SUBSIDIARITĀTES PRINCIPS
SUBSIDIARITĀTES PRINCIPS
Attiecībā uz jomām, kurās Savienībai nav ekskluzīvas kompetences, Līgumā par Eiropas Savienību ietvertais subsidiaritātes princips nosaka to, kādos gadījumos priekšroka dodama Savienības, nevis dalībvalstu rīcībai.
JURIDISKAIS PAMATS
Līguma par Eiropas Savienību (LES) 5. panta 3. punkts un Protokols (Nr. 2) par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu.
MĒRĶI
Subsidiaritātes un proporcionalitātes principi nosaka Eiropas Savienības kompetenču īstenošanu. Jomās, kuras nav ES ekskluzīvā kompetencē, subsidiaritātes princips aizsargā dalībvalstu tiesības pieņemt lēmumus un rīkoties un ļauj Savienībai iejaukties tad, ja dalībvalstis kādas darbības mērķus nevar pietiekami labi īstenot, bet “ierosinātās darbības mēroga vai seku dēļ” tie ir labāk sasniedzami Savienības līmenī. Minēto principu Eiropas Līgumos iekļāva arī tādēļ, lai kompetenču īstenošanu pēc iespējas tuvinātu pilsoņiem saskaņā ar tuvuma principu, kas noteikts arī Līguma par Eiropas Savienību 10. panta 3. punktā.
SASNIEGUMI
A. Pirmsākums un vēsturiskā attīstība
Subsidiaritātes princips tika oficiāli nostiprināts 1992. gadā parakstītajā LES. Atsauce uz šo principu tika iekļauta Eiropas Kopienas dibināšanas līgumā (EKL). Taču jau ar Vienoto Eiropas aktu, kas tika parakstīts 1986. gadā, subsidiaritātes kritērijs bija iekļauts vides politikā, kaut arī uz to nebija skaidras atsauces. Tomēr Eiropas Kopienu Pirmās instances tiesa 1995. gada 21. februāra spriedumā (T-29/92) nolēma, ka pirms Eiropas Savienības līguma stāšanās spēkā subsidiaritātes princips nav vispārējs tiesību princips, kas jāpiemēro, izvērtējot Kopienas tiesību aktu likumību.
Nemainot subsidiaritātes principa formulējumu EKL pārnumurētā 5. panta otrajā daļā, ar 1997. gadā parakstīto Amsterdamas līgumu EKL pievienoja Protokolu par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu (turpmāk “1997. gada protokols”). Tādējādi piemērošanas noteikumi, kas nebija iekļauti Līgumos, bet bija apstiprināti vispārējā nostājā par subsidiaritātes principa piemērošanu, par kuru bija panākta iepriekšēja vienošanās 1992. gada Edinburgas
Eiropadomē, ar protokolu par subsidiaritāti kļuva juridiski saistoši un pakļauti juridiskai kontrolei.
B. Definīcija
Subsidiaritātes principa vispārējais mērķis ir dot pakļautai iestādei noteiktu neatkarību attiecībās ar hierarhijā augstāk stāvošu iestādi vai pašvaldībai attiecībās ar centrālo iestādi. Tāpēc ir paredzēts kompetences sadalījums starp vairākiem varas līmeņiem – princips, kas ir federālo valstu institucionālais pamats.
Piemērojot subsidiaritātes principu ES kontekstā, tas ir Savienības neekskluzīvo kompetenču īstenošanu reglamentējošs kritērijs. Tas nepieļauj Savienības iejaukšanos, ja dalībvalstis pašas jautājumu var efektīvi reglamentēt centrālā, reģionālā vai vietējā līmenī. Savienībai ir pamats īstenot savas pilnvaras tikai tad, ja dalībvalstis paredzētās darbības mērķus nespēj sasniegt pietiekami labi un ar Savienības mērogā īstenotu rīcību var iegūt pievienoto vērtību.
Saskaņā ar LES 5. panta 3. punktu pastāv trīs priekšnosacījumi, lai Savienības iestādes rīkotos atbilstīgi subsidiaritātes principam: a) attiecīgā joma nav ekskluzīvā Savienības kompetencē (t. i., neekskluzīva kompetence); b) dalībvalstis nespēj pietiekami labi sasniegt paredzētās darbības mērķus (t. i., nepieciešamība); c) darbības mēroga vai seku dēļ darbību var labāk īstenot Savienība (t. i., pievienotā vērtība).
C. Darbības joma
1. Eiropas Savienības kompetenču ierobežošana
Subsidiaritātes principu piemēro jomās, kurās Savienībai un dalībvalstīm ir dalīta kompetence. Stājoties spēkā Lisabonas līgumam, tika precīzāk noteiktas Savienībai piešķirto kompetenču robežas. Proti, Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD), ko parakstīja 2007. gadā un kas stājās spēkā 2009. gadā, pirmās daļas I sadaļā Savienības kompetences ir klasificētas trīs kategorijās (ekskluzīvās kompetences, dalītās kompetences un atbalsta kompetences) un ir uzskaitītas jomas, uz kurām trīs kompetenču kategorijas attiecas.
2. Uz ko attiecas subsidiaritātes princips
Subsidiaritātes princips attiecas uz visām Savienības iestādēm, un tam ir praktiska nozīme it īpaši likumdošanas procedūrās. Lisabonas līgums ir nostiprinājis valstu parlamentu un Eiropas Savienības Tiesas attiecīgās lomas subsidiaritātes principa ievērošanas kontrolē. Ieviešot nepārprotamu atsauci uz subsidiaritātes principa subnacionālo dimensiju, ar Lisabonas līgumu ir arī nostiprināta Eiropas Reģionu komitejas nozīme un ir dota dalībvalstu parlamentu pārziņā esoša iespēja
reģionālajiem parlamentiem, kuriem ir likumdošanas pilnvaras, piedalīties ex ante
agrīnās brīdināšanas mehānismā.
D. Dalībvalstu parlamentārā uzraudzība
Saskaņā ar LES 5. panta 3. punkta otro daļu un 12. panta b) punktu valstu parlamenti uzrauga subsidiaritātes principa ievērošanu atbilstīgi Protokolā Nr. 2 izklāstītajai procedūrai. Iepriekš minētā ex ante agrīnās brīdināšanas satvarā ir paredzēts, ka ikviens valsts parlaments vai ikviena valsts parlamenta palāta astoņās nedēļās no tiesību akta projekta nosūtīšanas dienas var iesniegt Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas priekšsēdētājiem pamatotu atzinumu, izklāstot iemeslus, kāpēc tie uzskata, ka attiecīgais projekts neatbilst subsidiaritātes principam. Ja pamatoti atzinumi tiek izteikti ar vismaz trešdaļu no valstu parlamentiem piešķirtajām balsīm (viena balss no palātas divpalātu parlamentiem un divas balsis vienpalātas parlamentiem), projekts ir jāpārskata (“dzeltenā kartīte”). Iestāde, kura ir iesniegusi tiesību akta projektu, var pieņemt lēmumu par to, vai projektu saglabāt, grozīt vai atsaukt, šo lēmumu pamatojot. Attiecībā uz tiesību aktu projektiem, kas saistīti ar policijas sadarbību vai tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās, balsu skaits ir samazināts līdz vienai ceturtdaļai balsu. Ja saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru valstu parlamenti vismaz ar vienkāršu tiem piešķirto balsu vairākumu apstrīd tiesību akta priekšlikuma atbilstību subsidiaritātes principam un Komisija nolemj savu priekšlikumu paturēt spēkā, jautājumu nosūta likumdevējam (Parlamentam un Padomei), kas pieņem lēmumu pirmajā lasījumā. Ja likumdevējs uzskata, ka tiesību akta priekšlikums neatbilst subsidiaritātes principam, to ar 55 % Padomes locekļu balsu vairākumu vai Eiropas Parlamenta balsu vairākumu var noraidīt (“oranžā kartīte”).
Līdz šim “dzeltenās kartītes” procedūra ir sākta trīs reizes, savukārt “oranžās kartītes” procedūra nav nekad izmantota. Pirmā “dzeltenā kartīte” tika izmantota 2012. gada maijā pret Komisijas priekšlikumu regulai par to, kā īstenojamas tiesības uz kolektīvu rīcību saistībā ar brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību (“Monti II”)[1] . Kopumā 12 no 40 dalībvalstu parlamentiem vai šo parlamentu palātām uzskatīja, ka priekšlikuma saturs neatbilst subsidiaritātes principam. Beigu beigās Komisija atsauca savu priekšlikumu, tomēr uzskatīja, ka subsidiaritātes principa pārkāpums nebija noticis. Nākamo “dzelteno kartīti” 2013. gada oktobrī izmantoja valstu parlamentu 14 palātas 11 dalībvalstīs attiecībā uz priekšlikumu regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi[2]. Komisija, izanalizējusi no valstu parlamentiem saņemtos pamatotos atzinumus, nolēma priekšlikumu paturēt spēkā[3], apgalvojot, ka tas atbilst subsidiaritātes principam. Visbeidzot, trešo “dzelteno kartīti” 14 parlamentu palātas 11 dalībvalstīs 2016. gada maijā iesniedza pret priekšlikumu pārskatīt direktīvu par darba ņēmēju norīkošanu darbā[4]. Komisija plaši pamatoja iemeslus[5], kāpēc
[1]Priekšlikums Padomes regulai par to, kā īstenojamas tiesības uz kolektīvu rīcību saistībā ar brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību (COM(2012)0130).
[2]Priekšlikums Padomes regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi (COM(2013)0534).
[3]Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei un valstu parlamentiem par priekšlikuma Padomes Regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi pārskatīšanu, ņemot vērā subsidiaritātes principu, saskaņā ar Protokolu Nr. 2 (COM(2013)0851). [4]Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai, ar ko groza Eiropas Parlamenta un Padomes 1996. gada
16. decembra Direktīvu 96/71/EK par darba ņēmēju norīkošanu darbā pakalpojumu sniegšanas jomā (COM(2016)0128). [5]Komisijas paziņojums Eiropas Parlamentam, Padomei un dalībvalstu parlamentiem par priekšlikumu pieņemt direktīvu, ar ko groza Direktīvu par darba ņēmēju norīkošanu darbā, sakarā ar subsidiaritātes principu, saskaņā ar Protokolu Nr. 2 (COM(2016)0505).
priekšlikumu paturēt spēkā, uzskatot, ka tā subsidiaritātes principu nav pārkāpusi, jo darba ņēmēju norīkošana darbā pēc definīcijas ir pārrobežu jautājums.
Eiropas Savienības parlamentu Eiropas lietu komiteju konference (COSAC) ir noderīga platforma valstu parlamentiem, lai apmainītos ar informāciju par subsidiaritātes kontroli. Turklāt Eiropas Reģionu komitejas uzturētais Subsidiaritātes uzraudzības tīkls (SMN) atvieglo informācijas apmaiņu starp vietējām un reģionālajām pašvaldībām un ES iestādēm. SMN locekļi ir reģionālie parlamenti un valdības ar likumdošanas pilnvarām, vietējās un reģionālās pašvaldības iestādes bez likumdošanas pilnvarām un vietējo pašvaldību apvienības ES. Tajā var piedalīties arī Eiropas Reģionu komitejas valstu delegācijas un valstu parlamentu palātas.
E. Konference par Eiropas nākotni
2017. gada martā Komisija Labāka regulējuma programmas ietvaros izveidoja Subsidiaritātes, proporcionalitātes un scenārija “Darīt mazāk, bet efektīvāk” jautājumu darba grupu un ar Komisijas priekšsēdētāja Ž. Junkera balto grāmatu aizsāka debates par Eiropas nākotni. Darba grupas mērķi bija: 1) sniegt ieteikumus par to, kā labāk piemērot subsidiaritātes un proporcionalitātes principus; 2) noteikt politikas jomas, kurās darbs varētu tikt atkārtoti deleģēts vai galīgi nodots atpakaļ ES valstīm; un 3) rast veidus, kā labāk iesaistīt reģionālās un vietējās pašvaldības iestādes ES politikas veidošanā un īstenošanā.
Pamatojoties uz darba grupas ieteikumiem, Komisija 2018. gada oktobrī publicēja savu subsidiaritātes tiesību aktu kopumu, kura mērķis ir stiprināt subsidiaritātes un proporcionalitātes principu nozīmi ES politikas veidošanā. Viens no galvenajiem darba grupas ieteikumiem bija iekļaut subsidiaritātes un proporcionalitātes novērtēšanas tabulu Komisijas labāka regulējuma pamatnostādnēs un izmantot šo tabulu, lai iepazīstinātu ar Komisijas konstatējumiem ietekmes novērtējumos, izvērtējumos un paskaidrojuma rakstos.
Subsidiaritātes un proporcionalitātes principi arī tika apspriesti konferencē par Eiropas nākotni saskaņā ar Kopīgo deklarāciju par konferenci par Eiropas nākotni, ko parakstīja Parlamenta, Padomes un Komisijas priekšsēdētāji.
F. Pārskatīšana tiesā
Subsidiaritātes principa ievērošanu var pārbaudīt a posteriori (pēc tiesību akta pieņemšanas), pārsūdzības nolūkā vēršoties Eiropas Savienības Tiesā. Tā tas arī ir norādīts protokolā. Savienības iestādēm ir liela rīcības brīvība šī principa piemērošanā, taču Tiesa spriedumā lietā C-84/94 un lietā C-233/94 norādīja, ka subsidiaritātes principa ievērošana ir viens no nosacījumiem, kas izriet no pienākuma norādīt Savienības tiesību akta pamatojumu atbilstīgi LESD 296. pantam. Šis nosacījums ir izpildīts, ja, lasot apsvērumus, ir skaidrs, ka princips ir ievērots. Tiesa nesenākā spriedumā (lieta C-547/14, Xxxxxx Xxxxxx, 218. punkts) apstiprināja, ka tai ir jāpārbauda, “vai Savienības likumdevējs, pamatojoties uz detalizētu informāciju, bija tiesīgs uzskatīt, ka iecerētā pasākuma mērķis labāk var tikt sasniegts Savienības līmenī”. Attiecībā uz procesuālajām garantijām un jo īpaši pienākumu norādīt pamatojumu attiecībā uz subsidiaritāti, Tiesa atgādināja, ka šā pienākuma ievērošana ir “jāizvērtē ne
tikai ar atsauci uz apstrīdētā tiesību akta formulējumu, bet arī atsaucoties uz konkrētās lietas kontekstu un apstākļiem” (225. punkts).
Dalībvalstis var iesniegt Tiesā prasību atcelt tiesību aktu, pamatojoties uz subsidiaritātes principa pārkāpumu savas valsts parlamenta vai tā palātas vārdā saskaņā ar savu tiesību sistēmu. Arī Eiropas Reģionu komiteja var iesniegt šādas prasības pret tiesību aktiem, ja LESD ir paredzēta apspriešanās ar šo komiteju.
EIROPAS PARLAMENTA LOMA
Parlaments bija subsidiaritātes principa ieviešanas iniciators, proti, 1984. gada
14. februārī, pieņemot Līguma par Eiropas Savienību projektu, tas ierosināja noteikumu, ka gadījumā, ja Savienībai ar Līgumu noteiktā kompetence sakrīt ar dalībvalstu kompetencēm, dalībvalstis var rīkoties, ja vien Savienība nav pieņēmusi tiesību aktu. Turklāt priekšlikumā tika uzsvērts, ka Kopienai jārīkojas vienīgi tādēļ, lai veiktu uzdevumus, kuru izpildi var efektīvāk nodrošināt kopīgi, nevis dalībvalstīm rīkojoties atsevišķi.
Šos priekšlikumus Parlaments atkārtoti iekļāva vairākās rezolūcijās (piemēram, 1989. gada 23. novembra, 1989. gada 14. decembra, 1990. gada 12. jūlija, 1990. gada
21. novembra un 1995. gada 18. maija rezolūcijā), kurās tas no jauna apliecināja atbalstu subsidiaritātes principam.
A. Iestāžu nolīgumi
Attiecībā uz subsidiaritātes principa piemērošanu Parlaments pieņēma virkni pasākumu, lai saskaņā ar Līgumiem pildītu savu uzdevumu. Parlamenta Reglamenta
43. pantā ir noteikts, ka “leģislatīvā akta priekšlikuma izskatīšanas laikā Parlaments īpašu uzmanību pievērš subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa ievērošanai”. Juridiskā komiteja ir Parlamenta komiteja, kurai ir horizontāla atbildība par subsidiaritātes principa ievērošanas uzraudzību. Šajā sakarībā tā regulāri sagatavo ziņojumu par Komisijas gada ziņojumiem par subsidiaritāti un proporcionalitāti.
Padome, Parlaments un Komisija 1993. gada 25. oktobrī parakstīja iestāžu nolīgumu[6], kurā skaidri apliecināta triju iestāžu gatavība apņēmīgi rīkoties šajā nolūkā. Līdz ar to tās apņēmās ievērot subsidiaritātes principu. Nolīgumā ir noteikta kārtība, kā, izmantojot subsidiaritātes principa piemērošanas procedūras, ir īstenojamas Savienības iestādēm ar Līgumiem piešķirtās kompetences, lai varētu sasniegt Līgumos noteiktos mērķus. Komisija apņēmās ņemt vērā subsidiaritātes principu, kā arī apliecināt tā ievērošanu. Tas pats attiecas uz Parlamentu un Padomi atbilstoši kompetencēm, kas piešķirtas šīm iestādēm.
Saskaņā ar Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas 2016. gada 13. aprīļa Iestāžu nolīgumu par labāku likumdošanas procesu (ar ko aizstāj 2003. gada decembra nolīgumu un Iestāžu 2005. gada novembra vienoto pieeju ietekmes novērtējumam), Komisijai ierosinātie pasākumi paskaidrojumos jāpamato no subsidiaritātes principa viedokļa un šis princips jāņem vērā ietekmes novērtējumos. Turklāt saskaņā ar 2010. gada 20. novembra pamatnolīgumu[7] Parlaments un Komisija apņemas
[6]Parlamenta, Padomes un Komisijas 1993. gada 25. oktobra Iestāžu nolīgums par subsidiaritātes principa īstenošanas procedūrām, OV C 329, 6.12.1993., 135. lpp.
[7]Pamatnolīgums par Eiropas Parlamenta un Eiropas Komisijas attiecībām, OV L 304, 20.11.2010., 47. lpp.
sadarboties ar valstu parlamentiem, lai palīdzētu tiem īstenot kontroles pilnvaras attiecībā uz subsidiaritātes principu.
B. Eiropas Parlamenta rezolūcijas
Eiropas Parlaments jau 1997. gada 13. maija rezolūcijā[8] skaidri pauda uzskatu, ka subsidiaritātes princips ir saistošs juridisks princips, bet norādīja, ka šā principa ievērošana nedrīkst kavēt ES ekskluzīvo kompetenču īstenošanu un ka to nedrīkst izmantot par ieganstu Kopienas tiesību aktu kopuma apšaubīšanai. Parlaments 2003. gada 8. aprīļa rezolūcijā[9] precizēja, ka domstarpības ir vēlams risināt politiskā līmenī, tajā pašā laikā ņemot vērā Konventa par Eiropas nākotni priekšlikumus attiecībā uz valstu parlamentu agrīnās brīdināšanas mehānisma ieviešanu subsidiaritātes jomā. Šī ideja tika iekļauta Lisabonas līgumā (sk. iepriekš un faktu lapu 1.3.5).
Parlaments 2012. gada 13. septembra rezolūcijā[10] atzinīgi novērtēja valstu parlamentu ciešāku iesaistīšanos tiesību aktu priekšlikumu kontrolē, pārbaudot tos no subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa viedokļa, un ierosināja izvērtēt iespējas novērst iespējamos traucēkļus dalībvalstu parlamentu līdzdalībai subsidiaritātes kontroles mehānismā.
Savā 2018. gada 18. aprīļa rezolūcijā[11] Parlaments norādīja uz valstu parlamentu iesniegto pamatoto atzinumu skaita straujo pieaugumu, kas liecina par to, ka tās arvien vairāk iesaistās Savienības lēmumu pieņemšanas procesā. Parlaments arī atzinīgi novērtēja valstu parlamentu ieinteresētību uzņemties aktīvāku lomu, izmantojot “zaļās kartītes” procedūru. Šajā sakarībā tas ieteica pilnībā izmantot esošos instrumentus, kas ļauj valstu parlamentiem piedalīties likumdošanas procesā, neradot jaunas institucionālas un administratīvas struktūras.
Savā 2019. gada 13. februāra rezolūcijā par stāvokli debatēs par Eiropas nākotni[12] Parlaments uzsvēra vietējo pašvaldību un jo īpaši reģionālo parlamentu ar likumdošanas pilnvarām būtisko nozīmi. Tas arī ņēma vērā Subsidiaritātes, proporcionalitātes un scenārija “Darīt mazāk, bet efektīvāk” jautājumu darba grupas ieteikumus, taču norādīja, ka Parlaments jau ir uzsvēris daudzus no tiem, jo īpaši attiecībā uz valstu parlamentu lomu un nepieciešamību reformēt agrīnās brīdināšanas sistēmu.
2021. gada 24. jūnija rezolūcijā[13] Parlaments norādīja, ka vietējās un reģionālās pašvaldības īsteno un izmanto aptuveni 70 % ES tiesību aktu, un aicināja Komisiju tās labāk iesaistīt apspriešanās procesos un integrēt paraugtabulu, lai novērtētu subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu visā
[8]Eiropas Parlamenta rezolūcija par Komisijas ziņojumu Eiropadomei “Tiesību aktu labāka izstrāde 1997”, OV C 98, 9.4.1999.,
500. lpp.
[9]Eiropas Parlamenta rezolūcija par Komisijas ziņojumu Eiropadomei par labāku likumdošanas procesu 2000. gadā (saskaņā ar EK līguma Protokola par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu 9. pantu) un par Komisijas ziņojumu Eiropadomei par labāku likumdošanas procesu 2001. gadā (saskaņā ar EK līguma Protokola par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu 9. pantu), OV C 64 E, 12.3.2004., 135. lpp.
[10]Eiropas Parlamenta 2012. gada 13. septembra rezolūcija par 18. ziņojumu par tiesību aktu labāku izstrādi — subsidiaritātes un proporcionalitātes principu piemērošana (2010. gads), OV C 353E, 3.12.2013., 117. lpp.
[11]Eiropas Parlamenta 2018. gada 18. aprīļa rezolūcija par 2015. un 2016. gada ziņojumiem par subsidiaritāti un proporcionalitāti (2017/2010(INI)), OV C 390, 18.11.2019., 94. lpp.
[12]Eiropas Parlamenta 2019. gada 13. februāra rezolūcija par stāvokli sarunās par Eiropas nākotni (2018/2094(INI)). [13]Eiropas Parlamenta 2021. gada 24. jūnija rezolūcija par Eiropas Savienības tiesību aktu normatīvo atbilstību, subsidiaritāti un proporcionalitāti — ziņojums par labāku likumdošanas procesu (2017., 2018. un 2019. gads) (2020/2262(INI)).
lēmumu pieņemšanas procesā. Parlaments arī uzsvēra, ka subsidiaritātes kontroles mehānisma procedūras pašreizējās struktūras dēļ valstu parlamenti velta pārmērīgi daudz laika tehniskiem un juridiskiem novērtējumiem ar īsiem termiņiem un ka šī iemesla dēļ ir grūtāk sasniegt mērķi rīkot dziļākas politiskās diskusijas par Eiropas politiku.
Xxxx Xxxx 05/2022