūrą (tarp jų ir modernizuotą 2007–2013 m. laikotarpiu) būtina įveiklinti, t. y. šią infrastruktūrą papildyti naudojančiomis veiklomis, kurios prisidėtų prie tų pačių siekiamų tikslų. Taip pat 2014–2020 m. ES reglamentų nuostatos dėl kelių struktūrinių fondų derinimo suteikia naujų galimybių pasinaudoti vietos plėtros strategijomis, kurių parengimas buvo finansuotas iš EŽŪFKP pagal LEADER iniciatyvą. Kaip geriausiai prie ūkinės veikslo įvairinimo kaimo vietovėse prisidedančių kitų priemonių, finansuojamų per kitas veiksmų programų priemones ar kitas programas, kokybinio vertinimo metu 33 proc. respondentų nurodė, kad geriausiai prie šio įvairinimo, prie socialinės ir ekonominės plėtros kaime prisidėtų Lietuvos 2014-2020 m. kaimo plėtros programos priemonės, skirtos bendruomeninei veiklai, bendruomeninei kaimo infrastruktūrai gerinti, kelių / gatvių tvarkymo, vandens ir nuotekų, elektros tinklų tvarkymo, drenažo ir melioracijos priemonės.
15 Lietuvos statistikos departamentas, 2013 m.
Pagal 9 investicinį prioritetą „Bendruomenės inicijuojamų vietos plėtros strategijų įgyvendinimas“ (ESF) galėtų būti siekiama konkretaus uždavinio „Įgyvendinti į kaimo vietovių problemas orientuotas vietos plėtros strategijas, siekiant gyvenimo kokybės gerinimo“ per tokias veiklų grupes:
1) laisvalaikio užimtumo, neformalios veiklos, sveikatinimas, kultūrinės veiklos skatinimas, tarp jų bendruomeninei veiklai reikalingų priemonių, smulkios įrangos įsigijimą,
2) bendruomenės inicijuojamos veiklos skirtos socialinei atskirčiai, nusikalstamumui mažinti, aplinkos saugumo ir aplinkosaugos problemoms spręsti,
3) bendradarbiavimo ir informacijos sklaidos tinklų kūrimas, tarp jų bendradarbiavimas su kaimo vietovių vietos veiklos grupėmis (VVG),
4) bendruomeninės veiklos, skatinančios verslumą ir ekonominę ne žemės ūkio veiklą kaimo vietovėje.
ES struktūrine parama galėtų būti siekiama sumažinti skurdo rizikos lygį ir pagerinti gyvenimo kokybę kaimo vietovėse, padidinant viešųjų paslaugų ir modernizuotos viešosios / bendruomeninės infrastruktūros prieinamumą ir šios infrastruktūros panaudojimą bendruomeninėms vietos veikloms. Taip pat vertėtų atskirti viešosios infrastruktūros sutvarkymą pagal tokios infrastruktūros formą – atskirai atviroms erdvėms (parkai, takai, gatvės, apšvietimas, tinklai ir pan.), ir atskirai pastatams / patalpoms / statiniams, nes šiose grupėse skiriasi investicijų efektyvumas, tačiau socialinė ir ekonominė nauda yra panaši abiejų viešosios infrastruktūros formų.
8 vertinimo klausimas: Galimi priemonės, skirtos kaimo plėtros projektams, specialieji atrankos kriterijai 2014–2020 m. laikotarpiu.
2007–2013 m. taikytas projektų atrankos būdas – regionų planavimo metodas, kai projektus atrinkdavo Regionų plėtros tarybos, vertintinas kaip pasiteisinęs ir pakankami veiksmingas. Projektams buvo taikomi tik administracinės atitikties ir tinkamumo kriterijai. Nauju programavimo laikotarpiu šiuos kriterijus nustatys vadovaujanti ar jos įgaliota institucija pagal ES reglamentų reikalavimus, kurie dar nėra galutinai nustatyti.
Atrenkant regionų projektus 2007–2013 m. buvo taikomi tokie specialieji atrankos kriterijai:
1) projektai vykdomi kaimo vietovėje, kurioje gyventojų skaičius sudaro iki 3 tūkst. gyventojų;
2) visi projektai turi atitikti regiono plėtros planą, o taip pat savivaldybės strateginio veiklos plano, jei yra parengtas, priemones arba turi būti priimtas savivaldybės tarybos sprendimas dėl projekto.
Tačiau atsižvelgiant į tai, kad 2014–2020 m. laikotarpiu numatoma atskirti projektus, įgyvendinamus vietovėse iki 1 tūkst. gyventojų ir vietovėse, turinčiose 1–6 tūkst. gyventojų, nauju programavimo laikotarpiu galėtų būti taikomi panašūs atrankos kriterijai:
1) projektai vykdomi kaimo vietovėje, kurioje gyventojų skaičius sudaro 1–6 tūkst. gyventojų (išskyrus savivaldybių centrus);
2) visi projektai turi atitikti regiono plėtros planą, o taip pat savivaldybės strateginio veiklos plano, jei yra parengtas, priemones arba turi būti priimtas savivaldybės tarybos sprendimas dėl projekto.
Šių specialiųjų atrankos kriterijų tinkamumą teigiamai vertino tiek kokybinio vertinimo metu pasisakę respondentai, tiek vertinimą atlikę ekspertai.
Priemonės paramos lėšos buvo paskirstytos regionams pagal šiuos kriterijus: užimtieji žemės ūkyje, medžioklėje ir miškininkystėje, žemės ūkio naudmenų, įvertintų 32 ir mažiau balų, dalis, vidutinės namų ūkių disponuojamos pajamos namų ūkio nariui per mėnesį, naujo verslo formavimosi koeficientas, šalies kaimo gyventojų, gyvenančių regione, dalis.
Kokybinio vertinimo metu buvo nustatyta, kad 33 proc. respondentų manė, jog 2007–2013
m. programavimo laikotarpiu taikyti ES struktūrinės paramos lėšų paskirstymo regionams kriterijai yra tinkami naudoti ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu, o po 13 respondentų manė, kad svarbesnis turėtų būti kriterijus „naujo verslo formavimosi koeficientas“, o kriterijus „užimtieji žemės ūkyje“ yra netinkamas ir toliau netaikytinas.
Atsižvelgiant į kokybinio vertinimo rezultatus, kriterijai „Užimtieji žemės ūkyje, medžioklėje ir miškininkystėje“ ir „Žemės ūkio naudmenų, įvertintų 32 ir mažiau balų, dalis“ buvo vertinami kaip neatspindintys realių pokyčių, įvykusių per pastaruosius 5–6 metus: šiuo laikotarpiu dėl Kaimo plėtros politikos įgyvendinimo kaime gyvenančių, bet nebedirbančių ar neužsiimančių žemės ūkio veikla padaugėjo, todėl pradinė situacija smarkiai skiriasi nuo situacijos, pvz., 2008 m. (ES struktūrinės paramos 2007–2013 m. programavimo laikotarpio įgyvendinimo pradžioje) užimtųjų žemės ūkyje, medžioklėje ir žuvininkystėje buvo 119,8 tūkst., o 2012 m. – 113,6 tūkst. Kaip aktualesnį paramos paskirstymo kriterijų respondentai išskyrė kriterijų
„Kaimo gyventojų dalis regione“, kuriam vertėtų suteikti daugiau lyginamojo svorio arba pasitelkti vien šį kriterijų.
Kaip papildomas specialus (prioritetinis) atrankos kriterijus iš ESF finansuojamiems projektams, skirtiems kaimo plėtrai ir ekonominės veiklos įvairinimui kaimo vietovėse, galėtų būti 2007–2013 m. ir (ar) 2014–2020 m. modernizuotos viešosios / bendruomeninės infrastruktūros ar modernizuotų bendruomeninių pastatų / patalpų panaudojimas projekto veiklai vykdyti. Tokiu atveju bus geresnė ESF ir ERPF finansuojamų veiklų sinergija ir kompleksiškumas, taip pat būtų užtikrinta, kad modernizuota infrastruktūra būtų panaudota veiksmingiau .
Interviu su fokusuota grupe buvo gautas pasiūlymas papildomai naudoti naują paramos paskirstymo kriterijų „Galimų (potencialių) sutvarkytos infrastruktūros naudotojų skaičius“, tačiau ekspertų nuomone, šis kriterijus negali deramai atspindėti nukreiptos paramos į regionus tikslingumo, mat naudotojų skaičius labiau priklauso nuo vietos bendruomenių aktyvumo, o ne nuo potencialių (dabar faktiškai gyvenančių kaimo vietovėse ir miesteliuose (mažuose miestuose) gyventojų skaičiaus. Pažymėtina, kad dauguma respondentų manė, jog galima naudoti tuos pačius paramos skirstymo kriterijus ir nauju programavimo laikotarpiu, o atsižvelgus į ekspertinį vertinimą siūloma suteikti daugiau lyginamojo svorio kriterijui „Kaimo gyventojų dalis regione“.
Xxxxx xxxxxx 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos pagal priemonę paskirstymo regionams kriterijai galėtų būti tokie:
1) vidutinės namų ūkių disponuojamos pajamos namų ūkio nariui per mėnesį,
2) naujo verslo formavimosi koeficientas,
3) šalies kaimo gyventojų, gyvenančių regione, dalis (pastarajam suteikiant daugiau lyginamojo svorio).
Vadovaujantis gerosios praktikos tęstinumo užtikrinimo principu, siūloma toliau naudoti regionų planavimo atrankos būdą ir atsižvelgiant į kokybinio vertinimo rezultatus planuojant projektus ir teikiant atrankai Regionų plėtros tarybose siūloma labiau paisyti savivaldybių nuomonės ir poreikių. Svarbesniu veiksniu respondentai įvardijo ne tiek pradinį paramos paskirstymą tarp savivaldybių, kiek poreikį kuo greičiau perskirstyti per Regionų plėtros tarybas savivaldybių projektuose sutaupytas lėšas. Kaip buvo pastebėta ES struktūrinės paramos administravimo sistemos efektyvumo vertinime, regionų projektų įgyvendinimo metu įvyko galimai finansuotinų veiklų ir aktualių savivaldybių investicinių poreikių prasilenkimas, kurį lėmė nepakankamas PFSA rengėjų ir regioninių priemonių galimų pareiškėjų bendradarbiavimas. Todėl siūlomas glaudesnis visų lygių – centrinės, regioninės ir vietos valdžios institucijų – bendradarbiavimas.
Kadangi regioninės politikos po 2013 m. strateginiai dokumentai dar rengiami (pvz., neįvertinta socialinės ir ekonominė situacija, pagrindinės raidos tendencijos, nenustatytos tikslinės / probleminės teritorijos 2014–2020 / 2022 m. laikotarpiu ir t. t.) siūloma, kad atsižvelgiama į būdingiausias socialines, ekonomines, demografines problemas, šių teritorijų potencialą ir specifinius regiono iššūkius, atrankos kriterijus tikslinių teritorijų grupėje ir, jais vadovaujantis, tikslines teritorijas, nustatytų Regionų plėtros tarybos.
Greta projektų atrankos būdo, taikant regionų projektų planavimą, būtų galima taikyti integruotus, keletą sektorių apimančius projektus ar jų grupes (URBAN tipo veiksmus). Tai pasakytina apie projektus, kurie įgyvendinami mieste ir kaime, kai jų teritorijos yra greta, o veiklos iš esmės skirtos tam pačiam objektui arba papildo vienas kitą, pvz., esama atvejų, kai buvo išasfaltuota tik dalis automobilių aikštelės, nes likusi teritorija priklausė miesto, ne kaimo vietovei. Taip pat toks būdas galėtų būti taikomas, kai tvarkomi keliai, gatvės, inžineriniai tinklai. Kaip jau minėta, ypač didelės sinergijos būtų galima pasiekti per Lietuvos
2014–2020 m. kaimo plėtros programą remiamomis priemonėmis. Kokybinio vertinimo metu buvo nustatyta, kad, respondentų nuomone, geriausia tokių veiklų, įgyvendinamų vietos lygiu ir finansuojamų iš skirtingų fondų (ESF, ERPF, EŽŪFKP), planavimą ir įgyvendinimą turėtų koordinuoti savivaldybės (58 proc.), tik 17 proc. respondentų pasisakė, kad tokį koordinavimą turėtų vykdyti Regionų plėtros taryba, o dar 13 proc. manė, kad tai turėtų daryti savivaldybė kartu su Regionų plėtros taryba.
Taigi, regionų projektų planavimo atrankos būdas turėtų būti derinamas su integruotų projektų atrankos būdu, į planavimo procesą ir sprendimų priėmimą įtraukiant ir savivaldybes bei Regionų plėtros tarybas, o tinkamais atvejais – ir centrinės valdžios institucijas. Tačiau pirmenybė turėtų būti teikiama regionų planavimo būdui, nes integruotų projektų taikymo praktikos dar nėra, o veiksnys, kad veiklos gali būti remiamos iš skirtingų fondų, kokybinio vertinimo metu buvo paminėta daugiau kaip trūkumas nei privalumas (42 proc. respondentų), nes pernelyg skiriasi taisyklės, reikalavimai, taikoma praktika, be to, nevienodas įgyvendinančių institucijų įsitraukimas dar padidintų projektų vykdymo riziką ir jų administravimo kaštus.
Nepriklausomai nuo numatomo taikyti projekto atrankos būdo, o jei bus taikomas regionų projektų planavimo būdas, siūloma prailginti projektų įgyvendinimo laikotarpį daugiau nei 36 mėn., nes vien viešųjų pirkimų vykdymas (nuo pasirengimo iki sutarties pasirašymo vidutiniškai vyksta apie metus laiko). Tai neturėtų jokios įtakos n+3 taisyklei, nes lėšos skaičiuojamos ne atskiro projekto, bet prioriteto lygmeniu.
9 vertinimo klausimas: Galimi įvairių lygmenų (prioriteto, priemonės) pažangos vertinimo rodikliai.
Nauju programavimo laikotarpiu numatoma taikyti kelių rūšių rodiklius, kurie dar skirstomi, ar tai konkretaus fondo, ar konkrečios veiksmų programos rodikliai. Konkretaus fondo rodikliai dar skirstomi į bendruosius produkto ir rezultato rodiklius, jų taikymo logika skiriasi priklausomai nuo fondo.
Nors numatomos bendros fondų rodiklių taikymo taisyklės, visgi pagal fondus taip pat nustatytos skirtingos fondo taisyklės, todėl neišvengiamai skirsis rodiklių taikymas ir jų traktavimas. EK yra parengusi darbinius dokumentus, skirtus parinkti rodiklius pagal skirtingus fondus, tačiau šiuos dokumentus rengė skirtingi EK padaliniai, kurie nevienodai traktuoja tuos pačius reikalavimus ir principus, todėl rengiant pasiūlymus dėl rodiklių šalims narėms kyla nemenkų iššūkių.
Konkrečiai programai bus naudojami produkto ir rezultato rodikliai, susiję su prioritetine kryptimi.
Atsižvelgiant į pirminius pasiūlymus dėl konkrečių uždavinių ir veiksmų grupių pagal kaimo plėtrai ir ūkinės veiklos įvairinimui kaimo vietovėse ir siekiant kokybinių pokyčių šioje srityje galėtų būti naudojami tokie rodikliai:
1) Pagal 2 investicinio prioriteto „Parama fiziniam, ekonominiam ir socialiniam nepasiturinčių miestų ir kaimų bendruomenių atnaujinimui“ (ERPF) konkretų uždavinį
„Gerinti kaimo vietovių gyvenamąją aplinką (kompleksiškai atnaujinti 1–6 tūkst. gyventojų turinčių miestų (išskyrus savivaldybių centrus16), miestelių ir kaimų bendruomeninę ir viešąją infrastruktūrą, naudoti jų socialinį, kultūrinį ir gamtinį potencialą darniai gyvenamosios aplinkos plėtrai“ rezultato rodikliai galėtų būti
„Skurdo rizikos lygis kaimo vietovėse, proc.“ ir (arba) „Per pirmus metus po projekto modernizuota infrastruktūra ir aplinka besinaudojančiųjų skaičius“, o produkto rodikliai – „Naujos atviros erdvės kaimo vietovėse skaičius“ ir „Atnaujinti ir naujai paskirčiai pritaikyti pastatai ir statiniai kaimo vietovėse“;
2) Pagal 9 investicinio prioriteto „Bendruomenės inicijuojamų vietos plėtros strategijų įgyvendinimas“ (ESF) siūlomą konkretų uždavinį „Įgyvendinti į kaimo vietovių problemas orientuotas vietos plėtros strategijas, siekiant gyvenimo kokybės gerinimo“ produkto rodiklis galėtų būti „Bendruomenių inicijuotų ir įgyvendintų bendruomeninių veiklų skaičius“.
16 Jei bus galutinai apsispręsta per šią priemonę nefinansuoti savivaldybių centrų viešosios, bendruomeninės infrastruktūros ir gyvenamosios aplinkos gerinimas.
10 vertinimo klausimas: Galimas priemonės, skirtos kaimo plėtros projektams, skiriamo finansavimo dydis 2014–2020 m. laikotarpiu ir galima maksimali pagal priemonę įgyvendinamų projektų vertė.
ES reglamentai nenustato jokių apribojimų dėl galimo finansuoti projektų dydžio, tačiau yra nustatytos papildomos procedūros ir reikalavimai dėl didelių projektų, kurių vertė be pridėtinės vertės mokesčio yra 50 mln. eurų ir daugiau (172,64 mln. Lt). Kadangi vietos bendruomenės ir vietos savivaldos institucijos neturi pakankamai gebėjimų arba skirtingose savivaldybėse / vietovėse tokie gebėjimai yra nevienodi, o tokių reikalavimų užtikrinimas pareikalautų papildomų administracinių, laiko, žmogiškųjų ir finansinių išteklių, tai siūlomas apsiriboti maksimalia projektų verte, neviršijančia 172,64 mln. Lt.
Kadangi projektų vertę labiau apsprendžia realūs infrastruktūros ar numatomų įgyvendinti veiklų poreikiai, pareiškėjų galimybės ir gebėjimai bendradarbiauti su kitais pareiškėjais (pvz., projektą įgyvendinti kartu su partneriais ar keliose savivaldybėse) ir pareiškėjų finansinės galimybės prisidėti prie bendrojo finansavimo, tai siūloma nenustatyti kitą projekto vertės apribojimą nei 172,64 mln. Lt. Kartu rekomenduojama apsvarstyti ir nustatyti mažesnio bendrojo finansavimo indėlį į projektą, pvz., 5 proc., nei buvo nustatyta 2007–2013 m. laikotarpiu (7,5 proc.). Net ir nedidelis finansinis indėlis labiau užtikrina projekto poreikio ir jame vykdomų veiklų pagrįstumą, jei projekto veiklos būtų finansuojamos 100 proc. Kita vertus, didesnis indėlis į bendrąjį projekto finansavimą buvo vienas iš paramos panaudojimą ribojančių veiksnių 2007–2013 m., kadangi tokius projektus vykdė neturtingos, mažos savivaldybės, kurioms reikalavimas dėl 7,5 proc. bendrojo finansavimo buvo santykinai sunkiau įvykdomas, palyginus su didžiųjų ar didesnių miestų savivaldybėmis. Tą patvirtino ir interviu rezultatai – daugiausia respondentų manė, kad tinkamiausias prisidėjimas būtų iki 5 proc. nuosavo indėlio, dar kitiems toks prisidėjimas neturėtų viršyti 2–3 proc., bet buvo ir įsitikinusių, kad dabartinis minimalus nuosavo indėlio intensyvumas (7,5 proc.) buvo priimtinas. Pažymėtina, kad nė vienas respondentas nepritarė nuostatai, kad savivaldybės apskritai neturi prisidėti nuosavu indėliu prie projekto finansavimo. Jų nuomone, nors ir nedidelis prisidėjimas smarkiai sustiprina atsakomybę už projektą, verčia labiau prižiūrėti projektų vykdymo eigą ir siekti kuo geresnių ir kokybiškesnių rezultatų.
Rizika. Jei nebūtų nustatoma papildomų apribojimų dėl projekto vertės, išskyrus paminėtąjį aukščiau, didesnių nei 1 mln. Lt vertės projektų valdymui reikėtų gerų projektų valdymo gebėjimų ir patirties. Todėl siekiant suvaldyti projektų vertės nepagrįstą padidinimą kaip papildomą reikalavimą, būtų galima nustatyti pareiškėjo gebėjimą įgyvendinti panašaus dydžio projektus arba vykdyti didesnės apimties projektus kartu su partneriais, kurie jau turi tokios ar panašios apimties projektų įgyvendinimo patirties. Toks reikalavimas būtų ypač veiksmingas tais atvejais, jei pareiškėjas dar nevykdė tokios ar panašios apimties projektų arba visai neįgyvendino iš ES struktūrinės paramos finansuojamų projektų. Pareiškėjų ir atitinkamai projektų vykdytojų gebėjimų trūkumą rengti ir valdyti didesnės apimties projektus būtų galima spręsti į projekto valdymo koordinavimą įtraukiant kitus asmenis, pvz., kitų savivaldybių, institucijų ar įstaigų atstovus, kurie nedalyvauja projekto veiklose (nėra projekto partneriai), tačiau konsultuoja ir padeda koordinuoti mažesnių gebėjimų projekto vykdytojo įgyvendinamą projektą.
Tuo tarpu priemonės, skirtos kaimo plėtros projektams, finansavimo dydis 2014–2020 m. laikotarpiu priklausys nuo derybų su EK rezultatų, kai bus aiškus Lietuvai skiriamos ES struktūrinės paramos dydis, šios paramos dydžiai pagal atskirus fondus ir paskirstymas pagal VP prioritetus. Tai, kad NPP jau buvo pasiūlytos NPP uždavinių, kurie galėtų tapti VP priemonėmis, finansavimo sumos, tiesiog indikuoja apie visą lėšų poreikį, o kaip labiausiai tikėtinas tokio finansavimo šaltinis buvo nurodyta 2014–2020 m. ES struktūrinė parama.
Tokiai kaimo plėtros priemonei skiriamos paramos dydis taip pat priklausys nuo to, dėl kokių konkrečių uždavinių, remiamų veiklų grupių ir veiklų bus sutarta tiek su užsakovu, tiek su LR finansų ministerija, atliekančia vadovaujančios institucijos vaidmenį Lietuvoje, planuojant ir rengiantis naudoti 2014–2020 m. ES struktūrinę paramą. Taip pat priemonei skiriamo finansavimo dydis turėtų priklausyti nuo to, kokių kokybinių pokyčių norima pasiekti, pvz., iki kokio lygio turėtų būti sumažintas skurdas ir kokios (kurios) priemonės pagal visus VP prioritetus prisidės prie šio tikslo pasiekimo kiekybine išraiška.
Remiantis kokybinio vertinimo rezultatais, projektų vertės nevertėtų riboti arba reglamentuoti, bet suteikti daugiau lankstumo, pvz., kompleksiniams projektams, kai vienu projektu sutvarkomas ar užbaigiamas projektas, kai tvarkomas pastatas, projekto vertė galėtų būti didesnė. Taip pat projektų vertė galėtų didėti, jei viename projekte tvarkomos kelios gyvenvietės ar miesteliai. Taip būtų išvengiama dirbtinio suskaidymo į mažesnius projektus, kurie ir šiaip būdami nedidelės apimties yra santykinai brangesni dėl administravimo kaštų. Sustambinus projektus būtų galima išsiversti su mažesniais administravimo kaštais ir pritraukti projektų valdymą išmanančius, kompetentingus darbuotojus, deja, tą ne visada galima padaryti mažose savivaldybėse. Tai tampa vis aktualiau mažėjant savivaldybių galimybėms ir finansuoti projektus, ir juos valdyti dėl žmogiškųjų ir finansinių išteklių, skirtų darbui apmokėti, mažėjimo. Kaip galimą projekto vertės ribą (be pridėtinės vertės mokesčio) respondentai minėjo 1 mln. Lt arba 2–3 mln. Lt ribą, suteikiant galimybių pačioms savivaldybėms spręsti prieš teikiant svarstyti Regionų plėtros taryboms arba kartu su Regionų plėtros tarybomis.
Atsižvelgiant į projektų dydžio, investicijų efektyvumo tarpusavio priklausomybės nuo projektų dydžio, nuo projektų vykdomų vietovių dydžio, į finansuotų veiklų vertinimo duomenis, į vidutinę projektų vertę pagal priemonę ir pagal projektus, vykdomus (vykdytus) 1–6 tūkst. gyventojų turinčiose vietovėse (7–9 pav., 11–17 pav.) siūloma:
1) nustatyti ne mažesnę kaip 2,5 mln. Lt projektų vertę;
2) nenustatyti didžiausios leistinos projekto vertės, o nepagrįstų veiklų ar išlaidų apribojimą realizuoti naudojant standartines normas, vienodos normos įkainius atskiroms išlaidų kategorijoms ar veikloms.
11 vertinimo klausimas: Galimos kitos ES paramos priemonės, kurios prisidėtų prie priemonės, skirtos kaimo plėtros projektams, siektinų rezultatų įgyvendinimo ir priemonės derinamo su Žemės ūkio fondo parama, skiriama kaimo vietovių plėtrai, galimybės.
Prie gyvenimo kokybės gerinimo ir skurdo rizikos lygio kaimo vietovėse mažinimo vienaip ar kitaip prisideda ir kitos galimos priemonės beveik pagal visus tematinius tikslus – kaip
netiesiogiai darančios įtaką arba tokios kitos ES paramos galimos priemonės būtų įgyvendinamos ir kaimo vietovėse, mažesniuose miestuose ir miesteliuose.
Kadangi ES reglamentuose dar nėra galutinai nustatyta priemonių bei jų priskyrimo investiciniams prioritetams (toliau – IP) struktūra, tai tokios priemonės galėtų būti formuluojamos tiek pagal konkrečius uždavinius, tiek pagal galimas veiksmų grupes. Kol kas parengtas tik pirminis projektas dėl galimų veiksmų grupių, remtinų veiklų pavyzdžių, siūlomų rodiklių, todėl įvertinti kitų ES paramos galimų priemonių indėlį siekiant kaimo plėtros projektams skirtos priemonės rezultatų įgyvendinimo poveikį ir prisidėjimo mastą kol kas galima tik apytikriai.
Prie priemonės rezultatų pasiekimo galėtų prisidėti pagal 9 tematinio tikslo 9 IP numatomos remti veiksmų grupės, skirtos:
1) skatinti perėjimą nuo institucinių prie bendruomenės paslaugų ir gerinti socialinių paslaugų kokybę (galimos veiklos: bendruomeninių paslaugų infrastruktūros neįgaliesiems ir likusiems be tėvų globos vaikams plėtra (grupinio, savarankiško gyvenimo namai, apsaugotas būstas, dienos užimtumo centrai proto negalią turintiems asmenims, socialinės reabilitacijos centrai regėjimo negalią turintiems asmenims ir pan.), nestacionarių socialinių paslaugų įvairioms atskirtį patiriančioms socialinėms grupėms plėtra (įvairių socialinių rizikų asmenys, šeimos, senyvo amžiaus, neįgalūs asmenys, likę be tėvų globos vaikai ir kt.),
2) didinti būsto prieinamumą pažeidžiamoms gyventojų grupėms, labiau jį pritaikyti neįgaliesiems ir pagyvenusiems asmenims (galimos veiklos: socialinio būsto infrastruktūros plėtra, būsto ir jo aplinkos pritaikymas specialiųjų poreikių asmenims, esamos viešosios infrastruktūros ir gyvenamųjų namų pritaikymas pagal universalaus dizaino principą (tarp jų liftų, keltuvų, nuovažų įrengimą, viešųjų erdvių, pastatų, patalpų pritaikymas neįgaliesiems ir pagyvenusiems žmonėms),
3) sociokultūrinės infrastruktūros plėtra, didinanti socialinę įtrauktį (galimos veiklos: optimizuoti ir modernizuoti nacionalinio ir valstybinio lygmens kultūros įstaigų fizinę ir informacinę infrastruktūrą, diegti pažangias (IT ir kitas) technologijas).
Kadangi NPP kaip vienas iš horizontaliųjų prioritetų yra numatytas sveikatai skirtas horizontalusis prioritetas ir atsižvelgiant demografinę situaciją bei tendencijas kaimo vietovėse (tarp jų mažus miestus bei miestelius) – gyventojų senėjimą, mažėjantį gimstamumą, darbingo amžiaus gyventojų migraciją, mažėjantį gyventojų tankumą17 – sveikatos paslaugų prieinamumo, aktyvaus senėjimo ir sveikos gyvensenos skatinimo problemos tampa daug aktualesnės, palyginus su 2007–2013 m. laikotarpiu.
Sprendžiant šias problemas galėtų būti siekiama vienas kitą papildančių tikslų ir atitinkamų konkrečių uždavinių įgyvendinimo – skatinti vietos bendruomenių sveiką gyvenimo būdą (prevencinis poveikis), gerinti sveikatos paslaugų kokybę ir prieinamumą vietos bendruomenėms:
1) vietos bendruomenių sveiką gyvenimo būdo skatinimas galėtų būti realizuojamas atnaujinant ir plėtojant tolygią sveiką gyvenseną skatinančią, sveikatą stiprinančią ir sveikatos raštingumą didinančią viešąją infrastruktūrą,
2) sveikatos paslaugų kokybės ir prieinamumo vietos bendruomenėms gerinimas galėtų būti realizuojamas modernizuojant ir plėtojant visuomenės sveikatos ir pirminės sveikatos priežiūros infrastruktūrą, didinančią paslaugų prieinamumą ir kokybę (tarp jų IT, mobiliųjų ir kitų naujų technologijų panaudojimą), sukuriant efektyvių sveikatos priežiūros paslaugų teikimo modelių sprendimams diegti ir plėtrai reikalingą infrastruktūrą (pvz., slauga namuose), didinant sveikatinimo ir profilaktinių sveikatos priežiūros paslaugų prieinamumą (pvz., infrastruktūra mobilioms paslaugoms teikti, visuomenės sveikatos konsultaciniai kabinetai ir kt.).
Pagal 4 tematinio tikslo „Perėjimo prie mažai anglies dioksido į aplinką išskiriančių technologijų ekonomikos visuose sektoriuose rėmimas“, 3 IP „Energijos vartojimo efektyvumo ir atsinaujinančiosios energijos naudojimo viešosiose infrastruktūrose, įskaitant viešuosiuose pastatuose ir gyvenamųjų namų sektoriuje rėmimas“ (ERPF) (SF) numatomos remti veiksmų grupės, skirtos:
1) skatinti energijos vartojimo efektyvumą ir atsinaujinančių energijos išteklių naudojimą gyvenamųjų namų sektoriuje (galimos veiklos: daugiabučių renovavimas
17 Lietuvos statistikos departamentas, 2013 m.
mažuose ir vidutiniuose miestuose (teritorijose, kur gyventojų pajamos ir būsto vertė maža), integruotai tvarkant apleistas urbanistines teritorijas ir sprendžiant specifines teritoriškai sukoncentruotas problemas),
2) viešųjų pastatų renovacijai, tarp jų ir atsinaujinančius energijos išteklius naudojančių technologijų diegimas juose (galimos veiklos: pastato atitvarų ir jo inžinerinių sistemų, tokių kaip šilumos ir karšto vandens sistemų (vėdinimo, apšvietimo sistemų) atnaujinimas, atsinaujinančių energijos išteklių technologijų įdiegimas viešosios paskirties pastatuose),
3) centralizuotai tiekiamos šilumos tinklų optimizavimas, pritaikant juos pagal faktinius ir planuojamus šilumos poreikius, ir modernizacijai, tačiau tik esamų vamzdynų keitimas mažinant šilumos perdavimo nuostolius, didinant tinklų darbo patikimumą, nes kaimo vietovėse ir mažuose miesteliuose tai neefektyvu) – „vietinio masto“ centralizacija,
4) diegti miesto apšvietimo sistemą, reguliuojamą pažangiaisiais tinklais, , efektyvinti energijos vartojimą ir naudoti atsinaujinančius išteklius miestų gatvėms apšviesti – labai aktualu mažuose miestuose, kur santykinai didesnės sistemos palaikymo sąnaudos.
Pagal 6 tematinio tikslo „Aplinkosauga ir išteklių naudojimo veiksmingumo skatinimas“ 4 IP
„Kultūrinio ir gamtinio paveldo apsauga, propagavimas ir plėtimas“ (ERPF) numatomos remti veiksmų grupės, skirtos:
1) skatinti tausojantį gamtos pažinimą ir aplinkosauginį sąmoningumą, kraštovaizdžio apsaugai, planavimui ir tvarkymui,
2) išsaugoti ir aktualizuoti kultūros paveldą, pritaikyti jį visuomenės ugdymo, jos kultūrinės tapatybės stiprinimo, kultūrinio ir pažintinio turizmo poreikiams, kompleksiškai tirti ir konservuoti / restauruoti kultūros paveldą (pasitelkiant ir konservavimo / restauravimo centrus), plėtoti kultūros paveldo infrastruktūrą, ją aktualizuojant (čia būtų vienas didžiausių vietos bendruomenių indėlių pagal šį tematinį tikslą).
Pagal 8 tematinio tikslo „Užimtumo skatinimas ir darbo jėgos judumo rėmimas“ 2 IP
„Užimtumą skatinančio augimo, taikant endogeninį potencialą kaip konkrečių sričių teritorinę strategiją, rėmimas, įskaitant nuosmukį patiriančių pramoninių regionų pertvarką bei plėtros ir prieinamumo prie specifinių gamtinių ir kultūrinių išteklių stiprinimas“ (ERPF) numatomos remti veiksmų grupės, skirtos kurti tvarią miestų plėtrą, mėgėjišką sportą, prie aktyvaus laisvalaikio prisidedančias ir sveikai gyvensenai reikšmingas infrastruktūras (galimos veiklos: sporto, žaidimų infrastruktūros – aikštynai, salės, stadionai, sporto kompleksai, baseinai, sporto įranga ir pan.). Mažesniuose miestuose ir kaimo vietovėse ypač skatintinos prie švietimo įstaigų esančios infrastruktūros, kurios būtų modernizuotos ir pritaikytos bendruomeninėms reikmėms.
Pagal 8 tematinio tikslo „Užimtumo skatinimas ir darbo jėgos judumo rėmimas“ 8 IP „Vyrų ir moterų lygybės užtikrinimas ir sąlygų derinti darbinį ir asmeninį gyvenimą sudarymas“ (ESF), numatoma šeimoms gerinti sąlygas derinant šeimos ir darbo įsipareigojimus (galimos veiklos: vaikų dienos centrų steigimas, vaikų priežiūros grupių steigimas kaimo vietovėse ir vaiko priežiūros paslaugų teikimas).
Pagal 10 tematinio tikslo „Investicijos į švietimą, įgūdžius ir mokymąsi visą gyvenimą“ 1 IP
„Švietimo ir mokymo infrastruktūros tobulinimas“ (ERPF) numatomos remti veiksmų grupės, skirtos:
1) tobulinti švietimo įstaigų aplinką, infrastruktūrą ir priemones, siekiant aukštesnės švietimo kokybės (galimos veiklos: pedagoginių darbuotojų darbo vietų įrengimas, aprūpinimas mokymo priemonėmis ir technologijomis, sveiką gyvenseną skatinančios viešosios infrastruktūros švietimo įstaigose atnaujinimas ir plėtojimas),
2) didinti švietimo įstaigų tinklo veiklos efektyvumą (galimos veiklos: investicinės paskatos pertvarkyti ir efektyvinti švietimo įstaigų tinklą per investicijas į švietimo įstaigų aplinkos, infrastruktūros ir priemonių atnaujinimą ar pritaikymą kelioms paskirtims, asocijuotų mokyklų plėtrą, bendrą kelių švietimo įstaigų bibliotekų, sporto ir kitos infrastruktūros naudojimą, švietimo įstaigų infrastruktūros, mokymo aplinkos ir teikiamų švietimo paslaugų pritaikymas asmenims, turintiems specialiųjų poreikių),
3) skatinti bendradarbiauti formaliojo ir neformaliojo švietimo teikėjus, didinant švietimo poreikį, patrauklumą ir kokybę (galimos veiklos: neformaliojo ugdymo iniciatyvų rėmimas ir jų palaikymas, parama neformaliojo švietimo įstaigoms didinant paslaugų prieinamumą).
Pagal 11 tematinio tikslo „Institucinių pajėgumų stiprinimas ir veiksmingas viešasis administravimas“ 1 IP „Investuoti į institucinius gebėjimus ir veiksmingesnį viešąjį administravimą bei viešąsias paslaugas siekiant reformų, geresnio reglamentavimo ir gero valdymo“ (ESF) numatomos įgyvendinti priemonės ar veiklos prisidėtų prie kaimo plėtrai skirtos priemonės pasiektų rezultatų tiek, kiek tos veiklos apims vietos savivaldą ir viešųjų paslaugų teikimą savivaldos (vietos) lygiu, nes visos šios veiklos bus skirtos stiprinti viešojo valdymo institucinius gebėjimus ir gerinti sprendimų kokybę, gerinti paslaugų ir asmenų aptarnavimo viešojo valdymo institucijose kokybę ir didinti paslaugų prieinamumą visuomenei.
Takoskyra su iš EŽŪFKP veiklomis galėtų būti nustatoma keliais būdais:
1) projektai, skirti sutvarkyti viešąsias / bendruomenines infrastruktūras kaimo vietovėse, kitos infrastruktūros, reikalingos ūkinės veiklos įvairinimui kaime, plėtrai galėtų būti finansuojami iš ERPF, jei tokie projektai įgyvendinami vietovėse, turinčiose 1–6 tūkst. gyventojų, o vietovėse, turinčiose iki 1 tūkst. gyventojų, tokie projektai galėtų būti finansuojami iš EŽŪFKP;
2) dar vienas kriterijus, nustatantis takoskyrą tarp projektų, finansuojamų iš ERPF ir EŽŪFKP, galėtų būti infrastruktūros nuosavybės / disponavimo teisės, kadangi iš EŽŪFKP finansuojamas veiklas galėtų vykdyti Vietos veiklos grupės, vietos bendruomenės, tai šių grupių ar bendruomenių nuosavybės / disponavimo teise valdomos infrastruktūros bei teritorijos, ant kurios yra infrastruktūra, vertė, dydis ir mastas bus nedideli, praktiškai nebus tokios bendruomeninės nuosavybės, kuri atitiktų daugiau vienam gyventojų turinčioje vietovėje įgyvendinamų projektų dydį;
3) veiklos pagal LEADER iniciatyvą finansuojamos iš EŽŪFKP, jei veiklos turi tikimybę dubliuotis, gali būti nustatomas papildomas apribojimas, pvz., projektai iki 200 000 eurų vertės būtų finansuojami iš EŽŪFKP, o didesni – iš ESF ar ERPF;
4) bendruomeninei veiklai skirti projektai (vadinamieji „minkštieji“ projektai), kuriuose būtų naudojama viešoji ar bendruomeninė infrastruktūra, turėtų būti finansuojami tik per EŽŪFKP kaip Vietos veiklos grupės projektai arba per ESF;
5) takoskyros užtikrinimas vyktų projektų atrankos metu svarstant projektinius pasiūlymus Regionų plėtros tarybose, į aptarimus įtraukiant LR žemės ūkio ministerijos ir VRM atstovus;
6) į savivaldybių tarybos posėdžius, kuriuose būtų svarstomi numatomi įgyvendinti projektai, ypač pagal VVG iniciatyvas, pagal parengtas vietos plėtros strategijas ar naujas vietos bendruomenių pateiktas iniciatyvas, būtų įtraukiami ir vietos bendruomenių atstovai.
Kokybinio vertinimo metu buvo išskirtos Kaimo plėtros programos priemonės, kaip daromos stiprų papildomą poveikį gyvenimo kokybei kaime, pirmiausia per LEADER iniciatyvą, kuri finansuoja bendruomenės renginius ir bendruomeninę veiklą. Ne mažiau svarbus inžinerinių tinklų atnaujinimas kaime, miesteliuose ir mažuose miestuose, nes būtent čia tinklų infrastruktūra labiausiai nusidėvėjusi. Be to, tvarkant gatves per kitas veiksmų programos priemones dažnai greta ir po gatvėmis esanti inžinerinių tinklų infrastruktūra nesutvarkoma. Aktualiu tampa lietaus, vandens nuotekų tinklų atnaujinimas, o tiesiant elektros perdavimo tinklus pageidaujama atnaujinti ir vietinius elektros tinklus.
Taip pat akcentuota kompleksiškumo būtinybė, įgyvendinant energetinio efektyvumo priemones, mokyklų, ambulatorijų, administracinių pastatų modernizavimą – jei tvarkoma pagal bet kurią priemonę, turėtų būti tinkamos visos išlaidos, kurių reikia kapitaliai sutvarkyti objektą (savotiškas „kryžminis“ finansavimas to paties fondo finansuojamuose projektuose).
12 vertinimo klausimas: ES paramos planavimo, administravimo, projektų įgyvendinimo pamokos, vertinant priemonės įgyvendinimą einamuoju laikotarpiu.
Pagrindine išmokta pamoka ir gerąja praktika laikytinas projektų atrankos būdo – taikomas regionų projektų planavimo būdas, kuris įgalino subalansuoti paramos sklaidą per visą Lietuvą ir nukreipti paramos lėšos pagal geriausiai tikslinių grupių poreikius atitinkančius
paramos lėšų skirstymo kriterijus, išvengti galimo veiklų ar projektų dubliavimosi, pasiekti skirtingų projektų vykdytojų įgyvendinamų projektų rezultatų didesnės sinergijos ir pasidalyti patirtimi, praktiniais pavyzdžiais – tai palengvino menkesnius projektų rengimo ir įgyvendinimo gebėjimus turinčių pareiškėjų skatinimą siekti ES struktūrinės paramos.
Priemonės remiamų veiklų pobūdis leidžia parengti galimų projektų pavyzdžius ir juos multiplikuoti platesniu mastu, nes problemos ir jų sprendimo būdai visose miesteliuose ir kaimo vietovėse labai panašūs. Tai leistų sumažinti administracinius, laiko, žmonių ir finansinius kaštus inicijuojant ir rengiant projektus.
Būtina toliau mažinti perteklinį administravimą, plačiau naudoti suprastintas išlaidų formas ir jų pripažinimo būdus, mažesniems pagal vertę projektams netaikyti reikalavimo dėl investicinio projekto, dėl kaštų naudos analizės atlikimo, jei to nereikalauja ES teisės aktai ir Lietuvos statybas reglamentuojantys dokumentai. Analogiškos išvados ir pasiūlymai buvo pateikti atlikus ES struktūrinės paramos administravimo sistemos efektyvumo vertinimą ir buvo siūloma standartizuoti intervencijas, ribojant leistinų veiklų ir išlaidų kategorijų įvairovę, plačiau taikyti supaprastinimo priemones, tikslinga įgyvendinti priemones, pagrįstas tik supaprastintų kaštų taikymu (ypač tose veiksmų programų priemonėse, kuriose vyrauja smulkesni projektai), supaprastintų išlaidų taikymas turėtų būti išplėstas iš ERPF ir SaF finansuojamų infrastruktūros plėtros projektų netiesioginių ir pridėtinių išlaidų finansavimui, pakeisti alternatyvų ir kaštų–naudos analizės vietą procese, ją atliekant prieš sudarant (preliminarų) planavimo būdu numatomų finansuoti projektų sąrašą (ar jo atitikmenį), atsisakyti nuostatos, kad konkretus projektas turi būti paminėtas strateginio planavimo dokumente (ar jo priemonių plane), nes šis reikalavimas didina administracinius kaštus, laiko sąnaudas, taip pat riboja alternatyvų bei kaštų ir naudos analizę, padidinti procedūros lankstumą, numatant, kad finansuotinų projektų sąrašas (ar jo atitikmuo) minimas projektų sąrašas nėra baigtinis, jis gali apimti rezervinius, papildomus projektus ir į kurį gali patekti nauji, tinkamai ir galbūt geriau parengti projektai, o jame jau esantys projektai finansuojami pagal jų parengtumą.
Panašios pozicijos laikėsi ir interviu respondentai. Kaip išmoktą pamoką jie paminėjo būtinybę supaprastinti projektų administravimą ir viešuosius pirkimus, atsisakyti biurokratizmo ir perteklinio reguliavimo, per didelio popierizmo ir plačiau naudoti elektronines versijas (67 proc. respondentų). Ši pamoka skirta ne tiek paties projektų vykdytojams, kiek paramos administravimo sistemą organizuojančioms institucijoms.
Kaip gana netikėtą išmoktą pamoką respondentai paminėjo patirtį prižiūrint techninio projekto rengimą, nes suprato, kad techninis projektas vėliau turi labai daug įtakos darbų kokybei, atlikimo laikui ir galutiniams rezultatams (63 proc. respondentų). Tai indikuoja apie jau įgytą patirtį rangos darbų pirkimuose, tačiau techninio projektavimo paslaugų kokybiškas nusipirkimo procesas ir šių paslaugų vykdymo kontrolės gebėjimų stoka tebelieka problema. Dauguma respondentų, paminėjusių, kad vienas iš projekto įgyvendinimo trukdžių ir problemų, buvo techninis projektavimas, dabar, jei darytų iš naujo, skirtų daugiau laiko bei kontrolės ir pačiam techniniam projektavimui, ir laiko, jei reikėtų taisyti techninį projektą po šio projekto ekspertizės.
Kaip dar vieną administravimo pamoką respondentai išskyrė būtinybę spartinti CPVA darbą paraiškų vertinimo ir derinimo (viešųjų pirkimų, projekto pakeitimų) etapuose (46 proc. respondentų). Dabar jie daugiau laiko numatytų neplanuotiems derinimams su CPVA ar kita įgyvendinančia institucija.
Interviu respondentai turėjo priekaištų ir Regionų plėtros taryboms, kurios turėtų sparčiau perskirstyti per projektus sutaupytas lėšas, formuoti planuojamų projektų sąrašus, labiau atsižvelgiant į savivaldybių pasiūlymus ir pagrindimus (54 proc. respondentų). Savivaldybių glaudus bendradarbiavimas su Regionų plėtros tarybomis buvo paminėtas kaip svarbus projektų įgyvendinimo sėkmės veiksnys. Būtent čia turėtų būti užtikrinamas projektų kompleksiškumo ir papildymo principo taikymas, kai teikiama finansinė parama per skirtingas veiksmų programų priemones.
Pažymėtina, kad planuojant ir rengiant detalius paramos naudojimą reglamentuojančius dokumentus (PFSA), turėtų būti labiau atsižvelgiama į projektų vykdytojų nuomonę ir patirtį
ir, pvz., į remiamų veiklų sąrašą įtraukiama inžinerinių tinklų tvarkymas, į tinkamų išlaidų sąrašą – bendruomenės poreikiams ir bendruomeninei veiklai reikalingos įrangos įsigijimas, naujų pastatų (priestatų) statyba, bendrojo naudojimo patalpų bent dalinis finansavimas. Tokią būtinybę minėjo 67 proc. respondentų.
7. VERTINIMO IŠVADOS
Vertinime išnagrinėti tokie aspektai ir suformuotos šios išvados:
1) priemonės rezultatyvumas vertintinas kaip ženklus, nes esant tik 75 projektams iš 200 vykdomų (įvykdytų) viešoji aplinka kaimo vietovėse jau sutvarkyta beveik 80 proc., o kaimo integruotos bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su gerėjančiomis verslo sąlygomis ir didėjančiu užimtumu, plėtros projektų skaičius taip pat siekia beveik 80 proc. nuo priemonei planuoto tokių projektų skaičiaus. Be to, kaimo vietovių, kuriose bus sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius ir projektų skaičius pagal pasirašytas sutartis viršija planuotą reikšmę daugiau kaip du kartus. Nors pritrauktų privačių investicijų apimtys atsilieka nuo planuotų priemonei (faktiškai pasiekta apie 8 proc. nuo priemonei planuotos reikšmės18), būtina atsižvelgti, kad pagal rodiklio esmę tai labiau poveikio nei produkto rodiklis, o jo reikšmių pasiekimas mažai priklauso nuo tiesioginių projektų vykdytojų pastangų ar valios;
2) numatoma, kad priemonė darys teigiamą poveikį susiformuoti prielaidoms įvairinti ūkinę veiklą kaimo vietovėse, kadangi numatoma infrastruktūra jau modernizuota arba modernizuojama, dėl to turėtų pagerėti gyvenimo kokybė kaimo vietovėse, būtų sudarytos prielaidos mažėti skurdui – per išaugusį vietovių patrauklumą, žmogiškųjų išteklių, ypač darbingo amžiaus asmenų, išlaikymą regionuose, didesnes galimybes kurti verslus ar naujas darbo vietas;
3) priemonėje pasirinktos tinkamos veiklos, kaip deramas indėlis į pasiektus priemonės rezultatus, tačiau pagal priemonę remtinos veiklos, skirtos viešajai ir bendruomeninei infrastruktūroms, galėtų būti sujungtos, nes šios veiklos dažnai persipina ir turi tą pačią paskirtį. Nė viena iš remtinų veiklų nevyravo konkrečiame regione įgyvendinamuose projektuose, o tai rodo remtinų veiklų giminingumą ir papildomumą. Tarp priemonės remtinų veiklų trūko kitų integralių veiklų ir tinkamų
18 SFMIS 2013 m. liepos 17 d. duomenimis.
išlaidų kategorijų, kad būtų užbaigti ir naudojami viešosios aplinkos ir bendruomeninės infrastruktūros objektai, pvz., garso įranga, apšvietimas, skalbyklės, baldai, muzikos ar sporto inventorius arba stogas, laiptinės, koridoriai, tualetai ar kitos bendrojo naudojimo patalpos, kai visas pastatas naudojamas daugiau nei vienai paskirčiai;
4) priemonės įgyvendinimo stebėsenai pasirinkti rezultato rodikliai buvo tinkami tik iš dalies:
a. priemonės rezultato rodiklis „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ pasirinktas tinkamai, kadangi šį rodiklį galima surinkti ir tuo pačiu įvertinti priemonės produktus iš karto pasibaigus projektui, yra nustatyta tiesioginė ir aiški sąsaja su projektuose vykdomomis veiklomis. Šis rodiklis aiškiai parodo, kaip, kokiu mastu priemonės įgyvendinimas prisideda prie SSVP tikslo „Sudaryti visas reikiamas prielaidas vietos plėtros potencialo stiprėti ir atskleisti“ ir prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ uždavinio „Sudaryti sąlygas sparčiau diversifikuoti ūkinę veiklą kaimo vietovėse“ įgyvendinimo, nes gyvenimo kokybės pagerinimas ir bendruomeniškumo stiprinimas sudaro prielaidas žmogiškųjų išteklių sulaikymui regionuose, leidžia pasinaudoti sukurta ar atnaujinta vietos ar bendruomenine infrastruktūra ne tik pačios bendruomenės poreikiams, bet ir sudaro sąlygas plėtoti verslą, ypač tokį, kuris naudoja vietos išteklius ir vietos potencialą,
b. nors priemonės produkto rodiklis „Pritraukta privačių investicijų, mln. Lt“ gerai parodo kokybinius kaimo vietovės ekonominius ir socialinius pokyčius, tačiau toks rodiklis laikytinas labiau kontekstiniu rodikliu, tiesiogiai nesusijusiu su konkrečių produktų pasiekimu baigtuose įgyvendinti projektuose. Privačių investicijų pritraukimą lemia kompleksas kitų faktorių, dažniausiai išorės veiksnių, kurie nepriklauso nuo projektų ar projektų vykdytojų valios. Be to, privačios investicijos gali būti pritraukiamos ilgesnį laikotarpį nei iš karto po projekto, todėl šio rodiklio pasirinkimas ne visai atitiko produkto rodikliams keliamus reikalavimus,
c. tuo tarpu priemonės produkto rodiklis „Kaimo integruotos bendruomeninės ir viešosios infrastruktūros, susijusios su verslo sąlygų gerinimu ir užimtumo didinimu, plėtros projektų skaičius“ mažai susijęs su siekiamais kokybiniais pokyčiais kaimo vietovėse ir neatspindi priemonės įgyvendinimo ar naudos tikslinėms grupėms masto, mažai atitinka intervencijų tikslų, uždavinių ir indėlių hierarchinę struktūrą, nes viename projekte gali būti tvarkomas tik vienas objektas, o kitame – keli objektai arba keli objektai keliose gyvenamosiose vietovėse. Be to, pasirinktas rezultato rodiklis „Kaimo gyvenamosios vietovės, kuriose sutvarkyta viešoji aplinka, skaičius“ būtų buvęs labiau tinkamas naudoti kaip produkto rodiklis nei rezultato rodiklis, nes atspindi projekto metu ar iš karto jam pasibaigus sukurtus produktus;
5) buvo pasirinktas tinkamas projektų atrankos būdas – regionų projektų planavimo būdas, leidęs paramos lėšas nukreipti tikslinių grupių poreikiams be perteklinių administracinių kaštų;
6) priemonės paramos lėšos buvo paskirstytos regionams pagal atrankos kriterijus, kurie vertinti kaip iš dalies tinkami ir traktuojami kaip geroji praktika, kurią reikėtų naudoti ir 2014–2020 m. laikotarpiu, tačiau atsisakant kriterijų „Užimtieji žemės ūkyje“ ir
„Žemės ūkio naudmenų, įvertintų 32 ir mažiau balų, dalis“, kadangi gyvenantieji kaime vis mažiau užsiima žemės ūkio veikla;
7) priemonei numatytų lėšų apimtys vertintinos kaip pakankamos, nes prašomos paramos dydis sudaro 120 proc. nuo priemonei numatyto paskirstyti paramos dydžio, o išmokėtos paramos dydis sudaro 60 proc. nuo priemonei numatyto paskirstyti paramos dydžio, kai tuo tarpu priemonės rezultatyvumas sudaro apie 80 proc. Paramos poreikis pagal priemonę 2014–2020 m. laikotarpiui būtų ne mažesnis nei 2007–2013 m., tačiau panašios apimties –
a. nėra nustatytas daug didesnis paramos poreikis, nes tai ribos savivaldybių gebėjimai bendrai finansuoti projektus ir vėliau išlaikyti / palaikyti sukurtą ar modernizuotą infrastruktūrą, esant gyventojų mažėjimo ir senėjimo regionuose tendencijai, esant savivaldybių įsipareigojimams išmokėti paskolas, kurios buvo paimtos projektams finansuoti dabartiniu laikotarpiu, ir nedidėjant įplaukoms į savivaldybių biudžetus ateityje,
b. nėra būtinybės atsisakyti tokios paramos ar mažinti paramos apimtis, nes investicijos pasiteisino, dar daug nusidėvėjusios infrastruktūros, kurią reikia sutvarkyti, gyventojai jau pajuto investicijų naudą,
c. nėra poreikio riboti projektų vertes ar skiriamos vienam projektui paramos dydį, nes projektų mastą ir atitinkamai paramos apimtis natūraliai nustato realus modernizuojamos infrastruktūros poreikis, projekto metu tvarkomos aplinkos objektų skaičius ir dydis, savivaldybių gebėjimai bendrai finansuoti projektus. Tačiau atsižvelgiant į šio laikotarpio praktiką būtina nustatyti minimalią projektų vertę ne mažesnę nei 2,5 mln. Lt, kad investicijos būtų koncentruojamos ir pasiekiama didesnio kompleksiškumo;
8) pagrindiniai veiksniai ir priežastys, nulėmusios priemonės rezultatų pasiekimą, buvo paramos lėšų panaudojimo sparta (paskirstyta 96 proc. nuo priemonei numatytos paramos sumos, panaudota apie 60 proc. paramos, baigtiems projektams išmokėta 36 proc. nuo priemonei numatytos paramos sumos, o priemonės rezultato rodiklio pasiekimo lygis sudaro apie 80 proc.), su projekto įgyvendinimu susiję veiksniai (techninio projektavimo problemos, ilgos viešųjų pirkimų procedūros, ilgas paraiškų vertinimas ir viešųjų pirkimų dokumentų, projekto pakeitimų derinimas CPVA, per didelis biurokratizmas, buvo reikalaujama per daug popierinių dokumentų) ir finansavimo problemos (nuosavo indėlio finansavimo trūkumas, per didelės netinkamomis pripažintos išlaidos, per daug veiklų buvo netinkamos finansuoti, bet būtinos projektui įgyvendinti);
9) rengiant pasiūlymus dėl priemonės, skirtos kaimo plėtrai ir ūkinės veiklos įvairinimui kaimo vietovėse, finansavimo 2014–2020 m. būtina atsižvelgti į strategijos „Europa 2020“, NPP, ES reglamentų, kitų ES ir EK darbinių dokumentų bei rekomendacijų nuostatas. Labiausiai priemonė 2014–2020 m. prisidėtų prie strategijos „Europa 2020“ prioriteto „Integracinis ekonomikos augimas“ įgyvendinimo per investicinį prioritetą „Parama fiziniam, ekonominiam ir socialiniam nepasiturinčių miestų ir kaimų bendruomenių bei vietovių atnaujinimui“, numatomą finansuoti iš ERPF, nes priemone galėtų būti siekiama mažinti skurdo riziką kaimo vietovėse, patiriančiose 2,4 kartus didesnę skurdo riziką nei miestuose (2011 m.). Todėl priemonės tikslas ir rodikliai turėtų būti susiję su skurdo rizikos mažinimo pasiekimu ir panaudojant
2007–2013 m. laikotarpio gerąją praktiką ir išmoktas pamokas toliau gerinti mažų miestų bei kaimo vietovių gyvenamąją aplinką, bendruomeninę ir viešąją infrastruktūrą, naudoti jų socialinį, kultūrinį ir gamtinį potencialą darniai gyvenamosios aplinkos plėtrai, galimus priemonės pažangos produkto rodiklius labiau susieti su projektuose vykdomomis veiklomis, pvz., kaimo vietovėse sukurtos naujos atviros erdvės, atnaujinti ir naujai paskirčiai pritaikyti pastatai ir statiniai;
10) prie priemonės įgyvendinimo ir pasiektų rezultatų panaudojimo labiausiai prisidėjo parama, teikta per Europos žemės ūkio fondą, ypač bendruomeninei veiklai vykdyti, smulkiajai infrastruktūrai kaimo vietovėse finansuoti, todėl nauju 2014–2020 m. laikotarpiu reikėtų aiškesnės takoskyros tarp skirtingų fondų finansuojamų veiklų bei atskyrimo pagal vietovių dydžius, pvz., iš ERPF finansuojamos veiklos pagal priemonę galėtų apimti vietoves, turinčias 1–6 tūkst. gyventojų. Kadangi savivaldybių centruose išryškėja problemos, labiau būdingos miestams ir spręstinos pagal jiems pritaikytas rėmimo priemones, savivaldybių centrai nebūtinai galėtų būti finansuojami per priemonę 2014–2020 m., tačiau vertėtų numatyti išimtis, kad per priemonę galėtų būti finansuojami projektai, kai integralūs objektai yra ir šių vietovių, ir savivaldybių centrų teritorijoje;
11) įgyvendinant pagal priemonę finansuojamus projektus, savivaldybėms teko didelė finansinė našta dėl būtinybės vienu metu finansuoti projektus pagal kitas priemones, dauguma savivaldybių skolinosi nuosavam indėliui finansuoti, o šią paskolą teks grąžinti ir nauju programavimo laikotarpiu. Paramą planavusioms institucijoms nustačius per daug netinkamų finansuoti integralių veiklų / išlaidų, kurios yra neatsiejama projektų dalis, savivaldybėms teko papildoma našta finansuoti ir netinkamas veiklas / išlaidas. Siūloma mažinti savivaldybių minimalų nuosavą indėlį ir nustatyti ne didesnį kaip 5 proc. (palyginimui 7,5 proc. dabartiniu laikotarpiu).
8. VERTINIMO REKOMENDACIJOS
Pasiūlymai dėl 2014–2020 m. ES struktūrinės paramos panaudojimo laikotarpio
Pateikiami pirminiai pasiūlymai dėl 2014–2020 m. ES paramos panaudojimo laikotarpio ūkinės veiklos įvairinimui kaimo vietovėse, kuriuose siūloma: