Konsultasjonsplikten i samiske saker og dens betydning for gyldigheten av anleggskonsesjon for vindkraftverk
Kandidatnummer: 558
Leveringsfrist: 25.04.23
Antall ord: 17 980
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING 1
1.1 Tema og hovedspørsmål 1
1.2 Aktualitet og rettslig relevans 2
1.3 Konsesjonsprosessen for vindkraftprosjekter 3
1.4 Metode og forholdet til folkeretten 6
1.4.1 Oppgavens særlige metodeutfordringer 6
1.4.2 Forholdet mellom sameloven og internasjonale regler 6
1.4.3 Folkerettslig metode 7
1.4.4 Forholdet mellom ILO-169 og SP artikkel 27 9
1.4.5 Betydningen av Grunnloven § 108 9
2 KONSULTASJONSPLIKTEN 11
2.1 Rettslig forankring av konsultasjonsplikten 11
2.2 Formålet med og virkningene av konsultasjonsplikten 13
2.2.1 Samenes selvbestemmelsesrett 13
2.2.2 Forutberegnelighet, effektivitet og investeringshensyn 15
2.3 Innholdet av konsultasjonsplikten 16
2.3.1 Hvilke saker krever konsultasjon? 16
2.3.2 Tidspunktet for konsultasjon 17
2.3.3 Hvem er konsultasjonspliktig? 18
2.3.4 Hvem er konsultasjonsberettiget? 18
2.3.5 Krav til gjennomføringen av konsultasjoner 20
2.4 Særlig om Sametingets innsigelsesadgang 25
3 KONSULTASJONER SOM PROSESSUELT VILKÅR FOR GYLDIG KONSESJON 29
3.1 Forvaltningsvedtak og ugyldighet 29
3.2 Forholdet mellom konsesjonsvedtaket og detaljplanen 30
3.3 Sameloven § 4-9 og forvaltningsrettslige ugyldighetsregler 30
3.4 Ugyldighetsvurderingen ved brudd på konsultasjonsplikten som saksbehandlingskrav32 3.4.1 Sannsynligheten for innvirkning 32
3.4.2 Interesseavveining. Folkerettslige og menneskerettslige sider ved ugyldighetsvurderingen 34
4 KONSULTASJONER SOM MATERIELT VILKÅR FOR GYLDIG KONSESJON 38
4.1 Er konsultasjoner et materielt krav til forvaltningsvedtak? 38
4.1.1 Er konsultasjonsplikten etter ILO-169 et materielt krav? 39
4.1.2 Er konsultasjonsplikten etter SP artikkel 27 et materielt krav? 41
4.2 Manglende konsultasjon som forvaltningsrettslig innholdsmangel 48
5 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER 51
1 Innledning
1.1 Tema og hovedspørsmål
Temaet for denne oppgaven er myndighetenes konsultasjonsplikt med samer i saker hvor det søkes om konsesjon for å bygge, eie og drive vindkraftverk i Norge. En konsultasjonsplikt innebærer at myndighetene må konsultere med de samiske interessene før det treffes beslut- ninger som griper inn i disponeringen av landområder eller naturressurser samene dispone- rer.1
For å bygge ut vindkraftverk kreves det konsesjon etter energiloven,2 og konsesjonsplikten innebærer at anleggene ikke kan bygges eies eller drives uten konsesjon.3 Denne oppgaven tar for seg spørsmålet om hvorvidt det foreligger en konsultasjonsplikt for myndighetene ved behandlingen av konsesjonssøknader. Videre behandles spørsmålet om hva innholdet av den- ne konsultasjonsplikten er, herunder når konsultasjonsplikt foreligger, hvem som er konsulta- sjonspliktige, hvem som er konsultasjonsberettigede samt kravene til gjennomføringen av konsultasjonene ved konsesjonsbehandlingen. Utgangspunktet vil være den norske forank- ringen av konsultasjonsplikten i sameloven,4 men bestemmelsene der må tolkes i lys av de folkerettslige forpliktelsene. Oppgaven vil derfor også undersøke hvordan de norske reglene må tolkes for å være i overensstemmelse med de folkerettslige forpliktelsene til konsultasjo- ner.
Oppgaven tar videre for seg spørsmålet om hvilken betydning et brudd på konsultasjonsplik- ten vil ha for konsesjonsvedtaket. Et konsesjonsvedtak er et forvaltningsvedtak, og dersom et forvaltningsvedtak lider av mangler, kan forvaltningsvedtaket bli ugyldig. Oppgaven tar der- for for seg spørsmålet om hvordan en misligholdt konsultasjonsplikt kan få betydning som et brudd på de prosessuelle kravene til den saksbehandlingen som skal ligge til grunn for vedta- ket. Oppgaven tar videre for seg spørsmålet om konsultasjonsplikten også utgjør et materielt krav til konsesjonsvedtaket. Utgjør konsultasjoner et materielt krav til et gyldig forvaltnings- vedtak, vil et brudd på konsultasjonsplikten medføre at konsesjonsmyndighetene ikke hadde materielt hjemmelsgrunnlag, og da vil konsesjonsvedtaket nærmest automatisk være ugyldig.5
1 NOU 2022: 8 s. 267.
2 Lov 29. juni 1990 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (ener- giloven).
3 Energiloven § 3-1 første ledd.
4 Lov 12. juni 1987 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven).
5 Xxxxxxx & Xxxxx (2022) s. 354.
Oppgaven vil omhandle anleggskonsesjon, som er den sentrale konsesjonsordningen for å bygge, eie og drive kraftproduksjonsanlegg.6 Oppgaven behandler vindkraftprosjekter på land, men drøftelsene er aktuelle dersom det åpnes for havvindprosjekter i samiske områder. Konsultasjonsplikten vil videre være i spill ved flere tidspunkter og prosesser i vindkraftsaker. Plikten er aktuell både ved konsesjonsbeslutningen, ved arealplanlegging og ved en potensiell ekspropriasjon. Oppgaven avgrenser mot ekspropriasjon og arealplanlegging, men enkelte sider av disse prosessene er relevante å nevne for fullstendighetens skyld. Videre behandles ikke konsekvensene av at konsesjonsvedtaket er ugyldig som følge av mangelfull konsulta- sjon.7
1.2 Aktualitet og rettslig relevans
Norge står overfor et økt kraftbehov fremover,8 samtidig som verden står overfor en klimaka- tastrofe.9 Skal Norge nå sine klimamålsetninger,10 må derfor fossile energikilder erstattes med fornybar energiproduksjon.11 Utbygging av vindkraftprosjekter er et virkemiddel for å imøte- gå kraftbehovet, uten fossile klimagassutslipp.12
På samme måte som vindkraftproduksjon, legger også reindriftsnæringen beslag på store area- ler. Reindriftsnæringen har stor betydning for samisk kulturutøvelse, og utøves av den samis- ke befolkningen i reindriftsområder på grunnlag av alder tids bruk.13 Samenes kulturutøvelse er vernet av Grunnloven14 § 108, og har også en særlig beskyttelse etter FNs Internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27. I tillegg gis samene en rett til å bevare og utvikle sin kultur etter Den internasjonale arbeidsorganisasjonens konvensjonen nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater (ILO-169).
6 Bjørnebye (2021) § 3-1 note 1.
7 Det har vært store uenigheter angående konsekvensene av ugyldigheten i HR-2021-1975-S, se bl.x. Xxxxxx (2022) og NIM (2022).
8 NOU 2023: 3 s. 11
9 United Nations (2022).
10 United Nations Climate Change (2022).
11 NVE (2022) I.
12 Meld. St. 11 (2021–2022) s. 11.
13 Lov 15. juni 2007 om reindrift (reindriftsloven) § 4 første ledd.
14 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov (Grunnloven).
15 NINA-rapport 1305/2017 s. 53.
dige havvindprosjekter kunne gå på akkord med sjøsamiske interesser, særlig tradisjonell fis- ke.16
Det oppstår altså et spenningsfelt mellom hva som kan sies å være to goder – fornybar energi- produksjon og vernet av samisk kulturutøvelse. Spenningen kom for dagen da Høyesterett i HR-2021-1975-S (Fosen) stadfestet at to vindparker på Fosenhalvøya krenket samenes rett til kulturutøvelse etter SP artikkel 27.17 Prosessen med å følge opp avgjørelsen har ytterligere bidratt til en polarisering mellom disse interessene.18
Et av virkemidlene som skal sikre at samiske interesser blir hensyntatt ved myndighetsbeslut- ninger, er konsultasjonsplikten. Konsultasjoner kan få en nøkkelbetydning ved foreningen av de to interessene, og sikre dialog og samarbeid som vil komme alle parter til gode. Når det uttalte politiske målet er en større vindkraftproduksjon,19 er det av sentral betydning å forstå konsultasjonsprosessens betydning for konsesjonsprosessen, slik at både interessene til berør- te parter ivaretas, og prosessen frem mot konsesjonsvedtaket fremstår som effektiv og sam- funnsøkonomisk.
1.3 Konsesjonsprosessen for vindkraftprosjekter
En forståelse av de ulike stegene i konsesjonsprosessen er grunnleggende for å besvare spørsmålet om hva innholdet av konsultasjonsplikten er ved konsesjonsbehandlingen. Innled- ningsvis er det derfor nødvendig med en overordnet redegjørelse av konsesjonsprosessen.
Konsesjonsmyndigheten ligger til Olje- og Energidepartementet (OED), men er delegert til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).20 Konsesjonsprosessen starter med en meldings og utredningsfase, som reguleres etter plan- og bygningslovens21 regler om konsekvensutred- ninger.22 Tiltakshaver gir NVE melding om planleggingen av vindkraftverket,23 og NVE sen- der meldingen på høring. Etter høringsrunden utformer NVE et utredningsprogram, som besk-
16 Sametingets høringssvar (2019).
17 HR-2021-1975-S avsnitt 152.
18 Hovland (2023).
19 Meld. St. 11 (2021–2022) s. 11 og s. 65.
20 FOR-2019-10-31-1455 (delegering av myndighet etter energiloven til NVE).
21 Lov 27. juni 2008 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven).
22 Plan- og bygningsloven § 4-16 jf. se FOR-2917-06-21-854 (konsekvensutredningsforskriften).
23 Pliktig for vindkraftverk med installert effekt over 10 MW, se konsekvensutredningsforskriften § 6 og vedlegg I.
river temaer og alternativer som er gjenstand for utredning, og formålet med utredningen.24 Tiltakshaver gjennomfører konsekvensutredninger, som må oppfylle kravene i utredningspro- grammet. Når den nødvendige konsekvensutredningen er gjennomført, sender tiltakshaver denne sammen med konsesjonssøknaden til NVE, og prosessen videre behandles av energilo- ven.25
Etter mottakelse av søknaden, skal berørte interesser få mulighet til å uttale seg om konse- sjonssøknaden.26 Når saken er tilstrekkelig opplyst, kan NVE fatte konsesjonsvedtak. Foruten anleggsområdet, angir konsesjonen anleggets maksimale installerte effekt.27 Etter fast praksis oppstilles det også konsesjonsvilkår om at tiltakshaver utarbeider Miljø-, transport- og an- leggsplan og detaljplan (heretter betegnet samlet som detaljplan28), som nærmere beskriver vindkraftverket, herunder antall og høyde på turbinene.29 Også detaljplanen skal sendes på høring for berørte myndigheter, organisasjoner og enkeltpersoner.30
Etter høringen avgjør NVE om planen skal godkjennes. Sentralt for beslutningen står vurde- ringen av om detaljplanen er i tråd med konsesjonen og om avveiningen som ble gjort ved konsesjonstillatelsen fortsatt står seg.31 Både konsesjonsvedtak og behandlingen av detaljplan kan påklages til OED som klageorgan. For denne oppgavens del vil konsesjonsprosessen be- tegnes som den prosessen som foregår fra melding inngis og til detaljplanen er endelig be- handlet.
Formålet med konsesjonsprosessen er at myndighetene skal kunne kontrollere og regulere at utbygging og produksjon av vindkraft foregår på en «samfunnsmessig rasjonell måte», og at det tas hensyn til «allmenne og private interesser som blir berørt.»32 NVE må derfor avveie hensynene som taler for og imot vindkraftutbyggingen, og anser NVE det som samfunnsmes-
24 NVE rapport 3/2020 s. 6.
25 Ibid. s. 7.
26 Energiloven § 2-1 syvende ledd.
27 Energiloven § 3-1 annet ledd.
28 NVE rapport 3/2020 s. 28 foreslår å samle dette til en plan.
29 Energiloven § 3-5. Foreslått samlet til én detaljplan, NVE rattport 3/2020 s. 11 og s. 28.
30 NVE rapport 3/2020 s. 11.
31 Ibid. s. 12.
32 Energiloven § 1-2. Lignende i Lov 4. juni 2010 om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova) § 1-1.
sig rasjonelt, kan konsesjon gis. Konsesjonsvedtaket må ellers være i tråd med øvrige regel- verk, herunder urfolksrettigheter.33
Vindkraftanlegg er «tiltak» etter plan- og bygningsloven § 1-6, og kan i utgangspunktet bare realiseres så lenge de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan.34 Er kommuneplanens arealdel eller regule- ringsplan til hinder for det konsesjonsgitte vindkraftanlegget, må kommunen sørge for plan- endring eller dispensasjon fra arealplanen.35 Det er imidlertid presisert i forarbeidene at vilkå- rene for dispensasjon alltid er oppfylt for energiproduksjonsanlegg med konsesjon.36 Det er dermed ingenting som hindrer at konsesjon gis før forholdet til planene er avklart. Etter plan- og bygningsloven § 12-1 er videre konsesjonspliktige anlegg etter energiloven unntatt fra reg- lene om reguleringsplan,37 noe som omfatter større vindkraftanlegg.38
Regjeringen har foreslått å endre denne praksisen. Etter endringsforslaget kan ikke konsesjon etter energiloven gis før kommunen, ved områderegulering, har vedtatt de overordnede areal- messige forutsetningene, og dispensasjonsadgangen innskrenkes.39 Det ligger her en større involvering av kommunen ved konsesjonsbeslutningen, og formålet er å øke legitimiteten i prosessen gjennom å sikre en lokal forankring og bedre tilpassede løsninger.40 NVE gis mu- lighet til å overta enkelte oppgaver i planprosessen, for å i større grad koordinere plan og kon- sesjonsprosessen.41 Det ligger også her en nødvendig koordinering av konsultasjonsplikten etter begge prosesser.42
Dersom konsesjonsmyndigheten etter forslaget står for enkelte av kommunens oppgaver som planmyndighet, herunder gjennomføre konsultasjoner også etter planregelverket, må kommu- nen fortsatt delta i konsultasjonene som ansvarlig planmyndighet.43 I tillegg må ikke effektivi- tetshensynet ved å koordinere prosessene gå på bekostning av myndighetenes plikter til å kon- sultere med og hensynta samiske interesser ved sine beslutninger.44
33 Se delkapittel 2.1 og kapittel 3 og 4.
34 Plan- og bygningsloven § 1-6 annet ledd.
35 Plan- og bygningsloven § 19-2.
36 Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) s. 243.
37 Plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd tredje punktum.
38 Energiloven § 3-1 jf. energilovforskriften § 3-1.
39 Regjeringen v. KDD & OED (2023) s. 33.
40 Ibid. s. 9.
41 Ibid. s. 41.
42 Ibid. s. 55.
43 Ibid. s. 56.
44 Sametingets høringssvar (2023).
1.4 Metode og forholdet til folkeretten
1.4.1 Oppgavens særlige metodeutfordringer
Både menneskerettighetene og Grunnloven inneholder forpliktelser overfor statens myndighe- ter når det skal fattes beslutninger som kan ha betydning for samisk kulturutøvelse. Dette rei- ser særlige metodespørsmål, herunder hvordan de enkelte rettskildene skal tolkes og anven- des, og forholdet mellom dem og samelovens konsultasjonsbestemmelser.
Konsultasjonsplikten har en side til både ILO-169 og SP artikkel 27. Et annet sentralt doku- ment er FNs urfolkserklæring (UNDRIP). Erklæringen er ikke rettslig bindende, men den anses som et sentralt dokument innenfor urfolksretten, og den er ansett å reflektere folkeretts- lige prinsipper om urfolksrettigheter.45 I tillegg er samenes kulturutøvelse i Norge særlig ver- net gjennom Grunnloven § 108.
1.4.2 Forholdet mellom sameloven og internasjonale regler
Samelovens kapittel 4 er sentralt for behandlingen av konsultasjonsplikten. Ettersom kapitlets inntog i sameloven dels har sin bakgrunn i folkerettslige regler, er det nødvendig å knytte no- en kommentarer til forholdet mellom bestemmelsene i sameloven og de folkerettslige reglene.
SP artikkel 27 gjelder som norsk lov.46 I tillegg er konvensjonen gitt forrang for annen norsk lovgivning dersom det skulle foreligge motstrid med andre norske regler.47 Det betyr at der- som SP artikkel 27 stiller strengere krav til konsultasjonsprosessene enn det sameloven gjør, vil reglene i SP artikkel 27 utgjøre den rettslige rammen for myndighetenes konsultasjons- plikt. Dette forutsetter imidlertid at både SP artikkel 27 og samelovens bestemmelser er ferdig tolket, herunder at presumsjonsprinsippet er anvendt fullt ut.48 I tillegg fremgår det direkte av sameloven § 1 annet ledd at den skal anvendes «i samsvar med» folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Dermed må også samelovens bestemmelser tolkes i samsvar med SP artikkel 27.
Norge har ratifisert ILO-169, men konvensjonen er ikke i sin helhet inkorporert i norsk rett. Den er imidlertid sektorinkorporert i enkelte lover, herunder sameloven.49 Etter sameloven § 1-1 annet ledd vil ILO-169 gå foran sameloven i tilfeller hvor det foreligger motstrid mellom
45 Se eksempelvis uttalelser i HR-2018-456-P avsnitt 97 og Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttalel- ser i Prop.86 L (2020–2021) s. 45.
46 Lov 21. mai 1999 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2.
47 Menneskerettsloven § 3.
48 Rt. 2000 s. 1811 s. 1826 flg.
49 Sameloven § 1.
loven og konvensjonen.50 I tillegg vil også ILO-169 omfattes av sameloven § 1-1 annet ledd annet punktum om at loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler. ILO-169 vil der- for, på samme måte som SP artikkel 27, være sentral ved tolkningen av samelovens regler. Fra samelovens forarbeider fremgår det også at ILO-169 samt ILO-organenes forståelse er sentral ved fastleggelsen av samelovens konsultasjonsbestemmelser.51
I tillegg vil Grunnloven § 92, om at statens myndigheter plikter å respektere menneskerettig- heter som Norge er folkerettslig bundet av, ha betydning. Bestemmelsen gir et pålegg til myndighetene om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett.52 Dermed er det avgjørende hva som fremgår av de menneskerettslige kildene, og forhol- det til norsk rett beror på gjennomføringsmåten, men likevel slik at Grunnloven § 92 stiller særlige krav til at statlig myndighet praktiseres i overensstemmelse med folkerettslige forplik- telser.53
Når det gjelder UNDRIP, vil ikke denne omfattes av ordlyden i sameloven § 1-1 annet ledd annet punktum, ettersom erklæringen ikke anses som bindende folkerettslige regler. Likevel vil erklæringen utgjøre et viktig tolkningsmoment, og vil kunne gi veiledning til forståelsen av de folkerettslige forpliktelsene.54 I de tilfeller hvor erklæringen gir uttrykk for bindende folkerettslige regler, i form av eksempelvis folkerettslig sedvanerett,55 må samelovens be- stemmelser anvendes i samsvar med disse.
De folkerettslige forpliktelsene må fastlegges med folkerettslig metode. SP og ILO-169, som er folkerettslig inngåtte traktater, må derfor tolkes i tråd med folkerettens regler for traktat- tolkning. Tolkningsprinsippene fremgår av Wien-konvensjonen om kontraktsretten (VCLT). Norge har ikke ratifisert konvensjonen, men prinsippene er uttrykk for bindende folkerettslig sedvanerett.
Etter VCLT artikkel 31 (1) skal traktaten tolkes «in good faith» i tråd med ordlydens «ordi- nary meaning». I tillegg til ordlydens sentrale rolle, fremgår det av artikkel 31 at traktatbe- stemmelsene må forstås i sin kontekst, samt at traktaten skal tolkes i tråd med dens «object and purpose». Dette gir uttrykk for at traktaten skal tolkes i sin sammenheng, hva den objek-
50 Prop.86 L (2020–2021) s. 107.
51 Se eksempelvis Prop.86 L (2020–2021) s. 60.
52 HR-2016-2554-P avsnitt 70. Se også HR-2018-456-P avsnitt 93.
53 Rt. 2000 s. 1811 s. 1829.
54 Prop.86 L (2020–2021) s. 107.
55 Skogvang (2023) s. 133.
tivt sett handler om, og dens formål.56 VCLT artikkel 32 inneholder supplerende tolknings- momenter, som traktatens forarbeider og forhistorie, og anvendes først når artikkel 31 ikke gir tilstrekkelig veiledning.
I tillegg til selve traktaten, vil internasjonale organers uttalelser kunne ha betydning for tolk- ningen. Den internasjonale domstolen (ICJ) har i sine vedtekter uttrykt hvilke rettskilder som er relevante for domstolen, 57 og disse anses også å uttrykke generelle folkerettslige relevante rettskilder.58 Her fremgår det blant annet av artikkel 38 bokstav d at «judical decisions» er en relevant rettskilde.
For denne oppgaven vil særlig FNs menneskerettskomités uttalelser i enkeltsaker samt deres generelle uttalelser gjennom General Comments være av relevans for tolkningen av SP artik- kel 27. Ettersom menneskerettskomiteen ikke er en domstol, er det ikke å anse som «judical decisions». ICJ viser likevel i sin praksis til uttalelser fra menneskerettskomiteen og tillegger uttalelsene «great weight».59
Det er også sentralt at ICJ ikke skiller mellom uttalelser i individklagesaker og øvrige generel- le uttalelser. Også Høyesterett har lagt seg på linje med ICJ og tillagt menneskerettskomiteens uttalelser «betydelig vekt som rettskilde».60 Det ser heller ikke ut til at Høyesterett skiller mellom vekten av individuelle klagesaker og generelle uttalelser.61 Det kan likevel nevnes at det i teorien er stilt spørsmål ved om uttalelser i individklagesaker bør tillegges størst vekt, ettersom General Comments, i tillegg til uttalelser om tolkningen av konvensjonsforpliktelse- ne, også kan inneholde politiske anbefalinger til konvensjonsstatene.62
Ellers er det sentralt at inkorporasjonen av SP i norsk rett ikke er en inkorporasjon av men- neskerettskomiteens tolkningspraksis, verken de generelle uttalelsene eller uttalelser i indi- vidklagesaker. Likevel vil praksisen ha betydning som tolkningsfaktor for den norske rettsan- vendelsen, men hvor vekten vil kunne variere ut ifra hvilken sammenheng uttalelsen er kom- met, hvor klar den er, og om uttalelsen er rettet mot Norge, mot et annet land eller om det er en generell uttalelse.63
56 Xxxxxxxxxxx & Nystuen (2020) s. 51.
57 ICJ statuttene artikkel 38.
58 Ruud & Xxxxxxxx (2018) s. 71.
59 Case Concerning Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxx avsnitt 66.
60 Rt. 2015 s. 1142 avsnitt 31.
61 Se HR-2017-241-A avsnitt 21 og Xxxxxxx (2017) s. 175.
62 Xxxxxxxx (2012).
63 Ot.prp. nr.3 (1998–1999) s. 68.
Ved tolkningen av ILO-169, er uttalelser fra ILOs konvensjonsorganer av interesse. Ekspert- komiteen overvåker gjennomføringen av ILO-169 i medlemsstatene og gir generelle uttalelser om tolkningen av konvensjonen og observasjoner av medlemslandenes etterlevelse av den.64 I tillegg gis uttalelser og anbefalinger i individuelle klagesaker.65 ILO har ingen egen domstol, og uttalelser er derfor ikke «judical decisions» etter ICJ vedtektene artikkel 38. Det er ICJ som har autoritativ kompetanse til å tolke innholdet av konvensjonene, og konvensjonsorga- nenes uttalelser er derfor bare rådgivende.66 I mangel av andre autoritative rettskilder, vil konvensjonsorganenes uttalelser likevel kunne være retningsgivende for hvordan konvensjo- nen skal forstås, så lenge uttalelsene er i tråd med alminnelige folkerettslige tolkningsprinsip- per.67
1.4.4 Forholdet mellom ILO-169 og SP artikkel 27
Det er i utgangspunktet ILO-169 som direkte uttrykker et folkerettslig krav om konsultasjoner med minoriteter, og dermed direkte legger føringer for prosessene frem mot myndighetsbe- slutninger som vil ramme samiske interesser. Uttalelser fra FNs menneskerettskomité medfø- rer at konsultasjoner også ser ut til å være en del av minoritetsvernet i SP artikkel 27. Hvor- vidt uttalelsene fra menneskerettskomiteen har medført at konsultasjonsplikten etter SP artik- kel 27 strekker seg lengre enn ILO-169, er noe uklart.68 Når begge konvensjonene har forrang for øvrige norske konsultasjonsregler, vil det imidlertid spille liten rolle for samene som ret- tighetshavere, hvilken av konvensjonene som gir et sterkere vern.
1.4.5 Betydningen av Grunnloven § 108
Samenes rettigheter som urfolk har også sitt vern gjennom Grunnloven, med den grunnleg- gende bestemmelsen i Grunnloven § 108, hvor det fremgår at:
«Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folke- gruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.»
Bestemmelsen konstaterer en rettslig, politisk og moralsk forpliktelse for norske myndigheter overfor samene direkte.69 Etter sin ordlyd gir ikke bestemmelsen samene noen rett overfor
64 Skogvang (2023) s. 175.
65 ILO konstitusjonen artikkel 24 – artikkel 30.
66 ILO Konstitusjonen artikkel 37 (2).
67 Eksempelvis anvender Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttalelser i Prop.86 L (2020–2021), se eksempelvis s. 47.
68 Prop.86 L (2020–2021) s. 44.
69 Skogvang (2023) s. 205.
myndighetene, men pålegger myndighetene en plikt til å sikre samenes rettigheter, likevel uten noen materielle begrensninger på myndighetsutøvelsen overfor samene.70 Ettersom Grunnloven § 108 er en av de nyere bestemmelsene i Grunnloven, vil forarbeider til bestem- melsen være av relevans ved tolkningen.71 Det fremgår av forarbeidene at bestemmelsen vil få betydning ved tolkning av lover, og at den vil være retningsgivende for forvaltningens skjønnsutøvelse.72 I mangel av andre rettskilder vil bestemmelsen kunne fungere som selv- stendig rettsgrunnlag.73
Som nevnt inneholder sameloven de interne norske konsultasjonsbestemmelsene, og samelo- vens formålsbestemmelse har samme utforming som Grunnloven § 108, nemlig å sikre og utvikle samenes språk, kultur og samfunnsliv.74 Konsultasjonsplikten i sameloven kan derfor ses på som en sentral lovfesting av myndighetsforpliktelsene etter Grunnloven § 108, og grunnlovsbestemmelsen vil i denne oppgaven utgjøre et tolkningsmoment ved fastleggelsen av samelovens bestemmelser, herunder være uttrykk for en overordnet formåls- og verdifast- settelse for tolkningen.
70 Falch (2022).
71 Xxxxxxx & Xxxxxxx (2019) s. 245.
72 Dokument 16 (2011–2012) s. 215.
73 HR-2018-872-A avsnitt 39.
74 Sameloven § 1 første ledd.
2 Konsultasjonsplikten
2.1 Rettslig forankring av konsultasjonsplikten
Dette kapitlet tar for seg innholdet av konsultasjonsplikten myndighetene har overfor samene, og hva plikten innebærer i konsesjonsprosessen. Dette første delkapitlet behandler den rettsli- ge forankringen av konsultasjonsplikten.
Det primære rettsgrunnlaget for myndighetenes konsultasjonsplikt med samer fremgår av samelovens kapittel 4. Konsultasjonsplikten ble ved en endring av sameloven lovfestet i 2021.75 Tidligere fulgte konsultasjonsplikten av Konsultasjonsavtalen mellom regjeringen og Sametinget,76 samt en senere egen konsultasjonsavtale mellom Sametinget og NVE.77
Konsultasjonsplikten har også en forankring i ILO-169. Et formål med konvensjonen var in- tegreringen av urfolk i «the body of national societies».78 Det er særlig ILO-169 artikkel 6 (1) bokstav a og (2) som er sentral for konsultasjonsplikten, hvor det fremgår at:
«1. In applying the provisions of this Convention, governments shall:
(a) consult the peoples concerned, through appropriate procedures and in particular through their representative institutions, whenever consideration is being given to legis- lative or administrative measures which may affect them directly;
[...]
2. The consultations carried out in application of this Convention shall be undertaken, in good faith and in a form appropriate to the circumstances, with the objective of achiev- ing agreement or consent to the proposed measures.» 79
Samene i Norge anses som som «indigenous peoples» i folkerettslig forstand,80 og har derfor en rett til konsultasjon etter ILO-169 artikkel 6.81Ordlyden tilsier at konsultasjonsplikten gjel- der ved anvendelsen av bestemmelser i konvensjonen, men plikten inntrer også når staten ellers overveier tiltak som påvirker urfolkene direkte.82 Konsultasjonsplikt foreligger derfor også i saker hvor myndighetsvedtak fysisk vil hindrer kulturutøvelsen.83
75 Prop.86 L (2020–2021) og Innst.620 L (2020–2021).
76 Konsultasjonsavtale mellom regjeringen og Sametinget 11. mai 2005.
77 Konsultasjonsavtale mellom NVE og Sametinget 31. mars 2009.
78 Rombouts (2017) s. 179.
79 ILO-169 artikkel 6 (1) bokstav b.
80 Se eks. Rt. 2001 s. 769 s. 791.
81 Se ILO-169 artikkel 1.
82 General Observations (2019) s. 3 og Ravna (2019) s. 179.
83 Ravna (2020) s. 238.
Etter ordlyden «which may affect them directly» oppstilles det et krav om en viss tilknytning mellom tiltaket og samene. I tillegg oppstilles det et krav om at konsultasjonene skal være et redskap for å oppnå enighet, ved «agreement or consent», til det foreslåtte tiltaket. Det opp- stilles også et krav om at konsultasjonene skal foretas med et representativt organ. 84
Konsultasjonsplikt er videre ansett å være en del av minoritetsvernet i SP artikkel 27, som lyder:
«In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities exist, persons belong- ing to such minorities shall not be denied the right, in community with the other mem- bers of their group, to enjoy their own culture, to profess and practise their own religion, or to use their own language.»
Av ordlyden kan det ikke spores en plikt til å konsultere minoritetene i saker som kan påvirke dem. Ordlyden uttrykker alene en negativ forpliktelse for staten til å ikke gripe inn i rettighe- tene. Konvensjonsbestemmelsen innebærer likevel også en plikt for staten til å iverksette posi- tive handlinger for å beskytte rettighetene til minoritetene.85 Praksis fra menneskerettskomi- teen viser at dette innebærer en konsultasjonsplikt i tilfeller hvor det er tale om å iverksette tiltak som kan få betydning for kulturutøvelsen etter SP artikkel 27. Komiteen uttaler blant annet i General Comments nr. 23 at:
«The enjoyment of those rights may require positive legal measures of protection and measures to ensure the effective participation of members of minority communities in decisions which affect them.»86
Videre har menneskerettskomiteen i individklagesaker uttalt at vurderingen av om minoritets- vernet etter SP artikkel 27 er krenket, beror på om minoritetene er konsultert i prosessene. Eksempelvis uttalte menneskerettskomiteen i Poma Poma mot Peru at:
«[T]he admissibility of measures which substantially compromise or interfere with the culturally significant economic activities of a minority or indigenous community de- pends on whether the members of the community in question have had the opportunity to participate in the decision-making process in relation to these measures».87
84 Se også tolkningen hos Skogvang (2023) s. 142.
85 Schabas (2019) s. 819.
86 General Comments nr. 23 (1994) punkt 7.
87 Poma Poma mot Peru punkt 7.6.
Helt overordnet inngår altså konsultasjoner som del av vurderingen etter SP artikkel 27. Prak- sis fra menneskerettskomiteen viser også at urfolk, herunder samer, utgjør en minoritet som gis rettigheter etter bestemmelsen.88 Menneskerettskomiteen har presisert at reindrift er et sentralt element ved den samiske kulturutøvelsen,89 og at konsultasjoner med reindriftsutøve- re inngår som et ledd i vurderingen av om SP artikkel 27 er krenket.90 Også Samerettsutvalget har lagt til grunn at SP artikkel 27 inneholder en rett for samene til å delta i beslutningsproses- sene som leder frem til avgjørelser som særskilt angår dem.91
Selv om myndighetene etter både nasjonal rett og folkeretten er pålagt en konsultasjonsplikt, er det likevel uklart hvordan konsultasjonsplikten virker inn på gyldighetsvurderingen av et konsesjonsvedtak. Hvilken betydning konsultasjonsplikten etter SP artikkel 27 har for gyldig- heten av vindkraftkonsesjoner behandles i oppgavens kapittel 3 og 4.
2.2 Formålet med og virkningene av konsultasjonsplikten
2.2.1 Samenes selvbestemmelsesrett
For å vurdere konsultasjonspliktens innhold er det nødvendig å se til hva slags formål reglene er ment å ivareta. Et sentralt formål ser ut til å være samenes selvbestemmelsesrett.92 Spørs- målet som her stilles er hva selvbestemmelsesretten innebærer internt i nasjonalstaten, og hvorvidt konsultasjonsplikten er med på å fremme selvbestemmelsesretten.
Selvbestemmelsesretten er en grunnleggende rettighet i internasjonal rett.93 Selvbestemmel- sesretten kommer til uttrykk flere steder, blant annet i SP artikkel 1 og i FNs Internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 1. For urfolk er selvbestemmelsesretten særlig viktig for overlevelsesdyktigheten til urfolkskulturen.94 Inn- holdet av selvbestemmelsesretten til urfolk i en nasjonalstat er uklart og har vært gjenstand for uenigheter.95 En begrunnelse er det paradokset selvbestemmelsesretten utgjør innenfor nasjo- nalstaten, ettersom urfolkene er avhengig av staten for en mulighet til selvbestemmelse, sam- tidig som staten også kan begrense selvbestemmelsen.96
88 Kitok mot Sverige punkt 9.1. Schabas (2019) s. 809.
89 Xxxxxx Xxxxxxx mfl. mot Finland punkt 9.2.
90 Ibid. punkt 9.6.
91 NOU 2007: 13 s. 207.
92 Prop.86 L (2020–2021) s. 45 flg.
93 Case Concerning East Timor (1995).
94 Skogvang (2023) s. 114.
95 HR-2018-456-P avsnitt 96.
96 Falch (2022).
Menneskerettskomiteen har ved sin tolkning av minoritetsvernet i SP artikkel 27, vist til selv- bestemmelsesretten i SP artikkel 1.97 Dette viser at SP artikkel 27 innebærer en selvbestem- melsesrett, og at bestemmelsen må tolkes i lys av denne. Det er også verdt å nevne at mennes- kerettskomiteen har uttalt at den tidligere konsultasjonsavtalen mellom Sametinget og regje- ringen var med på å fremme samenes rettigheter etter både SP artikkel 1 og artikkel 27.98 Det- te viser at urfolksvernet i SP artikkel 27, herunder konsultasjonsplikten, fremmer samenes selvbestemmelsesrett internt i Norge.
Selvbestemmelsesretten kommer videre til uttrykk i UNDRIP, hvor artikkel 4 oppstiller en rett til autonomi og selvstyre i saker som angår urfolkenes «internal and local affairs». Men- neskerettskomiteen har i sin praksis anvendt erklæringen ved tolkningen av SP artikkel 27,99 og styrker vekten av UNDRIP sin forståelse av selvbestemmelsesretten ved tolkningen av bestemmelsen. Nylig har FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter sett UNDRIP i sammenheng med selvbestemmelsesretten i ØSK artikkel 1.100 Dette underbygger forståelsen av at urfolk i nasjonalstaten har en selvbestemmelsesrett som staten må respektere ved sin myndighetsutøvelse.
Videre tilsier sameloven § 1-1 at reglene i sameloven skal fremme samenes egne ønsker i sa- ker som angår deres interesser. Særlig at loven skal «legge forholdene til rette» for at samene skal kunne sikre og utvikle sin kultur,101 tilsier at det er samene selv som skal bestemme hvordan kulturen skal sikres og utvikles. I proposisjonen til samelovens konsultasjonsregler understrekes det at selvbestemmelsesretten innebærer mer enn en rett til å bli konsultert, men at konsultasjoner vil være «et sentralt element i gjennomføringen av selvbestemmelsesret- ten».102 Dermed kan altså konsultasjonsplikten ses som en del av myndighetenes sikring av samisk selvbestemmelse i Norge.
Samlet sett tilsier rettskildebildet at samene internt i Norge har en rett til selvbestemmelse, og at en viktig side av selvbestemmelsesretten er en konsultasjonsplikt for myndighetene overfor samene i saker som spesielt berører dem.
97 Apirana Mahuika mfl. mot New Zealand punkt 9.2. 98 Menneskerettskomiteens rapport (2009) s. 6 og s. 50. 99 Xxxxx Xxxxxx-Xxxxx mot Finland punkt 6.8.
100 General Comments nr. 26 (2023) punkt 11.
101 Sameloven § 1-1 første ledd.
102 Prop.86 L (2020–2021) s. 47.
2.2.2 Forutberegnelighet, effektivitet og investeringshensyn
I tillegg til konsultasjonspliktens formål, er også de praktiske virkningene konsultasjonsplik- ten er ment å ha, av relevans for forståelsen av dens innhold. Foruten å sikre samene en selv- bestemmelse og medbestemmelse i saker av samisk interesse, bidrar konsultasjonsplikten til å sikre en forutberegnelighet og en effektivitet når det skal iverksettes tiltak som berører disse interessene. Både de faktiske konsultasjonene og de rettslige prosedyrene som skal følges vil sikre at samiske rettighetene blir kartlagt på et tidlig tidspunkt. En tidlig involvering og kart- legging vil derfor komme både tiltakshaver, samer og statlige beslutningstakere til gode. I tillegg vil øvrige samfunnsinteresser tidlig kunne få informasjon om at et tiltak vil kunne på- virke samisk kulturutøvelse.103
Når motstridende interesser blir klarlagt og behandlet på et tidlig tidspunkt, vil det kunne medføre en større effektivitet i prosessen i form av en mulighet til å forme vedtaket med disse interessene i mente allerede fra starten av. Dersom konsultasjonsprosessene er gjennomført effektivt hos det første myndighetsorganet, vil det også være en mer effektiv prosess dersom det overordnede organet skal ta fatt på en klagebehandling.
Dette er elementer som departementet trekker frem ved regelfestingen av konsultasjonsplikten i samelovens kapittel 4, hvor det uttrykkes at «[k]lare regler om konsultasjoner vil kunne føre til mer effektive prosesser, som vil kunne være en fordel for næringslivet.»104 I tillegg til at en kan «unngå usikkerhet knyttet til investeringer og redusere risiko for kostbare og tidkrevende rettslige prosesser.»105 Det ligger altså en økonomisk fordel for tiltakshavere i at usikkerheten reduseres ved en tidlig involvering.
Ved konsultasjonsprosesser i vindkraftsaker vil en regulering av konsultasjonsplikten, og et- terfølgelse av den, skape klarhet omkring hvilke interesser som skal få uttale seg, og derfor også forutberegnelighet for hvilke interesser som må hensyntas. I vindkraftsaker på land er det særlig lokale reindriftsinteresser som vil være konsultasjonsberettigede, og hvor reglene om konsultasjonsplikten vil være med på å skape en forutsigbarhet for alle parter og vil sikre informasjon og effektivitet i prosessen.106 Finansieringsparter, som banker og andre investo- rer, har uttrykt et ønske om god dialog og samtykke fra reindriften i områdene.107 For disse partene vil derfor en tilfredsstillende konsultasjonsprosess kunne skape forutsigbare investe- ringer.
103 Eksempelvis naturverninteresser, Naturvernforbundet (2022).
104 Prop.86 L (2020–2021) s. 105.
105 Ibid.
106 Ibid. s. 106.
107 Eksempelvis Storebrand (2022) s. 33.
2.3 Innholdet av konsultasjonsplikten
2.3.1 Hvilke saker krever konsultasjon?
Konsultasjonsplikten gjelder etter sameloven § 4-1 første ledd første punktum for «lovgiv- ning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.»
Etter ordlyden «vil kunne» er det ikke nødvendig på konsultasjonstidspunktet å vite hvorvidt saken faktisk vil påvirke samiske interesser. Konsultasjonsplikt foreligger allerede der det er en mulighet for direkte påvirkning på samiske interesser. Annet punktum inneholder videre en avgrensing mot saker om statsbudsjett. Samelovens konsultasjonsbestemmelser avgrenses også mot saker hvor Sametinget har innsigelsesadgang.108
Av ordlyden «samiske interesser» etableres det et skille mot mer allmenne interesser. Dette presiseres også i sameloven § 4-1 annet ledd som avgrenser mot saker av «generell karakter». Hva som vil utgjøre «samiske interesser» er for det første saker som har et generelt samisk nedslagsfelt, i motsetning til interesser som gjelder samiske enkeltpersoner.109 For det andre er det sentralt at det er en viss sammenheng mellom beslutningen og de samiske interessene som blir berørt. En landsomfattende lovgivning vil derfor kunne omfattes av konsultasjons- plikten, dersom den vil virke spesielt inn på det samiske samfunnet, eksempelvis reindrifts- lovgivning.110 Dersom det er usikkerhet om samiske rettigheter og interesser berøres, er det naturlig å innhente Sametingets vurdering.
Når det gjelder reindriftsinteresser, vil sameloven § 4-1 tredje ledd presisere konsultasjons- pliktens omfang. Det konstateres her en konsultasjonsplikt ved beslutninger som «kan få virk- ning på samisk materiell kulturutøvelse i tradisjonelle samiske områder». Etter forarbeidene skal disse områdene forstås på samme måte som «det samiske reinbeiteområdet» i reindrifts- loven § 4 samt reindriftsområdene i trollheimloven.111 Dermed vil altså konsesjonsvedtak som har virkning på reindriften, men som kanskje direkte foretas utenfor dette området, medføre konsultasjonsplikt der dette vil kunne påvirke de samiske interessene innenfor disse område- ne.
108 Se delkapittel 2.4.
109 Prop.86 L (2020–2021) s. 107.
110 Gauslaa (2023) § 4-1 Note 4.
111 Prop.86 L (2020–2021) s. 108.
2.3.2 Tidspunktet for konsultasjon
Selve tidspunktet for når konsultasjoner skal foretas, følger av sameloven § 4-6 annet ledd, som pålegger konsultasjoner «så tidlig at partene har en reell mulighet til å oppnå enighet om beslutningen.» I tillegg fremgår det av bestemmelsens tredje ledd at konsultasjonene «ikke skal avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken». Av ILO-169 artikkel 6 (1) bokstav a fremgår det at konsultasjonene skal foretas «whenever consideration is being given» til tiltak eller beslutninger som direkte berører urfolksinteressene. Av dette kan det utledes at konsultasjoner må foretas på stadiet før beslutninger fattes. Uttalelser fra ILOs ekspertkomité tilsier også at konsultasjonene «should be carried out sufficiently early so as to be effective and meaningful».112 Spørsmålet blir derfor i hvilket tidsrom konsultasjons- plikten foreligger ved konsesjonsbehandlingen for vindkraft i samiske områder.
Når målet med konsultasjonene er å oppnå enighet, fremstår det som sentralt at så lenge mu- ligheten for enighet foreligger, skal det foretas konsultasjoner. I tillegg er det presisert i same- loven § 4-6 første ledd at den konsultasjonsberettigede skal informeres «på alle stadier i be- handlingen av saken.» Dermed fremstår konsultasjonsplikten som en varig plikt igjennom hele prosessen, og at det ikke er tilstrekkelig med konsultasjoner bare i starten eller mot slut- ten – det må være en kontinuerlig dialog mellom partene frem til det endelige konsesjonsved- taket, samt behandling og godkjenning av detaljplanen for vindkraftprosjektet.
I en vindkraftsak vil plikten til å konsultere samiske interesser foreligge allerede når NVE mottar melding om et vindkraftprosjekt i et samisk interesseområde. NVE må da sende mel- ding til de berørte interessene, eksempelvis det konkrete reinbeitedistrikt eller de utsatte si- idaer.113 Trolig vil de konkret berørte samiske interessene allerede være fremtredende i tilfel- ler hvor det er kjent at det er aktuelt å etablere vindkraftanlegg i området. NVE plikter likevel å kartlegge og kontakte berørte samiske interesser.
Konsekvensutredningene er det grunnleggende kunnskapsgrunnlaget for myndighetenes vur- deringer etter SP artikkel 27,114 og en involvering av de samiske interessene ved gjennomfø- ringen av konsekvensutredningen er derfor særlig viktig.115 Både utredningsprogrammet, gjennomføringen av konsekvensutredninger og behandlingen av konsekvensutredningene for det endelige vedtaket, må derfor involvere de samiske interessene.
112 Argentina-C169-2008 avsnitt 64.
113 Se delkapittel 2.3.3.
114 Strömgren (2022).
115 Meld. St. 28 (2019–2020) s. 7. Se delkapittel 2.3.1.1.
Når det er detaljplanen som inneholder den konkrete utformingen av prosjektet, er det særlig viktig at NVE konsulterer reindriftsinteressene ved behandlingen av denne.116 I tillegg kan det være grunn til å samordne Sametingets innsigelsesadgang med de øvrige samiske interessene som skal konsulteres etter de alminnelige konsultasjonsreglene i konsesjonsprosessen.117
2.3.3 Hvem er konsultasjonspliktig?
Sameloven § 4-3 regulerer hvem som har plikt til å gjennomføre konsultasjoner. Etter be- stemmelsens bokstav a omfatter plikten «regjeringen, departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter.» Etter bokstav b gjelder plikten også for «statsforetak og private rettssubjekter når de utøver myndighet på vegne av staten.» Samlet sett tilsier altså bestem- melsen at det meste av offentlig myndighet vil være omfattet av konsultasjonsplikten.118 I tillegg pålegger sameloven § 4-4 en plikt for fylkeskommuner og kommuner til å konsultere
«representanter for berørte samiske interesser» i saker som omhandler «lokale forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.»
I vindkraftsaker er det sentralt at NVE omfattes av plikten etter sameloven § 4-3 bokstav a, da delegering av myndighet til å treffe konsesjonsvedtak innebærer en «myndighet til å treffe vedtak eller beslutninger».119 Dette ser også ut til å være i tråd med ILO-169 artikkel 6 sin ordlyd om konsultasjonsplikt for «governments». Dersom eksempelvis en beslutning i en konsesjonssak klages inn for OED, vil også konsultasjonsplikten påligge departementet. Har NVE gjennomført konsultasjonsprosessen på tilstrekkelig vis, vil også behandlingen i depar- tementet være mer effektiv.120
2.3.4 Hvem er konsultasjonsberettiget?
Sameloven § 4-2 gir Sametinget og «andre representanter for berørte samiske interesser» en konsultasjonsrett i saker etter sameloven § 4-1. I vindkraftsaker er innsigelsesprosessen sen- tral for Sametingets vedkommende.121 Spørsmålet her er hvem som utgjør «andre represen- tanter for berørte samiske interesser».
Andre representanter vil for det første være de som er «direkte berørt» av tiltaket etter same- loven § 4-1. I tillegg må de være representative for de samiske interessene i saken. Uttalelser
116 NVE rapport 3/2020 s. 21. Eksempler på konsultasjoner om detaljplan i «Protokoll fra konsultasjon mellom Xxxxxx-Xxxxxxx reinbeitedistrikt og NVE» (2019).
117 Meld. St. 28 (2019–2020) s. 41 og Prop.86 L (2020–2021) s. 97.
118 Stortinget er ikke omfattet, se Prop.86 L (2020–2021) s. 85.
119 Prop.86 L (2020–2021) s. 85.
120 Se delkapittel 2.2.2.
121 Se delkapittel 2.4.
fra menneskerettskomiteen kan tas til inntekt for at det enten må konsulteres med en enkeltbe- rørt part eller representanter for det berørte fellesskapet.122 Også praksis fra ekspertkomiteen viser at konkrete rettighetshavere er konsultasjonsberettigede.123
Ved etablering av vindkraftanlegg er det sentralt å konsultere med representanter for reindrif- ten i området og andre samiske bosetninger som kan være berørt av de planlagte utbygginge- ne. Reinbeiteområder er inndelt i regionale reinbeitedistrikter, 124 og det berørte reinbeitedis- triktet vil da anses som et fellesskap av de berørte samiske interessene. Reinbeitedistriktet representeres ved distriktsstyret, som er demokratisk valgt. Distriktsstyret skal fremme rein- driftsinteressene i distriktet,125 og fremstår dermed som en naturlig konsultasjonspart.
Det er likevel ikke gitt at distriktsstyret på tilfredsstillende måte kan representere alle de be- rørte samiske interessene innenfor reinbeitedistriktet. Etter at Høyesterett i Fosen-saken av- klarte at en siida har partsevne i inngrepssaker,126 er en naturlig slutning at siidaene også er konsultasjonsberettigede og samtykkekompetente.127 Siidaene har karakter av å være et ar- beidsfellesskap som kollektivt bærer beiterettighetene, og utgjør derfor et viktig element i reindriftsnæringen.128 Et reinbeitedistrikt kan bestå av flere siidaer,129 og det vil derfor være nødvendig å kartlegge hvilke siidaer som vil kunne bli berørt av tiltaket, og deretter konsulte- re direkte med de berørte siidaene.
I tilfeller hvor det skal etableres vindkraft til havs, vil en kartlegging av de mulig berørte sa- miske interessene være mer utfordrende. Særlig kystsamiske fiskeinteresser kan bli påvirket av utbygging, og det er spesielt ilandføring av kabler og etablering av anlegg for landbasert støtte til utbygging og produksjon av havvind som vil kunne være tiltak som berører de sa- miske interessene. At samiske interesser har en tilstedeværelse i disse områdene er også presi- sert i havenergiloven § 1-5, hvor det fremgår at det skal legges «tilbørlig vekt på omsynet til naturgrunnlaget for samisk kultur». Fra forarbeidene fremgår det videre at det skal gjennom- føres konsultasjoner med de berørte interessene etter «gjeldande prosedyrar».130 Ettersom sameloven kapittel 4 nå regulerer konsultasjoner generelt, vil også disse reglene gjelde for konsesjonsbehandlingen i havvindsaker.
122 Poma Poma mot Peru punkt 7.7.
123 NOU 2007: 13 s. 132.
124 Reindriftsloven § 42.
125 Reindriftsloven §§ 42–44.
126 HR-2021-1975-S avsnitt 110.
127 Ravna (2022).
128 Bull (2020) s. 179.
129 Ibid. s. 163.
130 Ot.prp. nr.107 (2008–2009) s. 80.
De kystsamiske interessene må altså kartlegges og kontaktes for overholdelse av konsulta- sjonsplikten ved konsesjonsvedtak til å utbygge havvindprosjekter. På grunn av den særlige reguleringen av havvind, hvor staten som rettighetshaver primært vil være initiativtaker,131 vil konsultasjonsplikten for myndighetene foreligge allerede når det er tale om å åpne nye områ- der til havvind.
2.3.5 Krav til gjennomføringen av konsultasjoner
Konsultasjonsprosessen starter med at den konsultasjonspliktige har en varslingsplikt overfor den konsultasjonsberettigede etter sameloven § 4-5. Sametinget har også en anmodningsmu- lighet etter § 4-5 annet ledd dersom de mener seg konsultasjonsberettiget. Når varsel er mot- tatt, skal de berettigede etter bestemmelsens annet ledd «innen rimelig tid» informere om de ønsker videre konsultasjon i saken.
For fastleggelsen av kravet til konsultasjonenes innhold, er sameloven § 4-6 første ledd sen- tral. Det fremgår av denne bestemmelsen at:
«Konsultasjonene skal gjennomføres i god tro og med formål om å oppnå enighet. Det organet som har konsultasjonsplikt, skal gi full informasjon om relevante forhold på alle stadier i behandlingen av saken».
At konsultasjonene skal gjennomføres i «god tro» må forstås i relasjon til formålet om å opp- nå enighet. Fra forarbeidene fremgår det at det er tale om et «lojalitetskrav» mellom vedtaks- myndighetene og de samiske interessene.132 Spørsmålet er hva som ligger i dette lojalitetskra- vet.
ILO-manualen fra 2009, som er et samarbeid mellom ILO-organer, urfolksorganisasjoner og andre urfolksrettseksperter, inneholder uttalelser om hva som ligger i god tro og lojalitetskra- vet. Her fremgår det at konsultasjonene «should take place in a climate of mutual trust» og at
«agreement or consent needs to be a goal for the parties, and genuine efforts need to be made to reach an agreement or achieve consent».133 I en klagesak mot Colombia uttaler ekspertko- miteen at konsultasjonene skal innebære «the sincere desire to reach consensus».134 Det er altså en plikt for partene til å ikke inngå i samtalene med en fastlåst mening, men å være åpne for mulige løsninger som kan bidra til å «oppnå enighet» i saken.
131 Havenergilova § 1-3.
132 Prop.86 L (2020–2021) s. 111.
133 ILO-169 manual (2009) s. 62.
134 Colombia-C169-2001 avsnitt 90.
Det er imidlertid ikke et krav etter ordlyden i sameloven § 4-6 at enighet faktisk oppnås. Men, fremstår konsultasjonene som ren formalitet, uten at partene faktisk har inngått dem i god tro om å kunne oppnå enighet, vil de ikke være gjennomført i tråd med kravene etter sameloven § 4-6 første ledd. Treffende for kravet om åpenhet og imøtegåelsen av den andres standpunkt, uttrykkes på en god måte i konsultasjonsavtalen mellom Sametinget og NVE. Under punktet om gjennomføring av konsultasjoner, fremgår det at «[b]egge parter skal aktivt se etter mel- lomløsninger og endringer for å nærme seg den andre parten.»135
Det er videre et krav etter sameloven § 4-6 første ledd at den konsultasjonspliktige gir «full informasjon» til den konsultasjonsberettigede. Informasjonsmengden avgrenses imidlertid til
«relevante forhold» for den saken det gjelder, og vil derfor variere fra sak til sak. For at kon- sultasjonene skal ha realitet og være effektive for å nå formålet om enighet, er det avgjørende at informasjonskravet også innebærer en plikt til å gjøre informasjonen forståelig for alle kon- sultasjonsparter. Dette kan innebære en plikt til å oversette dokumenter i saken, forklare teg- ninger og til å stille med tolk der dette er nødvendig for at de samiske interessene i tilstrekke- lig grad skal forstå informasjonen, og selv bli forstått.136
For at informasjonsmengden og konsultasjonene generelt skal nå formålet om å oppnå enig- het, er det også viktig at det settes av nok tid til konsultasjonene. Etter § 4-6 annet ledd må konsultasjonene og informasjonsinnholdet hele tiden være slik at de samiske interessene fak- tisk har en reell mulighet til å påvirke beslutningens innhold, og være egnet til å oppnå enig- het om det aktuelle tiltaket.
I sameloven § 4-7 stilles det et krav om protokollføring av konsultasjonene, hvor det i tillegg til informasjon om sakens karakter og partenes vurderinger og standpunkter, skal fremgå tyde- lig om det er «oppnådd enighet». I tillegg fremgår det av sameloven § 4-10 at konsultasjons- reglene i sameloven gjelder ved siden av de øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningslo- ven137 og andre lover om samiske interesser. Konsultasjonsprosessene vil altså inngå i den forberedelsen som forvaltningsorganet gjør etter forvaltningslovens saksbehandlingsregler.138
Ved konsesjonsvedtak i vindkraftsaker, vil protokollføringen være viktig for den etterfølgende vurderingen av om konsesjonsvedtaket står seg som gyldig ved påstått misligholdt konsulta- sjonsplikt. I tillegg vil protokollføringen også være relevant å se hen til ved vurderingen av
135 Konsultasjonsavtalen mellom NVE og Sametinget 31. mars 2009.
136 Prop.86 L (2020–2021) s. 112.
137 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
138 Prop.86 L (2020–2021) s. 114.
hvilke alternative tiltak som kunne ha vært aktuelle for å hensynta de samiske interessene til- strekkelig. Eksempelprotokoller viser at konsultasjonene mellom NVE og samiske interesser gjerne dreier seg om hvilke alternative avbøtende tiltak som sistnevnte foreslår for å kunne fortsette med sin kulturutøvelse.139 Hvorvidt de avbøtende tiltakene realiseres vil kunne være sentralt for vurderingen av om det endelige vedtaket innebærer en krenkelse av kulturvernet etter SP artikkel 27.140
2.3.5.1 Særlig om kravet til informert forhåndssamtykke
Et spørsmål som oppstår i forlengelsen av konsultasjonsplikten, er hvorvidt det i enkelte si- tuasjoner foreligger et krav om forhåndssamtykke fra urfolk, i tilfeller hvor deres interesser er berørt av en myndighetsbeslutning. Dette er også omtalt som kravet om «free, prior and in- formed consent» (FPIC).141 Dersom det er et krav om at konsultasjonene må resultere i et samtykke fra urfolkene, vil dette utgjøre et materielt krav til det forvaltningsvedtak som skal fattes.142
Etter ILO-169 artikkel 6 fremstår det som to alternative formål med konsultasjonene: å oppnå enighet eller et samtykke til det aktuelle tiltaket. Av ordlyden «with the object of achieving agreement or consent» kan man altså ikke utlede et absolutt krav om samtykke fra urfolket. ILO-169 artikkel 6 må videre ses i sammenheng med artikkel 7, som omhandler urfolks rett til deltakelse i beslutningsprosesser som angår dem. Artikkel 7 gir urfolkene «right to decide» deres egne prioriteringer i utviklingsprosessen som angår deres interesser, og til å «excercise control, to the extent possible» over deres økonomiske, sosiale og kulturelle utvikling. Xxxxxx ikke artikkel 7 stiller krav om samtykke, men presumerer at urfolkene selv skal kunne be- stemme over sine interesser. Når artikkel 6 ses i sammenheng med artikkel 7, vil også artikkel 6 innebære en presumsjon om samtykke fra urfolksparten ved konsultasjonene.143
Men, presumsjonen om samtykke betyr ikke en vetorett. Denne forståelsen underbygges av ILOs manual, hvor det uttales at «[t]he convention does not give indigenous and tribal peoples the right to veto», og videre at «no measures should be taken against the wishes of indigenous and tribal people, but this does not mean that if they do not agree nothing will be done».144
139 Eksempelvis protokoll fra NVEs konsultasjoner med Dorvvošnjárgga siida om mulige avbøtende tiltak til fordel for reindriften på Kvaløya (2022).
140 Se delkapittel 4.1.2.
141 NIM (2021) s. 33.
142 Se delkapittel 4.1.2.
143 Ravna (2020) s. 241.
144 ILO-169 (2003) manual s. 16.
En reservasjon må gjøres for de tilfellene der myndighetsinngrepet er å regne som en tvangs- flytting etter ILO-169 artikkel 16. Utgangspunktet er at en tvangsflytting fra områder som urfolket «occupy», ikke skal skje. Unntaket er der staten finner det ekstraordinært nødvendig, og urfolkene har gitt deres «free and informed consent». Dersom samtykke ikke kan innhen- tes, kan tvangsflyttingen gjennomføres der myndighetene følger strenge lovbundne prosedy- rer, som involverer konsultasjoner med urfolkene.145 Det kan altså av bestemmelsen utledes et krav om forhåndssamtykke, alternativt omfattende prosedyrer, for at et gyldig myndighets- vedtak om tvangsflytting skal kunne fattes.146
Av UNDRIP artikkel 19 fremgår det at statene skal konsultere urfolk «in order to obtain their free, prior and informed consent» før tiltak som berører dem iverksettes. Samme formulering fremgår av UNDRIP artikkel 32 som gjelder vedtak som berører urfolks land og ressurser. Ordlyden tilsier at det er nødvendig med et forhåndssamtykke før tiltak som berører urfolkene kan iverksettes.
Bestemmelsene kan imidlertid forstås som at samtykke er et mål, ikke et krav. Det fremgår av bestemmelsenes første del at statene skal «consult and cooperate in good faith with the indig- enous people [...] in order to obtain their free, prior and informed consent». Dette kan tilsi at konsultasjonene skal ha samtykke som mål, men at kravet er reelle konsultasjoner i god tro om å kunne oppnå en enighet, særlig med tanke på bruken av ordet «cooperate», som kan oversettes til «samarbeid». Forståelsen styrkes av artikkel 18, som omhandler en deltakelses- rett ved beslutningsprosesser som berører urfolkene, og oppstiller en «right to participate», altså en rett til deltakelse, ikke en rett til å bestemme utfallet. Uavhengig av hva som kan sies å ligge i konsultasjonsplikten etter UNDRIP, er erklæringen som nevnt ikke rettslig bindende, men likevel sentral for fastleggelsen av urfolksretten.
Også uttalelser fra menneskerettskomiteen tilsier at det i enkelte tilfeller er krav om et infor- mert samtykke før det iverksettes tiltak som påvirker urfolkene. Særlig uttalelser i Poma Po- ma mot Peru kan tolkes i den retning. Det uttales her at deltakelsen i beslutningsprosessen må være «effective, which requires not mere consultation but the free, prior and informed consent of the members of the community.»147
Uttalelsen må imidlertid forstås på bakgrunn av det konkrete saksforholdet. Det var tale om et svært inngripende tiltak, hvor regjeringen i Peru hadde redusert vanntilførselen til et beiteom- råde der det ble drevet tradisjonelt lamaoppdrett. Klagerne anførte at reduseringen av vanntil-
145 ILO-169 artikkel 16 (2). Rombouts (2017) s. 222.
146 Rombouts (2017) s. 196 og s. 222. I tillegg til øvrige materielle krav bestemmelsen stiller.
147 Poma Poma mot Peru (2009) punkt 7.6.
førsel medførte at de ikke kunne fortsette med deres tradisjonelle oppdrettsvirksomhet. Men- neskerettskomiteen var enig med urfolkene, og myndighetstiltaket innebar derfor et brudd på SP artikkel 27. En naturlig forståelse av komiteens uttalelse er derfor at i disse tilfellene, hvor staten avskjærer den tradisjonelle næringsutøvelsen helt, er forhåndssamtykke fra urfolkene nødvendig. En slik forståelse underbygges også av at menneskerettskomiteen, etter uttalelsen om forhåndssamtykke, påpeker at et slikt samtykke også må være proporsjonalt «as not to endanger the very survival of the community and its members.»148
Det er også på denne måten Høyesterett forstår uttalelsene i HR-2017-2428-A, hvor førstvote- rende uttaler at Poma Poma-saken gjaldt «et inngrep fra myndighetene som fullstendig rev bort livsgrunnlaget for klageren og de øvrige medlemmene av minoritetssamfunnet hun tilhør- te. I et slikt tilfelle synes det klart at krenkelse må konstateres, hvis det ikke er innhentet sam- tykke fra minoriteten på forhånd».149 Høyesteretts forståelse av konsultasjonsplikten i tilfeller hvor tiltaket er satt i verk for å ivareta minoritetens interesser er kritisert.150 Likevel fremstår forståelsen av terskelen for når et samtykke kreves, å være i tråd med tolkningen av SP artik- kel 27 i Poma Poma-saken.
Dette tilsier altså at det ikke er krav om forhåndssamtykke før man er over grensen for hva som innebærer et brudd på kulturvernet. Et samtykke er heller ikke nok i tilfeller hvor selve livsgrunnlaget til urfolket står på spill. Departementet har samme forståelse, og legger til grunn at det skal mye til før SP artikkel 27 er overskredet på en måte som krever et informert forhåndssamtykke, særlig som følge av den øvrige lovgivning og kravene som stilles til kon- sekvensutredninger.151
I tillegg vil uansett inngrep i etablerte rettigheter innebære et krav om samtykke eller ekspro- priasjon etter norsk rett. En slik forståelse kan også utledes fra minerallovutvalgets uttalelser. Det fremgår her at «kravet til konsultasjon ikke innebærer et krav om enighet og at det oppnås aksept for tiltak fra samisk side», men at «inngrep i rettigheter [...] som er nødvendig for å kunne sette i gang utvinningsvirksomhet, enten kreve samtykke fra rettighetshaver eller ved- tak om ekspropriasjon».152 Dette viser altså at det ved inngrep i etablerte rettigheter allerede foreligger lovgivning som krever et samtykke eller at det kreves særlige prosedyrer, eksem- pelvis en ekspropriasjonsprosess. Det er likevel bare det tingsrettslige kravet til samtykke som
148 Poma Poma mot Peru (2009) punkt 7.6.
149 HR-2017-2428-A avsnitt 74.
150 Bull (2018) og Ravna (2019) s. 166.
151 Prop.86 L (2020–2021) s. 64.
152 NOU 2022: 8 s. 131.
kan erstattes med en ekspropriasjon. Dersom ekspropriasjonen innebærer en krenkelse av SP artikkel 27, kan ikke ekspropriasjonen reparere et manglende samtykke.153
Samlet sett skal det altså mye til før en myndighetsbeslutning medfører at SP artikkel 27 kre- ver at det foreligger et forhåndsinformert samtykke. En begrensning i samtykkemuligheten foreligger ved tiltak som vil true urfolkets livsgrunnlag.154 I de tilfellene hvor SP artikkel 27 krever forhåndssamtykke, vil dette gjelde ut over de generelle konsultasjonspliktene som el- lers følger av samelovens regler.155 SP artikkel 27 vil også her oppstille et sterkere vern enn ILO-169 artikkel 16 (2) om forhåndssamtykke eller alternative prosedyrer i tvangsflyttingstil- feller. Dette fordi SP artikkel 27 omfatter all krenkelse av kulturutøvelsen, og derfor omfatter tvangsflyttingstilfellene, samtidig som det ikke åpnes opp for alternative prosesser for gjen- nomføringen av tvangsflytting uten samtykke. SP artikkel 27 oppstiller også en terskel for hva urfolkene kan samtykke til, noe som ikke gjenfinnes i ILO-169 artikkel 16 (2).156
Når det gjelder reindriftsinteresser i vindkraftsaker, skal det nok mye til før situasjonen er sammenlignbar med situasjonen i Poma Poma-saken. Likevel kan vindturbinenes påvirkning på beitemulighetene, eventuelt i kombinasjon med nødvendig infrastruktur, kunne føre til et tilfelle hvor samene ikke lengre kan drive med reindrift i områdene. Skal vindkraftverkene i et slikt tilfelle kunne realiseres, er det trolig et krav om et informert forhåndssamtykke fra urfol- kene, ettersom dette vil kunne innebære en krenkelse av SP artikkel 27. Særlig saksforholdet og beitesituasjonen som ble statuert i Fosen-saken, og som innebar en krenkelse av kulturver- net,157 tilsier en slik forståelse av uttalelsene i Poma Poma-saken for når forhåndsinformert samtykke kreves etter SP artikkel 27.
2.4 Særlig om Sametingets innsigelsesadgang
Etter sameloven § 4-1 fjerde ledd trekkes saker hvor Sametinget har innsigelsesadgang etter plan- og bygningsloven § 5-4 ut av samelovens konsultasjonsprosedyrer. Etter plan- og byg- ningsloven § 5-4 tredje ledd fremgår det at Sametinget har innsigelsesadgang mot kommune- planens arealdel og reguleringsplan i «spørsmål som er av vesentlig betydning for samisk kul- tur eller næringsutøvelse.»
Det sentrale for konsesjonsbehandlingen i vindkraftsaker er bestemmelsen i energiloven § 2-1 syvende ledd tredje punktum som gir innsigelsesadgangsbestemmelsene i plan- og bygnings-
153 Se HR-2021-1975-S
154 Poma Poma mot Peru punkt 7.6.
155 Menneskerettsloven § 3 jf. § 2.
156 Se også Fjordbo (2022) s. 48–50.
157 HR-2021-1975-S avsnitt 144.
loven virkning «så langt de passer ved behandlingen av søknader om konsesjon» etter energi- lovens § 3-1. Innsigelsessystemet innebærer at arealplaner ikke blir godkjente før det oppnås enighet eller saken blir endelig avgjort av Kommunal- og distriktsdepartementet.158
Et spørsmål som oppstår som konsekvens av at Sametingets innsigelsesadgang ikke behandles etter samelovens kapittel 4, er hvorvidt innsigelsesadgangen i tilstrekkelig grad ivaretar same- nes konsultasjonsrettigheter etter folkeretten.
Når det gjelder sakstyper hvor det foreligger innsigelsesadgang, er det avgjørende altså at det er tale om saker som har «vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse». Ord- lyden «vesentlig betydning» setter her en terskel, hvor det må være saker som har en mer be- tydelig påvirkning for samiske interesser, til sammenligning med allmenne interesser. I tillegg vil Sametingets arbeidsområde etter sameloven § 2-1 første ledd være retningsgivende, på den måten at det må være tale om saker som berører «den samiske folkegruppe». Ellers er det opp til Sametinget selv å vurdere hvorvidt en sak er av en slik karakter at det foreligger innsigel- sesadgang.159 Ordlyden indikerer likevel en høyere terskel for når det foreligger innsigelses- adgang, enn samelovens ordlyd, hvor det avgjørende er hvorvidt tiltaket «vil kunne påvirke samiske interesser direkte».160
Når argumentet for å ta ut innsigelsessaker fra konsultasjonsreguleringen i sameloven var at konsultasjonsretten ble tilstrekkelig ivaretatt gjennom innsigelsesordningen,161 må også ad- gangen til å fremme innsigelse være den samme som for når det ellers foreligger konsulta- sjonsplikt. Dette kan derfor også innebære et krav for konsesjonsmyndighetene til å orientere Sametinget om tiltak som kan få betydning for samiske interesser, slik at Sametinget deretter kan avgjøre om de ønsker å fremme innsigelse i saken.
Plan- og bygningsloven og energiloven regulerer ellers ikke fullt ut hvordan innsigelsespro- sessen skal foregå, annet enn å statuere tidspunktet for når innsigelse skal fremmes,162 og fremgangsmåten når kommunen ikke vil ta hensyn til innsigelsen.163 Når det gjelder tidspunk- tet for innsigelsesfremsettelsen, skiller dette seg fra samelovens konsultasjonsregler ved at innsigelse først fremsettes etter at det foreligger et planforslag.164 For konsesjonssaker er det
158 Ot.prp. nr.32 (2007–2009) s. 195.
159 Tyrén (2023) kommentar til § 5-4.
160 Sameloven § 4-1 første ledd.
161 Prop.86 L (2020–2021) s. 78 og 108.
162 Plan- og bygningsloven § 5-4 femte ledd.
163 Plan- og bygningsloven § 5-6.
164 Plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd.
noe uklart når innsigelsen skal fremmes. Ordlyden i energiloven § 2-1 syvende ledd er at inn- sigelsesreglene gjelder ved «behandling av søknad om konsesjon», som tilsier at innsigelses- reglene inntrer når NVE har mottatt en konsesjonssøknad.
For å kunne tilfredsstille konsultasjonspliktens formål om å oppnå enighet om det endelige vedtaket, er det nødvendig at NVE konsulterer på et tidligere tidspunkt. Det naturlige tids- punktet er allerede når en melding inngis.165 Dersom NVE først legger opp til en innsigelses- prosess når det allerede foreligger en konsesjonssøknad, uten at de samiske interessene har fått mulighet til å uttale seg og dermed påvirke innholdet av eksempelvis konsekvensutred- ningene, vil ikke prosedyrene være tilfredsstillende.
Dersom det ikke oppnås enighet om konsesjonsvedtaket, er det OED som skal avgjøre om innsigelsen skal tas til følge.166 Departementets endelige behandling av vedtaket må også være i tråd med folkerettens konsultasjonsregler. Etter plan- og bygningsloven § 5-6 fremstår formålet med innsigelsesprosessen at det oppnås en enighet med Sametinget om planvedtake- ne. Særlig plan- og bygningsloven § 5-6 første ledd, som legger opp til en meklingsprosess, tilsier at informasjonsflyten innebærer et formål om enighet. Dette er også uttalt i Meld. St. 25 (2015–2016), hvor det presiseres at det må foretas et avsluttende innsigelsesmøte hvor saken
«gjennomgås i full åpenhet og med det formål å oppnå enighet.»167
Realiteten er altså at innsigelsesprosessen i stor grad tilstrebes å samsvare med prosessen som fremgår av samelovens konsultasjonsbestemmelser, men innenfor innsigelsessystemet etter plan- og bygningsloven. At Sametinget på samme måte må få tilstrekkelig informasjon til å vurdere hvorvidt innsigelsen skal opprettholdes, er nødvendig for at også innsigelsesprosedy- rene er i overenstemmelse med de folkerettslige forpliktelsene til å konsultere urfolkene i sa- ker som berører deres kulturutøvelse.168 Det er også avgjørende at departementet, i tilfeller hvor de ikke tar innsigelsen til følge, i tilstrekkelig grad inngår i innsigelsesmøtene med god tro og med formål om å oppnå enighet med Sametinget om det endelige vedtaket. Bare da vil innsigelsesprosessen være i tråd med folkerettens konsultasjonskrav.
At departementet i proposisjonen til sameloven kapittel 4 ser behovet for å presisere hvordan innsigelsesbehandlingen skal foretas, kan tilsi at reglene ikke i tilstrekkelig grad møter folke- rettens krav. Proposisjonen understreker blant annet at departementet må invitere Sametinget til møter og befaring, og at OED skal avholde møter med Sametinget for å gjennomgå vurde-
165 Se delkapittel 2.3.1.1.
166 Plan- og bygningsloven § 5-6 første ledd og Prop.86 L (2020–2021) s. 78.
167 Meld. St. 25 (2015–2016) s. 196.
168 Prop.86 L (2020–2021) s. 78.
ringene av saken, i tilfeller der innsigelsen ikke skal tas til følge. Når departementet ser en slik presisering nødvendig, kan det se ut til at plan- og bygningsloven og energiloven ikke i til- strekkelig grad ivaretar folkerettens krav til konsultasjoner gjennom innsigelsesprosessene.
Verdt å understreke igjen er at innsigelsesretten kun tilfaller Sametinget. Særlig i vindkraftsa- ker vil andre samiske interesser, særlig lokale reindriftsinteresser, være konsultasjonsberetti- gede i konsultasjonsprosessen, og sameloven regulerer da konsultasjonsprosedyrene.
3 Konsultasjoner som prosessuelt vilkår for gyldig konsesjon
3.1 Forvaltningsvedtak og ugyldighet
Dette kapitlet tar for seg konsultasjonsplikten som et prosessuelt krav til forvaltningen. Et forvaltningsvedtak kan vise seg å lide av én eller flere mangler. Slike mangler kan føre til at forvaltningsvedtaket blir ugyldig, og får da ikke virkning etter sitt innhold.169 I forvaltnings- retten er det vanlig å skille mellom innholdsmangler og tilblivelsesmangler. Innholdsmangler knytter seg til forvaltningens materielle kompetanse til å treffe avgjørelser av et gitt innhold. Tilblivelsesmangler knytter seg til det prosessuelle, og gjelder feil ved måten avgjørelsen har kommet i stand på. Inn under tilblivelsesmangler kan det foreligge både personelle kompetan- semangler, saksbehandlingsfeil og uriktige skjønnsforutsetninger.170 Samelovens konsulta- sjonsbestemmelser tar eksempelvis sikte på å stille saksbehandlingskrav til forvaltningens fremgangsmåte i konsultasjonspliktige saker.171
Spørsmålet om et forvaltningsvedtak er ugyldig beror først på hvorvidt det foreligger mangler ved vedtaket. Konstateres mangel, må det videre vurderes om mangelen skal lede til ugyldig- het. Jeg skal her vurdere manglende konsultasjon som et brudd på saksbehandlingsregler, og konsekvensene dette vil ha for vedtakets gyldighet. Hvorvidt konsultasjoner også kan sies å utgjøre et innholdsmessig krav til et vedtaks gyldighet, vurderes i oppgavens kapittel 4.
Konsekvensene av ugyldighet som følge av manglende eller mangelfull konsultasjon er ikke en del av denne oppgaven. Det kan likevel nevnes at et ugyldig konsesjonsvedtak i en vind- kraftsak vil være et angripelig vedtak, som betyr at det er nødvendig at en domstol eller et forvaltningsorgan konstaterer ugyldighet.172 Blir ugyldighet konstatert, foreligger det ikke lengre konsesjon til vindkraftutbygging. Forvaltningen må da treffe et nytt vedtak, dersom utbygging skal kunne skje eller fortsette å eksistere.
Selv om det ikke var misligholdt konsultasjonsplikt som medførte brudd på SP artikkel 27 i Fosen-saken, vil de konsekvensene dommen viser seg å ha for vindkraftverkene være av in- teresse for andre saker hvor staten har misligholdt plikten til å hensynta samiske rettigheter ved myndighetsutøvelsen. Dommen vil også være retningsgivende for hvordan forvaltningen i fremtiden må ivareta samenes interesser.173 Det er likevel uklart hva rekkevidden av dommen er, og særlig uklart er det hvorvidt konsesjonsvedtaket ble rettskraftig avgjort som ugyldig
169 Vangsnes (2019) s. 143.
170 Xxxxxxx & Xxxxx (2022) s. 480.
171 Prop.86 L (2020–2021) s. 101. Også før lovfestingen kunne misligholdt konsultasjon medføre ugyldige ved- tak, se HR-2021-2580-A avsnitt 36.
172 Vangsnes (2019) s. 143 og Xxxxxxx & Xxxxx (2022) s. 500.
173 Strömgren (2022).
ved domsavsigelsen.174 Fra politisk hold er det nå uansett uttalt at konsesjonen innebærer et menneskerettsbrudd.175
3.2 Forholdet mellom konsesjonsvedtaket og detaljplanen
Et spørsmål som oppstår i konsesjonssaker, er hvordan ulik konsultasjonsgjennomføring ved henholdsvis konsesjonsvedtaket og godkjenningsvedtaket av detaljplanen stiller seg. Dette er to ulike forvaltningsvedtak, som betyr at hvert av dem må behandles for seg ved spørsmålet om brudd på konsultasjonsplikten, og betydningen for gyldigheten. Likevel er det enkelte sider ved konsesjonsprosessen og de to vedtakene som gjør at vurderingene vil gli noe over i hverandre.
Er konsultasjonsplikten misligholdt for konsesjonsvedtaket, er det grunn til å tro at dette vil følge godkjenningsvedtaket av detaljplanen, ettersom den må ligge innenfor konsesjonsvedta- ket.176 Dersom det er rettmessig konsultert ved konsesjonsvedtaket, ikke ved detaljplanen, kan dette medføre mangelfull detaljplan og ugyldighet for denne alene.177 Det kan også stilles spørsmål ved om etterfølgende konsultasjoner ved detaljplanen kan avbøte på mangelfulle konsultasjoner for konsesjonsvedtaket ved den etterfølgende interesseavveiningen som gjøres ved ugyldighet som følge av saksbehandlingsregler.178 Skillet mellom de to vedtakene er noe vanskelig å trekke ved en overordnet vurdering av konsultasjonsplikten og gyldighetsvurde- ringen. Den videre drøftelsen vil derfor knytte seg til konsesjonsvedtaket alene, men hvor vurderingene trolig sammenfaller ved vurderingen av detaljplanen. Heller ikke Høyesterett behandler skillet mellom konsesjonsvedtaket og detaljplanen ved gyldighetsvurderingen i HR- 2021-1975-S.
3.3 Sameloven § 4-9 og forvaltningsrettslige ugyldighetsregler
Både ILO-169 og SP artikkel 27 inneholder folkerettslige forpliktelser til å konsultere urfolk i saker som kan ha direkte betydning for dem. Begge regelsett har også primært en karakter av å være prosessuelle krav til myndighetene, herunder forvaltningsorganer som skal fatte for- valtningsvedtak.179 Konsultasjonsplikten er fulgt opp i samelovens kapittel 4, som også regu- lerer betydningen av brudd på konsultasjonspliktene. Etter sameloven § 4-9 fremgår det at
«[b]rudd på reglene om konsultasjoner i kapitlet her kan gi grunnlag for ugyldighet i samsvar
174 Backer (2022).
175 OED (2023).
176 Se eksempelvis LB-2016-27940.
177 Se Tran (2020) s. 124 om saksbehandlingsfeil generelt.
178 Delkapittel 3.4.2.
179 Skogvang (2023) s. 144.
med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper». Spørsmålet er hva som ligger i «alminneli- ge forvaltningsrettslige prinsipper» om ugyldighet i dette tilfellet.
Forarbeidene indikerer at det er forvaltningsrettslige ugyldighetsregler om brudd på saksbe- handlingsregler det henvises til.180 Et uttrykk for disse reglene fremgår av ugyldighetsregelen i forvaltningsloven § 41. Bestemmelsen tas til inntekt for å uttrykket et generelt prinsipp om ugyldighet også ved brudd på andre saksbehandlingsregler enn forvaltningslovens.181 Det fremgår av bestemmelsen at dersom det foreligger brudd på saksbehandlingsregler «er vedta- ket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.»
Xxxxxxxx «grunn til å regne med» tilsier at det ikke må være helt sikker at vedtaket har gått fri av påvirkning, for at vedtaket skal stå seg som gyldig. Fra rettspraksis er innvirkningsvurde- ringen etter prinsippet i forvaltningsloven § 41 videre presisert til å innebære en vurdering av om det foreligger en «ikke helt fjerntliggende mulighet» for at feilen har fått betydning for vedtaket.182 Det er altså ikke et krav om sannsynlighetsovervekt for at noe kan ha innvirket, og det trengs heller ikke påvises at feilen faktisk har virket inn. Det må imidlertid foreligge en
«reell mulighet» for at vedtaket har blitt påvirket av feilen.183 Graden av sannsynlighet kan variere ut ifra hva slags feil det er tale om, slik at xxxxxxx feil eller en kumulasjon av flere feil, fortere gir grunn til å statuere ugyldighet, selv om sannsynligheten for innvirkningen på det endelige vedtaket, er mindre.184
Vedtaket er imidlertid ikke ugyldig allerede ved en konstatering av en ikke helt fjerntliggende mulighet for innvirkning. Forvaltningsloven § 41 er en gyldighetsregel, som bare uttrykker når et vedtak er gyldig til tross for saksbehandlingsfeil. Regelen tar ikke sikte på å statuere når et vedtak som følge av mangelfull saksbehandling er ugyldig. Vedtaket må derfor også være ugyldig etter en ytterligere interesseavveining, som hjemles i ulovfestede forvaltningsrettslige regler.185
I vindkraftsaker hvor det foreligger en manglende eller mangelfull konsultasjon med samiske interesser, blir derfor spørsmålet først hvorvidt det foreligger en ikke helt fjerntliggende mu- lighet for at manglende konsultasjon har innvirket på det endelige konsesjonsvedtaket. Der-
180 Prop.86 L (2020–2021) s. 114.
181 Eksempelvis Rt. 1990 s. 1001 s. 1007.
182 HR-2020-2476-P avsnitt 276.
183 HR-2017-2247-A avsnitt 97.
184 Xxxxxxx & Xxxxx (2022) s. 486.
185 Ibid. s. 494.
som det kan konstateres en slik sannsynlighet for innvirkning, er spørsmålet om dette etter en interesseavveining skal medføre at konsesjonsvedtaket er ugyldig.
3.4 Ugyldighetsvurderingen ved brudd på konsultasjonsplikten som saksbehandlingskrav
3.4.1 Sannsynligheten for innvirkning
Der det er konstatert en manglende eller mangelfull konsultasjon, beror innvirkningsvurde- ringen på hva slags konsultasjonsmangel det er tale om, og det endelige vedtakets karakter. Konsultasjonsplikten foreligger allerede dersom et tiltak «vil kunne påvirke» samiske interes- ser.186 Dersom det endelige vedtaket viser seg å ikke påvirke samiske interesser, er det nok større grunn til å la vedtaket stå som gyldig, som følge av manglende innvirkning basert på prinsippet i forvaltningsloven § 41. Dersom vedtaket imidlertid viser seg å påvirke samiske interesser, og det overhodet ikke er konsultert, vil situasjonen naturligvis være annerledes. Det må nok også skilles mellom de ulike konsultasjonspliktene. Eksempelvis vil nok manglende eller mangelfull protokollasjon etter sameloven § 4-7 kunne ha liten innvirkning på vedtaket, dersom selve vedtaket har hensyntatt de samiske interessene som har fremgått av konsultasjo- nene.
I saker om konsesjon til vindkraft i samiske områder, er det nok generelt en større sannsynlig- het for at en manglende eller mangelfull konsultasjon med samiske interesser kan ha innvirket på det endelige vedtaket. Dette særlig på grunnlag av at det ikke er tale om lovbundne vedtak, men skjønnsmessige avgjørelser fra konsesjonsmyndighetene.187 Ethvert tilfelle må likevel vurderes konkret. Et tilfelle hvor det overhodet ikke er konsultert, og vedtaket påvirker samis- ke interesser, innebærer nok en stor sannsynlighet for at manglende konsultasjoner har virket inn. Eksempelvis kunne konsultasjonene medført at vedtaket ble gitt med vilkår som tilgodeså de samiske interessene, eller at antallet vindturbiner i detaljplanen ble redusert. Noe mer vanskelig er det å si om foretatte, men mangelfulle, konsultasjoner har virket inn på vedtaket. Det går nok her en glideskala fra fullstendig manglende konsultasjon, til foretatte konsultasjo- ner med enkelte ufullstendigheter.
Som nevnt under redegjørelsen av konsultasjonspliktens innhold, vil konsekvensutredningene være sentrale for å kartlegge de samiske rettighetene i konsesjonsområdet. Ettersom manglen- de konsultasjon kan få betydning for konsesjonsmyndighetenes avgjørelsesgrunnlag for det endelige konsesjonsvedtaket, kan det være grunn til å trekke på rettspraksis som omhandler manglende konsekvensutredning og betydningen dette har for gyldigheten av forvaltningsved-
186 Sameloven § 4-1 første ledd.
187 Prop.86 L (2020–2021) s. 101.
tak. I HR-2020-2472-P (Klima) uttales det at konsekvensutredninger blant annet skal «identi- fisere dei politiske avvegingsspørsmåla som styresmaktene må ta stilling til.»188 På samme måte kan også konsultasjoner være med på å identifisere hvilke avveininger konsesjonsmyn- dighetene må foreta seg, og på hvilke måter et konsesjonsvedtak kan påvirke samiske rettig- heter, i ytterste konsekvens på en slik måte at det er tale om en krenkelse av kulturvernet etter SP artikkel 27. Både konsekvensutredninger og konsultasjonsplikter er prosedyrer som ivare- tar forvaltningens utredningsplikter etter forvaltningsloven § 17 til å opplyse saken før et en- delig vedtak fattes.189
Rettspraksis fra konsekvensutredningsområdet er imidlertid noe mangelfull på den videre interesseavveiningen, ettersom Høyesterett i de aktuelle sakene konkluderer med manglende innvirkning allerede etter prinsippet i forvaltningsloven § 41. I klimadommen var det eksem- pelvis sentralt for flertallet at miljøkonsekvensene skulle utredes på et senere tidspunkt, og manglende utredning hadde derfor ikke innvirket på utvinningstillatelsen.190
HR-2017-2247-A gjaldt gyldigheten av en reguleringsplan for et veiprosjekt som ville få kon- sekvenser for reindriftsnæringen i området. For flertallet var det sentralt at reindriftsinteresse- ne var kjent for planmyndighetene, og at det allerede var gjort reindriftsfaglige utredninger.191 Samlet sett medførte dette at det ikke var noen «reell mulighet» for at en konsekvensutredning ville endre på plasseringen av et fergeleie og omleggingen av en vei.192
På samme måte fant Høyesterett i Rt. 2009 s. 661, som omhandler godkjennelse av regule- ringsplan for plasseringen av den amerikanske ambassade, at manglende konsekvensutredning ikke hadde innvirket. Begrunnelsen var at prosessen frem mot det endelige valget av tomt var tilstrekkelig dokumentert, og valget fremsto som forsvarlig.193
Verdt å merke seg er at avgjørelsene er noe kritisert for å legge for liten vekt på kravene til konsekvensutredninger som saksbehandlingskrav, særlig fra et EØS-perspektiv.194 Likevel kan man trekke veksel på sakene til de tilfeller hvor det ikke er foretatt en pliktig konsultasjon før konsesjonsvedtak i vindkraftsaker. Dersom konsesjonsvedtaket heller ikke bærer preg av å ha vurdert og tatt hensyn til de samiske interessene, er man fort over i et tilfelle hvor det er
188 HR-2020-2472-P avsnitt 243.
189 Prop.86 L (2020–2021) s. 114.
190 HR-2020-2472-P avsnitt 241.
191 HR-2017-2247-A avsnitt 100.
192 Ibid. avsnitt 116.
193 Rt. 2009 s. 661 avsnitt 82.
194 Eksempelvis Bugge & Backer (2010) og Xxxxxxx (2021). ESAs brev til Norge av 04.11.21.
grunn til å konstatere en reell mulighet for at bruddet på konsultasjonsplikten har virket inn på vedtaket. Det må likevel understrekes at en vurdering av om det materielle kulturvernet etter SP artikkel 27 er krenket, må gjøres helt uavhengig av om vedtaket også krever en konse- kvensutredning. Dersom det foreligger en materiell mangel som følge av brudd på artikkel 27, er vedtaket for de fleste praktiske formål ugyldig,195 mens brudd på utredningsplikter, herun- der konsultasjonsplikter, ikke automatisk leder til ugyldighet på samme måte.196
Når det er konstatert en ikke helt fjerntliggende mulighet for at konsultasjonsmangelen har virket inn på det endelige vedtaket, beror den videre vurderingen på om konsesjonsvedtaket likevel skal stå seg som gyldig etter en interesseavveining. Spørsmålet videre er hvordan den- ne interesseavveiningen ser ut i et tilfelle hvor en konsesjon til vindkraft lider av misligholdt konsultasjonsplikt med samiske rettighetshavere.
3.4.2 Interesseavveining. Folkerettslige og menneskerettslige sider ved ugyldighetsvurderingen
Departementet uttalte til sameloven § 4-9 at det er «en viss terskel» for at brudd på konsulta- sjonsplikten fører til at vedtaket er ugyldig, og at dette beror på en «konkret helhetsvurdering, der feilens art, relevans og konsekvens må vurderes.»197 Forvaltningslovutvalget uttaler om gjeldende forvaltningsrett at den ulovfestede ugyldighetsvurderingen beror på en «samlet vur- dering av bl.a. feilens art og omfang, hvorvidt ugyldighet er til gunst eller skade for parten, hvor lang tid som har gått, og om parten selv er å bebreide for feilen.»198 Det må altså foretas en bred konkret helhetsvurdering, hvor vedtakets karakter og de interesser som berøres inngår i spørsmålet om vedtaket skal statueres som ugyldig som følge av saksbehandlingsfeilen.
Som ved innvirkningsvurderingen, må det også her differensieres mellom tilfeller hvor det endelige vedtaket viser seg å påvirke de samiske interessene i større eller mindre grad, samt hva slags karakter den manglende konsultasjonen har. Inn i denne vurderingen går også spørsmålet om hvor betydelig bruddet på konsultasjonsplikten er. I tillegg må også bruddet på konsultasjonsplikten ses i sammenheng med andre potensielle brudd på saksbehandlingsreg- ler. Forholdet mellom samelovens regler og forvaltningsloven er presisert i sameloven § 4-10, som bestemmer at konsultasjonsreglene gjelder «ved siden av saksbehandlingsreglene i for- valtningsloven» og øvrige lovregler om samiske interesser. Dersom vedtaket lider av flere typer saksbehandlingsfeil, vil dette tale i retning av ugyldighet.
195 Se delkapittel 4.1.
196 Holth & Xxxxxx (2022).
197 Prop.86 L (2020–2021) s. 114.
198 NOU 2019: 5 s. 536.
Et spørsmål er hvordan momentene om begunstigende vedtak for den private parten, og be- tydningen av tid og innretning, står seg ved konsesjonsvedtak til vindkraft. I alminnelig for- valtningsrett har hensynet til en privat part, som har innrettet seg i god tro til et forvaltnings- vedtak, en sentral plass ved interesseavveiningen.199 De tilgodesette ved konsesjonsvedtaket er vindkraftselskapene, og deres interesser i å opprettholde vedtaket trekker i retning av at vedtaket likevel er gyldig. Ettersom konsultasjonsplikten påligger statlige myndigheter, er det også vanskelig å bebreide selskapene for den manglende konsultasjonen. Likevel kan nok også selskapene ha en selvstendig plikt til å påse at deres virksomhet ikke innebærer mennes- kerettsbrudd.200 En slik selvstendig plikt kan på sin side svekke hensynet til utbyggerne i hel- hetsvurderingen, særlig dersom det kan spores manglende samarbeidsvillighet.
Tids- og innrettelsesmomentet er sentralt for vindkraftselskapene, særlig når utbyggingspro- sjektet er iverksatt, og det er foretatt økonomiske disposisjoner i god tro om at vedtaket er gyldig og utbyggingen kan gjennomføres. På Fosenhalvøya ser man eksempelvis at det har skjedd en utbygging i tro om at konsesjonsvedtaket står seg som gyldig, og er et tydelig ek- sempel på at det kan være tale om betydelige økonomiske investeringer og allerede igangsat- te, og utførte, byggeprosesser.201 Økonomiske innrettelser til et begunstigende forvaltnings- vedtak i god tro om at vedtaket er gyldig, kan i helhetsvurderingen tilsi at utbyggerne ikke skal måtte tåle at vedtaket blir ugyldig som følge av manglende saksbehandling hos konse- sjonsmyndighetene.
Likevel bærer ikke Høyesteretts avgjørelse i Fosen-saken preg av å hensynta utbyggernes interesser i vurderingen av ugyldighet. Høyesteretts prøving omfattet imidlertid ikke kon- sekvensene av ugyldigheten, noe som kan forklare den manglende vurderingen av utbygger- nes interesser. I tillegg gjaldt krenkelsen et brudd på den materielle regelen om kulturvernet i SP artikkel 27, ikke den prosessuelle siden. Ettersom et materielt ugyldig vedtak fortere statu- eres som ugyldig,202 er nok også dette en grunn til at utbyggernes interesser ikke ble vurdert i saken. I tillegg er Fosen-saken et eksempel på en forhåndstiltredelse før urfolksrettighetene rettslig sett var avklart.203 Der vindkraftselskapene selv er klar over at urfolksrettighetene ikke er avklart, kan innrettelses og tidsmomentet i helhetsvurderingen svekkes, selv om utgangs- punktet er at man skal kunne stole på at forvaltningen fatter gyldige vedtak.
199 Graver (2019) s. 553 og Xxxxxxx & Xxxxx (2022) s. 496.
200 Lov 18. juni 2021 om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendi- ge arbeidsforhold (åpenhetsloven) § 4 første ledd bokstav c jf. bokstav b.
201 Fosen Vind (u.å.).
202 Delkapittel 4.1.
203 HR-2021-1975-S avsnitt 11.
Når det gjelder feilens art, er det sentralt å se til de folkerettslige og menneskerettslige forplik- telsene som ligger til grunn for konsultasjonsplikten. Et spørsmål er om de menneskerettslige sidene av konsultasjonsplikten oppstiller et krav om ugyldighet hvor det foreligger brudd på konsultasjonsplikten. Forarbeidene til forvaltningsloven § 41 åpner opp for at bestemmelsen kan tolkes i tråd med andre omstendigheter som kan tilsi at saksbehandlingsreglene på det aktuelle saksområdet håndheves særlig strengt.204 Det er her særlig Grunnlovens § 108 og § 92 samt SP artikkel 27 som tilsier en skjerpet ugyldighetsvurdering i saker hvor forvaltnings- vedtaket innebærer brudd på samiske rettigheter.
Ettersom SP er inkorporert i menneskerettsloven, er også SP artikkel 2 om nasjonal gjennom- føring av konvensjonsforpliktelsene en del av norsk rett.205 Av særlig interesse er artikkel 2
(3) bokstav a om at statene skal sikre innbyggere som er utsatt for krenkelser av konvensjons- rettigheter en «effective remedy». Av ordlyden kan det ikke utledes et krav om at statene må konstatere at konvensjonsstridige vedtak er ugyldige, men uttalelser fra menneskerettskomi- teen kan tilsi en slik tolkning. Fra General Comments nr. 31 uttaler menneskerettskomiteen at statene plikter å yte «reparation», og videre at dette kan bety en gjenopprettelse av den tidlige- re tilstanden. I tillegg kan det også kreves andre «measures of satisfaction», eksempelvis en offentlig beklagelse.206 Det er altså en plikt for staten til aktivt å iverksette tiltak som kan av- bøte på menneskerettskrenkelsen.
En naturlig speiling av dette for konsesjonsvedtak er at de statueres som ugyldige der de lider av konvensjonsbrudd.207 Det kan likevel stille spørsmål ved når reparasjonsplikten inntrer – om det er ved den manglende konsultasjonen, ved det endelige konsesjonsvedtaket, eller når et gyldighetssøksmål er rettskraftig avgjort ved dom. At det etter norsk rett også skal foretas en innvirknings og etterfølgende interesseavveining ved ugyldighetsvurderingen ved brudd på menneskerettslige saksbehandlingsregler, kompliserer ytterligere reparasjonspliktens betyd- ning. Uansett taler reparasjonsplikten i retning av at et vedtak som lider av et brudd på kon- vensjonsrettigheter, herunder misligholdt konsultasjonsplikt, ikke bør stå seg som gyldig.
Etter komitépraksis kan staten også måtte foreta andre reparerende tiltak, som kan innebære
«an obligation to take steps to prevent similar violations in the future.»208 Når potensielt frem- tidige menneskerettsbrudd trekkes inn som moment, er det sentralt at ugyldighet kan ha en disiplinerende effekt på forvaltningen. Når avgjørelser må behandles på nytt, legges det til
204 Innst.O. nr.2 (1966–1967) s. 16.
205 Menneskerettsloven § 2.
206 General Comments nr. 31 (2004) punkt 16.
207 Se også Schabas (2019) s. 71 med videre henvisninger.
208 Xxxxxx Xxxxx mfl. mot Australia punkt 11.
rette for etablering av saksbehandlingsrutiner, som i sin tur vil fremme effektivitet, likhet, tillit og materiell rett.209 I tillegg må «reparation» utfylles med de generelle folkerettslige reg- lene på dette området. Praksis fra ICJ viser på sin side at det er en høy terskel for når erstat- ningsutbetaling kan være et tilstrekkende reparerende tiltak. Dette er bare aktuelt når «restitu- tion is materially impossible or involves a burden out of all proportion to the benefit deriving from it».210 Terskelen er altså svært høy for at staten skal kunne «betale seg ut» av et mennes- kerettsbrudd, uten andre reparerende tiltak.
Samlet sett viser rettskildebildet at det må foretas en helhetsvurdering av vedtakets karakter og de interessene som vedtaket berører. Det er imidlertid vektige argumenter som taler for at vedtaket bør bli ugyldig. Særlig det at vedtaket lider av et brudd på menneskerettslige proses- suelle plikter og rettigheter, tilsier ugyldighet. Selv om ugyldighet kan gå hardt ut over utbyg- gerne, ser det ikke ut til at dette i helhetsvurderingen vil kunne veie opp for den statlige plik- ten til å oppfylle reparasjonsplikten på tilstrekkelig måte og med passende tiltak. Utbyggernes interesser kan på sin side bli ivaretatt ved at konsesjonsmyndighetene fatter et nytt vedtak, etter rettmessig gjennomførte konsultasjonsprosedyrer. Er det ikke grunnlag for å fatte et nytt vedtak, må eventuelt de økonomiske konsekvensene for utbyggerne som har stolt på vedtaket bero på en vurdering av et mulig statlig erstatningsansvar for ugyldige forvaltningsvedtak.211
209 Løvlie (2021).
210 Case Concerning Pulp Mills (2010) avsnitt 273.
211 Xxxxxxx & Xxxxx (2022) s. 511. Jorem (2021).
4 Konsultasjoner som materielt vilkår for gyldig konsesjon
4.1 Er konsultasjoner et materielt krav til forvaltningsvedtak?
Drøftelsen over viser at konsultasjonsplikten primært fremstår som et saksbehandlingskrav til forvaltningen. Spørsmålet som her skal vurderes, er om konsultasjonsplikten også inngår i vurderingen av hvorvidt NVE, eller OED, hadde materiell kompetanse til å fatte konsesjons- vedtaket. Når NVE har fått delegert myndighet til å behandle og fatte vedtak i konsesjonssa- ker, påligger det NVE som forvaltningsmyndighet å fatte rettslig gyldige konsesjonsvedtak. Gyldigheten av konsesjonsvedtak vil, som for andre forvaltningsvedtak, bero på hvorvidt ved- taket er i tråd med hjemmelsgrunnlaget. Vi har altså en rettsbunden forvaltning som bare kan treffe vedtak som bygger på konstitusjonen eller på vedtak som Stortinget og regjeringen har truffet med hjemmel i den. Forvaltningen må videre holde seg innenfor de grenser som følger av rettsgrunnlaget på det enkelte området.212 Dersom konsultasjonsplikten er et materielt krav, vil NVE mangle kompetanse til å fatte et konsesjonsvedtak til vindkraftutbygging i tilfeller hvor denne er misligholdt.
Både SP artikkel 27 og ILO-konvensjonen etablerer skranker for forvaltningen i saker hvor samiske rettigheter vil bli påvirket av forvaltningsvedtak, og særlig sameloven § 1 tydeliggjør de folkerettslige forpliktelsene som staten har overfor samene.213 Ellers er forvaltningen for- pliktet til å overholde statens internasjonale forpliktelser, på lik linje som øvrige deler av statsapparatet.214 En eksempelsak som viser dette er da OED tok klagen på NVEs konsesjons- vedtak til Kalvvatnan vindkraftverk til følge. Begrunnelsen var at vindkraftverkene kunne innebære brudd på SP artikkel 27, særlig for sørsamenes kultur og språk.215
Spørsmålet om konsultasjoner utgjør et materielt krav til forvaltningen, er interessant av to overordnede grunner. Den første er at dersom konsultasjoner er et materielt krav, er veien til å konstatere ugyldighet kortere enn der det bare har karakter av å være et saksbehandlingskrav. Den andre grunnen er at det kan foreligge situasjoner hvor det er gjennomført konsultasjoner, slik at saksbehandlingen er tilfredsstillende, men hvor konsultasjonene har fått en større eller mindre innvirkning på det endelige vedtaket. I tillegg til dette, er som vist også konsultasjoner som resulterer i et samtykke, nødvendig i enkelte tilfeller for å unngå et brudd på SP artikkel 27.216
212 Xxxxx (2022).
213 Se delkapittel 1.4.2.
214 Tøssebro (2019) s. 204.
215 OED (2016)
216 Se delkapittel 2.3.4.1.
Det er særlig uttalelser fra menneskerettskomiteen ved tolkningen av SP artikkel 27 som gjør det aktuelt å vurdere hvorvidt konsultasjoner også inngår som et materielt vilkår for ivareta- kelse av kulturvernet. Også uttalelser fra Høyesterett i Fosen-saken gir inntrykk av at konsul- tasjoner inngår som et materielt krav til forvaltningen. Førstvoterende viser til komitépraksis, tidligere høyesterettspraksis og Kystfiskeutvalget, og uttaler at:
«[D]et ikke i seg selv kan være avgjørende om og i hvilken grad minoriteten har blitt konsultert. Det er tale om en faktor som inngår i vurderingen av om kulturvernet er krenket [...]. Er konsekvensene av inngrepet store nok, hindrer det ikke krenkelse at konsultasjoner er gjennomført. Det er på den annen side ikke noe ubetinget krav etter konvensjonene at minoritetens deltakelse har virket inn på avgjørelsen, men også det kan ha betydning i den samlede vurderingen.»217
Ettersom et krav om konsultasjoner fremkommer direkte av ordlyden i ILO-169 artikkel 6, er det også relevant å vurdere hvorvidt denne konvensjonen stiller krav om konsultasjoner for gyldige konsesjonsvedtak. Den videre vurderingen blir derfor om det av ILO-169 eller SP artikkel 27 kan utledes et materielt krav til konsultasjoner før konsesjonsvedtak gis til vind- kraft i samiske områder.
4.1.1 Er konsultasjonsplikten etter ILO-169 et materielt krav?
Det er primært artikkel 6 som regulerer konsultasjonsforpliktelser etter ILO-169. Det fremgår av artikkel 6 (1) at myndighetene skal konsultere urfolk «in applying the provisions of this Convention». Konsultasjonsforpliktelsen knytter seg til «provisions» eller andre beslutninger, men sier ikke noe om innholdet av den myndighetsbeslutning det må konsulteres over. Xxxxx- den alene tilsier at det bare stilles et prosessuelt krav til konsultasjoner, og at gjennomførte konsultasjoner ikke fremstår som et materielt krav til konsesjonsvedtak. Dette underbygges ytterligere av artikkel 6 (2), som stiller krav til innholdet av konsultasjonene, hvor det fremgår at konsultasjonene skal ha formål om «agreement or consent to the proposed measures.» Det er her ingen spor av at konsultasjonene har betydning for hva den endelige statlige beslut- ningen kan gå ut på, altså hva slags «proposed measures» som kan fattes etter konsultasjone- ne.
Også ILOs ekspertkomités generelle uttalelser fra 2019 tilsier at er tale om en ren prosessuell konsultasjonsplikt. Konsultasjoner omtales her som «a tool for ensuring the full participation of indigenous peoples in decisions that affect them.»218 At konsultasjoner er å anse som et
217 HR-2021-1975-S avsnitt 121 (min kursivering).
218 General Observation (2019) s. 3.
redskap for urfolksdeltakelse, fremhever det prosessuelle aspektet ved konsultasjonsplikten. Fra den generelle uttalelsen fremgår det også at «consultation goes beyond one particular measure», og at konsultasjoner tar sikte på å fremme anvendelsen av alle konvensjonens be- stemmelser.219 Dette trekker også i retning av at det er selve retten til konsultasjonsprosesser som oppstilles, fremfor å etablere et materielt krav til innhold av vedtak som ellers kan fattes.
Fra ekspertkomiteens uttalelser om den norske konsultasjonsavtalen ser det videre ut til at komiteen ikke har noen innvendinger på at konsultasjonene her fremstår som rene prosessuel- le myndighetskrav. I en observasjonsrapport omtales blant annet konsultasjonsavtalen som et
«significant step towards ensuring that consultations [...] take place with regard to all matters affecting the Sami directly».220 Når den tidligere konsultasjonsavtalen heller ikke tar stilling til konsekvensene ved brudd på konsultasjonsplikten, må uttalelsene tolkes i retning av at konsultasjoner ikke er et materielt krav til et gyldig myndighetsvedtak.221
ILO-169 Del II omhandler mer konkrete materielle rettigheter. Ved utnyttelse av naturressur- ser i samiske områder, er særlig artikkel 15 av relevans. Artikkel 15 (2) oppstiller en utvidet konsultasjonsplikt i tilfeller hvor staten bevarer eiendomsretten til ressurser i samiske områ- der. Bestemmelsen gjelder eksempelvis mineralvirksomhet og petroleumsressurser, men antas også å gjelde ved utnyttelsen av fornybare ressurser.222 Etter bestemmelsen kan ikke myn- dighetene iverksette eller godkjenne tiltak før konsultasjonsprosesser med urfolk er etablert eller tatt i bruk.223 Formålet er «to ascertaining whether and to what degree their interests would be prejudiced». Når det først er etablert konsultasjonsprosedyrer, ser det altså ut til at staten kan gjennomføre aktuelle tiltak. Konsultasjoner får da et utredningspreg,224 og forstås best som en henvisning til et krav om at det etableres konsultasjonsprosedyrer, slik som etter artikkel 6. Forskjellen er imidlertid at i tilfeller hvor staten beholder eiendomsretten til natur- ressursene i samiske områder, vil en konsultasjonsplikt kunne foreligge også før det er klar- lagt at samiske interesser vil kunne bli berørt. I tillegg vil artikkel 15 (2) presiserer den særli- ge viktigheten av konsultasjoner for å kartlegge urfolksinteresser ved utnyttelse av naturres- surser som staten bevarer eierskap til. Ellers skiller ikke konsultasjonsplikten seg fra den ge- nerelle konsultasjonsplikten i artikkel 6.225
219 Ibid. s. 4.
220 CEACR 2009/80th session s. 94 (Norway).
221 Konsultasjonsavtale mellom regjeringen og Sametinget 11. mai 2005 og Prop.86 L (2020–2021) s. 100.
222 Ravna (2020) s. 239.
223 Skogvang (2023) s. 172.
224 NOU 2007: 13 s. 239.
225 NOU 2007: 13 s. 1044. Colombia-C169-2001 avsnitt 90.
Samlet sett tilsier en tolkning av ILO-169 at konvensjonen ikke oppstiller krav til konsulta- sjoner for et vedtaks materielle gyldighet. Konvensjonen oppstiller en prosessuell plikt som skal sikre at urfolksinteresser blir hørt og hensyntatt ved myndighetsbeslutningen. Deltakelse og konsultasjon etter artikkel 6 fremstår som hjørnesteinene til konvensjonen, og er relatert til øvrige bestemmelser som skal sikre retten til land og ressurser.226 Det er altså de øvrige be- stemmelsene som er avgjørende for hva myndighetene innholdsmessig kan fatte av beslut- ninger som vil påvirke samiske interesser.227
4.1.2 Er konsultasjonsplikten etter SP artikkel 27 et materielt krav?
Spørsmålet videre er om SP artikkel 27 oppstiller et krav om konsultasjoner ved vurderingen av om en myndighetsbeslutning krenker det materielle kulturvernet. Som vist over uttrykker ordlyden i SP artikkel 27 at urfolk «shall not be denied the right» til å utøve sin kultur. Men- neskerettskomiteen har også uttalt at det foreligger krenkelser i tilfeller hvor det ikke er tale om en full nektelse, men også hvor det foreligger en «violation» av kulturutøvelsen.228 Inter- essant for dette spørsmålet er imidlertid at det kan se ut som menneskerettskomiteen også innfortolker et krav om konsultasjoner ved vurderingen av om det foreligger et brudd på kul- turvernet. Før drøftelsen av hvorvidt SP artikkel 27 innebærer et krav om konsultasjoner for et materielt gyldig konsesjonsvedtak, må det klarlegges hva slags ulik betydning konsultasjoner kan ha ved en påstått krenkelse av kulturvernet i SP artikkel 27.
For at en konsultasjon skal kunne få betydning, må det skilles mellom typetilfeller av foretatte og ikke foretatte konsultasjoner, og hvordan det endelige vedtaket ser ut. Etter ordlyden i SP artikkel 27 kan ikke manglende konsultasjoner alene medføre at det foreligger et brudd på kulturvernet i bestemmelsen, all den tid en manglende konsultasjon kan foreligge selv om kulturutøvelsen ikke blir nevneverdig påvirket. Dette samsvarer også med Høyesterett sin uttalelse om at «det ikke i seg selv kan være avgjørende om og i hvilken grad minoriteten har blitt konsultert.»229
Et annet tilfelle er der konsultasjonsplikten er misligholdt, men konsesjonsvedtakets godkjen- nelse av vindkraftutbyggingen i seg selv innebærer en krenkelse av kulturvernet. I disse tilfel- lene vil det være lettere å konstatere at selve inngrepet i kulturutøvelsen innebærer en kren- kelse av SP artikkel 27, og man står da strengt tatt overfor et Poma Poma-tilfelle.230
226 Rombouts (2017) s. 184.
227 Unntaket er kan være tvangsflyttingstilfellene etter ILO-169 artikkel 16, se delkapittel 2.3.4.1.
228 General Comments no. 23 (1994) punkt 6.1. HR-2021-1975-S avsnitt 119 omtalt som «vesentlig negative konsekvenser».
229 HR-2021-1975-S avsnitt 121.
230 Se delkapittel 2.3.4.1.
Det typetilfellet som dermed gjenstår å vurdere, er de tilfellene hvor det er konsultert, men hvor de samiske synspunktene fra konsultasjonene har fått mer eller mindre innvirkning på det endelige konsesjonsvedtaket.231 Disse tilfellene er gjenstand for den videre vurderingen.
4.1.2.1 Tolkning av komitépraksis
Som nevnt fremgår ikke konsultasjonsplikten direkte av ordlyden i SP artikkel 27, men plik- ten kan blant annet utledes av menneskerettskomiteens uttalelser om konvensjonsbestemmel- sen i General Comments no. 23 fra 1994. Som vist i delkapittel 2.1 uttaler komiteen her at kulturvernet «may require» deltakelse fra urfolk.232
Fra uttalelsen kan det vanskelig utledes at konsultasjoner uten innvirkning på vedtaket har betydning for gyldigheten. Av komitéuttalelser i individklagesaker er det mer nærliggende å trekke en slik slutning. En sentral uttalelse fremgår av Xxxxxx Xxxxxxx mfl. mot Finland fra 1994. I den konkrete saken var det reindriftssamer i Finland som påsto at myndighetstillatel- sen til et steinbrudd ville krenke kulturutøvelsen i strid med SP artikkel 27. Komiteen viser til uttalelsen i den generelle kommentaren, men uttaler at «measures must be taken ‘to ensure the effective participation of members of minority communities in decisions which affect them’».233
Her fremstår konsultasjon mer tydelig som et materielt krav til myndighetenes vedtak. I til- legg gjør komiteen i den konkrete saken et poeng ut av at urfolkenes interesser ble vurdert i prosessen, og at reindriftssamene ble konsultert underveis.234 Særlig det at reindriftsutøverne hadde fått delta på en slik måte at de hadde en innflytelse på den endelige plasseringen av veien til steinbruddet, trekkes frem.235 Når komiteen her vektlegger urfolkenes deltakelse i vurderingen av krenkelsen, fremstår det altså som en del av den materielle vurderingen.
Denne forståelsen svekkes imidlertid av at det ikke var tale om noen vesentlig krenkelse av kulturutøvelsen i dette tilfellet, uavhengig av konsultasjonene. Komiteen konkluderer med at tillatelsen «does not constitute a denial of the authors' right, under article 27, to enjoy their own culture.»236 Det elementet konsultasjonene ser ut til å spille, er altså at de medførte at inngrepet i seg selv ble begrenset overfor reindriftsinteressene, ettersom vedtaket hensyntok
231 Fjordbo (2022) s. 37 flg. drøfter problemstillingen under en noe annen forutsetning.
232 General Comments no. 23 (1994) punkt 7. Se delkapittel 2.1. 233 Xxxxxx Xxxxxxx mfl. mot Finland punkt 9.5 (min kursivering). 234 Ibid. punkt 9.6.
235 Ibid. punkt 7.8.
236 Ibid. punkt 9.6.
deres interesser. Det er altså konsultasjonenes innvirkning på utformingen av den endelige myndighetsbeslutningen som er sentralt. Ettersom det ikke hadde en direkte betydning for resultatet i saken om det var konsultert eller ikke, er det heller ikke klart at komiteens uttalel- ser om et konsultasjonskrav medfører at det foreligger et slikt materielt krav til myndighets- vedtakene.
En annen avgjørelse av interesse, er Xxxxx X. Xxxxxxx mfl. mot Finland fra 1996, som gjaldt statlig tillatelse til tømmerhogst i et reinbeiteområde. Også her viser komiteen til den generel- le kommentaren, og uttaler at «measures must be taken» for å sikre tilstrekkelig deltakelse fra urfolkene.237 I den konkrete saken legger komiteen vekt på at de samiske reindriftseierne var konsultert i prosessen, og særlig det faktum at de ikke hadde reagert negativt til tømmerhog- sten understrekes. Uttalelsene kan tyde på at en konsultasjon med påfølgende aksept, i form av et slags stilltiende samtykke, har betydning for det materielle inngrepet i kulturutøvelsen. Det som imidlertid ser ut til å være sentralt for komiteen, er at myndighetene gjennom proses- sen hadde vurdert de samiske interessene når tillatelsen skulle utformes, altså konsultasjone- nes innvirkning på det endelige vedtaket. At konsultasjoner i seg selv ikke var av betydning, underbygges av at komiteen ikke finner grunn til å vektlegge at konsultasjonsprosessen med samene var mangelfull.238
Uttalelsen kan derfor tas til inntekt for at konsultasjoner ikke vil ha betydning for gyldigheten av det endelige vedtaket, så lenge det kan bevises at de statlige myndighetene foretok en fak- tisk avveining av interesser, og hensyntok urfolksinteressene ved myndighetsbeslutningen. På samme måte som Xxxxxx Xxxxxxx-saken, var det også her den faktiske påvirkningen på de samiske interessene som sto i sentrum. Komiteen hadde i denne saken heller ikke nok infor- masjon om den faktiske påvirkningen tømmerhogsten ville ha på reindriftsinteressene til å uttale seg om krenkelsen av kulturvernet.239 At komiteen likevel tok opp konsultasjonsproses- sen, indikerer særlig at det er den prosessuelle siden som vurderes, fremfor det materielle inngrepet som de ikke hadde grunnlag til å konkludere på.
Den neste saken av interesse er Xxxxxxx Xxxxxxx mfl. mot New Zealand fra 2000, som gjaldt en fiskeriregulering i New Zealand som påvirket fiskerettighetene til maoriene. Angående den generelle kommentaren uttaler komiteen at myndighetsbeslutninger som kan påvirke urfolke- ne «may require» tiltak som gjør at urfolk effektivt kan delta i beslutninger som påvirker
237 Xxxxx X. Xxxxxxx mfl. mot Finland punkt 10.4 (min kursivering).
238 Ibid. punkt 10.5.
239 Ibid.
dem.240 Av særlig interesse er uttalelsene som synes å sammenfatte tidligere praksis, hvor komiteen uttaler at:
«[T]he acceptability of measures that affect or interfere with the culturally significant economic activities of a minority depends on whether the members of the minority in question have had the opportunity to participate in the decision-making process in re- lation to these measures and whether they will continue to benefit from their tradition- al economy.»241
At komiteen her uttaler at det er avgjørende at det er konsultert, kan trekke i retning av at kul- turvernkrenkelsen avhenger av om det er konsultert eller ikke. På den andre siden kan uttalel- sen forstås annerledes om man ser på komiteens faktiske vektlegging av konsultasjoner og det påståtte materielle inngrepet som maoriene konkret sto overfor. Komiteen kommer til at fiske- rireguleringen var av en slik art at den begrenset kulturutøvelsen for maoriene. Men, fordi det var gjennomført konsultasjoner før vedtakelsen som hadde gitt maoriene en reell innflytelse på innholdet av reguleringene,242 var ikke terskelen for krenkelse etter SP artikkel 27 over- skredet. Også her er konsultasjonenes innvirkning på det endelige materielle inngrepet i sen- trum, ikke at det i seg selv var gjennomført konsultasjoner. Selve påvirkningen maoriene had- de på vedtaket, medførte derfor at det ikke innebar en krenkelse av kulturvernet, i strid med SP artikkel 27.
Äärelä og Näkkäläjärvi mot Finland fra 2001 underbygger ytterligere denne forståelsen av menneskerettskomiteens praksis. Det var i denne saken tillat hogst i et reinbeiteområde, og komiteen kom til at informasjonen de fikk ikke var nok til å konkludere med hvorvidt det forelå en krenkelse av kulturvernet etter SP artikkel 27. Om konsultasjonene med de samiske reindriftsinteressene uttalte imidlertid komiteen at «the plans were partially altered in respons to criticism from those quarters.»243 Igjen fremstår konsultasjoner som en del av vurderingen av tiltakets innvirkning på kulturutøvelsen, men at det sentrale er konsultasjonenes faktiske innvirkning på det endelige vedtaket.
Samlet sett tilsier altså praksis fra menneskerettskomiteen at konsultasjoner har betydning når de har medført at det endelige vedtaket har hensyntatt interessene som kommer frem av kon- sultasjonene, i form av eksempelvis avbøtende tiltak eller vedtakets utforming. Spørsmålet er imidlertid hvordan uttalelsene i Poma Poma-saken fra 2009 står seg mot dette, hvor det jo
240 Apirana Mahuika mfl. mot New Zealand punkt 9.5.
241 Ibid. (min kursivering).
242 Ibid. punkt 9.6 og 9.8.
243 Äärelä og Näkkäläjärvi mot Finland punkt 7.6.
uttales at hvorvidt kulturvernet er krenket «depends on» hvorvidt det er konsultert med urfol- kene som berøres, og at beslutningsprosessen for å være effektiv, må resultere i et fritt for- håndssamtykke.244
Som nevnt i delkapittel 2.3.4.1 om forhåndsinformert samtykke fra urfolkene, er dette nød- vendig i tilfeller hvor man allerede står overfor en myndighetsbeslutning som i utgangspunk- tet overskrider terskelen etter SP artikkel 27, men hvor urfolkene har samtykket. Poma Poma- saken gjaldt nettopp et slikt tilfelle, og det var heller ikke konsultert. Ettersom det ikke var konsultert i saken, er uttalelsene ikke direkte relevante for tilfeller hvor det er konsultert og vurderingen deretter er hvilken betydning konsultasjonene har for det materielle vedtaket. Det kan likevel nevnes at det også i Poma Poma-saken presiseres at det ikke var foretatt noe fra statens side for å minimere de negative effektene som reduksjonen i vanntilførselen medfør- te.245 Sammenlignet med situasjonen i Xxxxx Xxxxxxx-saken, hadde altså de statlige myn- dighetene overhodet ikke avveid interessene til urfolket ved det endelige vedtaket.
Vi står dermed igjen med en forståelse av komitépraksis som går ut på at konsultasjoner ikke er et materielt krav for et gyldig vedtak. Konsultasjonene kan likevel medføre at det endelige vedtaket ikke når terskelen for krenkelse av kulturvernet i SP artikkel 27, ettersom myndighe- tene kan utforme vedtaket på en slik måte at det vil hensynta de samiske interessene som er fremkommet av konsultasjonene.
«[R]etten til medbestemmelse gjennom reelle konsultasjoner er et selvstendig vilkår som kommer i tillegg til kulturvernet etter artikkel 27. Det er ikke tilstrekkelig til å oppfylle artikkel 27 at det er gjennomført en reell konsultasjon. Riktignok vil slike konsultasjoner som påpekt kunne være en faktor ved bedømmelsen av om kulturvernet er krenket. Men selve gjennomføring av et kulturvern vil være et absolutt krav. Tiltak for kulturvern og medvirkning ved inngrep er følgelig begge nødvendige vilkår, selv om det vil kunne skje en viss grad av samlet vurdering.»247
244 Ibid. punkt 7.6.
245 Ibid. punkt 7.7.
246 HR-2021-1975-S avsnitt 121.
247 NOU 2008: 5 s. 272.
Av den siterte uttalelsen er det sentrale altså at konsultasjonsplikten er et «selvstendig vilkår som kommer i tillegg til kulturvernet» i artikkel 27. Denne uttalelsen forstås best som at kon- sultasjoner er et prosessuelt vilkår som kreves i tillegg til den materielle vurderingen av kren- kelsen. At konsultasjoner videre inngår som en faktor ved krenkelsesvurderingen, vil samsva- re med komitépraksis om at konsultasjoner som har fått betydning for den konkrete myndig- hetsbeslutningens utforming, vil inngå i vurderingen av det materielle bruddet. En slik forstå- else av Kystfiskeutvalgets utsagn underbygges særlig av utvalgets sammenstilling om betyd- ningen av gjennomførte konsultasjoner, hvor det uttales at:
«[V]ed bedømmelsen av om kravene etter artikkel 27 er oppfylt, vil gjennomførte konsultasjoner virke inn ved den helhetsvurderingen som skal finne sted. Her vil om- fanget av og realiteten i av konsultasjonene telle med.[...] Ved helhetsvurderingen vil resultatet av konsultasjonene være særdeles tungtveiende.» 248
Det er altså innvirkningen av konsultasjonene på det endelige vedtaket som er avgjørende. Høyesterett i Fosen-saken går ikke nærmere inn på temaet om konsultasjoner, men det ser likevel ut til at det også her var av betydning at konsultasjonene hadde virket inn på det ende- lige vedtaket. Det var foretatt «grundige utredninger og vurderinger» for utbyggingen, og hvor det «[u]nderveis i prosessen hadde vært en tett dialog med reineierne, og det [var] gjort visse tilpasninger og avbøtende tiltak etter innspill fra dem». Høyesterett uttaler så at «dette er momenter som har vekt i den samlede vurderingen, men de kan ikke i seg selv være avgjøren- de.»249 I den konkrete saken var som nevnt vindkraftverkenes påvirkning på reindriften mar- kant, slik at det forelå en krenkelse av kulturvernet. De avbøtende tiltakene og tilpasningene som var foretatt var derfor ikke nok til at det endelige vedtaket endte under terskelen for inng- rep. Kulturvernet etter SP artikkel 27 var derfor krenket selv om reindriftsinteressene var kon- sultert, og til en viss grad hensyntatt i prosessen.
Når det gjelder forholdet mellom avbøtende tiltak og konsultasjoner, er det også interessant å se til Høyesteretts vurdering av lagmannsrettens uttalelser om erstatning for vinterfôring som avbøtende tiltak. Førstvoterende uttaler at vinterfôringsarrangementet både vil avvike fra tra- disjonell reindrift, og videre at det er usikkert om en slik ordning er forenelig med retten til kulturutøvelse etter SP artikkel 27. I begrunnelsen tar også Høyesterett opp at reindriftsinter- essene ikke var konsultert angående den ordningen lagmannsretten presenterte.250 Det er altså vesentlig at de eventuelle avbøtende tiltakene og tilpasningene må ha et grunnlag i konsulta-
248 Ibid. s. 276.
249 HR-2021-1975-S avsnitt 142.
250 Ibid. avsnitt 149.
sjoner med reindriftsinteressene. Både menneskerettskomiteen251 og regjeringens uttalelser etter Fosen-aksjonen viser at involvering av samene er avgjørende ved vurderingen av de ak- tuelle avbøtende tiltak som må gjøres etter det foreligger en krenkelse.252
Dette viser også at det ikke er mulig å «konsultere seg bort» fra en krenkelse av kulturvernet etter SP artikkel 27, dersom ikke konsultasjonene har resultert i at vedtakets utforming endres til å ikke krenker kulturutøvelsen. Når en traktatbestemmelse etter folkeretten skal tolkes ut fra sitt formål, er det også sentralt at en slik forståelse vil stride med formålet til SP artikkel
27. Formålet med konvensjonsbestemmelsen er å sikre en særlig beskyttelse av minoriteter og deres kultur. I dette ligger det også en forpliktelse for staten til å aktivt sikre at urfolksinteres- sene ikke blir overkjørt av andre private interesser.253 En tolkning som tilsier at gjennomførte konsultasjoner, uten innvirkning på det endelige vedtaket, medfører at vedtaket ikke vil utgjør en krenkelse, vil gå på akkord med formålet om en særskilt beskyttelse av urfolkene.
En slik forståelse av SP artikkel 27 og konsultasjonsvurderingen ser også ut til å foreligge i konsesjonspraksis. I eksempelsaken om Kalvvatnan vindkraftverk uttaler OED i klagesaken at
«i vurderingen av om SP artikkel 27 er krenket skal det også legges vekt på om reindriftsut- øverne har blitt konsultert, og om det er vurdert og gjort tilpasninger slik at de negative virk- ningene for reindriften blir redusert.»254 Også her er det altså sentralt at de «tilpasninger» som konsultasjonene har medført, reduserer den negative innvirkningen på reindriften.
I departementets uttalelser til konsultasjonsreglene i sameloven, kan det også spores en slik forståelse av konsultasjonspliktens betydning for den materielle krenkelsen av kulturvernet. Angående en mulig lovregulering av den materielle grensen i SP artikkel 27, uttaler departe- mentet at den materielle grensen har «sammenheng med plikten til å konsultere» og at [r]eelle konsultasjoner om inngrep i naturgrunnlaget for samisk kultur kan bidra til at man unngår å komme i konflikt med den materielle skranken i artikkel 27.»255 Fokuset ligger altså på mu- ligheten konsultasjonene kan ha for å redusere det materielle inngrepet.
4.1.2.2 Sammenstilling og konklusjon
Den forståelsen som Høyesterett ser ut til å ha i Fosen-saken, det øvrige rettskildebildet og eksempel på forvaltningspraksis, ser altså ut til å være i overensstemmelse med komitéprak- sis. Denne går ut på at konsultasjoner bare har betydning så lenge konsultasjonen har realisert
251 Xxxxxx Xxxxx mfl. mot Australia punkt 11.
252 OED (2023). Se NSR (2023) og Natur og Ungdom (2023) om Fosen-aksjonen.
253 Schabas (2019) s. 819.
254 OED (2016).
255 Prop.86 L (2020–2021) s. 104.
seg i det endelige vedtaket. Realiseringen må ha karakter av å ha hensyntatt de samiske inter- essene på en slik måte at inngrepet ikke når opp til terskelen for inngrep i kulturvernet etter SP artikkel 27. Konsesjonsvedtaket vil kunne få en annen karakter overfor kulturutøvelsen der konsultasjonene har synliggjort alternativer for realiseringen av vindkraftprosjektet, eller av- bøtende tiltak for den samiske kulturutøvelsen. Når disse alternativene og tiltakene viser seg i det endelige vedtaket, er det mer sannsynlig at det endelige vedtaket ikke overstiger terskelen for inngrep etter SP artikkel 27. Eksempelvis vil alternative plasseringer som ivaretar beite- mulighetene eller tekniske løsninger for iskast fra vindturbinene,256 kunne være tiltak som medfører at kulturutøvelsen ivaretas i tilstrekkelig grad.
Samlet sett viser drøftelsen også at det bare er i ytterst sjeldne tilfeller at det stilles et materielt krav om konsultasjoner med samtykkeresultat. Det er de tilfellene hvor tiltaket allerede vil innebære en krenkelse av kulturvernet etter SP artikkel 27, uten et reparerende samtykke fra de berørte samene. Disse tilfellene vil også omfatte de tilfellene som krever forhåndssamtykke etter ILO-169 artikkel 16 om tvangsflytting, all den tid dette i seg selv vil innebære en negativ innvirkning på kulturutøvelsen på en slik måte at det allerede foreligger krenkelse etter SP artikkel 27.
4.2 Manglende konsultasjon som forvaltningsrettslig innholdsmangel
Det som her skal vurderes, er konsekvensene av manglende konsultasjon i et tilfelle hvor dette innebærer at det ikke er et materielt grunnlag for å fatte konsesjonsvedtaket. Som vist over er, dette avgrenset til tilfeller hvor inngrepet i kulturutøvelsen er over terskelen i SP artikkel 27, og krenkelsen ikke er reparert med et informert forhåndssamtykke fra urfolkene. Ettersom tvangsflytting uten samtykke etter ILO-169 artikkel 16 antas å omfattes av kulturvernet i SP artikkel 27,257 vil den videre drøftelsen knytte seg til SP artikkel 27.
Utgangspunktet her er at vedtaket nærmest automatisk er ugyldig, all den tid det mangler hjemmelsgrunnlag – NVE eller OED hadde ikke materielt hjemmelsgrunnlag til å gi konse- sjon til vindkraftverket uten forhåndssamtykke. Alternativt formulert er vedtaket i strid med SP artikkel 27. At et konsesjonsvedtak som strider mot SP artikkel 27 er ugyldig, fremgår av premissene i HR-2021-1975-S.258 Spørsmålet her er imidlertid om det er grunnlag for unntak fra den nærmest automatiske ugyldigheten i tilfeller hvor mangelen består i et manglende for- håndssamtykke som en forvaltningsrettslig innholdsmangel ved konsesjonsvedtaket.
256 Om iskast, se NVE (2022) II.
257 Se delkapittel 2.3.4.1.
258 HR-2021-1975-S avsnitt 100 og 144.
Det er i utgangspunktet vanskelig å si at den materielle mangelen alene består i manglende samtykke, dersom det uansett foreligger en krenkelse av kulturvernet etter SP artikkel 27. Likevel kan det sies noe generelt om de unntak som kan tenkes for ugyldighet ved innholds- mangler, og disse unntakstilfeller i saker hvor det er gitt en konsesjon som strider med SP artikkel 27.
Fra rettspraksis er det uttalt at det forvaltningsrettslige utgangspunktet om at en innholds- mangel medfører ugyldighet, ikke er unntaksfritt. HR-2016-2017-A gjaldt et spørsmål om tilbakekall av oppholdstillatelse på grunn av oppholdstillatelsesvedtakets uriktige faktiske grunnlag. Førstvoterende uttalte her at hvorvidt det er aktuelt å statuere ugyldighet til ugunst for parten, vil bero på «hvor lang tid som har gått og i hvilken grad parten har innrettet seg etter vedtaket.»259 I den konkrete saken fant ikke Høyesterett grunn til å gå inn på den konkre- te problemstillingen.
Samme sak kom opp på ny for lagmannsretten, hvor lagmannsretten pekte på at tidsforløpet og innrettelsen måtte veies opp mot den grunnleggende feilen ved vedtaket. Lagmannsretten pekte særlig på at de innvandringsmessige hensyn, samt allmennpreventive og effektivitets- messige hensyn, talte for ugyldighet. I den samlede vurderingen veide ikke tids- og innrettel- seshensynet opp for dette, og vedtaket var dermed ugyldig.260
En annen sak som kan kaste lys over problemstillingen, er Rt. 1965 s. 181, som gjaldt ugyl- dighet av svennebrev. Høyesterett kom her til at svenneprøvene var ugyldige, selv om det var åtte år siden utstedelsen av beståtte prøver. Avgjørelsen kan tas til inntekt for at Høyesterett legger mindre vekt på tidsfaktoren og hensynet til den private, til fordel for hensynet til en lovmessig forvaltning.
Det foreligger, slik jeg kan se, ikke rettspraksis som konstaterer at et vedtak med materiell innholdsmangel likevel er gyldig som følge av en etterfølgende innrettelsesvurdering. Fore- liggende rettspraksis gir derfor lite veiledning for når en tids- og innrettelsesvurdering likevel medfører at vedtaket står seg som gyldig.
I tilfeller hvor det mangler konsultasjon med samtykkeresultat fra urfolkene som medfører at vedtaket mangler et materielt gyldig grunnlag, gjør det seg videre gjeldende særlige motfore- stillinger mot at vedtaket likevel står seg som gyldig. Særlig de samiske rettighetene taler klart i retning av ugyldighet, og det ansvar som påligger statens myndigheter etter Grunnloven §
259 HR-2016-2017-A avsnitt 73.
260 LB-2016-164672.
108 og de internasjonale forpliktelsene Norge har påtatt seg til å verne samene som urfolk. Grunnlovsbestemmelsen og konvensjonsforpliktelsene taler altså for å statuere ugyldighet, på bekostning av den andre parten som i god tro har innrettet seg etter konsesjonsvedtaket.261
Når det gjelder tids- og innrettelseshensyn i konsesjonssaker til vindkraft, står man i utgangs- punktet overfor et tilfelle hvor vindkraftutbyggerne har investert og iverksatt tiltak i god tro om at konsesjonsvedtaket er gyldig. I utgangspunktet vil man derfor kunne anvende argumen- ter som taler for at konsesjonæren, som vedtaket er til gunst for, skal hensyntas. Begrunnelsen er at private parter bør kunne stole på at forvaltningen fatter rettslig gyldige vedtak. Særlig i saker hvor det er gitt et samtykke til forhåndstiltredelse,262 vil det gjerne foreligge store inves- teringer og byggingen av vindparkene er kanskje allerede gjennomført.
På den andre siden er det ikke ukjent for konsesjonærene at det kan foreligge motstridende interesser, og ofte har vindkraftselskapene kjennskap til at deres utbyggingsplaner vil påvirke samiske interesser i områdene. Dette kan derfor tale for at innrettelseshensynet ikke skal veie tungt i vurderingen av om konsesjonen likevel skal stå seg som gyldig. Det kan nok også ligge et ansvar hos konsesjonærene til å utforme sine prosjekter slik at de tar tilstrekkelig hensyn til andre berørte interesser, selv om SP artikkel 27 retter seg mot statens myndigheter.263
Samlet sett tilsier altså rettskildebildet at dersom det foreligger manglende konsultasjon som har medført at forvaltningen har manglet materiell kompetanse til å gi konsesjon, bør det kon- stateres ugyldighet. Dette selv om det har gått lang tid og det har skjedd en innrettelse fra konsesjonærens side. Det er altså svært begrenset grunnlag for å gjøre unntak fra utgangs- punktet om at innholdsmangler medfører ugyldighet.
261 Se delkapittel 3.4.2 om den folkerettslige reparasjonsplikten.
262 Se lov 23. oktober 1959 om oreigning av fast eigedom (oreigningslova) § 25. Reindriftslovutvalget foreslår å endre denne muligheten, og Sametinget har tiltrådt forslaget, se Sametingets plenumsmøte 08.03.23.
263 Backer (2022).
5 Avsluttende bemerkninger
Konsultasjonsplikten er en sentral del av samenes mulighet til å ivareta sine rettigheter, og til å fremme sine interesser i saker som særlig berører deres kulturutøvelse. Oppgaven viser at en riktig gjennomført konsultasjon medfører at avgjørelsesgrunnlaget for konsesjonsvedtaket er solid og at mulige følger av konsesjonsvedtaket for den samiske kulturutøvelsen blir klarlagt. Denne informasjonen muliggjør at konsesjonsmyndighetene i tilstrekkelig grad kan ivareta samiske interesser ved sine vedtak. Det vil også oppklare hvorvidt konsesjon faktisk kan gis, dersom terskelen for krenkelse av kulturutøvelsen etter SP artikkel 27 er overtrådt. Dette vil samtidig sikre at forvaltningen fatter rettslig gyldige avgjørelser, noe som har en egenverdi for både utbyggerne, myndighetene og samene. Utbyggerne vil kunne foreta sikre investeringer, myndighetene vil overholde sine forpliktelser, og gå klar av et mulig statlig erstatningsansvar for ugyldige vedtak, og samene får vernet sin kulturutøvelse. Disse konsultasjonsprosessene er derfor sentrale for den økte kraftproduksjonen som må til for å imøtegå kraftbehovet.
For utbyggerne vil konsultasjonsprosessene kunne åpne muligheter for dialog og samarbeid slik at vindkraftprosjekter kan realiseres også i samiske områder. Dersom en utbygging vil gripe inn i samiske interesser, og de ikke er med «på laget»,264 vil man fort kunne komme i en situasjon hvor det foreligger et brudd på den materielle terskelen for kulturvernet i SP artikkel
27. Dersom samene involveres i prosessen, herunder at et forhåndsinformert samtykke inn- hentes, vil utbyggingsprosjektet stå på tryggere grunn.
Konsultasjonspliktens fokus på tidlig involvering og gjennomgående dialog med berørte sa- miske interesser viser at en lokal aksept er sentral. I kjølvannet av Fosen-saken og den påføl- gende Fosen-aksjonen ses særlig nødvendigheten av en kontinuerlig dialog mellom myndig- heter, utbyggere og samiske reindriftsinteresser.265 Vindkraftutbygging vil ikke bare påvirke samiske interesser, men også andre berørte vil kunne bli negativt påvirket av vindkraftutbyg- ging. Energikommisjonen trekker i sin utredning frem behovet for en tidlig involvering av naboer og kommuner for å forankre en lokal aksept for vindkraftutbygging, og dermed reali- sere nødvendige arealinngrep for å bygge ut kraftforsyningen i Norge.266 De formaliserte kon- sultasjonsprosedyrene kan derfor også benyttes til å involvere øvrige berørte parter ved ut- bygging av vindkraftprosjekter.
264 Nickelsen (2021).
265 Xxxxxxxxxx (2023).
266 NOU 2023: 3 s. 115
Litteraturliste Norske rettskilder
Lover og forskrifter
1814 | Lov 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov (Grunnloven). |
1959 | Lov 23. oktober om oreigning av fast eigedom (oreigningslova). |
1967 | Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). |
1987 | Lov 12. juni 1987 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). |
1990 | Lov 29. juni 1990 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven). |
1999 | Lov 21. mai 1999 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (mennes- kerettsloven). |
2007 | Lov 15. juni 2007 om reindrift (reindriftsloven). |
2008 | Lov 27. juni 2008 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). |
2010 | Lov 4. juni 2010 om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova). |
2021 | Lov 18. juni 2021 om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneske- rettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven). |
2017 | Forskrift 21. juni nr. 854 om konsekvensutredninger (konsekvensutredningsforskrif- ten). |
2019 | Forskrift 31. oktober nr. 1455 om delegering av myndighet etter energiloven til Nor- ges vassdrags- og energidirektorat (delegering av myndighet etter energiloven til NVE). |
Forarbeider
NOU 2007: 13 Den nye sameretten – Utredning fra Samerettsutvalget.
NOU 2008: 5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark.
NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov.
NOU 2022: 8 Ny minerallov.
NOU 2023: 3 Mer av alt - raskere – Energikommisjonens rapport.
Ot.prp. nr.3 (1998–1999) Om lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk
rett (menneskerettsloven).
Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og byg-
ningsloven) (plandelen).
Ot.prp. nr.107 (2008–2009) Om lov om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova).
Prop.86 L (2020–2021) Om endringer i sameloven mv. (konsultasjoner). Innst.O. nr. 2 (1966–1967) Om Forvaltningsloven.
Innst.620 L (2020–2021) Om Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner).
Dokument 16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter
i Grunnloven.
Stortingsmeldinger
Meld. St.25 (2015–2016) Kraft til endring – Energipolitikken mot 2030.
Meld. St.28 (2019–2020) Vindkraft på land – Endringer i konsesjonsbehandlingen.
Meld. St.11 (2021–2022) Tilleggsmelding til Meld. St. 36 (2020–2021) Energi til arbeid –
langsiktig verdiskapning fra norske energiressurser.
Rettspraksis
Høyesterettspraksis
Rt. 1965 s. 181 (Tapetserdommen)
Rt. 1990 s. 1001
Rt. 2000 s. 1811 (Finanger I)
Rt. 2001 s. 769 (Selbu)
Rt. 2009 s. 661 (Ambassadesaken)
Rt. 2015 s. 1142 HR-2016-2017-A
HR-2016-2554-P (Holship)
HR-2017-241-A
HR-2017-2247-A (Reinøya)
HR-2017-2428-A (Xxxx)
HR-2018-456-P (Nessebysaken) HR-2018-872-A (Xxxxxx Xxxxx) HR-2020-2472-P (Klima)
HR-2021-1975-S (Fosen)
HR-2021-2580-A (Bedrageri ved rapportering av reintall)
Underrettspraksis LB-2016-164672 LB-2016-27940
Internasjonale rettskilder
Traktater og erklæringer
ILO-169 Indigenous and Tribal Peoples Convention, Geneve 27 June 1989. VCLT The Vienna Convention on the Law of Treaties, Vienna 23 May 1969. SP International Covenant on Civil and Political Rights, New York 16
December 1966.
ØSK International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, New York 16 December 1966.
ICJ Statute Statute of the International Court of Justice, San Francisco 26 June 1945.
ILO Constitution Constitution of the International Labour Organization (ILO Constitu- tion), Paris 1 April 1919.
UNDRIP United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, New York 13 September 2007.
Avgjørelser fra Den internasjonale domstolen (ICJ)
Portugal v. Australia Case Concerning East Timor. International Court of Justice, Judgement, 20 June 1995.
Argentina v. Uruguay Case Concerning Pulp Mills on the River of Uruguay. Internation- al Court of Justice, Judgement, 20 April 2010.
Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo Case Concerning Xxxxxxx Xxxxx
Xxxxxx. International Court of Jus-
tice, Judgement, 30 November 2010.
Uttalelser fra FNs menneskerettskomiteer
Menneskerettskomiteen (1988). Xxxx Xxxxx mot Sverige, CCPR-1985-197. Menneskerettskomiteen (1994). Xxxxxx Xxxxxxx mfl. mot Finland, CCPR-1992-511. Menneskerettskomiteen (1994). General Comment no. 23 - Article 27 (Rights of Minorities),
GC-1994-23-CCPR.
Menneskerettskomiteen (1996). Xxxxx X. Xxxxxxx mfl. mot Finland, CCPR-1995-671. Menneskerettskomiteen (2000). Apirana Mahuika mfl. mot New Zealand, CCPR-1993-547. Menneskerettskomiteen (2001). Äärelä og Näkkäläjärvi mot Finland, CCPR-1997-779.
Menneskerettskomiteen (2004). General Comment no. 31: Nature of the General Legal Obli- gation Imposed on States Parties to the Covenant, GC-2004-31-CCPR.
Menneskerettskomiteen (2009). Consideration of reports submitted by States parties under the Convent. Sixth periodic report; Norway, CCPR-C-NOR-6.
Menneskerettskomiteen (2009). Poma Poma mot Peru, XXXX-0000-0000. Menneskerettskomiteen (2018). Xxxxx Xxxxxx-Xxxxx mot Finland, CCPR-2015-2668. Menneskerettskomiteen (2022). Xxxxxx Xxxxx mfl. mot Australia, CCPR-2019-3624.
FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (2023). General Comment no. 26: On land and economic, social and cultural rights, GC-2023-26-CESCR.
Uttalelser fra ILOs konvensjonsorganer
ILO Convention on Indigenous and tribal Peoples, 1989 (No. 169) – Representation (article 24) – Colombia-C169-2001.
ILO Convention on Indigenous and tribal Peoples, 1989 (No. 169) – Representation (article 24)-Argentina-C169-2008.
Convention on Indigenous and tribal People, 1989 (No. 169) – Observation, CEAR 2008/80th session (Norway).
ILO Convention on Indigenous and tribal Peoples, 1989 (No. 169) – General Observation, publication 2019.
Litteratur
Xxxxxx, Xxxx Xxxxxxx. «Fosen-dommen: Prosessuelle og forvaltningsrettslige sider.» I Lov og
rett vol. 61 (2022) s. 281–300. [Lest i Xxxxx.xx].
Xxxxxxxxx, Xxxxxx. «Karnov lovkommentar til energiloven.». I Lovdata Pro (2021). Hentet 21.04.2023.
Xxxx, Xxxxxx Strøm. Reindriftsloven - Lovkommentar. 1. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2020.
Xxxx, Xxxxxx Strøm. «En kommentar til Høyesteretts forståelse av SP artikkel 27 og konsulta- sjonsplikten». I Lov og rett vol. 57 (2018) s. 504–509. [Lest i Xxxxx.xx].
Xxxxx, Xxxx Xxxxxxxxx & Xxxxxx, Xxxx Xxxxxxx. «Forsømt konsekvensutredning av alternati- ver – Høyesteretts dom i Rt. 2009 s. 661 om den amerikanske ambassade i Husebyskogen.» I Lov og rett vol. 49 (2010) s. 115-127. [Lest i Xxxxx.xx].
Xxxxxxx, Xxxxxxx. «Betydningen i norsk rett av FN-komiteens uttalelser i individuelle klages- aker.» I Tidsskrift for Rettsvitenskap (2017) s. 160–187. [Lest i Xxxxx.xx].
Xxxxxxx, Xxxxxxxx & Xxxxx, Xxxxxx. Forvaltningsrett. 12. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2022. [Lest i Xxxxxxxx.xx].
ESA. Request for Information concerning the requirements to carry out environmental as- sessments and environmental impact assessments under the SEA and EIA Directives. Brev til Klima- og Miljødepartementet (04.11.2021).
Xxxxx, Xxxxxxx. «Samisk selvbestemmelse som motmakt – en statsvitenskapelig analyse av rettsliggjøringen av forholdet mellom samene og staten.» I Lov og Rett vol. 61. (2022) s. 547–
565. [Lest i Xxxxx.xx].
Xxxxxxx, Xxxxxx-Xxxxx. «Hensynet til reindriften i vindkraftsaker; I hvilken grad ivaretar reg- lene om konsesjon og ekspropriasjon hensynet til reindriften i vindkraftsaker?» I MarIus 559 (2022).
Fosen Vind. «Vindparkene.» (u.å.) xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxx/ (Hentet 15.02.2023).
Xxxxxxx, Xxx. «Plenumsdommen: Høyesterett som grensesetter.» Xxxx00.xx. 05.01.2021. xxxxx://xxxx00.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxx-xxxxxxxxxxxx (Hentet 22.02.2023).
Xxxxxxx, Xxx. «Karnov lovkommentar til Sameloven.» I Lovdata Pro (2023). (Hentet 17.03.2023).
Xxxxxx, Xxxx Xxxxxx. Alminnelig forvaltningsrett. 5. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2019. [Lest i Xxxxxxxx.xx].
Xxxxxxxxxxx, Xxxxxxx & Xxxxxxx, Xxx. Krigens folkerett. 1. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2020. [Lest i Xxxxxxxx.xx].
Xxxxx, Xxxxxxx & Xxxxxx, Xxxxxx Xxxx. «Fra rettspraksis. Vindkraftutbygging på Fosenhalv- øya og samiske rettigheter etter SP artikkel 27.» I Kart og plan vol. 115 (2022) s. 88–94. [Lest i Xxxxx.xx].
Hovland, Xxxxxx Xxxxxxxx. «Frykter Fosen-bråk skader klimakampen: - Bidrar til en økt pola- risering.» E24, 02.03.2023, xxxxx://x00.xx/xxxxxx-xx-xxxxx/x/X00Xxx/xxxxxxx-xxxxx-xxxxx- skader-klimakampen-bidrar-til-en-oekt-polarisering (Hentet 03.03.2023).
Xxxxxxx, Xxx Xxxxxx & Xxxxxxx, Xxxxxxxxx Xxxxxxxx. «Grunnloven som rettskildefaktor.» I Juridisk metode og Tankemåte. Xxxxxxx & Sunde red. 1. utg., Oslo: Universitetsforlaget, (2019). [Lest i Xxxxxxxx.xx].
ILO Convention on Indigenous and tribal Peoples, 1989 (No. 169) – A manual (2003) xxxxx://xxx.xxx.xxx/xxxxxx/xxxxxx/xxx/0000/000X00_000_xxxx.xxx (Hentet 25.01.2023).
ILO Convention on Indigenous and tribal Peoples, 1989 (No. 169) – A manual (2009) file://leda/DOK/vier/ILO%20Manual%202009.pdf (Hentet 23.01.2023).
Xxxxxxxxxx, Xxxxx Xxxxx. «Støre: - Om det er eit menneskerettsbrot, så er svaret ja.» NRK, 03.03.2023, xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxxxxxx-xx-
fosen-1.16320525 (Hentet 03.03.2023).
Xxxxx, Xxxxxx. «Innlegg: Hva som skal skje med vindmøllene på Fosen nå, finnes det ikke noe klart juridisk svar på. Det muliges kunst overtar.» Dagens Næringsliv. (10.11.2021) xxxxx://xxx.xx.xx/xxxxxxx/xxx/xxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxx-xxx-xxx-xxxx-xxxx-xxx-xxxxxxxxxxx- pa-fosen-na-finnes-det-ikke-noe-klart-juridisk-svar-pa-det-muliges-kunst-overtar/2-1- 1095998 Hentet 15.02.2023 (Hentet 16.02.2023).
Xxxxxx, Xxxxxx. «Feil og ugyldighet i forvaltningsretten.» I Kritisk juss vol. 47 (2021) side 214–327. [Lest i Xxxxx.xx].
Natur og Ungdom. «500 dager med menneskerettighetsbrudd: vi okkuperer Olje- og Energi- departementet.» (23.02.2023) xxxxx://xxx.xx.xx/000-xxxxx-xxx-xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx-xx-
okkuperer-olje-og-energidepartementet/ (Hentet 03.03.2023).
Naturvernforbundet. «Reindrift og natur truet av massive utbygginger.» I NTB Kommunika- sjon. (11.11.2022) xxxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxx-xx-xxxxx-xxxxx-xx- massive-utbygginger?publisherId=17848172&releaseId=17942821&lang=no (Hentet 23.03.2023).
Xxxxxxxxx, Xxxxx. «Vindkraft truer sørsamisk overlevelse.» I Apollon (27.10.2021) xxxxx://xxx.xxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxx/0000/0_xxxx_xxxx_xxxxx.xxxx (Hentet 09.02.2023).
NIM – Norges institusjon for menneskerettigheter. «Menneskerettslig vern mot inngrep i sa- miske bruksområder.» (2021) xxxxx://xxx.xxxx.xx/xx- content/uploads/2022/01/Rapport_VernSamiskeBruksomraader_enkelsider.pdf (Hentet 10.02.2023).
NIM – Norges institusjon for menneskerettigheter. «NIMs rapport om SP artikkel 27 og opp- følging av Fosen-dommen.» (2022). xxxxx://xxx.xxxx.xx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/XXX- rapport-om-SP-artikkel-27-og-oppfolging-av-Fosen-dommen.pdf (Hentet 18.04.2023).
XXXX – Norsk institusjon for naturforskning. «Vindkraft og reinsdyr.» (Rapport 1305/2017.) xxxxx://xxxxx.xxxx.xx/xxxx-xxxxx/xxxxxx/00000/0000000 (Hentet 13.04.2023).
Norges vassdrags- og energidirektorat. «Hva er detaljplan?» (01.03.2023) xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxx/xxxxxx/xxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx-xx-xxxxxx-xx- oppfoelging-av-energianlegg/hva-er-detaljplan/ (Hentet 29.03.2023) [NVE (2023)].
Norges vassdrags- og energidirektorat. «Iskast fra vindturbiner.» (28.11.2022). xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxx/xxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxx-xx-xxxxxxxxxx-xx- vindkraft-paa-land/iskast-fra-vindturbiner/ (Hentet 21.04.2023). [NVE (2022) II].
Norges vassdrags- og energidirektorat. «Klima.» (01.03.2022) xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxx/xxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxx-xx-xxxxxxxxxx-xx- vindkraft-paa-land/klima/ (Hentet 13.01.2023). [NVE (2022) I].
Norges vassdrags- og energidirektorat. (Rapport 3/2020) Konsesjonsprosessen for vindkraft på land. (2020) xxxxx://xxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxx/0000/xxxxxxx0000_00.xxx (Hentet 28.03.2023).
Norges vassdrags- og energidirektorat. Protokoll fra konsultasjon mellom Dorvvošnjárgga siida og NVE om mulige avbøtende tiltak til fordel for reindriften på Kvaløya. 03.08.2022.
Norges vassdrags- og energidirektorat. Protokoll fra konsultasjon mellom Jillen-Njaarke reinbeitedistrikt og NVE. 27.08.2019.
Norges vassdrags- og energidirektorat og Sametinget. Avtale om gjennomføring av konsulta- sjoner mellom Sametinget og NVE. 31.03.2009.
NSR. «500 dager med menneskerettighetsbrudd.» (23.02.2023) xxxxx://xxx.xx/xxx/000-xxxxx- med-menneskerettighetsbrudd/ (Hentet 03.03.2023).
Xxxxx, Xxxxxx. Same- og reindriftsrett. 1.utg., Oslo: Gyldendal, 2019.
Xxxxx, Xxxxxx. «SP artikkel 27 og norsk urfolksrett etter Fosen-dommen.» I Lov og rett vol. 61 (2022) s. 440–458. [Lest i Xxxxx.xx].
Xxxxx, Xxxxxx. «The Duty to Consult the Sámi in Norwegian Law.» I Lov og rett vol. 11 (2020), s. 233–255. [Lest i Xxxxx.xx].
Regjeringen v. Olje- og Energidepartementet. «Olje- og energiministerens innlegg på presse- møtet om Fosen-saken». (02.03.2023) xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xx/xxxxxxx/xxxxx-xxx- sametingspresidenten/id2965192/ (Hentet 02.03.2023). [OED (2023)].
Regjeringen v. Olje- og Energidepartementet. Vedtak i saken Xxxx Xxxxx Renewables – Kalv- vatnan vindkraftverk i Bindal og Namsskogan kommuner (11.11.2016) xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx/0xx000x0x0000x00x0x000xx000x00xx/xxxxxx- kalvvatnan.pdf (Hentet 09.02.2023). [OED (2016)].
Regjeringen v. Kommunal- og distriktsdepartementet. Konsultasjonsavtalen, prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. (11.05.2005) xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xx/xxxx/xxxxxx-xxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxx- for-konsultasjoner-mellom-sta/id450743/ (Hentet 16.01.2023).
Regjeringen v. Kommunal- og distriktsdepartementet og Olje- og energidepartementet. For- slag til endringer i energiloven og plan- og bygningsloven knyttet til vindkraft på land. (13.01.2023)
xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx/00000xxx000000xxx0000x0xx0000000/xxxxxxxxxxx t-forslag-til-endringer-i-energiloven-og-plan-og-bygningsloven.pdf (Hentet 20.01.2023). [Regjeringen v. KDD & OED (2023)].
Rombouts, Bas. The Evolution of Indigenous Peoples’ Consultation Rights Under the ILO and UN Regimes: A Comparative Assessment of Participation, Consultation, and Consent Norms Incorporated in ILO Convention No. 169 and the U.N. Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and Their Application by the Inter-American Court of Human Rights in the Saramaka and Sarayaku Judgments. Stanford Journal of International Law., 2017.
Xxxx, Xxxxxx & Xxxxxxxx, Xxxx. Innføring i folkerett. 5. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2018. [Lest i Xxxxxxxx.xx].
Sametingets høringssvar. «Sametingets uttalelse til forslag til endringer i energiloven og plan- og bygningsloven knyttet til vindkraft på land.» (21.02.2023) fi- le:///C:/Users/vier/Downloads/Sametingets%20uttalelse%20til%20forslag%20til%20endringe r%20i%20energiloven%20og%20plan-
%20og%20bygningsloven%20knyttet%20til%20vindkraft%20p%C3%A5%20land.pdf (Hen- tet 16.03.2023).
Sametingets høringssvar. «Uttalelse til høring av forslag om åpning av område for fornybar energi til havs og forslag til forskrift til havenergilova.» (22.10.2019) xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx/x000xx000x0x00x0000000x00000000x/xxxxxxxxxx- samediggi.pdf?uid=Sametinget_S%C3%A1mediggi (Hentet 10.02.2023).
Sametingets plenumsmøte. «Reindriftslovutvalgets forlag til endret reindriftslov.» (08.03.2023).xxxxx://xxxxxx.xxxxxx.xx/xxxxxxxxxx/xxxx/xxxxx/xxxxxxxxxx.xxxx?xxxxxxxxxxxxx
=2021084869&dokid=1168817&versjon=6&variant=P& (Hentet 29.03.2023).
Xxxxxxx, Xxxxxxx X. X.X International Convent on Civil and Political Rights – Xxxxx´s CCPR Commentary. 3.utg., N.P. Xxxxx, Publisher, 2019.
Xxxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxx. Samerett. 4. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2023. [Lest i Juri- xxxx.xx].
Xxxxx, Xxxxxx. «Rettsbundet forvaltning.» I Jussens Venner vol. 57. (2022) s. 442–475. [Lest i Xxxxx.xx].
Storebrand. «Sustainable Investment Review – Q2, 2022.» (2022) xxxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx-xxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxx- rapporter/_/attachment/inline/0719403e-0bc4-4a80-8cec- 64c7eef617b0:31631765a7108110851d1d51d150eb6012ff2d77/86147%20SAM%20Sustaina
ble%20Invesments%20Quarterly%20Report%20Q2-2022.pdf (Hentet 10.02.2023).
Xxxxxxxxx, Xxxxx. «Rett skal være rett 2: Samers menneskerettslige vern og Fosen-dommen.» I Rett skal være rett (2022). [Lest i Xxxxxxxx.xx].
Xxxx, Xxxx Q. «Rettsanvendelse i motvind – Endringer av eksisterende vindkraftkonsesjoner gjennom godkjenningsvedtak av detaljplan og miljø-, transport- og anleggsplan (MTA).» I MarIus no. 536 (2020).
Xxxxx, Xxxx Xxxxxxxx. «Plan- og bygningsloven: Kommentarutgave.» I Xxxxxxxx.xx (2023). (Hentet 20.03.2023).
Xxxxxxxx, Xxxxxxxxx X. «Læren om begrenset domstolskontroll.» I Ugyldighet i forvaltnings- retten., Xxxxxxxx, Xxxxxxxxx X. red., 1. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2019. [Lest i Juridi- xx.xx].
Xxxxxxxx, Xxxxxx. «Sondringen mellom nulliteter og angripelige vedtak.» I Ugyldighet i for- valtningsretten, Xxxxxxxx, Xxxxxxxxx X xxx., 1. utg., Oslo: Universitetsforlaget, 2019. [Lest i Xxxxxxxx.xx].
Xxxxxxxx, Xxxx. «Den rettslige betydningen av avgjørelser fra menneskerettslige konvensjons- organer.». I Lov og Rett vol. 51 (2012), s. 552-570. [Lest i Xxxxx.xx].
United Nations. «Secretary-General's video message on the launch of the third IPCC report.» (04.04.2022) xxxxx://xxx.xx.xxx/xx/xx/xxxxxxx/xx/xxxxxxxxx/0000-00-00/xxxxxxxxx-xxxxxxxx- video-message-the-launch-of-the-third-ipcc-report-scroll-down-for-languages (Hentet 13.01.2023).
United Nations Climate Change. «NDC Norway Second Update.» (03.11.2023) xxxxx://xxxxxx.xxx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/XXX/0000-00/XXX%00Xxxxxx_xxxxxx%00xxxxxx.xxx (Hentet 11.04.2023).