Avtalefrihet ved anskaffelser

Avtalefrihet ved anskaffelser

Om adgangen til å endre inngåtte kontrakter omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser

Kandidatnummer: 226

Leveringsfrist: 15.januar 2016

Antall ord: 38225

Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING 1

1.1 Tema 1

1.2 Rettskilder og metode 5

1.3 Den videre fremstilling 8

2 FORUTSETTE ENDRINGER 10

2.1 Innledning 10

2.2 Form- og innholdskrav 11

2.2.1 Innledning 11

2.2.2 Art og omfang 12

2.2.3 Vilkår for endringsmulighetenes anvendelse 16

2.3 Kvalitative begrensninger 28

2.3.1 Innledning 28

2.3.1 Endring av kontraktens overordnede karakter - generelt om vurderingen 29

2.3.2 Kvalitative begrensninger for endringsklausuler 33

2.4 Kvantitative begrensninger 35

2.5 Vurdering 36

3 UFORUTSETTE ENDRINGER 38

3.1 Innledning 38

3.2 Nødvendige tilleggsytelser 39

3.2.1 Innledning 39

3.2.2 Nødvendige suppleringer 40

3.2.3 Leverandørskifte ikke mulig av økonomiske og tekniske årsaker 43

3.2.4 Leverandørskifte forårsaker betydelige problemer eller vesentlig økning av omkostninger 45

3.2.5 Kumulative vilkår? 48

3.2.6 Kvalitative begrensninger 48

3.3 Uforutsette omstendigheter 49

3.3.1 Innledning 49

3.3.2 Omstendigheter en påpasselig oppdragsgiver ikke kunne forutse 50

3.3.3 Særlig om misligholdssituasjoner 57

3.3.4 Kvalitative begrensninger 60

3.3.5 Kvantitative begrensninger 60

3.4 Offentliggjøring 61

3.5 Vurdering 62

4 MINDRE ENDRINGER 63

4.1 Innledning 63

4.2 Verdigrensene 64

4.2.1 Kumulative vilkår 65

4.2.2 Overskridelse av verdigrensene 66

4.2.3 Hva utgjør én endring? 67

4.2.4 Selvstendig avtale? 68

4.3 Kvalitative begrensninger 68

4.3.1 Kvalitative begrensninger i direktivet 68

4.3.2 Standardenes endringsregler 70

4.4 Kvantitative begrensninger 71

4.4.1 Innledning 71

4.4.2 Økninger 71

4.4.3 Reduksjoner 73

4.4.4 Standardenes endringsregler 74

4.5 Særlig om prisendringer 75

4.6 Xxxx nødvendig å vurdere endringenes vesentlighet 77

4.7 Vurdering 78

5 IKKE-VESENTLIGE ENDRINGER 80

5.1 Innledning 80

5.2 Konkurransepåvirkende endringer 81

5.2.1 Innledning 81

5.2.2 Endringen ville gitt adgang til andre tilbydere 83

5.2.3 Endringen ville tiltrukket seg ytterligere tilbydere 85

5.2.4 Endringen ville gjort det mulig å akseptere et annet tilbud 86

5.3 Endring av kontraktens økonomiske balanse 88

5.4 Betydelig utvidelse 92

5.5 Betydningen av andre momenter 97

5.6 Vurdering 98

6 AVSLUTNING 99

KILDER 101

Internasjonale kilder 101

Konvensjoner 101

Direktiver og forordninger 101

Internasjonal rettspraksis 101

Dokumenter fra Kommisjonen, Rådet og EU-parlamentet 103

Norske kilder 103

Lover og forskrifter 103

Forarbeider 103

Standardkontrakter 104

Rettspraksis 104

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) 104

Utenlandske kilder 105

Utenlandske lover 105

Utenlandske forarbeider 105

Utenlandske standardkontrakter 105

Utenlandske avgjørelser 105

Litteratur 106

Andre kilder 110

1 Innledning

1.1 Tema

I kontraktsretten er to grunnleggende prinsipper bestemmende for kontraktgjennomføringen. Dette er prinsippet om at avtaler skal holdes, og prinsippet om avtalefrihet. Prinsippet om at avtaler skal holdes innebærer at kontrakter skal gjennomføres etter sitt innhold. Prinsippet om avtalefrihet medfører at partene, der det dreier seg om inngåtte kontrakter, til enhver tid fritt kan bestemme hva kontrakten heretter skal gå ut på.

Private parter antas å være rasjonelle aktører som handler i egeninteresse. Dette gir grunnlag for en presumsjon for at avtalefriheten leder til optimale løsninger som begge parter er tjent med. Avtalefriheten gir også mulighet til å foreta kontraktendringer underveis i kontraktforlø- pet. Denne muligheten til å tilpasse kontrakten endrede omstendigheter og behov, sikrer at også kontraktens endelige resultat blir optimalt.

Siden offentlige aktører ikke bruker «egne», men «våre» (skattebetalernes) penger, mangler disse insentivene til å handle forretningsmessig fornuftig. Dermed forsvinner noe av grunnla- get for presumsjonen for at avtalefrihet leder til optimale løsninger.1

EØS-avtalen forplikter offentlige myndigheter til å sørge for at det ikke finnes hindre for fri flyt av varer og tjenester. Dette krever likebehandling av aktører og gjennomsiktighet i an- skaffelsesprosedyrene. Det offentliges skjønnsutøvelse i forbindelse med anskaffelser utgjør en risiko for at disse kravene ikke blir fulgt.

Dette er noe av bakgrunnen for at offentlige aktørers avtalefrihet ved anskaffelser begrenses. 2 Avtalefriheten er for det første begrenset når det gjelder valg av kontraktspart. Reglene for offentlige anskaffelser krever at oppdrag og anskaffelser konkurranseutsettes. Vinneren av konkurransen er den som krever lavest vederlag, eller, der dette er tildelingskriteriet, den som gir det tilbudet som er mest økonomisk fordelaktig.3 Disse reglene ville vært uten innhold hvis den endelige kontraktoppfyllelsen ikke samsvarte med det som ble forutsatt under konkurran- sen. Avtalefriheten må derfor begrenses når det gjelder mulighet til å endre kontrakten etter tildeling.

Også for offentlige oppdragsgivere kan det være nødvendig å tilpasse kontrakten til endrede omstendigheter og behov. Endringsadgangen kan derfor ikke være helt avskåret. Den må være vid nok til å håndtere behovet for endring, men begrenset slik at anskaffelsesreglenes formål opprettholdes.

1 Se NOU 2014:4 s. 65

2 Se også Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2013) s. 51-52

3 Dirketiv 2014/24/EU artikkel 67

Ved grensedragningen for tillatte endringer gjør flere kryssende hensyn seg gjeldende. På den ene siden står hensynene til kontraktspartene, på den andre anskaffelsesrettslige hensyn på nasjonalt og EØS-rettslig plan.

Fra et nasjonalt perspektiv skal regelverket skape tillit til at offentlige anskaffelser er basert på legitime hensyn og vurderinger, og sikre effektiv bruk av offentlige midler.4 Siden oppdrags- giver foretar anskaffelsen for å dekke et behov, tilsier hensiktsmessig bruk av samfunnets ressurser at kontrakten kan tilpasses endrede omstendigheter, slik at anskaffelsen oppnår sitt formål.5 Som Sandvik påpeker: «Er arbeidet ennå ikke utført, vil det fortone seg som betenke- lig å holde fast ved en utjenlig utførelse med de langvarige ulemper dette vil medføre».6 Av hensyn til øvrige tilbydere bør endringsadgangen likevel reguleres slik at det ikke er rom for vilkårlig forskjellsbehandling, noe som ville svekket tilliten til det offentlige.

Fra et EØS-perspektiv er det fremste hensynet å fremme fri flyt av varer og tjenester. Dette hensynet ivaretas gjennom kravene om konkurranseutsetting og likebehandling av økonomis- ke aktører. For å sikre disse kravene skal prosedyrene være gjennomsiktige slik at det er mu- lig å etterprøve om anskaffelsen er foretatt på rettmessig vis.7 Hensynene til fri flyt tilsier at endringer begrenses av to grunner. For det første vil endringer i form av tilleggsytelser for- hindre at varer og tjenester legges ut på markedet. Dette hindrer fri vare- og tjenesteutveks- ling. For det andre kan endringer virke konkurransevridende ved at den som har vunnet kon- trakten får utføre oppdraget på bedre vilkår enn konkurranseresultatet tilsa.

Fra et EØS-rettslig synspunkt kan endringer i enkelte tilfelle også stride med statsstøtteregle- ne, typisk der vederlaget som betales overstiger markedsverdien på oppdraget.8 En nærmere behandling av disse reglene vil sprenge avhandlingens rammer. Jeg går derfor ikke grundigere inn på denne problematikken.

Avveiningen mellom disse hensynene er bakgrunnen for den såkalte læren om vesentlige end- ringer. Læren er utviklet i EU-domstolens praksis, og er presisert i en avgjørelse som gjerne omtales som «pressetext».9 Bakgrunnen for saken var en kontrakt inngått mellom Østerrikske myndigheter og Austria Presse Agentur (APA) om nyhetsagenturtjenester.

Kontrakten ble endret ved flere tilfeller. Noen av kontraktytelsene ble overdratt til et datter- selskap. I forbindelse med innføringen av Euro ble valutaen endret og prisen oppjustert i hen-

4 Anskaffelsesloven § 1 5 Poulsen, (2012) s. 170 6 Sandvik, (1977) s. 122

7 Direktiv 2014/24/EU fortalens avsnitt 1

8 Arrowsmith, (2014) s. 579

9 C-454/06 "pressetext"

hold til en prisindeks. Til slutt ble det tatt inn et avkall på oppsigelse og rabattene ble økt fra 15 % til 25 %.

Etter at Østerrikske myndigheter i 2004 avslo et tilbud fra pressetext om nyhetsagenturytelser, fremmet pressetext sak med påstand om at endringene av kontrakten innebar de facto inngåel- ser av nye avtaler. I den forbindelse anmodet den østerrikske domstol EU-domstolen om å ta stilling til under hvilke omstendigheter endringer av et eksisterende kontraktsforhold anses for å utgjøre ny kontraktinngåelse.

EU-domstolen påpekte i avsnitt 31-32 at hovedformålet til reglene om offentlige anskaffelser av tjenesteytelser er å sikre fri bevegelighet for tjenester og hindre konkurransevridning i medlemsstatene. For å fremme disse formålene anvendes prinsippet om forbud mot for- skjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, samt likebehandlingsprinsippet og det medføl- gende kravet til gjennomsiktighet.

I avgjørelsens avsnitt 34 angir domstolen det overordnede vurderingstemaet for endringer i kontrakter som omfattes av regelverket om offentlige anskaffelser. EU-domstolen uttaler at endring av bestemmelser i kontraktens løpetid anses som inngåelse av ny kontrakt når be- stemmelsene er «afgørende forskellige» sammenlignet med de opprinnelige bestemmelsene, og dette viser partenes intensjon om å reforhandle avtalens grunnleggende elementer.

I avsnitt 35-37 ble det uttalt at endringer kunne være vesentlige hvis de:

- innfører vilkår som ville tillatt andre enn de eksisterende tilbydere å delta, eller gjort det mulig å akseptere et annet tilbud enn det valgte, om endringen hadde vært med i den opprinnelige anbudsprosessen

- I betydelig omfang utvider avtalen til å omfatte tjenesteytelser, som ikke opprinnelig var fastsatt i denne

- Endrer avtalens økonomiske balanse til fordel for tilbyderen på en måte som ikke var fastsatt i de opprinnelige anbudsvilkår

EU-domstolen fant at ingen av de endringene som var foretatt, var vesentlige.

EU-domstolens praksis gir anvisning til en helhetsvurdering av hvorvidt en endring er vesent- lig. Sentralt i vurderingen er «pressetext»-momentene gjengitt over. I tillegg er det antatt at det skal mer til for å anse en endring som vesentlig hvis endringsmuligheten fremgår av kon- kurransegrunnlaget, og der endringsbehovet oppstår på grunn av uforutsette omstendigheter. 10

10 Arrowsmith, (2014) s. 579-580

Endringsadgangen er nå direktivfestet i artikkel 72 i direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF.

Reguleringen fremstår som en kodifisering og presisering av den ulovfestede vesentlighets- vurderingen. Dette fremgår av direktivets fortale avsnitt 107. Her påpekes at det er nødvendig å presisere vilkårene for når endringer av inngåtte kontrakter krever ny anbudskonkurranse. Presiseringen skal gjøres «under hensyntagen til EU-domstolens relevante retspraksis».

Direktivets oppbygging medfører at fremgangsmåten ved vurderingen av om en endring er tillatt blir ganske annerledes enn under den ulovfestede vesentlighetsvurderingen. Fortalens avsnitt 107 må likevel forstås slik at direktivreguleringen ikke endrer normen for når en end- ring krever ny anbudsrunde.

Direktivets artikkel 72 nr. 1 angir vilkår for at endringer kan foretas uten ny anbudsrunde. Vilkårene kjennes igjen fra den ulovfestede læren. Bokstav a gir adgang til å foreta slike end- ringer som følger av endringsklausuler. Bokstav b gir adgang til å foreta nødvendige tilleggs- ytelser, og c gir adgang til endringer på bakgrunn av uforutsette omstendigheter. Bokstav d regulerer endring av kontraktspart. Av plasshensyn behandler jeg ikke denne type endringer. Bokstav e gir adgang til å foreta endringer som ikke er vesentlige. Vesentlighetsvurderingen etter artikkel 72 nr. 4 er basert på «pressetext»-momentene. Artikkel 72 nr. 2 bestemmer at endringer som faller under nærmere angitte verdigrenser kan foretas uten at det er nødvendig å vurdere om de er vesentlige. Artikkel 72 nr. 2, som jeg omtaler som regelen om mindre end- ringer, må ikke forveksles med ikke-vesentlige endringer. Artikkel 72 nr. 2 er en «de- minimis-regel», som har bakgrunn i at endringer som faller inn under regelen presumtivt ikke virker konkurransevridende. Det er dermed ikke nødvendig å foreta noen nærmere vurdering av om disse tillates. Ikke-vesentlige endringer er endringer som etter vesentlighetsvurderingen ikke blir ansett som vesentlige. Mindre endringer etter artikkel 72 nr. 2 er neppe vesentlige etter vesentlighetsvurderingen. Det er likevel ikke automatikk i at endringer som overstiger verdigrensene er vesentlige.

Det følger av artikkel 72 nr. 5 at det må gjennomføres ny konkurranse for endringer artikkelen ikke gir adgang til. Dette innebærer at foretatte endringer som direktivbestemmelsen ikke til- later, utgjør ulovlige direkteanskaffelser. Med den nye sanksjonen «uten virkning» som følger av artikkel 2d i direktiv 2007/66/EF (håndhevelsesdirektivet), kan ulovlige direkteanskaffelser få store konsekvenser. Direktivbestemmelsen åpner for at ulovlige direkteanskaffelser blir kjent uten virkning. Virkningen kan også gis tilbakevirkende kraft slik at allerede leverte ytel- ser må restitueres. For offentlige oppdragsgivere er det derfor avgjørende å kunne forutse hvilke endringer som kan foretas innenfor regelverket.

Siktemålet med avhandlingen er å drøfte hvilke endringer den nye direktivreguleringen tilla- ter. Drøftelsene vil bli gjort gjennom bruk av eksempler og problemstillinger knyttet til byg- ge- og anleggskontrakter. Arbeidene disse kontraktene regulerer er ofte langvarige og kompli- serte.11 Som påpekt av Xxxxxxx tar «selv det enkleste bolighus […] gjerne ½-1 år å bygge. Ved større byggverk og ved veianlegg, kraftanlegg o.l., er det intet særsyn at byggetiden kommer opp i 3-5 år. Det er klart at det byr på store problemer å vurdere utviklingen over en så lang periode inn i fremtiden».12 Dette fører til et utpreget behov for å kunne foreta endring- er underveis i kontraktgjennomføringen. Standardkontraktene som bygge- og anleggsoppdrag gjerne reguleres av, inneholder derfor endringssystemer som skal ivareta dette behovet for fleksibilitet i prosjektstyringen. Behovet for fleksibilitet kan også ivaretas ved rene endrings- avtaler mellom oppdragsgiver og leverandør.

Det foreligger ikke mye praksis i tilknytning til problemstillingen. Temaet er ikke lite aktuelt av den grunn. Omfanget av praksis er påvirket av at det gjerne både er i oppdragsgivers og valgt tilbyders interesse å foreta endringene. Siden det er snakk om endringer i kontraktgjen- nomføringsfasen er det få tredjeparter som har ressurser og mulighet til å kontrollere at regel- verket blir fulgt. Det er rimelig å anta at dette har betydning for antallet overtredelser som oppdages, og dermed også for antallet som klages inn.

1.2 Rettskilder og metode

Reglene om de fire friheter finnes i Traktaten om den europeiske unions virkemåte (TEUV). Traktaten regulerer ikke anskaffelsesspørsmål spesielt, men reglene om fritt varebytte i artik- kel 34 og fri utveksling av tjenester i artikkel 56 får anvendelse på offentlige anskaffelser.13 EØS-avtalen inneholder tilsvarende bestemmelser. For at disse reglene skal komme til anven- delse må det foreligge et grenseoverskridende element.

Direktiv 2014/24/EU ble vedtatt februar 2014. Gjennomføringsfristen i EU er 18. april 2016. Direktivet anses som EØS-relevant, men er ikke i skrivende stund vedtatt innlemmet i EØS- avtalen. Det er forventet at reglene gjennomføres i Norge ved ny anskaffelseslov og tilhøren- de forskrift i løpet av våren 2016. Direktivet får anvendelse på offentlige kjøp av varer og tjenester over en angitt terskelverdi. Det er ikke et krav om grenseoverskridende element for at disse reglene kommer til anvendelse.14

Praksis fra EU-domstolen er en sentral rettskilde ved tolkningen av traktaten og direktivet. At det foreligger begrensninger på endringsadgangen ble først fastslått av EU-domstolen i «Ren-

11 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 21 og Xxxx, (2012) s. 824

12 Sandvik, (1966) s. 85

13 Se til illustrasjon C-425/14 "Impresa Edilux Srl" avsnitt 21

14 Direktiv 2014/24/EU artiklene 1 og 2

nes» fra 2000.15 En nærmere angivelse og presisering av vurderingstemaet ble gitt i «presse- text» i 2008.16 Som nevnt er avgjørelsen retningsgivende for «læren om vesentlige endring- er».17 Etter direktivets fortale samsvarer direktivreguleringen i artikkel 72 i stor grad med denne ulovfestede læren.18 Praksis og teori knyttet til den ulovfestede læren har derfor argu- mentasjonsverdi selv om kildene er eldre enn direktivbestemmelsen.

Utgangspunktet for arbeidet med artikkel 72 var Kommisjonens forslag av 2011 til nytt direk- tiv.19 I forbindelse med Rådets arbeid med Kommisjonens direktivforslag utarbeidet Kommi- sjonen kommentarer til forslagets bestemmelser. Disse kommentarene ble sendt til Rådets arbeidsgruppe for offentlige anskaffelser som grunnlag for deres arbeid med direktivet.20 Da det ikke ble enighet om bestemmelsens innhold ble det våren 2013 avholdt såkalte trilogfor- handlinger mellom Kommisjonen, Rådet og EU-parlamentet.21 Disse forhandlingene er ufor- melle og dokumenteres ikke.22 Etter forhandlingene var artikkel 72 endret sammenlignet med Kommisjonens forslag. Dette får betydning for bruken av bestemmelsens forarbeider.

EU-domstolen har tradisjonelt ikke lagt særlig vekt på forarbeider ved tolkingen av direktiver. Bruken av forarbeider som rettskilde har imidlertid økt i senere tid.23 Særlig to nyere saker illustrerer dette.

Sak C-628/13 «Lafonta» gjaldt forståelsen av vilkåret om «presise opplysninger» i direktiv 2003/124/EF om innsidehandel og markedsmanipulering. Spørsmålet var om det kreves at man må kunne fastslå at en opplysning vil påvirke kursen i en bestemt retning for at det skal være snakk om «presise opplysninger». EU-domstolen viser til direktivets forarbeider og be- merker at et slikt krav ble slettet under arbeidet med direktivet. 24 Dette begrunnet at vilkåret om «presise opplysninger» ikke kunne forstås slik at det skal kunne fastslås at opplysningen vil påvirke kursen i en bestemt retning.

Sak C-461/13 gjaldt forståelsen av begrepet «forringelse af tilstanden» i direktiv 2000/60/EF om fastsettelse av rammer for fellesskapets vannpolitikk. Også her ser EU-domstolen til ut-

15 C-337/98 "Rennes"

16 C-454/06 "pressetext"

17 Dragsten, (2013) s. 737

18 Xxxxxx og Xxxxxxx, (2015) s. 351

19 KOM(2011) 896 endelig

20 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012

21 Se nederst på nettsiden til Hamer (2014) og pressemelding på nettsiden til Government of Ireland (2013)

22 Om trilogforhandlinger se Xxxxx og De Búrca, (2015) s. 131-132

23 Se blant annet C-477/13 "Bayerischen Architektenkammer" avsnitt 33, C-628/13 "Lafonta" avsnitt 37 og C- 461/13 "Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV" avsnitt 40. Dette er også påpekt av Xxxxxxx og Xxxxxxx, (2015) s. 37

24 C-628/13 "Lafonta" avsnitt 37

viklingen i forarbeidene. Domstolen viser til at den første versjonen av bestemmelsen kunne forstås slik at vannforekomster med bedre tilstand enn «god tilstand» kunne forringes til den- ne kategorien. En endring initiert av EU-parlamentet gjorde det imidlertid mulig å skille mel- lom plikten til å oppnå «god tilstand» og plikten til å hindre forringelse.25 Domstolen bruker dette til å fastslå at direktivet pålegger både en forebyggelses- og en forbedringsplikt.

I begge sakene benytter EU-domstolen utviklingen i bestemmelsenes tilblivelse for å begrun- ne at innholdet ikke kan forstås som i det opprinnelige forslaget.

Xxxxxx er av den oppfatning at den «almindelige antagelse [om] at forarbejder ikke tillægges vægt ved EU-domstolens fortolkning af EU-regler […] ikke længere er korrekt»26Med ek- sempler fra EU-domstolens praksis viser han at Kommisjonens forslag til bestemmelser og arbeidsgruppers dokumenter, skriftlige bemerkninger fra Europaparlamentet og dets fagutvalg og Rådets reaksjoner har spilt en betydelig rolle i EU-domstolens nyere avgjørelser.27

Direktivets fortale kan også ha en viss betydning. Domstolen har imidlertid understreket at denne ikke er rettslig bindende.28

Selv om det knytter seg usikkerhet til vekten av disse kildene, er det som fremhevet av Xxxx- xxx «liten grunn til å vektlegge [disse trekkene ved EU-domstolens rettskildebruk] i en rettsvi- tenskapelig avhandling når det knytter seg liten eller ingen rettspraksis til de bestemmelser som behandles».29 På grunn av direktivbestemmelsens tilblivelse, og at den er helt ny, er rettspraksis tilknyttet bestemmelsen fraværende. Forarbeider og relevante deler av fortalen vil derfor bli brukt for å belyse innholdet av bestemmelsen, tross begrenset vekt og veiledning.

De norske anskaffelsesreglene gjennomfører EØS-reglene for anskaffelser som overstiger terskelverdiene i direktivet. I tillegg inneholder det norske regelverket nasjonale regler som gjelder for anskaffelser med lavere verdi enn EU-tersklene. Dette gjøres i lov og forskrift om offentlige anskaffelser (LOA og FOA). Siden reglene om endringsadgangen bygger på ulov- festet rett, og først ble regulert i det nye direktivet, regulerer hverken LOA eller FOA dette spørsmålet. Forslag til nytt norsk anskaffelsesregelverk, som blant annet skal gjennomføre det nye anskaffelsesdirektivet, ble fremlagt av Nærings- og fiskeridepartementet 17. mars 2015. Dette forslaget inneholder også regler om adgangen til å endre inngåtte kontrakter.

25 C-461/13 "Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV" avsnitt 40

26 Fenger, (2014) s. 293

27 Fenger, (2014) s. 294-296

28 C-7/11 "Caronna" avsnitt 40

29 Xxxxxxx, (1996) side 31

Etter presumsjonsprinsippet skal bestemmelser gitt av norske myndigheter tolkes slik at de reglene de gir grunnlag for samsvarer med våre folkerettslige forpliktelser.30 I henhold til EØS-avtalen plikter Norge å ta nødvendige skritt for å sikre at relevante rettsakter fra EU blir gjennomført i norsk rett.31 Dette, og det at de norske reglene i skrivende stund ikke er vedtatt, er grunnen til at avhandlingen retter fokuset mot direktivbestemmelsen.

Det finnes ikke norsk domstolpraksis om problemstillingen. Det foreligger en del avgjørelser fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). Nemndas uttalelser er bare rådgivende og den rettskildemessige vekten er begrenset til argumentasjonsverdien. Likevel må det tas i betraktning at KOFA behandler et stort antall saker hvert år og har, i mangel av annen praksis, hatt en sentral rolle i rettsutviklingen.32 Avgjørelser fra KOFA har likevel begrenset betydning for forståelsen av direktivet. Siden direktivbestemmelsen bygger på den ulovfestede læren vil imidlertid KOFA-avgjørelser som antas å samsvare med EU-domstolens praksis kunne belyse innholdet i direktivbestemmelsen. KOFA-avgjørelser hvor denne antagelsen ikke slår til, er begrenset til å fungere som eksempel på faktiske situasjoner som kan oppstå. Avgjørende i denne sammenheng vil være om saken omhandler en anskaffelse som overstiger EU- terskelverdiene, og om KOFA benytter uttalelser fra EU-domstolen som rettslig grunnlag. Med samme begrunnelse som for EU-rettslige forarbeider, vil jeg benytte KOFA-praksis for å demonstrere hvordan endringsreglene er forstått i praksis.

Praksis fra danske Klagenævnet for Udbud vil bli noe brukt i avhandlingen. Disse vil ha be- tydning i kraft av sin argumentasjonsverdi. Det finnes også norske dommer hvor de blir ansett som relevante i seg selv.33

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har gitt ut en veileder for offentlige an- skaffelser. Dette har også den danske Konkurrence- og forbrugerstyrelsen gjort. Der disse inneholder uttalelser av relevans for forståelsen av direktivbestemmelsen vil disse bli brukt. Vekten av disse er begrenset til argumentasjonsverdien.

1.3 Den videre fremstilling

Artikkel 72 er delt inn i ulike bestemmelser som hver for seg gir adgang til å foreta endringer. Det følger av artikkelens nr. 1 og nr. 5 at endringer må falle inn under en av disse bestemmel- sene for å være tillatt. Fremstillingen følger strukturen i artikkel 72. Tilnærmingen er valgt

30 Nærmere om presumsjonsprinsippets innhold og betydning, se Arnesen og Xxxxxxx, (2015) s. 20

31 EØS-avtalen artikkel 102 og 104

32 Dragsten, (2013) s. 54

33 Se Rt. 2008 s. 1705 avsnitt 35 hvor Klagenævnet nevnes som en relevant rettskilde. Se også LB-2008- 135286 om Klagenævnes relevans. I LB-2013-75034 fikk svensk underrettspraksis betydning for norsk kon- kurranserett på grunn av EU-rettens stilling på rettsområdet. Det må antas at det samme er tilfelle for anskaf- felsesretten.

fordi samspillet mellom de ulike endringsgrunnlagene da kommer rimelig klart frem. Frem- stillingens rekkefølge følger også en praktisk tilnærming til endringsproblematikken.

Når oppdragsgiver skal vurdere om det er adgang til å foreta en endring, er det nærliggende å starte med å se om kontraktsforholdet åpner for endringen. Krav til endringsklausuler regule- res i artikkel 72 nr. 1 bokstav a. Spørsmål som reiser seg er hva som kreves av innhold i disse klausulene, og endringenes materielle yttergrenser. Dette behandles i kapittel 2. Siden dette er endringer oppdragsgiver må forutse i forkant av anbudsfasen omtaler jeg dette som forutsette endringer.

Foreligger ikke endringsklausuler som åpner for endringen, er det mest praktisk å undersøke om endringen faller inn under det jeg omtaler som uforutsette endringer. Slike endringer gir artikkel 72 nr. 1 bokstavene b og c en relativt vid adgang til å foreta. Dette behandler jeg i kapittel 3. Bokstav b gir anledning til å foreta nødvendige suppleringer når bytte av leveran- dør medfører visse utfordringer, og bokstav c åpner for endringer på bakgrunn av omstendig- heter en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse. Disse reglene drøftes i henholdsvis punkt

3.2 og 3.3. Sentrale spørsmål er hvor tålegrensen for leverandørbytte ligger, og hva en aktsom oppdragsgiver kan ventes å forutse. Bestemmelsene som behandles i kapittel 2 og 3 må antas å bli praktisk viktige. Som vi skal se er reguleringene egnet til å gi oppdragsgiver nødvendig fleksibilitet, uten at dette går på bekostning av de motstående hensyn. Endringer oppdragsgi- ver forventes å forutse kan inntas i endringsklausuler. Samtidig foreligger en vid adgang til å tilpasse kontrakten uforutsette omstendigheter. Et viktig spørsmål blir dermed hva det er rime- lig å forvente at oppdragsgiver forutser.

En annen praktisk viktig bestemmelse er artikkel 72 nr. 2 som gir oppdragsgiver anledning til å foreta mindre og mer hverdagslige endringer uten å foreta nærmere vurderinger. Dette gjel- der endringer som faller under angitte verdigrenser. Spørsmål knyttet til disse verdigrensene behandles i kapittel 4.

I alle tilfeller gir artikkel 72 nr. 1 bokstav e adgang til å foreta endringer som ikke er vesentli- ge. Denne regelen tar jeg for meg i kapittel 5. Ikke-vesentlige endringer må ikke forveksles med «mindre endringer» i kapittel 4. Regelen som er omhandlet i kapittel 4 gjelder endringer som tillates uten noen nærmere vurdering. Kapittel 5 dreier seg om hva som gjenstår av den ulovfestede vesentlighetsvurderingen i direktivets nyregulering. I kapittel 6 rundes avhand- lingen av.

2 Forutsette endringer

2.1 Innledning

Direktivets fortale påpeker i avsnitt 111 at oppdragsgiver bør ha anledning til å gi seg selv fleksibilitet i kontraktgjennomførelsen. Direktivets artikkel 72 nr. 1 bokstav a åpner derfor for å foreta endringer i henhold til endringsklausuler inntatt i anbudsdokumentene. Når end- ringsmuligheten fremgår av anbudsdokumentene skapes forutberegnelighet for tilbyderne. Tilbyderne har da like muligheter til å ta potensielle endringer i betraktning når de utformer tilbudene sine.34 Kravet til likebehandling blir dermed ivaretatt og risikoen for diskriminering på tvers av landegrensene reduseres. Xxxxxxxxx som foretas i henhold til kjente endringsbe- stemmelser er derfor mindre problematiske sett fra et anskaffelsesperspektiv.

EU-domstolen har også gitt uttrykk for at det er en videre endringsadgang når endringsmulig- heten fremgår av endringsklausuler. Sak C-496/99 «Succhi di Frutta» gjaldt et vedtak fra Kommisjonen om at det skulle leveres visse landbruksvarer til Georgia, Armenia, Aserbajd- sjan, Kirgisistan og Tadsjikistan. Leverandørene skulle velges på bakgrunn av lisitasjon (an- bud). I lisitasjonskunngjøringen var det opplyst at betaling for leveransene skulle skje i form av epler fra EUs intervensjonslagre. Etter at leverandøren var valgt og avtale inngått, viste det seg at lagrene ikke inneholdt nok epler. Kommisjonen besluttet derfor at betalingen i stedet skulle skje i form av fersken. På bakgrunn av dette gikk CAS Succhi di Frutta til sak mot Kommisjonen. CAS Succhi de Frutta anførte blant annet at endringen var i strid med likebe- handlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet. EU-domstolen gir i avgjørelsen uttrykk for at endringen kunne gjennomføres hvis muligheten fremgikk av anbudsdokumentene.

Begrunnelsen for å tillate endringer når endringsmuligheten fremgår av anbudsdokumentene, forutsetter at endringsklausulenes utforming oppfyller visse krav. Dette kommer blant annet frem i Sak C-340/02 «Kommisjonen mot Frankrike». Saken omhandlet rehabilitering av et renseanlegg i Chauvinière. Prosjektet var planlagt i flere faser. Første fase innebar undersø- kelse av muligheten for å få renseanlegget til å oppfylle de europeiske miljønormer. Andre fase innebar å yte bistand i forbindelse med utarbeidelse av anbudsgrunnlag, konsekvensun- dersøkelse og vurdering av tilbydere. Tredje fase var utforming og utførelse av arbeidet.35 I kunngjøringen knyttet til den første fasen av prosjektet var det opplyst at vinneren kunne an- modes om å bistå i forbindelse med prosjektets fase to, noe som også ble gjort. Frankrike gjorde gjeldende at tildelingen av fase 2 til vinner av fase 1 var tillatt så lenge muligheten fremgikk av anbudsdokumentene til fase 1. Til dette uttalte EU-domstolen at «den blotte mu- lighed for» at kontrakten for fase 2 kunne tildeles på grunnlag av kriterier som følger av an-

34 Dette fremheves som noe av innholdet i kravet til likebehandling i C-496/99 "Succhi di Frutta" avsnitt 110. Se også Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2013) s. 58

35 C-340/02 "Kommisjonen v Frankrike" avsnitt 8

budsdokumentene til fase 1, ikke kunne sidestilles med inngåelse av kontrakt i henhold til anskaffelsesreglene.36

Fortalens avsnitt 111 presiserer at slike klausuler «ikke må give [oppdragsgiver] ubegrænset spillerum». Av denne grunn må direktivet angi «i hvilken udstrækning der kan gives mulig- hed for ændringer i den oprindelige kontrakt.» Disse grensene er fastsatt i direktivets artikkel 72 nr. 1 bokstav a. Begrensningene er gitt i form av krav til innhold og utforming av end- ringsklausulene, og setter materielle grenser for hva endringene kan gå ut på.

2.2 Form- og innholdskrav

2.2.1 Innledning

Artikkel 72 nr. 1 bokstav a åpner for å foreta endringer hvis disse er fastsatt i «de oprindelige udbudsdokumenter» i «klare, præcise og entydige» endringsbestemmelser. EU-domstolen har stilt tilsvarende krav til endringsbestemmelser. I sak C-496/99 «Succhi di Frutta» uttaler EU- domstolen at kravet til gjennomsiktighet innebærer at «alle betingelser og bestemmelser i for- bindelse med tildelingsproceduren skal formuleres klart, præcist og utvetydigt i licitasjonsbe- kendtgørelsen eller i kontraktmaterialet». Dette må også gjelde opplysninger om eventuelle endringsmuligheter.37 Formålet med kravet er at det skal være mulig for «sædvanligt påpasse- lige bydende at forstå deres nøjagtige rækkevidde og fortolke dem på samme måde».38

I teorien er det antatt at dette ulovfestede kravet til klare, presise og utvetydige formuleringer innebærer at endringsbestemmelsen må inneholde når og hvordan en endring kan finne sted. I tillegg må endringsbestemmelsene være utformet på en slik måte at forhandlingsbehovet re- duseres. Man kan se det slik at endringer som blir foretatt i henhold til bestemmelser som oppfyller disse kravene, ikke er en endring av kontrakten, men en endring i henhold til kon- trakten.39

Artikkel 72 nr. 1 bokstav a bestemmer at endringsklausuler må fastsette «omfanget og arten av eventuelle ændringer eller ændringsmuligheter samt betingelserne for deres andvendelse.» Sett i lys av «klarhetskravet» må dette fremgå på en slik måte at alminnelig oppegående tilby- dere kan forstå klausulenes nøyaktige rekkevidde og tolke innholdet på samme måte.

Kravet innebærer at oppdragsgiver ikke kan gi seg selv fritt spillerom ved å innta helt åpne endringsbestemmelser i anbudsdokumentene.

36 C-340/02 "Kommisjonen v Frankrike" avsnitt 33-36

37 Se Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2013) s. 58

38 C-496/99 "Succhi di Frutta" avsnitt 111

39 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 221

2.2.2 Art og omfang

2.2.2.1 Art

Endringsbestemmelsen må angi arten og omfanget av potensielle endringer. Kravet om angi- velse av endringens art innebærer at klausulene må inneholde hva eventuelle endringer kan bestå i. Dette kan være tilleggsytelser av typen «mer av det samme», at utførelsen eller krav til kvalitet endres, at prisen justeres, at tidsfristene flyttes eller endring av andre kontraktsvil- kår om for eksempel risikofordeling eller krav til finansiering. Art og omfang må angis på en slik måte at normalt oppegående tilbydere vil tolke angivelsen på samme måte, og dermed oppnå lik forståelse av hva endringen nøyaktig kan gå ut på.

Kvantitative endringer av ytelsen, altså bestilling av tilleggsytelser av samme art som anskaf- felsen består i, kan blant annet gjøres som opsjoner. Både det gamle og nye direktivet åpner for bruk av opsjoner. Dette kommer til syne ved at begge direktivene fastsetter at man skal ta med eventuelle opsjoner i beregningen av anskaffelsens verdi.40 Opsjoner nevnes også i 2014- direktivets fortale avsnitt 111.

En opsjon er en rett til tilleggsytelser på vilkår som er fastsatt i forbindelse med anbudsprose- dyren. Leverandøren har en tilsvarende plikt til å selge på de fastsatte vilkår.41 Oppdragsgiver har anledning til å vektlegge prisene på eventuelle opsjoner i evalueringen av tilbud. Dette innebærer at oppdragsgiver ikke plikter å vektlegge opsjonsprisen i evalueringen hvis han vurderer det som usikkert hvorvidt opsjonen vil utløses. Hvis det er relativt klart at oppdrags- giver ikke vil benytte seg av opsjonen, vil en slik plikt medføre at oppdragsgiver må vektleg- ge moment som er irrelevante for anskaffelsen. I denne vurderingen er oppdragsgiver gitt et vidt skjønn.42 I de tilfeller konkurransegrunnlagets utforming gir grunn til å anta at opsjons- priser vil bli tillagt vekt, tilsier likevel kravet til forutberegnelighet og likebehandling at det foreligger en plikt til å vektlegge opsjonsprisene.43

For at oppdragsgiver skal ha anledning til å vektlegge opsjonene, må tilbyderne prise disse i sine tilbud. Dette forutsetter at opsjonen er beskrevet i slik detaljgrad at tilbyderne har nok informasjon til å prissette den. Så lenge arbeider som følger av opsjonen er beskrevet slik at tilbyder er i stand til å prise arbeidet, og opsjonene er priset i de innkomne tilbud, må dette sies å oppfylle kravene direktivet stiller til angivelse av art, omfang og vilkår (mer om de to siste kravene nedenfor).

40 Se Dirketiv 2004/18/EF artikkel 9 første ledd og Direktiv 2014/24/EU artikkel 5 første ledd

41 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 224. Dette gjelder også i entreprisesammenheng, se Nordtvedt mfl., (2013) s. 450

42 2009/220 "NOVA"

43 Se for eksempel 2005/308 "Agder Naturmuseum v/ Kristiansand kommune"

I slike tilfeller fremgår det konkrete endringsarbeidet av anbudsdokumentene. Siden prisen er fastsatt på forhånd er det ikke anledning til å forhandle om denne i ettertid. I de tilfeller opp- dragsgiver har vektlagt opsjonsprisen ved evalueringen av tilbud, vil opsjonsarbeidene også ha vært konkurranseutsatt på lik linje med hovedanskaffelsen. Tilbydere får dermed like mu- ligheter i utformingen av sine tilbud. Det er også mulig å etterprøve om opsjonene er gjen- nomført som forutsatt i anbudsprosedyren. Hensynene bak reguleringen av tillatte endringer er dermed ivaretatt.

Endringer av ytelsen kan også gjøres ved endringsbestemmelser. For rene tilleggsytelser vil selve arbeidet allerede være beskrevet i anbudsdokumentene. I slike tilfeller vil det antagelig være tilstrekkelig å vise til hvilken del av ytelsen det skal være mulig å bestille mer av. For eksempel kan det i kontrakten åpnes for å bestille x antall gjerdemeter i tillegg til det som er bestilt.

Både NS-kontraktene og NF/NTK formulerer arten av mulige endringer som en oppramsing av hva endringen kan bestå i.44 Av bestemmelsene fremgår at oppdragsgiver kan pålegge end- ringer om ytelsens omfang (økning og reduksjon), utførelse, kvalitet eller art. NF og NTK gir i tillegg anledning til å endre fremdriftsplanen. Dette gir inntrykk av at oppdragsgiver i prin- sippet kan pålegge endringer av hva som helst, og at han dermed har gitt seg selv et

«ubegrænset spillerum» som fortalens avsnitt 111 nettopp påpeker at oppdragsgiver ikke skal ha.

Dette modifiseres noe av endringsbestemmelsenes egne begrensninger. Etter NF/NTK kan oppdragsgiver ikke pålegge endringer som «samlet sett går ut over hva partene med rimelig- het kunne regne med da kontrakten ble inngått».45 Denne formuleringen kommer jeg tilbake til nedenfor i dette punktet.

Når det gjelder NS-kontraktene må endringer «stå i sammenheng med det kontrakten omfat- ter, og ikke være av vesentlig annen art enn det opprinnelige avtalte arbeidet».46 Hvorvidt endringen står i sammenheng med det kontrakten omfatter, må vurderes med utgangspunkt i det opprinnelige kontraktarbeidet.47 Ordlyden tilsier at endringen må ha en form for tilknyt- ning til det opprinnelige arbeidet. Vurderingen vil dreie seg om endringen står i tilstrekkelig

44 Se for eksempel NS 8407 punkt 31.1 annet ledd, eller NF 07 punkt 12.1 annet ledd

45 NF 07 punk 12.1 tredje ledd

46 Se NS 8407 punkt 31.1 tredje ledd

47 Nordtvedt mfl., (2013) s. 448

saklig sammenheng med kontraktarbeidet med kontraktens formål og objekt som ramme for omfanget av endringen.48

Endringen kan heller ikke være av «vesentlig annen art enn det opprinnelige arbeidet». Også her må vurderingen gjøres med utgangspunkt i den opprinnelige kontrakten. Avgjørende er om endringsarbeidet avviker vesentlig fra det opprinnelige arbeidets karakter.49 En retnings- linje for vurderingen er om endringsarbeidet ligger innenfor entreprenørens faglige kompetan- se, eller hva han normalt påtar seg av oppdrag. Siden vurderingen skal ta utgangspunkt i kon- trakten, er dette ikke avgjørende. Om entreprenøren har påtatt seg arbeid som han vanligvis ikke utfører, eller som han har forutsatt å bruke underentreprenører til fordi det ligger utenfor hans yrkeskompetanse, må en endring også kunne gå ut på denne type arbeid.50

Spørsmålet er imidlertid om arten er fastsatt på en klar, presis og entydig måte. Formuleringe- ne «stå i sammenheng med det kontrakten omfatter» og «ikke være av vesentlig annen art», er hverken presise eller entydige i sin ordlyd. Argumentet for at disse formuleringene likevel skal godtas er at «klarhetskravet» relaterer seg til normalt oppegående tilbydere, og at hva som kreves av denne gruppen må ses i relasjon til yrkesgruppen disse er en del av. Dette kommer frem i generaladvokatens forslag til avgjørelse i sak C-19/00 «SIAC». Generaladvo- katen er i forslaget inne på at man ikke bare må ta ordlyden i betraktning når man vurderer

«klarhetskravet», men også hvordan typiske klausuler blir forstått av de som har erfaring med de aktuelle klausulene.51 Bestemmelsene i NS-standardene er hyppig brukt innad i bygge- og anleggsbransjen i Norge. I tillegg finnes omfattende litteratur, inkludert kommentarutgaver, og en stadig rikere praksis om forståelsen av endringsbestemmelsene. Man kan riktig nok lure på om grunnen til at det foreligger så mye litteratur og praksis, nettopp er fordi bestemmelsen er uklar.

Danske AB 92 § 14 første ledd inneholder en lignende formulering. I henhold til denne har byggherren rett til å forlange endringer av arbeidets art og omfang så lenge endringen «har naturlig sammenheng med de aftalte ydelser». Xxxxxxx og Xxxxxxxxx og Xxxx mener at denne formuleringen ikke oppfyller direktivets «klarhetskrav». 52 Det må antas at heller ikke de norske standardene oppfyller klarhetskravet.

48 Nordtvedt mfl., (2013) s. 448 og Xxxxx, (1997) s. 67

49 Nordtvedt mfl., (2013) s. 448

50 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 283

51 Generaladvokatens forslag til avgjørelse i sak C-19/00 avsnitt 50-51

52 Se Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 226 og Xxxx, (2012) s. 828-829

Dette kan stille seg annerledes hvis kontrakten benytter enhetspriser.53 Enhetspriser kan utfyl- le den generelle klausulen ved at mulige endringer begrenses til arbeid som kan prises ved hjelp av enhetsprisene. Arbeidene vil da være beskrevet på en måte som tilfredsstiller inn- holdskravene som gjelder for kunngjøring og konkurransegrunnlag. En endringsbestemmelse som er utformet ved at den fastsetter at det kan bestilles tilleggsarbeider det foreligger enhets- priser for, har store likhetstrekk med opsjoner. Det som er skrevet over om opsjoner vil langt på vei gjelde også for slike endringsbestemmelser.

2.2.2.2 Omfang

Klausulene må også angi omfanget av mulige endringer. Dette kan gjøres ved å sette en ver- digrense for hvor store endringene kan være. Denne metoden benyttes i direktivbestemmelse- ne som angir omfangsbegrensninger. Det må imidlertid antas at også endringsklausuler som fastsetter omfanget med henvisning til selve ytelsen er i tråd med direktivets krav. For eksem- pel ved å la det fremgå av anbudsdokumentene at en veikontrakt kan endres til å omfatte x antall kilometer vei utover det som følger av kontrakten.

Omfanget av endringsmuligheten i NF/NTK er begrenset ved formuleringen «Selskapet har likevel ikke rett til å foreskrive endringsarbeider som samlet sett går ut over hva partene med rimelighet kunne regne med da kontrakten ble inngått».54 Bestemmelsen gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering på bakgrunn av hva som objektivt kan sies å være partenes felles forståelse av endringsadgangen på tidspunkt for avtaleinngåelsen.55

Momenter som er relevante i vurderingen er kontraktens kompleksitet og varighet. I tillegg kan bransjepraksis bidra til vurderingen.56 Er det gjennomført en prekvalifiseringsprosess kan informasjonen som kommer frem i denne gi forventninger om hvor store endringer leverandø- ren vil kunne tåle.57 Fastsatte rater som benyttes for å justere vederlaget for endringer vil kun- ne si noe om hva slags endringer som forventes. I tillegg vil hvilke stadium i kontraktgjen- nomføringen endringen kommer på kunne spille inn. 58

En omfangsbegrensning som baserer seg på en så omfattende vurdering oppfyller ikke klar- hetskravet i artikkel 72 nr. 1 bokstav a.

En annen sak er hvorvidt formuleringen gir noe i det hele tatt for offentlige anskaffelser. Si- den begge parter vil være klar over at det er snakk om en offentlig anskaffelse, og at reglene

53 I denne retning Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 226

54 NF 07 punkt 12.1 tredje ledd

55 Kaasen, (2006) s. 337

56 Kaasen, (2006) s. 336

57 Tapper, (1983) s. 137

58 Kaasen, (2006) s. 336

om endringsadgang i direktivet kommer til anvendelse, vil partene med rimelighet kunne reg- ne med at endringene ikke kan gå utover det direktivbestemmelsen tilsier. Så lenge det ikke er inntatt andre endringsbestemmelser i kontrakten, synes dette å innebære at endringsadgangen i direktivet vil være bestemmende for hvilke endringer som kan foretas. Dette er tilfelle også uten bestemmelsen. Bestemmelsen vil dermed utelukkende fungere som endringshjemmel mellom partene, og ikke gi oppdragsgiver en utvidet endringsadgang etter artikkel 72 nr. 1 bokstav a.

Et eksempel på en omfangsbegrensning som oppfyller kravene, er omfangsbegrensningen i NS-kontraktene. Ifølge for eksempel NS 8407 punkt 31.1 annet ledd, kan endringer ikke gå ut over 15 % netto tillegg til kontraktssum. Det kan avtales en annen grense, men så lenge dette også gjøres ved å fastsette en prosentandel av kontraktssum, må dette sies å være klart og konkret nok til å tilfredsstille klarhetskravet.

2.2.3 Vilkår for endringsmulighetenes anvendelse

2.2.3.1 Innledning

Klausulene skal fastsette «betingelserne for deres anvendelse». Dette må angis på en klar, presis og utvetydig måte. «Betingelserne for deres anvendelse» kan forstås på to måter. For det første kan det innebære krav om at bestemmelsen skal angi situasjonsbetingelsene som må foreligge for å benytte seg av endringsklausulen. Dette er kanskje den mest ordlydsnære for- ståelsen. For det andre kan det forstås som et krav om at virkningene av eventuelle endringer skal angis.

2.2.3.2 Angivelse av situasjonsbetingelser

Ordlyden tilsier at situasjonsbetingelsene må angis. Denne forståelsen støttes av at eksemple- ne i fortalens avsnitt 111 viser til situasjoner hvor det foreligger et endringsbehov. Eksemple- ne er teknologiske endringer som fører til at anskaffet kommunikasjonsutstyr ikke lenger er egnet, eller at det er oppstått tekniske vanskeligheter ved utførelsen av vedlikeholdsarbeid. Formuleringene gir ikke mye med tanke på endringsklausulenes konkrete utforming. Siden begge eksemplene er angivelser av situasjoner støtter dette likevel opp om at ordlyden inne- bærer at klausulene må angi vilkår for når endringsklausulen kan tas i bruk. Eksemplene i fortalen kan riktignok også ses på som rene eksemplifiseringer av hvorfor det kan være behov for å benytte seg av endringsklausuler.

Uttalelsen i fortalens avsnitt 111 om at bruk av endringsklausuler ikke må gi oppdragsgiver ubegrenset spillerom, kan ses på som et krav om begrensning av oppdragsgivers diskresjon når det gjelder kontraktendringer. EU-domstolen anser myndigheters diskresjon som en po- tensiell restriksjon på de fire friheter. Som fremhevet av Xxxxxxx har EU-domstolen «produced a set of requirements which specify under what conditions it may be acceptable – under EU law – to provide national administrative authorities with discretionary powers in the area of

the four freedoms.»59 Det kan derfor være nyttig å se til denne praksisen for å kaste lys over problemstillingen.

Ordninger som innebærer at tilgang til et marked eller utøvelse av en aktivitet avhenger av forvaltningens godkjennelse, er ansett for å gjøre det mindre attraktivt for virksomheter å ut- øve aktiviteten.60 Myndigheters frie skjønn i forbindelse med tildeling av tillatelser, utgjør på denne måten en begrensning av de fire friheter.

En avgjørelse som ble retningsgivende for begrensning av diskresjonær myndighetsutøvelse er C-205/99 «Analir». Saken omhandlet gyldigheten av Spanias regulering av maritim kabo- tasje mellom fastlandet og øyer. Kabotasje er innenlands transport av personer og varer hvor transportmiddelet er hjemhørende i et annet land enn det landet transporten skjer. For å sikre tilstrekkelig transport langs transportetappene, var retten til å yte transporttjenester avhengig av autorisasjon fra spanske myndigheter. EU-domstolen så ordningen som et passende middel for å sørge for tilstrekkelige transporttjenester. Ordningen kunne likevel ikke medføre at for- valtningens skjønnsutøvelse urettmessig innskrenket retten til fri flyt av varer og tjenester. For at en ordning som krever forutgående godkjennelse fra forvaltningen skulle aksepteres, måtte tillatelsen bygge på «objektive kriterier, der ikke er udtrykk for forskelsbehandling og på for- hold kendt af de pågældende virksomheder, således at de lægger en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse, der dermed ikke bliver udtrykk for vilkårlighed». Dette innebar at det på forhånd skulle opplyses om arten og rekkevidden av forpliktelsene som pålegges ved den forutgående godkjennelsen. Videre skulle enhver person som ble utsatt for et restriktivt tiltak ved denne løsningen ha tilgang til rettsmidler.61

I ettertid har EU-domstolen benyttet disse kravene til forvaltningens skjønnsutøvelse i forbin- delse med forutgående tillatelse, i flere saker på flere ulike saksfelt.62

I anskaffelsessammenheng er den mest nærliggende sammenligningen selve oppdragstilde- lingen. Ved tildeling av oppdrag avgjør oppdragsgiver hvem som skal få adgang til markedet. Baseres tildelingen på oppdragsgivers diskresjon, oppstår samme problem som ved godkjen- nelser. Disse problemene unngås på grunn av anskaffelsesregelverket. Det er med samme begrunnelse EU-domstolen krever at anskaffelser som ikke overstiger terskelverdiene også konkurranseutsettes.63

59 Xxxxxxx, (2012) s. 57

60 Sejersted mfl., (2011) s. 437

61 C-205/99 "Analir" avsnitt 36-38

62 Xxxxxxx, (2014) s. 286

63 Se Xxxxxxx, (2012) s. 84-85 om C-324/98 "Telaustria" avsnitt 60-62

Sammenligningen er ikke like iøyenfallende når det gjelder endringer i en allerede inngått kontrakt. Tilbyder er da allerede valgt ved å følge anskaffelsesreglene. Oppdragsgiver kan dermed ikke påvirke hvem endringen skal tilfalle. Det er dermed nærliggende å la hensyn som tilsier en adgang til å endre kontrakten gå foran. Dette taler mot at det skal stilles tilsvarende krav for å begrense åpne endringsklausuler.

Endringer til en allerede inngått kontrakt kan imidlertid også utgjøre en restriksjon. Noen kontraktendringer medfører at endringsarbeidet blir unndratt konkurranse og dermed det åpne marked. Dette gjelder for eksempel tilleggsbestillinger. En annen side er at noen endringer kan føre til at den opprinnelige anbudsrunden blir omgått. Dette vil blant annet gjelde prisend- ringer. Å gi adgang til slike endringer åpner for ordninger mellom oppdragsgiver og favoriser- te tilbydere. Slike handlinger hindrer fri flyt av varer og tjenester. Dette tilsier at endrings- klausuler ikke skal kunne formuleres slik at endringsmuligheten overlates til oppdragsgivers frie skjønn. Muligheten til å foreta endringer i henhold til endringsklausuler bør derfor bygge på objektive kriterier som er kjent på forhånd. Bruken av endringsadgangen må i tillegg være etterprøvbar.

Kommisjonens kommentarer til bestemmelsen gir inntrykk av at dette har vært EU-lovgivers hensikt. Her nevnes som eksempel muligheten til å innlemme en ekstra etappe av et prosjekt i flere etapper, gitt at den opprinnelige etappen oppnår spesifiserte krav. Et annet eksempel er muligheten til å forlenge en kontrakt hvis man får en spesifisert sum som tilleggsfinansie- ring.64 Eksemplene har det til felles at det kun er situasjonsbetingelsene som angis.

Det fremgår av samme dokument at bestemmelsen bygger på «the same logic that was the basis of» artikkel 31 fjerde ledd bokstav b i direktiv 2004/18/EF om samordning av frem- gangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenesteytelseskontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter.65 Denne bestemmelsen åpner for at oppdragsgiver kan bestille tilleggsytelser fra leverandøren som vant anbudskonkurransen ved å benytte pro- sedyren forhandling med konkurranse uten forutgående kunngjøring.66 Det spesielle med den- ne bestemmelsen er at den ikke stiller noen krav til at endringsbehovet har oppstått på grunn av forhold byggherren ikke har kontroll over.67 Vilkårene er at det er snakk om tilleggsytelser av samme art og tilknyttet samme prosjekt som den opprinnelige anbudskonkurransen.68 Virkningene av at vilkårene er oppfylt er at det kan benyttes konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring. Siden det er et vilkår at tilleggsarbeidene tildeles vinneren av

64 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 19

65 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 19

66 Xxxx mfl., (2013) s. 536-537

67 Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx, (2008) s. 883

68 Poulsen mfl., (2011) s. 350

den opprinnelige anbudsprosedyre vil konkurranse-delen i konkurranse med forhandling imid- lertid bli forsvinnende liten. Dette vil i praksis innebære at oppdragsgiver kan foreta gjeldende anskaffelse som en direkteanskaffelse. Det er videre forutsatt at det skal forhandles om vilkå- rene for tilleggsarbeidet.69

Både eksemplene og henvisningen til artikkel 31 fjerde ledd bokstav b viser at fokuset ligger på hva som skal til for at endringsklausulen kan benyttes. Virkningene av eventuelle endring- er nevnes ikke. Dette taler for at situasjonsbetingelsene må angis for å tilfredsstille vilkåret om å angi «betingelserne for deres anvendelse».

Et slikt synspunkt har støtte i EU-domstolens praksis. Sak C-496/99 «Succhi di Frutta» gir generelle føringer på utformingen av endringsklausuler. I avgjørelsens avsnitt 118 uttaler EU- domstolen at oppdragsgiver, når den av presise grunner ønsker å endre visse kontraktsvilkår etter at tilbyder er valgt, plikter å «udtrykkeligt fastsætte denne mulighed for tilpasning samt reglerne for dens anvendelse»(understreket her) i kunngjøringen. I avsnitt 126 uttaler EU- domstolen at Kommisjonen i kunngjøringen kunne ha fastsatt «en mulighed for under bestem- te omstændigheder» å endre betalingsvilkårene.

EU-domstolen stiller altså krav til at omstendighetene som utløser endringsmuligheten må fremgå av konkurransegrunnlaget.

Veilederen utgitt av danske Konkurrence- og forbrukerstyrelsen forstår reguleringen i artikkel 72 på samme måte. Selv om den danske veilederen omhandler gjeldende rett etter 2004- di- rektivet, er forståelsen av krav til endringsklausuler preget av regelen i det nye direktivet. Fle- re steder i teksten vises det til Kommisjonens forslag til ny regulering, og andre dokumenter i forbindelse med arbeidet med det nye direktivet. Kravene til endringsklausuler endret seg ikke fra Kommisjonens forslag til det vedtatte direktivet. Dette gjør uttalelsene relevant for forstå- elsen av artikkel 72 nr. 1 bokstav a.

Veilederen fremhever at det ikke er behov for å vurdere hvorvidt en endring som foretas i henhold til en endringsklausul skal konkurranseutsettes, hvis denne allerede er konkurranseut- satt. For at dette skal være tilfelle må endringsklausulen i følge veilederen inneholde hvilke type endringer som kan foretas, endringenes forventede rekkevidde og når endringene kan foretas.70

På bakgrunn av dette må endringsbestemmelser angi vilkår for hva som skal til for å benytte seg av endringsadgangen for å oppfylle direktivets krav.

69 Dragsten, (2013) s. 309

70 Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, (2013) s. 31

2.2.3.3 Angivelse av virkninger

Angivelse av situasjonsbetingelser reduserer risikoen for restriksjoner på vare- og tjenestebyt- te. Muligheten til å foreta endringer som virker konkurransevridende, og som er egnet til å omgå hensikten med anbudsprosedyrene, vil imidlertid fremdeles være der.

Ta for eksempel en kontrakt om oppføring av 20 omsorgsboliger som, så lenge vilkårene som utløser endringsmuligheten foreligger, kan endres til å omfatte ytterligere 5 boliger. Vilkårene som gjelder for de fem ekstra boligene, slik som tidsfrister, krav til utførelse og pris, vil etter dette kunne fastsettes med et innhold som overhodet ikke samsvarer med de som gjelder for de opprinnelige 20. Arbeidet på de fem ekstra boligene kan for eksempel ende opp med en pris langt høyere enn tilsvarende arbeid på de 20 opprinnelige. En slik løsning øker risikoen for ulik behandling av potensielle tilbudsgivere. Løsningen vil også kunne føre til ineffektiv bruk av samfunnets ressurser ved at vilkårene for endringsarbeidet ikke er forretningsmessig fornuftige.

Det er derfor grunn til å se om ikke også virkningene av mulige endringer må angis.

Ordlyden i artikkel 72 nr. 1 bokstav a er ikke like klar når det gjelder hvorvidt det også kreves at virkningssiden angis i klausulen. Det kan likevel ikke sies at ordlyden utelukker en slik tolking. Vilkår som angir hvordan endringen skal gjennomføres, kan også være betingelser for å anvende endringsmuligheten. Ordlyden i forslaget til den norske bestemmelsen trekker i retning av det er virkningene som må angis. I følge forslaget skal det «fremgå klart av klausu- len hvilke endringer som kan foretas, i hvilket omfang og på hvilke vilkår».71

I avsnitt 126 i Sak C-496/99 «Succhi di Frutta» uttaler EU-domstolen at kunngjøringen måtte inneholde «under hvilke betingelser den frugt, der udtrykkelig er nævnt som betaling af de omhandlede leveringer, kan erstattes med anden frugt.» Dette kom i tillegg til kravet om å angi bestemte omstendigheter som utløste endringsmuligheten.

EU-domstolen fremhever altså både at det må foreligge bestemte omstendigheter, og at vilkå- rene for endringens gjennomføring skal fastsettes i endringsklausulen. Dette må forstås som et krav om at endringsbestemmelsen også angir virkningene. Denne løsningen samsvarer best med hensynene EU-domstolen trekker fram. Om virkningene ikke angis blir det vanskelig for forbigåtte tilbydere, eventuelt klageorgan eller domstol, å etterprøve at endringsmuligheten ikke er benyttet på en måte som virker konkurransevridende, eller er egnet til å forskjellsbe- handle aktører fra ulike land.

71 Høringsnotat 2 - Ny forskrift om offentlige anskaffelser s. 91

Et krav om angivelse av virkninger har støtte i en samstemt juridisk teori. Xxxxxxx og Xxxxxx- xxx skriver at kravet til gjennomsiktighet innebærer at en endringsklausul må beskrive når og hvordan en endring kan finne sted. Dette er begrunnet med at endringsklausuler som forutset- ter at partene skal forhandle om endringen, medfører en risiko for forskjellsbehandling.72

Uttalelsen gjelder den ulovfestede læren. De må derfor leses i lys av at det etter denne skal foretas en helhetsvurdering der flere momenter er relevante.73 Den juridiske teorien som vises til her, omtaler imidlertid tilfeller hvor endringsklausulen etter forfatternes syn gjør det unød- vendig i det hele tatt å vurdere vesentligheten. Siden dette også er utgangspunktet for direk- tivbestemmelsen kan disse oppfatningene bidra til å kaste lys over innholdet i denne.

Fornyings- og administrasjonsdepartementets veileder til reglene om offentlige anskaffelser legger til grunn at endringenes virkning må fremgå av klausulen. Her fremgår at endrings- klausulen må «gi oppdragsgiver en ensidig rett til å foreta endringer. Det vil således ikke være rom for å forhandle med leverandøren om hvilke endringer som gjøres og vilkårene.»74 Den norske veilederen er på dette punktet i samsvar med veilederen som er gitt ut av danske Kon- kurrence- og forbrukerstyrelsen. Det påpekes her at det objektivt må fastlegges ”hvordan pris- fastsættelsen af ændringerne sker». Veilederen fremhever at «[d]ette [ikke] indebærer […] at ændringsmulighederne nødvendigvis skal være beskrevet på et niveau, som gør, at tilbudsgi- veren kan give en fast pris. Men det skal være muligt for tilbudsgiverne at forudse, hvilke ændringer der kan ske, ligesom det skal være muligt at prissætte ændringerne på det tids- punkt, hvor ændringer foretages, uden at det overlades til parterne at forhandle om prisen».75

Bestemmelsens ordlyd og Kommisjonens kommentarer til bestemmelsen fører til en viss usikkerhet rundt spørsmålet. Etter mitt syn må konklusjonen likevel bli at også vilkårene for gjennomføringen av endringen i utgangspunktet må fremgå av endringsklausulen.

2.2.3.4 Reguleringen i standardkontraktene

Spørsmålet er etter dette om standardkontraktenes endringsklausuler oppfyller direktivets krav på dette punktet.

Det vanlige er at standardkontraktene gir byggherren en temmelig ubegrenset rett til å pålegge endringer. For offshorekontraktene er formuleringen at selskapet har rett til å pålegge de end- ringer som etter selskapets oppfatning er ønskelige.76 Ordlyden legger ingen begrensninger på

72 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 221. I denne retning også Berg, (2012) s. 829-830, Arrowsmith, (2014) s. 587, Fabricius, (2014) s. 590, Dragsten, (2013) s. 739 og Brun mfl., (2013) s. 157

73 Hebly og Heijnsbroek, (2013) s. 172

74 FAD, (2013) s. 174

75 Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, (2013) s. 31

76 Se for eksempel NS 8407 punkt 31.1 første ledd og NF 07 punkt. 12.1 første ledd

muligheten til å benytte seg av endringsretten. Hvorvidt det skal foretas endringer beror på byggherrens eller selskapets diskresjon.77 Dette tilsier at kravet til angivelse av «betingelserne for deres anvendelse» ikke er oppfylt.

Nyere KOFA-praksis trekker også i retning av at standardenes endringsbestemmelser ikke tilfredsstiller kravene. Denne praksis knytter seg riktignok til den ulovfestede læren, men som nevnt stilles det tilsvarende krav til endringsklausulers utforming også etter denne.78

Eldre KOFA-praksis gir uttrykk for at endringer som faller inn under standardenes endrings- bestemmelser må godtas. I sak 2008/5 «Storfjord kommune» ble det uttalt at slike endringer

«ikke kunne anses som nye oppdrag som må kunngjøres.»79 Avgjørelsen er tatt til inntekt for at endringer i henhold til standardenes endringsbestemmelser ikke vil utgjøre en vesentlig endring.80 Avgjørelsens vekt svekkes av at den gjaldt en anskaffelse som ikke oversteg EU- terskelen. Det er likevel antatt at den samsvarer med EU-domstolens praksis.81

XXXX har senere modifisert seg og uttalt at det vil være en presumsjon for at slike endringer inngår i den kunngjorte kontrakten, men at dette ikke er avgjørende for om endringen kan gjennomføres etter reglene om offentlige anskaffelser. 82

I KOFA sak 2014/139 «Statens vegvesen Region sør» går KOFA lenger. Den aktuelle anskaf- felsen oversteg ikke EU-terskel, men KOFA baserte avgjørelsen på «pressetext». I denne av- gjørelsen uttales at «Endringsklausulen i NS 8406 punkt 19.1 […] nok etter omstendighetene [vil] stå i et spenningsforhold til anskaffelsesregelverket».83 Uttalelsen kommer etter at KOFA redegjør for at endringsklausuler må tilfredsstille kravene til gjennomsiktighet og likebehand- ling. Endringsklausulen ble ikke ansett for å være av betydning for avgjørelsen av saken, og flertallet gikk ikke inn på noen grundigere vurdering av endringsbestemmelsen. Uttalelsen gir likevel inntrykk av at standardenes endringsbestemmelser ikke ble ansett for å tilfredsstille utformingskravene.

Dette forsterkes av at mindretallet, som kom til at endringen ikke var vesentlig, baserte seg på at endringen kunne foretas uten ny kunngjøring på grunn av endringsbestemmelsen. Mindre- tallet viste til «pressetext», og uttalte at det må «godtas at kontrakten «provide[s]» for de ak-

77 Se Xxxxxxx mfl., (2014) s. 214 og Nordtvedt mfl., (2013) s. 443

78 Dragsten, (2013) s. 739

79 2008/5 "Storfjord kommune" avsnitt 58-61

80 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 131

81 Goller og Xxxxxxxx, (2012) s. 43

82 2011/349 "Rogaland fylkeskommune v/ Statens vegvesen" avsnitt 31-32

83 2014/139 "Statens vegvesen Region sør" avsnitt 60

tuelle endringer i dette tilfellet».84 Mindretallet «ville prinsipielt vike tilbake for å anse om- forente standardvilkår innen BA-bransjen for å være potensielt konkurranseskadelige, slik

«pressetext» krever for å anta regelbrudd».85 Videre viste mindretallet til at lignende end- ringsbestemmelser finnes i flere standardkontrakter i både Norge, Danmark, Sverige og Fin- land, samt at det ville være lite samfunnsøkonomisk hensiktsmessig å ikke akseptere endring- er som gjøres i henhold til disse. Til slutt forankret mindretallet synspunktet i tidligere KOFA- praksis, deriblant sak 2008/5 «Storfjord kommune».

Mindretallets argumentasjon har relevante poeng, men «entreprise-perspektivet» gis etter mitt syn for mye plass. Som det fremkommer over vil en endringsmulighet som avhenger av opp- dragsgivers frie skjønn fra et «EU-perspektiv» utgjøre en restriksjon av retten til fri flyt av varer og tjenester. Dette er ikke behandlet i mindretallets argumentasjon. Det er heller ikke tatt hensyn til modifikasjonen man finner i KOFA-praksis etter «Storfjord kommune».

Det må etter dette kunne legges til grunn at endringsbestemmelsen i standardkontraktene ikke oppfyller kravene direktivet stiller til endringsklausuler. Dette innebærer imidlertid ikke at endringsbestemmelsen er irrelevant i avgjørelsen om en endring er vesentlig. Endringsbe- stemmelsen vil kunne påvirke vurderingen som skal foretas etter artikkel 72 nr. 4 jf. nr. 1 bok- stav e. Dette kommer jeg tilbake til i kapittel 5.

NS 8407 punkt 14.4 er et eksempel på en bestemmelse som regulerer kontraktendringer og som antagelig oppfyller vilkårene. Etter denne bestemmelsen skal kontraktsgjenstanden være i samsvar med lover, forskrifter og offentlige vedtak. Skjer det forandringer i noen av disse forutsetter bestemmelsen at kontraktsgjenstanden endres og foreskriver at entreprenøren kan påberope dette som en endring etter kontraktens endringssystem. Bestemmelsen angir her konkrete hendelser, endring av lover og forskrifter, som initierer en endring av kontrakten.86

Selv om standardenes endringshjemmel ikke tilfredsstiller kravene i artikkel 72 nr. 1 bokstav a, er det grunn til å se om bestemmelsene om endringers virkninger tilfredsstiller kravene.

I standardkontraktene er det detaljerte bestemmelser for endringers konsekvenser. Utgangs- punktet i NS-kontraktene er at entreprenøren skal komme med tilbud på vederlagsjustering på grunn av endringer.87 En slik regel legger opp til frie forhandlinger mellom partene, og til- fredsstiller dermed ikke kravet om at vilkårene for gjennomføringen fremgår av endringsbe- stemmelsen.

84 2014/139 "Statens vegvesen Region sør" avsnitt 75

85 2014/139 "Statens vegvesen Region sør" avsnitt 77

86 Se også Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 228

87 NS 8407 punkt 34.2.1

NS 8407 punkt 34.3.1 angir derimot at vederlaget skal justeres i henhold til oppgitte enhets- priser der dette foreligger. I slike tilfeller vil altså vederlagsjusteringen skje på grunnlag av objektive kriterier fastsatt på forhånd. Er enhetsprisene i tillegg vektlagt i anbudskonkurran- sen er prisene allerede konkurranseutsatt. Det vil da ikke være fare for at endringen påvirker konkurranseresultatet. Endringsklausuler med dette innholdet vil dermed være innenfor direk- tivbestemmelsen.88

Det er ikke alltid mulig å fastsette enhetspriser på endringer. Dette avhenger av hva endringen består i og hvordan endringsmuligheten er beskrevet. For endringer hvor dette ikke er mulig kan endringsbestemmelsene angi føringer på hvordan man skal gå fram for å fastlegge end- ringens virkning. Angis fremgangsmåten på en tilstrekkelig klar måte, vil dette bidra til å be- grense forhandlingsbehovet. I juridisk teori er «open book-prinsippet» foreslått som eksempel på hvordan man kan regulere forhandlingene. «Open book-prinsippet» innebærer at opp- dragsgiver får fullt innsyn i tilbyders beregninger av enhetsprisene i tilbudslisten. Bereg- ningen av vederlaget for endringsarbeider skal gjøres på lik måte som i det opprinnelige tilbu- det.89 På denne måten vil forhandlingsrommet begrenses, og man sørger for at prisnivået opp- rettholder samme konkurransedyktighet som i anbudsfasen. Dette gjør det mindre sannsynlig at resultatet av konkurransen påvirkes av endringsarbeidet. Det blir også mulig å ettergå hvor- dan prisen er beregnet, siden tilbyders beregningsmetode i anbudsfasen fungerer som «objek- tivt» kriterium for hvordan prisen på endringer skal fastsettes.

Spørsmålet er om også NS 8407 punkt 34.3.2 er i samsvar med direktivet. Bestemmelsen re- gulerer tilfeller der det ikke foreligger anvendbare enhetspriser. I slike tilfeller skal justerte enhetspriser benyttes der ytelsen i det vesentlige er likeartet med ytelsene enhetsprisene er fastsatt for. Siden enhetsprisene for lignende arbeid skal være utgangspunktet for vederlags- justeringen, vil forhandlingsrommet være begrenset. Det fremgår imidlertid ikke klart hvor- dan justeringen skal foretas. Hva justeringen skal bestå i må fastsettes ved forhandlinger mel- lom partene. Det er altså ikke noen garanti for at de endelige prisene er like konkurransedyk- tige som de i det opprinnelige anbudet. Det er heller ingen måte å etterprøve fastsettelsen av prisene på. Dette er antagelig bakgrunnen til at Xxxxxxx og Xxxxxxxxx mener at slike bestem- melser ikke medfører at endringen kan foretas uten en vesentlighetsvurdering.90 En løsning kan være å ta inn i bestemmelsen hvordan beregningen skal foretas, slik at den minner mer om «open book-klausuler». Det kan imidlertid argumenteres for at direktivet åpner for for- handlinger i visse tilfeller. Dette kommer jeg tilbake til nedenfor.

88 I denne retning Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2013) s. 61 og Xxxx, (2012) s. 829-830

89 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 228. Der er det også et fulltekst-eksempel på en slik klausul

90 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 227

Siste utvei i NS 8407 er at endringsarbeidet utføres som regningsarbeid etter punkt 30. Dette skal etter punkt 34.4 gjøres om det ikke foreligger anvendbare enhetspriser. Regningsarbeid innebærer etter punkt 30.1 at entreprenøren skal ha dekket nødvendige kostnader med å utføre arbeidet pluss et påslag til dekning av indirekte kostander, risiko og fortjeneste. En slik be- stemmelse angir hvordan endringen skal gjennomføres, men setter ikke noen begrensning på hvor stor endringen kan være. Dette skal imidlertid angis i endringsbestemmelsen for å til- fredsstille direktivets krav. Er klausulen utformet slik at endringenes art angis klart, og at om- fanget presist fremgår i form av arbeidstimer eller kostnadstak, vil det antagelig være tilstrek- kelig å vise til at prisen beregnes som regningsarbeid. Dette forutsetter imidlertid at påslaget er angitt i anbudet, og at det er mulig å etterprøve grunnlaget for de nødvendige kostnadene. På denne måten begrenses forhandlingsrommet, og beregningsgrunnlaget fastsettes på for- hånd.

2.2.3.5 Både situasjonsbetingelser og virkning?

Over er det argumentert for at endringsklausuler må fastsette både hva som skal til for at opp- dragsgiver kan benytte seg av endringsmuligheten, og på hvilke vilkår endringene eventuelt skal foretas. Endringsklausuler som angir alle disse vilkårene vil dermed tilfredsstille direkti- vets krav. Spørsmålet er om det i visse tilfeller kan aksepteres at situasjonsbetingelsene eller virkningene kuttes ut.

Jeg tar først for meg spørsmålet om det kan tenkes situasjoner som tilsier at man ikke krever angivelse av situasjonsbetingelser.

Innvendingen mot et krav om angivelse av situasjonsbetingelser er at dette vil redusere opp- dragsgivers fleksibilitet i prosjektstyringen. Det må antas at det er ønske om å gi oppdragsgi- ver fleksibilitet, som ligger bak uttalelsene i fortalens avsnitt 111 om oppdragsgivers behov for å benytte seg av endringsklausuler. Oppdragsgiver vil riktignok ha mulighet til å ta inn endringsmuligheter for de eventualiteter han måtte ønske, også der det kreves at situasjonsbe- tingelsene angis i klausulen. Problemet oppstår hvis arbeidet med å gå gjennom alle endrings- behov som kan tenkes å oppstå, beslaglegger betydelige ressurser før oppdragsgiver føler han har sikret seg nødvendig fleksibilitet. Fokus på potensielle endringer kan føre til at mulige endringsarbeid blir tillagt for stor vekt i valg av tilbyder. Dette kan føre til at man ikke ender opp med det tilbudet som er best slik kontraktgjennomførelsen faktisk utvikler seg.91

Angivelse av situasjonsbetingelser er begrunnet med at skjønnsfrihet kan utgjøre en hindring av fri flyt av varer og tjenester. Dette gjelder imidlertid bare der det frie skjønnet påvirker aktørenes tilgang til markedet. Dette er tilfelle når oppdragsgiver tar nye ytelser inn under

91 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2013) s. 58-59

kontrakten. Andre kontraktendringer vil ikke hindre tilgang til markedet. Parallellen til for- valtningens frie skjønn er derfor ikke like fremtredende for slike endringer. Endringer av kon- trakten som ikke påvirker ytelsen, kan imidlertid føre til at kontrakten etter endringen ikke samsvarer med resultatet av anbudsrunden. Slike endringer kan dermed føre til at regelverket omgås. Dette kan for eksempel være endringer som bare angår kontraktens pris eller risiko- fordeling.

Det følger av direktivteksten selv at prisendringer kan utføres i medhold av endringsklausuler. Spørsmålet er om det kreves at klausulen angir når prisen kan justeres, eller om det er tilstrek- kelig å vise til hvordan prisen kan justeres.

Siden oppdragsgiver plikter å velge tilbyder basert på det billigste, eller det mest økonomisk fordelaktige tilbudet, er pris et av elementene i kontrakten som påvirker konkurranseresultatet. Prisendringer blir derfor lettere sett på som vesentlige endringer.92 Ved prisendringer er det imidlertid ikke under hvilke omstendigheter prisen endres som utgjør en fare for regelverket, men hvordan prisen justeres. Foretas prisendringen ved frie forhandlinger mellom partene, er risikoen stor for at prisen endres med konkurransevridende virkning. Slike forhandlinger er ikke i tråd med kravet til gjennomsiktighet, og kan være problematisk med tanke på statsstøt- tereglene.

Disse problemene oppstår ikke hvis prisendringen skjer i henhold til objektive kriterier. Fore- tas prisendringen på grunnlag av kriterier partene ikke kan påvirke, ville tilsvarende prisend- ring blitt gjennomført uavhengig av hvilken tilbyder som ble valgt. Prisen vil derfor presum- tivt holde samme konkurransedyktige nivå også etter justeringen. Videre vil det være mulig å etterprøve om endringen ble gjennomført i henhold til reglementet.

Xxxx prisjusteringer er altså en endringstype hvor det er viktigere at klausulen angir hvordan justeringen skal foretas, enn under hvilke omstendigheter.

Spørsmålet er om tilsvarende også gjelder for opsjoner. Det har tradisjonelt ikke vært et krav om at opsjoner må inneholde hva som skal til for at disse kan benyttes. Opsjoner er blitt sett på som en ren valgrett for oppdragsgiver. Xxxxxxx mfl. skriver at fordelen med bruk av opsjo- ner er at disse «frit kan indgås med den økonomiske aktør». Dette forutsetter imidlertid at opsjonene angir omfang og hvordan prisen skal fastsettes.93

Siden omfang og pris er fastsatt på forhånd, er ytelsene oppdragsgiver har rett til under opsjo- nen konkurranseutsatt. Det er altså blitt ansett å være tilstrekkelig å angi opsjonenes vilkår på

92 C-454/06 "pressetext" avsnitt 59-60 og C-496/99 "Succhi di Frutta" avsnitt 117. Se også Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 229

93 Poulsen mfl., (2011) s. 227-228

virkningssiden. Store nok opsjoner vil imidlertid kunne føre til at ytelser som kunne gått til en annen tjenesteyter, ikke blir tilgjengelig på markedet. Dette vil kunne utgjøre en restriksjon.

Arbeidene vil stå i nær tilknytning til den opprinnelige kontrakten. Det kan derfor antas at disse arbeidene ikke ville vært attraktive om de ble lagt ut på markedet. Det kan sies å være en presumsjon for at disse arbeidene likevel ville havnet hos valgt tilbyder. Dette tilsier at hensy- net til oppdragsgivers fleksibilitet bør være førende.

Dette synspunktet har også støtte i juridisk teori, men med en annen begrunnelse. Xxxxxxxx skriver i sin artikkel at opsjoner hvor opsjonsprisene er trukket inn i selve tildelingsvurde- ringen, faller helt utenfor direktivets regulering. Opsjonene er da allerede konkurranseutsatt, og det er ikke «behov for å gjenta øvelsen».94 Resultatet blir det samme. Om opsjonen ikke anses som omfattet av bestemmelsen, stilles ikke krav til angivelse av utløsningsfaktorer. Xxxxxxx og Xxxxxxxxx synes å forutsette at opsjoner er konkurranseutsatt i sin omtale av end- ringsklausuler.95 Det fremstår derfor som om disse ser på opsjoner som endringer også der de er tatt med i vurderingen av tilbydere. Så lenge opsjoner blir sett på som endringer, må disse også falle inn under reguleringens anvendelsesområde.

Problemet med ikke å anse opsjoner som endringer underlagt begrensningene i artikkel 72, er at dette kan åpne for omgåelser av anskaffelsesreglene. Det settes for eksempel ikke noe tak på hvor mange enheter som kan bestilles under opsjonen, så lenge hver enhetspris er tatt med i vurderingen. Hvis dette skulle være tilfelle, ville oppdragsgiver kunne bestille et ubegrenset antall enheter under opsjonen. Denne muligheten ville utgjort en potensiell restriksjon av ret- ten til fritt varebytte.

Xxxxxxxxxx skriver at å benytte en opsjon «in form» kun er en utøvelse av en rett under kon- trakten.96 Dette kan forstås som at hun mener at opsjoner ikke utgjør kontraktendringer. Hun fortsetter likevel med at bruken av opsjoner «may sometimes be regarded as purschases under a new contract». Hvorvidt dette er tilfelle avhenger av en helhetsvurdering hvor det at op- sjonsprisen er tillagt vekt i valg av tilbyder er et av momentene.97

På grunn av denne usikkerheten virker det som den beste løsningen er å se på alle opsjoner som endringsmuligheter som reguleres av direktivets artikkel 72. Dette synes også forutsatt i direktivets fortale avsnitt 111, som påpeker at tilstrekkelig tydelige opsjonsklausuler kan gi anledning til å endre kontrakten. Det bør da være tilstrekkelig at opsjonene angir art, omfang

94 Simonsen (2016) s. 424-423

95 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2013) s. 60

96 Arrowsmith, (2005) s. 294

97 Arrowsmith, (2005) s. 295

og virkningssiden for å oppfylle direktivets krav. På denne måten hindrer man at opsjoner benyttes til å omgå anskaffelsesregelverket. Dette synes også å være forutsatt i Kommisjonens kommentarer til bestemmelsen. Det fremgår her at «[a]n option allows the contracting au- thority to request (unilaterally) additional supplies».98 Dette må forstås som at oppdragsgiver etter eget skjønn kan anmode om å benytte seg av opsjonen.

Etter dette er spørsmålet om det for noen endringer er tilstrekkelig å angi situasjonsbetingel- sene.

De tilfellene som nevnes i direktivets fortale er gode eksempler på endringer hvor det er vans- kelig med en presis angivelse av virkninger. I tilfeller hvor en endringsmulighet for eksempel er å benytte en oppgradert versjon av anskaffet kommunikasjonsutstyr, er det vanskelig å fast- sette pris og leveringsvilkår på forhånd. Dette avhenger av hva oppgraderingen består i. Til- svarende gjelder om man inntar en mulighet for å benytte nye teknikker i forbindelse med byggeprosjekt. I slike tilfeller har man ikke tilstrekkelig informasjon på forhånd til å fastsette klare vilkår for hva som skal gjelde for endringens gjennomføring. For at det skal være prak- tisk mulig å utforme «lovlige» endringsklausuler om disse endringsmulighetene, kan det ikke stilles like strenge krav til angivelse av virkninger.

I slike situasjoner kan en løsning være å innlemme bestemmelser som legger føringer på hvordan virkningene skal fastsettes. Dette kan for eksempel være open book-klausuler som er gjennomgått i punktet rett over. Som vi skal se i punkt 4.5, følger det antageligvis av kravet til forholdsmessig opptreden at de fremforhandlede vilkårene for endringens gjennomføring ikke avviker mer fra konkurranseresultatet enn konkurransesituasjonen under forhandlingene til- sier.

2.3 Kvalitative begrensninger

2.3.1 Innledning

I henhold til artikkel 72 nr. 1 bokstav a siste punktum kan klausulene ikke omfatte endringer som endrer kontraktens overordnede karakter. Når det gjelder endringer i henhold til end- ringsklausuler vil det også være en begrensning at endringen må ligge innenfor det endrings- klausulen selv åpner for. Forbudet mot å endre kontraktens overordnede karakter innebærer at det i tillegg er begrensninger for hva endringsklausulen kan gi adgang til å endre. Tilsvarende begrensning gjelder for endringer som foretas på bakgrunn av et endringsbehov som oppstår på grunn av uforutsette omstendigheter jf. artikkel 72 nr. 1 bokstav c (punkt 3.3) og mindre endringer etter nr. 2 (kapittel 4).

98 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 20

Ordlyden er den samme i de tre bestemmelsene, noe som tilsier at også begrensningens inn- hold samsvarer. Dette bekreftes av Kommisjonens kommentarer til bestemmelsen, hvor det til begrensningen for endringsklausuler står: «[i]n the same way as for paragraph 4». Setningen viser tilbake til begrensningen for mindre endringer.99 Dette synes også å være forutsatt i kommentarene til §§ 179, 180 og 183 i forslaget til den nye danske udbudsloven.100

Begrensningen vil likevel kunne slå ulikt ut når den anvendes på endringer som gis adgang på bakgrunn av de ulike bestemmelsene. For eksempel er det hensyn som tilsier at det kan gjøres større endringer om adgangen følger av en endringsklausul, enn når det er snakk om adgangen til å foreta mindre endringer. Hensynene kan også slå forskjellig ut for endringsbehov som oppstår på bakgrunn av uforutsette omstendigheter.

I det følgende vil jeg redegjøre generelt for innholdet av begrensningen før jeg går inn på de særlige sidene som er aktuelle for artikkel 72 nr. 1 bokstav a.

2.3.1 Endring av kontraktens overordnede karakter - generelt om vurderingen Forbudet mot å endre kontraktens overordnede karakter er ny i direktivet. Det foreligger der- for ingen praksis som direkte belyser innholdet i vilkåret. Dette må fastsettes på bakgrunn av

ordlyden sett i lys av bestemmelsens formål.

Ordlyden omfatter endringer som griper inn i kontraktens kjerne og angår kontraktens grunn- leggende elementer. Oppdragsgiver er dermed gitt et relativt stort spillerom for hvilke end- ringer som kan foretas.

Det følger av fortalens avsnitt 109 at begrensningen omfatter endringer som «medfører, at arten af det samlede indkøb forandres, f. eks ved at erstatte de bygge- og anlægsarbejder, va- rer eller tjenesteydelser, der skal indkøbes, med noget andet, eller ved grundlæggende at æn- dre indkøbstypen, da der i en sådan situation må forudsættes en hypotetisk påvirkning af re- sultatet». Dette uttrykkes i forbindelse med innholdet i begrensningen for endringer foretatt på bakgrunn av uforutsette omstendigheter. Siden innholdet i begrensningen må antas å være det samme de tre stedene den er inntatt i artikkelen, får uttalelsen betydning for alle bestemmel- sene.

Uttalelsene i fortalen viser for det første at visse kvalitative endringer anses som en endring av kontraktens overordnede karakter. Uttalelsene angir som vurderingstema hvorvidt endringen innebærer en hypotetisk påvirkning av konkurranseresultatet. Dette momentet er også trukket fram som særlig viktig i fortalens avsnitt 107 om bakgrunnen for en regulering av endrings-

99 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 20 og s. 18

100 Lovforslag nr. L 164 s. 194-196

adgangen. I avsnittets siste punktum påpekes at det særlig er nødvendig med ny anbudsrunde

«når de ændrede vilkår ville have haft indvirkning på resultatet af proceduren, hvis de havde været del af den oprindelige procedure».

Begrensningen fremmer flere anskaffelsesrettslige hensyn. Det hindrer endringer som kan virke konkurransevridende. Dette gjøres ved å stenge for endringer som medfører en mulighet for at det valgte tilbudet ikke lenger er det mest økonomisk fordelaktige. Det fremmer også hensynet til forutberegnelighet. Endringer som er egnet til å påvirke konkurranseresultatet, er av en slik art at tilbudene kunne vært annerledes utformet. Ved å forby slike endringer unngår man at valgt tilbyder får en fordel på bekostning av de forbigåtte tilbyderne. Slike endringer åpner også for muligheten for at en tilbyder med kontakter på oppdragsgiversiden, kan gi lave tilbud i visshet om at det vil bli foretatt endringer i ettertid. Å motvirke slike ordninger er et viktig formål bak læren om vesentlige endringer.101

Forbudet er kommentert i Kommisjonens kommentarer til bestemmelsen. Det fremgår her at vilkåret er oppfylt når endringen forandrer kontrakten til «something completely different». Som eksempel nevnes å gjøre en leasing-kontrakt om til en kjøpskontrakt, eller kreve at mat som leveres til en kantine skal være organisk. At dette vil endre kontraktens overordnede ka- rakter, begrunnes med at slike endringer kan føre til at andre aktører blir interessert i anskaf- felsen.102

Den danske Konkurrence- og forbrugerstyrelsen oppsummerer med at det avgjørende er om anskaffelsen etter endringen henvender seg til et annet marked enn opprinnelig.103

Når det gjelder hvor streng normen for vurderingen er, kan praksis angående den ulovfestede læren gi veiledning. Som nevnt innledningsvis fremgår av fortalens avsnitt 107 at EU- lovgiver ikke ønsket å endre rettstilstanden vesentlig med nyreguleringen, men presisere vil- kårene med utgangspunkt i relevant praksis fra EU-domstolen.

Bestemmelsene som inneholder begrensningen, angår tilfeller som under den ulovfestede læ- ren blir sett på som moment som gjør at det skal mer til for at endringen er vesentlig.104 De gir grunnlag for en utvidet endringsadgang.

Det må antas at det er denne utvidede endringsadgangen EU-lovgiver vil reflektere med det nye forbudet. Dette har støtte i det som er sagt om nyreguleringen og avsnitt 107 i fortalen. Relevant praksis som angår situasjoner som etter den ulovfestede vesentlighetsvurderingen

101 Arrowsmith, (2005) s. 288

102 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 18

103 Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, (2013) s. 32

104 Arrowsmith, (2014) s. 579-580

tilsier en utvidet endringsadgang, vil derfor kunne belyse hvor streng normen for endring av kontraktens overordnede karakter er. Dette gjelder selv om vurderingstemaet skiller seg fra den ulovfestede vesentlighetsvurderingen.

Hvorvidt endringen kunne ha påvirket konkurranseresultatet er et moment som er relevant også i vesentlighetsvurderingen etter artikkel 72 nr. 4. Av artikkel 72 nr. 4 bokstav a fremgår at en endring alltid skal anses som vesentlig hvis den kan tenkes å ha påvirket konkurransen. Siden forbudet mot å endre kontraktens overordnede karakter gjenspeiler den utvidede end- ringsadgangen, må dette forbudet gi videre endringsadgang enn vesentlighetsvurderingen etter nr. 4.105 Konsekvensen av dette er at det neppe kan tenkes endringer som endrer kontraktens overordnede karakter, uten at de også blir ansett som vesentlige.

Et relevant moment i vurderingen er hvorvidt endringen berører forhold som har vært særlig fremtredende i oppdragsgivers valg av tilbyder, eller påvirket potensielle tilbyderes utforming av tilbud. Dette kan tenkes å påvirke konkurranseresultatet.

Sak C-91/08 «Wall» gjaldt spørsmålet om hvorvidt bytte av underleverandør i en kontrakt om drift og vedlikehold av offentlige toaletter innebar en ulovlig direkteanskaffelse. Det fremgikk av sakens faktum at oppdragsgiver hadde valgt leverandøren nettopp på grunn av muligheten for å benytte Wall AG som underleverandør. I henhold til kontrakten var det likevel adgang til å skifte underleverandør med skriftlig samtykke fra oppdragsgiver. Dette tilsier etter den ulov- festede læren en videre endringsadgang enn om samme endring ble foretatt uten en endrings- klausul.106 EU-domstolen tok ikke stilling til hvorvidt endringsbestemmelsen oppfylte krave- ne som stilles til slike klausuler, men uttalte seg generelt om den øvre grensen for endringer som kunne foretas i henhold til endringsbestemmelser.

Etter at EU-domstolen i avsnitt 38 påpeker at konkurransevridende endringer kan være vesentlige, uttales i dommens avsnitt 39 at «[u]dskiftning af en underleverandør, selv når mu- ligheten herfor er fastsatt i kontrakten, […] i særlige tilfælde [kan] udgøre en sådan ændring af et af de grundlæggende elementer i koncessionskontrakten, når anvendelsen af én underle- verandør i stedet for en anden [...] har været et afgørende element for indgåelsen af kontrak- ten» (understreket her).

Endringen gjaldt bytte av underleverandør. Uttalelsen kan forstås som at et slikt bytte bare unntaksvis vil være vesentlig. Goller og Kreyberg tar i tillegg avgjørelsen til inntekt for at

105 Se også Rapport fra udvalg om dansk udbudslovgivning s. 787

106 Se blant annet Arrowsmith, (2014) s. 586

«også en endring som skjer i medhold av en endringsklausul kan bli ansett for å være vesent- lig.»107

I avgjørelsen oppstiller EU-domstolen hvorvidt endringen virker konkurransevridende som vurderingstema. I denne vurderingen er endringens påvirkning av element som har vært av- gjørende for inngåelsen av kontrakten et viktig moment. Da dette var tilfelle, ble endringen ansett for å være vesentlig selv om det forelå et annet moment, endringsklausulen, som tilsa en utvidet endringsadgang.

XXXX har også vektlagt hvorvidt endringen påvirker forhold som var retningsgivende for utforming av tilbudene. Sak 2009/208 «Drammen kommune» omhandlet endring av kontrakt om drift og vedlikehold av veier og torg i bydelene Bragernes og Strømsø i Drammen kom- mune. Etter tildeling ble kontrakten endret til også å omfatte vinterdrift i bydel Konnerud. Spørsmålet var om tilleggsarbeidene utgjorde vesentlig endring. Endringen ble foretatt med hjemmel i endringsbestemmelsen i NS 8406 punkt 19. Klagenemnda la i sin vurdering vekt på at vedlikehold av bydelen bevisst var holdt utenfor kunngjøringen. Dette ble «klart kommuni- sert til potensielle tilbydere, hvilket må tillegges meget stor betydning.»108 Dette innebar at endringen ble ansett som vesentlig selv om den ble foretatt med hjemmel i en endringsbe- stemmelse.

Avgjørelsen viser at endringer som gjelder forhold oppdragsgiver har opplyst særskilt om, kan medføre at endringen anses for å være vesentlig selv om den foretas i henhold til en endrings- klausul. Dette kan begrunnes med at kommunikasjonen fra oppdragsgiver har påvirket utfor- mingen av tilbudene ved at potensielle tilbydere har rettet seg etter forventninger opplysning- ene har skapt.

Disse momentene er også egnet til å inngå i vurderingen av om kontraktens overordnede ka- rakter er endret. Momentene fanger opp konkurransevridende endringer. Endringer som fører til at forutsetninger skapt av oppdragsgivers adferd faller bort, medfører i særlig grad risiko for særbehandling av favoriserte aktører. Slike endringer kan stride mot kravet til likebehand- ling. Dette underbygger at endringene bør anses som endring av kontraktens overordnede ka- rakter. Dette er i tråd med praksis angående tilsvarende situasjoner etter den ulovfestede læ- ren.

Element som har vært avgjørende for valg av tilbyder vil kunne fremgå av egne avtaler slik som i «Wall-saken». For å kartlegge faktorer som har vært avgjørende for valg av tilbyder, kan det også være relevant å se om endringen angår eventuelle minstekrav eller særskilte krav

107 Goller og Xxxxxxxx, (2012) s. 46

108 2009/208 "Drammen kommune" avsnitt 28

til gjennomføring, som er stilt i anbudsdokumentene. Er det satt opp spesielle kvalifikasjons- krav, må det antas at endringer av disse trekker i retning av at kontraktens overordnede karak- ter er endret.

2.3.2 Kvalitative begrensninger for endringsklausuler

Kvalitative endringer ligger i kjernen av hva grensen for materielle endringer dekker. Slike endringer kan i særlig grad tenkes å påvirke konkurranseresultatet.109

Spørsmålet er om det at endringen blir foretatt i henhold til en endringsklausul påvirker vur- deringen av hvorvidt kontraktens overordnede karakter forandres. Siden endringsmuligheten klart fremgår av anbudsgrunnlaget blir kravet til likebehandling, gjennomsiktighet og mot- virkning av konkurransevridende handlinger ivaretatt.

For å gi et eksempel: Som vi skal se nedenfor følger det av KOFA-praksis at arbeid som fore- tas på et annet geografisk sted enn det som fremgår av anbudsdokumentene, lettere vil bli ansett for å utgjøre en endring av kontraktens overordnede karakter. Dette vil antagelig ikke være tilfelle hvis en endringsbestemmelse som oppfyller kravene, selv åpner for at det kan foretas arbeid på et annet geografisk sted.

Et eksempel på dette er sak 2011/349 «Rogaland fylkeskommune v/Statens vegvesen». An- skaffelsen oversteg ikke EU-terskel og det vises ikke til EU-praksis. Avgjørelsens betydning er dermed begrenset til å fungere som eksempel. Saken gjaldt en kontrakt om drift og vedli- kehold av veier i Rogaland fylke og en kontrakt om asfaltarbeid. Under gjennomførelsen ble det lagt til arbeider med å opparbeide ny gang- og sykkelsti på Saunes i Sauda kommune. Endringene ble foretatt med hjemmel i endringsbestemmelsene i henholdsvis NS3430 og NS 8406. KOFA behandlet endringene i de to kontraktene hver for seg. KOFA la til grunn at det forelå en presumsjon for at endringer i henhold til endringsbestemmelsene kan gjennomføres innenfor anskaffelsesregelverket.110

I sin vurdering av asfaltkontrakten fant KOFA at arbeidene med å asfaltere den nye gang- og sykkelstien var av samme art som resten av kontrakten. Siden det fremgikk av anbudsdoku- mentene at hensikten var å dekke oppdragsgivers behov for asfaltarbeider i hele området, var det ikke problematisk at arbeidene skulle skje på at annet geografisk sted. Muligheten for at denne type oppdrag ville omfattes av kontrakten i form av endringsarbeider var dermed synli- ge for potensielle tilbydere.111 Endringen var ikke vesentlig.

109 Jf. fortalen i Direktiv 2014/24/EU avsnitt 109

110 2011/349 "Rogaland fylkeskommune v/ Statens vegvesen" avsnitt 31

111 2011/349 "Rogaland fylkeskommune v/ Statens vegvesen" avsnitt 36-37

Når det gjaldt drifts- og vedlikeholdskontrakten kom KOFA derimot til at endringene av den- ne var vesentlige. I sin avgjørelse la nemnda særlig vekt på at «[k]ontrakt om bygging av en ny vei er et selvstendig bygge- og anleggsarbeid, og av en helt annen art enn drift og vedlike- hold av et eksisterende vegnett».112 Endringens art innebar at det ikke var avgjørende at end- ringene ble foretatt i henhold til en endringsklausul.

Antagelig vil tilsvarende gjelde for vurderingen om kontraktens overordnede karakter er end- ret. Det må antas at det aksepteres større endringer av ytelsens art der endringen foretas i hen- hold til en klausul som oppfyller kravene. Det at endringsmuligheten på denne måten er kjent, gjør at det ikke er like nærliggende at anskaffelsen retter seg mot et annet marked etter end- ringen.

Dette gjelder imidlertid ikke uten forbehold. Forbudet mot endring av kontraktens overordne- de karakter innebærer at endringsklausulene ikke kan føre til at kontrakten blir endret til «so- mething diffferent».113 Dette utgangspunktet er i tråd med hensynet bak begrensningen som er nevnt i fortalens avsnitt 109.

Kommisjonen eksemplifiserer dette i sine kommentarer ved at en kontrakt om kjøp av biler endres til en kontrakt om leasing av biler.114 I vejledningen til Konkurrence og forbrugersty- relsen nevnes at det bestilles ikke-økologisk frukt i stedet for økologisk.115 Begge disse end- ringene er av en slik art at det er sannsynlig at andre tilbydere enn de som ble tiltrukket den første konkurransen, kunne gitt et bedre tilbud i den andre konkurransen. Endringen er der- med egnet til å påvirke konkurranseresultatet. Dette gjelder selv om endringen fremgår av en endringsklausul.

Eksempler fra bygge- og anleggsbransjen kan være kontrakter om prosjektering som endres til også å omfatte oppføringen, for eksempel ved at en funksjonsentreprise gjøres om til en total- entreprise. En slik endring innebærer at kontrakten henvender seg til et annet marked etter endringen. I KOFA 2013/6 ble en kontraktendring som innebar at det skulle utarbeides an- budsgrunnlag for en utførelsesentreprise i stedet for en totalentreprise, ansett for å utgjøre en vesentlig endring. Endringen ble ikke foretatt i henhold til en endringsklausul. KOFA begrun- net avgjørelsen med at endringen innebar at leverandøren skulle utføre detaljprosjekteringen, noe som førte til at oppdragets art ble endret.116 I tillegg ble leveransens verdi tredoblet på grunn av større arbeidsmengde. Anskaffelsen oversteg EU-terskelverdiene og vurderingen ble

112 2011/349 "Rogaland fylkeskommune v/ Statens vegvesen" avsnitt 44

113 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 20

114 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 18

115 Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, (2013) s. 11

116 2013/6 "Lenvik II" avsnitt 46

foretatt på bakgrunn av «pressetext»-momentene. Det må antas at en slik endring blir sett på som endring av kontraktens overordnede karakter.

2.4 Kvantitative begrensninger

Det fremgår eksplisitt av artikkel 72 nr. 1 bokstav a at endringer i henhold til endringsklausu- ler som oppfyller kravene kan foretas «uanset deres pengemæssige værdi». Ordlyden taler med styrke for at adgangen til å foreta endringer i henhold til denne bestemmelsen ikke er underlagt noen omfangsbegrensninger, bortsett fra de som endringsklausulen selv måtte ope- rere med.

Spørsmålet er om endringer av ytelsens omfang likevel er underlagt visse begrensninger.

Omfangsøkninger kan føre til at andre tilbydere blir avskåret fra å yte de samme tjenestene. Slike endringer er derfor egnet til å begrense fri flyt av varer og tjenester. Dette gir grunn til å begrense endringer av ytelsens omfang.

Når endringsmuligheten inntas i anbudsgrunnlaget blir imidlertid den potensielle økningen gjort kjent for mulige tilbydere. Dette innebærer at tilbyderne kan ta høyde for endringsmu- ligheten når de gir tilbud. En endringsklausul må inneholde omfanget av økningen for å til- fredsstille direktivkravene. I tillegg må situasjonsbetingelser og virkninger fremkomme av klausulen. De nye ytelsene blir dermed konkurranseutsatt, og oppdragsgivers diskresjon be- grenses.

Likevel kan det argumenteres for at store nok økninger av omfanget fører til at kontrakten blir

«something completely different».117 Det er ikke utenkelig at en stor nok omfangsøkning fører til at kontrakten treffer et annet marked enn det omfanget opprinnelig tilsa.

Dette fremgår også av Kommisjonens kommentarer til direktivforslaget. Det er her påpekt at

«[a]s paragraph 5 does not include any cap in terms of value, the requirement that review clauses or options may not «alter the overall nature of the contract» should also be understood as prohibiting changes which would dramatically change the qualitative scope of the contract. Etter denne uttalelsen vises det til et eksempel om en kontrakt om kjøp av 10 busser, med en opsjon om å kjøpe ytterligere 100 busser.118 Dette gir inntrykk av at EU-lovgiver ser det slik at ordlyden angir et utgangspunkt, men at dette ikke gjelder uten unntak. Tilsvarende stand- punkt med samme eksempel er anført i teorien.119

117 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 18

118 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 20

119 Se Arrowsmith, (2014) s. 600 og Treumer PPLR, (2014) s. 165

KOFA-sak 2011/179 «Statsbygg» er et eksempel på en situasjon hvor omfangsøkningen var stor nok til at kontraktens karakter ble endret. Saken omhandlet prosjekteringstjenester i for- bindelse med bygg- og anleggsarbeid på regjeringskvartalet. Kontrakten ble endret fra å angå prosjektering av rehabilitering av to bygg til også å omfatte rehabilitering av naboeiendom- men, og oppføring av et nytt bygg. Dette førte til at kontraktsverdien økte fra 6,7 millioner kroner til rundt 164 millioner kroner. Statsbygg erkjente at dette utgjorde en vesentlig endring og KOFA la dette til grunn.120

For at omfangsendringer skal utgjøre endring av kontraktens overordnede karakter, må det antagelig relativt store endringer til. I den forbindelse kan det vises til at begrensningen for endringer som kan foretas på bakgrunn av uforutsette omstendigheter er 50 % av kontrakts- verdi pr. endring. Endringer av samme størrelsesorden må antas også å kunne foretas under en tilstrekkelig klar endringsklausul.

2.5 Vurdering

Artikkel 72 nr. 1 bokstav a presiserer vilkårene for at endringsklausuler kan gi anledning til å foreta endringer uten å vurdere endringens vesentlighet. Som vi har sett har det vært varieren- de praksis angående betydningen av endringsklausuler. Reguleringen er blitt mer firkantet siden endringer i henhold til tilfredsstillende endringsklausuler ikke gjøres til gjenstand for en helhetsvurdering, Dette gjør det enklere for oppdragsgiver å vurdere om det er adgang til å foreta de potensielle endringene klausulene åpner for.

Det virker som EU-lovgiver har vært mest opptatt av å begrense oppdragsgivers diskresjon med tanke på hva som skal til for å utløse endringsmuligheten. Dette er fornuftig fra et dis- krimineringssynspunkt. Det kan imidlertid virke som om endringenes virkninger ikke er gitt tilstrekkelig oppmerksomhet. Når det ikke stilles krav til angivelse av endringers virkninger åpner dette også for ordninger mellom oppdragsgiver og en favorisert tilbyder. Muligheten begrenses riktignok av at situasjonsbetingelser må oppgis. For bygge- og anleggskontrakter er det imidlertid et notorisk endringsbehov, og det kan ikke utelukkes at man på forhånd kan være relativt sikker på at visse situasjoner som påkrever endringer vil oppstå. Av denne grunn må det som nevnt antagelig stilles visse krav til forhandlinger angående endringenes virk- ninger.

En annen svakhet ved bestemmelsen er at den tilsynelatende ikke gir noen begrensning på hvor store endringer som kan gjennomføres. Store nok endringer vil som nevnt også kunne være uheldig for den frie flyt av varer og tjenester. En ytre begrensning må derfor antagelig

120 2011/179 "Statsbygg" avsnitt 19

tolkes inn i forbudet mot å endre kontraktens overordnede karakter, selv om dette er å strekke ordlyden.

Bestemmelsen har til hensikt å gi oppdragsgiver mulighet til å sikre seg nødvendig fleksibili- tet i kontraktgjennomføringen. Denne muligheten begrenses imidlertid av at situasjonsbeting- elsene må angis. For at oppdragsgiver skal få den fleksibiliteten som er nødvendig, risikerer man at det brukes for mye ressurser i planleggingsfasen for å sikre seg mot alle mulige end- ringsbehov som måtte dukke opp. Av denne grunn bør det lempes på kravene til angivelse av situasjonsbetingelser for endringer som ikke i nevneverdig grad utgjør en risiko for fri flyt av varer og tjenester. Når det er sagt, er det ikke sikkert problemet er så stort som man kan få inntrykk av. I neste kapittel tar jeg for meg bestemmelser som gir adgang til å foreta endringer i tilfeller hvor endringsbehovet oppstår på bakgrunn av uforutsette hendelser som en påpasse- lig oppdragsgiver ikke kunne ventes å forutse. Hva denne bestemmelsen krever av en påpas- selig oppdragsgiver, vil være bestemmende for hvilke endringer oppdragsgiver må ta høyde for i endringsklausulene. Endringer en påpasselig oppdragsgiver ventes å forutse, må tas med i tilstrekkelig klare endringsklausuler. Endringsbehov som oppstår på grunn av uforutsette omstendigheter er det ikke nødvendig å forberede klausuler for. Ser man bestemmelsene i sammenheng, kreves det da ikke mer av oppdragsgiver enn det som kreves av andre påpasse- lige byggherrer. Dette kan også ha en positiv bieffekt, som kan føre til færre eksempler på enorme budsjettoverskridelser for offentlige byggeprosjekt.

3 Uforutsette endringer

3.1 Innledning

Etter den ulovfestede læren er det antatt at endringer som avhjelp av forhold utenfor opp- dragsgivers kontroll kan foretas også i de tilfeller endringene ellers ville vært vesentlige.121

Muligheten til å foreta endringer begrunnet i slike omstendigheter er nå fastsatt i direktivets artikkel 72 nr. 1 bokstav b og c. Direktivbestemmelsene går imidlertid tilsynelatende lenger enn hva som ble antatt i den ulovfestede læren.

Vilkårene i artikkel 72 nr. 1 bokstav b og c kan kjennes igjen fra 2004-direktivets artikkel 31 fjerde ledd bokstav a. Det er derfor grunn til å kort redegjøre for denne bestemmelsen.

Både i 2004-direktivet og 2014-direktivet er det åpnet for prosedyreformen konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring. Prosedyreformen medfører i utgangspunktet ikke at kravet til konkurranse og likebehandling settes til side.122 Likevel er det en logisk følge av noen av situasjonene hvor denne prosedyreformen kan benyttes at oppdragsgiver i prinsippet kan foreta direkteanskaffelser.123

I 2004-direktivets artikkel 31 fjerde ledd bokstav a åpnes det for å benytte konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring ved anskaffelse av tilleggsytelser. Vilkårene går grovt sett ut på at det må dreie seg om supplerende arbeider som ikke er omfattet av den opp- rinnelige anskaffelsen. Disse arbeidene må ha blitt nødvendige for kontraktutførelsen på grunn av forhold oppdragsgiver ikke kunne forutse. Videre kreves at de supplerende arbeide- ne ikke teknisk eller økonomisk kan adskilles fra den opprinnelige kontrakten uten vesentlige ulemper for oppdragsgiver, eller at arbeidene er strengt nødvendig for fullføring av kontrak- ten.124

Bestemmelsen gir uttrykk for en avveining mellom hensynet til fri flyt av varer og tjenester, herunder kravet til likebehandling og gjennomsiktighet, og hensynet til oppdragsgivers pro- sjektstyring og samfunnsmessig effektiv pengebruk. I situasjonene som dekkes av bestemmel- sen vil det være urimelig byrdefullt å kreve at oppdragsgiver gjennomfører ny anbudsprosedy- re for de supplerende arbeidene.125 Dette fordi det i situasjoner som oppfyller vilkårene er påkrevd med tilleggsarbeidene for å få realisert formålet med kontrakten. Siden oppdragsgiver ikke kan bebreides at endringsbehovet oppsto, er det liten grunn til å tro at tilleggsarbeidene

121 Dragsten, (2013) s. 746

122 Dragsten, (2013) s. 290

123 Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx, (2008) s. 840-841

124 Anskaffelsesforskriften § 14-4 bokstav j

125 Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx, (2008) s. 876

blir anskaffet for å omgå regelverket. Dette begrunner at det legges mer vekt på hensynet til effektiv bruk av fellesskapets ressurser, enn hensynet til de fire friheter.126 I situasjoner som faller inn under bestemmelsen vil det også som regel være slik at valgt tilbyder er den som kan gi det mest økonomisk fordelaktige tilbudet.127 Det er altså mindre sannsynlig at en annen tilbyder ville vunnet en eventuelt ny anbudsrunde.

Bestemmelsen er ikke videreført i det nye direktivet, men vilkårene kan finnes igjen i to nye bestemmelser, artikkel 72 nr. 1 bokstav b og c.128 Denne oppdelingen innebærer at hver av de nye bestemmelsene har fått et utvidet anvendelsesområde.129 Det er nå en bestemmelse som åpner for rene tilleggsytelser der bytte av leverandør vil forårsake tekniske og økonomiske utfordringer, og en bestemmelse som åpner for endringer med bakgrunn i uforutsette hendel- ser. Som vi skal se innebærer dette at rene suppleringer ikke er avhengig av at endringsbeho- vet har oppstått på grunn av uforutsette forhold. Samtidig er endringsbehov på bakgrunn av uforutsette omstendigheter ikke lenger begrenset til endringer i form av tilleggsytelser. Det er heller ikke et krav om teknisk og økonomisk nødvendighet.

3.2 Nødvendige tilleggsytelser

3.2.1 Innledning

Direktivets artikkel 72 nr. 1 bokstav b åpner for å kontrahere «supplerende bygge- og anlægs- arbeider […] fra den oprindelige entreprenør». Dette gjelder hvis de supplerende arbeidene

«er blevet nødvendige», og ikke er omfattet av den opprinnelige anskaffelsen. Videre kreves at endring av entreprenør ikke er mulig av tekniske eller økonomiske årsaker, og at endring av entreprenør vil forårsake betydelige problemer eller en vesentlig økning av oppdragsgivers omkostninger.

Bestemmelsen var ikke med i Kommisjonens forslag fra desember 2011.130 Den dukket først opp etter trilogforhandlingene mellom Kommisjonen, Rådet og EU-parlamentet. Disse for- handlingene er uformelle, noe som fører til lite kildemateriale som belyser bestemmelsens innhold. Bestemmelsen inneholder heller ingen elementer fra den ulovfestede vesentlighets- vurderingen.

Vilkårene samsvarer imidlertid med noen av vilkårene i 2004-direktivets artikkel 31 fjerde ledd bokstav a. Teori og praksis knyttet til denne kan belyse innholdet i 2014-bestemmelsens tilsvarende vilkår.

126 Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx, (2008) s. 876

127 Arrowsmith, (2014) s. 1078

128 Arrowsmith, (2014) s. 601

129 Treumer PPLR, (2014) s. 150

130 KOM(2011) 896 endelig

3.2.2 Nødvendige suppleringer

Ordlyden tilsier at endringsadgangen er snevrere etter denne bestemmelsen enn de andre be- stemmelsene i artikkelen. De andre bestemmelsene gir adgang til at det foretas «endringer», ikke bare «suppleringer».131 Dette fremheves i direktivets fortale avsnitt 108. Her nevnes at oppdragsgiver kan få behov for ytterligere tjenesteytelser, og at disse kan bestå av en delvis erstatning av hovedanskaffelsen, eller en utvidelse av eksisterende ytelser.

Bestilling av tilleggsytelser kan forekomme i form av mer av det som allerede er anskaffet. Bestemmelsen er imidlertid ikke begrenset til tilleggsytelser av samme art som hovedanskaf- felsen. Blir det for eksempel nødvendig med dreneringsarbeid i forbindelse med oppføring av bygg, må denne typen arbeid kunne foretas som tilleggsanskaffelse etter denne bestemmelsen, selv om den opprinnelige anskaffelsen ikke inneholdt arbeid av denne typen. Dette forutsetter at de andre vilkårene foreligger.

I tillegg til dette synes uttalelsen i fortalens avsnitt 108 å forutsette at det også gis adgang til supplerende ytelser som delvis erstatter ytelsene under hovedanskaffelsen. Siden bestemmel- sen gjelder «supplerende» ytelser, må antagelig arbeidene som trekkes ut av anskaffelsen vur- deres etter de andre bestemmelsene.

Bestemmelsen er avgrenset til å omfatte tilleggsytelser «som er blevet nødvendige». Sentrale spørsmål blir dermed når en ytelse er «nødvendig», og hva som ligger i «som er blevet».

Ordet «nødvendig» viser til noe som er påkrevd for å oppnå et ønsket resultat. Det fremgår ikke eksplisitt av ordlyden hvilket «resultat» arbeidene må være nødvendige for å oppnå. En forståelse er at det er gjenstanden slik den er beskrevet i den opprinnelige anskaffelsen. En annen at arbeidene er nødvendig for å oppfylle det behovet den opprinnelige anskaffelsen skulle oppfylle. Det som skiller den andre situasjonen fra den første, er at det i den første si- tuasjonen ikke gis adgang til å innta tilleggsarbeid som blir nødvendig fordi man ser at beho- vet er større enn man først antok. For eksempel at det viser seg at det er behov for større kapa- sitet for en planlagt barnehage. Bestemmelsen kan med den første forståelsen i slike tilfeller ikke benyttes for å bestille et bygg i tillegg til det som er beskrevet i anbudsdokumentene. Man kan imidlertid bestille endringsarbeider i form av ikke-planlagte grunnarbeider som er nødvendige for oppføringen av det opprinnelige barnehagebygget.

På dette punktet er 2004-direktivets artikkel 31 fjerde ledd bokstav a tydeligere. Her er ordly- den at tilleggsarbeidene «er blevet nødvendige for udførelsen af […] bygge- og anlægsarbej- derne som deri beskrevet». «[D]eri» viser tilbake til «de oprindelige udbud». Etter denne be- stemmelsen er det altså klart at arbeidene må være nødvendige for ferdigstillelsen av kon-

131 Simonsen (2016) s. 426

traktsgjenstanden slik den er beskrevet i anbudsdokumentene. Spørsmålet er om dette også gjelder artikkel 72 nr. 1 bokstav b.

Ølykke og Xxxxxxxx oppfatning er at tilleggsytelsene må være nødvendige for ferdigstillelsen av kontraktsgjenstanden slik den er beskrevet i anbudsdokumentene.132 De synes å forankre resultatet i en tolking av artikkel 72 nr. 1 bokstav b annet ledd. Bestemmelsen begrenser ver- dien av endringer til 50 % av verdien av «den oprindelige kontrakt». Dette forstår de som at arbeidene også må relatere seg til den opprinnelige kontrakt. Det vil si «angå de samme kontraktobjekter».

Nå kan det vel tenkes at også tilleggsytelser som ikke angår de samme kontraktobjekter, men som er begrunnet i et utvidet behov, må kunne begrenses til verdien av den opprinnelige kon- trakt. Begrensningen fremstår mer som en kvantitativ begrensning av endringsadgangen enn en angivelse av hva som regnes som «supplerende [ytelser] som er blevet nødvendige».

Xxxxxx og Xxxxxxx forankrer videre resultatet i sak C-601/10 «Kommisjonen mot Hellas». Denne saken gjelder blant annet 2004-direktivets artikkel 31 fjerde ledd om supplerende ytel- ser. Hellas ble dømt for traktatbrudd for å ha brukt prosedyren konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring uten at vilkårene for dette forelå. Begrunnelsen var at tilleggsy- telsene gjaldt tjenester som «ikke var indeholdt i den oprindelige aftale indgået af kommuner- ne».133 Resultatet er imidlertid ikke oppsiktsvekkende tatt i betraktning ordlyden i den aktuel- le bestemmelsen. Det er nettopp det at denne ordlyden ikke er med i artikkel 72 nr. 1 bokstav b som skaper tvil om innholdet.

At kravet er utelatt i artikkel 72 nr. 1 bokstav b kan være uttrykk for EU-lovgivers ønske om at dette ikke skal være en begrensning i den nye bestemmelsen. Dette er samfunnsøkonomisk effektivt siden man slipper fordyrende anbudsprosesser for å dekke et utvidet behov.

Denne begrunnelsen er imidlertid ikke tilstrekkelig til å tillate enhver endring av kontrakten. Endringsadgangen er begrunnet med at risikoen for konkurransevridende endringer er mindre for de aktuelle tilfellene, siden endringsbehovet ikke er initiert av oppdragsgiver. Samfunnets vinning på å tillate endringer i disse tilfellene tillegges mer vekt enn den potensielle restrik- sjonen endringene kan medføre.

Problemet med at et eventuelt endret behov skal være bestemmende for hvilke tilleggsytelser som kan bestilles, er at det blir vanskelig å forutsi hva slags endringsbehov som kan komme til å oppstå. Det kan også være vanskelig objektivt å vurdere om de foretatte endringene var

132 Xxxxxx og Xxxxxxx, (2015) s. 355

133 C-601/10 "Kommisjonen mot Hellas" avsnitt 1

nødvendige på grunn av det angitt endrede behovet. Å etterprøve om endringen ble foretatt på den bakgrunn oppdragsgiver anfører blir også utfordrende. En slik forståelse fører til risiko for vilkårlige endringer som er egnet til å diskriminere.

Disse utfordringene unngås om man holder endringen opp mot hva som er nødvendig for å ferdigstille kontraktsgjenstanden slik den er beskrevet i anbudsdokumentene. Avveiningen mellom samfunnsøkonomiske hensyn og hensynene til forbigåtte anbydere taler dermed for denne løsningen. Forutsetningene for avveiningen passer best med en slik forståelse da denne løsningen er i tråd med kravet til likebehandling og gjennomsiktighet. Dette tilsier at vilkåret må forstås som artikkel 31 fjerde ledd bokstav a i 2004-direktivet.

«Nødvendig» tilsier videre at det kreves mer enn at det vil være å foretrekke for oppdragsgi- ver at arbeidene ble gjennomført, for eksempel ved at man kunne fått et bedre resultat ved å ta i bruk andre materialer eller teknikker. Samtidig kreves det ikke at oppdragsgiver må «tåle» at kontraktsgjenstanden ikke blir så god som beskrevet i anbudsdokumentene. Dette må gjelde selv om det kan argumenteres for at kvaliteten i det som er beskrevet ikke er nødvendig for å oppfylle behovet anskaffelsen skal dekke.

Etter dette er spørsmålet om ordene «er blevet» innebærer at bestemmelsen kun gir adgang for tilleggsytelser på grunn av behov oppdragsgiver er blitt klar over etter kontraktstildeling, eller om det også gjelder behov oppdragsgiver visste om under utarbeidelsen av anbudsdokumen- tene.

For å starte med det sikre: arbeider som er blitt nødvendige på grunn av forhold oppdragsgiver først er blitt oppmerksom på etter kontraktstildeling, faller klart innenfor ordlyden.

Når det gjelder forhold som også var til stede ved utarbeidelsen av anbud er ordlyden mer åpen. Ordene «er blitt» trekker i retning av noe som er oppstått i ettertid. 2004-direktivets bestemmelse inneholder krav om at arbeidene må ha blitt nødvendige på grunn av uforutsette omstendigheter. Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx forstår dette slik at oppdragsgiver ikke kan ha vært behovet bevisst under utarbeidelsen av anbudsdokumentene.134 Da det ikke er noe som tyder på at bestemmelsen i artikkel 72 skal forstås strengere enn bestemmelsen i 2004-direktivet, må dette gjelde også for denne.

Etter dette er spørsmålet om den nye bestemmelsen også gjelder for nødvendige tilleggsarbei- der som oppdragsgiver var, eller kunne vært, klar over under utarbeidelsen av anbudsdoku- mentene. Det at vilkåret om uforutsette omstendigheter ikke er videreført i bestemmelsen, trekker i retning av at bestemmelsen også omfatter arbeid som kan forutses. Dette forsterkes

134 Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx, (2008) s. 879

av at vilkåret om uforutsette forhold nå er inntatt i en egen bestemmelse som gir utvidet end- ringsadgang ved uforutsette omstendigheter.

Dette innebærer at nødvendige arbeider som strengt tatt kunne forutses, men som av ulike grunner ikke er inntatt i anbudsdokumentene, også må kunne foretas i medhold av bestem- melsen.135

Spørsmålet er om dette også gjelder arbeid som bevisst holdes utenfor anbudskonkurransen. Det foreligger ikke like gode grunner for å tillate bestilling av tilleggsytelser når dette er ytel- ser oppdragsgiver bevisst ikke tok med i den opprinnelige anbudskonkurransen. En slik løs- ning åpner for ordninger som er egnet til å omgå anskaffelsesregelverket.

Dette tilsier at ytelser som dekker et behov oppdragsgiver var klar over, men bevisst unnlot å ta med i anbudsdokumentene, ikke omfattes av bestemmelsen.

Xxxxxxxxxx synes å være av samme oppfatning. Hun legger til grunn at omstendigheter som strengt tatt kunne forutses, men som oppdragsgiver av ulike årsaker ikke forutså, vil gi grunn- lag for å bestille tilleggsytelser. Dette gjelder imidlertid bare der oppdragsgiver «failed to fo- resee» eller «failed to provide for them», og dermed ikke hvis oppdragsgiver med vilje har utelatt arbeidene.136 Det kan nevnes at synspunktet er ubegrunnet.

Løsningen synes også å samsvare best med ordlyden. Det fremstår som anstrengt å påstå at arbeider oppdragsgiver var klar over, men unnlot å ta med i konkurransegrunnlaget, «er blitt nødvendige».

Til sist kreves at tilleggsbestillingene bestilles fra samme leverandør som vant konkurransen. Dette henger sammen med antagelsen om at det er denne som vil kunne levere det mest øko- nomisk fordelaktige tilbudet. Siden utløsning av endringsadgangen og valg av tilbyder er for- håndsbestemt, begrenses også oppdragsgivers diskresjon.

3.2.3 Leverandørskifte ikke mulig av økonomiske og tekniske årsaker

Det er ikke tilstrekkelig at tilleggsytelsene er blitt nødvendige. For å forsvare avveiningen av hensynene, kreves også at bytte av leverandør «ikke er mulig af økonomiske eller tekniske årsager».137

135 Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx, (2008) mener det motsatte om bestemmelsen i 2004-dirketivet. Dette nettopp fordi bestemmelsen inneholder krav om at behovet må være uforutsett Se s. 879

136 Arrowsmith, (2014) s. 601-602

137 Direktiv 2014/24/EU artikkel 72 første ledd bokstav b nr. i

Spørsmålet er hva som skal til før noe «ikke er mulig». Ordlyden gir inntrykk av at det ikke kan finnes et annet alternativ enn å la valgt tilbyder utføre tilleggsarbeidene. At det kreves faktisk umulighet støttes også av at ordlyden er endret fra 2004-direktivets tilsvarende vilkår. Etter 2004-direktivets artikkel 31 fjerde ledd bokstav a var vilkåret at arbeidet ikke teknisk eller økonomisk kan adskilles fra den opprinnelige kontrakt uten vesentlig ulempe. Den strengere ordlyden «ikke er mulig» trekker i retning av det ikke er tilstrekkelig at det vil med- føre store utfordringer å bytte leverandør.138

Det ene alternativet er at bytte av leverandør ikke er mulig av tekniske grunner. Direktivbe- stemmelsen viser til at slike grunner kan være krav om at tilleggsleveransene må kunne erstat- te eller være kompatible med eksisterende utstyr, tjenesteytelser eller installasjoner som følger av den opprinnelige kontrakten. Fortalens avsnitt 108 viser til forskjell i teknisk beskaffenhet som gjør ytelsene teknisk uforenelige.

For bygge- og anleggskontrakter vil dette være tilfelle hvis tilleggsytelsene for eksempel be- står av ventilasjonsanlegg, eller andre komponenter, som kun leveres av en tilbyder, og som ikke passer sammen med ventilasjonsanlegg av et annet merke. Det kan også tenkes tilfeller hvor kvaliteten avhenger av en spesiell teknikk eller sertifisering som valgt tilbyder er alene om å besitte.

Det andre alternativet er at leverandørbytte ikke er mulig av økonomiske grunner. Hva som utgjør en økonomisk umulighet er ikke helt klart. Rettskildebildet er som nevnt spinkelt, og det som skrives i juridisk teori om vilkåret er nærmest bare en gjengivelse av ordlyden.139

En streng forståelse av ordlyden tilsier at oppdragsgiver faktisk ikke klarer å dekke utgiftene et leverandørbytte vil innebære. Dette innebærer at bestemmelsen ikke gir adgang til å bestille tilleggsytelser fra valgt leverandør med mindre et leverandørbytte nærmest fører til oppdrags- givers konkurs. Slike tilfeller kan vanskelig tenkes med det offentlige som oppdragsgiver.

En noe mindre streng tolking kan være å hente inspirasjon fra det som betegnes som økono- misk force majeure.140 Disse reglene kan riktignok ikke anvendes direkte, siden force maje- ure-vilkårene ikke sammenfaller med kravet i direktivbestemmelsen. Økonomi som hindring kan likevel tenkes å bidra til forståelsen.

Om hindringsvilkåret i kontrollansvaret følger det av forarbeidene til kjøpsloven § 27 at «For- hold av rent økonomisk art […] også i prinsippet [kan] tenkes å utgjøre en hindring for opp- fyllelse, f. eks ekstraordinær utgift- eller prisstigning». Dette utdypes med at kostnadsøk-

138 I denne retning også Xxxxxxxx (2016) s. 427

139 Se for eksempel Xxxxxx og Xxxxxxx, (2015) s. 354, Arrowsmith, (2014) s. 601 og Treumer, (2014) s. 292

140 I denne retning Xxxxxxxx (2016) s. 428

ningen «[f]or at det skal foreligge en hindring etter § 27, må […] være så omfattende at opp- fyllelse av avtalen påfølger selgeren en belastning som objektivt sett ligger utenfor forutset- ningene ved et kjøp av den aktuelle art». Selv om kjøpsloven bruker ordlyden «hindring» er meningsinnholdet tolket med samme innhold som det man tidligere omtalte som «økonomisk umulighet».141 Økonomisk umulighet er i anledning CISG artikkel 79 forstått slik at økono- miske omstendigheter kan utgjøre en hindring hvis omstendighetene er av en slik art at selge- ren vil bli påført urimelige kostnader sett i relasjon til kontraktsprisen.142

I lys av dette vil kravet til at leverandørbytte ikke skal være økonomisk mulig innebære en vurdering av oppdragsgivers økonomiske belastning ved et slikt bytte. I vurderingen må man se kostnadene ved bytte av tilbyder opp mot hva som må anses å være en rimelig tålegrense for den aktuelle oppdragsgiver. Dette er en konkret vurdering hvor man må ta i betraktning hva prosjektet som sådan tilsier at man bruker på leverandørbytte og økonomien til oppdrags- giver som helhet.

Denne forståelsen har mer for seg enn å kreve faktisk umulighet med tanke på å få dekket kostandene. Forståelsen er i tråd med oppfatningen av økonomisk umulighet på andre retts- områder. Siden det nærmest er utenkelig at offentlige aktører kan gå konkurs, vil krav om faktisk umulighet ha lite innhold. Denne forståelsen virker også mer i tråd med den mindre bombastiske ordlyden «cannot be done» eller tilsvarende norske «ikke kan skje». Dette utryk- ket fremstår som vagere enn det mer kompromissløse «ikke er mulig».

Løsningen passer også best med bestemmelsens system. Med denne tolkingen blir det øko- nomiske aspektet ved leverandørbytte sett subjektivt i relasjon til oppdragsgivers tålegrense. Som vi skal se fører dette til at bestemmelsen ikke konsumerer vilkåret i bokstav b nr. ii om vesentlige ekstrakostnader for oppdragsgiver som viser til en objektiv vurdering.

3.2.4 Leverandørskifte forårsaker betydelige problemer eller vesentlig økning av omkostninger

I henhold til artikkel 72 nr. 1 bokstav b nr. ii kan tilleggsytelsene bestilles av samme leveran- dør når bytte av leverandør vil forårsake «betydelige problemer» eller «væsentlig forøgelse af den ordregivende myndigheds omkostninger». I det norske forslaget er dette oversatt til «be- tydelige vanskeligheter» eller «vesentlige ekstrakostnader for oppdragsgiver».143

141 Mestad, (1991) s. 294-296

142 Schlechtriem og Schwenzer, (2010) s. 1076

143 Høringsnotat 2 - Ny forskrift om offentlige anskaffelser s. 92

Begge vilkårene er utpreget skjønnsmessige. Forarbeidene til bestemmelsen er på det nærmes- te fraværende, og de som foreligger gir begrenset veiledning når det gjelder å fastsette innhol- det i vurderingene.

Jeg tar først for meg hva som ligger «betydelige problemer».

Artikkel 31 fjerde ledd bokstav a i 2004-direktivet gir anvisning på en lignende vurdering. Ifølge denne kreves at de supplerende ytelser ikke teknisk eller økonomisk kan adskilles fra den opprinnelige kontrakt «uden væsentlige ulemper». Selv om ordlyden og vurderingstemaet ved første øyekast virker forskjellig fra den nye bestemmelsen, må det antas at innholdet ikke avviker nevneverdig.

Ulemper ved å adskille tilleggsytelser fra de opprinnelige arbeidene og ulemper ved leveran- dørbytte må kunne sies å overlappe. Det finnes holdepunkter i andre språkversjoner som til- sier at normen for «vesentlig ulempe» og «betydelige vanskeligheter» er noenlunde lik. Den engelske ordlyden i 2004-bestemmelsen er «without major inconvinience», mens den i 2014- bestemmelsen er «cause significant inconvenience». Den franske 2004-ordlyden er «sans in- convénient majeur», mens 2014-ordlyden er «un inconvénient majeur». Selv om det er visse forskjeller i ordlyden «vesentlig ulempe» og «betydelige vanskeligheter», og «significant» og

«major», må det antas at normen ikke avviker nevneverdig. Dette viser seg ved at den franske ordlyden er lik i begge bestemmelsene. Dette tilsier at praksis og teori angående 2004- bestemmelsen må kunne bidra til å fastsette innholdet i vilkåret i 2014-bestemmelsen. En an- nen sak er at det er tynt med praksis også for 2004-bestemmelsen.144

«Betydelige» problemer eller vanskeligheter innebærer at oppdragsgiver må overkomme ne- gative konsekvenser av et visst omfang.145 I teorien er et hyppig brukt eksempel på «vesentlig ulempe» tilleggsytelse på en byggeplass hvor en entreprenør allerede har etablert seg.146 Det vil medføre store utfordringer om man må fjerne den gamle entreprenøren og etablere den nye. Dette vil i alle tilfeller gjelde for tilleggsarbeider som ikke kan utføres parallelt med fremdriften av det opprinnelige arbeidet.

Også for tilleggsarbeid det er mulig å utføre parallelt med det opprinnelige arbeidet kan det tenkes å oppstå vesentlige vanskeligheter. At to entreprenører må jobbe på samme byggeplass kan føre til såkalte plunder og heft-krav. Slike krav kan bli relativt store. I tillegg kan vanske- ligheter med risikoplassering tilsi at tilleggsarbeidene utføres av opprinnelig entreprenør. Hvis flere entreprenører har utført arbeid som saklig hører under samme kontraktsområde kan det

144 Dragsten, (2013) s. 307

145 Dragsten, (2013) s. 307

146 Arrowsmith, (2014) s. 1078

også være vanskelig å vurdere årsakssammenheng og andre grensedragninger i forbindelse med risikoplassering for mangler.147

I entrepriseretten diskuteres hvorvidt entreprenøren har rett til å utføre pålagt endringsarbeid. Xxxxx konkluderer med at dette er tilfelle under gitte forutsetninger.148 Hvis det er slik at entreprenørens rett er kontraktfestet, vil dette kunne bidra til betydelige vanskeligheter ved et leverandørbytte. Er en slik rettighet bygget på lojalitetsbetraktninger, kan en lojalitetsplikt neppe føre så langt at byggherren må foreta ikke-tillatte endringer for å oppfylle den. Dette er også Barbos konklusjon.149

Hvorvidt arbeidene som bestilles ligger på «kritisk linje» kan også påvirke hvorvidt et leve- randørbytte vil innebære betydelige vanskeligheter. Kritisk linje er de aktiviteter hvis frem- drift har umiddelbar virkning for om fastsatte milepæler eller leveringsdatoen nås.150 Aktivite- tene på kritisk linje er gjerne bundet sammen av en logisk avhengighet ved at oppstart av en aktivitet er betinget av at en annen aktivitet er utført. Varighetsendring av en aktivitet på kri- tisk linje, vil få direkte konsekvens for prosjektets ferdigstillelsesdato. Dette vil ikke gjelde for varighetsendringer av andre aktiviteter.151 Resultatet er at det lettere vil oppstå betydelige problemer om tilleggsytelsene ligger på kritisk linje.

Det andre vilkåret er at leverandørbytte vil medføre en «væsentlig forøgelse af den ordregi- vende myndigheds omkostninger».

Vurderingen er tilsynelatende sammenfallende med vilkåret om økonomisk umulighet. Dette vil i praksis innebære at vilkåret om umulighet vil bli konsumert av kravet til vesentlig kost- nadsøkning. En vesentlig kostnadsøkning vil foreligge før noe er økonomisk umulig.

Dette er bare tilfelle hvis begge vurderingene skal gjøres ut fra hva som objektivt er en ve- sentlig kostnadsøkning eller økonomisk umulighet. Dette bygger opp om forståelsen om at kravet til økonomisk umulighet viser til en subjektiv vurdering. Kravet til vesentlig kostnads- økning må etter dette resonnementet vise til en objektiv vurdering. Dette passer best med sys- tembetraktninger. På denne måten ivaretar vilkårene ulike vurderinger og hensyn.

Løsningen innebærer at noe kan være så økonomisk belastende for en oppdragsgiver at det for denne oppdragsgiveren ikke vil anses som økonomisk mulig, uten at kostnadsøkningen objek- tivt er vesentlig. Dette er for eksempel tilfelle hvis en oppdragsgiver driver et prosjekt med

147 Xxxxx, (1997) s. 93

148 Xxxxx, (1997) s. 98

149 Xxxxx, (1997) s. 97

150 Kaasen, (2006) s. 375

151 Helland, (2010) s. 250

veldig små marginer, slik at selv en liten kostnadsøkning velter hele prosjektet. I tillegg unng- ås urimelig store kostnadsøkninger, selv om disse ikke er økonomisk tyngende for oppdrags- giver.

Det foreligger lite kilder som belyser hva som utgjør vesentlige ekstrakostnader. Xxxxxxxx tilsier at oppdragsgiver må finne seg i en del utgifter i forbindelse med et leverandørbytte før han kan påberope seg bestemmelsen.

3.2.5 Kumulative vilkår?

Siden vilkårene bindes sammen med ordet «og», får man umiddelbart inntrykk av at vilkårene er kumulative. Som påpekt av Xxxxxxxx fører dette imidlertid til et visst hodebry.152 Tolking- en innebærer at leverandørbytte både må være teknisk umulig og betydelig vanskelig. Vilkåret om «betydelig vanskelig» vil da ikke ha noe reelt innhold. Tilsvarende gjelder vilkårene om økonomiske utfordringer. Om vilkårene er kumulative kreves at leverandørbytte ikke er øko- nomisk mulig og at det forårsaker en vesentlig kostnadsøkning. Oppdragsgiver må altså bytte leverandør selv om dette ikke er økonomisk mulig, så lenge kostnadsøkningen ikke er stor nok.

Om artikkel 72 leses i sin helhet kan ordlyden tilsi at vilkårene er alternative. Artikkel 72 nr. 1 avslutter med ordene «i følgende tilfelle». Deretter listes de ulike endringsadgangene opp. I denne sammenheng kan ordet «og» fungere som angivelse av to likestilte situasjoner. Dette er ikke fremtredende siden «og» ikke står mellom bokstavene som oppramser endringsadgange- ne, men mellom to ledd i bokstav b. Likevel trekker dette i retning av at «og» ikke er ment å angi kumulative vilkår.

Dette forsterkes av at bokstav c innleder med ordenene «når samtlige betingelser er oppfylt». Dette indikerer motsetningsvis at det i denne bestemmelsen nettopp er snakk om kumulative vilkår.153 Denne tolkingen samsvarer også bedre med bestemmelsens logiske oppbygging. Er vilkårene alternative vil både vilkårene om teknisk eller økonomisk umulighet, og vilkårene om betydelige vanskeligheter eller vesentlige kostnadsøkninger gi grunn til å fortsette med samme leverandør. Denne forståelsen samsvarer best med tolkingen av vilkårene som frem- stilt over.

3.2.6 Kvalitative begrensninger

Endringer etter bokstav b er ikke underlagt noen eksplisitte, kvalitative begrensninger. Kvali- tative endringer blir likevel begrenset av at bestemmelsen kun åpner for å foreta «supple-

152 Simonsen (2016) s. 427

153 Slik også Xxxxxxxx (2016) s. 427

ringer». Andre kontraktendringer, slik som rene prisendringer eller reduksjoner, kan ikke fo- retas i henhold til bestemmelsen.

Spørsmålet er om de supplerende ytelsene må være av samme type som hovedanskaffelsen.

I henhold til tolkingen over må nødvendigheten rette seg mot fullførelsen av kontrakten som er inngått. Dette påvirker hva slags endringer som kan foretas. Siden ordlyden ikke angir noen kvalitative begrensninger, kan det virke som om ikke tilleggsytelsens art er avgjørende, men hvorvidt den er nødvendig for ferdigstillelsen av kontraktsgjenstanden.

Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx synes å være av denne oppfatning.154 Xxxxx skriver motsetningsvis at «supplerende ytelser er kvalitative kontraktudvidelser».155 Like over dette utsagnet tar han et lite forbehold ved at han påpeker at dette normalt vil være komplementære ytelser. Dette begrunner han med kravet om at tilleggsytelsen nettopp ikke kvalitativt er omfattet av ho- vedytelsen. Svakheten ved begrunnelsen er at kravet om at tilleggsytelsen ikke var omfattet av det opprinnelige anbud, ikke kan ses som et krav om en annen ytelsestype. Det kan like godt tenkes at det er prosjektert med for lite av en ytelse, og at det bestilles mer av denne. Xxxxxx utsagn kan og oppfattes slik at han ikke setter opp en absolutt regel om at tilleggsytelsen må være kvalitativ ulik hovedytelsen, men at dette er det normale. Det kan så være. I denne sam- menheng er poenget at tilleggsytelsen ikke er underlagt noen kvalitativ begrensing. Det avgjø- rende er at den er nødvendig for ferdigstillelsen.

3.3 Uforutsette omstendigheter

3.3.1 Innledning

Direktivets artikkel 72 nr. 1 bokstav c åpner for å foreta endringer når endringsbehovet opp- står på grunn av omstendigheter «som ikke kunne forudses af en påpasselig ordregivende myndighed».

I følge Kommisjonens kommentarer til bestemmelsen bygger bestemmelsen på prinsippene bak 2004-direktivets artikkel 31 fjerde ledd bokstav a. Direktivbestemmelsen er imidlertid

«extend[ed] […] considerably» siden det kun er vilkåret om uforutsette omstendigheter som er videreført.156

Bestemmelsens vide endringsadgang gir fleksibilitet i situasjoner hvor nødvendigheten for dette er størst. Hva som kreves av en «påpasselig» oppdragsgiver vil være med å trekke gren- sen for hvilke endringer oppdragsgiver må sørge for å ha grunnlag for i endringsklausuler. Settes grensen for hva som forventes av en aktsom oppdragsgiver rimelig, danner bestemmel-

154 Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx, (2008) s. 880

155 Xxxxx, (1998) s. 131

156 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 20-21

sen i kombinasjon med artikkel 72 nr. 1 bokstav a et godt verktøy for oppdragsgivers pro- sjektstyring.

3.3.2 Omstendigheter en påpasselig oppdragsgiver ikke kunne forutse

3.3.2.1 Utgangspunkt

Bestemmelsen gir adgang til å foreta endringer hvis behov har oppstått på grunn av uforutset- te omstendigheter. Avgjørende er hva oppdragsgiver forventes å forutse på tidspunktet for anbudskonkurransen.

Av ordlyden følger at det er hva som kreves av en «påpasselig» oppdragsgiver som er avgjø- rende. Selv om ordlyden nå presiserer dette, er det antatt at vilkåret ikke innebærer noe annet enn det som følger av kravet i 2004-direktivets artikkel 31 fjerde ledd bokstav a.157

Ordlyden «omstendigheter» tilsier at ikke bare eksterne hendelser, som naturkatastrofer eller endret lovgivning begrunner endringsadgangen, men også endringsbehov på bakgrunn av om- stendigheter som alltid har foreligget, men som oppdragsgiver ikke kunne ventes å vite om.

Det er hva oppdragsgiver «kunne» ha forutsett som er avgjørende. Det er altså ikke av betyd- ning om oppdragsgiver faktisk har forutsett omstendighetene. Vurderingen skal være objektiv.

Siden endringsbehovet ikke er oppstått på grunn av forhold på oppdragsgivers side, er det grunn til å la hensynet til samfunnsøkonomi og prosjektstyring gå foran hensynet til fri flyt av tjenester. Forutsetningen er at endringene ikke går lenger enn det som er nødvendig for å veie opp for den uforutsette omstendigheten. Det er mindre risiko for at slike endringer foretas på bakgrunn av vilkårlig forskjellsbehandling.158 Siden vurderingen er objektiv er det mulig å etterprøve om endringen er rettmessig.

Hvilke omstendigheter oppdragsgiver objektivt sett kan forventes å forutse avhenger av hvor streng normen er. Ordlyden i direktivet fastsetter at det er hva som kan ventes av en «påpasse- lig» oppdragsgiver som er avgjørende. I det norske forslaget er dette oversatt med «akt- som».159 Uforutsette omstendigheter er også etter den ulovfestede læren antatt å gi videre ad- gang til å foreta endringer.160 Praksis angående dette kan indikere hvor lista for hva som kan ventes av en aktsom oppdragsgiver ligger.

157 Se Treumer PPLR, (2014) s. 151 note 13 og Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 21

158 Xxxxxxx, (2012) s. 173

159 Høringsnotat 2 - Ny forskrift om offentlige anskaffelser s. 92

160 Se blant annet Arrowsmith, (2014) s. 590 og Poulsen, (2012) s. 173

Som utgangspunkt vil ikke rene forglemmelser eller annet slurv fra oppdragsgivers side om- fattes av bestemmelsen. Ved slike tilfeller kan oppdragsgiver ikke sies å ha vært aktsom. Det- te er i tråd med hvordan Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx har forstått kravet i 2004-direktivets artik- kel 31. fjerde ledd bokstav a.161

Den praksisen som foreligger om 2004-direktivet tilsier at avslag for aktiviteter som trenger tillatelse fra andre organ ikke utgjør en uforutsett omstendighet. Sak C-318/94 «Kommisjonen mot Tyskland» gjaldt arbeider med å utdype en elv slik at større og mer djuptgående skip kunne seile der. Slik utdyping trengte imidlertid myndighetenes godkjennelse. At myndighet- ene hadde innvendinger ble ikke ansett for å være en uforutsett begivenhet. Dette gjaldt selv om avslaget var uventet. 162

I CAS Succhi di Frutta som er omtalt over i punkt 2.1 anførte Kommisjonen at man måtte kunne endre kontrakten «hvis omstendighederne kræver det».163 EU-domstolen tok ikke dette til følge og viste til at Kommisjonen burde inntatt en endringsklausul som åpnet for den aktu- elle endringen. Avgjørelsen kan forstås som at EU-domstolens oppfatning var at den aktuelle omstendigheten, mangel på epler, var noe Kommisjonen burde forutsett da de utarbeidet lisi- tasjonsdokumentene. Dette kan ses på som en forventning av at oppdragsgiver har kontroll over egne innsatsfaktorer og hvor langt disse strekker i planleggingen av anskaffelser.

I mangel på andre kilder blir veiledningen som gis i fortalen retningsgivende for vurde- ringen.164 Uforutsette omstendigheter defineres i fortalens avsnitt 109 som omstendigheter som ikke kunne forutses til tross for rimelig omhyggelige forberedelser i forbindelse med an- budets planleggingsfase. Av momenter som inngår i vurderingen av rimelig omhyggelige for- beredelser nevnes tilgjengelige midler, prosjektets art og kjennetegn og god praksis på områ- det. I tillegg påpekes at man i vurderingen må ivareta et fornuftig forhold mellom ressurser som brukes på planleggingen og det endelige prosjektets verdi.165

Momentene som angis gir den fleksibiliteten som trengs i prosjektstyringen for å overkomme forhold det vanskelig kan planlegges med. Særlig vil forholdsmessighetsvurderingen hindre unødvendige fordyrende anbudsprosedyrer. Den vil også bidra til å avverge unødvendig res- sursbruk i oppdragsgivers planlegging ved at det inntas endringsklausuler for alle tenkelige eventualiteter for å sørge for tilstrekkelig fleksibilitet.

161 Xxxxxxxxx og Xxxxxxxxxx, (2008) s. 879

162 C-318/94 "Kommisjonen v Tyskland" avsnitt 15-18

163 C-496/99 "Succhi di Frutta" avsnitt 19

164 Treumer PPLR, (2014) s. 151

165 Direktiv 2014/24/EU fortalen avsnitt 109

3.3.2.2 Prosjektets art og kjennetegn

Fortalen trekker frem at prosjektets art og kjennetegn skal med i vurderingen av hva en akt- som oppdragsgiver burde ha forutsett. Prosjektets kompleksitet og varighet vil være viktige faktorer i denne vurderingen.166 Det er i teorien angående den ulovfestede læren argumentert for at dette spiller inn i vesentlighetsvurderingen. Begrunnelsen er at det ved langvarige pro- sjekter vil være vanskeligere for oppdragsgiver å forutsi mulige hendelser enn for kortere pro- sjekt.167 Den opprinnelige entreprenøren vil underveis i prosjektet få opparbeidet erfaring og know-how knyttet til det konkrete prosjektet.168 Det vil ta tid og ressurser om en ny leveran- dør skal opparbeide seg tilsvarende kunnskap et stykke ut i prosjektets fremgang. Dette gjel- der i større grad for kompliserte prosjekt, noe som gir større grunn til å fortsette med opprin- nelig entreprenør. Planleggingen vil være vanskeligere for slike prosjekt og en eventuelt ny anbudsprosedyre dyrere.169

Tidspunktet for når i kontraktforløpet endringen foretas spiller inn i vurderingen. Om en end- ring foretas rett etter kontraktinngåelse kan det være større grunn til å forvente at oppdragsgi- ver skulle tatt forholdet i betraktning. Motsatt for endringsbehov som oppstår flere år ut i gjennomføringsfasen.170 Dette vil imidlertid avhenge av hva omstendigheten er, og om det at den dukket opp tidlig indikerer at man burde planlagt med dette.

At en kontrakts kompleksitet og varighet påvirker hvorvidt en endring medfører krav til ny anbudsprosedyre er lagt til grunn i nemdspraksis. I KOFA-sak 2010/212 «Helse Bergen HF» la klagenemnda vekt på at «[a]nskaffelsens art [innebar] et langvarig avtaleforhold, der det naturlig [ville] oppstå et behov for endringer og justeringer i løpet av kontraktsperioden». Klagenemnda reiser, men tar ikke stilling til, spørsmålet om hvorvidt innklagede burde tatt høyde for at behovet ville endre seg i anbudskonkurransen. På generelt grunnlag uttaler de at det må «være rom for tilpasninger av offentlige kontrakter til endrede eksterne forhold uten at det må gjennomføres en ny konkurranse».171 Saken omhandlet utvidelse av en anskaffelse av diverse laboratorieinstrumenter med levetid på minst 10 år. Klagenemnda viste til at utvidel- sen var gjort på bakgrunn av et endret behov de senere årene, blant annet ved at prøvemeng- den hadde økt. Avgjørelsen er også et eksempel på at hensynet til samfunnsøkonomisk effek- tiv ressursbruk går foran hensynet til likebehandling og konkurranse. KOFA begrunnet avgjø- relsen med at en ny konkurranse ville innebære at analyseinstrumentene måtte kasseres før

166 Xxxxxx og Xxxxxxx, (2015) s. 356

167 Xxxxxxx, (2012) s. 171

168 Poulsen, (2012) s. 171

169 Arrowsmith, (2014) s. 590

170 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 221

171 2010/212 "Helse Bergen HF" avsnitt 40

utløpt levetid. Endringen ble ikke ansett som vesentlig i henhold til «pressetext»- momentene.172

Vurderingen må tas konkret for hver anskaffelse. Likevel kan det være grunn til å si noe gene- relt om fellestrekk for bygge- og anleggsarbeider. Som poengtert i avhandlingens innledning kjennetegnes slike arbeider ved at de er langvarige og kompliserte.173

Entreprisekontrakter er i så stor grad utsatt for endringsbehov at det blir omtalt som «uund- gåeligt».174 Dette kan lede til tanken om at oppdragsgiver nettopp burde være forberedt på en del endringsbehov, og planlegge med dette ved å innta endringsklausuler som tilfredsstiller kravene. Dette blir imidlertid et spørsmål om ressursbruk. For langvarige og komplekse kon- trakter vil det være nærmest uoverkommelig å planlegge for alle eventualiteter. Dette begrun- ner en utvidet endringsadgang for disse prosjekttypene. For bygge- og anleggsprosjekt vil det typiske endringsbehovet være kjent for alle parter i forkant av anbudskonkurransen. Å tillate endringer på grunn av uforutsette forhold er dermed ikke like inngripende med tanke på like- behandling og konkurranse.175

Det kan likevel virke som EU-lovgiver er av den oppfatning at endringsbehov som er typiske for visse kontrakter må tas med i endringsklausuler. Dette kommer frem i fortalens avsnitt 111, hvor teknologisk utvikling på områder hvor dette ofte forekommer nevnes som eksem- pel.

I sak C-337/98 «Rennes» uttalte EU-domstolen at det ved forhandlinger som strekker seg over en lang periode er naturlig at det tas hensyn til teknologisk utvikling under forhandlingslø- pet.176 På bakgrunn av dette ser Berg teknologisk utvikling som en omstendighet som ikke kan forutses.177 Dette er i tråd med vurderingen i henhold til fortalens avsnitt 109, hvis de aktuelle kontraktene kjennetegnes av at det ofte forekommer utvikling underveis i kontrakt- gjennomføringen. Eksempelbruken i fortalens avsnitt 111 synes imidlertid å forutsette at end- ringsbehov som er begrunnet med teknologisk utvikling må fremgå av endringsklausuler. Vekten til «Rennes» svekkes av at det er snakk om gjenopptagelse av forhandlinger og ikke kontraktgjennomføring. Det må generelt antas at det er større rom for endringer under for- handlinger enn etter kontraktinngåelse. Dette tilsier at det forventes at oppdragsgiver forutser endringsbehov som er typiske for det aktuelle kontraktområdet.

172 2010/212 "Helse Bergen HF" avsnitt 41-42

173 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 21 og Xxxx, (2012) s. 824

174 Berg, (2012) s. 809

175 Poulsen, (2012) s. 171

176 C-337/98 "Rennes" avsnitt 51

177 Berg, (2012) s. 825

3.3.2.3 God bransjepraksis

Et annet moment som nevnes i fortalens avsnitt 109 er «god praksis på det pågældende områ- de».

God bransjepraksis angir standarden for hvor grundig det er normalt å planlegge prosjektet. På denne måten fastsettes et utgangspunkt for å vurdere om oppdragsgiver i det konkrete til- felle har foretatt seg det man kan vente av en aktsom aktør i den aktuelle bransjen når det gjelder å forutse endringsbehov.

For bygge- og anleggsprosjekter vil det avgjørende være hvor langt prosjekteringen normalt er kommet på tidspunktet for anbudskonkurransen. Dette avhenger av hva slag entreprisetype det er snakk om.

De to hovedformene for entreprisekontrakter som benyttes i dag er utførelsesentreprise og totalentreprise.178

Utførelsesentreprise kjennetegnes ved at det er byggherren som har ansvaret og risikoen for prosjekteringen.179 Totalentreprise er derimot en entrepriseform hvor entreprenøren ikke bare har ansvaret for utføring av byggearbeidet, men også hele eller det vesentlige av prosjekte- ringen.180

Det som skiller en totalentreprise fra utførelsesentreprise i denne sammenheng er på hvilket stadium i prosjekteringsfasen anbudskonkurransen foretas. Dette vil være styrende for hva oppdragsgiver kan forventes å forutse.

I prosjekteringsfasen utarbeides skisseprosjekt, forprosjekt og til slutt detaljprosjektering.181 Skisseprosjektet består av de første beregningene og tegningene som virkeliggjør prosjektpro- grammet.182 Her gjennomføres grunnundersøkelser og det utvikles tekniske krav på overord- net nivå. I forprosjektet ferdigstilles og kvalitetssikres tegninger og beskrivelser. Brukerkrav og tekniske krav skal angis på et tilstrekkelig nivå til at omfang, kvaliteter og tilhørende bud- sjett er definert.183 Detaljprosjekteringen utarbeider tegninger og beskrivelser i detalj.184 Disse skal være detaljerte nok til at selve byggearbeidet skal kunne iverksettes.185

178 Marthinussen mfl., (2010) s. 45

179 Marthinussen mfl., (2010) s. 45

180 Nordtvedt mfl., (2013) s. 20

181 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 41

182 Direktoratet for forvaltning og IKT (2015)

183 Direktoratet for forvaltning og IKT (2015)

184 Direktoratet for forvaltning og IKT (2015)

185 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 41

Siden det er totalentreprenøren som har ansvaret for gjennomføringen av detaljprosjekte- ringen i totalentrepriser, vil anbudskonkurransen bli gjennomført på et stadium hvor det kun foreligger et skisseprosjekt, eventuelt forprosjektering. Dette begrenser hva som kan forventes av oppdragsgiver når det gjelder å forutse endringsbehov. Dermed er det større rom for å fore- ta endringer for slike kontrakter etter bokstav c.

I utførelsesentrepriser er det oppdragsgiver som har ansvar for prosjekteringen. Planleggingen er derfor kommet lenger på anbudsstadiet enn totalentrepriser. For slike entrepriseformer kan det altså forventes mer kunnskap av en aktsom oppdragsgiver.

Dette utgangspunktet må imidlertid modifiseres noe. Ved større og lengre prosjekt er det ikke uvanlig at de ulike fasene glir noe over i hverandre. Dette er et resultat av at man for å effek- tivisere arbeidet setter i gang utførelsen av arbeid som må ferdigstilles tidlig, før man er ferdig eller har startet på detaljprosjekteringen av arbeid som ikke skal utføres før om en stund.186 Dette innebærer i praksis at ikke hele prosjektet er ferdig prosjektert når man setter arbeidet ut på anbud. Dette påvirker hva som kan forventes av en aktsom oppdragsgiver.

Noe som i særlig grad kan by på uforutsette problemer når det gjelder entreprise er grunnfor- holdene. Problemer kan oppstå på grunn av grunnens sammensetning, grunnvannstand, for- urensning, rør og ledninger eller kulturminner. 187 I tråd med funksjonsfordelingen i entrepri- seretten er risikoen for grunnforholdene plassert hos byggherren. Dette kommer for eksempel til syne i NS 8405 punkt 19.3 annet ledd. At dette er en kjent og typisk problemstilling i en- treprisesaker tilsier at det er grunn til å stille særlig krav til at oppdragsgiver gjør det som kre- ves for å avdekke omstendigheter som kan føre til at kontrakten må endres. Vurdering av grunnforholdene er imidlertid vanskelig.188 Så lenge oppdragsgiver har foretatt en kvalifisert vurdering bygget på materiale og prøver i henhold til god bransjepraksis, må det antas at om- stendigheter knyttet til grunnforholdene vil gi grunnlag for endringer etter bokstav c.

Et eksempel fra KOFA er sak 2010/179 «Vestvågøy kommune». Saken omhandlet prosjekte- ring og bygging av ny fjerde arm til en rundkjøring inkludert nye parkeringsplasser og kul- vert. Kontrakten ble endret ved at det ble tatt ut en del arbeider i forbindelse med parkerings- plassene. Endringen ble ikke ansett for vesentlig. I avgjørelsen la KOFA vekt på at endringen

«for en stor del var begrunnet i uforutsette grunnforhold, ettersom myrdybden var større enn

186 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 42

187 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 207

188 Marthinussen mfl., (2010) s. 273

først antatt.»189 KOFA uttalte generelt at det ikke er uforenelig med regelverket at kontrakts- omfanget endres uten ny konkurranse der dette skyldes uforutsette forhold.

3.3.2.4 Tilgjengelige midler og forholdsmessighetsvurdering

Et annet moment i vurderingen er tilgjengelige midler. Det må antas at det med dette menes de midler som er satt av til prosjektet. Det er kun disse midlene det er naturlig å omtale som

«tilgjengelige». Uttalelsen tyder på at det forventes mer av en oppdragsgiver som har masse tilgjengelige midler. Momentet er i tråd med det nå mer uttalte målet om at anskaffelsesregle- ne skal bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser.190

I vurderingen av hva som skal til for at oppdragsgiver har gjort rimelig omhyggelige forbere- delser, skal det sikres et fornuftig forhold mellom midler som benyttes på forberedelsene og den antatte verdien av anskaffelsen.

Det forventes grundigere planlegging for prosjekt med store verdier.191 Når det vises til an- skaffelsens forutsigelige verdi, må det i mangel av andre holdepunkter antas at oppdragsgivers beregning i henhold til direktivets artikkel 5 legges til grunn.

Forholdsmessighetsvurderingen påvirker hva som kreves av de andre momentene. For eksem- pel kreves mindre grundige grunnundersøkelser for små og enkle byggeprosjekt.

Det kan virke som om forholdsmessighetsvurderingen kolliderer med momentet om prosjek- tets art og kjennetegn. Et av entrepriseposjekts kjennetegn er en overhengende fare for mulige endringer. Denne faren vil gjøre seg mer gjeldende jo større og mer komplekst prosjektet er. Av denne grunn er det argumentert for at det må være aksept for endringer hvis behov stam- mer fra uforutsette omstendigheter. Store og kompliserte byggeprosjekt vil imidlertid også ha en relativt høy verdi. Dette tilsier altså at oppdragsgiver forventes å bruke mye ressurser i forberedelsene. Antagelig vil bransjenormer være førende for om oppdragsgiver har gjort det som forventes av forberedelser i slike prosjekt.

3.3.2.5 Force majeur

Visse omstendigheter kvalifiserer etter sin art som uforutsett etter direktivbestemmelsen. Det- te gjelder helt eksterne forhold som ikke ventelig vil kunne forutses uavhengig av hvor god planleggingen måtte være.

Typiske eksempler er omstendigheter som kan klassifiseres som force majeure-tilfeller, altså eksterne hendelser som partene ikke kan ventes å kontrollere.192

189 2010/179 "Vestvågøy kommune" avsnitt 67

190 Direktiv 2014/24/EU fortalen avsnitt 2

191 Xxxxxx og Xxxxxxx, (2015) s. 356

Som eksempel på en slik hendelse nevner Arrowsmith terroristangrep.193 Et annet eksempel som ofte nevnes er endret lovgivning.194

Ikke alle eksterne omstendigheter utenfor oppdragsgivers kontroll kan forsvare at det foretas endringer. For eksempel kan ikke en økonomisk krise føre til endringer av priser og leve- ringsvilkår bare fordi krisen er en ekstern omstendighet.195

3.3.3 Særlig om misligholdssituasjoner

Et særlig spørsmål er hva som gjelder for endringer som blir foretatt i forbindelse med en mis- ligholdssituasjon. Et eksempel hvor dette kan være aktuelt er en situasjon hvor høye dagmulk- tskrav kan slå entreprenøren konkurs. I et slikt tilfelle kan det være aktuelt for oppdragsgiver å akseptere noe forsinkelse uten å håndheve dagmulktssanksjonen. Situasjonen skiller seg fra en normal kontraktendring ved at kontrakten ikke egentlig endres, men at partenes ytelser likevel blir annerledes på grunn av partenes handlinger.

Xxxxxx og Xxxxxxxx argumenterer for at det må anvendes en noe mer fleksibel norm i slike tilfeller.196 Begrunnelsen for dette kommer ikke tydelig fram. Det kan virke som om de mener at oppdragsgivers behov for fleksibilitet når det gjelder forretningsmessige forsøk på å sikre leveransen bør gå foran hensynet til likebehandling i disse tilfellene. Dette gjelder særlig der det er usikkerhet knyttet til hvilken part som er ansvarlig for misligholdet.197

Kommisjonens forslag til det nye direktivet inneholdt regulering av endringer i forbindelse med misligholdssituasjoner. I følge forslagets artikkel 72 sjuende ledd kunne oppdragsgiver ikke foreta endringer hvis målet med endringen var å rette opp kontrahentens mislighold eller konsekvensen av misligholdet. Dette gjaldt hvis oppdragsgiver kunne rette opp den mangel- fulle utførelsen ved håndhevelse av kontraktens misligholdsbeføyelser. Etter bestemmelsen ville slike endringer bli ansett som vesentlige. I Kommisjonens kommentarer til bestemmel- sen viser Kommisjonen til eksempel om at kontraktsperioden blir forlenget for å unngå for- sinkelse.198

Forslaget ble på dette punkt sterkt kritisert av Xxxxxxx.199 Treumer mente at bestemmelsen innebar en bemerkelsesverdig restriktiv tilnærming når det gjaldt endringsmuligheter i mislig-

192 Dragsten, (2013) s. 746

193 Arrowsmith, (2014) s. 590

194 Se Poulsen mfl., (2011) s. 231 og Dragsten, (2013) s. 746

195 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 220

196 Xxxxxx og Xxxxxxxx, (2012) s. 57 i denne retning også Berg, (2012) s. 837

197 Goller og Xxxxxxxx, (2012) s. 58-59

198 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 22

199 Treumer, (2012) s. 160 flg

holdssituasjoner. Treumer viser til at oppdragsgiver i slike situasjoner typisk vil ha behov for å akseptere visse endringer for å sikre oppfyllelse. Dette gjelder særlig for kompliserte kon- trakter hvor det å bytte leverandør vil medføre store kostnader og forsinkelser.200 Treumer mente også at forslaget stengte for endringer i situasjoner hvor dette ville vært fornuftig, for eksempel situasjoner hvor store deler av en kontrakt er ferdigstilt og gjenstående tjenester er uadskillelige fra de delene av kontrakten som allerede er ytt.201

Forslaget ble ikke med i det endelige direktivet. Dette har ifølge Xxxxxxx ført til betydelig usikkerhet rundt gjeldende rett.202 Det at forslaget ikke ble fulgt opp kan tilsi at EU-lovgiver så på regelen som for rigid, og at direktivets regler om kontraktendringer også vil få anven- delse på forandringer i ytelsene på grunn av mislighold.

Dette er i tråd med det som følger av praksis.

I KOFA-sak 2015/27 «Eidsvoll kommune» tok KOFA stilling til en påstått ulovlig direkte- anskaffelse ved at oppdragsgiver stilltiende aksepterte ikke-kontraktsmessig oppfyllelse fra leverandøren. Anskaffelsen gjaldt innsamling og transport av husholdningsavfall. I anskaffel- sesdokumentene var det stilt krav om at kjøretøyene minimum skulle ha Euro-standard 4. Alle tilbydere i konkurransen hadde kjøretøy med Euro-standard 5. I kontraktgjennomføringen benyttet valgt leverandør kjøretøy med Euro-standard-3. Spørsmålet var om oppdragsgivers manglende inngripen i dette utgjorde en vesentlig endring i henhold til «pressetext».

Anførselen i saken gikk altså ikke ut på at valgt leverandør og oppdragsgiver faktisk hadde avtalt en endring av kontrakten, men at oppdragsgivers manglende oppfølging og håndhevelse av kontrakten ved leverandørens mislighold måtte likestilles med at kontrakten var vesentlig endret.203 Til dette uttalte KOFA at det «i relasjon til doktrinen om vesentlige endringer […] i prinsippet [ikke er] forskjell mellom manglende håndhevelse av en kontrakt, og en tilsvarende avtalt endring.»204 KOFA viser i denne forbindelse til uttalelser i teorien og en engelsk under- rettsavgjørelse samt en avgjørelse fra dansk klagenævn for udbud.

På bakgrunn av at valgt tilbyder ville blitt avvist med et tilbud som gikk ut på bruk av kjøre- tøy med Euro-standard 3, var det mulig at oppdragsgiver ville akseptert et annet tilbud i kon- kurransen. Av denne grunn kom KOFA til at endringen var vesentlig.

200 Treumer, (2012) s. 161

201 Treumer, (2012) s. 163

202 Treumer PPLR. (2014) s. 149

203 2015/27 "Eidsvoll Kommune" avsnitt 31

204 2015/27 "Eidsvoll Kommune" avsnitt 32

KOFAs standpunkt har støtte i juridisk teori. Xxxxxxxxxx påpeker at også manglende håndhe- velse av mislighold kan anses som en vesentlig endring av kontrakten.205 Arrowsmith viser til en avgjørelse fra engelsk underrett, J Varney & Sons Waste Management Ltd v Hertfordshire County Council. Saken omhandlet en kontrakt om avfallshåndtering ved resirkulasjonssentre. En av partenes anførsler var at Hertfordshire County Council hadde tolerert flere kontrakts- brudd fra valgt tilbyder. Parten mente dette i praksis innebar at kontrakten ble vesentlig end- ret. Dommeren var i prinsippet enig i at slik toleranse for ikke-kontraktsmessig oppfyllelse kunne utgjøre en vesentlig endring. Dommeren mente imidlertid at dette forutsatte at opp- dragsgiver var klar over misligholdet, og likevel bevisst aksepterte ytelsene, som ikke var tilfelle i saken. 206

Også dansk klagenævnspraksis har tatt stilling til spørsmålet. Norpharma AS mot Amgros IS gjaldt kontrakt om levering av legemidler til sykehusapotek. I anbudsdokumentene var det fremhevet at levering på leveringsdato 1. januar 2010 var viktig. Valgt leverandør kunne imidlertid ikke levere den oppgitte datoen. Klageren mente at manglende overholdelse av det- te kravet fra oppdragsgivers side innebar at kontrakten ble vesentlig endret.207 Klagenævnet tok ikke klagerens anførsel til følge på dette punkt. Dette var begrunnet med at forsinkelsen var «bagatelagtig».208 Det at klagenævnet ga denne begrunnelsen tyder likevel på at forsinkel- sen ble vurdert som en endring.209

Denne praksisen viser at endringer med bakgrunn i mislighold i flere medlemsstater er be- handlet på lik linje med avtalte endringer. Da den foreslåtte bestemmelsen ikke ble vedtatt i det nye direktivet, må det antas at direktivets regler i tråd med denne praksisen også gjelder for endringer med bakgrunn i mislighold.

Hensynene som tilsier at endringer bør kunne foretas ved misligholdssituasjoner sammenfal- ler med de som gjelder for uforutsette omstendigheter. Situasjonene vil være preget av at kontraktoppfyllelsen er påbegynt og må tilpasses underveis for å samsvare med en ny realitet. Situasjonene vil også være preget av at oppdragsgiver ikke har kunnet påvirke for å unngå endringsbehovet.

Dette vil ikke gjelde uforbeholdent. Det ville stride med kravet til likebehandling om valgt leverandør gis mulighet til å gi tilbud han forsto han ikke ville klare, i visshet om at kontrak- ten vil bli tilpasset for å sikre ferdigstillelse.

205 Arrowsmith, (2014) s. 591

206 [2010] EWHC 1404 (QB) "J Varney & Sons Waste Management Ltd v Hertfordshire County Coun- cil"avsnitt 208 - 210

207 13. oktober 2010, Norpharma AS mot Amgros IS s. 14

208 13. oktober 2010, Norpharma AS mot Amgros IS s. 24

209 Se Treumer, (2012) s. 162 og Berg, (2012) s. 839

Dette tilsier at kontraktens misligholdssanksjoner må benyttes så lenge det er mulig. Behovet for å tilpasse kontrakten er størst i de tilfellene man risikerer at kontraktutførelsen stopper opp. For eksempel situasjoner hvor entreprenøren risikerer å gå konkurs på grunn av mislig- holdssanksjonene. Slike situasjoner minner om de der endringsbehovet oppstår på bakgrunn av omstendigheter en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse. Her vil ikke selve mislighol- det utgjøre omstendigheten, men det at leverandøren ikke har kapasitet eller ressurser til å takle sanksjonene. I slike situasjoner bør man kunne benytte endringsadgangen i artikkel 72 nr. 1 bokstav c.

3.3.4 Kvalitative begrensninger

Det følger av artikkel 72 nr. 1 bokstav c nr. ii at endringen ikke kan «berøre den overordnede kontrakts karakter». Ordlyden tilsvarer den vi finner i artikkelens 72 nr. 1 bokstav a (kapittel 2) og nr. 2 (kapittel 4). Det som er skrevet om begrensningen i kapittel 2.3. vil også gjelde for denne bestemmelsen.

Direktivets fortale avsnitt 109 gjør det klart at endringer som endrer anskaffelsens art, eller erstatter anskaffelsen med noe annet, ikke rettferdiggjøres av at endringsbehovet er oppstått på bakgrunn av uforutsette omstendigheter.

Dette henger sammen med hensynet bak bestemmelsen. Det spillerommet oppdragsgiver er gitt i bokstav c er begrunnet med hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Dette innebærer at oppdragsgiver er gitt tilstrekkelig fleksibilitet til å sikre prosjektets framdrift tross omstendigheter som ellers kunne hindret denne. Hensynet strekker seg imidlertid ikke lenger. Også for denne bestemmelsen må «behovet for endring» vise til nødvendigheten for å ferdigstille kontraktsgjenstanden slik denne er beskrevet i anbudsdokumentene. Dette er ikke tilfelle for endringer som endrer kontraktens overordnede karakter.

Begrensingen får også betydning for hvilke ytelser som kan bestilles på grunn av uforutsette omstendigheter. Det kan ikke bestilles grøfte- og dreneringsarbeider i en kontrakt som omfat- ter elektriske arbeider selv om dette blir nødvendig for å ferdigstille kontraktsgjenstanden som beskrevet i anbudsdokumentene.210 En slik endring vil kunne påvirke konkurranseresultatet ved at anskaffelsen etter endringen henvender seg til et annet marked. For slike endringer går hensynet til likebehandling av aktører foran hensynet til oppdragsgivers fleksibilitet og effek- tiv bruk av samfunnets ressurser.

3.3.5 Kvantitative begrensninger

Det følger av bokstav b andre ledd og bokstav c første ledd nr. iii at «[e]n eventuell prisstig- ning […] ikke må overstige 50 % af verdien af den oprindelige kontrakt». Ordlyden tilsier at

210 Se Arrowsmith, (2014) s. 600

prisstigningen for den samlede kontrakt etter at endringen er foretatt ikke kan overstige 50 % av den opprinnelige kontraktssum.211

50 % -begrensningen gjelder for «værdien av hver af ændringerne». Altså kan hver enkelt endring ha en verdi på opptil 50 % av kontraktssum. Dette åpner for store endringer.212 Be- stemmelsen presiserer at det ikke kan foretas flere endringer etter hverandre med det formål å omgå direktivet. Dette innebærer at det ikke er tillatt å dele opp en endring i flere påfølgende endringer i den hensikt å havne under 50 % -grensa.

I tillegg til denne verdibegrensningen må det antas at det også foreligger begrensninger av mer subjektiv art i relasjon til den enkelte endring. Siden begge endringsgrunnlag åpner for endringer for å avhjelpe et oppstått behov, kan omfanget antagelig ikke være større enn det som er nødvendig for å dekke behovet.

Det kan tenkes at kravet i artikkel 18 første ledd om at oppdragsgiver skal handle på en for- holdsmessig måte også begrenser omfanget. Selv om bestemmelsen begrenser verdien av end- ringer til maksimalt å utgjøre 50 % av kontraktens verdi, er det likevel rom for ordninger hvor prisen ikke svarer til den konkrete endringen. Av denne grunn må det også for denne bestem- melsen stilles krav til at en eventuell prisøkning ikke overstiger det som er nødvendig tatt i betraktning at konkurransesituasjonen under forhandlingene er annerledes.213 Dette kommer jeg tilbake til i punk 4.5.

Det er likevel ikke grunn til å stille krav til at den økonomiske balansen ikke skal endres. Det- te nettopp fordi forhandlingene under de uforutsette omstendighetene ikke er underlagt sam- me konkurransesituasjon som den opprinnelige anbudskonkurransen.214

3.4 Offentliggjøring

Det følger av artikkel 72 nr. 1 siste avsnitt at oppdragsgiver, ved anvendelse av endringsad- gangen etter artikkelens nr. 1 bokstav b og c, skal offentligjøre dette i den Europeiske Unions Tidende. Offentliggjøringen skal blant annet inneholde en beskrivelse av kontrakten før og etter endringen. Dette fremmer kravet til gjennomsiktighet. Vilkåret forenkler konkurrerende aktørers mulighet til å påklage påståtte urettmessige endringer. Dette er særlig viktig for end- ringer på bakgrunn av uforutsette omstendigheter. Endringsmuligheten for forutsette endring- er vil fremgå av anbudsdokumentene. Mindre, og ikke-vesentlige endringer, presumeres å ikke kunne påvirke konkurranseresultatet. Endringer på bakgrunn av uforutsette omstendighe-

211 Xxxxxx og Xxxxxxx, (2015) s. 355

212 Ølykke og Xxxxxxx, (2015) s. 355

213 Se Ølykke og Xxxxxxx, (2015) s. 354

214 Arrowsmith, (2014) s. 601

ter vil imidlertid kunne være store nok til å påvirke konkurranseresultatet. Det er dermed vik- tig å forenkle adgangen til å kontrollere om vilkårene for endringsadgangen er oppfylt.

3.5 Vurdering

Bestemmelsenes anvendelsesområde overlapper hverandre delvis. Mange av situasjonene som gir grunnlag for å bestille tilleggsytelser etter bokstav b vil stamme fra omstendigheter som ikke kunne forutses.215 Samtidig er det ingenting i ordlyden i bokstav c som tilsier at bestem- melsen ikke gir adgang til å foreta rene tilleggsbestillinger.216 Oppstår nødvendigheten på bakgrunn av uforutsette omstendigheter, gir dermed begge bestemmelser adgang til å bestille tilleggsytelser.

Utover dette utfyller bestemmelsene hverandre. Burde oppdragsgiver forutsett endringsbeho- vet, kan tilleggsbestillinger foretas etter bokstav b. På denne måten sørges det for effektiv ressursbruk ved at oppdragsgiver gis mulighet til å ferdigstille prosjektet i tilfeller hvor dette ikke vil gå på bekostning av konkurranse og likebehandling. Bokstav b vil også kunne anven- des i situasjoner hvor forbudet mot endring av kontraktens overordnede karakter, hindrer opp- dragsgiver å foreta nødvendige tilleggsbestillinger etter bokstav c. Er omstendighetene ufor- utsette, og tilleggsytelser ikke strekker til, sikrer bokstav c fremgang i prosjektet.

Bestemmelsene dekker en stor del av oppdragsgivers viktigste endringsbehov. Det kan derfor antas at bestemmelsene ofte vil bli påberopt som adgang til å foreta endringer.217

Som påpekt av Xxxxxxxx vil bestemmelsens store nedslagsfelt bidra til at vesentlighetsvurde- ringen etter artikkel 72 nr. 1 bokstav e får mindre praktisk betydning.218 Xxxxxxxx gir uttrykk for at artikkel 72 nr. 1 bokstav c gir en ubegrunnet vid endringsadgang for tilleggsytelser si- den det ikke stilles krav til tidsnød eller uforholdsmessige vanskeligheter. Xxxxxxxx synes å mene at vesentlighetsvurderingen er tilstrekkelig til å ta hensyn til de alminnelige grunnene for en endringsrett.219 Etter min oppfatning er noe av hensikten med den nye reguleringen nettopp å begrense bruken av vesentlighetsvurderingen. Reguleringen bidrar til at fokuset for vurderingen av om det foreligger endringsadgang flyttes fra den noe vage vesentlighetsvurde- ringen, til de mer avgrensede vurderingene som følger av bestemmelsenes vilkår. Dette er i tråd med målet om å presisere vilkårene for lovlige endringer.220

215 Arrowsmith, (2014) s. 601

216 I denne retning Xxxxxxxx (2016) s. 426

217 I denne retning Xxxxxxxx (2016) s. 429-430

218 Simonsen (2016) s. 430

219 Xxxxxxxx (2016) s. 429

220 Direktiv 2014/24/EU fortalen avsnitt 107

4 Mindre endringer

4.1 Innledning

Et spørsmål i forbindelse med den ulovfestede vesentlighetsvurderingen er om noen endringer er små nok til at størrelsen i seg selv er tilstrekkelig til å vurdere de som ikke-vesentlige. I juridisk teori synes det å være enighet om at mindre endringer ikke medfører plikt til å følge anskaffelsesregelverkets regler om nyanskaffelser.221 Enigheten strekker seg imidlertid ikke så langt som til hva som utgjør en mindre endring.

Xxxxxxxxxx argumenterer for at visse endringer i kontraktens økonomiske balanse er tillatt, så lenge endringen er objektivt begrunnet og ikke for stor. Synspunktet forankres i uttalelser i «pressetext». I forbindelse med valu- taendring til Euro ble kontraktssummen endret med underkant av 2 %. Endringen var til fordel for oppdragsgi- ver, men EU-domstolen ga uttrykk for at endringens ubetydelige verdi i seg selv tilsa at den var tillatt.222 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx gir uttrykk for at endringer som ikke i seg selv overstiger terskelverdiene bør tillates uten ny pro- sess.223

I tråd med uttalelsen i fortalens avsnitt 107 om at endringer med en verdi «op til et visst ni- veau, [altid] bør være mulige», er spørsmålet avklart i direktivet. I henhold til artikkel 72 nr. 2 kan kontraktendringer foretas uten nærmere vurdering når endringens verdi er lavere enn ters- klene i artikkel 4, og 10 % av verdien av den opprinnelige kontrakt for vare- og tjeneste- kontrakter og 15 % av bygge- og anleggskontrakter.

Dette gjelder likevel ikke uten forbehold. Endringen kan ikke berøre «den overordnede kon- trakts […] karakter».

Bestemmelsen skal i henhold til fortalens avsnitt 107 andre del «sikre retssikkerheden».

«Rettsikkerhed» må i denne sammenhengen forstås synonymt med forutberegnelighet. Dette støttes av at den engelske språkversjonen bruker uttrykket «to ensure legal certainty».

Hvor verdigrensene skulle ligge var sterkt debattert under arbeidet med direktivreguleringen. Resultatet ble en økning fra 5 % i Kommisjonens forslag til 10 % for varer og tjenester, og 15

% for bygge- og anleggsarbeider. I EU-parlamentets betenkning om forslag til Europa- Parlamentets og Rådets direktiv om offentlige indkøb begrunner retsudvalget forslaget om å øke grensen med at dette er nødvendig for ikke å « lægge for stramme bånd på de ordregiven- de myndigheter og bebyrde processen med nye kontrakttildelingsprocedurer for det samme arbejde eller den samme tjeneste».224

221 Se blant annet Arrowsmith, (2014) s. 585, Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 218 og 219, Xxxxxxx, (2012) s. 180-181,

222 C-454/06 "pressetext" avsnitt 61-62 og Arrowsmith, (2014) s. 586

223 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 218

224 EU-Parlamentets betænkning av 11. januar 2013 s. 447

Uttalelsene viser at regelens formål er å gi oppdragsgiver større grad av fleksibilitet under kontraktgjennomføringen. Regelen skal også forenkle prosessen for mindre endringer i kon- trakten. Regelen skaper forutberegnelighet ved at oppdragsgiver gis en «kvote» for endringer han kan foreta uten nærmere vurderinger. Dette hindrer at oppdragsgiver for å være på den sikre siden gjennomfører uforholdsmessig kostbare anbudsprosedyrer for endringer som egentlig er tillatt.

Regelen er videre begrunnet med at det foreligger en «irrefutabel presumption that a modifi- cation is not substantial» hvis den ligger innenfor bestemmelsens begrensninger.225 Denne begrunnelsen, sammen med bestemmelsens formål, trekker i retning av at EU-lovgiver har hatt endringer som ikke skaper tvil rundt kravene til likebehandling og gjennomsiktighet i tankene. Dette tilsier at bestemmelsen bare omfatter de «klare» tilfellene.

4.2 Verdigrensene

Bestemmelsen lister opp to krav til endringens verdi for at den skal kunne foretas uten en ny konkurranse.

Det første kravet fremgår av artikkel 72 nr. 2 punkt i). Her bestemmes at endringens verdi må være lavere enn terskelverdiene som følger av direktivets artikkel 4. Terskelverdiene i artikkel 4 ble med hjemmel i direktivets artikkel 6 endret ved Kommisjonens delegerede forordning (EU) 2015/2170 af 24. november 2015 om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direk- tiv 2014/24/EU for så vidt angår tærskelværdierne for anvendelse af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter. Forordningens artikkel 1 setter terskelen for bygge- og anleggskon- trakter til 5,225 millioner EUR.226

Det andre kravet er at endringens verdi ikke må overstige 15 % av verdien av den opprinneli- ge bygge- og anleggskontrakt.

Det følger av artikkel 72 nr. 2 andre ledd at det er den samlede nettoverdi av påfølgende end- ringer som er avgjørende. Dette innebærer at en endring som øker kontraktens verdi med 8 % ikke kan følges av en endring som øker verdien med ytterligere 8 % av den opprinnelige kon- traktsverdien. Den samlede nettoverdien av disse endringene vil være 16 %. Grensen på 15 % blir dermed oversteget. Siden det er netto verdi som er avgjørende, kan man ved å foreta end- ringer som reduserer kontraktsverdien «lage rom» til å foreta den siste endringen. Om den reduserende endringen reduserer verdien med 2 % vil den samlede nettoverdien av endringene utgjøre 14 % som er innenfor direktivets krav.

225 Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 18

226 EØS-terskelverdien er i henhold til Anskaffelsesforskriften § 2-2 første ledd 39 millioner kroner for bygge- og anleggskontrakter. Bestemmelsen er imidlertid ikke justert i henhold til Kommisjonens endring.

Adgangen til å foreta endringer som øker og senker netto totalverdi, kan føre til at man sitter igjen med en kontrakt som ser ganske annerledes ut enn den man startet med. Dette leder til spørsmålet om yttergrensene for endringer som tillates i henhold til bestemmelsen. Dette kommer jeg tilbake til nedenfor når jeg tar for meg begrensninger i endringsadgangen som følger av bestemmelsene.

Det at det er nettoverdien som er relevant i tilknytning til terskelkravet reiser ytterligere spørsmål. Regelen innebærer at selv en liten endring kan medføre at terskelen overskrides der det allerede er foretatt endringer som samlet sett har en verdi tett opp til terskelen. Spørsmålet er om det bare skal foretas vesentlighetsvurdering av endringen som får begeret til å renne over, eller om alle endringer skal vurderes samlet. Dette kommer jeg tilbake til i punkt 4.2.2 nedenfor. En annen problemstilling er hvordan regelen om mindre endringer forholder seg til verdireduserende endringer. Spørsmål knyttet til dette tar jeg for meg i punkt 4.4.3.

4.2.1 Kumulative vilkår

Ordlyden tilsier at når det står «følgende værdier:» og opplistingen som følger sammenbindes med «og» og ikke «eller», innebærer dette at begge vilkår må være oppfylt. Denne forståelsen har støtte i forarbeidene. Som vist i innledningskapittelet i punkt 1.2 har EU-domstolen selv brukt forarbeider ved å benytte utviklingen i bestemmelsenes tilblivelse for å begrunne at inn- holdet ikke kan forstås som i det opprinnelige forslaget

Når det gjelder artikkel 72 nr. 2 foreslo EU-parlamentet å endre bestemmelsen slik at «og» ble byttet ut med «eller».227 Dette ble ikke fulgt opp. Dette må forstås som et bevisst ønske om at vilkårene ikke skulle være kumulative.

Dette kommer klarere frem i den engelske ordlyden. Det presiseres der at endringens verdi må være «below both of the following values».

At vilkårene er kumulative har tilsynelatende oppsiktsvekkende virkninger. Blant annet kan dette innebære at arbeid som ikke i seg selv overstiger terskelverdiene, likevel må følge direk- tivets prosedyrer. Forutsetningen er at det kun er endringen som medfører at tersklene blir oversteget som skal vurderes etter de andre bestemmelsene. Dette reiser igjen spørsmålet om hva som utgjør én endring. Et annet spørsmål er om det er anledning til å foreta det samme arbeidet som en selvstendig avtale som faller under terskelverdiene, og dermed unngå direk- tivreglene.

227 EU-Parlamentets betænkning av 11. januar 2013 s. 127

4.2.2 Overskridelse av verdigrensene

Først må virkningene av at verdigrensene overskrides klarlegges. Faller endringen under ver- digrensene i artikkel 72 nr. 2 er det ikke nødvendig å vurdere om det er adgang til å foreta endringen. I det tilfelle verdigrensene overskrides er spørsmålet om man må vurdere adgang- en til å foreta alle endringer som hittil er foretatt, eller om det er tilstrekkelig å vurdere den enkelte endringen som overskrider verdigrensen.

Løsningen kommer ikke klart fram av ordlyden. «Værdien av ændringen» trekker i retning av at det kun er den enkelte endring som er avgjørende. På den annen side skal verdien av flere etterfølgende endringer legges sammen. Dette kan bety at alle endringer som foretas skal vur- deres samlet.

Den siste løsningen samsvarer best med det som gjelder for den ulovfestede læren. For denne er det antatt at flere endringer som i seg selv ikke er vesentlige til sammen kan føre til at kon- trakten blir vesentlig endret.228 Dette var tilfelle i sak 2014/14 «Lenvik III».229

Xxxxxx og Xxxxxxx er også av en slik oppfatning. De skriver at hvis «de minims-grænsen overskrides, skal de samlede ændringers væsentlighed vurderes i henhold til art. 72 stk 4.»230 Denne forståelsen følger også av bemerkningene til § 180 i forslaget til ny dansk udbuds- lov.231 Forslaget ble på dette punktet fulgt opp i den vedtatte udbudsloven.232

Xxxxxxxx synes å være av motsatt oppfatning. Xxxxxxxx påpeker at oppdragsgiver «[n]år kvoten er oppbrukt, må […] ty til de øvrige hjemmelsgrunnlagene for å unngå kunngjørings- plikten.»233 Dette må forstås som at det er tilstrekkelig å vurdere endringen som overskrider verdigrensene.

Den første løsningen ivaretar best formålet med å forhindre endringer som er egnet til å omgå anskaffelsesreglene. Med denne løsningen kan endringene vurderes helhetlig i lyset av hver- andre. Det kan godt tenkes at den siste endringen ikke i seg selv er stor nok til å utgjøre en vesentlig endring. Endringene som er foretatt kan likevel samlet sett forandre kontrakten ve- sentlig.

Innvendingen er at regelens formål om økt fleksibilitet og forutberegnelighet forsvinner. Med denne forståelsen gir regelen fleksibilitet bare så lenge de totale endringene holder seg under

228 Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, (2013) s. 11

229 2014/14 "Lenvik III" avsnitt 38-39

230 Ølykke og Xxxxxxx, (2015) s. 362

231 Lovforslag nr. L 164 s. 194

232 L 2015 1564 Udbudsloven § 180

233 Simonsen (2016) s. 433

verdigrensene. Foretas endringer som overstiger verdigrensene forsvinner fleksibiliteten. Det- te vil ikke føre til noen avklaring av rettstilstanden etter den ulovfestede læren. En slik løsning vil dermed også svekke formålet om å skape forutberegnelighet når det gjelder hva slags end- ringer som kan foretas. I ytterste konsekvens kan man tenke seg følgende: Oppdragsgiver foretar i starten av en lengere kontraktsperiode flere mindre endringer. Disse endringene fore- tas i den tro at de faller inn under regelen om mindre endringer. Det er altså ikke nødvendig å vurdere vesentligheten av disse endringene. Litt senere i kontraktgjennomføringen foretar oppdragsgiver ytterligere en ikke-vesentlig endring. Denne endringen har ingen tilknytning til de tidligere endringene, og var ikke forutsett av oppdragsgiver. Endringen fører til at verdig- rensene overstiges. Oppdragsgiver må i en slik situasjon, med den foreslåtte forståelsen, vur- dere vesentligheten av tidligere endringer som ble foretatt i den tro at dette ikke var nødven- dig. Dette vil verken bidra til fleksibilitet eller forutberegnelighet for oppdragsgiver.

Formålet om å hindre omgåelse av direktivet vil ivaretas av forbudet mot å endre kontraktens overordnede karakter. I denne vurderingen må alle endringer ses i sammenheng.

På denne bakgrunn er det rimeligere at det bare foretas en vesentlighetsvurdering av endring- en som overstiger verdigrensene. At dette avviker fra praksis angående den ulovfestede læren er ikke avgjørende. Regelen om mindre endringer er ny i direktivet og formålet om å sikre rettsvisshet og fleksibilitet må nødvendigvis innebære noen avvik fra den ulovfestede læren.

4.2.3 Hva utgjør én endring?

Etter dette er det nødvendig å avgjøre hva som utgjør én endring. Dette er ikke regulert i di- rektivet.

Utgangspunktet for å avgjøre hva som utgjør én endring må antagelig tas i dokumentet end- ringen fremgår av. For bygge- og anleggskontrakter vil dette normalt være endringsordren. Det som fremgår av samme endringsmelding må presumtivt utgjøre én endring.

Dette utgangspunktet bør imidlertid ikke være avgjørende. Det må antas at endringer som deles opp i den hensikt at deler av endringen skal gå klar av verdigrensene, likevel må ses på som én endring. Dette følger av ordlyden i både artikkel 72 nr. 1 bokstav b siste punktum og nr. 1 bokstav c nr. iii som fastslår at etterfølgende endringer ikke må ha til formål å omgå di- rektivet. Hensynet til å hindre slik omgåelse er like gjeldende for artikkel 72 nr. 2. Momenter i vurderingen kan være om endringene naturlig hører sammen, om de går ut på det samme, skal avhjelpe samme behov eller oppfyller samme funksjon. Et annet moment er om endringene er foretatt nær hverandre i tid.

Dette vil for eksempel innebære at tre endringer foretatt relativt nær hverandre i tid kan bli sett på som én endring. Særlig hvis endringene går ut på tilleggsbestilling av det samme gjer-

det, eller at flere endringer foretatt nær hverandre i tid gjelder arbeid på samme del av kon- trakten.

4.2.4 Selvstendig avtale?

Et annet spørsmål er om oppdragsgiver kan unngå direktivreglene ved å inngå en selvstendig avtale om endringsarbeidet som ville ført til at verdigrensene ble oversteget.

Utgangspunktet er at anskaffelser som ikke overstiger terskelverdiene kan foretas uten å følge direktivets detaljerte regler. Dette utgangspunktet tilsier at oppdragsgiver kan inngå en egen avtale med tilbyder om tilleggsarbeidet i stedet for å bestille arbeidet i form av en endring.

Dette vil imidlertid ikke nødvendigvis åpne for å tildele arbeidet direkte til opprinnelig leve- randør. I sak C-220/06 uttalte Domstolen at likebehandlingsprinsippet og diskrimineringsfor- budet innebærer et krav om gjennomsiktighet også for anskaffelser som ikke overstiger direk- tivenes terskelverdier. For å tilfredsstille disse kravene må offentlige oppdragsgivere sørge for at enhver offentlig anskaffelse gis passende grad av offentlighet til fordel for enhver potensiell tilbyder. Domstolen fant på denne bakgrunn at mangel på offentlig anbudsprosess ikke var forenelig med artiklene 43 EF og 49 EF (TEUV artikkel 49 og 56).234

Det kreves altså at også anskaffelser under terskelverdi offentliggjøres og konkurranseutset- tes. Oppdragsgiver er dermed avskåret fra å tildele tilleggsarbeidene direkte til opprinnelig leverandør selv om anskaffelsens verdi er lavere enn terskelverdiene. Overstiger arbeidenes verdi nasjonal terskel, må dessuten de nasjonale anskaffelsesreglene følges. Det er dermed ikke gitt at tilleggsarbeidene kan tildeles opprinnelig leverandør. Ved å foreta en selvstendig anskaffelse oppnår man ikke effektivitetsfordelene med å tildele arbeidet som en endring. Skal arbeidene kunne foretas som en endring og uten kunngjøring, må det i henhold til direk- tivets artikkel 72 nr. 1 første ledd være adgang til dette i artikkelen.

4.3 Kvalitative begrensninger

4.3.1 Kvalitative begrensninger i direktivet

Endringsadgangen etter artikkel 72 nr. 2 begrenses til endringer som ikke forandrer kontrak- tens overordnede karakter. Dette fordi kvalitative endringer kan forandre kontrakten slik at konkurranseresultatet påvirkes selv om endringens verdi er liten.235

Det fremgår av fortalens avsnitt 109 at anskaffelsens art ikke kan forandres ved at bygge- og anleggsarbeidene erstattes med noe annet, eller at innkjøpstypen blir grunnleggende endret. På bakgrunn av dette er spørsmålet hvor mye arbeidene kan endres innenfor disse grensene.

234 C-220/06 "Asociación Profesional" avsnitt 72-76

235 Arrowsmith, (2014) s. 599

Det kan legges til grunn at å erstatte kontraktsgjenstanden med noe helt annet vil bli sett på som en endring av kontraktens overordnede karakter.236 Dette kommer tydeligere fram i den engelske ordlyden som bruker formuleringen «nature of the contract». Det er for eksempel ikke anledning til å endre en kontrakt om bygging av parkeringsplass til å gjelde oppføring av hus, selv om anskaffelsens verdi ikke endres nevneverdig. I slike tilfeller vil endringen helt klart kunne påvirke konkurranseresultatet.

Det byr på større utfordringer å fastsette artsendringers nedre grense.

I juridisk teori er det anført at også visse justeringer av krav til anskaffelsen vil berøre kon- traktens overordnede karakter. Som eksempel er brukt innføring av krav til at kjøtt er slaktet etter halal-metode, eller at det innføres særskilt krav til merking og farging av det aktuelle produkt som anskaffes.237 Ikke all innføring av krav til særskilt merking av produkt vil være forbudt. Så lenge merkingen kan gjennomføres uten store endringer i produksjonen kan dette neppe sies å berøre kontraktens overordnede karakter. Noe annet kan være tilfelle hvor pro- duksjonen må legges om for å tilfredsstille eventuelle merkekrav, for eksempel krav til mil- jømerking.

Eksemplene illustrerer et viktig poeng. Også mindre kvalitative endringer som virker inn på fremstilling, produksjonsmetode eller utførelsen av kontrakten kan føre til at kontraktens overordnede karakter bli endret. Dette gjelder selv om endringen holder seg innenfor verdig- rensene. Endringene i eksemplene er egnet til å bidra til at anskaffelsen retter seg mot et annet marked, og kan dermed tenkes å påvirke konkurranseresultatet.

KOFA-sak 2008/5 «Storfjord kommune», som er omtalt over i punkt 2.2.3.4, gjaldt kontrakt om oppussingsarbeider samt oppføring av nybygg i tilknytning til et helsesenter. Etter at til- byder var valgt ble kontrakten endret på grunn av endrede behov og økonomiske forutset- ninger. Endringen besto i at oppussingsarbeidene ble tatt ut av kontrakten, og at det ble inntatt arbeider med oppføring av et helt nytt helsesenter et annet sted i kommunen. Endringen ble foretatt i henhold til endringsbestemmelsen i kapittel 33 i NS 3431, og hadde en verdi som lå innenfor endringsbestemmelsens begrensing på 15 % av kontraktssum.

XXXX foretok vurderingen på bakgrunn av at endringer i henhold til standardkontraktenes endringssystem måtte tillates.238 Nemnda påpekte i avgjørelsens avsnitt 57 at endringens om- fang ikke var vesentlig. Dette var likevel ikke avgjørende siden det var foretatt endringer i

236 Arrowsmith, (2014) s. 599

237 Treumer, (2014) s. 293

238 2008/5 "Storfjord kommune" avsnitt 58

form av både fradrag og tillegg. Dette gjør saken egnet til å illustrere grensen for endringer som faller inn under verdigrensene i artikkel 72 nr. 2.

XXXX konkluderte med at det var foretatt vesentlige endringer. Begrunnelsen var at end- ringsarbeidet skulle utføres et annet geografisk sted, og på et annet byggeobjekt enn det opp- rinnelige. I tillegg var det ikke lenger snakk om ombygging, men oppføring av helt nytt bygg.

Det må antas at endring av den geografiske plasseringen av arbeidet, og endring av oppus- singsarbeider til oppføring av nybygg, er endringer som kan tenkes å føre til at anskaffelsen rettes mot et annet marked. Slike endringer vil trolig utgjøre en endring av kontraktens over- ordnede karakter selv om ytelsen kvalitativt ikke endres nevneverdig.

4.3.2 Standardenes endringsregler

Det følger av NS 8407 punkt 31.1 tredje ledd at endringen «må stå i sammenheng med det kontrakten omfatter, og ikke være av en vesentlig annen art enn det opprinnelig avtalte arbei- det. Innholdet i denne begrensningen er gjennomgått over i punkt 2.2.2.1. Dette kan oppsum- meres med at byggherrens endringskompetanse er begrenset til endringer som angår det sam- me byggeobjekt som den opprinnelige kontrakt. Byggherrens endringsadgang er også begren- set til tilsvarende arbeid som arbeidet i den opprinnelige kontrakten. En retningslinje i denne vurderingen er om arbeidet ligger innenfor entreprenørens kompetanse, eller samme «fag» som det opprinnelige kontraktarbeidet.239

Kravet til at endringen må ha tilknytning til kontraktens objekt og formål synes å sammenfalle med hva som ligger innenfor kontraktens overordnede karakter. Retningslinjen om at end- ringsarbeidet må angå samme «fag» som det opprinnelige arbeidet er egnet til å hindre end- ringer som fører til at kontrakten henvender seg til et annet marked. Dette tilsier at endringer som ligger innenfor standardenes endringskompetanse også vil ligge innenfor artsbegrens- ningene i artikkel 72 nr. 2.

Praksisen fra KOFA som er gjennomgått over er eksempler på dette. Endringen i «Storfjord kommune» ble ansett for å være vesentlig blant annet fordi endringsarbeidene ikke hadde til- strekkelig tilknytning til kontraktens objekt og formål. Endringen i sak 2011/349 «Rogaland fylkeskommune v/Statens vegvesen» ble ansett for å være vesentlig fordi arbeid med oppfø- ring av ny vei var av en helt annen art enn drift- og vedlikeholdsarbeid. Disse endringene ble ikke ansett for å ligge innenfor standardenes endringsklausuler.240 Som nevnt over må det antas at disse enderingene også ville endret kontraktens overordnede karakter.

239 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 283

240 2008/5 "Storfjord kommune" avsnitt 60 og 2011/349 "Rogaland fylkeskommune v/ Statens vegvesen" av- snitt 44

4.4 Kvantitative begrensninger

4.4.1 Innledning

Endringers omfang blir i artikkel 72 nr. 2 begrenset av de angitte verdigrensene. Det er der- med ikke aktuelt å vurdere hvorvidt endringer i ytelsens omfang endrer kontraktens overord- nede karakter. Et mulig unntak fra dette er endringer som reduserer omfanget. Spørsmål knyt- tet til dette tar jeg for meg nedenfor i punkt 4.4.3.

Hvor store endringer som kan gjøres under verdigrensene vil avhenge av hvordan man bereg- ner endringens verdi.

4.4.2 Økninger

Hvordan verdien av endringer skal beregnes er ikke eksplisitt regulert i direktivet. Det nær- meste man kommer en regulering av beregningen av endringers verdi er artikkel 72 nr. 3 som bestemmer at den justerte prisen skal være referanseverdien når kontrakten inneholder en in- deksklausul. Avgjørende blir derfor hva som ligger i ordlyden «værdien af ændringen» i ar- tikkel 72 nr. 2 første ledd.

Ordlyden kan forstås på flere måter. «Værdien af ændringen» kan være endringsarbeidets faktiske pris fastsatt på bakgrunn av enhetspriser for materialer og medgåtte timer. Alternativt kan «værdien af ændringen» reflektere mulige besparelser oppdragsgiver oppnår ved å kunne foreta arbeidet som en endring. Som oftest vil oppdragsgiver og/eller leverandør anslå hva kostnadene for endringsarbeidet vil bli i forkant av at endringene bestilles. Resultatet av dette anslaget kan også tenkes å være førende for «værdien af ændringen».

At endringens verdi for oppdragsgiver er avgjørende samsvarer dårlig med ordlyden. End- ringens verdi for oppdragsgiver vil bestå i besparelser ved å slippe ny anbudsrunde, og even- tuelle gevinster ved at kontraktsgjenstanden blir tilpasset et endret behov. Ordlyden trekker mer i retning av at verdien må relatere seg til selve endringen som gjennomføres. Det er også denne verdien som er relevant for konkurranseresultatet.

Dette tilsier at det er verdien som knytter seg til selve endringen som er relevant. I mangel av andre holdepunkter må det antas at reguleringen av hvordan anskaffelsens verdi skal fastset- tes, kan fungere som rettesnor for hvordan endringens verdi skal beregnes.

Direktiv 2014/24/EU regulerer beregning av anskaffelsens verdi i artikkel 5. Første ledd be- stemmer at den anslåtte verdi beregnes på grunnlag av det samlede beløp, eksklusive moms,

«der etter den ordregivende myndighets skøn skal betales». Selv om formuleringen er noe annerledes enn artikkel 9 i 2004-direktivet, må det antas at innholdet av regelen er uendret.241

241 Arrowsmith, (2014) s. 456

Dette tilsier at endringens verdi må fastsettes på bakgrunn av oppdragsgivers anslag. Anslaget må bygge på en forsvarlig vurdering og baseres på objektive og etterprøvbare kriterier.242

For endringsarbeid til bygge- og anleggskontrakter er det nærliggende for oppdragsgiver å ta utgangspunkt i standardkontraktenes regler for vederlagsjustering ved endringer. Disse regle- ne baserer seg på at kontraktens generelle vederlagsnivå skal opprettholdes.243 Siden kontrak- tens priser er gitt på bakgrunn av konkurranse, er dette det beste materialet som foreligger for å anslå pris på ytterligere arbeider.

Standardenes utgangspunkt er at vederlagsjustering for endringer fastsettes ved at entreprenø- ren gir oppdragsgiver et spesifisert tilbud på justering av vederlaget etter NS 8407 punkt

34.2.1. Aksepteres ikke et slikt tilbud skal vederlaget justeres ved bruk av forhåndsfastsatte enhetspriser. Er enhetsprisene ikke direkte anvendbare for endringsarbeidet, skal vederlaget for endringene bestemmes med utgangspunkt i enhetsprisene ved at disse justeres. 244 Forelig- ger ikke anvendbare enhetspriser skal endringsarbeidet utføres som regningsarbeid.245 Dette innebærer at entreprenøren skal ha dekket nødvendige kostnader med å utføre arbeidet pluss et påslag til dekning av indirekte kostander, risiko og fortjeneste. Dette påslaget er normalt avtalt i kontrakten, og ligger ofte i størrelsesorden 12 - 20 %.246

Omfanget av endringer som kan gjennomføres i henhold til artikkel 72 nr. 2, blir altså i stor grad styrt av avtalte enhetspriser og prisene for regningsarbeid. Muligheten for å hente inn tilbud fra entreprenøren reiser spørsmål om det er mulig å bli enige om en lav pris i den hen- sikt å holde seg under verdigrensene i artikkel 72 nr. 2. Alternativet til dette er at oppdragsgi- ver plikter å legge den «objektive», eller gjengse, prisen til grunn for sin vurdering.

En plikt til å legge gjengs pris til grunn, kan begrunnes med et ønske om at endringsarbeid av en viss størrelse skal konkurranseutsettes. Dette bidrar til å oppfylle formålet om å gjøre det lettere for små og mellomstore foretak å få offentlige kontrakter.247

Det er likevel vanskelig å se at det å bli enige om en lavere pris er problematisk. Etter den ulovfestede vesentlighetsvurderingen godtas endringer som endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for oppdragsgiver. I «pressetext» ble en rabattøkning fra 15 % til 25 % ak- septert siden dette var til fordel for oppdragsgiver, og ikke ble ansett for å være konkurran-

242 Xxxx mfl., (2013) s. 203 og Arrowsmith, (2014) s. 456

243 Xxxxxxxx og Xxxxxxxx, (2014) s. 270

244 Se for eksempel NS 8407 pkt. 34.3

245 Se for eksempel NS 8407 pkt. 30 jf. pkt. 34.4

246 Nordtvedt mfl., (2013) s. 424

247 Se blant annet Direktiv 2014/24/EU fortalens avsnitt 78

sevridende.248 Er man innenfor bestemmelsens andre begrensninger bør slike løsninger aksep- teres også for regelen om mindre endringer. En annen sak er at eventuelle fordeler leverandø- ren får av dette kan reise problemer tilknyttet statsstøttereglene.

Er endringens verdi ikke vurdert, eller vurderingen ikke er forsvarlig, tas det utgangspunkt i det som faktisk er betalt. Dette var tilfelle i KOFA-sak 2013/6 «Lenvik II». I avgjørelsen utta- les at «[i] mangel av andre holdepunkter for hva som ville vært et forsvarlig anslag av end- rings- og tilleggsarbeidenes verdi, finner klagenemnda at det beløp innklagde faktisk har be- talt for de aktuelle endrings- og tilleggsarbeidene må legges til grunn jf. blant annet klage- nemnda sak 2011/165 premiss (40) med videre henvisninger».

4.4.3 Reduksjoner

Vi har til nå gjennomgått begrensninger av endringer som øker ytelsens omfang. I forlengel- sen av dette er det naturlig å stille spørsmål om hvorvidt artikkel 72 nr. 2 også omfatter end- ringer som reduserer de anskaffede ytelsene.

Bestemmelsens utforming gir inntrykk av at EU-lovgiver i hovedsak har hatt økninger av an- skaffelsen i tankene. Dette bekreftes av uttalelsene i EU-parlamentets betenkning. Det frem- går av denne at man ikke må «bebyrde processen med nye kontrakttildelingsprocedurer for det samme arbejde eller den samme tjeneste».249

Begrunnelsen for at EU-lovgiver ikke har rettet oppmerksomheten mot reduserende endringer, kan være et synspunkt om at reduksjoner i langt mindre grad enn økninger virker konkurran- sevridende eller diskriminerende. Dette vil antagelig langt på vei stemme.250

Visse reduksjoner kan likevel tenkes å ha slik virkning at kontrakten må gjennom ny anbuds- runde. Store nok reduksjoner av store anskaffelser vil for eksempel kunne tiltrekke seg andre tilbydere enn de som opprinnelig ga tilbud. Det er heller ikke utenkelig at å trekke ut spesifik- ke deler av anskaffelsen som krever spesielle ferdigheter og ressurser, vil kunne påvirke kon- kurranseresultatet. Dette er særlig aktuelt om ferdighetene og ressursene ble fremhevet i an- budsrunden og tillagt vekt i valg av tilbyder. Dette tilsier at visse reduksjoner kan påvirke kontrakten på en slik måte at kontraktens overordnede karakter anses endret.

KOFA har akseptert relativt store reduksjoner av kontraktsomfang. Sak 2010/179 «Vestvågøy kommune» omhandlet arbeider med prosjektering og bygging av ny 4. arm til en rundkjøring, opparbeiding av nye parkeringsplasser og bygging av ny kulvert. Anskaffelsen ble senere end- ret ved at den ene parkeringsplassen ble trukket ut. Dette førte til en reduksjon av vederlaget

248 C-454/06 "pressetext" avsnitt 85 og 86

249 EU-Parlamentets betænkning av 11. januar 2013 s 447

250 Se Poulsen, (2012) s. 179

med over 50 %. XXXX kom til at endringen ikke var vesentlig. Avgjørelsen var begrunnet med at endringen ikke ble ansett for å påvirke konkurranseresultatet, og at den var foretatt på bakgrunn av uforutsette omstendigheter. Avgjørelsen gjaldt en anskaffelse som oversteg EU- terskelen og KOFA baserte vesentlighetsvurderingen på «pressetext»-momentene.

Det vil antagelig være forbeholdt unntakene at reduksjoner blir ansett som ulovlige endring- er.251 Det er imidlertid ingen grunn til å utelukke endringer i form av reduksjoner fra regelen om mindre endringer. Regelen om mindre endringer gjelder endringer med «værdi lavere enn følgende værdier». Denne ordlyden er ikke til hinder for at reduksjoner omfattes av 15 % - grensen.

Reduksjoner vil ikke kunne komme i konflikt med terskelverdiene i artikkel 4. Siden bestem- melsen er begrenset til å omfatte de klare tilfellene, bør imidlertid 15 % -grensen også gjelder nedover. Større reduksjoner enn dette må vurderes etter de andre bestemmelsene i artikkel 72.

For arbeid som tas ut av kontrakten kan avtalt pris brukes om arbeidet som tas ut er priset særskilt. Er ikke dette tilfelle må man basere seg på tilsvarende beregningsgrunnlag som be- skrevet over. Det er grunn til å stille strengere krav til objektivitet når det gjelder verdibereg- ning av reduksjoner for å hindre at tilbyder får en bedre pris på gjenværende arbeid enn opp- rinnelig.

Hvor stort omfang av endringer som tillates påvirkes av at det er den samlede nettoverdi av flere påfølgende endringer som er avgjørende for verdigrensene. Regelen innebærer at opp- dragsgiver kan trekke ut og legge til arbeid for holde seg innenfor verdigrensen. Hvis det er ønskelig at det gjennomføres endringsarbeider av en størrelse som overstiger verdigrensen, kan arbeider som anses for å være mindre viktige trekkes ut av kontrakten slik at totalsummen ender innenfor verdigrensene. Det må antas at det er totalverdien av endringene slik den er på tidspunktet for endringen, som er relevant når det skal vurderes om verdigrensene er over- skredet. Oppdragsgiver kan altså ikke foreta en endring som overstiger verdigrensene under anførsel om at han en gang i fremtiden skal foreta en reduksjon av ytelsene.

4.4.4 Standardenes endringsregler

NS 8407 punkt 31.1 tredje ledd siste punktum begrenser i likhet med artikkel 72 nr. 2 end- ringsomfanget til 15 % netto tillegg til kontraktssum. Det er den totale verdien av alle end- ringer som er avgjørende.252 Byggherren har også etter denne bestemmelsen hjemmel til å styre endringsmulighetene ved å trekke ut arbeider for å kunne foreta større tilleggsarbeid. Dette må i tilfelle gjøres på tidspunktet for endringen. Det hjelper lite om byggherren har mu-

251 Poulsen, (2012) s. 179

252 Nordtvedt mfl., (2013) s. 449

lighet til senere å foreta reduksjoner av arbeidet slik at total netto verdi av endringer kommer under 15 % -grensen.253 På dette punkt vil dermed byggherrens endringshjemmel i NS 8407 overlappe med adgangen i artikkel 72 nr. 2. Etter det som er sagt om artsbegrensninger i punkt 4.3.2 gir artikkel 00.xx. 2 antagelig adgang til å foreta endringer innenfor standardenes endringssystem. Dette gjelder for kontrakter med verdi opp til 260 millioner kroner. For disse kontraktene vil ikke 15 % av kontraktsverdien overstige direktivets terskelverdier.

15 % -begrensningen kan endres ved avtale. Det er relativt vanlig, blant annet for offentlige byggherrer, å ha en høyere grense i standardmalene.254 Som eksempel kan nevnes at Stats- bygg opererer med en grense på 25 % i sin standard.255 Det følger av rettspraksis at avtaler om fravikelse av standardens 15 % -begrensning også kan inngås ved konkludent adferd.256 Be- nytter oppdragsgiver seg av slike avtaler vil ikke artikkel 72 nr. 2 gi adgang for endringene som overstiger 15 % begrensningen. I slike tilfeller, og for kontrakter med verdi over 260 millioner kroner, må oppdragsgiver forsikre seg om at han har endringsadgang i en av direkti- vets andre bestemmelser.

4.5 Særlig om prisendringer

Som vi skal se i punktet nedenfor er en av rettsvirkningene av at vilkårene i artikkel 72 nr. 2 er oppfylt at det ikke stilles krav til at kontraktens økonomiske balanse opprettholdes ved kontraktendringer. Dette åpner tilsynelatende for at relativt små endringer verdimessig blir overpriset, eller at det foretas reduksjoner uten å endre prisen. Slike endringer gir leverandø- ren større økonomisk fortjeneste enn tilbudet opprinnelig tilsa. Endringene kan dermed føre til et resultat som strider med formålene bak direktivets endringsbegrensninger.

I lys av dette reiser det seg spørsmål om det likevel oppstilles krav til prisendringer.

Xxxxxx og Xxxxxxx påpeker at verdigrensene i regelen for mindre endringer kan komme i kon- flikt med for eksempel likebehandlingsprinsippet eller statsstøttereglene. Dette fordi regelen synes å tillate en prisstigning på 15 % uten at oppdragsgiver mottar tilsvarende tilleggsytelser. Xxxxxx og Xxxxxxx fremhever at dette tilsier at man ikke fritt kan foreta endringer i henhold til regelen.257

Xxxxxxxxxx anfører at kravet til forholdsmessighet begrenser endringer av kontraktens øko- nomiske balanse til det som er nødvendig på grunn av manglende konkurranse rundt forhand-

253 Nordtvedt mfl., (2013) s. 449

254 Nordtvedt mfl., (2013) s. 451

255 Totalentrepriseboka punkt 18.1

256 Se for eksempel Borgarting lagmannsretts avgjørelse i sak LB-2000-1297

257 Xxxxxx og Xxxxxxx, (2015) s. 361

linger i forbindelse med kontraktendringer.258 Løsningen bidrar til at man unngår resultat re- guleringen skal forhindre. Anførselen er imidlertid ikke begrunnet utover at «[i]t seems like- ly» at dette blir resultatet med forankring i «the general principle of proportionality». 259

Kravet til forholdsmessighet er nedfelt i direktivets artikkel 18 første ledd. Av bestemmelsen fremgår at oppdragsgiver er forpliktet til å handle på en forholdsmessig måte. Selv om dette kravet er nytt i direktivet, gjaldt det også et krav til forholdsmessighet under det gamle direk- tivet basert på det generelle EU-rettslige proporsjonalitetsprinsippet.260

Generelt kan det sies at kravet til forholdsmessighet innebærer at handlinger eller tiltak som iverksettes skal stå i forhold til handlingens eller tiltakets formål.261 I dette ligger at tiltak skal være «egnede til, og nødvendige for at nå de mål, der lovligt forfølges med de pågældende bestemmelser; såfremt der er mulighed for at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål».262

I anskaffelsessammenheng er kravet til proporsjonalitet særlig kommet til uttrykk i forbindel- se med kvalifikasjonskrav og tekniske spesifikasjoner. Kravet til forholdsmessighet innebærer for eksempel at eventuelle minstekrav til egnethet ikke kan settes så strengt at de «skyder over målet set i forhold til det konkrete bygge- og anlægsprojekt».263 Omfanget og karakteren av tekniske krav som stilles begrenses også av at disse må stå i forhold til oppgavens karakter.264

Ved å gi valgt tilbyder en fordel gjennomfører oppdragsgiver handlinger som kan virke kon- kurransevridende og diskriminerende. Slike handlinger må tilfredsstille kravet til forholds- messighet.265

Det kan tenkes at grunnen til at bestemmelsen ikke begrenser prisforhandlinger, er at endring- ene som faller inn under bestemmelsen blir sett på som så små at det unødvendig vil begrense oppdragsgivers fleksibilitet.

En slik argumentasjon er det lettere følge hvis verdigrensen var 5 % av kontraktens verdi slik som i Kommisjonens utkast.266 Xxxxxxxxxxxx ble imidlertid oppjustert etter forhandlinger med

258 Arrowsmith, (2014) s. 599

259 Arrowsmith, (2014) s. 599

260 Dette er blant annet uttalt i C-213/07 "Michaniki" avsnitt 48

261 Arrowsmith, (2014) s. 628 og Dragsten, (2013) s. 187

262 C-331/88 "Fedesa" avsnitt 13

263 Berg, (2012) s. 198

264 Berg, (2012) s. 399-400

265 Xxxxxx, (2007) s. 13

266 KOM(2011) 896 endelig artikkel 72 fjerde ledd

EU-parlamentet.267 I EU-parlamentets betenkning begrunner retsudvalget en økning av pro- sentgrensen med at dette er nødvendig for ikke å «lægge for stramme bånd på de ordregivende myndigheter og bebyrde processen med nye kontrakttildelingsprocedurer for det samme arbe- jde eller den samme tjeneste».268 Uttalelsen gir inntrykk av at EU-lovgiver har hatt rene til- leggsbestillinger i tankene. Det må antas at EU-lovgiver mente at eventuelle tilleggsbestil- linger ble gjennomført på noenlunde like vilkår som resten av kontrakten. Om noe annet var tilfelle ville dette åpne for løsninger som markant avviker fra hovedregelen. Det må forventes at dette i så fall ble adressert i forslaget. Dette støttes av at bestemmelsen omfatter de klare tilfellene. Større endringer av kontraktens økonomiske balanse til fordel for tilbyder vil stå i strid med presumsjonen om at endringene ikke virker konkurransevridende.

Hvis man ikke begrenser prisforhandlinger gir man, for å sette det på spissen, korrupte opp- dragsgivere mulighet til å foreta en oppjustering av prisen til verdigrensen uten at ytelsen blir endret. Dette er klart konkurransevridende endringer. Å forhindre slike endringer er i tråd med artikkelens formål i henhold til fortalens avsnitt 107.

Xxxxxxxxx endringer av kontraktens økonomiske balanse til det som er nødvendig på grunn av manglende konkurranse rundt forhandlingene, opprettholdes kravet til gjennomsiktighet ved at større avvik må forklares med objektive grunner på bakgrunn av forhandlingssituasjonen.

4.6 Xxxx nødvendig å vurdere endringenes vesentlighet

Er vilkårene oppfylt kan endringen foretas uten at «det er nødvendigt at kontrollere, om be- tingelserne i stk. 4, litra a)-d), er opfyldt».269 Betingelsene det vises til er forhold som etter artikkel 72 nr. 4 første ledd siste punktum innebærer at endringen under alle omstendigheter er vesentlig. At det ikke er nødvendig å vurdere disse vilkårene medfører dermed at endringen kan foretas selv om den ellers ville blitt ansett som vesentlig.

Et av disse vilkårene er at endringen forandrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for tilbyder. Implikasjonene av dette er allerede gjennomgått over.

Et annet vilkår det ikke er nødvendig å kontrollere, er hvorvidt endringen ville påvirket kon- kurranseresultatet. Dette innebærer at endringer som ville ha påvirket konkurranseresultatet likevel kan gjennomføres om bestemmelsens vilkår er oppfylt. Dette virker oppsiktsvekkende da slike endringer særlig tilsier at det ikke gis endringsadgang. Begrunnelsen er at når det er snakk om så små endringer som bestemmelsen åpner for, og kontraktens overordnede karakter

267 Treumer PPLR (2014) s. 151 og Treumer, (2014) s. 294

268 EU-Parlamentets betænkning av 11. januar 2013 s. 447

269 Direktiv 2014/24/EU artikkel 72 andre ledd

ikke endres, presumeres at endringen ikke ville hatt betydning for konkurranseresultatet.270 Regelen innebærer dermed at oppdragsgiver slipper å bruke ressurser på å vurdere tilfeller som mest sannsynlig ikke ville blitt ansett som vesentlige. Dette er med på å fremme hensynet til hensiktsmessig ressursbruk.

Begrunnelsen forsterker inntrykket av at det kun er de klare tilfellene som er omfattet av be- stemmelsen. Det bør ikke være fri adgang for endringer hvor presumsjonen om at konkurran- seresultatet ikke påvirkes faller bort. Dette ivaretas av forbudet mot å endre kontraktens over- ordnede karakter.

Det tredje vilkåret man ikke trenger å kontrollere er hvorvidt endringen utvider kontrakten betydelig. Regelen bidrar på dette punkt til å klargjøre hva som skal anses for å være betyde- lig. Det er i alle fall sikkert at endringer under verdigrensene ikke vil føre til en betydelig ut- videlse av kontrakten.

Det som nå er sagt innebærer ikke at endringer som overstiger verdigrensene automatisk blir ansett for å være vesentlige. Det kan dermed ikke utledes at endringer med verdi over 15 % av kontraktssum vil utgjøre en betydelig utvidelse av kontrakten.271 Regelen er en «de minimis» regel og fastsetter kun tilfeller man ikke trenger å foreta en vesentlighetsvurdering. Tilfeller som ikke oppfyller vilkårene må vurderes ut fra de andre bestemmelsene som gir endringsad- gang.

4.7 Vurdering

Bestemmelsen bringer klarhet rundt et usikkerhetsmoment i den ulovfestede læren. Bestem- melsen samsvarer tilsynelatende med endringsadgangen som er hjemlet i NS-kontraktene. For norske offentlige byggherrers del vil bestemmelsen dermed føre til stor fleksibilitet for end- ringer som faller inn under verdigrensene. For anskaffelser med verdi opp til 260 millioner kroner vil 15 % av kontraktssum samsvare med, eller ligge under, gjeldende terskelverdi for bygge- og anleggskontrakter. For disse anskaffelsene kan oppdragsgiver foreta endringer med hjemmel i standarden uten å vurdere nærmere hvorvidt den er vesentlig. Dette forenkler pro- sessen med å styre gjennomføringen av de fleste mindre kommunale og statlige byggepro- sjekt. Større statlige byggeprosjekt som overskrider 260 millioner kroner, må passe på at de har adgang til å foreta endringer som overskrider verdigrensene i medhold av andre deler av artikkel 72.

Bestemmelsen bringer imidlertid ikke klarhet i spørsmålet om prisendringer. Dette er overras- kende siden bestemmelsen slik den nå er formulert tilsynelatende åpner for muligheter som

270 Arrowsmith, (2014) s. 598 og Rådets dokument til udbudsarbejdsgruppen af 14. juni 2012 s. 18

271 Arrowsmith, (2014) s. 599

klart motarbeider formålet med reguleringen. Det må imidlertid antas at det ligger begrens- ninger som i hvert fall utelukker rene omgåelser av anskaffelsesreglene. Adgangen i artikkel 72 nr. 2 vil antagelig omfatte en stor del av endringer som normalt foretas. Det er ventelig at spørsmålet om hvorvidt kontraktens overordnede karakter er endret ofte vil bli behandlet av KOFA, og etter hvert domstolene.

5 Ikke-vesentlige endringer

5.1 Innledning

Direktivets artikkel 72 nr. 1 bokstav e gir adgang til å foreta endringer som ikke er vesentlige. Dette gjelder «uanset deres værdi». Hva som utgjør en vesentlig endring er definert i artikke- lens nr. 4.

Utgangspunktet i nr. 4 er at en endring er vesentlig hvis den medfører at «kontraktens […] karakter er væsentligt forskellig fra den oprindelige kontrakt.» Videre lister bestemmelsen opp tilfeller hvor endringer «under alle omstændigheder» er vesentlige. Dette gjelder riktig- nok ikke hvis en av artikkelens andre bestemmelser gir adgang til å foreta endringen.

De tre omstendighetene jeg tar for meg her er

i. Endringer som ville ha gitt mulighet for et annet konkurranseresultat

ii. Endringer som endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren

iii. Endringer som utvider kontraktens omfang betydelig

I tillegg omtaler bestemmelsen også bytte av kontraktspart som faller utenfor avhandlingen. Bestemmelsen fremstår som en kodifisering av den ulovfestede læren slik denne fremgår av

«pressetext». De tre momentene er hentet fra avgjørelsens avsnitt 35 - 37. Utgangspunktet for hva som utgjør en vesentlig endring er hentet fra avgjørelsens avsnitt 34. Praksis i tilknytning til den ulovfestede læren er derfor relevant for å fastsette det nærmere innholdet i vurderingen.

Det skal likevel mindre til før en endring blir ansett som vesentlig i henhold til direktivregule- ringen holdt opp mot den ulovfestede læren. Dette er et resultat av tydeligere og mer presise retningslinjer for hvordan vurderingen skal foretas. Av «pressetext» fremgår at en endring

«kan betraktes som væsentlig»(uthevet her) hvis momentene er oppfylt. Vurderingen er derfor ansett for å være en helhetsvurdering hvor også andre momenter gjør seg gjeldende.272 En endring trenger altså ikke være vesentlig selv om et av momentene er oppfylt. Motsatt kan det også tenkes at en endring er vesentlig selv om momentene ikke er oppfylt.

Et eksempel på dette er sak 2010/212 «Helse Bergen HF». Saken er omtalt ovenfor i punkt

3.3.2.2. I sin vurdering la KOFA avgjørende vekt på at det var snakk om en langvarig kon- trakt. I slike kontrakter måtte det tillates at det ble foretatt visse tilpasninger. Anskaffelsen skulle dessuten ut på nytt anbud om ikke lenge. Med dette som begrunnelse kom KOFA til at endringen ikke var vesentlig. Dette til tross for at utgiftsøkningen etter endringen ble omtalt som «et ikke ubetydelig beløp». Dette kunne «isolert sett tale for at det forel[å] en vesentlig

272 Arrowsmith, (2014) s. 580, Xxxx mfl., (2013) s. 154 og Dragsten, (2013) s. 738

endring». XXXX hadde ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt endringen ville tiltrukket andre tilbydere siden kontrakten var inngått for 10 år siden.273 I avgjørelsen ble altså andre moment tillagt vekt selv om det forelå holdepunkter som tilsa at «pressetext»-momentene var oppfylt.

Etter direktivbestemmelsen er en endring vesentlig «under alle omstændigheder» hvis ett av de opplistede momentene er oppfylt. Handlingsrommet ved vurderingen er med dette innsnev- ret sammenlignet med den ulovfestede læren.274 Når ordlyden i direktivet er så klar, er det ikke lenger mulig med en tilnærming som i «Helse Bergen HF». Xxxxxxx sett innebærer dette at vesentlighetsvurderingen blir mer rigid. Dette vil føre til mer forutberegnelighet ved at vilkå- rene blir mer presise, noe som er i tråd med formålet slik dette kommer fram i fortalens av- snitt 107.

Selv om vesentlighetsvurderingen isolert sett er snevret noe inn, innebærer ikke dette at ad- gangen til foreta endringer generelt er mindre. De viktigste av andre gjeldende moment er tatt inn i bestemmelsene som er omtalt i kapitlene ovenfor. Disse bestemmelsene åpner for end- ringer uten at det er nødvendig å foreta en vesentlighetsvurdering. Dette reiser spørsmålet om forhold som gir endringsadgang etter artikkelens andre bestemmelser kan trekkes inn i vesent- lighetsvurderingen etter artikkelens nr. 4. Dette kommer jeg tilbake til nedenfor.

5.2 Konkurransepåvirkende endringer

5.2.1 Innledning

I henhold til artikkel 72 nr. 4 bokstav a er en endring vesentlig hvis den fører til at anbuds- konkurransen kunne forløpt annerledes. Dette er tilfelle i tre situasjoner: hvis endringen ville gitt adgang for andre tilbudsgivere enn de opprinnelig utvalgte, om det ville vært mulig å ak- septere et annet tilbud enn det opprinnelige, eller om endringen hadde tiltrukket ytterligere deltakere i anbudsprosessen. Vilkårene svarer til det som fremgår av «pressetext» avsnitt 35.

I fortalens avsnitt 107 påpekes at endringer «især» er vesentlige «når de ændrede vilkår ville have haft indvirkning på resultatet af proceduren, hvis de havde været del af den oprindelige procedure.» Vilkåret er særlig egent til å hindre endringer med en slik virkning.

Vilkåret innebærer at endringer ikke kan påvirke kontrakten mer enn at det etter endringen fremdeles er sannsynlig at valgt leverandør ville hatt det beste tilbudet. Dette hindrer ordning- er mellom oppdragsgiver og tilbyder som gir tilbyder en fordel han ikke ville vunnet konkur- ransen med. På denne måten fremmes likebehandling av partene siden valgt leverandør sann- synligvis også ville blitt valgt med endringen. Kravet til fri flyt av varer og tjenester blir også

273 2010/212 "Helse Bergen HF" avsnitt 39-42

274 Treumer PPLR, (2014) s. 149

ivaretatt av vilkåret siden endringer som gjør anskaffelsen aktuell for andre utenlandske aktø- rer er ulovlige. På denne måten hindres oppdragsgiver å favorisere lokale tilbydere.

Hvilke endringer som er tillatt avhenger av sannsynlighetskravet for at konkurransen ville forløpt annerledes med endringen.

Ordlyden «ville have givet mulighed for» trekker i retning av at det må sannsynlighetsover- vekt til for at vilkåret skal oppfylles. Siden det ikke er mulig å faktisk prøve hvordan endring- en påvirker konkurransen, vil det imidlertid være vanskelig å bevise en endrings eventuelle påvirkning av konkurranseresultat med sannsynlighetsovervekt. Et strengt sannsynlighetskrav vil dermed føre til at det skal mye til før man kan si at endringen ville ha ført til et annet kon- kurranseresultat. Et slikt krav innebærer at oppdragsgiver slipper ny anbudsrunde med mindre det er relativt sikkert at resultatet ville vært annerledes med endringen. Dette fremmer hensy- net til fleksibel prosjektstyring og effektiv bruk av offentlige midler.

Løsningen går imidlertid på bekostning av hensynet til fri flyt av varer og tjenester. Man risi- kerer at endringer som faktisk ville ha påvirket resultatet tillates på grunn av at det er vanske- lig å sannsynliggjøre påvirkningen.

EU-domstolens formulering i «pressetext» er også «ville ha» gjort det mulig.275 Generaladvo- xxx Xxxxxx hadde imidlertid en annen formulering i sitt forslag til avgjørelse i «pressetext». Generaladvokaten mener det er tilstrekkelig at «det ikke kan udelukkes» respons fra andre tilbydere.276 Dette er et lavere sannsynlighetskrav. EU-domstolen kommenterer ikke hvorfor de bruker en annen formulering enn Generaladvokaten.

Formuleringen til Generaladvokaten har fått tilslutning i teorien. Xxxxxxxxx bruker formule- ringen «hvis det ikke kan udelukkes» med henvisning til Generaladvokat Xxxxxxx forslag.277 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx opprettholder dette ved formuleringen «cannot be ruled out».278

Hvis kravet er at det ikke kan utelukkes at konkurranseresultatet ville vært annerledes med endringen, vil hensynene til fri flyt av varer og tjenester bli bedre ivaretatt. Det er da lettere å hindre endringer som gjøres for å omgå regelverket. Dette er også den løsningen som mest effektivt hindrer forskjellsbehandling på tvers av landegrenser. Alle endringer som kan tenkes å påvirke konkurranseresultatet blir omfattet med denne forståelsen. Siden vurderingen så og si alltid blir hypotetisk, vil et strengere sannsynlighetskrav innebære at få endringer hindres på bakgrunn av dette vilkåret. Dette har neppe vært EU-lovgivers hensikt. I fortalen nevnes ut-

275 C-454/06 "pressetext" avsnitt 35

276 Generaladvokatens forslag til avgjørelse i sak C-454/06 avsnitt 49

277 Liljenbøl, (2010) punkt 4.2

278 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2013) s. 54

trykkelig at endringer som får innvirkning på konkurranseresultatet særlig vil være vesentlige. Å oppstille et så strengt sannsynlighetskrav at vilkåret blir ineffektivt, er ikke i tråd med ønske om å hindre endringer med slike konsekvenser.

Løsningen synes også å passe best med vilkårene for at en endring skal anses for å påvirke konkurranseresultatet. For eksempel er det tilstrekkelig at kretsen av tilbydere ville blitt utvi- det. En utvidelse av antall deltakere medfører ikke sannsynlighetsovervekt for at resultatet blir påvirket. Det kan imidlertid ikke utelukkes at dette ville vært tilfelle.

Forståelsen passer også best med artikkelens system. Når man er kommet til vesentlighetsvur- deringen, har man trolig fastslått at endringen ikke faller inn under noen av de andre bestem- melsene. Kvoten for mindre endringer er oppbrukt. Endringen følger ikke av en endrings- klausul som oppfyller kravene, og endringen består verken av nødvendig tilleggsarbeid eller har oppstått på grunn av uforutsette omstendigheter. Det foreligger altså ikke noen særlige grunner til å tillate endringen. Det er dermed lite som tilsier at man er «rund i kantene» ved vurderingen.

Ordlyden og EU-domstolens formuleringer skaper en viss usikkerhet med tanke på konklu- sjonen. Etter min mening må det være tilstrekkelig å påvise at det ikke kan utelukkes at end- ringen ville påvirket konkurranseresultatet.

5.2.2 Endringen ville gitt adgang til andre tilbydere

En endring er under alle omstendigheter vesentlig hvis den ville gitt mulighet for å gi andre potensielle tilbydere adgang til å delta i konkurransen.

I «pressetext» er ordlyden «ville have gjort det muligt for andre tilbudsgivere end de oprinde- ligt antagne at deltage». Uttalelsen er antatt å omfatte tilfeller hvor endringen innebærer at tilbydere som ikke ble ansett som kvalifisert kunne deltatt, og tilfeller der andre tilbydere kunne tenkt seg å inngi tilbud.279

Dette er nå presisert i direktivet.280 Ordlyden nevner både tilfeller hvor nye tilbydere gis ad- gang, og tilfeller hvor endringen ville tiltrukket nye tilbydere. Det er det første tilfellet som omtales her.

Vilkåret er et resultat av at vurderingen er utpreget hypotetisk. Det er dermed ikke nødvendig å påvise at et annet tilbud faktisk ville blitt valgt. Det er antagelig tilstrekkelig at det ikke kan utelukkes at endringen ville gitt adgang for andre tilbydere. Vilkåret omfatter endringer som er egnet til å påvirke tilbydernes vurdering av hvorvidt de skal delta i konkurransen.

279 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 216

280 Treumer PPLR (2014) s. 149

Ordlyden viser til muligheten for å gi nye tilbydere «adgang». Dette tilsier at vilkåret omfatter endringer som påvirker kretsen av tilbydere som i det hele tatt kunne delta. Hvorvidt endring- en ville gjort det ønskelig for andre å delta faller inn under vilkåret som behandles i punktet rett under.

Vilkårets bakgrunn er at endringer som påvirker kretsen av tilbydere som kunne deltatt i kon- kurransen, gir mulighet for flere deltakere. Hadde flere deltatt i konkurransen kan det ikke utelukkes at en av disse ville gitt et bedre tilbud enn det som opprinnelig ble valgt. Endringer med slike konsekvenser utgjør en restriksjon på fri flyt av varer og tjenester, siden tilbydere som kunne deltatt med endringen, ble hindret.

I anbudskonkurranser vil krav som stilles til tilbudene påvirke hvem som kan delta i konkur- ransen. Dette kan skje i form av kvalifikasjonskrav i åpne anbudskonkurranser eller i forbin- delse med en prekvalifiseringsprosess i begrensede anbudskonkurranser. 281

Xxxxxx krav oppdragsgiver kan stille til tilbydere er regulert i artikkel 58 i 2014-direktivet. Disse reglene samsvarer i stor grad med de som følger av 2004-direktivet.282 Oppdragsgiver kan etter bestemmelsen stille krav til egnethet til å utføre kontrakten, økonomisk og finansiell stilling og tekniske krav. Når det gjelder tekniske krav kan disse baseres på faglig kompetan- se, effektivitet, erfaring og pålitelighet.283 Disse kravene skal være relatert til, og stå i forhold til, den aktuelle kontrakten.

Endringer som påvirker kvalifikasjonskravene vil lettere anses vesentlige.284 Endringer som innebærer at visse kvalifikasjonskrav ikke lenger er aktuelle, kan føre til at flere tilbydere vil møte kvalifikasjonskravene etter endringen. Det kan dermed ikke utelukkes at flere tilbydere ville fått adgang om endringen hadde vært med i konkurransen.

Endringer som fører til at kvalifikasjonskravene ikke lenger anses for å være relatert til, eller stå i forhold til anskaffelsen, kan også få slike konsekvenser. Dette er antagelig mest praktisk for reduserende endringer, for eksempel ved at arbeidene som tas ut krever særskilte egenska- per eller erfaring.

281 Bakken og Xxxxxx, (2013) s. 128 -130

282 Høringsnotat 2 - Ny forskrift om offentlige anskaffelser s. 14

283 Anskaffelsesforskriften § 17-4

284 Arrowsmith, (2014) s. 581

Også endringer av kontraktsvilkår kan påvirke kvalifiseringen. For eksempel vil reduserte krav til garantier som skal stilles av tilbyderne påvirke krav til finansiering som er oppstilt som kvalifikasjonskrav.285

5.2.3 Endringen ville tiltrukket seg ytterligere tilbydere

En endring er også vesentlig hvis den ville ha tiltrukket ytterligere tilbydere hadde den vært del av anbudskonkurransen. Begrunnelsen er den samme som over. Hadde flere tilbydere gitt tilbud, kan det ikke utelukkes at et av disse tilbudene ville vært bedre enn det valgte.

Vurderingen må ta utgangspunkt i det som fremkommer av kunngjøringen.286 Opplysningene i kunngjøringen gjelder ofte avtalens grunnleggende elementer.287 Kunngjøringen danner grunnlaget for ulike aktørers stillingtagen til om de skal delta i anbudsrunden eller ikke. End- ringer som fører til at kontrakten avviker fra kunngjøringens opplysninger, gir derfor lettere grunnlag for en antagelse om at potensielle tilbydere som valgte ikke å delta i konkurransen, ville valgt annerledes om endringen hadde vært del av kunngjøringen.

I sak 2010/179 «Vestvågøy kommune» ble kontrakten endret ved at det ble trukket ut arbeider i forbindelse med opparbeiding av parkeringsplasser. KOFA fant at det ikke forelå holdepunk- ter for at andre tilbydere ville deltatt eller vunnet konkurransen hadde arbeidene allerede fra starten vært utenfor kontrakten. XXXX støttet denne vurderingen på at kunngjøringen ikke oppga hvor mange parkeringsplasser som var omfattet av anskaffelsen. I tillegg påpeker KO- FA at prosjektet inneholdt et omfattende spekter av oppgaver som krevde bred kompetanse og høy kapasitet. Dette tilsa at reduksjon av antall parkeringsplasser ikke ville tiltrukket ytterlige- re tilbydere.

Også kvalifikasjonskrav og hvordan markedet for anskaffelsen ser ut kan påvirke vurde- ringen.

Sak 2014/139 «Statens vegvesen Region sør» gjaldt en kontrakt om trafikksikkerhetstiltak langs ulike veier. Kontrakten ble endret ved at oppdragsgiver aksepterte en annen type rekk- verk enn etterspurt, og at det ble brukt stålstolper i stedet for trestolper. Rekkverket ble aksep- tert fordi rekkverk av den leverte typen i ettertid ble godkjent i kunngjøringens etterspurte styrkeklasse. Utførelsen ble også endret ved at stolpene ble banket ned i bakken i stedet for at rekkverkshullene ble boret. KOFA vurderte både hvorvidt endringene innebar at den økono- miske balansen ble forandret, og hvorvidt endringen kunne åpne for andre tilbydere eller et annet tilbud. XXXX kom til at endringen ikke ville tiltrukket seg ytterligere tilbydere. Dette

285 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 216

286 I denne retning Arrowsmith, (2014) s. 580

287 I denne retning Xxxxxxx, (2012) s. 175

var begrunnet med at markedet for denne typen tjenester er begrenset, og at få tilbydere møtte kvalifikasjonskravene.288

Endringer av kontraktsgjenstanden kan utgjøre en vesentlig endring hvis utførelsen blir endret til å gå ut på noe visse leverandører har spesialisert seg på. Tilstrekkelige økninger i omfang vil kunne tiltrekke seg tilbydere som mente den opprinnelige anskaffelsen var for liten.289 Tilsvarende vil reduksjoner kunne tiltrekke seg mindre aktører som ikke hadde kapasitet til å begi seg ut på den opprinnelige anskaffelsen.

Et eksempel på at endringer av ytelsen kan føre til at ytterligere tilbydere kunne vært interes- sert er EU-domstolens avgjørelse i «Succhi di Frutta». I avgjørelsens avsnitt 116 uttaler Dom- stolen at oppdragsgiver ikke kan endre vilkår i anbudsdokumentene som «ville have gjort det muligt for de bydende at afgive et væsentligt andet bud.» Dette var tilfelle når betalingen ble endret fra epler til fersken. Generaladvokaten påpeker i sitt forslag til avgjørelse at å bytte ut en av kontraktens hovedytelser vil utgjøre en vesentlig endring. Ulike næringsdrivende kunne ha større interesse av ferskener enn epler og motsatt.290

At endringer av ytelsen lettere vil utgjøre vesentlige endringer er i tråd med fortalens avsnitt

107. Her fremkommer at vesentlige endringer «især» vil forekomme ved endringer i «anven- delsesområdet og indholdet i parternes gensidige rettigheter og pligter».

5.2.4 Endringen ville gjort det mulig å akseptere et annet tilbud

Dette vilkåret retter seg direkte mot det valgte tilbudet. Om en endring ville gjort det mulig å akseptere et annet tilbud, er endringen vesentlig.

Vilkåret hindrer endringer som innebærer at valgt tilbyder ikke ville hatt det økonomisk mest fordelaktige tilbudet hadde endringen vært del av den opprinnelige anskaffelsen. På denne måten fremmes kravet til likebehandling av aktører og gjennomsiktighet. Vilkåret innebærer at en anskaffelse ikke kan endres på en måte som er forbundet med usikkerhet om oppdrags- givers favorisering av valgt tilbyder. Vilkåret bidrar også til effektiv bruk av offentlige midler ved å hindre at anskaffelser tildeles en tilbyder som ikke reelt har det økonomisk mest fordel- aktige tilbudet. Det følger av fortalens avsnitt 2 at dette, i tråd med Europa 2020-strategien, er et av formålene med å modernisere anskaffelsesreglene.

Avgjørende er hvordan det valgte tilbudet står seg mot de andre tilbudene etter endringen. Dette tilsier at vilkåret ikke er oppfylt hvis det valgte tilbudet også ville vært det beste med

288 2014/139 "Statens vegvesen Region sør" avsnitt 71

289 Arrowsmith, (2014) s. 581

290 Generaladvokatens forslag til avgjørelse i sak C-496/99 avsnitt 74

endringen. På denne måten unngår man kostbare anbudsrunder hvis det er sannsynlig at valgt leverandør også ville blitt valgt med endringen.

Også i denne vurderingen gir anbudsdokumentene et godt grunnlag for vurderingen. I denne sammenheng må det antas at konkurransegrunnlaget vil spille en sentral rolle. Konkurranse- grunnlaget inneholder ofte utfyllende og detaljert informasjon som er nødvendig for at tilby- derne skal kunne prise tilbudene sine. Endringer av forhold som har vært bestemmende for prisingen, kan innebære at man kunne akseptert et annet tilbud. Konkurransegrunnlaget inne- holder også tildelingskriterier291 hvor det kommer frem hvor stor vekt som blir tillagt ulike forhold ved tilbudene. Endringer i relasjon til disse kriteriene kan påvirke hvilke tilbud som blir ansett for å være det økonomisk mest fordelaktige.292 Motsetningsvis vil endringer som ikke får innvirkning på tildelingskriteriene, eller ville påvirket alle tilbydere på samme måte, lettere aksepteres.293

I sak 2014/139 «Statens vegvesen Region sør», som er omtalt over i punkt 5.2.3, vurderte KOFA hvorvidt endringene gjorde det mulig å akseptere et annet tilbud. XXXX presiserte at vurderingen må gjøres med utgangspunkt i at endringsforslagene kom fra tilbyder. Vurde- ringen synes å bli strengere på grunn av dette, da det ikke var oppdragsgivers behov som for- anlediger endringene. Da feil rekkverk var priset ble klagers tilbud gitt et påslag på seks mil- lioner. Endringen innebar imidlertid at det leverte rekkverket lignet det som var priset i kla- gers tilbud. Prisingen av rekkverkene var det eneste punktet partenes tilbud avvek fra hver- andre. KOFA mente at pristilbudene ville ha ligget meget nær hverandre dersom de gjennom- førte endringene hadde vært del av konkurransen. Det var en nærliggende mulighet for at ut- fallet av konkurransen under denne forutsetningen hadde blitt et annet. 294 Avgjørelsen er et eksempel på at den konkrete prisingen i tilbudene påvirker vurderingen.

Foreligger konkrete holdepunkter for at det valgte tilbud er det beste også med endringen, kan dette påvirke hvorvidt endringen anses for å være konkurransepåvirkende.

Sak 2013/128 «Statens vegvesen Region vest» omhandlet arbeider på et kaianlegg i Lavik. I forbindelse med arbeidene var det behov for å opprette en midlertidig liggekai på Xxxxxx xxx på andre siden av fjorden. Dette ble inntatt som tilleggsarbeid i kontrakten om Xxxxx xxx. Ar- beidet skjedde på et annet geografisk sted enn hovedanskaffelsen, og oppdragsgiver var klar over behovet for arbeidene allerede ved den opprinnelige anbudskonkurransen. KOFA mente dette skjerpet kravene til vesentlighetsvurderingen. Endringen var likevel ikke vesentlig. Det

291 Anskaffelsesforskriften §§ 13-2 annet ledd og 17-1 første ledd bokstav b nr. 4 jf. 22-2 annet ledd

292 Arrowsmith, (2014) s. 581

293 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 217

294 2014/139 "Statens vegvesen Region sør" avsnitt 72-73

var ikke holdepunkter for å si at andre leverandører ville deltatt i konkurransen hadde arbei- dene vært med i den opprinnelige prosessen. Oppdragsgiver hadde holdt en egen anbudskon- kurranse for arbeidene på Xxxxxx xxx. Inngitte tilbud lå imidlertid mer enn 100 % over inn- hentede kostnadsoverslag. Opprinnelig tilbyder kunne gjøre arbeidene for omtrent det over- slaget tilsa. Dette tydet på at konkurransen ikke ville blitt annerledes. Anskaffelsen oversteg EU-terskel og vurderingen er basert på «pressetext»-momentene.

5.3 Endring av kontraktens økonomiske balanse

Artikkel 72 nr. 4 bokstav b bestemmer at en endring er vesentlig hvis den endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for tilbyder på en måte som den opprinnelige kontrakt ikke ga mulighet for. Momentet er hentet fra «pressetext» avsnitt 37.

Ordlyden tilsier at endringer i den økonomiske balansen tillates hvis de ikke er til gunst for tilbyder. Altså vil endringer som medfører at anskaffelsen blir mer lønnsom for oppdragsgiver tillates. Dette kan være endringer hvor kontraktsgjenstanden beholder samme kvalitet som forutsatt, men til en lavere pris. Eller at kvaliteten eller omfanget øker uten at prisen øker til- svarende.

I «pressetext» gikk en av endringene EU-domstolen vurderte ut på en økning i rabatt for øster- rikske myndigheter fra 15 % til 25 %. Endringen ble ikke ansett for å være vesentlig. Domsto- len begrunnet dette med at endringer som satte ned tilbyders vederlag sammenlignet med det opprinnelig avtalte, ikke endret avtalens økonomiske balanse til fordel for tilbyder. En økning i rabatter for oppdragsgiver virket ikke konkurransevridende til skade for andre potensielle tilbydere.295

Endringer i den økonomiske balanse til fordel for tilbyder tillates hvis dette følger av kontrak- ten eller anbudsdokumentene. Hva dette innebærer kommer jeg tilbake til nedenfor i punkt 5.5.

Det at det bare er endringer i den økonomiske balansen som omfattes tilsier at det ikke stilles krav til hva som kan endres, eller hvor mye, men hva som skal skje ved kontraktendringer. Endringer som generelt vedrører de økonomiske sidene ved kontrakten utgjør ikke i seg selv et problem etter bestemmelsen.

For at den økonomiske balansen skal kunne opprettholdes i en kontrakt, kreves at endringer i en ytelse reflekteres i endringer i motytelsen. Prisøkninger tillates så lenge de følges av tilsva- rende økning i tilbyderens ytelse.296 Det kreves ikke at leverandøren over hodet ikke får for-

295 C-454/06 "pressetext" avsnitt 85 - 87

296 Arrowsmith, (2014) s. 584

tjeneste på endringsarbeidene, men leverandøren kan ikke få en større forholdsmessig fortje- neste på endringsarbeidet enn på det opprinnelige kontraktarbeidet. Er fortjenesten opprinne- lig 5 % må den også være det for endringsarbeidene.297 I denne vurderingen må også andre forhold enn pris tas i betraktning. Får leverandøren andre fordeler av endringen, som lavere risiko for å betale mulkt eller den gjør det lettere å opparbeide bonus, må dette også medreg- nes når man anslår kontraktens balanse.298

I sak 2014/139 «Statens vegvesen Region sør», som er omtalt i punktene over, ble det påvist at endringene førte til at tilbyder fikk flere millioner i besparelser.299 KOFA påpekte at inn- klagede skulle ha krevd å ta del i disse besparelsene. KOFA viser i den forbindelse til reglene om vederlagsjustering i NS 8406 punkt 22.2. Da oppdragsgiver ikke krevde vederlaget justert for besparelsen endringene medførte, fant KOFA at kontraktens økonomiske balanse var end- ret. Dette viser at standardenes regler for vederlagsjustering må benyttes for å unngå at end- ringer i henhold til standardenes endringsbestemmelser påvirker den økonomiske balansen.

At reduksjoner i ytelsen uten tilsvarende vederlagsjustering endrer av kontraktens økonomis- ke balanse er ikke overraskende. Tilsvarende vil en økning i tilbyders ytelse uten korrespon- derende vederlagsjustering stort sett aksepteres siden dette er i favør oppdragsgiver.

Forholdene må imidlertid vurderes konkret. Prisreduksjoner gir umiddelbart inntrykk av en endring som går i favør oppdragsgiver. Generaladvokat Xxxxxx påpeker imidlertid i forslaget til avgjørelse i «pressetext» at det ikke er utelukket at en avtale om lavere vederlag også kan virke konkurransevridende.300 Dette er for eksempel tilfelle hvis prisnivået på tidspunktet for endringen er lavere enn vederlagsreduksjonen. Andre tilbydere kunne da gitt lavere tilbud hadde kontrakten blitt konkurranseutsatt i stedet for at det ble foretatt en endring.301

Utsagnet synes å være underlagt en av to forutsetninger. Enten at kontraktens økonomiske balanse ikke skal vurderes isolert, men sett i lys av prisnivået i markedet. Eller at vurderingen av markedsrespons skal gjøres ut fra situasjonen på endringstidspunktet og ikke tidspunktet for anbudsrundene.

Jeg tar for meg den siste forutsetningen først. Generaladvokatens utsagn gjelder et tilfelle hvor prisreduksjonen ikke er stor nok fordi et lavt prisnivå tilsier at andre tilbydere kunne gitt et lavere tilbud. Dette er en vurdering av markedsresponsen heller enn en vurdering av kon- traktens økonomiske balanse. Problemet er at om man skal ta i betraktning prisnivået slik det

297 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 220

298 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 220

299 2014/139 "Statens vegvesen Region sør" avsnitt 67

300 Generaladvokatens forslag til avgjørelse i sak C-454/06 avsnitt 90

301 Generaladvokatens forslag til avgjørelse i sak C-454/06 avsnitt 91

er på endringstidspunktet, må vurderingen av markedsresponsen også vurderes ut fra situasjo- nen på endringstidspunktet. Som vi har sett skal denne vurderingen foretas som om endringen hadde vært med i den opprinnelige konkurransen. Da må det også tas utgangspunkt i det opp- rinnelige prisnivået. Det er konkurransesituasjonen slik den forelå på tidspunktet for anbuds- runden som er avgjørende for hvilke bud som hadde vunnet konkurransen.302

Alternativt er forutsetningen at det generelle prisnivået spiller inn på kontraktens økonomiske balanse. Det generelle prisnivået kan for det første tenkes å spille inn på ytelsens faktiske kostnader. Er dette tilfelle må det antas at kontraktens økonomiske balanse ikke endres hvis leverandøren ikke øker sin fortjeneste. Er leverandørens fortjeneste 5 % både for de opprinne- lige arbeidene og endringsarbeidene, må det antas at konkurranseresultatet er opprettholdt selv om markedet har endret seg. Dette vil imidlertid bare være relevant hvis det må forhand- les om prisen på endringene. Finnes enhetspriser som var del av konkurransen, må disse leg- ges til grunn. Disse har allerede vært konkurranseutsatt. Bruken av disse endrer dermed ikke kontraktens økonomiske balanse.

Prisnivået for den aktuelle tjeneste kan også tenkes å påvirke hva markedet tillater leverandø- rene å ta i fortjeneste. La oss si at valgt tilbyder vant anbudet med en fortjeneste på 5 %. I ettertid er markedet blitt slik at man for å være konkurransedyktig ikke kan ta mer enn 3 % fortjeneste. Spørsmålet blir da om kontraktens økonomiske balanse forandres om leverandø- ren opprettholder 5 % fortjeneste på endringsarbeid.

Ser man kontrakten isolert er den økonomiske balansen i eksempelet over ikke endret. End- ringer i prisnivå og marked i etterkant, må anses som en risiko både tilbyder og oppdragsgiver tar idet man inngår kontrakten med oppgitte priser. Dette tilsier at tilbyder kan opprettholde nivået på fortjenesten for endringsarbeid. En annen sak er at oppdragsgiver kan forhandle seg til lavere priser. Dette kan skje under «trussel» om å la andre foreta de aktuelle endringene. Hvis oppdragsgiver kan få andre til å gjennomføre endringene til en lavere pris, er det ikke noe i veien for at oppdragsgiver benytter seg av denne muligheten. Opprinnelig leverandør blir da nødt til å velge mellom å tilby konkurransedyktige priser, eller risikere å ikke få utføre endringsarbeidet.

I slike tilfeller er det grunn til å være særlig oppmerksom på vederlagsjusteringen. Det må tas hensyn til «fordelen» leverandøren får ved at endringene ikke settes ut på anbud i vurderingen

302 Se Poulsen, (2012) s. 174

av om kontraktens økonomiske balanse er endret.303 For å sørge for en mulighet til å justere prisene, kan oppdragsgiver innlemme en slik mulighet i en endringsklausul.304

Juridisk teori påpeker at en prisreduksjon i sammenheng med utvidelse av kontraktsomfang kan utgjøre en vesentlig endring. Dette gjelder selv om endringen tilsynelatende går i favør oppdragsgiver. Dette fordi det kan tenkes andre tilbydere som ville gitt en enda bedre pris på en anskaffelse av det nye omfanget.305 Det virker imidlertid ikke helt treffende å begrunne at disse endringene er vesentlig med at den økonomiske balansen endres. Den økonomiske ba- lansen i den opprinnelige kontrakten kan godt være overholdt selv om andre tilbydere kunne gitt en bedre pris. Ut fra begrunnelsen som brukes i teorien fremstår det mer nærliggende å ta denne vurderingen under momentet om påvirkning av markedsrespons.

Xxxxxxxxxx mener at en endring kun vil være vesentlig om endringen ville hatt betydning for kontraktstildelingen. 306 Hun støttes av Xxxxxxxxx og Xxxxxxx. 307

Begrunnelsen for et slikt syn må være at det ikke er rimelig å kreve en fordyrende anbuds- konkurranse i tilfeller det ikke kan antas at resultatet ville blitt annerledes. Problemet med denne forståelsen er at tilbyder da kan vinne konkurransen med et lavt bud i visshet om at det senere foretas kontraktendringer med et høyt vederlag, men ikke høyere enn at tilbudet frem- deles ville vært det beste. På denne måten vil man kunne tilpasse tilbudet den resterende kon- kurransen. Dette medfører at konkurransens formål forsvinner. Oppdragsgiver vil slik kunne favorisere lokale tilbydere på bekostning av utenlandske.

Løsningen passer også dårlig med direktivets system. Det er overflødig å ha en egen bestem- melse om den økonomiske balansen om det likevel kreves at konkurranseresultatet ville blitt annerledes. Det er nærliggende å se det slik at bestemmelsen heller utfyller momentet om konkurransepåvirkning. Endringer i den økonomiske balansen vil typisk kunne påvirke kon- kurranseresultatet. Det kan også nevnes at Arrowsmith i den nye utgaven av boka har endret oppfatning.308 Etter dette må en endring anses som vesentlig om den økonomiske balansen endres, også der det ikke er nærliggende å tro at konkurranseresultatet vil bli påvirket.

En annen problemstilling er om enhver endring av den økonomiske balanse utgjør en vesent- lig endring, eller om mindre endringer aksepteres. Formuleringen i «pressetext» tilsier at en- hver endring av den økonomiske balanse representerer en vesentlig endring. Det er imidlertid

303 Se Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2013) s. 56

304 Se Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, (2013) s. 20

305 Se Arrowsmith, (2014) s. 585, Xxxxxxx, (2012) s. 180 og Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 219-220

306 Arrowsmith, (2005) s. 288

307 Xxxxxxxxx, (2010) punkt 4.2 og Xxxxxxx, (2012) s. 170

308 Arrowsmith, (2014) s. 584

argumentert for at mindre endringer bør aksepteres.309 I denne retning går også KOFAs utta- lelse i sak 2014/139 «Statens vegvesen Region sør».310

Endringer i den økonomiske balansen utgjør en risiko for fri flyt av varer og tjenester, samt kravet til likebehandling av aktører. Slike endringer er egnet til å omgå anskaffelsesregelver- ket. Det er derfor gode grunner for at selv mindre endringer er vesentlige.

Forfattere som argumenterer for at mindre endringer bør tillates, argumenterer med at det kan foreligge saklige grunner for å gjøre endringen. Slike argumenter passer imidlertid ikke inn i ordlyden i det nye direktivets artikkel 72 nr. 4. Denne åpner som nevnt ikke for samme hel- hetsvurdering. Heller ikke for dette vilkåret er det grunn til å være «rund i kantene». Det er snakk om endringer som ikke er gitt adgang etter de andre bestemmelsene i artikkelen. De hensyn som tilsier at mindre endringer i kontraktens økonomiske balanse bør aksepteres, blir ivaretatt av artikkel 72 nr. 1 bokstavene a-c og nr. 2. Dette taler for at selv mindre endringer av den økonomiske balanse bør ses på som vesentlige.

Unntaket fra dette utgangspunktet er muligens ubetydelige endringer som kan forklares objek- tivt.311 Den objektive begrunnelsen må ut fra argumentasjonen over være noe annet enn de hensyn som bli ivaretatt av de andre bestemmelsene i artikkel 72.312 I «pressetext» tillot fro eksempel EU-domstolen at prisene ble avrundet i forbindelse med overgangen til Euro. Av- rundingen ble forklart med at den gjorde det lettere å gjennomføre faktureringen. Dette ble akseptert av EU-domstolen. Avrundingen førte til at prisen ble nedsatt i underkant av 2 %.313 Prisendringen var i favør oppdragsgiver. Begrunnelsen om at justeringen var ubetydelig og objektivt begrunnet ble likevel brukt som en selvstendig begrunnelse.314

5.4 Betydelig utvidelse

Etter artikkel 72 nr. 4 bokstav c er en endring vesentlig hvis den medfører en betydelig utvi- delse av kontraktens anvendelsesområde. Momentet er hentet fra «pressetext» avsnitt 36.

Bestemmelsen omfatter bare endringer i form av utvidelser. Endringer som reduserer kontrak- tytelsen blir ikke rammet. I sak 2010/179 «Vestvågøy kommune» ble kontraktens omfang redusert slik at prosjektet kostnadsmessig ble redusert med 55 %.315 KOFA uttalte at reduk-

309 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 219

310 2014/139 "Statens vegvesen Region sør" avsnitt 63

311 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 219

312 Se Arrowsmith, (2014) s. 586

313 C-454/06 "pressetext" avsnitt 61-62

314 Se Arrowsmith, (2014) s. 586

315 2010/179 "Vestvågøy kommune" avsnitt 20

sjonen utgjorde «et ikke ubetydelig beløp».316 Likevel var ikke endringen vesentlig. Avgjørel- sen viser at selv store reduksjoner i ytelsen ikke i seg selv er problematiske. For slike endring- er kan de andre vilkårene imidlertid gjøre seg gjeldende.

Bestemmelsens ordlyd omfatter utvidelser av «kontraktens […] anvendelsesområde». Den engelske ordlyden er «scope of the contract». Det norske forslaget lyder «kontraktens […] omfang». Ordlyden må forstås som at den omfatter både kvalitative og kvantitative utvidelser. Dette er i tråd med hvordan uttalelsen i «pressetext» er oppfattet.317

En endring utvider avtalen hvis den innebærer at det skal ytes mer av det avtalen allerede går ut på. Dette kan være endringer som medfører at det skal leveres et større kvantum enn opp- rinnelig avtalt, eller at avtalen skal vare lenger enn avtalefestet. En endring utvider også avta- len om den innebærer at det skal leveres ytelser som opprinnelig ikke var med i kontrakten.318

Spørsmålet er når en utvidelse er betydelig.

Hva som er betydelig avhenger av hva man sammenholder endringen med. En endring fra 1 til 10 vil lettere kunne ses på som betydelig enn en økning fra 101 til 110.

Når det gjelder endringer av en kontraktytelse inngått i henhold til anskaffelsesreglene, er kontraktsummen og gjeldende terskelverdi relevante sammenligningsgrunnlag.

I sak C-160/08 «Kommisjonen mot Tyskland» tok EU-domstolen stilling til om det var fore- tatt en vesentlig endring i en kontrakt om ambulansetjenester. I forbindelse med forlengelse av en kontrakt inngått før anskaffelsesdirektivet trådte i kraft, ble det bestemt at kontrakten skulle omfatte ytterligere en ambulansestasjon. Spørsmålet var om denne endringen var ve- sentlig slik at det i realiteten var inngått en ny kontrakt som skulle fulgt anskaffelsesreglene. Domstolen viser til vurderingstemaet i «pressetext».319 Etter dette kommenterer Domstolen kort at verdien av den aktuelle endringen var «673 719,92 EUR, hvilket er væsentligt højere end de tærskelværdier, der er fastsatt i artikel 7 i direktiv 92/50 eller direktiv 2004/18.»320 Domstolen fant at endringen var vesentlig. Dette trekker i retning av at endringen må holdes opp mot de aktuelle terskelverdier.

316 2010/179 "Vestvågøy kommune" avsnitt 66

317 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 218

318 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 218

319 C-160/08 "Kommisjonen v Tyskland" avsnitt 99

320 C-160/08 "Kommisjonen v Tyskland" avsnitt 100

I sitt forslag til avgjørelse i samme sak la Generaladvokaten imidlertid utelukkende vekt på at endringen utgjorde en økning på 25 % av kontraktområdets areal, og 15 % av kontraktens totale verdi.321 Dette indikerer at det er relevant å holde endringen opp mot selve kontrakten.

Det er uklart om Domstolens korte bemerkning var motivert av at den ikke mente det var be- hov for mer argumentasjon når verdien av endringen oversteg terskelverdiene i vesentlig grad, eller om Domstolen mente at det utelukkende er terskelverdiene som er av interesse i vurde- ringen.

Norsk nemdspraksis tar utgangspunkt i kontraktsverdien når tilleggets størrelse skal anvendes.

KOFA uttaler generelt i flere saker at det sentrale i vurderingen er om «[kontrakten] med end- ringen får et vesentlig annet omfang eller innhold enn det som er kunngjort».322

Denne formuleringen må forstås slik at den norske klagenemden legger vekt på endringens betydning holdt opp mot kontrakten. Dette viser seg også i KOFAs konkrete vurderinger.

I sak 2012/119 «Lenvik I» var det gjort tilleggsarbeid i forbindelse med oppføring av et syke- hjem. Tilleggsarbeidet gikk ut på diverse utomhusarbeid i forbindelse med sykehjemmet. Klagenemda la i sin vurdering blant annet vekt på at endringene hadde en verdi på til sammen 3 600 000 NOK som var et beskjedent beløp sammenlignet med kontraktens verdi på 141 093 000 NOK.323 Endringen var ikke vesentlig.

I sak 2013/6 «Lenvik II» gikk endringen ut på at valgte tilbyder i stedet for å utarbeide an- budsgrunnlag for totalentreprise, skulle utarbeide grunnlag for anbud av delentreprise. Dette innebar blant annet at leverandøren også skulle foreta prosjekteringen av arbeidet. I sin vurde- ring la nemda blant annet vekt på at endringen førte til en tredobling av leveranses verdi i for- hold til det opprinnelige anslaget.324 Dette tilsa i seg selv at endringen var vesentlig.

I sak 2013/128 «Statens vegvesen Region vest» ble det utført tilleggsytelser i form av arbeid på en liggekai på andre siden av fjorden enn den kaia kontrakten opprinnelig omhandlet. I vurderingen av om endringen var vesentlig ble det lagt vekt på at tilleggsarbeidet kun utgjorde 1 % av kontraktens samlede verdi.325 Endringen var ikke vesentlig.

321 Generaladvokatens forslag til avgjørelse i sak C-160/08 avsnitt 135

322 Se sakene 2012/119 "Lenvik I" avsnitt 37, 2013/6 "Lenvik II" avsnitt 45, 2013/128 "Statens vegvesen Region vest" avsnitt 35 og 2014/14 "Lenvik III" avsnitt 37

323 2012/119 "Lenvik I" avsnitt 42

324 2013/6 "Lenvik II" avsnitt 46

325 2013/128 "Statens vegvesen Region vest" avsnitt 39

Denne praksisen indikerer at endringens betydning må ses i forhold til den opprinnelige kon- trakten. Praksisen gjelder anskaffelser som overstiger EU-tersklene og avgjøres på grunnlag av «pressetext»-momentene.

På bakgrunn av det som nå er gjennomgått må det antas at endringen må holdes opp mot både aktuelle terskelverdier og kontraktens opprinnelige verdi. EU-domstolens avgjørelse i

«Kommisjonen mot Tyskland» er neppe til hinder for denne forståelsen. Denne forståelsen er også lagt til grunn i teorien.326 Det kan i denne forbindelse bemerkes at Arrowsmith nøyer seg med å påpeke at rettstilstanden er usikker.327 Nemdspraksisen som refereres over tilsier at man også må vurdere endringen opp mot kontrakten. Dette er også løsningen som EU- lovgiver valgte å benytte i artikkel 72 nr. 2 om mindre endringer. Dette tilsier at både terskel- verdiene og opprinnelig kontraktsverdi er av interesse i vurderingen av endringens størrelse.

Etter dette blir det relevant å spørre om det er tilstrekkelig at en av disse innfallsvinklene er oppfylt, eller om endringen både må overstige terskelverdiene og anses for å utvide kontrak- ten betydelig sett i forhold til kontraktens opprinnelige verdi.

Spørsmålet er mest interessant for de tilfellene hvor verdien av endringen er lavere enn ters- kelverdien. Det er argumentert for at slike endringer ikke vil være vesentlige.328 Problemstil- lingen er imidlertid mindre aktuell etter reguleringen i direktivet. EU-lovgiver har nå tatt stil- ling, ved at direktivet har innført regelen om at mindre endringer alltid kan foretas etter artik- kelens nr. 2. Etter denne regelen er det ikke alene tilstrekkelig at endringens verdi er lavere enn terskelverdien. Tilsvarende må gjelde for hva som utgjør en betydelig utvidelse. En an- skaffelse med verdi 40 millioner kroner må sies å bli betydelig utvidet hvis det bestilles til- leggsarbeider for 38 millioner kroner selv om tilleggsarbeidene ikke overstiger terskelverdien.

Det er også et spørsmål om det at verdien av endringen overstiger gjeldende terskelverdier automatisk innebærer at endringen er vesentlig selv om endringens verdi sett i forhold til kon- trakten er beskjeden. EU-domstolens avgjørelse i «Kommisjonen mot Tyskland» kan trekke i retning av at det er tilstrekkelig at endringens verdi overstiger terskel. I denne saken var imid- lertid endringen stor også sett i forhold til opprinnelig kontraktsverdi. Det er usikkert hvorvidt EU-domstolen tok dette i betraktning i sin vurdering. Xxxxxxxxxx påpeker at rettstilstanden er usikker, men heller mot at det ikke er noen automatikk i endringers vesentlighet fordi de over- stiger terskelverdiene.329

326 Se blant annet Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 218

327 Arrowsmith, (2014) s. 583

328 Xxxxxxx og Xxxxxxxxx, (2011) s. 218

329 Arrowsmith, (2014) s. 584