Besluit
Besluit
Openbaar
Ons kenmerk : ACM/UIT/515539 Zaaknummer : ACM/18/034527 Datum : 27 juni 2019
Samenvatting
De klachten van Transavia hebben betrekking op:
• de stijging van het algehele tariefniveau van Schiphol; en
• de mate van differentiatie naar geluidscategorieën van de Landing & Take-Off-tarieven van Schiphol.
In haar beoordeling komt de ACM tot de conclusie dat de klachten van Transavia ongegrond zijn.
1 Inhoudsopgave
4
1.2 Verloop van de procedure 4
1.2.1 Consultatie en vaststelling van tarieven en voorwaarden 4
6
2.1 Vaststelling van de tarieven en voorwaarden 6
2.2 Vaststelling van het investeringsprogramma 7
2.4 De procedure van artikel 8.25f van de Wet luchtvaart 11
11
3.1 Ontvankelijkheid van de aanvraag 12
3.2 De stijging van het algehele tariefniveau 12
3.2.1 Hoge niveau van geplande investeringen 12
3.2.2 Stijging van operationele kosten 19
3.2.3 Eigen bijdrage uit winsten op non-aviation-activiteiten 27
3.3.2 Redelijkheid LTO-tariefdifferentiatie 33
3.3.3 Discriminatie LTO-tariefdifferentiatie 37
3.4 Conclusie beoordeling ACM 39
40
41
1 Procedure
1. Op 27 november 2018 heeft de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) een aanvraag ontvangen als bedoeld in artikel 8.25f, eerste lid, van de Wet luchtvaart (hierna: de aanvraag).1 Deze aanvraag is ingediend door Transavia Airlines C.V., een commanditaire vennootschap naar Nederlands recht, statutair gevestigd in Schiphol, gemeente Haarlemmermeer (hierna: Transavia). Transavia verzoekt de ACM om vast te stellen of de in de aanvraag genoemde tarieven en voorwaarden van de Royal Schiphol Group N.V. in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels.
2. De Royal Schiphol Group N.V. (hierna: Schiphol), een naamloze vennootschap naar Nederlands recht, statutair gevestigd in Schiphol, gemeente Haarlemmermeer, is de exploitant van de luchthaven Schiphol, zoals bedoeld in artikel 8.1b, eerste lid, van de Wet luchtvaart. Schiphol heeft op 31 oktober 2018 mededeling gedaan van de vaststelling van de tarieven en voorwaarden van de luchthaven Schiphol, waartegen de aanvraag is gericht. De voorgenomen datum van inwerkingtreding van deze tarieven en voorwaarden is 1 april 2019.
1.2.1 Consultatie en vaststelling van tarieven en voorwaarden
3. In overeenstemming met het bepaalde in artikel 8.25e, eerste lid, van de Wet luchtvaart heeft Schiphol op 14 september 2018 aan gebruikers van de luchthaven een mededeling gedaan voor de tarieven en voorwaarden per 1 april 2019, als bedoeld in artikel 8.25d, eerste lid, van de Wet luchtvaart. De digitale documentatie van het betreffende voorstel is gelijktijdig beschikbaar gesteld aan gebruikers.2
4. Op 27 september 2018 heeft Schiphol een algemene consultatiebijeenkomst georganiseerd, waarmee de formele consultatie van start ging. Transavia heeft deelgenomen aan deze bijeenkomst.3
5. Per brief van 11 oktober 2018 heeft Xxxxxxxxx bij Schiphol een zienswijze ingediend over het voorstel van tarieven en voorwaarden per 1 april 2019.4
6. Op 31 oktober 2018 heeft Schiphol mededeling gedaan tot vaststelling van de tarieven en
1 Kenmerk: ACM/IN/424391
2 Schiphol heeft de consultatiedocumentatie gepubliceerd op 14 september 2018 op xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xx/xxxxxxxxxx/xxxx/xxxxxxx-xxx-xxxxxxxxxxx/ en heeft alle luchtvaartmaatschappijen hiervan op 14 september 2018 per e-mail op de hoogte gesteld. De ACM heeft deze stukken ontvangen en geregistreerd met kenmerk ACM/INNZP/000666.
3 Consultatiedocument ‘Minutes of formal Consultation meeting – September 27th 2018, 14.00-17.00h.
4 Kenmerk: ACM/IN/424391, bijlage 3.
7. Bij e-mail van 27 november 2018 heeft Xxxxxxxxx haar aanvraag ingediend bij de ACM tot het nemen van het voorliggende besluit.6 De ACM heeft deze aanvraag ook per post ontvangen op 30 november 2018.7
8. Op 5 december 2018 heeft de ACM Schiphol op de hoogte gesteld van de aanvraag.8 Schiphol is daarbij in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven op de aanvraag.9
9. Op 20 december 2018 heeft de ACM een besluit genomen over de opschorting van inwerkingtreding van de tarieven en voorwaarden, als bedoeld in artikel 8.25f, tweede lid van de Wlv. In dit besluit heeft de ACM geen tarieven en voorwaarden aangewezen waarvoor opschorting in het licht van de aanvraag noodzakelijk blijft.10
10. Op 4 februari 2019 heeft er tussen de ACM en Schiphol een overleg plaatsgevonden over het voornemen om een accountantsonderzoek te laten uitvoeren met betrekking tot de operationele kosten van Schiphol.11 Op 7 maart 2019 heeft de ACM de opdracht, scope en het werkprogramma voor het uitvoeren van het accountantsonderzoek aan Schiphol verstrekt, dat Schiphol aan accountantskantoor KPMG heeft verstrekt.12 Op 23 april 2019 heeft de ACM het definitieve rapport van feitelijke bevindingen met betrekking tot de kostenraming ontvangen.13
11. De ACM heeft per brief van 6 maart 2019 Schiphol en Transavia op de hoogte gesteld dat de beslistermijn voor de aanvraag met twee maanden wordt verlengd.14
12. Tot slot heeft de ACM in het kader van haar onderzoek diverse informatieverzoeken gestuurd naar zowel Transavia als Schiphol. Deze komen, voor zover relevant, in de beoordeling aan de orde.
5 Kenmerk: ACM/IN/427171.
6 Kenmerk: ACM/IN/434845.
7 Kenmerk: ACM/IN/424391.
8 Kenmerk: ACM/UIT/503206.
9 Kenmerk ACM/IN/427171.
10 Kenmerk: ACM/UIT/504050.
11 Zie het gespreksverslag met kenmerk ACM/INT/383648.
12 Kenmerk: ACM/UIT/508544.
13 Kenmerk: ACM/IN/431557.
14 Kenmerken: ACM/UIT/508106 en ACM/UIT/508107.
2 Xxxxxxxxx xxxxxx
2.1 Vaststelling van de tarieven en voorwaarden
14. Artikel 8.25dc, leden een tot en met vier, van de Wlv, stellen de volgende eisen aan de tarieven en voorwaarden als bedoeld in artikel 8.25d van de Wlv:
1 De in artikelen 8.25d en 8.25db bedoelde tarieven en voorwaarden zijn redelijk en non- discriminatoir.
4 Onverminderd het derde lid zijn de tarieven voor het geheel van de beveiligingsactiviteiten
ten behoeve van de burgerluchtvaart kostengeoriënteerd.
15. Artikel 8.25dd, leden één tot en met drie, van de Wlv stellen de volgende eisen aan de tarieven als bedoeld in artikel 8.25d van de Wlv:
2.2 Vaststelling van het investeringsprogramma
17. Artikel 8.25de, tweede lid, van de Wlv bepaalt dat de exploitant van de luchthaven voor aanvang van het boekjaar waarin de in artikel 8.25d, eerste lid, bedoelde tarieven en voorwaarden in werking treden, mededeling doet ter zake van de vaststelling van het in het eerste lid bedoelde vijfjarige investeringsprogramma.
9 Indien de in artikel 8.25df, vijfde lid, bedoelde daadwerkelijke investeringsuitgaven lager zijn dan de in artikel 8.25df, vierde lid, dan wel zesde lid, bedoelde investeringsbegroting en het verschil tussen die uitgaven en de begroting groter is dan een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentage, verrekent de exploitant van de luchthaven dit verschil, in afwijking van het zesde lid, met het oog op een in artikel 8.25d, vierde lid, bedoelde aanpassing van de tarieven, en met inachtneming van dit lid, gedurende de resterende jaren van de in artikel 8.25d, eerste lid, bedoelde periode van drie jaar, waarin het investeringsproject of een onderdeel daarvan in gebruik wordt genomen en de direct daarop volgende periode van drie jaar. De verrekening van het verschil in de in de vorige volzin bedoelde periode is gelijk aan de helft van het verschil in jaarlijkse afschrijvings-, vermogens- en operationele kosten dat het gevolg is van het verschil tussen de in artikel 8.25df, vierde lid, dan wel zesde lid, bedoelde investeringsbegroting, van het investeringsproject, en de lagere in artikel 8.25df, vijfde lid, bedoelde daadwerkelijke uitgaven van het investeringsproject. Het in dit lid bedoelde verschil volgt uit de financiële verantwoordingen.
10 Indien de in artikel 8.25df, vijfde lid, bedoelde daadwerkelijke investeringsuitgaven hoger zijn dan de in artikel 8.25df, vierde lid, dan wel het zesde lid, bedoelde investeringsbegroting en het verschil tussen die uitgaven en de begroting groter is dan een bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentage blijft, in afwijking van het zesde lid, het verschil in afschrijvings-, vermogens- en operationele kosten dat voortvloeit uit het verschil tussen daadwerkelijke investeringsuitgaven en de investeringsbegroting buiten de kosten en de tarieven gedurende de resterende jaren van de in artikel 8.25d, eerste lid, bedoelde periode van drie jaar, waarin het investeringsproject of elk afzonderlijk onderdeel daarvan in gebruik wordt genomen, en de direct daarop volgende periode van drie jaar. Het in de eerste volzin bepaalde is niet van toepassing, indien en voor zover het verschil tussen de investeringsbegroting en de hogere daadwerkelijke investeringsuitgaven het gevolg is van uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden.
1. De exploitant van de luchthaven doet met het oog op de vaststelling van de in artikel 8.25d, eerste lid en 8.25db, eerste tot en met derde lid, bedoelde tarieven en voorwaarden, aan gebruikers en representatieve organisaties voorafgaand mededeling van een voorstel voor deze tarieven en voorwaarden met een omschrijving van de daarvoor te leveren diensten, alsmede van een toelichting, onder meer inhoudende een economische onderbouwing, een kostenbenchmark, een tarievenbenchmark, een benchmark kwaliteitsindicatoren en een onderbouwde beschrijving van de mogelijke effecten van het voorstel van de tarieven en voorwaarden op de netwerkkwaliteit.
3 […]
4 […]
5 De exploitant van de luchthaven raadpleegt gebruikers en representatieve organisaties over de in het eerste tot en met derde lid bedoelde voorstellen, alvorens de tarieven en voorwaarden, respectievelijk de aangepaste tarieven en voorwaarden vast te stellen.
7 […]
9 […]
23. De procedure voor de in artikel 8.25e, vijfde lid, van de Wlv bedoelde raadpleging is verder uitgewerkt in het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol 2017. Artikel 1, eerste lid, van het Besluit definieert enkele begrippen:
investeringsprogramma: overzicht van investeringen, die geheel of gedeeltelijk betrekking hebben op luchtvaartactiviteiten, in de eerstkomende vijf boekjaren, te rekenen met ingang van het boekjaar waarin de eerstkomende tariefperiode aanvangt;
kostenbenchmark: een overzicht van de ontwikkeling van de kosten van de luchtvaartactiviteiten in de laatste vijf boekjaren voorafgaand aan de voorstellen, bedoeld in artikel 8.25e, eerste en tweede lid, van de wet en de prognoses van de kosten in het lopende boekjaar en de resterende boekjaren van de lopende tariefperiode;
24. De inhoud van een voorstel voor tarieven en voorwaarden dat wordt gedaan met het oog op de vaststelling van de in artikel 8.25d, eerste lid van de wet bedoelde tarieven en voorwaarden is uitgewerkt in artikel 11 van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol 2017:
a. een onderbouwing van de tarieven en voorwaarden in elk jaar van de tariefperiode;
e. voor de luchtvaartactiviteiten:
25. De inhoud van een voorstel voor het investeringsprogramma is uitgewerkt in artikel 16 van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol 2017. Dit artikel luidt voor zover relevant als volgt:
0.Xx exploitant van de luchthaven geeft de volgende informatie over het voorstel van het investeringsprogramma:
c. een overzicht van de geplande investeringsuitgaven ten behoeve van de luchtvaartactiviteiten in de periode waarop het investeringsprogramma betrekking heeft: 1°. van elke in het investeringsprogramma opgenomen investering waarvan de financiële omvang ten behoeve van luchtvaartactiviteiten in de periode waarop het investeringsprogramma betrekking heeft een miljoen euro of meer bedraagt;
2°. van groepen van gelijksoortige investeringen ten behoeve van luchtvaartactiviteiten, indien
26. Artikel 28 van het Besluit exploitatie luchthaven Schiphol 2017 regelt de totstandkoming van de benchmarks als bedoeld in artikel 8.25e eerste lid Wlv. Artikel 28 luidt als volgt:
1 De exploitant van de luchthaven stelt na overleg met de gebruikers en representatieve organisaties op:
a. een peergroup teneinde jaarlijks een tarievenbenchmark op te stellen;
b. een peergroup teneinde jaarlijks een benchmark kwaliteitsindicatoren op te stellen;
d. een model teneinde jaarlijks een kostenbenchmark op te stellen.
2.4 De procedure van artikel 8.25f van de Wet luchtvaart
28. De Autoriteit Consument en Markt beslist zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier maanden na ontvangst van de aanvraag. Deze termijn kan in uitzonderlijke gevallen met twee maanden worden verlengd.
3 Beoordeling van de aanvraag
29. In dit hoofdstuk beoordeelt de ACM eerst de ontvankelijkheid van de aanvraag (paragraaf 3.1). Vervolgens behandelt de ACM de gronden die Transavia heeft aangevoerd tegen de door Schiphol vastgestelde tarieven en voorwaarden. De eerste grond betreft de klacht dat de stijging van het algehele tariefniveau van Schiphol onredelijk is en op intransparante wijze tot stand is gekomen (paragraaf 3.2). De tweede grond gaat over de tarieven voor landen en opstijgen, ook wel de ‘Landing & Take-off Charges’ (hierna: LTO-tarieven) genoemd, deze zouden onredelijk en discriminatoir zijn (paragraaf 3.3). Per grond zet de ACM achtereenvolgens de argumenten van Transavia, de zienswijze van Schiphol en de beoordeling van de ACM uiteen. Daarbij valt de eerste grond uiteen in drie onderdelen.
3.1 Ontvankelijkheid van de aanvraag
31. Ook stelt de ACM vast dat de aanvraag door Transavia is ingediend op 27 november 2018.15 Volgens artikel 8.25f, eerste lid, van de Wlv, moet een aanvraag worden ingediend binnen vier weken na de vaststelling van de Tarieven en Voorwaarden. Deze zijn vastgesteld door Schiphol op 31 oktober 2018. De aanvraag is daarmee tijdig ingediend.
3.2 De stijging van het algehele tariefniveau
33. Schiphol geeft aan dat de tariefstijging voor de periode 2019-2021 relatief hoog is na een periode van tariefdalingen. Deze stijging is volgens haar echter een logisch gevolg van de voor de luchthaven noodzakelijke investeringen en de verhoging van de operationele kosten die nodig zijn om de huidige passagiersaantallen op een overvolle luchthaven op een veilige manier te kunnen faciliteren. Daarnaast wordt de verhoging in 2019 voor 10% veroorzaakt door een eenmalige lagere verrekening en door de verhoging van de WACC als gevolg van gewijzigde wet- en regelgeving. Schiphol geeft aan dat zij in 2018 na Istanbul en Dubai de goedkoopste luchthaven is in de peergroup. Ondanks de stijging verwacht Schiphol een concurrerende luchthaven te blijven ten opzichte van vergelijkbare luchthavens.16
34. Xxxxxxxxx vraagt de ACM specifiek de volgende drie elementen te onderzoeken, die de stijging van het tariefniveau volgens haar in belangrijke mate hebben veroorzaakt:17
1. het hoge niveau van de geplande investeringen;
2. een stijging van de operationele kosten, en
3. de lage eigen bijdrage uit winsten op non-aviation-activiteiten.
In het navolgende worden de argumenten van Transavia, de zienswijze van Schiphol en de beoordeling van de ACM per element uiteengezet.
3.2.1 Hoge niveau van geplande investeringen
15 Zie randnummer 7 van dit besluit.
16 Zienswijze Schiphol, met kenmerk ACM/IN/427171, p. 4.
17 Aanvraag Transavia, met kenmerk: ACM/IN/424391, randnummer 4.1-4.3.
(de executiekracht) van Schiphol. Dit bedrag is het dubbele van wat Schiphol in 2018 aan investeringen heeft gerealiseerd en bijna viermaal het recente jaarlijkse gemiddelde. Dit te hoge investeringsvolume heeft volgens Xxxxxxxxx een opwaartse invloed op het overall tariefniveau vanwege operationele projectkosten, financieringskosten en afschrijvingen.
Daardoor zijn de tarieven over de tariefperiode 2019 - 2022 volgens Transavia onredelijk hoog.
36. Transavia is van mening dat Schiphol haar executiekracht zeer aanzienlijk overschat en ten onrechte veronderstelt dat zij de voorgenomen verveelvoudiging van haar executie kan realiseren. Een dergelijke verveelvoudiging is nog nooit vertoond, evenmin als het daardoor te realiseren investeringsniveau. Dit klemt te meer nu de luchthaven Schiphol in de komende jaren op nagenoeg volle capaciteit zal zijn belast. Dit maakt de uitvoering van werkzaamheden volgens Transavia aanzienlijk veel moeilijker dan bij de lagere belasting waarbij Schiphol eerdere investeringen heeft moeten realiseren.18
38. Schiphol geeft aan dat zij haar investeringsportfolio heeft vastgesteld met gebruikmaking van het zogenaamde “execution power”-model. Middels dit model heeft Schiphol het portfolio op het niveau van individuele investeringen grondig beoordeeld op maakbaarheid, haalbaarheid en uitvoerbaarheid. De essentie van dit model is dat niet de omvang van het project in euro’s bepaalt of deze maakbaar, haalbaar en uitvoerbaar is, maar juist de complexiteit van een project. Deze complexiteit wordt mede bepaald door de impact op de operatie, de afhankelijkheden en de technische complexiteit. De omvang van het portfolio is daarom niet alles bepalend of het portfolio realistisch is of niet.
40. Schiphol geeft aan dat het totaal aan investeringen dat volgt uit het Integral Capacity Plan
18 Aanvraag Transavia, met kenmerk: ACM/IN/424391, randnummer 4.4-4.6 en 4.13-4.16.
19 Aanvraag Transavia, met kenmerk: ACM/IN/424391, randnummer 4.7-4.12.
(ICP)-proces groter is dan de maximale uitvoeringsmogelijkheden van Schiphol. Daarom heeft Schiphol keuzes moeten maken. Hierbij heeft zij prioriteit gegeven aan grootschalige ontwikkelingsprojecten en projecten die reeds in het opleveringsstadium verkeren, gevolgd door IT-projecten en ICP-projecten gerelateerd aan capaciteit. Daarbij geeft zij de voorkeur aan projecten die de meeste additionele en generieke capaciteit voor alle gebruikers creëren, boven investeringen die bedoeld zijn om toe te komen aan zeer specifieke gebruikerswensen zoals het ontwikkelen van extra QTC-capaciteit. Schiphol is van mening dat de door haar voorgestelde projecten op basis van haar prioriteiten het meest geschikt zijn om de huidige capaciteitsproblemen te adresseren en te voldoen aan de vereisten op het gebied van veiligheid, compliance en onderhoud.21
41. Op grond van artikel 8.25de, eerste lid, van de Wlv moet Schiphol eenmaal per drie jaar een vijfjarig investeringsprogramma vaststellen. Blijkens de Toelichting worden de eerste drie jaar van het investeringsprogramma vastgesteld ten behoeve van de onderbouwing van de kosten en tarieven in de meerjarige tariefperiode.22 Het vierde en vijfde jaar zijn indicatief van aard. De consultatie van het investeringsprogramma vindt tegelijkertijd plaats met de consultatie van de driejarige tarieven en voorwaarden. Ook wordt het investeringsprogramma tegelijkertijd vastgesteld met de driejarige tarieven en voorwaarden.
42. De ACM overweegt met betrekking tot de reikwijdte van haar beoordeling het volgende. De in artikel 8.25de van de Wlv neergelegde regeling met betrekking tot het vijfjarig investeringsprogramma heeft blijkens de Toelichting mede tot doel om de effecten van de in het programma opgenomen investeringen, die geheel of gedeeltelijk betrekking hebben op luchtvaartactiviteiten, op de kosten en tarieven in de eerstvolgende meerjarige tariefperiode inzichtelijk te maken. Uit de Toelichting blijkt dat de toetsing van de ACM geen betrekking heeft op het investeringsprogramma als zodanig. Wel kan de ACM op verzoek de effecten van het investeringsprogramma op de tarieven en voorwaarden toetsen op eventuele strijdigheid met de bij of krachtens de wet gestelde regels.23 De ACM kan het effect van het investeringprogramma op de tarieven en voorwaarden derhalve bijvoorbeeld wel toetsen aan het vereiste van redelijkheid zoals neergelegd in artikel 8.25dc, eerste lid, van de Wlv. Dit houdt in dat geen wanverhouding mag bestaan tussen de tarieven en hetgeen daarvoor geboden wordt.
43. De ACM overweegt dat het investeringvolume van 2019 ten opzichte van het gerealiseerde niveau van 2018 een forse stijging laat zien. De ACM acht een dermate grote stijging van het investeringsniveau voor 2019 niet zonder meer redelijk, in het bijzonder niet wanneer zou blijken dat Schiphol onvoldoende maatregelen treft die een dusdanige verhoging rechtvaardigen. Indien de kosten die verband houden met investeringen die redelijkerwijs niet haalbaar zijn, wel worden doorberekend in de tarieven, kan hierdoor immers een wanverhouding ontstaan tussen de tarieven en hetgeen daarvoor geboden wordt.
44. Daarnaast kan een overschatting van de haalbaarheid van het investeringsniveau onder omstandigheden betekenen dat de tarieven van Schiphol niet kostengeoriënteerd zijn. Daarbij overweegt de ACM dat een investeringsplanning naar zijn aard dynamisch dient te blijven en
21 Zienswijze Schiphol, met kenmerk ACM/IN/427171, bijlage 2, p. 7.
22 Kamerstukken II 2014/15, 34197, 3, p. 16.
te kunnen worden aangepast aan veranderende omstandigheden en inzichten.24 In de praktijk zal het investeringsprogramma derhalve niet per definitie zo worden uitgevoerd als ten tijde van de consultatie en vaststelling van het investeringsprogramma is voorzien. Artikel 8.25dg, zesde lid van de Wlv voorziet om die reden in een verrekeningssystematiek voor niet- gerealiseerde investeringen. De ACM benadrukt dat dit Schiphol niet verschoont van een realistische planning van haar investeringsprogramma.
45. Gelet op het voorgaande heeft de ACM onderzocht of Schiphol een realistische inschatting heeft gemaakt van haar executiekracht in de driejarige tariefperiode. In het navolgende zet de ACM uiteen op welke wijze Schiphol haar executiekracht heeft bepaald en waarborgt.
Hoe heeft Schiphol haar executiekracht bepaald?
46. Schiphol heeft het investeringsportfolio opgesplitst tussen Capital Programme25 (CP) (€ [VERTROUWELIJK] miljard over 5 jaren) en basis Aviation (€ [VERTROUWELIJK] miljard over 5 jaren), met elk een op zichzelf staand team.26 Voor de afdelingen Asset Management (ASM)27 en Projectbureau Xxxxxxxxxx Xxxxxxxx (XXxX)00 stelt Schiphol de maakbaarheid van de investeringen vast op basis van het zogenaamde ‘execution power model’. Deze afdelingen zijn verantwoordelijk voor de realisatie van het grootste deel van het portfolio, naast het CP.
47. Schiphol heeft op basis van het portfolio 2018 de complexiteit van projecten beoordeeld. Zij drukt deze complexiteit voor ASM en PLuS uit in het aantal euro’s per jaar per Fte aan executiekracht.29 Daarbij heeft Schiphol de volgende stappen genomen om de executiekracht per Fte te bepalen:
• als basis is het portfolio van het lopende jaar (2018) genomen;
• aan de hand van expert interviews door een extern team zijn met de opdrachtgevers, developers en projectmanagers van alle lopende projecten voor 2018 inschattingen gemaakt van de verwachte benodigde Fte’s per project voor het jaar 2018;
• op basis van de inschattingen voor benodigde resources in 2018, gekoppeld aan de verwachte cashflow voor die projecten in 2018 is een executiekracht per Fte voor de functietypes voor 2018 berekend en werden daarbinnen een aantal parameters geformuleerd, te weten: Airside, Landside, Terminal, Bagage, Projecten in uitvoering en
24 Zie ook: Kamerstukken II 2014/15, 34197, 3, p. 17
25 Het Capital Programme omvat investeringen in het A-gebied (Pier en Airside, Terminal, babagesystemen, tijdelijke en permanente corridors, landzijdige infrastructuur, kabels en leidingen en parkeervoorzieningen).
26 Zienswijze Schiphol op aanvraag Transavia, kenmerk ACM/IN/427171, bijlage 2, p. 6.
27 De afdeling ASM is verantwoordelijk voor het uitvoeren van assetmanagement op de operationele assets van Aviation, exclusief security.
28 Projectbureau Luchthaven Schiphol (PLuS) voert het projectmanagement over de grote infrastructurele projecten op Schiphol, alsmede groot onderhoud projecten, kleine projecten en modificaties. De projecten van het Capital Programme worden niet uitgevoerd door PLuS.
29 Kenmerk ACM/IN/432588, p. 1.
onderhoud en Overig/algemeen.30
48. De projecten uit het portfolio 2019-2021 werden toebedeeld aan één van de parameters op basis van de locatie van het project en de fase waarin dit project zich bevindt. Op deze wijze is de hoeveelheid resources (Fte’s) per functie bepaald die nodig zijn om het project te realiseren. De maakbaarheid voor ASM en PLuS is met dit model niet per project vastgesteld, maar voor het hele portfolio dat door ASM en PLuS wordt uitgevoerd.31
49. De door Schiphol bepaalde maximale executiekracht is besproken in het management board. Aan de hand van dit maximum heeft Schiphol vervolgens verschillende scenario’s van het portfolio getoetst. In juli 2018 heeft er een overleg plaatsgevonden.32 Uit de bijbehorende presentatie blijkt dat Schiphol aangeeft dat de verwachte executiekracht op basis van het voorgaande jaar wordt ingeschat op € [VERTROUWELIJK] – [VERTROUWELIJK] miljoen voor ASM, terwijl € [VERTROUWELIJK] miljoen gewenst is. Om de verwachte executiekracht te verhogen tot € [VERTROUWELIJK]- [VERTROUWELIJK] miljoen, is ca [VERTROUWELIJK] extra Fte nodig. Verder heeft Schiphol van projecten die reeds gerealiseerd zijn geanalyseerd en onderzocht welke oorzaken van vertraging konden worden onderscheiden. Schiphol heeft vervolgens uiteengezet welke beheersmaatregelen zij voor lopende en toekomstige projecten treft om de impact te beperken.33
50. De clusterboards en het Integrale Besturing Portfolio (IBP)-orgaan managen de afhankelijkheden van de verschillende projecten in het investeringsportfolio van Schiphol.34 De vier onderscheiden clusterboards die zijn ingericht zijn: Airside, Bagage, Landside en Terminal. De clusterboards bewaken de integrale realisaties per cluster. Zij bespreken ook de projecten in uitvoering en de onderhoudsprojecten. Maandelijks bespreken de clusterboards de project-overstijgende issues die niet binnen de individuele projecten opgelost kunnen
worden. Dit kunnen issues zijn op het gebied van financiering, maakbaarheid (ten aanzien van personele planning) en haalbaarheid (ten aanzien van operationele planning). Het IBP richt zich op het besturen van het totale investeringsportfolio.
51. De afdeling Operations heeft voor het portfolio een meerjarenplanning opgesteld waaruit volgens Schiphol de haalbaarheid van het portfolio blijkt.35 Dit betreft een planning van alle projecten die impact hebben op de operatie en wordt apart gedaan voor de clusterboards Terminal, Airside, Landside en Bagage.36 De planning wordt continue geüpdatet en gemonitord en gebruikt om de haalbaarheid van eventuele nieuwe projecten of wijzigingen in projecten te toetsen. Dit wordt maandelijks besproken in de clusterboards en het IBP-orgaan. In het lopende jaar vertaalt de afdeling Operations voor het volgende jaar de meer-jaren-
30 In de brief met kenmerk ACM/IN/432613, p. 2 en 3 beschrijft Schiphol op welke wijze zij de complexiteit van projecten
heeft beoordeeld en heeft uitgedrukt in aantal euro’s per jaar per Fte aan executiekracht.
31 Idem.
32 Zie Insight in the expected execution of the Tactical (Investment) Plan ASM, kenmerk ACM/IN/432613, bijlage 1.
33 Zie Insight in the expected execution of the Tactical (Investment) Plan ASM, kenmerk ACM/IN/432613, bijlage 1, p. 7.
34 Kenmerk: ACM/IN/432613, p. 4-5.
35 Kenmerk: ACM/IN/432613, p. 4. Zie ook p. 3, waar Schiphol beschrijft hoe de afdeling Operations de operationele impact van het inversteringsprogramma heeft bepaald.
36 Schiphol heeft een voorbeeld van de planning verstrekt, kenmerk ACM/IN/432613, bijlage 3.
planning in een jaarplanning met alle projecten en het onderhoud. Schiphol heeft een voorbeeld van de planning verstrekt,37 waarin de planning van alle projecten per week is te zien. Met deze planning wordt volgens Schiphol gedurende het jaar bewaakt dat de planningen van verschillende projecten en onderhoud op elkaar aansluiten en dat deze slim worden gecombineerd.
52. Schiphol geeft aan dat naast de toets op haalbaarheid op het moment van opstellen en vaststellen van het portfolio, ook een toets op haalbaarheid plaatsvindt vanuit het proces van ieder individueel project.38 Ieder project vraagt operationele ruimte aan op basis van de planning van een project. Vanuit de afdeling Operations wordt deze operationele ruimte gegeven, waarmee wordt aangegeven of het project haalbaar is.
53. Voor de projecten die vallen binnen het CP is een aparte organisatie opgericht die volgens Schiphol passend is voor de uitvoering van de omvang van de projecten binnen dit programma.39 De projecten die onder het CP vallen, worden uitgevoerd binnen en met een relatief geïsoleerde geografische afbakening, organisatie en faciliteiten. Daarmee worden onderlinge relaties en afhankelijkheden met andere projecten en ontwikkelingen zo klein mogelijk gemaakt. Daarnaast wordt de operatie en bereikbaarheid zo min mogelijk gehinderd, en de veiligheid gewaarborgd.40 Schiphol heeft de logistieke processen geclusterd waardoor efficiëntie wordt gecreëerd, de bereikbaarheid van Schiphol gewaarborgd blijft en de reguliere operatie van Schiphol Centrum zoveel mogelijk wordt ontlast. Het CP heeft ook aparte busdiensten, bewakingsdiensten en delivery-managementservices.
54. Taken van projectmanagement en toezicht zijn uitbesteed aan drie externe partijen. Deze uitbestede functies zijn te vergelijken met de PLuS-organisatie van Schiphol. De inhuur kan flexibel worden opgeschaald en afgeschaald wanneer nodig en is dus passend voor de benodigde uitvoering. Schiphol geeft aan dat dit is uitbesteed aan drie verschillende partijen om redenen van risicospreiding en flexibiliteit.
55. Het CP beschikt over een manager die de relaties tussen projecten in het CP onderling en met projecten buiten het CP inzichtelijk maakt en afstemt.41 Deze interface manager neemt deel aan een frequent afstemmingsoverleg met ASM en PLuS. Waar nodig worden relaties tussen ontwerp- en/of uitvoeringswerkzaamheden, planning, etc. in detail uitgezocht en belegd in afspraken. Ook heeft CP regulier afstemming met de operationele proceseigenaren om de impact van de projectuitvoering op de operatie af te stemmen en te minimaliseren.
37 Kenmerk: ACM/IN/432613, bijlage 3.
38 Kenmerk: ACM/IN/432613, p. 4.
39 Idem, p. 5.
40 Het werkgebied van de nieuwe pier en terminal zijn zoveel mogelijk landzijdig gemaakt, waardoor security processen geen belemmering zijn voor de projectuitvoering en de druk op het operationele airside proces zo minimaal mogelijk is. Ook is een separate opdrachtgevers- en opdrachtnemersorganisatie ingericht op een logistic hub buiten Schiphol centrum waar de projectorganisatie (van zowel Schiphol als adviseurs, ontwerpers en aannemers) is gehuisvest en van waaruit de aanvoer van personen en materialen just in time en op gecoördineerde wijze naar Schiphol Centrum plaatsvindt.
41 Kenmerk: ACM/IN/432613, p. 5.
56. Het IT-deel van het investeringsportfolio wordt uitgevoerd door een aparte afdeling, de Operation Unit (OU) ICT en kent zijn eigen executiekracht.42 Een deel van dat aparte portfolio volgt de prioritering van ASM en PLuS projecten (het deel dat onderdeel is van projecten die in dat portfolio worden uitgevoerd). Het andere deel wordt geheel zelfstandig uitgevoerd. De OU ICT heeft zelfstandig de maakbaarheid van het IT-portfolio (ca 12% van het totale portfolio) beoordeeld. Dit is niet middels het execution power-model bepaald, maar op basis van beschikbare capaciteit binnen deze afdeling en de verhouding tussen uren in relatie tot hardware en software.
57. Schiphol maakt gebruik van vaste aannemers voor de meeste projecten.43 In de overeenkomsten met deze aannemers heeft Schiphol boeteclausules voor vertraagde oplevering opgenomen en opties voor verlenging van het contract.44 Het tijdig opleveren van projecten speelt een rol in de keuze voor verlenging van een contract. Dit zijn de belangrijkste prikkels voor aannemers om projecten tijdig op te leveren. Ook bij aanbestedingen wordt gewerkt met boeteclausules en past men de inkoopstrategie en contractsvorm eventueel aan zodat wordt bijgedragen aan een tijdige oplevering.
58. Schiphol heeft ervoor gekozen om op het totaalniveau van het investeringsportfolio rekening te houden met onzekerheden in de vorm van een afslag (feasibility).45 . Schiphol geeft aan dat er in 2019 en 2020 een afslag is gedaan op het portfolio en in de jaren daarna een toeslag om deze mogelijke overloop op te vangen. Per saldo is dit over de periode 2019-2023 nul.
60. Daarnaast heeft Schiphol een planningsproces ingericht waarbij tussen verschillende projecten en afdelingen regulier overleg plaatsvindt om eventuele planningsproblemen te signaleren en daarop te acteren. Verder heeft Schiphol diverse incentives ingebouwd in haar contracten met aannemers, zoals boeteclausules voor vertraagde oplevering. Schiphol betrekt de tijdigheid van oplevering in haar keuze om contracten al dan niet te verlengen. Tot slot
42 Kenmerk: ACM/IN/432613, p. 2.
43 Idem, p. 5.
44 Zie kenmerk: ACM/IN/432613, p. 6 voor voorbeelden van clausules die Schiphol in haar contracten heeft opgenomen.
45 Kenmerk: ACM/IN/432613, p. 2.
bevat het investeringsportfolio een feasibility voor onzekerheden, in de vorm van een afslag.
61. Gelet op de hiervoor beschreven maatregelen in samenhang bezien ziet de ACM geen aanleiding te veronderstellen dat de investeringsniveaus voor de jaren 2019 tot en met 2021 (redelijkerwijs) niet realistisch geraamd waren. De ACM is derhalve niet gebleken dat Schiphol haar executiekracht niet juist heeft ingeschat, zodanig dat sprake is van een wanverhouding tussen de tarieven en hetgeen daarvoor geboden wordt. De ACM verklaart de aanvraag van Transavia op dit punt ongegrond.
3.2.2 Stijging van operationele kosten
63. Ten eerste stelt Transavia dat de totale personeelskosten van 2019 met maar liefst
€[VERTROUWELIJK] miljoen stijgen ten opzichte van 2018, oftewel met 25% in één jaar. De hiervoor door Schiphol gegeven motivering is niet aan de maat, aldus Transavia, omdat het de gebruikers geen inzicht geeft in de noodzaak en redelijkheid van deze stijging.
64. Daarnaast zijn de kosten van personeel volgens Transavia met €[VERTROUWELIJK] miljoen verhoogd als gevolg van de overgang van personeel van Schiphol naar een of meer van haar aannemers. Op de door Transavia in haar zienswijze opgeworpen vraag waarom deze maatregel noodzakelijk was mede gelet op het kostenverhogende effect ervan, is Schiphol in haar reactie op die zienswijze niet ingegaan. Hetzelfde geldt voor de vraag of Schiphol wel gekeken heeft naar meer kostenefficiënte alternatieven. Daarbij wijst Transavia erop dat bij een overgang van personeel verwacht mag worden dat de aannemer in kwestie met dit personeel economies of scale en scope kan realiseren, waardoor een stijging van de kosten niet logisch is.
65. Verder wijst Transavia erop dat Schiphol zich ter motivering van de hoogte van de operationele kosten beroept op een onafhankelijke kostenefficiëntiebenchmark. Schiphol weigert gebruikers echter inzage in deze kostenefficiëntiestudie, of in de daarvoor gebruikte brongegevens en berekeningsmethodes. Xxxxx heeft Schiphol de naam van de partij die deze benchmark-studie heeft uitgevoerd niet bekend willen maken. Aldus zijn gebruikers niet in staat om de benchmark te beoordelen.46
66. Ten aanzien van de stijging van de operationele kosten geeft Schiphol aan dat deze stijging uitgebreid door haar is onderbouwd en toegelicht in de (verplichte) consultatiedocumenten en tijdens verscheidene deep dive-sessies die zij voor de luchtvaartmaatschappijen heeft georganiseerd. Naast deze documentatie en toelichting heeft Schiphol in 2018 (vrijwillig) een onderzoek uit laten voeren naar de efficiëntie van Schiphol. Het doel van deze benchmark was een zogenaamde ‘nulmeting’ uit te voeren om te bepalen hoe efficiënt Schiphol is ten opzichte van andere luchthavens en te beoordelen waar nog verbetering mogelijk is. Het onderzoek is voor dit doel gebruikt. Daarnaast heeft Schiphol met de resultaten van dit onderzoek getracht het kostenniveau in perspectief te plaatsen. De resultaten van dit
46 Klacht Transavia, kenmerk: ACM/IN/424391, rn. 4.17-4.24.
onderzoek zijn in detail gedeeld tijdens de deep dive-sessie in mei, waarbij ook de bronnen en de berekeningen transparant zijn gemaakt. Alleen de naam van de externe consultant die die Schiphol hierbij heeft ondersteund, kon op basis van contractuele afspraken niet worden genoemd. Schiphol benadrukt dat deze benchmark geen verplicht consultatiedocument was en dat de kostenstijgingen los van dit rapport uitgebreid zijn onderbouwd en toegelicht.47
67. Over de verhoging van de personeelskosten als gevolg van de overgang van personeel naar aannemers geeft Schiphol aan dat dit onderdeel van de zienswijze van Transavia per abuis niet expliciet is beantwoord in de reactie van Schiphol op deze zienswijze. Schiphol geeft aan dat het algehele niveau van de tarieven in de nieuwe contracten die zij heeft afgesloten met haar main contractors door de hoogte van de conjunctuur is gestegen ten opzichte van de voorgaande contractperiode. Daarbij verschuiven in de nieuwe contracten verantwoordelijkheden en de daarbij behorende werkzaamheden van Schiphol naar de main contractors, hetgeen leidt tot de benodigde transfer van personeel van Schiphol naar deze contractpartijen. Het verhogende effect op de onderhoudskosten van €5 miljoen wordt voor €4 miljoen gecompenseerd door lagere personeelskosten. De per saldo hogere kosten worden veroorzaakt door onder meer het toegenomen investeringsportfolio en infrastructuur. Schiphol verwijst hiervoor naar haar kostenbenchmark, waarin uit de analyse volgens haar duidelijk blijkt dat dit grotendeels een verschuiving betreft.48
I. Stijging van de personeelskosten en de kosten van inhuur personeel
68. De ontwikkeling van de kostenbedragen voor de kostensoorten “personeelskosten” en “inhuur personeel” (afkomstig uit het consultatiestuk “Detailed underlying information to Consultation Airport Charges as of April 1, 2019 - March 31, 2022”)49 is weergegeven in de onderstaande tabellen.
Uit dit overzicht blijkt dat de personeelskosten van 2018 op 2019 (vetgedrukt) toenemen met €
In € miljoen | Aviation | Security | Totaal |
2017 (historic) | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] |
2018 (forecast) | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] |
2019 (forecast) | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] |
2020 (forecast) | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] |
2021 (forecast) | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] | [VERTROUWELIJK] |
[VERTROUWELIJK] miljoen. Kosten van inhuur personeel:
47 Zienswijze Schiphol (Transavia), kenmerk: ACM/IN/427171, p. 5.
48 Zienswijze Schiphol (Transavia), kenmerk: ACM/IN/427171, p. 5-6.
49 Detailed underlying information Airport Charges April 1, 2019 - March 31, 2021 final settings dated October 31; kenmerk: ACM/IN/427171.
69. De ACM beoordeelt de aanvraag van Transavia op dit onderdeel op basis van het vereiste van kostenoriëntatie. Voor de beoordeling betekent dit de toets of de raming van de kosten van de kostensoorten personeel en inhuur redelijkerwijs gebaseerd is op de voor de jaren 2019-2021 te verwachten ontwikkelingen in de uit te voeren activiteiten. Dit beoordeelt de ACM door na te gaan of:
a) Schiphol een motivering heeft voor de kostenstijgingen;
Strategisch Plan, Tactisch Plan en Jaarverwachting); en
70. De ACM beoordeelt dit onderdeel niet op de mate waarin de kosten van Schiphol efficiënt zijn. De wetgever stelt ten aanzien van de operationele kosten van Schiphol geen maatstaven voor efficiëntie waarop de ACM kan handhaven. Wel heeft de wetgever bepaald dat kosten die voortvloeien uit “goldplating” niet in de luchtvaarttarieven mogen worden doorbelast.
71. Ten behoeve van het onderzoek heeft de ACM vragen aan Schiphol gesteld over de ontwikkeling van de kosten van personeel en de inhuur van personeel. Daarnaast heeft KPMG Accountants N.V. op basis van een door de ACM opgesteld werkprogramma specifieke werkzaamheden verricht met betrekking tot de voorcalculatorische kostengegevens van luchtvaartactiviteiten. Schiphol heeft de formele opdracht aan de accountant verstrekt, maar de inhoud van het werkprogramma is door de ACM opgesteld. Als resultaat van het werkprogramma heeft KPMG een rapport van feitelijke bevindingen opgesteld.50 De werkzaamheden zijn verricht in overeenstemming met de Nederlandse Standaard 4400N (“Opdrachten tot het verrichten van overeengekomen specifieke werkzaamheden”).
Ad a) Inhoudelijke motivering voor kostenstijgingen
73. De ACM heeft Schiphol gevraagd een inhoudelijke onderbouwing aan te leveren voor de kostenstijgingen van personeelskosten en de kosten van inhuur van personeel (voor aviation en security afzonderlijk). Schiphol heeft deze kostenstijgingen toegelicht in een overzicht dat aansluit op de kostenstijgingen zoals hierboven opgenomen in de tabellen.51 Deze toelichting omvat de volledige kostenstijgingen, behoudens kleine, niet-materiële verschillen. Naar aanleiding van de toelichting op deze kostenposten heeft de ACM op een aantal posten een nadere verduidelijking aan Schiphol gevraagd.52
50 Kenmerken: ACM/IN/431557 en ACM/IN/431558.
51 Kenmerk: ACM/IN/431558.
52 Kenmerken: ACM/UIT/509791 en ACM/UIT/511770.
74. In bijlage 1 van dit besluit zijn alle kostenwijzigingen van groter dan € 1 miljoen toegelicht (op basis van de door Schiphol aangeleverde informatie). Naar het oordeel van de ACM biedt deze toelichting voldoende inzicht in de opbouw van de kostenstijgingen.
75. Uit de beantwoording van door de ACM gestelde vragen is verder gebleken dat de realisatie (historic) van de kosten voor inhuur personeel in 2018 € [VERTROUWELIJK] miljoen bedroeg (€[VERTROUWELIJK] miljoen voor aviation en € [VERTROUWELIJK] miljoen voor security). Deze bedragen waren nog niet beschikbaar tijdens de consultatieperiode in 2018 (omdat het kalenderjaar 2018 nog niet geheel verstreken was). Deze gerealiseerde kosten zijn hoger dan de voor 2019 geraamde kosten, zowel voor aviation (was € [VERTROUWELIJK] miljoen) als security (was € [VERTROUWELIJK] miljoen). Schiphol heeft toegelicht dat de achterliggende redenen voor de hogere realisatie voor het jaar 2018 ten opzichte van de raming voor 2018 ook van toepassing zijn voor het jaar 2019. Naar het oordeel van de ACM dient deze vergelijking ook mede betrokken te worden in de beoordeling van de raming voor 2019.
76. De ACM heeft de toelichtingen op de kostenwijzigingen ontvangen en heeft vastgesteld dat voor elk van de kostenwijzigingen een toelichting beschikbaar is en dat deze toelichtingen geen indicatie geven van “goldplating”. Voor wat betreft de kosten van inhuur personeel is bovendien uit het onderzoek gebleken dat de kostenraming voor 2019 lager is dan de realisatie van 2018. Dit betekent dat de geconsulteerde kosten van inhuur voor 2019 weliswaar hoger zijn dan de geconsulteerde kosten voor 2018, maar juist lager ten opzichte van de realisatie van 2018. Daarmee waren de kosten voor 2018 te laag geraamd. Dit plaatst de hoogte van de geconsulteerde kosten voor 2019 in een ander perspectief. Op basis hiervan ziet de ACM geen aanleiding te veronderstellen dat de raming van deze kostenwijzigingen niet redelijkerwijs tot stand is gekomen.
Ad b) Procedure totstandkoming voorcalculatorische gegevens
77. In het Toerekeningssysteem van Schiphol53 is in paragraaf 6.4.1 beschreven op welke wijze de voorcalculatie, als onderdeel van de planning- en controlcyclus, tot stand dient te komen. In de opdracht aan de accountant is opgenomen dat de accountant - afzonderlijk voor personeelskosten en de kosten van inhuur personeel - rapporteert of de kostengegevens tot stand zijn gekomen volgens de procedures zoals beschreven in paragraaf 6.4.1.
78. In het rapport van feitelijke bevindingen heeft de accountant vastgesteld dat de guidelines, behorende bij het Tactisch Planproces inclusief de onderwerpen die daaronder vallen, en die op pagina 71 van het Toerekeningssysteem worden beschreven, in de directievergadering zijn vastgesteld.
79. Op pagina 73 van het Toerekeningssysteem is beschreven dat zogenaamde challengesessies worden gehouden. De accountant heeft vastgesteld dat dat er op 3 juli 2018 een interne challengesessie heeft plaatsgevonden aangaande het Tactisch Plan 2019-2022 in het bijzijn van Group Control en leden van de managementteams. De notulen van dit overleg bevatten geen inhoudelijke vastlegging van wat besproken is tijdens de challengesessie. Op verzoek van de ACM heeft Schiphol een kort verslag van dit overleg opgesteld. Uit dit verslag blijkt dat het Tactisch Plan voor Business Area Aviation is besproken en gechallenged op afwijkingen ten opzichte van de gestelde kaders.
53 Zie het Toerekeningssysteem Luchtvaartactiviteiten Schiphol Group op de luchthaven Schiphol 2019-2021, te raadplegen via: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxxxx/xxxxx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxx-0000-0000.xxx.
80. Volgens het Toerekeningssysteem (pagina 74) wordt het Tactisch Plan goedgekeurd door de Raad van Commissarissen (RvC) en worden de aandeelhouders geïnformeerd over dit plan. De accountant heeft op basis van de notulen van de RvC vastgesteld dat het Tactisch Plan (versie augustus 2018, gebruikt ten behoeve van de consultatie) door de RvC voorlopig is goedgekeurd. Op basis van de notulen van de RvC-vergadering van 14 december 2018 heeft de accountant vastgesteld dat de finale versie van het Tactisch Plan, inclusief een toelichting op de aanpassingen die zijn doorgevoerd na de consultatieperiode, is besproken in deze vergadering. Verder heeft de accountant vastgesteld dat het Tactisch Plan (finale versie) is gedeeld met de aandeelhouders.
81. Voor wat betreft de kostensoort ‘personeelskosten’ (pagina 74 in het Toerekeningssysteem) heeft de accountant vastgesteld dat de groei van de pensioenpremie zoals gehanteerd in de Detailed underlying information lager is dan de groei die volgt uit de door Schiphol ontvangen specificatie van het ABP. Voor wat betreft de kostensoort Inhuur extern personeel (pagina 76) heeft de accountant vastgesteld dat de inflatiecijfers zoals gehanteerd in de Detailed underlying information overeenkomen met de door het CPB gepubliceerde cijfers op 22 maart 2018.
82. Voor wat betreft de procedure voor de totstandkoming van voorcalculatorische gegevens stelt de ACM vast dat deze procedure in overeenstemming is met het Toerekeningssysteem.
Ad c) Aansluiting op de basisadministratie van Schiphol en rekenkundige juistheid
84. De accountant is nagegaan of de “final setting” cijfers van de BA aviation die zijn gehanteerd in de Detailed underlying information (final settings) onderdeel zijn van het Tactisch Plan 2019-2022 (finale versie). Voor de jaren 2019 en 2020 heeft de accountant geconstateerd dat een deel van de kosten niet zijn opgenomen in het IATA template, terwijl deze wel onderdeel vormen van het Tactisch Plan. Schiphol heeft toegelicht dat deze kosten verband houden met Digital Feasibility en niet worden doorberekend aan luchtvaartactiviteiten en hiermee een voordeel betreft voor luchtvaartmaatschappijen.
85. Specifiek voor de kostensoort personeelskosten is de accountant nagegaan of het totaal aantal Fte’s van de Operating Unit Aviation, zoals vastgelegd in het IATA-template, aansluit op het door de directie van de afdeling Business Area Aviation goedgekeurde totaal aantal Fte’s. De accountant heeft vastgesteld dat deze aantallen Fte’s aansluiten (met uitzondering van een verwaarloosbaar verschil voor het jaar 2019). Verder heeft de accountant vastgesteld dat het totaalbedrag van de personeelskosten, zoals opgenomen in het IATA-template, voor de jaren 2020 tot en met 2022 aansluit op de basisadministratie van Schiphol.
86. Specifiek voor de kostensoort inhuur personeel is de accountant nagegaan of Schiphol de raming van deze kosten heeft toegelicht met een aan volume gerelateerde driver. De accountant heeft vastgesteld dat de toelichting bestond uit “de hoge CAPEX en de focus op operationele processen”. Zoals hierboven al opgemerkt heeft de ACM een nadere toelichting aan Schiphol gevraagd over de geraamde kosten van inhuur personeel. De belangrijkste onderdelen van deze toelichting zijn opgenomen in bijlage 1.
87. De accountant heeft vastgesteld dat het totaal van de personeelskosten en de kosten van inhuur personeel, zoals opgenomen in het IATA-template, aansluit op de basisadministratie van Schiphol. Daarnaast heeft de accountant vastgesteld dat de wijzigingen in de totale kosten van deze kostensoorten van jaar op jaar rekenkundig juist zijn door deze te herrekenen.
88. Ten aanzien van een juiste kostentoerekening aan luchtvaartactiviteiten heeft de accountant werkzaamheden verricht om de gebruiker te assisteren in het concluderen of de allocaties hebben plaatsgevonden in overeenstemming met het Toerekeningssysteem en of de inputgegevens juist zijn. De accountant heeft werkzaamheden verricht met betrekking tot de allocaties waarbij peroneelskosten en/of kosten voor inhuur personeel betrokken zijn. Uit de door de accountant verrichte werkzaamheden zijn na herberekening enkele kleine verschillen naar voren gekomen die in omvang niet materieel zijn (minder dan € 1.000 per jaar).
89. Op basis van het onderzoek van de ACM – waarin het rapport van feitelijke bevindingen van de accountant een belangrijke rol heeft gespeeld - is het de ACM niet gebleken dat de ramingen van de kosten voor 2019 voor wat betreft de personeelskosten en de kosten van inhuur van personeel niet aansluiten op de basisadministratie van Schiphol. Ook is niet gebleken dat de allocatie van de personeelskosten en de kosten van inhuur van personeel aan de luchtvaartactiviteiten op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden.
Conclusie stijging van de personeelskosten en de kosten van inhuur personeel
II. Overgang van personeel naar aannemers
91. Schiphol heeft in haar reactie op de zienswijze van Transavia van 17 december 201854 bevestigd dat zij per abuis de vraag van Transavia over de overgang van personeel niet expliciet heeft beantwoord. De ACM stelt vast dat Schiphol op dit onderdeel niet aan haar consultatieverplichting heeft voldaan. De ACM zal hieronder een inhoudelijk oordeel geven over de motivering die Schiphol tijdens het onderzoek van de ACM op dit punt heeft verstrekt.
92. De ACM heeft Schiphol op 8 februari 2019 vragen gesteld over de overgang van personeel naar aannemers.55 Deze vragen zijn door Schiphol op 14 februari beantwoord56. Daarna heeft de ACM nog enkele vervolgvragen gesteld, die op 6 maart 2019 zijn beantwoord.57
93. Schiphol heeft toegelicht dat zij stapsgewijs toe wil groeien naar een regiemodel, waarbij de onderhoudsdiensten waar mogelijk in de markt worden gezet op basis van resultaatafspraken. Uit de aanbesteding die in 2018 is gehouden volgde een nieuwe stap. De overgang van personeel leidt tot een verhoging van onderhoudskosten en een verlaging van
54 Kenmerk: ACM/IN/427171.
55 Kenmerk: ACM/UIT/506867.
56 Kenmerk: ACM/IN/428324.
57 Kenmerk: ACM/IN/429567.
94. Zoals blijkt uit het document “Detailed underlying information airport charges final settings”58 stijgen de onderhoudskosten vanaf 2019 met € [VERTROUWELIJK] miljoen per jaar (zoals ook door Transavia aangedragen). Schiphol heeft toegelicht dat de toename van € [VERTROUWELIJK] miljoen aan onderhoudskosten voor een deel betrekking heeft op niet- luchtvaartactiviteiten. Voor een juiste beoordeling dient dit effect buiten beschouwing te worden gelaten. Het betreft de doorbelasting D18 (=ASM/Maintenance & Operations, gebruik terminal) van € [VERTROUWELIJK] miljoen, die aan niet-luchtvaartactiviteiten wordt toegerekend. Deze toename van de doorbelasting D18 is in de “detailed underlying information” opgenomen onder “Miscellanious”. Per saldo resteert € [VERTROUWELIJK] miljoen kostenstijging aviation voor de jaren 2019 tot en met 2021.
95. Zoals ook blijkt uit het document “Detailed underlying information airport charges final settings” dalen als gevolg van de overgang van personeel de personeelskosten in 2019 met € [VERTROUWELIJK] miljoen en vervolgens nog met € [VERTROUWELIJK] miljoen extra vanaf 2020 (dus totaal een daling van € 4 miljoen). Dit betreft de netto kosten voor aviation, namelijk de allocatie van A9c (Asset Management Staff).
96. Uit de in de vorige twee randnummers berekende kosteneffecten resulteert een eenmalig netto effect van de reorganisatie op de kosten voor luchtvaartactiviteiten: een eenmalige kostenstijging van € [VERTROUWELIJK] miljoen in 2019. In de jaren daarna is het kosteneffect per saldo nihil.
97. Uit de beantwoording van de vragen door Schiphol59 blijkt dat de duur van de nieuwe contracten 9 jaar bedraagt. In de jaren 2022 tot en met 2024 zullen de maincontractors [VERTROUWELIJK]% efficiency op onderhoudskosten moeten behalen, en in de jaren 2025 tot en met 2027 nog [VERTROUWELIJK]% extra (in totaal [VERTROUWELIJK]%).
Conclusie overgang van personeel naar aannemers
58 Detailed underlying information Airport Charges April 1, 2019 - March 31, 2021 final settings dated October 31; kenmerk: ACM/IN/427171.
59 Kenmerk: ACM/IN/428324, p. 2.
III. Geen inzicht in de kostenefficiëntiestudie
100. Schiphol betoogt met betrekking tot de kostenefficiëntiestudie dat dit een vrijwillig onderzoek betreft naar de efficiëntie van Schiphol, dat zij naast de verplichte consultatiedocumentatie heeft opgesteld. Het doel van deze efficiëntiebenchmark was het uitvoeren van een zogenaamde ‘nulmeting’ om te bepalen hoe efficiënt Schiphol is ten opzichte van andere luchthavens en te beoordelen waar nog verbetering mogelijk is. Daarnaast heeft Schiphol met de resultaten van dit onderzoek getracht het kostenniveau in perspectief te plaatsen. De resultaten van het onderzoek zijn in detail gedeeld tijdens de deep dive-sessie in mei 2018, waarbij ook de bronnen en de berekeningen transparant zijn gemaakt. Alleen de naam van de externe consultant die Schiphol hierbij heeft ondersteund, kon op basis van contractuele afspraken niet worden genoemd. Schiphol benadrukt dat dit geen verplichte consultatiedocumentatie was, en dat de kostenstijgingen los van dit rapport uitgebreid zijn onderbouwd en toegelicht in het consultatiedocument en in de overgelegde kostenbenchmark als bedoeld in artikel 8.25e, eerste lid, van de Wlv.60
102. De ACM stelt verder voorop dat de aanvragers niet betogen dat Schiphol de hiervoor genoemde kostenbenchmark niet zou hebben overgelegd. De in artikel 8.25e, eerste lid, van de Wlv bedoelde kostenbenchmark betreft een benchmark van de ontwikkeling van de kosten van Schiphol in het lopende jaar en een prognose van de kosten in de resterende jaren van de lopende meerjarenperiode in vergelijking met de ontwikkeling van de kosten in de laatste vijf kalenderjaren.61 Dat Schiphol deze kostenbenchmark wel (volledig) heeft overgelegd, staat tussen partijen niet ter discussie.
60 Kenmerk: ACM/IN/427171.
61 Kamerstukken II 2014/15, 34197, 3.
onderdeel van deze mededeling heeft Schiphol een aantal documenten overgelegd, waaronder het stuk “Proposal airport charges & conditions as of April 1, 2019 until March 31, 2022” (hierna: het tariefvoorstel).62 In het onderdeel van het tariefvoorstel met de titel “Executive summary” zijn enkele figuren en tabellen opgenomen, waarin ten aanzien van bepaalde kostenefficiëntieparameters een vergelijking wordt gemaakt tussen de luchthaven Schiphol en een aantal andere luchthavens. Deze figuren en tabellen zijn het resultaat van een benchmarkstudie, die Schiphol samen met een externe consultant heeft uitgevoerd.
Volgens Schiphol is van deze studie door de consultant geen apart rapport opgemaakt.63
3.2.3 Eigen bijdrage uit winsten op non-aviation-activiteiten
bedoeld in artikel 8.25dd, eerste lid, van de Wlv. De hoogte van deze bijdrage, en de wijze waarop die is bepaald, kunnen niet door de ACM worden getoetst. Dat neemt volgens Xxxxxxxxx echter niet weg dat uit de Nota van Toelichting bij het Exploitatiebesluit blijkt dat de gebruikers tijdens de consultatie aan Schiphol kunnen vragen om de omvang van de eigen bijdrage te beargumenteren. Transavia meent dat met de door Schiphol gegeven zeer summiere toelichting geen recht is gedaan aan de bedoeling van de (materiële) wetgever, zoals die blijkt uit de Nota van Toelichting.64
111. Artikel 6 van het Besluit stelt dat deze bijdrage wordt bepaald met in achtneming van a) het verwachte gemiddelde jaarlijkse rendement over het eigen vermogen van de onderneming waartoe de exploitant behoort in de tariefperiode en b) het voor de eerstvolgende tariefperiode vastgestelde normrendement over het eigen vermogen van de onderneming waartoe de exploitant behoort.
112. Op grond van artikel 8.25f, eerste lid, derde volzin, van de Wlv heeft een aanvraag geen betrekking op de wijze waarop en de mate waarin de exploitant van de luchthaven artikel 8.25dd, eerste lid, Wlv heeft nageleefd. Blijkens de Toelichting is slechts de technische verwerking van de bijdrage via een aanpassing van de tarieven, en de beoordeling of de tarieven na doorvoering van de bijdrage voldoen aan de materiele eisen van de tarieven (non- discriminatie, redelijkheid), vatbaar voor een beoordeling door de ACM.66 Ook de toelichting bij het Besluit stelt dat in het kader van een bij de ACM ingediende aanvraag aan de orde kan komen of de tarieven en voorwaarden, na verwerking van de verplichte bijdrage, aan de wettelijke vereisten voldoen.67
113. Xxxxxxxxx vraagt de ACM te toetsen of Schiphol de zienswijze van Xxxxxxxxx voldoende heeft betrokken bij de vaststelling en of zij heeft gemotiveerd of, in hoeverre en op welke wijze de zienswijze heeft geleid tot eventuele aanpassing van de voorgestelde tarieven en
64 Klacht Transavia, kenmerk: ACM/IN/424391, randnummer 4.25-4.30.
65 Zienswijze Schiphol (Transavia), kenmerk: ACM/IN/427171, p. 6.
voorwaarden. De ACM begrijpt dat Xxxxxxxxx daarmee vraagt te toetsen aan artikel 8.25da, tweede lid, sub a Wlv – en niet aan artikel 8.25dd van de Wlv. De ACM zal haar beoordeling beperken tot de vraag of Schiphol haar verplichting op grond van artikel 8.25da, tweede lid, sub a, van de Wlv voldoende heeft nageleefd.
114. Xxxxxxxxx heeft op 11 oktober 2018 een zienswijze ingediend op het voorstel van tarieven en voorwaarden van Schiphol per 1 april 2019. Ten aanzien van de eigen bijdrage heeft Transavia (voor zover relevant) de volgende zienswijze opgenomen:
“De voorgestelde bijdrage uit de luchtvaartactiviteiten is nu een verplichte bijdrage aan de luchtvaartmaatschappijen. Deze bijdrage van € 75 miljoen is niet alleen te laag, ook is niet onderbouwd hoe de luchthaven (via de aandeelhouders) tot dit bedrag is gekomen. De bijdrage is te laag omdat gezien de voorliggende tariefverhogingen het een onvoldoende dempend en egaliserend effect heeft op de tarieven, waar deze bijdrage juist wel voor bedoeld is. Het investeringsniveau en de eigen bijdrage zijn communicerende vaten. Nu het voorgenomen investeringsniveau weinig realistisch is te noemen en Transavia verzocht heeft dit bij te stellen naar een aanvaardbaar uit te voeren niveau, zou de bijdrage omhoog moeten.”68
115. De ACM constateert dat Schiphol per brief van 31 oktober 2018 als volgt heeft gereageerd op deze zienswijze:
“(…)Een van de nieuw geïntroduceerde elementen is de verplichte bijdrage uit de niet- luchtvaartactiviteiten, met als doel om bij te dragen aan de concurrentie positie van Schiphol (bijvoorbeeld door het verlagen en spreiden van de havengelden). De bijdrage is alleen verplicht indien het verwachte rendement het norm rendement overtreft. De Wet luchtvaart schrijft voor dat de aandeelhouders het bedrag van de bijdrage vaststellen. Hierbij houden ze rekening met de geldende wet- en regelgeving, de tarieven van vergelijkbare hub luchthavens evenals met de verwachte ontwikkeling van de tarieven in de tariefperiode. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is betrokken geweest bij dit proces. Na een uitgebreide consultatie en lange discussies tussen aandeelhouders is besloten om de bijdrage voor 2019- 2021 vast te stellen op € 75 miljoen. De aandeelhouders hebben hierbij rekening gehouden met de continuïteit en financiële situatie evenals met de investering portfolio. De tariefontwikkeling evenals het feit dat de tarieven van Schiphol al concurrerend zijn is hierin meegewogen. Schiphol mag vervolgens de verdeling van de bijdrage over de jaren en de specifieke tarieven bepalen. Schiphol heeft besloten om de bijdrage toe te wijzen aan 2019 en 2020 om de stijging van de tarieven in die jaren te beperken.”69
116. Schiphol heeft in haar brief van 17 december 2018 aan de ACM toegelicht dat zij bij de vaststelling van de tarieven de zienswijzen van luchtvaartmaatschappijen heeft betrokken, in lijn met artikel 8.25da, tweede lid van de Wlv. Op basis van de verzoeken van de luchtvaartmaatschappijen tijdens de formele consultatie evenals de ontvangen zienswijzen heeft Schiphol naar eigen zeggen contact opgenomen met haar aandeelhouders en gevraagd een reactie op deze verzoeken te geven. Deze reactie is opgenomen in de beantwoording van de zienswijze van Transavia. Dit is volgens Schiphol het antwoord dat de aandeelhouders bereid waren te verstrekken aan de luchtvaartmaatschappijen. Schiphol meent hiermee
invulling te hebben gegeven aan de wettelijke bepalingen. 70
118. Gelet op het voorgaande is de ACM in het licht van de aanvraag niet gebleken van strijd met artikel 8.25da, tweede lid, sub a van de Wlv.
121. De LTO-tarieven worden ook anders dan naar geluid gedifferentieerd. Echter, ten opzichte van de tarieven en voorwaarden 2018 heeft Schiphol in de tarieven en voorwaarden 2019- 2021 geen aanpassing aangebracht in de korting voor disconnected handling (80% van de tarieven connected handling), noch voor de toeslagen voor het starten (+50%) en landen (+27%) gedurende de nacht.
123. Transavia voert aan dat de invoering van de nieuwe geluidscategorieën home carriers
70 Zienswijze Schiphol op aanvraag Transavia, kenmerk ACM/IN/427171, bijlage 2, p. 7.
124. Verder stelt Xxxxxxxxx in haar brief van 20 maart 201971 dat zij zich niet richt op de vraag of de invoering van een bepaalde nieuwe tariefcategorie is toegestaan. Transavia verzet zich echter wel tegen de mate van differentiatie, dat wil zeggen de tariefverschillen tussen de verschillende geluidscategorieën. Ten tweede stelt Transavia dat de tariefdifferentiatie veel verder gaat dan het daadwerkelijke verschil in overlast door geluid. Dit is volgens Xxxxxxxxx in strijd met de eisen van redelijkheid en non-discriminatie. Ten derde wijst Transavia erop dat de tariefdifferentiatie naar geluid op een aantal andere Europese luchthavens minder scherp zou zijn dan die van Schiphol. Sommige luchthavens kennen in het geheel geen differentiatie naar geluidscategorie.
126. Volgens Schiphol is de gekozen aanpassing van de bestaande differentiatie een passende en effectieve maatregel, mede in het licht van de geluidsbeperkingen die gelden voor Schiphol. Schiphol heeft daarbij in acht genomen dat vervanging van een vloot niet op korte termijn kan worden gerealiseerd. Om die reden heeft Schiphol gekozen voor een geleidelijke invoering.
127. De gekozen spreiding van differentiatie is volgens Schiphol proportioneel omdat deze is gebaseerd op de daadwerkelijke geluidsproductie van een vliegtuig. Verder benadrukt Schiphol dat de gekozen spreiding van de tarieven vergelijkbaar is met, of zelfs beperkter is dan de spreiding die op andere grote Europese luchthavens wordt toegepast.73
71 Reactie op schriftelijk stuk Schiphol, kenmerk: ACM/18/034527.
72 Besluit van de NMa van 18 oktober 2007, nr. 200085/31.BT37 (Airbridge Cargo), randnummers 44-48.
73 Ter illustratie wijst Schiphol op London Heathrow, waar de spreiding loopt van 30% tot 390% van het basistarief.
Beoordelingskader redelijkheid Wet luchtvaart
129. Uit de MvT blijkt dat de redelijkheidsnorm moet worden begrepen in het licht van de doelstelling van de Wet luchtvaart. Deze is gericht op het voorkomen van misbruik van een economische machtspositie. Deze sectorspecifieke norm is derhalve mededingingsrechtelijk georiënteerd in een sectorspecifieke omgeving. De kwaliteit van de dienstverlening kan van belang zijn voor de beoordeling van de redelijkheid van de door de exploitant vastgestelde tarieven en voorwaarden in relatie tot de daarvoor geboden diensten.
130. De redelijkheidsnorm houdt voor tarieven in dat geen wanverhouding mag bestaan tussen de tarieven en hetgeen ervoor geboden wordt. Of de tarieven voor ieder van de luchtvaartactiviteiten afzonderlijk redelijk zijn, kan onder meer worden beoordeeld:
- aan de hand van een vergelijking van de geleverde dienst met de daarvoor betaalde prijs;
- aan de hand van een vergelijking van het tarief met de onderliggende kosten.
De vraag of deze toetsen worden gebruikt en in welke mate zij meewegen bij de redelijkheidsbeoordeling, hangt volgens de MvT af van de economische relevantie bij de concrete casus.
Beoordelingskader discriminatie Wet luchtvaart
132. De MvT bij dit artikel geeft een aantal indicaties van wat onder het begrip non-discriminatie moet worden verstaan.75 Het vereiste van non-discriminatie in deze wet moet aldus de toelichting onder meer gezien worden in het licht van de Europese vrij-verkeersregels en artikel 15 van het Verdrag van Chicago. Dit artikel bestempelt onderscheid naar nationaliteit van luchtvaartmaatschappijen als discriminatoir. Verder geeft de MvT aan dat geen onderscheid mag worden gemaakt naar identiteit van de gebruiker. Zodra sprake is van de levering van gelijkwaardige prestaties, mogen de nationaliteit of identiteit van gebruikers in beginsel niet leiden tot het hanteren van een afwijkend tarief of een afwijkende voorwaarde.
74 Kamerstukken II 2014/15, 34197, 3, p. 4.
75 Kamerstukken II 2014/15, 34197, 3, p.3. Het betreft het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, gesloten op 7 december 1944 te Chicago (Trb. 1973, 109).
“[…]het toepassen ten opzichte van handelspartners van ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties, hun daarmede nadeel berokkenend bij de mededinging;”
134. Er is derhalve sprake van discriminatie wanneer sprake is van gelijkwaardige prestaties waarvoor verschillende tarieven of voorwaarden gelden, wanneer dit verschil in behandeling leidt tot een nadeel in de concurrentiepositie van gebruikers van de luchthaven Schiphol.77
135. In haar besluit van 18 oktober 2007 inzake Airbridge Cargo heeft de NMa (rechtsvoorganger van de ACM) geoordeeld dat het ter beschikking stellen van capaciteit om vliegtuigen te laten landen of te laten opstijgen ongelijkwaardige prestaties betreft.78 De prestatie van Schiphol bestaat uit het ter beschikking stellen van capaciteit van infrastructuur voor het laten landen en opstijgen van vliegtuigen. Onderdeel van de capaciteit van Schiphol is (naast bijvoorbeeld aantallen vliegbewegingen en passagiers) ook de geluidscapaciteit van Schiphol. Of een vliegtuig in een lagere of hogere geluidsklasse valt, is van invloed op de benutting van deze capaciteit. De maximale luchthavencapaciteit van Schiphol is namelijk bepaald door een extern bepaalde totale geluidshoeveelheid.79 Vliegtuigen uit lagere geluidsklassen leggen daardoor een relatief groter beslag op de geluidscapaciteit – gemeten in aantallen vliegbewegingen – van Schiphol dan vliegtuigen uit hogere geluidsklassen. Hierdoor is het ter beschikking stellen van capaciteit voor S2-vliegtuigen een andere prestatie dan die voor S3- vliegtuigen. Het onderscheiden van geluidscategorieën en het hanteren van aparte tarieven daarvoor levert derhalve in zich zelf geen discriminatie op.
3.3.2 Redelijkheid LTO-tariefdifferentiatie
Vergelijking van de dienst en de daarvoor betaalde prijs
137. Om dit onderdeel te onderzoeken kijkt de ACM allereerst naar de verhouding tussen de tarieven en de geluidscategorieën. Geluidsbelasting wordt uitgedrukt in decibel (dB). Voor het meten van de geluidsbelasting gelden voor de luchtvaart specifieke meetmethoden,
76 Vgl. Besluit van de NMa van 18 oktober 2007, nr. 200085/31.BT37, (Airbridge Cargo).
77 De rechtbank Rotterdam heeft in haar uitspraak van 25 november 2010 bepaald dat de aanvrager aannemelijk dient te maken dat sprake is van nadeelsberokkening in de mededinging. Zie de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 november 2010, kenmerk ECLI:NL:RBROT:2010:BO5063.
78 Besluit van de NMa van 18 oktober 2007, kenmerk 200085/31.BT37 (Airbridge Cargo).
79 Zie het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol, artikel 4.2.1 – 4.2.3.
waaronder de zogenaamde “Effective Perceived Noise decibel” (EPNdB).80 Dit is een objectief gegeven dat door Transavia niet wordt betwist. Elk vliegtuig heeft een uniek geluidscertificaat waarop de EPNdB is vermeld.
138. Een vliegtuig in geluidscategorie S2 is op een individueel meetpunt gemiddeld 1,33 decibel luider dan het gemiddelde van de gehele Schiphol vloot (16 EPNdB81).
139. De decibel is een logaritmische schaal waarin geluidssterkte wordt uitgedrukt. Een toename van 3 dB is een verdubbeling van de geluidsbelasting. De toename van geluid van S3 naar S2 van 1,33 dB is dan ook een stijging van 36%.82
140. De verhouding tussen de tarieven is hiermee vergelijkbaar. Het LTO-tarief in 2021 voor connected handeling gedurende de dag is EUR 4,64 per 1.000 kg voor geluidscategorie S3 en EUR 6,26 voor geluidscategorie S2.83 Dit betreft een opslag van 35%.
141. Dit rechtstreekse verband geldt ook voor de andere geluidscategorieën. Schiphol heeft op pagina 47 van het consultatiedocument een afbeelding opgenomen waarop de relatieve score (%) voor alle geluidscategorieën te zien is, die gebaseerd is op het verschil in verhouding tot geluidscategorie S3 (zie onder). Uit het (vrijwel) samenvallen van de lijnen blijkt naar het oordeel van de ACM dat er voor alle geluidscategorieën sprake is van een directe relatie van de verandering in geluidsbelasting met de hoogte van de tarieven.
80 EPNdB reflecteert de hoeveelheid geluid die een toestel produceert ten opzichte van de norm een wordt gemeten op drie meetpunten volgens de voorschriften van ICAO. De drie meetpunten zijn voorgeschreven en zijn tijdens het naderen (approach), starten (flyover) en ter zijde van een start van een vliegtuig (lateral).
81 Op basis van cijfers uit 2017.
82 Het gemiddelde van categorie S2 is 12 EPNdb. De referentie performance van de gehele Schiphol vloot in 2017 is 16 EPNdB. Gegeven het feit dat EPNdB een cumulatieve marge is van drie meetpunten moet de marge tussen S3 en S2 gedeeld worden door 3. Op een individueel meetpunt is een gemiddeld vliegtuig in S2 1,33 dB luider dan het Schiphol gemiddelde. Het percentage voor S2 = 10^([4/3]/10) = 136%.
83 Minimum tarief gebaseerd op 20 ton MTOW op basis van het document van Schiphol, Tarieven en Voorwaarden, 31 oktober 2018, pagina 21.
142. In haar brief van 20 maart 2019 geeft Transavia een voorbeeld van een vergelijking tussen een Boeing 737-800MAX (categorie S6) en een Boeing 737-800 (categorie S2). De Boeing 737-800MAX zou 40% minder geluid produceren dan een Boeing 737-800. In plaats van 60% bedraagt het tarief voor de Boeing 737-800MAX in 2021 slechts 41% van het tarief voor de Boeing 737-800.84
143. Een vergelijking tussen individuele vliegtuigtypen, zoals Transavia heeft aangegeven, kan inderdaad leiden tot een afwijking tussen enerzijds het relatieve verschil in geluidsbelasting en anderzijds het relatieve verschil in tarief voor deze individuele toestellen. Dit acht de ACM echter niet de juiste vergelijking. Schiphol hanteert tariefklassen. Transavia heeft daarvan aangegeven geen bezwaar te hebben tegen de toepassing van tariefklassen.85 Het hanteren van tariefklassen leidt ertoe dat binnen een tariefklasse vliegtuigen voorkomen met een wat lagere en een wat hogere geluidsbelasting, en waarvoor toch hetzelfde tarief geldt. Dit effect is inherent aan het hanteren van tariefklassen. Zoals uit de afbeelding hierboven blijkt, bestaat er wel een directe relatie tussen de gemiddelde geluidsbelasting per geluidsklasse en de tarieven per geluidsklasse.
144. Gelet op het voorgaande is de ACM niet gebleken van een wanverhouding tussen de tarieven en de daarvoor geleverde prestaties.
Vergelijking van differentiatie naar geluidsbelasting op andere luchthavens
Vergelijking van het tarief met de onderliggende kosten.
84 Punt 3.8 in Reactie op schriftelijk stuk Schiphol, 20 maart 2019, kenmerk: ACM/18/034527.
85 Punt 2.3 in Reactie op schriftelijk stuk Schiphol, 20 maart 2019, kenmerk: ACM/18/034527.
Effectiviteit van de maatregel
“De in artikelen 8.25d en 8.25db bedoelde tarieven kunnen worden gedifferentieerd uit een oogpunt van algemeen belang, met inbegrip van de bescherming van het milieu. De criteria voor deze tariefsdifferentiatie dienen de differentiatie te kunnen rechtvaardigen en zijn objectief en transparant.”
De ACM is van oordeel dat de criteria voor de tariefsdifferentiatie naar geluidsbelasting objectief is, gelet op haar conclusie in randnummer 141. Daarnaast is de tariefdifferentiatie naar geluidsbelasting transparant. Tot slot is de differentiatie naar het oordeel van de ACM gerechtvaardigd met oog op het doel van bescherming van het milieu. Tot slot is de ACM gelet op de randnummers 136 tot en met 144 niet gebleken dat de LTO-tarieven onredelijk zijn. Verder is het weliswaar begrijpelijk dat Transavia de aankondiging bij voorkeur eerder zou vernemen, maar de ACM ziet geen wettelijke verplichting voor Schiphol daartoe.
Conclusie redelijkheid van de tarieven
criteria voor deze tariefdifferentiatie objectief, transparant en gerechtvaardigd zijn met oog op de doelstelling van bescherming van het milieu.
3.3.3 Discriminatie LTO-tariefdifferentiatie
155. Transavia voert aan dat de invoering van de nieuwe geluidscategorieën home carriers, die Schiphol als thuisbasis hebben, benadeelt ten opzichte van gebruikers die geen home carrier zijn. De niet-home carriers kunnen volgens Transavia negatieve effecten van tariefdifferentiatie veel beter vermijden en positieve effecten van tariefdifferentiatie veel beter opzoeken door de inzet van specifieke vliegtuigen af te stemmen op de afwijkende tariefregimes van verschillende luchthavens. Transavia verwijst onder meer naar het Actieplan Slim én Duurzaam,86 waarin staat dat het met name voor home carriers erg moeilijk is om op hoog tempo de vloot te vervangen en zodoende effectief te handelen op een financiële prikkel.
156. Op Schiphol zijn verschillende home carriers actief. Naast Transavia hebben ook KLM, TUI, Corendon en easyJet een thuisbasis op Schiphol. Gezamenlijk zijn deze home carriers goed voor 67% van de passagiers (201787) en vliegbewegingen (201888) op Schiphol.
157. Transavia geeft in antwoorden89 op door de ACM gestelde vragen aan slechts zeer beperkte mogelijkheden te hebben om vliegtuigen te alloceren naar andere luchthavens. Een reden hiervoor is dat Transavia verreweg het grootste deel van haar vloot al op Schiphol inzet. Daarnaast zijn de vliegtuigen die Transavia op andere luchthavens inzet voor het grootste deel niet geluidsarm (categorie S2); herallocatie biedt dan geen soelaas. De enkele toestellen op andere luchthavens die wel geluidsarm zijn (categorie S3) kennen een lagere passagierscapaciteit dan wenselijk is voor de inzet op Schiphol.
86 Zie Luchtvaart Nederland (2018), Slim én Duurzaam, Actieplan Luchtvaart Nederland: 30% minder CO2 in 2030, beschikbaar op xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxx/xxxxxxxxx000xxxxxxxxxxxxxx000.xxx.
87 Zie Schiphol Group, Feiten & Cijfers 2017, april 208. Beschikbaar op xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xx/xx/xxxxxxxx- group/pagina/feiten-en-cijfers/
88 Zie Schiphol Group, Traffic Review 2018, beschikbaar op xxxx://xxxxxxxxxxxxx0000.xxxxxxxx.xxxxxxx.xx/xxxxxxxxx
89 Kenmerk: ACM/IN/428341.
90 Zie de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 november 2010, kenmerk ECLI:NL:RBROT:2010:BO5063, rechtsoverwegingen 2.4.7, 2,4,8, en 2.6.5:
2.4.7 “Gelet hierop heeft verweerder voor de vaststelling of er sprake is van verboden discriminatie terecht getoetst of de diensten waarvoor Schiphol verschillende passagiers-gerelateerde tarieven in rekening brengt gelijkwaardige prestaties zijn, en zo ja, of door de tariefdifferentiatie de luchtvaartmaatschappijen een nadeel in hun onderlinge concurrentiepositie wordt toegebracht.”
2.4.8: “Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat haar nadeel in de mededinging wordt berokkend. […].”
161. Ten overvloede heeft de ACM Schiphol verzocht om een berekening te maken van de financiële impact van de tarieven en voorwaarden 2019-2021 voor verschillende grote luchtvaartmaatschappijen.91 Schiphol ging hierbij uit van de gegevens over 2017 en heeft mogelijke verandering in de vlootsamenstelling niet meegenomen. Voor de groep van home carriers die genoemd worden (KLM, Transavia, TUI en easyJet) is het effect van de tariefdifferentiatie zeer beperkt, namelijk 0,1%.92 Dat wil zeggen dat deze groep home carriers 0,1% meer LTO-charges zouden moeten gaan betalen over de periode 2019-2021 dan in het geval de huidige tarieven nog drie jaar zouden gelden. Dit betekent dat van een benadeling van de gehele groep home carriers als gevolg van de nieuwe tariefdifferentiatie geen sprake is.
2.6.5: “[…] Niet het mogelijk bestaan van concurrentienadeel is het toetsingscriterium, maar de aangetoonde aanwezigheid van een concurrentienadeel.”
91 Kenmerk: ACM/IN/426295, Bijlage17 bij vraag 3, p. 5.
92 Hoewel blijkt dat Transavia ten opzichte van de huidige tariefstructuur weliswaar 15% meer zou gaan betalen, is zij niet de enige luchtvaartmaatschappij die meer zou moeten gaan betalen. Voor Delta Airlines en Aeroflot zal de stijging nog sterker zijn, respectievelijk 17% en 18%.
3.4 Conclusie beoordeling ACM
166. Voor wat betreft de klachten over de LTO-tarieven komt de ACM eveneens tot de conclusie dat deze ongegrond zijn. Zo oordeelt de ACM dat de mate van differentiatie van de LTO- tarieven naar geluidsbelasting niet onredelijk is. Daarnaast oordeelt de ACM dat deze differentiatie niet leidt tot discriminatie van home carriers op Schiphol ten opzichte van niet- home carriers.
4 Besluit
167. De Autoriteit Consument en Markt stelt vast dat hetgeen Transavia heeft aangevoerd tegen de Tarieven en Voorwaarden van Schiphol per 1 april 2019 geen grond biedt voor de conclusie dat deze in strijd zouden zijn met de bij of krachtens de Wet luchtvaart gestelde regels.
de Autoriteit Consument en Markt, namens deze:
Tegen dit besluit kan degene wiens belang daarbij rechtstreeks is betrokken, binnen zes weken na de dag van bekendmaking van het besluit, beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, xxxxxxx 00000, 0000 XX, Xxx Xxxx.
Bijlage 1: Analyse kostenstijgingen luchtvaartactiviteiten Schiphol (forecast 2019 versus forecast 2018)
Dit overzicht bevat de in paragraaf 3.2.2.3 bedoelde wijzigingen per afdeling, die groter zijn dan € 1 miljoen (bedragen in €).93
a. Alle afdelingen: prijselementen (+[VERTROUWELIJK])
b. OU ICT: Digital Airport Program (+[VERTROUWELIJK])
c. OU ICT: toename FTE’s (+[VERTROUWELIJK])
Met name ten behoeve van cybersecurity, Contractmanagement en Procesmanagement.
d. Asset Management: Main Contractor (-/-[VERTROUWELIJK])
Besparing personeel door overgang verantwoordelijkheden naar Main Contractor
e. Asset Management: toename FTE’s (+[VERTROUWELIJK])
Dit betreft 50 FTE’s (ongealloceerd) als gevolg van gestegen asset base en portfolio realiseren.
f. Aviation management: Six Sigma (-/- [VERTROUWELIJK])
Overheveling van afdeling Six Sigma naar staven en grotendeels opheffing van deze afdeling.
g. Safety, Security and Environment: Digtal Airport Program (+[VERTROUWELIJK]) Aanpassing personeelskosten als gevolg van het niet meenemen van de kosten van Digital Airport Program in consultatiebudget 2018.
h. Safety, Security and Environment: kosten Lelystad (+[VERTROUWELIJK]) Betreft brandweerdiensten voor Lelystad (hier staan opbrengsten tegenover).
i. Safety, Security and Environment: Security Operations (+[VERTROUWELIJK])
j. Staven en Concern: Capital Programme (-/-[VERTROUWELIJK]) Toename gekapitaliseerde uren voor projecten onder Capital Programme.
k. Staven en Concern: Corporate Procurement (+[VERTROUWELIJK])
Toename FTE’s voor professionalisering van inkopen en meer inkoopwerkzaamheden.
l. Staven en Concern: Digital (+[VERTROUWELIJK])
m. Staven en Concern: Human Resources (+[VERTROUWELIJK])
Toename van FTE’s voor de Work force desk, nieuwe recruiters en toename van opledingsbudget
(management/traineeship).
Deel 2: Kosten inhuur personeel
a. OU ICT: Solution Architecten (+[VERTROUWELIJK])
b. OU ICT: Digital Airport Program (-/-[VERTROUWELIJK])
c. Passenger Services: reclassificatie ticketcontrole (+[VERTROUWELIJK]) De tegenhanger staat bij PMC Security in de kostensoort uitbestedingen.
d. Passenger Services: druk op capaciteit en toenemende CAPEX-portefeuille (+[VERTROUWELIJK])
e. Passenger services: Automatisch Remote Coderen (-/-[VERTROUWELIJK])
f. Passenger Services: landzijdige bereikbaarheid (+[VERTROUWELIJK])
g. Assetmanagement: Main Contractors (+[VERTROUWELIJK])
h. Assetmanagement: Digital Airport Plan (+[VERTROUWELIJK])
i. Assetmanagement: extra FTE’s voor ingebruikname van nieuwe assets
(+[VERTROUWELIJK])
j. Aviation Management: Vrijval centrale target (+[VERTROUWELIJK]) Vrijval centrale target vanuit 2018.
k. Safety, Security & Environment: kosten “backfill“ (+[VERTROUWELIJK]) Kosten ten behoeve van “backfill” van bestaande functies in verband met aanbesteding securitycontracten.
l. Safety, Security & Environment: Digital Airport program (+[VERTROUWELIJK]) Aanpassing kosten inhuur personeel als gevolg van het niet meenemen van de kosten van Digital Airport Program in consultatiebudget 2018.
m. Staven en Concern: toename digitale toepassingen op Schiphol (+[VERTROUWELIJK]) Stijging als gevolg van digitale toepassingen op Schiphol evenals door verschuiving van ontwikkelingskosten van CAPEX naar OPEX.